EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1

Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx

Verkkosivut: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2016

Print | ISBN 978-92-872-6483-1 | ISSN2 1831-0958 | doi:10.2865/793842 | QJ-AB-16-033-FI-C
PDF | ISBN 978-92-872-6556-2 | ISSN2 1977-5792 | doi:10.2865/285 | QJ-AB-16-033-FI-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6487-9 | ISSN2 1977-5792 | doi:10.2865/087425 | QJ-AB-16-033-FI-E

© Euroopan unioni, 2016

Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?

Maksuttomat julkaisut:

•yksi kappale:
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

•enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).

(*)Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit tai hotellit voivat periä puheluista maksun.

Maksulliset julkaisut:

•EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

Tapahtuma | Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty / Tarkastus alkoi | 14.10.2015
Kertomusluonnos lähetetty komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle) | 22.7.2016
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen | 26.10.2016
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä | 14.11.2016

FI
2016

nro 31

Erityiskertomus

Vähintään joka viides
euro EU:n talousarviosta
ilmastotoimiin:
kunnianhimoisia toimia on
käynnissä, mutta niiden
riittävyys on erittäin
epävarmaa

(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tarkastuskertomuksen hyväksyi I tarkastusjaosto, joka on erikoistunut luonnonvarojen kestävään käyttöön. Tarkastus toimitettiin I tarkastusjaoston puheenjohtajana toimivan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Phil Wynn Owenin ja tilintarkastustuomioistuimen entisen jäsenen Kersti Kaljulaidin johdolla. Tehtävävastaavana oli Bertrand Tanguy ja apulaistehtävävastaavana Tomasz Plebanowicz. Tarkastustiimiin kuuluivat Katharina Bryan, Peeter Latti, Alain Vansilliette, Angharad Weatherall, Armando Do Jogo, Michał Machowski, Vivi Niemenmaa, Olivier Prigent, Carlos Sanchez Rivero, Frédéric Soblet, Klaus Stern, Dana Moraru ja Maria Ploumaki. Hannah Critoph avusti kertomuksen laadinnassa.

Vasemmalta oikealle: P. Wynn Owen, H. Critoph, F. Soblet, K. Bryan, A. Do Jogo, B. Tanguy, O. Prigent, T. Plebanowicz, C. Sanchez Rivero, A. Weatherall, M. Machowski, V. Niemenmaa, K. Kaljulaid.

Sisällys

Sanasto ja lyhenteet

Yhteenveto

Johdanto

Tarkastuksen laajuus ja lähestymistapa

Huomautukset

Edistymistä on kaiken kaikkiaan tapahtunut, mutta 20 prosentin tavoite on vakavassa vaarassa jäädä saavuttamatta

Yhteinen sitoumus, jossa joidenkin rahoitusvälineiden osuuden odotetaan olevan yli 20 prosenttia

Kansainvälisiin menetelmiin pohjautuvassa komission seurantajärjestelmässä on vielä puutteita

Tavoitteen saavuttamisessa on yleisesti edistytty, mutta raportointi ei ole kaikilta osin luotettavaa eikä keskity riittävästi tuloksiin

On olemassa suuri riski, että tavoite jää saavuttamatta

Oletukset maatalouden suorien tukien osuudesta ilmastotoimia koskevaan tavoitteeseen eivät ole riittävän perusteltuja

Jos Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoon sovellettaisiin erityyppisiä kansainvälisesti vakiintuneisiin menetelmiin perustuvia seurantakertoimia, ilmastorahoitus vähenisi 40 prosentilla

Tarvitaan pikaisia toimia, sillä tutkimuksen rahoitusosuus laahaa pahoin jäljessä

Joissakin Euroopan rakenne- ja investointirahastoissa ilmastorahoitusta on suunnattu paremmin ja sille on varattu enemmän määrärahoja, mutta muissa rahastoissa ei juurikaan ole havaittavissa kehitystä

Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) ja koheesiorahaston suuremmat määrärahat ilmastotoimille osoittavat, että toimia voidaan kohdentaa paremmin ilmastoon

Euroopan sosiaalirahaston mahdollista vaikutusta ilmastotoimiin voitaisiin hyödyntää paremmin

Yhteisen maatalouspolitiikan menoissa ei merkittävää muutosta, vaikka maaseudun kehittämisessä onkin omaksuttu hyviä käytäntöjä

Euroopan meri- ja kalatalousrahastossa ei ole juurikaan lisätty ilmastotoimien painotusta

Johtopäätökset ja suositukset

Liite
—
Euroopan tilintarkastustuomioistuimen käyttämät kertoimet maaseudun kehittämispolitiikan alalla

Komission vastaukset

Sanasto ja lyhenteet

EU:n ilmastonmuutoskertoimet: Hankkeisiin, toimenpiteisiin tai toimiin käytettävien EU:n varojen painotukset. Kertoimet perustuvat OECD:n menetelmään, jossa käytetään ns. Rion tunnusmerkkejä. EU:n ilmastonmuutoskertoimilla on painotus nolla, 40 tai 100 prosenttia sen mukaan, miten toimi vaikuttaa ilmastonmuutoksen hillitsemiseen tai ilmastonmuutokseen sopeutumiseen.

Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR): Euroopan aluekehitysrahaston tavoitteena on vahvistaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionissa myötävaikuttamalla keskeisimpien alueellisten epätasapainojen poistamiseen. Tämä toteutetaan antamalla erityisesti yrityksille rahoitustukea infrastruktuurien luomiseen ja tuottaviin, työpaikkoja luoviin investointeihin.

Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto): Maaseuturahaston tarkoituksena on auttaa EU:n maaseutualueita selviytymään laajamittaisista taloudellisista, ympäristöön liittyvistä ja sosiaalisista haasteista.

Euroopan maatalouden tukirahasto (maataloustukirahasto): Maataloustukirahastosta myönnetään rahoitusta viljelijöiden suoria tukia varten, maatalousmarkkinoiden hallintaan ja useisiin muihin tarkoituksiin, kuten eläinlääkintä- ja kasvinterveystoimenpiteisiin, elintarvikeohjelmiin ja tiedotustoimintaan.

Euroopan meri- ja kalatalousrahasto (EMKR): Euroopan meri- ja kalatalousrahasto on rahasto, jolla tuetaan EU:n meri- ja kalatalouspolitiikkaa vuosina 2014–2020. Sen tarkoituksena on auttaa kalastajia siirtymään kestävään kalastukseen ja rannikkoyhteisöjä monipuolistamaan talouttaan. Siitä rahoitetaan myös hankkeita, joilla luodaan uusia työpaikkoja ja kohennetaan elämänlaatua Euroopan rannikkoalueilla.

Euroopan rakenne- ja investointirahastot (ERI-rahastot): Euroopan rakenne- ja investointirahastot ovat viiden erillisen rahaston muodostama ryhmä, jonka tavoitteena on vähentää alueellista epätasapainoa koko EU:ssa toimintapoliittisten kehysten avulla,. Kehykset vahvistetaan seitsemän vuotta voimassa olevan monivuotisen rahoituskehyksen budjettikaudeksi. Nämä viisi rahastoa ovat: Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), Euroopan sosiaalirahasto (ESR), koheesiorahasto, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto) ja Euroopan meri- ja kalatalousrahasto (EMKR).

Euroopan sosiaalirahasto (ESR): Euroopan sosiaalirahaston tarkoituksena on vahvistaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionissa parantamalla työllisyyttä ja työllistymismahdollisuuksia pääasiassa koulutustoimenpiteillä sekä edistämällä korkeaa työllisyysastetta ja uusien ja parempien työpaikkojen luomista.

Horisontti 2020: EU:n tutkimus- ja innovointiohjelma vuosiksi 2014–2020.

Ilmastotoimet: Toimet ilmastonmuutokseen puuttumiseksi (jäljempänä ’ilmastotoimet’).

Ilmastotoimien seuranta: Seurataan edistymistä 20 prosentin tavoitteen saavuttamisessa mittaamalla tähän tavoitteeseen ohjattujen varojen osuutta.

Ilmastotoimien valtavirtaistaminen: Valtavirtaistamisella tarkoitetaan ilmastotoimien sisällyttämistä EU:n toimintapolitiikkoihin, välineisiin, ohjelmiin tai rahastoihin sen sijaan, että tähän tarkoitukseen luotaisiin oma erityinen rahoitusväline.

Kohdealat: Euroopan unioni on määritellyt maaseudun kehittämistä varten kuusi painopistettä. Ne on jaettu kunkin painopisteen tavoitteiden määrittelyn ja ohjelmasuunnittelun helpottamiseksi 18 kohdealaan.

Koheesiorahasto: Koheesiorahaston tarkoituksena on lujittaa EU:n taloudellista, sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta kestävän kehityksen edistämiseksi. Koheesiorahasto keskittyy ympäristöön ja liikenteeseen tehtäviin investointeihin muun muassa kestävään kehitykseen ja energiaan liittyvillä aloilla, joilla on nähtävissä ympäristöhyötyjä.

Life-ohjelma: EU:n ohjelma, jolla tuetaan ympäristö-, luonnonsuojelu- ja ilmastotoimihankkeita kaikkialla EU:ssa. Tämänhetkinen ohjelma koskee vuosia 2014–2020.

Maatalouden suorat tuet: Suoria tukia myönnetään viljelijöille tulotukena ja myös korvauksena siitä, että he tuottavat julkishyödykkeitä viherryttämällä, sekä yhdessä täydentävien ehtojen kanssa.

Ohjelma-asiakirjat: Ohjelmissa yleiset strategiset tavoitteet, jotka on vahvistettu Euroopan komission ja yksittäisten jäsenvaltioiden välisissä kumppanuussopimuksissa, on eritelty investointitavoitteiksi, erityistavoitteiksi ja edelleen konkreettisiksi toimiksi. Maaseudun kehittämispolitiikassa niitä kutsutaan maaseudun kehittämisohjelmiksi. Muissa Euroopan rakenne- ja investointirahastoissa niitä kutsutaan toimenpideohjelmiksi.

Rion tunnusmerkit: OECD:n käyttämät koodit, joiden avulla seurataan ilmastonmuutoksen hillitsemiseen ja siihen sopeutumiseen kohdennettuja varoja.

Toimenpide: Maaseudun kehittämistä koskevissa ohjelmissa toimenpiteellä tarkoitetaan joukkoa toimia tai hankkeita, joilla edistetään yhtä tai useampaa maaseudun kehittämistä koskevaa EU:n painopistettä.

Täydentävät ehdot: Järjestelmä, jossa useimmat yhteisen maatalouspolitiikan tuet kytketään siihen, että viljelijä noudattaa ympäristöön, elintarviketurvallisuuteen, eläinten terveyteen ja hyvinvointiin sekä maan hyvään maatalous- ja ympäristökuntoon liittyviä perussääntöjä.

Unionin painopisteet: Maaseudun kehittämiselle asetetut tavoitteet, jotka ovat osa älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua koskevaa Eurooppa 2020 -strategiaa. Unionilla on kuusi maatalouteen, metsätalouteen ja maaseutuun liittyvää painopistettä, jotka koskevat pääasiallisesti innovoinnin ja kilpailukyvyn edistämistä, ekosysteemien ennallistamista ja parantamista, vähähiiliseen ja ilmastonmuutosta kestävään talouteen siirtymisen tukemista sekä sosiaalisen osallisuuden ja köyhyyden vähentämisen edistämistä.

Viherryttäminen: Osa maatalouden suoria tukia, jolla tuetaan ilmaston ja ympäristön kannalta suotuisia maatalouskäytäntöjä. Käytäntöihin kuuluvat muun muassa viljelyn monipuolistaminen, pysyvän nurmen säilyttäminen ja ekologisen alan vaatimus.

Yhteenveto

I

Ilmastonmuutos on yksi Euroopan unionin (EU) ja kaikkien maailman maiden suurimmista haasteista. Ilmastonmuutokseen puuttumiseksi ja siihen liittyviin huomattaviin investointitarpeisiin vastaamiseksi EU on päättänyt, että vähintään 20 prosenttia vuosien 2014–2020 budjetista eli joka viides euro tulisi käyttää ilmastotoimiin. Tämä tavoite on osa EU:n toimintamallia, joka perustuu johtavaan asemaan ilmastotoimissa.

II

Joka viidennen euron käyttäminen ilmastoon liittyviin toimiin on tarkoitus toteuttaa sisällyttämällä eli ”valtavirtaistamalla” ilmastotoimet EU:n eri rahoitusvälineisiin. Tämä tarkoittaa, että tavoite pyritään saavuttamaan ottamalla ilmastokysymykset huomioon eri politiikanaloilla ja osoittamalla niihin vastaavat varat EU:n talousarviossa sen sijaan, että luotaisiin yksi tähän tarkoitettu rahoitusväline.

III

Tilintarkastustuomioistuin pyrki määrittämään, onko tavoite käyttää vähintään 20 prosenttia EU:n budjetista ilmastotoimiin mahdollista saavuttaa ja tuoko tämä lähestymistapa lisähyötyjä johtamalla siihen, että ilmastotoimiin myönnetään enemmän ja paremmin kohdennettua rahoitusta.

IV

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että käynnissä on kunnianhimoisia toimia ja että tavoitteen saavuttamisessa on yleisesti edistytty. On kuitenkin olemassa suuri riski, että 20 prosentin tavoitetta ei saavuteta ilman tehokkaampia toimia ilmastonmuutokseen puuttumiseksi. Tavoitteeseen pyrkiminen on johtanut ilmastotoimien rahoituksen lisäämiseen ja sen parempaan kohdentamiseen Euroopan aluekehitysrahastossa ja koheesiorahastossa. Euroopan sosiaalirahastossa ja maatalouden, maaseudun kehittämisen ja kalastuksen alalla sen sijaan ei ole tapahtunut merkittävää kehitystä ilmastotoimien tehostamiseksi eikä kaikkia mahdollisuuksia ilmastotoimien rahoituksen osalta ole täysin tutkittu.

V

Komission esittämien lukujen mukaan ilmastotoimille osoitettu rahoitusosuus on ollut vuosina 2014–2016 keskimäärin 17,6 prosenttia. Komission arvion mukaan ilmastotoimiin käytetään kaikkiaan 18,9 prosenttia. Osuus on siis jäljessä 20 prosentin tavoitteesta.

VI

Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan ilmastorahoituksen osuutta olisi lisättävä keskimäärin 22 prosenttiin nykyisen ohjelmakauden jäljellä olevina vuosina eli vuosina 2017–2020, jotta 20 prosentin yleistavoite voitaisiin saavuttaa vuoden 2020 loppuun mennessä. On olemassa suuri riski, että tätä tavoitetta ei saavuteta maatalouden, maaseudun kehittämisen ja tutkimuksen aloilla, jotka ovat painoarvoltaan merkittävimpiä. Jos ilmastorahoituksen määrän arvioimisessa noudatettaisiin kansainvälisesti vakiintuneita menetelmiä, maatalouden ja maaseudun kehittämisen arvioitu osuus vähenisi jopa noin 33 miljardilla eurolla. Tutkimuksen alalla taas Horisontti 2020 -ohjelma on jäänyt jälkeen tavoitteestaan osoittaa 35 prosenttia ilmastotoimiin. Sen osuus on tällä hetkellä 24 prosentin luokkaa. Komissiolla ei ole yksityiskohtaista toimintasuunnitelmaa siitä, miten se aikoo saavuttaa tämän tavoitteen.

VII

Komission tapa arvioida ilmastorahoituksen määrää keskittyy suunniteltujen menojen määrittämiseen. Suunnitelmat eivät kuitenkaan välttämättä vastaa tosiasiallisia menoja eikä tämä lähestymistapa anna kattavaa tietoa saavutetuista tuloksista. Seurantamenetelmä ei myöskään kuvasta kokonaisuudessaan taloudellisia vaikutuksia, joita koituu rahoitusvälineiden kautta toteutuvista EU:n ilmastotoimimenoista. Menetelmä ei myöskään erottele hillitsemis- ja sopeutumistoimenpiteitä.

VIII

Tilintarkastustuomioistuimen keskeiset suositukset koskevat perusteellista monivuotista tietojen kokoamista ja kattavaa raportointitapaa sekä ilmastonmuutokseen liittyvien tarpeiden selvittämistä. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa myös liian suurten arvioiden oikaisua, toimintasuunnitelmien laatimista niitä aloja varten, jotka ovat jääneet tavoitteestaan jälkeen, ja tosiasiallisten menojen ja tulosten seurantaa. Lopuksi tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että kaikki mahdollisuudet tutkitaan tarkoin sen varmistamiseksi, että ilmastotoimiin ryhdytään todella.

Johdanto

01

Ilmastonmuutos on yksi Euroopan unionin (EU) ja kaikkien maailman maiden suurimmista haasteista. Maapallon ilmasto muuttuu, kun tiettyjen kaasujen pitoisuus ilmakehässä lisääntyy. Näitä kaasuja kutsutaan kasvihuonekaasuiksi. Ne toimivat vaipan tavoin imien lämpösäteilyä ja lämmittäen näin Maan pintaa. Syntyy ns. kasvihuoneilmiö¹. Noin yhdeksän prosenttia maailman kasvihuonekaasupäästöistä vuonna 2012 oli peräisin EU:sta.

Ilmastotoimien kaksi puolta: Ilmastonmuutoksen hillitseminen ja siihen sopeutuminen

02

Ilmastonmuutokseen pyritään vastaamaan kahtalaisin, toisiaan täydentävin toimin: hillitsemällä sitä ja sopeutumalla siihen. Hillitsemistoimilla pyritään puuttumaan ilmastonmuutoksen syihin vähentämällä tai rajoittamalla kasvihuonekaasupäästöjä ensisijaisesti pienentämällä energiankulutusta, parantamalla energiatehokkuutta ja kasvattamalla uusiutuvien energiamuotojen osuutta. Tähän kuuluvat myös toimet, joilla suojataan ja tehostetaan kasvihuonekaasujen sitomiseen käytettävissä olevia keinoja² sekä parannetaan maa- ja metsätalouden käytäntöjä hiilen sitomiseksi maaperään ja metsiin.

03

Hillitsemistoimien merkitys näkyy kaaviossa 1. Ennuste kuvaa pintalämpötilan muutoksia 2000-luvulla suhteessa keskilämpötiloihin 1900-luvun loppupuolella olettaen, että hiilipäästöt säilyvät ennallaan³.

04

Toinen tapa puuttua ilmastonmuutokseen liittyy ilmastonmuutokseen sopeutumiseen. Siinä pyritään ennakoimaan vääjäämättömän ilmastonmuutoksen kielteisiä ja mahdollisia myönteisiä vaikutuksia ja toteuttamaan asianmukaisia toimia mahdollisten vahinkojen ehkäisemiseksi tai minimoimiseksi. Hillitsemistoimien toteuttamisesta huolimatta maapallon lämpötila nousee edelleen ainakin vuoteen 2040 saakka riippumatta siitä, mitä kasvihuonekaasupäästöjen skenaariota tarkastellaan⁴. Tämä tarkoittaa, että sopeutumistoimia tarvitaan parhaimmassakin tapauksessa.

Kaavio 1

Ennuste pintalämpötilan muutoksista EU:ssa vuosina 2071–2100

Ennuste kuvaa vuosittaisia keskilämpötilan muutoksia jaksolla 2071–2100 verrattuna jaksoon 1971–2000 (hiilipäästöjen säilyessä ennallaan). Ennustetut muutokset perustuvat monimallijärjestelmän keskiarvoon. Ennusteessa on käytetty hallitustenvälisen ilmastonmuutospaneelin (IPCC) laatimaa suurten päästöjen skenaariota.

Lähde: Euroopan ympäristökeskus
(http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/projected-change-in-annual-mean)

05

Sopeutumistoimet riippuvat ilmastonmuutoksen vaikutuksista, jotka vaihtelevat huomattavasti eri maantieteellisillä alueilla. Näitä vaikutuksia voivat olla esimerkiksi tulvat, merenpinnan nousu, kuivuus ja aavikoituminen sekä luonnon monimuotoisuuden väheneminen (ks. kaavio 2).

Kaavio 2

Ilmastonmuutoksen pääasialliset havaitut ja ennustetut vaikutukset Euroopan keskeisillä alueilla

Lähde: Euroopan ympäristökeskus, 2012.

06

Pariisissa vuoden 2015 lopulla hyväksytty kansainvälinen ilmastosopimus on ensimmäinen sitova yleismaailmallinen sopimus ilmastonmuutoksen torjumiseksi⁵. Siinä vahvistetaan avoimet puitteet sen seuraamiseksi, miten eri maat edistyvät omissa kasvihuonekaasujen vähentämistä koskevissa tavoitteissaan⁶.

07

EU oli jo ennen Pariisin sopimuksen hyväksymistä sitoutunut vähentämään päästöjään ainakin 20 prosentilla vuoteen 2020 mennessä vuoden 1990 tasoon verrattuna ja 40 prosentilla vuoteen 2030 mennessä. Sillä on myös pitkän aikavälin tavoite vuotta 2050 varten (ks. laatikko 1). Tuoreimpien arvioiden mukaan⁷ EU:n kasvihuonekaasupäästöt olivat vuonna 2014 kokonaisuudessaan noin 24 prosenttia alle vuoden 1990 tason, vaikka tämä johtuikin osittain talouskriisin vaikutuksista.

EU:n sitoumus käyttää 20 prosenttia budjetistaan ilmastotoimiin

08

Ilmastonmuutokseen liittyviin huomattaviin investointitarpeisiin vastaamiseksi EU on päättänyt käyttää ilmastotoimiin vähintään 20 prosenttia vuosien 2014-2020 budjetistaan eli joka viidennen euron⁸. Tämä tavoite asetettiin osana EU:n toimintamallia, joka perustuu johtavaan asemaan ilmastotoimissa. Komissio pitää tavoitetta välttämättömänä vuoden 2015 kansainvälisen ilmastosopimuksen tuloksellisuuden kannalta⁹. Tilintarkastustuomioistuimen arvioiden mukaan tavoite vastaa noin 212 miljardin euron suuruista sitoumusta¹⁰. Komission mukaan tämä sitoumus kolminkertaistaisi EU:n vuosien 2007–2013 talousarviossa arvioidun ilmastomenojen ohjeellisen 6–7 prosentin osuuden¹¹.

09

Komissio päätti sisällyttää tai ”valtavirtaistaa” ilmastotoimet kaikille EU:n eri rahoitusvälineiden kattamille toimintapolitiikan aloille. Tässä yhteydessä asetettiin tavoite käyttää joka viides euro ilmastotoimiin EU:n monivuotisessa rahoituskehyksessä 2014-2020¹². Tämä tarkoittaa, että ilmastonmuutoksen hillitsemiseen ja siihen sopeutumiseen liittyvät tavoitteet on tarkoitus saavuttaa ottamalla ilmastokysymykset huomioon eri politiikanaloilla ja osoittamalla niihin vastaavat varat EU:n talousarviossa sen sijaan, että luotaisiin yksi tähän tarkoitettu rahoitusväline. Tämä voitaisiin toteuttaa käyttämällä enemmän varoja nykyisiin ilmasto-ohjelmiin, mukauttamalla olemassa olevia ohjelmia tai laatimalla uusia ohjelmia tai toimintoja, kuten esimerkiksi valintakriteerit, jotka kohdennetaan paremmin ilmastonmuutokseen liittyviin aiheisiin.

Laatikko 1

EU:n kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistavoitteet

οVuoteen 2020 mennessä¹³:

–kasvihuonekaasupäästöjä vähennetään 20 prosentilla (vuoden 1990 tasoon verrattuna)

–uusiutuvien energiamuotojen osuus energiankulutuksesta 20 prosenttia

–energiatehokkuutta kasvatetaan 20 prosentilla.

οVuoteen 2030 mennessä¹⁴:

–kasvihuonekaasupäästöjä vähennetään ainakin 40 prosentilla (vuoden 1990 tasoon verrattuna)

–uusiutuvien energiamuotojen osuus energian kulutuksesta vähintään 27 prosenttia

–ohjeellinen tavoite parantaa energiatehokkuutta ainakin 27 prosentilla verrattuna tulevan energiankulutuksen ennusteisiin¹⁵.

οEU aikoo vähentää kasvihuonekaasupäästöjään vuoteen 2050 mennessä 80–95 prosentilla¹⁶ vuoden 1990 tasoon verrattuna kaikilla tärkeimmillä sektoreilla.

Tehtävät ja vastuunjako ilmastotoimien valtavirtaistamisessa

10

Kukin komission pääosasto vastaa ilmastotoimien sisällyttämisestä omiin meno-ohjelmiinsa ja ilmastotoimien toteuttamisesta, tarvittaessa yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa.

11

Ilmastotoimien pääosasto tarjoaa muille komission pääosastoille tietämystä ja ohjeistusta ilmastotoimien alalla.

12

Budjettipääosasto koordinoi valmistelutyötä, joka liittyy ilmastotoimille osoitettavien määrärahojen kohdentamiseen budjeteissa, ja kerää ja esittelee tätä koskevaa tietoa. Komission pääsihteeristöllä on koordinoiva rooli: se huolehtii EU:n toimien yleisestä johdonmukaisuudesta, johon valtavirtaistamispolitiikat kuuluvat.

13

Komission ja jäsenvaltioiden tarkka vastuunjako vaihtelee sen mukaan, kuuluuko politiikanala yhteisesti toteuttavan hallinnoinnin¹⁷ piiriin vai vastaako komissio suoraan sen hallinnoinnista. Jälkimmäisessä tapauksessa komissio hallinnoi itse ohjelmia, esimerkiksi suurinta osaa Horisontti 2020 -ohjelmasta¹⁸ sekä Life-ohjelmaa¹⁹.

14

Yhteistyössä toteuttavan hallinnoinnin yhteydessä komissio arvioi ja keskustelee tavoitteista, toimista sekä indikaattoreiden valinnasta ja hyväksyy ohjelma-asiakirjat, jotka jäsenvaltiot ovat laatineet ja toimittaneet. Jäsenvaltiot vastaavat ohjelmiin sisältyvien toimenpiteiden suunnittelusta, toteutuksesta ja seurannasta. Euroopan rakenne- ja investointirahastojen ohjelmiin sisältyy ohjeellinen määrä tukea, jolla on tarkoitus edistää ilmastonmuutostavoitteiden toteutumista. Maatalouden suorat tuet taas lasketaan komissiossa keskitetysti.

Ilmastotoimien valtavirtaistaminen lyhyesti

οIlmastotoimilla tarkoitetaan toimenpiteitä, joilla sekä vähennetään kasvihuonekaasupäästöjä (hillitseminen) että sopeudutaan maapallon lämpenemisen vaikutuksiin (sopeutuminen). Kummankin tyyppisiä toimenpiteitä tarvitaan ja ne täydentävät toisiaan.

οEU on maailmanlaajuisesti keskeinen toimija ilmastotoimien alalla. Sen toimet edistivät Pariisin kansainvälisen sopimuksen tavoitteiden saavuttamista.

οIlmastotoimien sisällyttäminen nykyisiin toimintapolitiikkoihin ja ilmaston kannalta relevanttien menojen seuranta on prosessi, jossa komissio ja jäsenvaltiot toimivat yhteistyössä.

οTavoite käyttää joka viides euro EU:n vuosien 2014–2020 budjetista ilmastotoimiin on yksi tapa, jolla EU pyrkii lisäämään menojensa relevanttiutta ilmastokysymysten kannalta.

οTässä toimintatavassa pyritään ottamaan huomioon EU:n eri toimintapolitiikat ja ohjelmat sekä maantieteelliset erityispiirteet.

1Ks. IPCC, [Core Writing Team, R.K. Pachauri ja L.A. Meyer (toim.)], “Climate Change 2014: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change”, Geneve, Sveitsi, 2014, s. 151.

2Hiilen sitomisella tarkoitetaan prosessia, jossa kasvihuonekaasuja otetaan talteen ja varastoidaan pitkäksi ajaksi.

3”Ennallaan säilyminen” perustuu olettamukseen, että tuleva kehitys noudattaa aiempia kehityssuuntia eikä toimintatapoja muuteta. Ks. http://www.ipcc.ch/ipccreports/tar/wg3/index.php?idp=286

4Seitsemäs ympäristöalan toimintaohjelma (Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1386/2013/EU, annettu 20 päivänä marraskuuta 2013) ja IPPC 2013.

5Pariisin sopimus tulee voimaan kolmantenakymmenentenä päivänä siitä päivästä, jona vähintään 55 yleissopimuksen osapuolta, joiden osuus kasvihuonekaasupäästöjen yhteismäärästä on arviolta vähintään 55 prosenttia, on tallettanut ratifioimis-, hyväksymis- tai liittymisasiakirjansa. Ehdot täyttyivät 5. lokakuuta 2016, kun EU antoi ratifiointi-ilmoituksensa. Sopimus tulee voimaan 4. marraskuuta 2016. Yleissopimuksen allekirjoittaneista 197 maasta 81 maata oli ratifioinut sopimuksen 17. lokakuuta 2016 mennessä (http://unfccc.int/paris_agreement/items/9444.php).

6Pariisin sopimuksen 13 artikla, Pariisissa 30.11.–13.12.2015 pidetyn osapuolten 21. konferenssin raportti, 29.1.2016, FCCC/CP/2015/10/add.1.

7http://www.eea.europa.eu/publications/european-union-greenhouse-gas-inventory-2016

8KOM(2011) 500 lopullinen, 29. kesäkuuta 2011, ”Eurooppa 2020 -strategiaa tukeva talousarvio”, osa II, s. 13.

9COM(2013) 167 final, 26. maaliskuuta 2013, ”Kansainvälinen ilmastonmuutossopimus vuonna 2015: Kansainvälinen ilmastopolitiikka vuoden 2020 jälkeen”.

10Arvioiden mukaan 20 prosenttia 1062,6 miljardista eurosta, joka vastaa monivuotisen rahoituskehyksen 2014–2020 sitoumusten kokonaismäärää käypinä hintoina.

11Ks. ilmastotoimien pääosaston vuoden 2014 toimintakertomus, s. 16.

12Tähän tavoitteeseen eivät kuulu alat, jotka eivät sisälly EU:n talousarvioon, kuten Euroopan investointipankin lainanantotoiminta. Euroopan investointipankki on asettanut tavoitteekseen varata ilmastotoimiin vähintään 25 prosenttia kokonaisluotonannostaan ja 35 prosentin osuuden ilmastotoimiin kehittyvissä maissa tehtävissä investoinneissaan.

13KOM(2008) 30 lopullinen, 23. tammikuuta 2008, ”Kaksi kertaa 20 vuonna 2020: Ilmastomuutostoimet – mahdollisuus Euroopalle” (2020 ilmasto- ja energiapaketti).

14COM(2014) 15 final, 22. tammikuuta 2014, ”Ilmasto- ja energiapolitiikan puitteet vuosille 2020–2030” (2030 ilmasto- ja energiapuitteet).

15Energiatehokkuutta koskevaa vuoden 2030 tavoitetta tarkistetaan vuonna 2020. Arvioinnin perustana on 30 prosentin tavoite.

16KOM(2011) 112 lopullinen, 8. maaliskuuta 2011, ”Etenemissuunnitelma – siirtyminen kilpailukykyiseen vähähiiliseen talouteen vuonna 2050”. Eurooppa-neuvosto ja Euroopan parlamentti hyväksyivät tämän lähestymistavan, jota komissio oli ehdottanut helmikuussa 2013 ja maaliskuussa 2013.

17Yhteisesti toteutettavan hallinnoinnin piiriin kuuluvat erityisesti Euroopan rakenne- ja investointirahastot ja yhteisen maatalouspolitiikan suorat tuet.

18Horisontti 2020 -tutkimusohjelmaa hallinnoi tutkimuksen pääosasto. Komissio hallinnoi suoraan noin 25:tä prosenttia Horisontti 2020 -ohjelman budjetista, 75 prosenttia siitä on täytäntöönpanoelinten hallinnoimaa.

19Life-meno-ohjelmaa hallinnoivat suoraan ympäristöpääosasto (ympäristöalaohjelman osalta) ja ilmastotoimien pääosasto (ilmastotoimien alaohjelman osalta). Hankkeiden hallinnoinnin täytäntöönpano on annettu yhden viraston hoidettaviksi.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

15

Tilintarkastustuomioistuin pyrki määrittämään, onko tavoite käyttää vähintään 20 prosenttia EU:n budjetista ilmastotoimiin mahdollista saavuttaa ja onko sovellettu toimintatapa omiaan tuomaan lisähyötyjä.

16

Tarkemmin sanoen vastausta haettiin seuraaviin kysymyksiin:

–Ovatko meneillään olevat toimet asianmukaisia yleistavoitteen saavuttamiseksi?

–Onko tavoite omiaan tuomaan lisäarvoa johtamalla ilmastotoimien rahoituksen lisäämiseen ja sen parempaan kohdentamiseen?

17

Tarkastusta varten laadittiin kriteerit, joilla arvioidaan ilmastonmuutoksen hillitsemistä ja siihen sopeutumista koskevan EU:n rahoituksen suunnittelua, toteutusta, seurantaa ja arviointia. Kriteerit kehitettiin EU:n politiikka-asiakirjojen, lainsäädännön, komission antamien ohjeiden, neuvoston päätösten, tutkimusten ja muiden julkaisujen pohjalta. Tarkastuksen yhteydessä konsultoitiin myös Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) ja Euroopan investointipankin (EIP) asiantuntijoita valtavirtaistamis- ja seurantamenetelmistä sekä perehdyttiin alan kirjallisuuteen.

18

Kaaviossa 3 esitetään, mitkä budjettialat ja tahot olivat tarkastuksen kohteena. Tarkastuksen kohteena olivat Horisontti 2020, koheesiopolitiikka, yhteinen maatalouspolitiikka, kalastuspolitiikka ja Life-ohjelma, jotka edustavat noin 78:aa prosenttia vuosien 2014-2020 monivuotisen rahoituskehyksen suunnitelluista sitoumuksista ja noin 85:tä prosenttia ajanjaksolle suunnitellusta ilmastorahoituksesta.

Kaavio 3

Tarkastetut budjettialat ja kohteet

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

19

Tarkastuksessa keskityttiin komissiossa perustettuun yleiseen järjestelmään ja kahteen yhteisesti hallinnoituun alaan: koheesiopolitiikkaan ja yhteiseen maatalouspolitiikkaan. Yhdessä nämä alat muodostavat kaksi kolmasosaa EU:n budjetista ja kolme neljäsosaa ilmastorahoitukselle asetetusta yleistavoitteesta vuosien 2014–2020 monivuotisessa rahoituskehyksessä. Lokakuun 2015 ja helmikuun 2016 välisenä aikana tehtiin tarkastuskäyntejä Puolaan koheesiopolitiikan ja yhteisen maatalouspolitiikan osalta, Saksaan ja Romaniaan koheesiopolitiikan osalta ja Ranskaan ja Espanjaan yhteisen maatalouspolitiikan osalta. Otoksessa otettiin huomioon menojen olennaisuus, kasvihuonekaasupäästöjen määrä ja sopeutumishaasteet. Kussakin jäsenvaltiossa tarkasteltiin yleistä ohjelmasuunnittelua, myös kansallisella ja alueellisella tasolla laadittuja ohjelmia²⁰. Tilintarkastustuomioistuin toteutti samanlaisen tarkastuksen Horisontti 2020 -ohjelman, kalastuspolitiikan ja Life-ohjelman osalta komissiossa.

20

Tarkastajat keräsivät ja tutkivat tarkastusevidenssiä verraten sitä tarkastuskriteereihin kirjallisten kyselyjen, jäsenvaltioiden ja komission virkamiesten haastattelujen sekä asiakirjojen ja tietojen analyysien pohjalta.

21

Tässä kertomuksessa käsitellään myös Euroopan parlamentin vuosina 2015 ja 2016 esittämää ehdotusta siitä, että tilintarkastustuomioistuin tutkisi, miten ilmastotoimien 20 prosentin valtavirtaistamistavoitteessa on onnistuttu.

22

Koska kauden 2014–2020 varojen käyttö on vielä alkuvaiheessa, tässä kertomuksessa keskitytään suunniteltuihin menoihin eikä tosiasiallisiin menoihin hanketasolla. Tarkastuksessa ei analysoitu muita kuin ilmastoon liittyviä menoja eikä myöskään arvioitu EU:n tuen mahdollisia kielteisiä ympäristövaikutuksia²¹. Muut ilmastoon liittyvät menot, jotka eivät sisälly EU:n budjettiin, jätettiin niin ikään tämän tarkastuksen ulkopuolelle. Tässä kertomuksessa ei näin ollen arvioida sitä, miten EU:n toimintapolitiikka yleisesti vaikuttaa ilmastoon eikä sitä, miten EU on menestynyt vuosien 2020 ja 2030 ilmasto- ja energiatavoitteidensa saavuttamisessa. Kertomuksessa ei myöskään oteta kantaa siihen, mikä olisi EU:n ilmastorahoituksen optimaalinen taso.

23

Tarkastuksessa yksilöitiin myös mahdollisuuksien mukaan esimerkkejä hyvistä käytännöistä tai konkreettisista tapaustutkimuksista.

20Koheesiopolitiikan alalla Saksin ja Nordrhein-Westfalenin alueelliset ohjelmat Saksassa ja Sleesian ohjelma Puolassa otettiin lähempään tarkasteluun. Maaseudun kehittämisen alalla tarkasteltaviksi otettiin Rhône-Alpes-alueen ohjelma Ranskassa ja Andalusian ohjelma Espanjassa.

21Esimerkkinä on teihin tai lentoliikenteeseen liittyvä rahoitus, jonka seurauksena kasvihuonekaasupäästöt kasvavat.

Huomautukset

Edistymistä on kaiken kaikkiaan tapahtunut, mutta 20 prosentin tavoite on vakavassa vaarassa jäädä saavuttamatta

24

Tässä luvussa arvioidaan komission yleistä tapaa sisällyttää ilmastotoimia koskeva tavoite EU:n talousarvioon sekä sitä, miten siinä on tähän mennessä edistytty. Tarkastuksessa analysoitiin seuraavia seikkoja:

–oliko olemassa suunnitelma siitä, miten yleistavoite aiotaan saavuttaa

–onko perustettu tarkoituksenmukainen seurantamenetelmä, joka perustuu kansainvälisesti vakiintuneisiin menetelmiin (ks. esim. kohdat 34–36)

–onko edistymisestä raportoitu luotettavien ja asianmukaisten tietojen pohjalta.

Yhteinen sitoumus, jossa joidenkin rahoitusvälineiden osuuden odotetaan olevan yli 20 prosenttia

25

Tilintarkastustuomioistuin tutki, onko komissio laatinut suunnitelman, jossa esitetään ne budjettialat, joiden olisi oltava mukana, ja niiden osuus. Nämä yksittäiset tavoitteet olisi pitänyt asettaa tietyille budjettialoille luotettavan arvion perusteella siitä, mitkä ovat investointimahdollisuudet ja -tarpeet kyseisellä alalla, jotta kyetään varmistamaan, että investointeja tuetaan siellä, missä niitä eniten tarvitaan. Samaan aikaan esimerkiksi kyseessä olevien toimintapolitiikkojen pääasiallisten tavoitteiden ja järjestelyjen yhteydessä olisi otettava huomioon kyseisten toimintapolitiikkojen tosiasialliset mahdollisuudet saada aikaan tuloksia toteuttamalla ilmastotoimia. Ilmastotoimiin liittyvien menojen laskennassa olisi käytettävä avointa järjestelmää.

26

Tavoite ”vähintään 20 prosenttia” EU:n menoista oli poliittinen valinta (ks. kohta 8). Komissio on perustellut ilmastotoimien valtavirtaistamista ja mainittua tasoa sillä, että sen tavoitteena oli vastata ilmastonmuutoksen aiheuttamaan haasteeseen ja ilmastotoimien huomattaviin investointitarpeisiin, erityisesti niihin, jotka liittyvät vuoden 2020 ilmasto- ja energiatavoitteiden saavuttamiseen. Tarkastuksessa ei kuitenkaan kyetty löytämään selvää evidenssiä näiden investointitarpeiden määrällisestä arvioinnista.

27

Komissio on arvioinut, että 6–7 prosenttia EU:n vuosien 2007–2013 budjetista käytettiin ilmastotoimiin (ks. kohta 8). Koska kaudella 2007–2013 ei ollut käytössä ilmastotoimiin liittyvien menojen seurantamenettelyä, tilintarkastustuomioistuin ei pystynyt määrittämään, vaatisiko 20 prosentin tavoite lisätoimia kaudella 2014–2020 ja missä määrin.

28

20 prosentin tavoitetta sovelletaan EU:n koko budjettiin koko kauden 2014–2020 ajan; kyse ei siis ole vuositavoitteesta. Taulukossa 1 esitetään tärkeimmät budjettialat, jotka osallistuvat 20 prosentin tavoitteen saavuttamiseen.

Taulukko 1

Tarkastetut budjettialat kauden 2014–2020 monivuotisessa rahoituskehyksessä ja niitä koskevat komission ilmastorahoitusennusteet

Tarkastettu budjettiala
Suunnitellut menot 2014–2020
(miljardia euroa)
Ilmastorahoituksen suunniteltu kohde 2014–2020
(%)
Suunniteltu ilmastorahoituksen määrä 2014–2020
(miljardia euroa)

Otsake 1 a – Tutkimus (Horisontti 2020)
74.,9
≥ 35,0
16,6

Otsake 1 b – Koheesiorahasto
63,3
28,4
18,0

Otsake 1 b – Euroopan sosiaalirahasto
91,4
1,2
1,1

Otsake 1 b – Euroopan aluekehitysrahasto
200,3
18,5
37,0

Otsake 2 Euroopan maatalouden tukirahasto (maatalouden suorat tuet)
288,0
16,3
47,0

Otsake 2 Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto
99,5
57,5
57,2

Otsake 2 Euroopan meri- ja kalatalousrahasto
6,4
15,6
1,0

Otsake 2 Life
3,5
49,3
1,6

EU:N TALOUSARVIO
1 062,6
≥ 20,0
212,5

EU:n budjetin tarkastettujen alojen osuus
77,9 %

84,5 %

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen arviot, jotka perustuvat komission ohjelmaselvityksiin, ohjelma-asiakirjoihin, komission keräämiin tietoihin, asetuksiin ja kauden 2014–2020 monivuotiseen rahoituskehykseen.

29

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että lainsäätäjät – Euroopan parlamentti ja neuvosto – olivat asettaneet tavoitteita useilla tärkeillä budjettialoilla sisällyttämällä ne kyseisiä rahoitusvälineitä koskevaan lainsäädäntöön (ks. kaavio 4). Ne esitetään joko lainsäädäntötekstien johdannossa tai suunniteltujen tavoitteiden osalta määritettyinä oikeudellisesti sitovina arvoina, kuten taulukosta 1 käy ilmi. Jälkimmäisessä tapauksessa ne muodostavat pakollisen vähimmäisrajan.

Kaavio 4

Asetuksiin sisältyvät tavoitearvot, jotka tukevat ilmastotoimien valtavirtaistamista

1Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1291/2013, annettu 11 päivänä joulukuuta 2013, tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelmasta ”Horisontti 2020” (2014–2020) ja päätöksen N:o 1982/2006/EY kumoamisesta (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 104).

2Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1305/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 kumoamisesta (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 487).

3Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1293/2013, annettu 11 päivänä joulukuuta 2013, ympäristön ja ilmastotoimien ohjelman (Life) perustamisesta ja asetuksen (EY) N:o 614/2007 kumoamisesta (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 185).

4Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1301/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan aluekehitysrahastosta ja Investoinnit kasvuun ja työpaikkoihin -tavoitetta koskevista erityissäännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1080/2006 kumoamisesta (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 289).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin, perustuen mainittuihin asetuksiin.

30

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että lainsäädäntöön sisällytettyjen tavoitteiden täytäntöönpanosta syntyvien resurssien oli tarkoitus edistää merkittävästi ilmastonmuutostavoitteen saavuttamista. Tarkastajat arvioivat, että tämä osuus olisi 38 prosenttia siitä määrästä, joka tarvitaan kattamaan yleistavoite käyttää vähintään 20 prosenttia EU:n talousarviomäärärahoista ilmastotoimiin kaudella 2014–2020.

31

Huomattavaan osaan muista EU:n budjetin osa-alueista ei sisälly erityisiä tavoitearvoja. Tämä tekee 20 prosentin tavoitteen saavuttamisen komissiolle hankalammaksi. Esimerkiksi kasvua ja työllisyyttä edistävän kilpailukyvyn alalla on kolme rahoituksellisesti merkittävää ohjelmaa²², joille ei ole asetettu ilmastorahoitustavoitteita, toisin kuin Horisontti 2020 -ohjelmalle.

32

Mitään yleissuunnitelmaa, jossa esitettäisiin, mitä rahoitusvälineitä voitaisiin käyttää ja missä määrin, ei ole kuitenkaan laadittu (ks. 26 kohta ja taulukko 1). Tämä ei todennäköisesti ole paras tapa määritellä, miten luonteeltaan erilaisten meno-ohjelmien pitäisi vaikuttaa ilmastotoimiin.

33

Vuodesta 2014 lähtien ilmastotoimiin on panostettu eniten yhteisen maatalouspolitiikan ja koheesiopolitiikan alalla (ks. kaavio 5). Maatalouden tukirahastolla (maataloustukirahasto) ja maaseudun kehittämisen maatalousrahastolla (maaseuturahasto) on tämän tavoitteen saavuttamisessa keskeinen rooli. Komission ennusteen mukaan niiden osuudet ilmastorahoituksesta ovat 47 miljardia euroa ja 57,2 miljardia euroa. Komissio arvioi, että jakson 2014–2020 monivuotisessa rahoituskehyksessä kaavaillusta ilmastorahoituksesta 51,9 prosenttia tulisi maatalousrahastoista, mikä on enemmän kuin niiden 37,7 prosentin osuus EU:n talousarviosta.

Kaavio 5

EU:n ilmastorahoitus budjettialoittain vuosina 2014–2016

Lähde: Talousarvioesityksiä 2014, 2015 ja 2016 koskevat komission ohjelmaselvitykset.

Kansainvälisiin menetelmiin pohjautuvassa komission seurantajärjestelmässä on vielä puutteita

34

Jotkin toimenpiteet vaikuttavat ilmastonmuutoksen hillitsemiseen ja siihen sopeutumiseen enemmän kuin toiset. Siksi oli luotava järjestelmä sen määrittämiseksi, millä toimilla 20 prosentin tavoitteeseen voidaan päästä. Komissio otti perustaksi kansainvälisesti hyväksytyn menetelmän, OECD:n käyttämät ”Rion tunnusmerkit”, joiden avulla menoille osoitetaan luokat taulukossa 2 mainittujen sääntöjen mukaisesti. EU:n seurantamenetelmä on järjestelmä, jossa mitataan eri rahoitusvälineiden ja politiikka-alojen osuutta ilmastotoimissa. Menot luokitellaan kolmeen ryhmään. Jotta nämä Rion tunnusmerkit voitaisiin muuttaa rahoitustiedoksi, EU:n menoihin sovellettiin EU:n ilmastonmuutoskertoimia (nolla, 40 ja 100 prosenttia) eri menoaloja koskevia sääntöjä noudattaen.

Taulukko 2

OECD:n luokitukset ja EU:n ilmastonmuutoskertoimet

OECD
EU

Sovellettava luokka
Toiminta-alat
EU:n ilmastonmuutoskertoimet
Esimerkki:
Euroopan rakenne- ja investointirahastoissa käytetyt kriteerit

2
Menot toimissa, joissa ilmasto on pääasiallinen (ensisijainen) tavoite.
100 prosenttia
Tuella edistetään huomattavasti ilmastotavoitteiden saavuttamista.

1
Menot toimissa, joissa ilmasto on merkittävä mutta ei pääasiallinen tavoite.
40 prosenttia
Tuella edistetään kohtalaisesti ilmastotavoitteiden saavuttamista.

0
Menot, joita ei kohdenneta ilmastotavoitteisiin.
0 prosenttia
Tuella ei edistetä kyseisiä tavoitteita tai vaikutus on merkityksetön.

Lähde: ”Handbook on the OECD-DAC Climate Markers”, http://www.oecd.org/dac/stats/48785310.pdf; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan rakenne- ja investointirahastoja koskevista yhteisistä säännöksistä (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 320), 8 artikla.

35

Komission pääosastot ja jäsenvaltiot, joissa tarkastus suoritettiin, pitivät näiden kolmen ilmastonmuutoskertoimen soveltamista käytännönläheisenä ratkaisuna ilmastomenojen seuraamiseen. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin seurantajärjestelmässä kaksi pääasiallista heikkoutta:

–EU:n ilmastonmuutoskertoimet eivät tietyillä aloilla sovellettuina noudattaneet järjestelmällisesti konservatiivisuusperiaatetta (ks. kohdat 51–59), jonka Maailmanpankki on laatinut liian suurten ilmastorahoituksen arvioiden välttämiseksi (ks. laatikko 2). Tämä puute on johtanut siihen, että ilmastotoimille kohdennetut määrärahat on arvioitu liian suuriksi.

–Euroopan rakenne- ja investointirahastoja koskevassa asetuksessa noudatetaan lähestymistapaa, joka poikkeaa OECD:n luokittelusta; 100 prosentin kerrointa sovelletaan, kun ilmastonmuutoksen torjumiseen panostetaan merkittävällä tavalla, 40 prosentin kerroin sen sijaan tarkoittaa kohtalaista panostusta. Korkeimman painotuksen soveltaminen panostuksiin, jotka ovat vain ”merkittäviä”, sen sijaan, että sitä sovellettaisiin vain panostuksiin, joissa ilmastonmuutostoimet ovat ensisijainen tavoite, lisää niiden tapausten määrää, joissa voidaan käyttää korkeinta kerrointa. Tämä johtaa siihen, että ilmastoon liittyvät määrärahat arvioidaan liian suuriksi.

36

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi heikkouksia raportointijärjestelyissä. Toisin kuin muut kansainväliset järjestelmät (ks. laatikko 2), EU:n seurantajärjestelmä ei anna tietoa siitä, miten paljon ilmastonmuutoksen hillitsemiseen ja siihen sopeutumiseen liittyviin toimiin käytetään varoja²³.

Laatikko 2

Kansainvälisten toimijoiden laatimat periaatteet ilmastorahoituksen seurantaa varten

Kansainvälisten kehityspankkien²⁴ yhteisen ilmastorahoituksen työryhmän ja International Development Finance Club -verkoston laatimat yhteiset periaatteet ilmastonmuutoksen hillitsemistoimien rahoituksen seurantaa varten sisältävät konservatiivisuusperiaatteen. Periaatteen mukaan silloin, kun varmaa tietoa ei ole saatavilla, epävarmat tiedot on ohitettava konservatiivisuusperiaatteen mukaisesti, jolloin on parempi raportoida ilmastorahoituksesta maltillisemmin kuin liiallisesti.

Euroopan investointipankki on sisällyttänyt tämän periaatteen ilmastorahoitukseen suunnatun lainanantonsa kirjaamista koskeviin yleisperiaatteisiin:

”Uskottavuus: kirjaamisjärjestelmän on turvattava pankin uskottavuus ilmastotoimien raportoinnissa ja siksi, jos ilmastovaikutuksiin liittyy epävarmuustekijöitä, olettamat on suljettava pois.

EIP:n muihin yleisperiaatteisiin kuuluu, että mahdollisuuksien mukaan vain ilmaston kannalta merkitykselliset hankkeiden ja ohjelmien osat olisi kirjattava ja että hillitsemis- ja sopeutumistoimet olisi pidettävä erillään.

Lähde: Common Principles for Climate Mitigation Finance Tracking, 31.3.2015. Euroopan investointipankki: ”EIB Climate Strategy, Mobilising finance for the transition to a lowcarbon and climateresilient economy”, 22.9.2015.

37

Komissio ehdotti vuonna 2014, että Euroopan rakenne- ja investointirahastojen rahoitusvälineistä myönnetyt menot vähintään kaksinkertaistettaisiin ohjelmakaudella 2014–2020²⁵. Noin 21 miljardia euroa osoitetaan rahoitusvälineisiin näistä rahastoista²⁶. Näillä rahoitusvälineillä on taipumus uusiutua ja luoda kerrannaisvaikutuksia, jotka luovat lisäinvestointeja. Esimerkiksi EU:n luonnonpääoman rahoitusjärjestelyyn vuonna 2016 osoittama kymmenen miljoonan euron suuruinen panostus²⁷ sisältyy ilmastotoimien seurantaan. Tämän välineen todellinen osuus voisi olla kymmenkertainen²⁸. Asetetun 20 prosentin tavoitteen saavuttamisen seuranta EU:n pääasiallisen talousarvion osalta ei anna kuvaa ilmastotoimia koskevien EU:n menojen kaikista taloudellisista vaikutuksista.

38

Samanaikaisesti tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että luonnonpääoman rahoitusjärjestelyn avulla ilmastotoimiin myönnettävä osuus on ehkä arvioitu liian suureksi. Rahoitusjärjestely voi näet investoida myös aloille, joilla ilmastomenot eivät ole pääasiallisena tai huomattavana tavoitteena.

Tavoitteen saavuttamisessa on yleisesti edistytty, mutta raportointi ei ole kaikilta osin luotettavaa eikä keskity riittävästi tuloksiin

39

20 prosentin tavoitteen saavuttamisen seurannassa käytetty järjestelmä sisältyy komission vuotuiseen talousarviomenettelyyn. Kukin pääosasto määrittelee seurannan tarkkuustason ja toimittaa koosteet budjettipääosastolle. Sekä budjettipääosasto että ilmastotoimien pääosasto seuraavat edistymistä vuosittain.

40

Ilmastomenojen osuus on ollut keskimäärin 17,6 prosenttia vuosina 2014–2016. Monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinnin liitteenä olevan komission valmisteluasiakirjan²⁹ mukaan edistymistä on tapahtunut näinä vuosina (ks. kaavio 6): komissio on arvioinut, että ilmastorahoituksen osuus EU:n budjetissa oli vuonna 2014 yhteensä 13,6 prosenttia, vuonna 2015 yhteensä 17,3 prosenttia ja vuonna 2016 kaikkiaan 20,9 prosenttia. Komissio arvioi alustavan talousarvioesityksensä pohjalta ilmastorahoituksen osuuden olevan vuonna 2017 yhteensä 19,3 prosenttia.

Kaavio 6

Suunnitellut ilmastoon liittyvät menot vuosina 2014–2016

Lähde: Komission tiedot, vuosia 2014–2020 koskevan monivuotisen rahoituskehyksen väliarviointi, SWD(2016) 299 final.

41

Komissio totesi vuoden 2015 toimintakertomuksessa, että se ei kykene arvioimaan luotettavalla tavalla, pystyykö se pysymään yleisesti 20 prosentin tavoitteessaan monivuotisen rahoituskehyksen kaudella eli vuosina 2014–2020³⁰. Komissio arvioi 20 prosentin tavoitteen saavuttamisen edistymistä vuosia 2014–2020 koskevan monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinnissa, joka julkaistiin 14. syyskuuta 2016. Komission arvioin mukaan ilmastotoimiin käytetään 18,9 prosenttia EU:n talousarviosta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vuosien 2014 ja 2015 luvut perustuivat pitkälti arvioihin. Tämä koski erityisesti Euroopan rakenne- ja investointirahastoja.

42

Tätä oli mahdotonta välttää, sillä rahoitusvälineet uutta ohjelmakautta varten oli juuri perustettu ja joitakin tietoja ei ollut vielä saatavilla. Nämä rajoitukset estivät kautta 2014–2016 varten toimitettujen tietojen eri vuosien välisen vertailun (ks. kaavio 6). Lisäksi monivuotisten rahoitusohjelmien hyväksyminen vuonna 2015 nosti automaattisesti ilmastotoimien rahoitusta, sillä kun ohjelmat hyväksyttiin, niiden ilmastoa koskevat suunnitelmat vietiin järjestelmään. Tämän vuoksi vuosien 2014 ja 2016 välistä kehitystä ei voi pitää suuntaa-antavana koko kauden osalta.

43

Kalastuksen menoalalla jäsenvaltioiden ei tarvitse raportoida suunniteltuja ilmastotoimiaan komissiolle ennen vuotta 2016. Siihen saakka meri- ja kalastusasioiden pääosasto ei pysty todentamaan niiden ohjeellisten määrien tarkkuutta, joita jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet toimenpideohjelmissaan ilmastonmuutostoimien tavoitemääriksi.

44

Tähän mennessä ei ole ollut käytettävissä välinettä, jolla tiedot voitaisiin päivittää kootusti usealta vuodelta koko EU:n budjetin osalta. Komissio on hiljattain monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinnin yhteydessä saattanut ilmastoalan menotiedot ajan tasalle koko rahoituskaudelta.

45

Kaavailtu lähestymistapa sisältää riskin, sillä siinä keskitytään määrittämään tulevia menoja koskevat suunnitelmat. Suunnitellut ilmastotoimien menot eivät kuitenkaan välttämättä toteudu tosiasiallisina menoina. Tässä tarkastuksessa ei perehdytty tosiasiallisiin menoihin, ja vaikka tosiasiallisia menoja koskevia tietoja ei yleisesti ottaen ole vielä saatavilla, tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin tapauksia, joissa mainittu riski korostuu. Tarkastajat vertasivat tosiasiallisia menoja hanketasolla Life-ohjelmaan sisältyviin suunnitelmiin ja havaitsivat, että valitut Life-hankkeet edustivat 34:ää prosenttia EU:n ilmastotoimien määrärahoista, kun huomioon otetaan kaikki Life-ohjelmalle osoitetut EU-varat. Tässä jäätiin jälkeen budjettiasiakirjoissa ennakoiduista 49,3 prosentista.

46

Tapaus osoittaa, että viranomaisten on arvioitava uudelleen kaikki suunnitellut ilmastorahoitusosuudet heti kun on riittävä varmuus tulevien menojen luonteesta. On kuitenkin vältettävä lisäämästä hallinnollisia kuluja. Komissio ei ole vielä laatinut tähän tarvittavaa menettelyä.

47

Lisäksi komission lähestymistavassa 20 prosentin tavoitteen saavuttamiseksi keskitytään ainoastaan rahoitustietoihin. Tietoa siitä, mitä tuloksia – esimerkiksi kasvihuonekaasupäästöjen vähennyksiä – varoilla on tarkoitus saada aikaan tai on saatu aikaan, on saatavilla vain budjetin joistakin osista. Tiedot eivät myöskään ole vertailukelpoisia, mikä haittaa eri aloilla saatujen tulosten koontia.

48

Euroopan aluekehitysrahastossa jäsenvaltioiden ei tarvitse käyttää kasvihuonekaasupäästöjen vähennystä koskevia yhteisiä indikaattoreita energiainvestointeja lukuun ottamatta. Vaikka jäsenvaltiot voivat halutessaan ottaa mukaan muita aloja, tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kaikki jäsenvaltiot, joissa tarkastus tehtiin, eivät tee niin. Lisäksi kasvihuonekaasupäästöjen ja niiden vähennysten laskemisessa käytetään eri menetelmiä ja välineitä³¹. Useiden jäsenvaltioiden viranomaiset ovat kehittämässä välineitä päästöjen laskemiseksi tietyntyyppisissä hankkeissa, kuten ilmastoystävällistä liikennettä koskevassa Euroopan aluekehitysrahaston hankkeessa. Näin ollen ei ole olemassa tietoa siitä, miten laajalti ilmastotoimet vaikuttavat hiilidioksidipäästöjen vähennyksiin. Käytettävissä olevat tiedot eivät myöskään välttämättä ole vertailukelpoisia jäsenvaltioiden välillä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että jos indikaattoreita oli olemassa, ne keskittyivät hillitsemistoimiin energiasektorilla, kun taas sopeutumiseen liittyvät indikaattorit ovat harvinaisia.

On olemassa suuri riski, että tavoite jää saavuttamatta

49

Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan ilmastorahoituksen osuutta on lisättävä keskimäärin 22 prosenttiin nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen jäljellä olevina vuosina eli vuosina 2017–2020, jotta 20 prosentin yleistavoite voidaan saavuttaa vuoden 2020 loppuun mennessä. Tämä vastaa ilmastotoimien pääosaston esittämää arviota³². Kauteen 2014–2016 verrattuna tämä tarkoittaa, että vuosiksi 2017–2020 tarvitaan tehostettuja toimia. Väliarvioinnissa arvioidaan kuitenkin ilmastotoimiin liittyvien menojen osuudeksi 18,9 prosenttia kaudella 2014–2020.

50

Tilintarkastustuomioistuin analysoi myös komission ennustetta. Olettaen, että ilmastorahoituksen suurimmasta osasta vastaavat alat (ks. taulukko 1) myös tosiasiallisesti myöntävät ennakoidut määrät ilmastorahoitukseen, kaudella 2014–2020 saavutettava ilmastorahoituksen määrä EU:n talousarvion niillä aloilla, joita ei mainita taulukossa 1³³, olisi tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan 18,2 prosenttia. Tätä tarkoittaisi nykyisten toimien kaksinkertaistamista näillä aloilla³⁴. Tarkastuksessa ei havaittu evidenssiä siitä, että komissio olisi tehostamassa toimia näillä aloilla, eikä siitä, miten toimien kaksinkertaistaminen olisi toteutettavissa.

51

On myös olemassa suuria riskejä, jotka voivat vaikuttaa odotettuun panostukseen taulukossa 1 mainituilla aloilla, joiden on tarkoitus antaa suurin osa kauden 2014–2020 monivuotisessa rahoituskehyksessä suunnitellusta ilmastorahoituksesta. Pääasiallisia riskejä tarkastellaan alakohtaisesti seuraavissa kolmessa luvussa:

–Oletukset maatalouden suorien tukien suurimmasta osuudesta ilmastotoimiin eivät ole riittävän perusteltuja, mikä saattaa johtaa liian suuriin arvioihin (kohdat 52–54).

–EU:n ilmastonmuutoskertoimien soveltaminen on johtanut siihen, että maaseudun kehittämisen osuus ilmastotoimiin on arvioitu liian suureksi (kohdat 55–59).

–Tilintarkastustuomioistuin mukautti maatalouden suorien tukien ja maaseudun kehittämistoimenpiteiden ilmastorahoitusosuuksia soveltuvin osin vastaamaan konservatiivisuusperiaatetta (ks. kohdat 54–58). Näillä mukautuksilla maatalousalan ilmastorahoitus vähenisi jopa noin 33 miljardilla eurolla, mikä on noin 15 prosenttia yleistavoitteesta.

–Horisontti 2020 on jäänyt jälkeen 35 prosentin tavoitteestaan, ja tämä on kurottava umpeen (kohdat 60–64).

Oletukset maatalouden suorien tukien osuudesta ilmastotoimia koskevaan tavoitteeseen eivät ole riittävän perusteltuja

52

Maatalouden suorat tuet muodostuvat viherryttämiistä koskevasta osasta, jonka osuus on 30 prosenttia, ja muusta kuin viherryttämistä koskevasta osasta, jonka osuus on 70 prosenttia. Komission arvion mukaan maatalouden suorien tukien osuus ilmastorahoituksesta tulee olemaan noin 20 prosenttia vuodessa kaudella 2016–2020³⁵. Ilmastorahoitus lasketaan lisäämällä viherryttämistä koskevaan osaan, joka on suuruudeltaan 14,0 prosenttia, muu kuin viherryttämistä koskeva osa, jonka osuus on 5,6 prosenttia (ks. kaavio 7).

Kaavio 7

Komission menetelmä maatalouden suorista tuista peräisin olevan ilmastorahoituksen laskemiseksi

Lähde: Explanation of the methodology for applying climate tracking to direct payments (Euroopan komissio).

53

Menetelmä ja EU:n ilmastonmuutoskertoimet, joita sovelletaan laskettaessa viherryttämisen osuutta ilmastotoimissa, kuvaavat asianmukaisesti sitä, missä määrin tähän tukeen kytköksissä olevat kolme viljelykäytäntöä³⁶ liittyvät ilmastoon. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi, että ei ole olemassa määrällisesti ilmaistavia tekijöitä, joilla perusteltaisiin muuhun kuin viherryttämiseen liittyviin suoriin tukiin sovellettavat 20 prosenttia (ks. laatikko 3). Komissio katsoo, että lopullinen kahdeksan prosentin ilmastorahoitusosuus, eli 20 × 40 prosenttia, on konservatiivinen.

Laatikko 3

Muiden suorien tukien kuin viherryttämistukien ilmastorahoitusosuutta ei ole perusteltu asianmukaisesti

Komissio uskoo, että maatalouden jotkin muut suorat tuet kuin viherryttämistuet hyödyttävät ilmastoa, pitkälti täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten kautta. Komissio on myöntänyt, että tämän osuuden ilmaiseminen määrinä olisi hyvin vaikeaa ja kallista, ja se on päättänyt luokitella 20 prosenttia muista suorista tuista kuin viherryttämistuista ilmastoon liittyviksi.

Komissio harkitsi seuraamusjärjestelmän käyttämistä täydentävien ehtojen rikkomistapauksia varten tämän 20 prosentin osuuden perustelemiseksi. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin katsoi, että tähän ei ole selkeitä perusteita.

54

Komissio otti harkintaan konservatiivisemman lähestymistavan, jossa katsotaan, että muiden suorien tukien kuin viherryttämistukien huomioon otettavan osuuden olisi oltava 10 prosenttia eikä 20 prosenttia. Tavoitteena oli ottaa huomioon täydentäviä ehtoja koskevan järjestelmän ilmasto-osuus. Tämä olisi johtanut maatalouden suorien tukien ilmastorahoitusosuuden pienenemiseen. Kuten kaaviosta 8 ilmenee, osuus olisi pienentynyt yhdeksällä miljardilla eli 47,1 miljardista 38 miljardiin euroon. Jos sovelletaan Maailmanpankin laatimaa konservatiivisuusperiaatetta (ks. kohta 35), komission olisi pitänyt ottaa huomioon ilmastorahoitusosuuden alhaisempi määrä.

Kaavio 8

Komission lähestymistavan ja konservatiivisemman mallin vertailu (miljardia euroa)

Lähde: Komission tiedot ja komission tietoihin perustuvat tilintarkastustuomioistuimen arviot.

Jos Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoon sovellettaisiin erityyppisiä kansainvälisiin menetelmiin perustuvia seurantakertoimia, ilmastorahoitus vähenisi 40 prosentilla

55

Asetuksessa (EU) N:o 215/2014³⁷ säädetään menettelystä, jolla seurataan kunkin viiden rakenne- ja investointirahaston ilmastomenoja. Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston kannalta tämä tarkoittaa, että EU:n ilmastonmuutoskertoimia sovelletaan maaseudun kehittämistä koskeviin painopisteisiin ja kohdealoihin riippumatta näiden toimintatavoitteiden saavuttamiseksi käytetyistä toimenpiteistä ja alatoimenpiteistä.

56

Komissio on katsonut, että OECD:n Rion tunnusmerkit eivät sovellu käytettäviksi maaseuturahaston alalla, sillä toimenpiteillä on moninaisia ja systemaattisia ympäristöön tai talouteen liittyviä taikka sosiaalisia etuja. Komission lähestymistavassa annetaan aivan oikein 100 prosentin kerroin ilmastoon liittyvälle EU:n painopisteelle 5 (”Resurssitehokkuuden edistäminen sekä vähähiiliseen ja ilmastonmuutosta kestävään talouteen siirtymisen tukeminen maatalous-, elintarvike- ja metsätaloussektoreilla”). Komissio on kuitenkin soveltanut samaa 100 prosentin ilmastonmuutoskerrointa kaikkiin kohdealoihin myös ympäristöön liittyvän EU:n painopisteen 4 (”Maa- ja metsätalouteen liittyvien ekosysteemien ennallistaminen, säilyttäminen ja parantaminen”) alalla huolimatta näiden kahden painopisteen erilaisesta painotuksesta. Komissio päätti, että 40 prosentin kerroin on liian alhainen maaseudun kehittämistoimenpiteiden luonteen vuoksi. Komission lähestymistavan tuloksena 40 prosentin ilmastonmuutoskerrointa sovellettiin vain kymmeneen prosenttiin suunnitellusta ilmastorahoituksesta maaseuturahastossa; loput 90 prosenttia suunnitellusta ilmastorahoituksesta painotettiin 100 prosentin kertoimella.

57

Toisin kuin muissa Euroopan rakenne- ja investointirahastoissa, maaseuturahastossa on tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan käytettävä eri EU:n ilmastonmuutoskerrointa kutakin toimenpidettä varten. Maaseuturahaston osalta ei ole riittävästi eroteltu eri toimien ilmasto-osuuksia, mikä johtaa ilmastotoimiin kohdistuvien osuuksien yliarviointiin. Esimerkiksi maatalousmaasta luopumisen estämiseksi myönnettävät tuet alueille, joilla on luonnonoloista johtuvia rajoitteita, painotettiin kertoimella 100 prosenttia. Tällaiset toimet voivat hillitä ilmastonmuutosta riippuen tosiasiallisesta maankäytöstä, mutta tämä ei ole varmaa eikä verrattavissa metsätalouden kaltaiseen toimintaan, jolle on myös annettu 100 prosentin kerroin (ks. laatikko 4).

Laatikko 4

Toimenpiteiden perusteiden ero

Tuet alueille, joilla on luonnonoloista johtuvia rajoitteita, on tarkoitettu viljelijöille myönnettäviksi korvauksiksi haitoista, jotka johtuvat luonnonoloista tai muista rajoitteista. Niiden perimmäisenä tarkoituksena on estää maatalousmaasta luopuminen. Näillä tuilla voidaan auttaa edistämään ilmastonmuutoksen torjuntaa, mutta se ei ole niiden ensisijainen tavoite, joten tilintarkastustuomioistuin katsoo, että 40 prosentin ilmastokerroin olisi varovaisempi valinta. Pelkästään tämä oikaisu supistaisi maaseuturahaston ilmastorahoitusosuutta 16 prosentilla eli 9,2 miljardilla eurolla kaudella 2014–2020.

Metsätaloustoiminnoilla kuten metsityksellä on tärkeä rooli, sillä ne edistävät joidenkin keskeisten EU:n maaseudun kehittämispolitiikkoihin sisältyvien ympäristötavoitteiden saavuttamista. Metsitys ja metsämaan muodostaminen auttavat vahvistamaan ekosysteemejä ja hiilen sitomista sekä siirtymistä vähähiiliseen talouteen. Metsitys auttaa myös ehkäisemään luonnonuhkia ja tulipaloja sekä myötävaikuttaa ilmastonmuutokseen sopeutumiseen. Tämä perustelu oikeuttaa tilintarkastustuomiostuimen näkemyksen mukaan 100 prosentin ilmastonmuutoskertoimen käytön.

58

Arvioidessaan jäsenvaltioiden maaseudun kehittämisohjelmia tarkastajat havaitsivat, että komission lähestymistapa on johtanut useampien menojen luokitteluun ilmastotoimiksi kuin siinä tapauksessa, että jokaista toimenpidettä olisi tarkasteltu erikseen ja luokiteltu kansainvälisten standardien mukaan. Tämän havainnon perusteella tilintarkastustuomioistuin tarkasti ilmastonmuutoskertoimet (liite) ja arvioi koko EU:n kannalta maaseuturahastosta kaudelle 2014–2020 myönnettävän ilmastorahoituksen tarkistettua määrää. Tilintarkastustuomioistuimen arvioiden mukaan maaseuturahaston ilmastorahoituksen määriä olisi vähennettävä 42 prosentilla eli 23,9 miljardilla eurolla (ks. kaavio 9).

Kaavio 9

Maaseuturahaston ilmastorahoitusosuuksien vaihtelu (miljardia euroa)

Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen arviot, jotka perustuvat sähköisestä tiedonvaihtojärjestelmästä SFC2014 Infoview’n kautta poimittuihin tietoihin (tilanne 30.5.2016) – Maaseuturahaston suunnitellut menot hyväksyttyihin maaseudun kehittämisohjelmiin sisältyviä kohdealoja ja toimenpiteitä kohti.

59

EAKR:n ja koheesiorahaston osalta komissiolla oli samantapaisia ongelmia menojen luokittelussa, mutta se onnistui soveltamaan niihin yksityiskohtaisempaa lähestymistapaa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös hyvän käytännön samalla budjettialalla kuin maaseudun kehittäminen: Life-ohjelman seurantakäytännöt ovat konservatiivisempia kuin maaseuturahastossa noudatetut. Life-ohjelman ympäristöä ja ilmastotoimia koskevissa alaohjelmissa käytetään eri seurantakertoimia (samanlaisia kuin maaseudun kehittämisen painopisteet 4 ja 5) (ks. laatikko 5).

Laatikko 5

Life-ohjelmaan sovelletut seurantamenetelmät

Life-ohjelmassa menot on OECD:n menetelmän mukaan luokiteltu johonkin seuraavista kolmesta luokasta: pääasiallisesti ilmastoon liittyvät (100 prosenttia), merkittävässä määrin ilmastoon liittyvät (40 prosenttia) ja muut kuin ilmastoon liittyvät (nolla prosenttia) menot.

Suurinta osaa ympäristöä koskevassa alaohjelmassa käytettäväksi suunnitelluista määristä seurataan soveltaen 40 prosentin kerrointa³⁸, kun taas ilmastotoimien alaohjelmassa niihin sovelletaan 100 prosentin kerrointa³⁹.

Life-ohjelmassa annetaan hyvä esimerkki tapauksesta, jossa ympäristömenot (enintään 40 prosenttia niistä) eivät liity yksinomaan ilmastoon, toisin kuin maaseudun kehittämisen alalla on käytäntönä. Eri alojen ilmastorahoitusta ei siis aina voi vertailla.

Tarvitaan pikaisia toimia, sillä tutkimuksen rahoitusosuus laahaa pahoin jäljessä

60

Horisontti 2020 -ohjelman ilmastorahoituksen seurannan tulokset vuodelta 2014 osoittavat, että 24 prosenttia budjetista osoitettiin ilmastotoimiin⁴⁰. Tämä on huomattavasti alle 35 prosentin tavoitteen (ks. kaavio 4). Säädettyä vaatimusta⁴¹ siitä, että monivuotisessa työohjelmassa on annettava tiedot ilmastoon liittyvien menojen määristä, ei ole noudatettu vuosina 2014–2015 eikä myöskään vuosina 2016–2017. Näin ollen yksittäisille työohjelmille ei ole esitetty määrällistä tavoitetta, joka osoittaisi, mikä on niiden osuus pyrittäessä saavuttamaan tavoite käyttää vähintään 35 prosenttia koko Horisontti 2020 -ohjelman budjetista ilmastotoimiin.

61

Horisontti 2020 -ohjelman yhteydessä toimenpiteet jaetaan ohjelmasuunnittelun alaisiksi ja alhaalta ylöspäin suuntautuviksi toimiksi, minkä lisäksi näille kahdelle osa-alueelle määritetään erilliset määrärahaosuudet⁴². Ohjelmasuunnittelussa olevien toimien osalta ilmastomenoja voidaan arvioida soveltamalla EU:n ilmastonmuutoskertoimia asianomaisiin menoluokkiin. Komissio katsoo kuitenkin, että alhaalta ylöspäin suuntautuvien alojen tuloksia ei voida ennakoida⁴³. Vuonna 2014 alhaalta ylöspäin suuntautuvien toimien osuus oli 35 prosenttia koko Horisontti 2020:n budjetista, ja näistä 8,5 prosenttia katsottiin ilmastoon liittyviksi toimiksi.

62

Tarkastuksessa käytettiin vuosien 2014–2017 ohjelmasuunnittelun alaisten toimien ennakoituja ilmasto-osuuksia ja laskettiin⁴⁴, että vuosina 2018–2020 keskimääräisen osuuden ilmastoon liittyvistä menoista Horisontti 2020 -ohjelmassa pitäisi olla 47 prosenttia, jotta 35 prosentin tavoite saavutettaisiin vuosien 2014–2020 koko monivuotisen rahoituskehyksen osalta. Tämä on merkittävä lisäys verrattuna jo saavutettuun 24 prosenttiin. Kaaviossa 10 annetaan esimerkki suunnasta, jota Horisontti 2020 -ohjelmaan kuuluvien ilmastomäärärahojen on noudatettava, jos 35 prosentin tavoite halutaan saavuttaa.

Kaavio 10

Esimerkki määrärahojen kohdentamisesta ilmastotoimiin, jos Horisontti 2020 -ohjelman 35 prosentin tavoite halutaan saavuttaa (miljardia euroa)

Lähde: Komission vuosia 2014–2017 koskevat tiedot (talousarvioesitys 2017) ja tilintarkastustuomioistuimen arviot ilmastotoimista 2018–2020.

63

Komissio laati marraskuussa 2015 toimintasuunnitelman⁴⁵, jonka tarkoituksena oli parantaa Horisontti 2020 -ohjelman etenemistä kohti 35 prosentin tavoitetta. Tilintarkastustuomioistuin tutki, sisälsikö tämä toimintasuunnitelma asianmukaiset säännökset tutkimuksen alan puutteiden korjaamiseksi. Toimintasuunnitelmaan sisältyy joitakin toimenpiteitä vuosien 2016–2017 työohjelmasta alkaen. Siinä tuodaan myös esille, että vuosien 2018–2020 työohjelmaan on sisällytettävä lisää toimenpiteitä. Komissio aikoo esimerkiksi ottaa käyttöön pakolliset ilmastoon liittyvät tarkastukset, joita tehdään koko työohjelmalle ennen sen hyväksymistä. Lisäksi ilmastoon liittyvät huomiot sisällytetään vakioituihin hanke-ehdotusmalleihin ja myöntämisperusteisiin. Riittävien määrärahojen osoittaminen toimenpiteille, jotka vaikuttavat huomattavasti ilmastonmuutostavoitteisiin, on toinen toimintasuunnitelmassa suositeltu keino edistää yleisen 35 prosentin tavoitteen saavuttamista.

64

Toimintasuunnitelma sisältää hyödyllisiä ehdotuksia, mutta siinä ei esitetä määrällisesti ilmaistavia tavoitteita tai malleja 35 prosentin tavoitteen saavuttamiseksi. Toimintasuunnitelmassa ei esimerkiksi esitetä asiaan liittyviä laskelmia eikä etenemissuunnitelmaa siitä, miten vuosien 2014–2017 suhteellisen pieni ilmastoon liittyvien menojen osuus voitaisiin kompensoida vuosina 2018–2020.

Joissakin Euroopan rakenne- ja investointirahastoissa ilmastorahoitusta on suunnattu paremmin ja sille on varattu enemmän määrärahoja, mutta muissa rahastoissa ei juurikaan ole havaittavissa kehitystä

65

Tavoite käyttää 20 prosenttia EU:n budjetista ilmastotoimiin voidaan jakaa eri politiikka-aloille käyttämällä enemmän määrärahoja nykyisiin ilmastoon liittyviin ohjelmiin, perustamalla uusia ohjelmia tai kehittämällä toimintoja, joilla rahoitusta kohdennetaan enemmän ilmastoon liittyviin tavoitteisiin. Merkki rahoituksen kohdentamisesta paremmin olisivat rahastot ja ohjelmat, joissa vaatimukset on suunnattu enemmän ilmastoon liittyviin tavoitteisiin kuin kaudella 2007–2013. Tilintarkastustuomioistuin ei yleisesti pystynyt määrittämään, onko 20 prosentin tavoite lisäys ilmastorahoitukseen kauteen 2007–2013 verrattuna ja miten suurta lisäystä se edustaisi (ks. kohta 27).

66

Tilintarkastustuomioistuin tutki Euroopan rakenne- ja investointirahastoja ja maatalouden suoria tukia, sillä nämä yhteisesti hallinnoitavat alat edustavat lähes kolmea neljäsosaa suunnitellusta ilmastorahoituksesta (ks. kohta 19). Näiden varojen osalta arvioitiin, tuoko 20 prosentin tavoite lisäarvoa ilmastonmuutoksen torjuntaan verrattuna kauteen 2007–2013, niin, että

–enemmän EU:n varoja osoitetaan ilmastotoimiin – määrällinen parannus – ja/tai

–EU:n rahoitus kohdennetaan paremmin ilmastotoimiin – laadullinen parannus.

67

Koska varojen käyttö on vasta alkanut kauden 2014–2020 osalta, tarkastuksessa tutkittiin määrällisiä ja laadullisia parannuksia tarkastamalla meno-ohjelmien toimenpiteiden suunnittelu sekä suunnitellut menot eikä tosiasiallisia menoja hanketasolla. Tässä osassa mainitut esimerkit ovat näin ollen ensisijaisesti tapaustutkimuksia, joilla kuvataan havaittuja vahvuuksia, heikkouksia ja hyviä käytäntöjä.

Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) ja koheesiorahaston suuremmat määrärahat ilmastotoimille osoittavat, että toimia voidaan kohdentaa paremmin ilmastoon

68

Tarkastajat arvioivat, onko ilmastotoimien sisällyttäminen EAKR:n ja koheesiorahaston toimenpideohjelmiin vuosina 2014–2020 johtanut siihen, että ilmastoinvestointeihin on osoitettu enemmän varoja kauteen 2007–2013 verrattuna. Koska ilmastorahoitusta ei erityisemmin seurattu kauden 2007–2013 ohjelmissa, tarkastajat määrittelivät arviota varten ensin, mitkä investointikategoriat eli toiminta-alat olivat verrattavissa kauden 2014–2020 ilmastoon liittyviin kategorioihin. Seuraavaksi sovellettiin kauden 2014–2020 EU:n ilmastonmuutoskertoimia EU:n menoihin kauden 2007–2013 investointikategorioissa.

Valtavirtaistaminen EAKR:ään ja koheesiorahastoon johtaa suurempiin ilmastomäärärahoihin …

69

Ilmastomenojen on suunniteltu kasvavan vuosina 2014–2020 kaikissa EAKR:n ja koheesiorahaston ohjelmissa, Euroopan alueellinen yhteistyökehys mukaan lukien, noin 69 prosenttia eli 32,4 miljardista eurosta 54,7 miljardiin euroon kauteen 2007–2013 verrattuna. Kun tarkastellaan ilmastomenojen suhdetta EAKR:n ja koheesiorahaston kokonaisrahoitukseen, ne kasvavat 12 prosentista 21 prosenttiin kauden 2007–2013 ja kauden 2014–2020 välillä.

70

Kuten kaaviosta 11 käy ilmi, ilmastoon liittyvien menojen luonne on muuttunut näiden kahden rahoituskauden välillä. Kaudella 2007–2013 rautateiden ja multimodaaliliikenteen osuus ilmastorahoitukseen oli suurin - tämän kategorian osuus oli 32 prosenttia kokonaisrahoituksesta. Sitä vastoin kaudella 2014–2020 energiatehokkuusalan investoinnit olivat suurimmat, eli 34 prosenttia ilmastotoimien arvioidusta kokonaisrahoituksesta (ks. laatikossa 6 oleva esimerkki⁴⁶).

Kaavio 11

EAKR:n ja koheesiorahaston arvioitujen ilmastorahoitusosuuksien vertailu aloittain ja vuosittain (miljardia euroa)

Lähde: Komission tietoihin perustuvat tilintarkastustuomioistuimen arviot.

Laatikko 6

Esimerkki EAKR:n yhteisrahoittamasta energiatehokkuusinvestoinnista Romaniassa

Yksityisiä ja julkisia rakennuksia koskevien energiatehokkuushankkeiden⁴⁷ osuudeksi suunnitellaan noin kuutta prosenttia EU:n yhteisrahoituksen kokonaismäärästä Romaniassa kaudella 2014–2020; kaudella 2007–2013 vastaava osuus oli noin yksi prosentti. Näiden hankkeiden menot painotetaan 100 prosentin ilmastonmuutoskertoimella.

Yksi esimerkki tällaisista hankkeista, joilla pyritään parantamaan asuinrakennusten energiatehokkuutta, on Bukarestissa alueella 3 rahoitettu hanke. EAKR:n rahoitusosuus kauden 2007–2013 alueellisesta toimenpideohjelmasta oli noin 162 500 euroa. Hanke saatettiin päätökseen vuonna 2015. Kerrostaloasuntojen lämpöeristyksellä ja lämmitysjärjestelmän uusimisella vuotuista energiankulutusta saatiin vähennettyä 57 prosentilla, eli kun aiempi kulutus oli 331 kWh/m², se oli nyt 143 kWh/m². Hiilidioksidipäästöjen arvioidaan vähenevän 238 tonniin vuodessa.

Kerrostalo ennen investointia (hankealueen lähellä)

Työt meneillään (hankealueen lähellä)

Kerrostalo investoinnin jälkeen (hankealue)

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

71

Yleinen suuntaus EU:n tasolla näkyy myös kaikissa kolmessa jäsenvaltiossa, joissa tarkastuskäynnit tehtiin koheesiopolitiikan osalta. Myös tässä kaikkien EAKR:n ja koheesiorahaston toimenpideohjelmien piiriin kuuluvien ilmastomenojen on suunniteltu kasvavan vuosina 2014–2020. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös merkittävää vaihtelua jäsenvaltioiden välillä niiden ilmastotoimia koskevissa EU:n budjetin alaisissa rahoitussitoumuksissa (ks. taulukko 3).

Taulukko 3

EAKR:n ja koheesiorahaston ilmastorahoitus kaudella 2007–2013 ja kaudella 2014–2020

Jäsenvaltiot
Ilmastorahoituksen arvioitu osuus 2007–2013
Ilmastorahoituksen arvioitu määrä 2007–2013
(miljardia euroa)
Ilmastorahoituksen osuus 2014–2020
Ilmastorahoituksen määrä 2014–2020
(miljardia euroa)

Saksa
7,0 %
1,20
27,0 %
2,90

Puola
8,0 %
5,60
15,0 %
11,60

Romania
9,0 %
2,20
19,0 %
4.30

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen arviot, jotka perustuvat ohjelma-asiakirjoihin ja jäsenvaltioiden raportteihin.

… ja tapauksia, joissa ilmastoon kohdentaminen on tehokkaampaa, on olemassa

72

Rahoituksen arvioinnin lisäksi tarkastuksessa arvioitiin myös sitä, onko ilmastotoimien sisällyttäminen EAKR:n ja koheesiorahaston vuosien 2014–2020 toimenpideohjelmiin johtanut investointeihin, jotka on kohdennettu paremmin ilmastotoimiin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi laadullisia parannuksia joillakin aloilla. Ensinnäkin havaittiin, että hallinnointiprosesseissa ilmastokysymys otettiin paremmin huomioon. Saksassa, Puolassa ja Romaniassa havaittiin laadullisia parannuksia siinä, miten ilmasto otettiin huomioon avustushakemuksissa. Parannusta merkitsivät myös vaatimukset kuvailla ilmastonmuutoksen vaikutuksia ja riskejä tai hankkeen vaikutusta ilmastonmuutokseen. Toiseksi havaittiin tapauksia, joissa tekeillä oli muutoksia ilmastotoimien ottamiseksi paremmin huomioon (ks. laatikko 7).

Laatikko 7

Esimerkkejä ilmastotoimien paremmasta huomioon ottamisesta tarkastettujen EAKR:n ja koheesiorahaston ohjelmien yhteydessä

Saksassa ympäristö-, luonnonsuojelu-, rakennus- ja reaktoriturvallisuusministeriö käynnisti yksinomaan kansallisesti rahoitetun hankkeen, jolla kannustetaan ympäristönsuojelukumppaneita osallistumaan aktiivisesti EAKR:n ohjelmasuunnitteluun ja tukemaan ympäristö- ja ilmastokysymysten huomioon ottamista. Hankkeen tuloksena laadittiin muun muassa kaksi ohjelmasuunnittelun käsikirjaa. Niissä annettiin esimerkkejä muun muassa hyvistä käytännöistä, jotka liittyivät ilmastotoimien sisällyttämiseen eri alojen hankkeisiin. EU:n ilmastonmuutoskertoimia pidettiin ensi askeleena oikeaan suuntaan, samalla kun korostettiin sitä, että ekologinen kestävyys on otettava huomioon kaikissa toimenpiteissä.

Saksan toimenpideohjelmaa koskevissa valintakriteereissä määrätään, että liikerakennukset, jotka ylittävät lakisääteiset vaatimukset kymmenellä prosentilla, on kunnostettava vastaamaan energiatehokkuusvaatimuksia. Lisäksi energiatehokkuuden parantamiseksi tehtävät kunnostustyöt saavat rahoitusta vain hankkeen niille osille, jotka tuovat ilmaston kannalta lisähyötyä. Aiemmin tukea sai koko hanke.

Romaniassa myönnetään enemmän avustuksia hankkeille, jotka kuuluvat laajaan infrastruktuureja koskevaan toimenpideohjelmaan ja joilla saadaan aikaan suurempia säästöjä energiankulutuksessa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että Puolan ja Romanian kansalliset viranomaiset ovat asettaneet kelpoisuusehtoja, joilla on tarkoitus saada aikaan enemmän synergiaa asiaan liittyvien laajempien strategioiden kanssa, kuten kestävän energian toimintasuunnitelmien tai kestävän kaupunkiliikenteen toimintasuunnitelmien kanssa.

73

Vuosina 2014–2020 EAKR:n ja koheesiorahaston toimenpideohjelmien ilmastoon liittyvistä menoista jopa 64 prosentin odotetaan olevan peräisin sellaisista investointiluokista, joihin sovelletaan EU:n 100 prosentin ilmastonmuutoskerrointa. Tämä tarkoittaa, että niiden osuus ilmastonmuutostavoitteiden saavuttamisessa on merkittävä (ks. taulukko 2). Tämä merkitsee kasvua kauteen 2007–2013 verrattuna, jolloin suurin osa ilmastoon liittyvistä menoista oli peräisin toiminnasta, jolla oli vain kohtalainen merkitys ilmastonmuutoksen kannalta (ks. kaavio 12).

Kaavio 12

Ilmastotoimiin osoitettujen menojen osuus ja määrät EU:n ilmastonmuutoskertoimien mukaisesti molemmilla kausilla

Lähde: Komission tietoihin perustuvat tilintarkastustuomioistuimen arviot.

74

Vaikka ensisijaisesti ilmastotoimiin suunnattujen toimenpiteiden rahoituksen on kaudella 2014–2020 tarkoitus kasvaa kaikissa kolmessa jäsenvaltiossa, joissa tarkastuskäynnit tehtiin, kasvun suuruus vaihtelee huomattavasti maiden kesken. Puolassa ja Romaniassa, joissa rautatiet ja kaupunkiliikenne saavat jatkuvaa tukea⁴⁸, noin puolelle ilmastorahoituksesta on annettu kaikissa toimenpideohjelmissa 100 prosentin kerroin, kun taas Saksassa lähes kaikki toimenpideohjelmien ilmastomenot painotetaan kertoimella 100, koska sen ilmastotoimia koskeva osuus ei ole riittävä.

75

Ilmastotoimien merkitys tutkimuksen ja innovoinnin alalla ja pk-yritysten kannalta havaittiin melko pieneksi. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että Saksassa ja Romaniassa tarkastettujen ohjelmien yhteydessä, komissio ei ollut ohjelmista käytyjen neuvottelujen aikana kannustanut voimakkaasti kasvattamaan ilmastotoimien osuutta huomattavasti tutkimuksen ja kehityksen alalla eikä liiketoiminnan kehittämisen alalla sellaisten ohjelmien osalta, joissa tämä määrä oli joko alhainen tai olematon. Jäsenvaltiot pystyivät saavuttamaan 20 prosentin tavoitteen tarvitsematta mukauttaa näiden alojen rahoitusta. Tämä tarkoittaa, että kaikkia mahdollisia tilaisuuksia ilmastotoimien rahoitukseen ei ollut täysin hyödynnetty.

Euroopan sosiaalirahaston mahdollista vaikutusta ilmastotoimiin voitaisiin hyödyntää paremmin

76

Komissio on todennut, että vihreiden työpaikkojen kysyntä kasvaa. Energiasektorin odotetaan työllistävän kaksi miljoonaa henkeä vuoteen 2020 mennessä ja uusiutuvien energiamuotojen alan kolme miljoonaa henkeä⁴⁹. ”Vihreiden työntekijöiden” tarjonnan ja lisääntyvän kysynnän kohtaaminen tulee olemaan ratkaiseva tekijä vihreän talouden vakiinnuttamisessa. Pätevien asiantuntijoiden ja työntekijöiden puute vihreiden työpaikkojen alalla aiheuttaisi kustannuksia ja viiveitä⁵⁰ ilmastotoimien toteuttamisessa.

77

Samaan aikaan siirtyminen vähähiiliseen talouteen johtaa niin ikään työpaikkojen vähenemiseen fossiilisiin polttoaineisiin perustuvilla aloilla, jolloin näiden alojen työntekijöiden on hankittava uutta osaamista⁵¹. Verrattuna muihin koheesiopolitiikan rahastoihin Euroopan sosiaalirahaston toimenpideohjelmissa osoitettiin hyvin pieni osuus nimenomaisesti ilmastotoimiin – vain 1,4 prosenttia 83 miljardista eurosta.

78

Komissio katsoi, että ilmastomenoihin suunnatussa ESR:n rahoitusosuudessa, joka perustuu jäsenvaltioiden ESR:n toimenpideohjelmien osalta raportoimiin tietoihin, saatetaan arvioida liian pieneksi ESR:n odotettu osuus ilmastotoimista ohjelmakaudella 2014–2020. Lopullinen rahoitusosuus tiedetään vasta ohjelmien täytäntöönpanon päätyttyä. Se, että ESR:lle ei ole asetettu tarkoituksenmukaisia vaatimuksia ottaa ilmastotoimet huomioon, merkitsee tälle alalle menetettyä tilaisuutta edistää siirtymistä vähähiiliseen talouteen ja ilmastotoimia ylipäätään.

79

Kun kauden 2014–2020 toimenpideohjelmat olivat hyväksyttävinä, jäsenvaltioita ei vaadittu toimittamaan komissiolle näyttöä ESR:n osuuksista ilmastotoimien tavoitteisiin. Näin ollen ohjelmia ei tarkistettu systemaattisesti sen osalta, kohdentuvatko ne vihreiden työpaikkojen kysyntään vastaamiseen vai tuetaanko niillä siirtymistä vähähiiliseen talouteen.

Yhteisen maatalouspolitiikan menoissa ei merkittävää muutosta, vaikka maaseudun kehittämisessä onkin omaksuttu hyviä käytäntöjä

80

Tässä osassa arvioidaan, onko ilmastotoimien huomioiminen tarkasteltavina olevissa suorissa maataloustuissa ja maaseudun kehittämisohjelmissa tuottanut positiivisia muutoksia ilmastorahoituksen määrissä (mitattuna ilmastorahoituksen määrän kasvuna) ja laadussa (mitattuna parempana kohdentamisena ilmastoon liittyviin toimiin). Tilintarkastustuomioistuin kävi läpi saatavilla olevaa evidenssiä täydentävien ehtojen järjestelmästä ja suorista maataloustuista sekä Andalusiaa, Puolaa ja Rhône-Alpes-seutua koskevista kauden 2014–2020 maaseudun kehittämisohjelmista. Saatua evidenssiä verrattiin kauden 2007–2013 ohjelmiin.

Viherryttämistukien käyttöönotto ei takaa sitä, että ilmastotoimiin kohdennettavien suorien tukien osuudessa tapahtuisi merkittävä muutos

81

Tilintarkastustuomioistuin totesi hiljattain julkaistussa kertomuksessa⁵², että yhteiseen maatalouspolitiikkaan kaudella 2014–2020 tehdyt muutokset vähensivät täydentävien ehtojen sääntöjen määrää siten, että poistettiin vaatimuksia, jotka eivät olleet tarpeeksi merkityksellisiä maatalouden kannalta.

82

Viherryttävä osa otettiin mukaan yhteisen maatalouspolitiikan uutena piirteenä kaudella 2014–2020. Vaikka se sisältää ilmaston kannalta merkityksellisiä vaatimuksia (ks. kohta 53), se perustuu laajalti aiempiin hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksiin, jotka käsittivät samankaltaisia maatalouskäytäntöjä, kuten pysyvien laidunten suojelu tai maisemapiirteiden säilyttäminen. Saatavilla olevista tiedoista käy ilmi, että 64 prosenttia suorien tukien saajista on vapautettu viherryttämisvaatimuksista⁵³. Tämän vuoksi on olemassa riski, että suorien tukien uudelleen kohdentaminen ilmastotoimiin jää vähäiseksi. Komissio aikoo arvioida viherryttämistuen ympäristömyönteisiä vaikutuksia vuonna 2017 ja vuoden 2018 lopulla.

83

Monivuotisen rahoituskehyksen 2014–2020 osuuden maatalouden suorista tuista odotetaan olevan 288 miljardia euroa. Tämä määrä on verrattavissa varainhoitovuosina 2007–2013 tuottajille maksettujen suorien tukien 276 miljardin euron määrään⁵⁴.

Ilmastorahoitus maaseudun kehittämisen alalla: ilmastotoimien painotusta ei ole lisätty

84

Maaseudun kehittämisen erityispiirteiden vuoksi ei ollut mahdollista vertailla kaikkia maaseudun kehittämisohjelmia, sillä ohjelmatoimenpiteet toteutetaan kunkin ohjelman eri tyyppisten toimien kautta. Tilintarkastustuomioistuin arvioi kolmen maaseudun kehittämisohjelman perusteella ilmastorahoituksen osuutta vuosina 2007–2013 ja vertasi sitä vuosien 2014-2020 suunnitelmiin. Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut näiden ohjelmien investoinneissa todellista muutosta ylös- tai alaspäin (ks. taulukko 4).

Taulukko 4

Ilmastorahoitus kaudella 2007–2013 ja kaudella 2014–2020

Tarkastetut maaseudun kehittämisohjelmat
Ilmastorahoituksen arvioitu osuus 2007–2013
Ilmastorahoituksen arvioitu määrä 2007-2013
(miljardia euroa)
Ilmastorahoituksen osuus 2014–2020
Ilmastorahoituksen määrä 2014-20203
(miljardia euroa)

Andalusia (Espanja)
66,2 %
1,38
55,0 %
1,05

Puola (yksi maaseudun kehittämisohjelma koko jäsenvaltiota varten)
37,0 %
0,50
39,4 %
0,34

Rhône-Alpes, Ranska
78,0 %
0,51
75,0 %
0,80

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen arviot, jotka perustuvat ohjelma-asiakirjoihin.

Maaseudun kehittämisen alalla on olemassa hyviä käytäntöjä, mutta yleisesti ottaen tilanne on ennallaan

85

Arvioidessaan, onko ohjelmien laatu parantunut, tarkastajat totesivat, että hallinnointiprosessin keskeisissä piirteissä, kuten vaatimuksissa tai tukikelpoisuus- ja valintakriteereissä, ei ollut toistaiseksi havaittavissa merkittäviä muutoksia. Tämä piti erityisen hyvin paikkansa rahoituksellisesti merkittävien toimenpiteiden suhteen, joihin kuuluvat esimerkiksi toimenpiteet alueilla, joilla on luonnonoloista johtuvia rajoitteita, tai luonnonmukainen viljely.

86

Joidenkin vähemmän merkittävien toimenpiteiden suunnittelua oli kuitenkin muutettu, jotta ne liittyisivät paremmin ilmastoon. Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan noin kymmenen prosenttia maaseuturahaston ilmastorahoituksesta Rhône-Alpes-alueella, 22 prosenttia Puolassa ja 36 prosenttia Andalusiassa liittyy toimenpiteisiin, jotka on kohdennettu paremmin ilmastotoimiin kauteen 2007–2013 verrattuna. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi useita esimerkkejä uusista hyvistä käytännöistä, jotka vaikuttavat suoraan ilmastonmuutoksen torjuntaan (ks. laatikko 8).

Laatikko 8

Esimerkkejä ilmastonmuutoksen paremmasta huomioon ottamisesta maaseuturahaston ohjelmissa, joissa tarkastus tehtiin

Joidenkin metsätaloustoimenpiteiden suunnittelu Puolassa, Rhône-Alpes-alueella ja Andalusiassa on parantunut hiilen varastoinnin osalta tai ilmastonmuutokseen liittyvän metsien kestokyvyn parantamisen osalta. Rhône-Alpes-alueen ohjelmat sisälsivät myös yhden toimenpiteen, jolla autetaan kehittämään paikallisesti tuotettua uusiutuvaa energiaa tukemalla pienten metsätalousyritysten investointeja puupolttoaineeseen.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi parannuksia myös näihin kolmeen ohjelmaan sisältyvien ympäristöystävällisten maatalouden ilmastotoimenpiteiden suunnittelussa. Puola on aloittanut maaperän kemiallisen analysoinnin orgaanisen hiilen pitoisuuksien selvittämiseksi sekä yhdistetyn viljelyn, jotta maatalousmaan orgaanisen aineksen osuus saadaan epäorgaanista suuremmaksi. Andalusiassa on otettu käyttöön uusia vaatimuksia oliivintuotantoa haittaavan maaperän eroosion pysäyttämiseksi.

87

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi esimerkkejä hyvistä käytännöistä myös toimenpiteissä, jotka laadittiin kaudella 2007–2013 ja joita toteutetaan edelleen kaudella 2014–2020 (ks. laatikko 9).

Laatikko 9

Esimerkki ilmastorahoituksen jatkamisesta Rhône-Alpes-alueen ohjelmassa Ranskassa

Kauden 2014–2020 ohjelmalla tuetaan edelleen investointihankkeita, joilla edistetään suoraan ilmastonmuutoksen hillitsemistä, esimerkiksi kehittämällä metaanin tuotantomenetelmiä maataloutta varten. Tavoitteena on helpottaa uusiutuvien energialähteiden tarjontaa ja käyttöä. Hankkeiden seurannassa käytetään perustellusti 100 prosentin ilmastonmuutoskerrointa.

Jäljempänä kuvailtu hanke, jolle myönnettiin rahoitus vuonna 2012 ja joka saatiin päätökseen vuonna 2015, on esimerkki tällaisesta hankkeesta, jossa jätteestä tuotetaan energiaa. Puolet laitokseen toimitetusta jätteestä on peräisin maataloudesta, toinen puoli on paikallisesti tuotettua vihreää jätettä, jonka paikallinen yritys toimittaa. Tuotoksilla parannetaan maatilan elintarvikeomavaraisuutta ja täytetään paikallisen koulun ja muiden paikallisten tilojen lämmitystarpeet. Metaanin tuotantolaitoksen maaseuturahastosta rahoitettavat tukikelpoiset kokonaiskustannukset olivat 881 000 euroa. Hankkeesta rahoitettiin 37,36 prosenttia julkisin varoin, maaseuturahastosta myönnettiin avustuksia 105 000 euroa ja kansallinen yhteisrahoitus oli 224 415 euroa.

Esimerkki maatalouden ilmastohankkeesta

Lähde: Conseil Régional Auvergne Rhône-Alpes.

Euroopan meri- ja kalatalousrahastossa ilmastotoimien painotusta on lisätty vain vähän

88

Ilmastonmuutosta ei ollut otettu huomioon Euroopan meri- ja kalatalousrahastossa kaudella 2007–2013, joten meri- ja kalastusasioiden pääosasto ei ole laskenut sen osuutta ilmastotoimiin kyseisellä kaudella. Tilintarkastustuomioistuin arvioi⁵⁵, että Euroopan kalatalousrahaston (EKTR) osuus ilmastotoimissa on ollut noin miljardi euroa kaudella 2007–2013, mikä tarkoittaa 26 prosentin osuutta rahastosta. Kauden 2014–2020 osalta ilmastotoimien osuuksien arvioitu kokonaismäärä, joka on peräisin jäsenvaltioiden EMKR-toimintaohjelmista (ks. kohta 43), on myös noin 1 miljardia euroa, eli 18 prosenttia EMKR:sta.

89

Yksi pääsyy tähän absoluuttisten lukujen vakauteen on se, että EMKR on vähentänyt tukea laivaston hoitotoimenpiteisiin. Koneiden korvaamiseen tai nykyaikaistamiseen ja kalastustoiminnan pysyvälle tai väliaikaiselle lopettamiselle annettavaa tukea vähennettiin. Näiden toimenpiteiden seurannassa on käytetty 100 prosentin, 100 prosentin ja 40 prosentin kertoimia.

90

Tilintarkastustuomioistuin vertasi voimassa olevaa lainsäädäntöä kauteen 2007–2013 sen selvittämiseksi, onko uusi meri- ja kalatalousrahasto ottamassa ilmastonmuutostavoitteet paremmin huomioon toimenpiteidensä sisällössä. Tämä koski toimenpiteitä, joita voitiin seurata takautuvasti kauden 2007–2013 osalta. Suorat ja selvät viittaukset ilmastonmuutostavoitteisiin, sekä hillitsemiseen että sopeutumiseen, ovat vielä harvinaisia, ja tämän tuloksena kalatalousrahasto ei ole laajentanut osuuttaan ilmastotoimiin (ks. laatikko 10).

Laatikko 10

Esimerkkejä ilmastonmuutoksen paremmasta huomioon ottamisesta tarkastetussa Euroopan meri- ja kalatalousrahastossa

EMKR:ssa havaittiin vain vähän parannuksia edelliskauteen verrattuna. EMKR:sta tuetuista 50 toimenpiteestä kolmea jo aiemmin käynnissä ollutta toimenpidettä⁵⁶ parannettiin ilmastotoimien huomioon ottamiseksi ja lisäksi luotiin kaksi uutta toimenpidettä, joilla on ilmastonmuutostavoitteet⁵⁷. Lisäksi EMKR sisältää nyt yksittäisen energiatehokkuutta ja ilmastonmuutoksen hillitsemistä koskevan toimenpiteen, vaikka samantyyppiset toimet olivatkin tukikelpoisia jo aiemmin. Tämä selkeästi ilmastoon kohdennettu toimenpide, jonka seurannassa käytetään 100 prosentin kerrointa, hyödyttänee EU:n laajuisesti 3 738:aa hanketta, joista valtaosa koskee laitteiston vaihtoa ja nykyaikaistamista.

22Euroopan maanseurantaohjelma (Copernicus), Verkkojen Eurooppa -väline ja yritysten kilpailukykyä ja pk-yrityksiä koskeva ohjelma. Komissio arvelee näiden kolmen ohjelman rahoittavan 43 prosenttia tämän budjettialan ilmastotoimista.

23Komission mukaan ainoa poikkeus on ulkoisiin välineisiin sovellettava ilmastotoimien seuranta, kuten kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto on ilmoittanut OECD:lle. Tätä alaa on tarkasteltu erityiskertomuksessa nro 17/2013 ”Unionin ulkopuolelle suunnatun tuen yhteydessä myönnetty EU:n ilmastorahoitus” (http://eca.europa.eu).

24Afrikan kehityspankki (AfDB), Aasian kehityspankki (AsDB), Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki (EBRD), Euroopan investointipankki (EIP), Latinalaisen Amerikan kehityspankki (IDB), Kansainvälinen rahoitusyhtiö (IFC) ja Maailmanpankki muodostavat Maailmanpankkiryhmän.

25COM(2014) 903 final, 26. marraskuuta 2014, ”Euroopan investointiohjelma”, s. 7, 10 ja 11.

26Komission arvio vuoden 2015 lopulla, ks. erityiskertomus nro 19/2016: ”EU:n talousarvion toteuttaminen rahoitusvälineiden avulla – ohjelmakaudelta 2007–2013 saatujen kokemusten hyödyntäminen”, kohta 21 (http://eca.europa.eu).

27Tällä Life-ohjelmaan kuuluvalla rahoitusvälineellä, jonka Euroopan investointipankki ja komissio ovat kehittäneet, pyritään julkisia varoja käyttämällä saamaan aikaan yksityisiä investointeja luonnonpääomatoimiin.

28Luonnonpääoman rahoitusjärjestelyn arvellaan myöntävän rahoitusta 100–125 miljoonaa euroa vuosina 2015–2017.

29Monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinnin (COM(2016 603 final) liitteeenä oleva asiakirja SWD(2016) 299, 14. syyskuuta 2016.

30Ks. ilmastotoimien pääosaston vuoden 2015 toimintakertomus, s. 7.

31Komissio on esimerkiksi viitannut joistakin talousarvioon sisältyvistä välineistä saamiinsa kokemuksiin (esim. CO2MPARE) ja lähestymistapoihin, joita on sovellettu EIP:ssä, Maailmanpankissa ja muissa kansainvälisissä rahoituslaitoksissa tai joita yksityiset sijoittajat soveltavat (esim. SEI metrics, IIGCC).

32Ks. ilmastotoimien pääosaston vuoden 2015 toimintakertomus, s. 12.

33Kyse on pääasiassa tutkimusohjelmista (lukuun ottamatta Horisontti 2020 -ohjelmaa) ja rahoitusohjelmista budjettiotsakkeissa, jotka koskevat turvallisuutta ja kansalaisuutta sekä EU:n ulkosuhteita.

34Sen pohjalta, että vuosina 2014–2016 odotetaan saavutettavaksi 11,4 prosentin osuus, tilintarkastustuomioistuin arvioi, että keskimäärin vuosina 2017–2020 olisi saavutettava 23,2 prosentin osuus, jos 20 prosentin yleistavoite halutaan saavuttaa.

35Kauden 2014–2020 keskimääräinen osuus on kuitenkin arvioitu 16,3 prosentiksi, sillä ilmaston ja ympäristön kannalta suotuisia maatalouskäytäntöjä koskevat tuet, ns. viherryttämistuet, on otettu laskelmiin mukaan vasta vuodesta 2016.

36Nämä kolme viljelykäytäntöä ovat: viljelyn monipuolistaminen, ekologisen alan osuus viljelyalasta ja pysyvän nurmen säilyttäminen.

37Komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 215/2014, annettu 7 päivänä maaliskuuta 2014, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1303/2013 täytäntöönpanosäännöistä ilmastonmuutokseen liittyvien tavoitteiden tukimenetelmien, tuloskehyksen välitavoitteiden ja tavoitteiden määrittelyn sekä Euroopan rakenne- ja investointirahastojen tukitoimiluokkia koskevan nimikkeistön osalta (EUVL L 69, 8.3.2014, s. 65).

38Esimerkki tyypillisestä ympäristöalaohjelman hankkeesta on jätevesien käsittelylaitosten perustaminen purkuvesistöjen saastumisen minimoimiseksi. Pääasiallinen tavoite on ympäristöä koskeva eli pilaantumisen vähentäminen, mutta osa tällaisesta hankkeesta voisi kattaa myös kaupunkien viemäriverkostot, jolloin kyse olisi ilmastonmuutokseen sopeutumisesta tulvien hallinnan kautta.

39Tyypillinen ympäristöalaohjelman hanke olisi nykyisen rakennuskannan uusiminen energian säästämiseksi ja kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi.

40Komission mukaan ilmastoon liittyviä menoja koskevissa tiedoissa ei vielä oteta huomioon joitakin rahoitusvälineitä, joita seurataan hanketasolla, eli alhaalta ylöspäin (InnovFin SMEG ja InnovFin SME VC). Tämä johtuu siitä että Euroopan investointirahaston raportointi tapahtuu kahden vuoden välein.

41Neuvoston päätöksessä 2013/743/EU, annettu 3 päivänä joulukuuta 2013, tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelman ”Horisontti 2020” (2014–2020) täytäntöönpanoa koskevasta erityisohjelmasta (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 965), todetaan, että Horisontti 2020:ta koskevissa monivuotisissa työohjelmissa on soveltuvin osin vahvistettava ohjeelliset tiedot ilmastoon liittyvien kustannusten määrästä.

42Ohjelmasuunnittelussa olevilla toimilla on selkeä temaattinen tavoite, joka vastaa jotakin komission työohjelmassa määriteltyä tavoitetta. Alhaalta ylöspäin suuntautuvien toimien temaattisia tavoitteita ei ole määritelty ennalta vaan ne voivat vaihdella hankkeen mukaan.

43Ilmastoon liittyväksi katsottava osuus alhaalta ylöspäin suuntautuvista toimista riippuu tutkijan ehdotuksista, joita arvioidaan niiden tieteellisen painoarvon perusteella.

44Tiedot vuoden 2017 talousarvioesityksestä, otsake 1a: Kasvua ja työllisyyttä edistävä kilpailukyky, 3.2.2 kohta: Ilmastotoimien valtavirtaistaminen. Laskelmat perustuvat siihen, että vuosina 2015–2017 (kuten vuonna 2014) alhaalta ylöspäin suuntautuvat toimet olivat 35 prosenttia koko talousarviosta ja että kyseisellä kaudella (kuten vuonna 2014) 8,5 prosenttia niiden määrärahoista liittyi ympäristöön.

45Strategisen tutkimuksen ja innovoinnin pääjohtajien ryhmä hyväksyi 12. marraskuuta 2015 toimintasuunnitelmaan sisältyvät toimenpiteet, joilla on tarkoitus lisätä ilmastotoimien valtavirtaistamista Horisontti 2020 -ohjelmassa ja ilmastoon liittyvissä menoissa.

46Esimerkkihankkeen on tarkoitus kuvata EAKR:n ja koheesiorahaston ilmastomenoja. Tilintarkastustuomioistuin ei tarkastanut tämän hankkeen tuloksellisuutta eikä sen kustannustehokkuutta. Ks. erityiskertomus nro 21/2012 ”Energiatehokkuuteen kohdennettujen koheesiopoliittisten investointien kustannustehokkuus” uusiutuvien energiamuotojen kustannustehokkuuden osalta (http://eca.europa.eu).

47Korkeahyötysuhteinen yhteistuotanto ja kaukolämmitys mukaan luettuina.

48Näiden hankkeiden katsotaan liittyvän ilmastoon 40-prosenttisesti.

49Ks. komission yksiköiden valmisteluasiakirja ympäristöystävällisen kasvun työllistämispotentiaalin hyödyntämisestä (Exploiting the employment potential of green growth), 18.4.2012.

50Yhdistyneen kuningaskunnan parlamentin alahuoneen ympäristöauditointivaliokunnan selvityksessä ”Green Jobs and Skills” todetaan, että pelkkä markkinoihin turvautuminen osaamisvajeen korjaamiseksi aiheuttaa viiveitä talouden viherryttämisessä. http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200 910/cmselect/cmenvaud/159/159i.pdf

51Ks. esimerkiksi OECD:n raportin “Aligning Policies for the Transition to a Low-Carbon Economy” kohdat 324 ja 325, http://www.oecd.org/env/Aligning-policies-for-the-transition-to-a-low-carbon-economy-CMIN2015-11.pdf

52Erityiskertomus nro 26/2016 “Täydentävien ehtojen vaikuttavuuden lisääminen ja yksinkertaistaminen on yhä haasteellista” (http://eca.europa.eu).

53Komission yksiköiden valmisteluasiakirja, 22.6.2016, ”Vuosi viherryttämistä – uudelleentarkastelu”, SWD(2016) 218 final, ks. liitteen 2 sivu 14, osa 3/6.

54Tämä määrä on arvioitu laskemalla yhteen neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003) (EUVL L 270, 21.10.2003, s. 1) ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 (EUVL L 30, 31.1.2009, s. 16) mukaisesti tuottajille maksettavien suorien tukien ohjeelliset määrät, jotka on annettu viljelijöille varainhoitovuosina 2007–2013 maksettuja suoria tukia koskevissa raporteissa: http://ec.europa.eu/agriculture/cap-funding/beneficiaries/direct-aid/index_en.htm

55Tilintarkastustuomioistuimen arvio perustui pääosin meri- ja kalastusasioiden pääosaston kauden 2014–2016 budjettiasiakirjoissa käyttämään menetelmään, mutta huomioon otettiin myös EKTR:n alaisuuteen kuuluvat pysyvät ja väliaikaiset lopettamistoimenpiteet. Pysyviin toimenpiteisiin sovellettiin 100 prosentin ja välliaikaisiin toimenpiteisiin 40 prosentin kerrointa. Tämä lisäys on ainoa poikkeus meri- ja kalastusasioiden pääosaston käyttämästä menetelmästä, sillä se kuvaa nimellisarvona laivaston mukauttamistoimenpiteiden kerrointa, joka on vahvistettu komission täytäntöönpanoasetuksessa (EU) N:o 1232/2014, annettu 18 päivänä marraskuuta 2014, komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 215/2014 muuttamisesta siinä olevien viittausten mukauttamiseksi koskemaan Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) N:o 508/2014 ja täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 215/2014 oikaisemisesta (EUVL L 332, 19.11.2014, s. 5).

56Nämä toimenpiteet kuuluivat kohtiin ”Sisävesikalastus ja sisävesien eläimistö ja kasvisto”, ”Vesiviljelyyn tehtävät tuottavat investoinnit” ja ”Kalastus- ja vesiviljelytuotteiden jalostus”. Kyseessä olivat lähinnä energiatehokkuuden parantamista koskevat toimenpiteet.

57Nämä kaksi toimenpidettä liittyivät kohtiin ”Keskinäiset rahastot epäsuotuisten sääolojen tai ympäristövahinkojen varalta” ja ”Vesiviljelykannoille otettavat vakuutukset”.

Johtopäätökset ja suositukset

91

EU:n toimielimet ovat antaneet kauden 2014–2020 monivuotisessa rahoituskehyksessä poliittisen sitoumuksen valtavirtaistaa ilmastotoimet kaikkiin EU:n budjettimenoihin ja varmistaa, että ainakin joka viides euro EU:n budjetista käytetään ilmastoon liittyviin toimiin. Tämän lupauksen pääasiallinen tarkoitus on vastata ilmastonmuutoksen aiheuttamaan haasteeseen ja ilmastotoimien merkittäviin investointitarpeisiin. Tilintarkastustuomioistuin pyrki määrittämään, onko tavoite käyttää vähintään 20 prosenttia EU:n budjetista ilmastotoimiin mahdollista saavuttaa ja tuoko tämä lähestymistapa lisähyötyjä johtamalla siihen, että ilmastotoimiin myönnetään enemmän ja paremmin kohdennettua rahoitusta.

92

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että käynnissä on kunnianhimoisia toimia ja että tavoitteen saavuttamisessa on yleisesti edistytty. On kuitenkin olemassa suuri riski, että 20 prosentin tavoitetta ei saavuteta ilman tehokkaampia toimia ilmastonmuutokseen puuttumiseksi. Tavoitteeseen pyrkiminen on johtanut ilmastotoimien rahoituksen lisäämiseen ja sen parempaan kohdentamiseen joissakin Euroopan rakenne- ja investointirahastoissa, erityisesti Euroopan aluekehitysrahastossa ja koheesiorahastossa. Muilla aloilla, kuten Euroopan sosiaalirahastossa, maataloudessa, maaseudun kehittämisessä ja kalastuksessa, toiminta on säilynyt liki ennallaan, eli näissä rahastoissa ei ole tapahtunut merkittävää kehitystä ilmastotoimien tehostamiseksi.

Edistymistä on kaiken kaikkiaan tapahtunut, mutta 20 prosentin tavoite on vakavassa vaarassa jäädä saavuttamatta

93

Tavoite käyttää ainakin 20 prosenttia EU:n budjetista ilmastotoimiin on osa EU:n toimintamallia, joka perustuu johtavaan asemaan ilmastotoimissa. Se on selkeä sitoumus puuttua ilmastonmuutokseen. Komission esittämien lukujen mukaan ilmastotoimille osoitettu rahoitusosuus on ollut vuosina 2014–2016 keskimäärin 17,6 prosenttia (ks. kohdat 26 ja 40–41).

94

Tähän mennessä ei ole ollut käytettävissä välinettä, jolla tiedot tavoitteen saavuttamisesta voitaisiin päivittää kootusti usealta vuodelta koko EU:n budjetin osalta. Komissio on hiljattain monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinnin yhteydessä saattanut ilmastoalan menotiedot ajan tasalle koko kaudelta 2014–2020. Komission arvion mukaan ilmastotoimiin käytetään kaikkiaan 18,9 prosenttia. Osuus on siis jäljessä 20 prosentin tavoitteesta (ks. kohta 44).

95

Komission ja jäsenvaltioiden seurantamenetelmän heikkoudet liittyvät raportointiin ja kattavuuteen. Seurantamenetelmä ei myöskään kuvasta kokonaisuudessaan taloudellisia vaikutuksia, joita koituu rahoitusvälineiden kautta toteutuvista EU:n ilmastotoimimenoista ja taseen ulkopuolisista eristä, vaikka niitä käytetään enenevässä määrin (kohdat 37 ja 38). Se ei myöskään erottele hillitsemis- ja sopeutumistoimenpiteitä, mikä vaikeuttaa rahoituksen määrän arviointia näiden ilmastonmuutoksen torjunnan eri lähestymistapojen kohdalla (kohta 36).

Suositus 1 – Perusteellinen monivuotinen tietojen koonti

Komission olisi toteutettava vuosittain kattava monivuotinen tietojen koonti sen selvittämiseksi, ovatko ilmastomenot kohdallaan 20 prosentin tavoitteen saavuttamiseksi.

Tavoiteajankohta: joulukuu 2017.

Suositus 2 – Kattava raportointimenettely

a)Komission olisi raportoitava vuotuisessa hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksessaan konsolidoidut tiedot 20 prosentin yleistavoitteen saavuttamisen edistymisestä. Sen olisi raportoitava kattavat tiedot myös kussakin relevantissa vuotuisessa toimintakertomuksessaan. Tässä yhteydessä olisi raportoitava myös mahdollisten toimintasuunnitelmien edistymisestä. Lisäksi olisi raportoitava myös rahoitusvälineiden ilmastorahoitusosuudesta.

b)Jäsenvaltioiden olisi raportoitava komissiolle vuosittaisissa täytäntöönpanokertomuksissaan niistä yhteisesti hallinnoitavista aloista, joilla on ehkä mahdollista toteuttaa ilmastotoimia, sekä hahmoteltava, miten ne aikovat lisätä ilmastotoimia näillä aloilla.

Tavoiteajankohta: vuosittain, alkaen vuoden 2016 täytäntöönpanokertomuksista.

c)Komission ja jäsenvaltioiden olisi huolehdittava siitä, että tietojen keruussa hillitsemis- ja sopeutumistoimet pidetään erillään.

Tavoiteajankohta: kehitetään tällainen järjestelmä seuraavaa monivuotista rahoituskehystä varten.

96

Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan ilmastorahoituksen osuutta olisi lisättävä keskimäärin 22 prosenttiin nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen jäljellä olevina vuosina eli vuosina 2017–2020 (kohta 46), jotta 20 prosentin yleistavoite voitaisiin saavuttaa vuoden 2020 loppuun mennessä. Tavoitteen saavuttamisen kannalta suurimmat osuudet tulevat maataloudesta ja maaseudun kehittämisestä sekä koheesiopolitiikasta. Seuraavana on Horisontti 2020 -tutkimusohjelma (kohta 33). Mitään yleissuunnitelmaa, jossa esitettäisiin, mitä rahoitusvälineitä voitaisiin käyttää ja missä määrin, ei ole laadittu (kohta 26). Tämä ei todennäköisesti ole paras tapa määritellä ilmastotoimien osuutta meno-ohjelmissa, jotka ovat luonteeltaan erilaisia.

Suositus 3 – Ilmastonmuutoksen torjunnan tarvearviointi

Suunniteltaessa mahdollista ilmastorahoitusosuutta yksittäisten budjettikohtien tai rahoitusvälineiden osalta komission tulisi varmistaa, että suunnitelmat perustuvat realistiseen ja kattavaan arvioon ilmastonmuutoksen torjunnan tarpeista ja kunkin alan mahdollisuuksista osallistua yleistavoitteen saavuttamiseen.

Tavoiteajankohta: kehitetään tällainen järjestelmä seuraavaa monivuotista rahoituskehystä varten.

97

Tämän tarkastuksen pääasiallisten kohdealojen osuuden ilmastonmuutostavoitteeseen odotetaan olevan 84,5 prosenttia. Joillakin näistä aloista on ilmastoon liittyviä tavoitteita. Näitä ovat Horisontti 2020 -ohjelma, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto, Life-ohjelma ja Euroopan aluekehitysrahasto. Tavoitteet tukevat tulosten aikaansaamista (kohdat 28 ja 29). On kuitenkin olemassa vakavia riskejä, jotka voivat vaikuttaa maatalouden, maaseudun kehittämisen ja tutkimuksen osuuksiin (kohdat 49–51).

98

Komission lähestymistapa suunnitteluun ja sen seurantaan, miten 20 prosentin tavoitteen saavuttamisessa on edistytty EU:n koko budjetissa, perustui kansainvälisesti vakiintuneeseen menetelmään. Komissio ja jäsenvaltiot, joissa tarkastus tehtiin, pitivät lähestymistapaa käytännönläheisenä ilmastomenojen seurannassa. EU:n ilmastonmuutoskertoimet eivät kuitenkaan tietyillä aloilla noudattaneet systemaattisesti konservatiivisuusperiaatetta ilmastorahoituksen liian suurien arvioiden välttämiseksi (kohta 35).

99

Oletukset maatalouden suorien tukien osuudesta ilmastotoimia koskevaan tavoitteeseen eivät ole riittävän perusteltuja. Konservatiivisuusperiaatteen soveltamisen seurauksena ilmastorahoitusmäärärahat vähenisivät 9 miljardia euroa (kohdat 53 ja 54). EU:n ilmastonmuutoskertoimien soveltaminen on johtanut siihen, että maaseudun kehittämisen osuus ilmastotoimiin on arvioitu liian suureksi. Maaseuturahaston osalta ei ole riittävästi eroteltu eri toimien ilmasto-osuuksia, mikä johtaa ilmastotoimien osuuksien yliarviointiin. Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan maaseuturahaston ilmastorahoituksen määriä olisi vähennettävä 23,9 miljardia euroa (kohta 58).

100

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että nämä mukautukset voisivat yhdessä vähentää maatalouden ja maaseudun kehittämisen ilmastorahoitusosuutta jopa noin 33 miljardilla eurolla, mikä on noin 15 prosenttia yleistavoitteesta (kohdat 51, 54 ja 58).

Suositus 4 – Liian suuret arviot korjattava

Komission ja jäsenvaltioiden tulisi soveltaa konservatiivisuusperiaatetta ja korjata maaseuturahaston liian suuriksi arvioidut osuudet tarkistamalla niihin sovellettuja EU:n ilmastonmuutoskertoimia.

Tavoiteajankohta: joulukuuhun 2017 mennessä.

101

Horisontti 2020 -ohjelma on jäänyt 35 prosentin tavoitteestaan. Tämä on korjattava. Vaikka onkin rohkaisevaa, että komissio on laatinut toimintasuunnitelman, suunnitelmassa ei esitetä riittävän yksityiskohtaisesti, miten tilanne on tarkoitus korjata (kohdat 60 ja 64).

102

Näistä tärkeimpien alojen ilmastopanostusten toteutukseen vaikuttavista riskeistä huolimatta on muita, vähemmän merkittäviä aloja, joiden olisi kaksinkertaistettava panostuksensa 20 prosentin tavoitteen saavuttamiseksi. Tarkastuksessa ei havaittu esimerkiksi toimintasuunnitelman kaltaista evidenssiä siitä, että komissio olisi tehostamassa toimia näillä aloilla. Evidenssiä ei saatu myöskään siitä, miten toimien kaksinkertaistaminen olisi toteutettavissa (kohta 47).

Suositus 5 – On laadittava toimintasuunnitelmia

Jos vuosittaisessa tietojen koonnissa paljastuu, että jollakin alalla ei ehkä toteuteta odotettuja panostuksia, komission olisi laadittava asianomaista alaa varten toimintasuunnitelma, jossa esitetään yksityiskohtaisesti, miten se aikoo toteuttaa tarvittavan korjausliikkeen.

Tavoiteajankohta: toimintasuunnitelmien laadinnan osalta maaliskuuhun 2017 mennessä.

103

Komission tapa arvioida ilmastorahoituksen määrää keskittyy suunniteltujen menojen määrittämiseen. Tähän lähestymistapaan sisältyy kuitenkin riski, sillä suunnitellut menot eivät välttämättä toteudu tosiasiallisina menoina. Näin ollen olisi arvioitava suunniteltujen ilmastorahoitusosuuksien tosiasiallista toteutumista välttäen samalla suhteettomia hallintokustannuksia. Komissio ei ole vielä laatinut tähän tarvittavaa menettelyä (kohta 46). 20 prosentin tavoitteen rahoituksen tosiasiallisen toteutumisen seuranta ei kuitenkaan antaisi tietoa ilmastorahoituksella aikaansaaduista tuloksista. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tietoa siitä, mitä tuloksia – esimerkiksi kasvihuonekaasupäästöjen vähennyksiä -varoilla on tarkoitus saada aikaan tai on saatu aikaan, on saatavilla vain budjetin joistakin osista, joten vertailu on mahdotonta (kohta 47).

Suositus 6 – Kehitetään indikaattorit tosiasiallisten ilmastomenojen ja niihin liittyvien tulosten seuraamiseksi

Komission olisi

a)yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa yhteisesti hallinnoitavien alojen osalta laadittava yhdenmukainen ja suhteutettu järjestelmä ilmastotoimien tosiasiallisen toteuttamisen seurantaa varten

b)tuloksiin keskittyvää talousarviota koskevan aloitteensa mukaisesti laadittava ilmastoon liittyviä tuloksia koskevat indikaattorit kaikilla aloilla, jotka ovat osallisina tavoitteen saavuttamisessa, erityisesti kasvihuonekaasupäästöjen arvioimiseksi ja vähentämiseksi EU:n rahoittamien toimenpiteiden kautta

c)helpotettava ilmastoon liittyviä tuloksia koskeviin indikaattoreihin liittyvien hyvien käytäntöjen vaihtoa jäsenvaltioiden välillä.

Tavoiteajankohta: joulukuuhun 2018 mennessä.

Joissakin Euroopan rakenne- ja investointirahastoissa ilmastorahoitusta on suunnattu paremmin ja sille on varattu enemmän määrärahoja, mutta muissa rahastoissa ei juurikaan ole havaittavissa kehitystä

104

Ilmastomenojen on suunniteltu kasvavan vuosina 2014–2020 kaikissa EAKR:n ja koheesiorahaston ohjelmissa, Euroopan alueellinen yhteistyökehys mukaan lukien, 32,4 miljardista eurosta 54,7 miljardiin euroon kauteen 2007–2013 verrattuna. Rahoituksen lisäämisen lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi tietyillä aloilla parempaa kohdentamista ilmastotoimiin ja hyviä käytäntöjä, esimerkiksi ohjelmien hallinnointiprosessissa tai rahoitettujen investointien tyypeissä (kohdat 69 ja 70).

105

Saksassa ja Romaniassa tarkastettujen ohjelmien osalta kuitenkin havaittiin, että komissio ei ollut ohjelmista käytyjen neuvottelujen aikana kannustanut riittävästi kasvattamaan ilmastotoimien osuutta tutkimuksen ja kehityksen alalla eikä liiketoiminnan kehittämisen alalla. Tämä tarkoittaa, että kaikkia mahdollisia tilaisuuksia ilmastotoimien rahoitukseen ei ollut täysin hyödynnetty (kohta 75).

106

Vastaavasti Euroopan sosiaalirahaston potentiaalista vaikutusta ilmastotoimiin voitaisiin lisätä vihreiden työpaikkojen kysynnän kasvun myötä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ESR:n toimenpideaohjelmissa osoitettiin ilmastotoimiin hyvin pieni eli 1,4 prosentin osuus 83 miljardista eurosta. Komissio ei tarkistanut systemaattisesti, kohdennetaanko ohjelmat vihreiden työpaikkojen kysyntään vastaamiseksi tai tuetaanko niillä vähähiilistä taloutta (kohdat 76–79).

107

Joistakin uusista hyvistä käytännöistä huolimatta maaseutu-, maaseudun kehittämis- ja kalastuspolitiikan aloilla ei ole tapahtunut merkittävää kehitystä ilmastotoimien tehostamiseksi.

108

Viherryttämistukien käyttöönotto ei takaa sitä, että ilmastotoimiin kohdennettavien suorien tukien osuudessa tapahtuisi merkittävä muutos. Tämä uusi järjestely, jolla on jonkinlainen vaikutus ilmastotoimiin, perustuu käytännössä pitkälti jo olemassa oleviin maatalouskäytäntöihin (kohdat 81 ja 83). Tilintarkastustuomioistuin ei havainnut tarkastettujen kolmen maaseudun kehittämisohjelman investoinneissa todellista muutosta ylös- tai alaspäin. Arvioitaessa sitä, onko ilmastotoimiin kohdentaminen parantunut, todettiin, että hallinnointiprosessin keskeisissä piirteissä, kuten vaatimuksissa tai tukikelpoisuus- ja valintakriteereissä, ei ollut havaittavissa huomattavia muutoksia. Joidenkin vähemmän merkittävien toimenpiteiden suunnittelua oli kuitenkin muutettu, jotta ne liittyisivät paremmin ilmastoon. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös useita esimerkkejä uusista hyvistä käytännöistä, jotka vaikuttavat suoraan ilmastonmuutoksen torjuntaan (kohdat 84–87).

109

Meri- ja kalatalousrahastossa ilmastotoimien painotusta on lisätty vain vähän. Suorat ja selvät viittaukset ilmastonmuutostavoitteisiin, sekä hillitsemiseen että sopeutumiseen, ovat vielä harvinaisia. Tämän tuloksena meri- ja kalatalousrahasto ei ole kasvattanut osuuttaan ilmastotoimiin (kohdat 88–90).

Suositus 7 – Tutkitaan kaikki mahdollisuudet ja varmistetaan todellinen siirtyminen ilmastotoimiin

Komission olisi

a)määriteltävä alat, joilla on vielä käyttämätöntä potentiaalia ilmastotoimia varten, kuten Euroopan sosiaalirahasto, ja laadittava toimintasuunnitelmia ilmastorahoitusosuuksien lisäämiseksi näillä aloilla

b)Komission ja jäsenvaltioiden olisi lisättävä ilmastotoimien valtavirtaistamista maataloudessa, maaseudun kehittämisen alalla ja kalastuksessa esimerkiksi kehittämällä uusia toimenpiteitä ilmastonmuutokseen puuttumiseksi tai kohdentamalla uudelleen alalla jo olemassa olevia toimenpiteitä.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: joulukuuhun 2017 mennessä.

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Phil Wynn OWENIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 26. lokakuuta 2016 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner LEHNE
presidentti

Liite

Liite

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen käyttämät kertoimet maaseudun kehittämispolitiikan alalla

Ehdotettu matriisi perustuu jäsenvaltioihin tehtyihin tarkastuskäynteihin, ja sitä on myös mukautettu komission teettämän alustavan tutkimuksen jälkeen. Matriisissa korjataan se puute, että EU:n ilmastonmuutoskertoimia ei ole eriytetty toimenpidekohtaisesti.

Jäsenvaltioissa tarkasteltujen tapaustutkimusten, alan kirjallisuuden¹, komission sisäisten muistioiden analyysin ja kansainvälisten standardien² soveltamisen pohjalta tilintarkastustuomioistuin laati ensiksi ilmastonmuutoskertoimista päivitetyn matriisin, jossa otetaan huomioon toimenpiteet ja niiden toimintapoliittiset tavoitteet kohdealoittain (ks. jäljempänä). Seuraavaksi määritettiin maaseuturahaston määrät toimenpiteittäin ja kohdealoittain. Komissiosta on saatavilla tiedot tätä varten. Ainoa tapaus, jossa oli turvauduttava oletukseen, koski EU:n painopistettä 4³. Lopuksi sovellettiin matriisin ilmastonmuutoskertoimia vastaaviin maaseuturahaston määriin.

1Matriisi on laadittu erityisesti komission teettämän alustavan tutkimuksen perusteella (”Tracking system for climate expenditure in the post2013 EU budget – Detailed CAP assessment”, taulukko 5.4 (s. 25–30).

2OECD:n Rion tunnusmerkit ja kansainvälisten kehityspankkien, mm. Maailmanpankin, laatimat seurantaperiaatteet.

3EU:n painopiste 4 on suunniteltu kokonaisuudeksi komission esittämien strategista ohjelmasuunnittelua koskevien ohjeiden mukaisesti, eli maaseuturahastosta ei ole osoitettu menoja yksittäisille kohdealoille. Tilintarkastustuomioistuin jakoi näin ollen suunnitellut tähän painopistealaan kuuluvat maaseuturahaston menot kolmella ja osoitti yhtä suuren määrän kullekin kolmelle painopistealaan 4 kuuluvalle kohdealalle: kohdealalle 4A (biologisen monimuotoisuuden ennallistaminen, säilyttäminen ja parantaminen), 4B (vesien käytön hallinnan edistäminen, mukaan lukien lannoitteiden ja torjunta-aineiden käytön hallinta) ja 4C (maaperän eroosion estäminen ja maaperän hoidon parantaminen).

Ehdotettu matriisi

| Painopisteet ja kohdealat | Painopiste 2 | Painopiste 3 | Painopiste 4 | Painopiste 5 | Painopiste 6
Maatilojen elinkelpoisuuden ja kilpailukyvyn parantaminen kaikenlaisessa maataloudessa kaikilla alueilla sekä innovatiivisen maatalousteknologian edistäminen | Elintarvikeketjun organisoinnin, eläinten hyvinvoinnin ja maatalouden riskienhallinnan edistäminen | Maa- ja metsätalouteen liittyvien ekosysteemien ennallistaminen, säilyttäminen ja parantaminen | Resurssitehokkuuden edistäminen sekä vähähiiliseen ja ilmastonmuutosta kestävään talouteen siirtymisen tukeminen maatalous-, elintarvike- ja metsätaloussektoreilla | Sosiaalisen osallisuuden, köyhyyden vähentämisen ja taloudellisen kehityksen edistäminen maaseutualueilla
Toimen-piteen koodi | Toimenpiteen nimi | Kaikilla kohdealoilla | Alkutuottajien kilpailukyvyn parantaminen kytkemällä heidät paremmin elintarvikeketjuun | Maatilojen riskien ehkäisemisen ja hallinnan tukeminen | Biologisen monimuotoisuuden ennallistaminen, säilyttäminen ja parantaminen | Vesien käytön hallinnan edistäminen, mukaan lukien lannoitteiden ja torjunta-aineiden käytön hallinta | Maaperän eroosion estäminen ja maaperän hoidon parantaminen | Kaikilla kohdealoilla | Kaikilla kohdealoilla
1 | Tietämyksen siirtoa ja tiedotusta koskevat toimet | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
2 | Neuvonta-, tilanhoito- ja lomituspalvelut | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
3 | Maataloustuotteiden ja elintarvikkeiden laatujärjestelmät | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 0 %
4 | Investoinnit fyysiseen omaisuuteen | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
5 | Luonnonkatastrofien vahingoittamien maatalouden tuotantomahdollisuuksien palauttaminen ja aiheellisten ennalta ehkäisevien toimien käyttöönotto | 0 % | 0 % | 100 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
6 | Tila- ja yritystoiminnan kehittäminen | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
7 | Peruspalvelut ja kylien kunnostus maaseutualueilla | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
8 | Investoinnit metsäalueiden kehittämiseen ja metsien elinkelpoisuuden parantamiseen | 0 % | 0 % | 40 % | 100 % | 100 % | 100 % | 100 % | 0 %
9 | Tuottajaryhmien perustaminen | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
10 | Maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteet | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
11 | Luonnonmukainen maatalous | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
12 | Natura 2000 -tuet ja vesipolitiikan puitedirektiivin mukaiset tuet | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
13 | Tuet alueille, joilla on luonnonoloista johtuvia tai muita erityisrajoitteita | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 0 %
14 | Eläinten hyvinvointi | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
15 | Metsätalouden ympäristö- ja ilmastopalvelut ja metsien suojelu | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
16 | Yhteistyö | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
17 | Riskienhallinta | 0 % | 0 % | 40 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
18 | Kroatian täydentävien kansallisten suorien tukien rahoitus | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 %
19 | Leader: Tuki alhaalta ylöspäin tapahtuvalle valmiuksien kehittämiselle, joka voi johtaa innovatiivisiin toimintatapoihin ilmastonmuutoshaasteisiin vastaamiseksi | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
20 | Tekninen apu | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 %

Komission vastaukset

Tiivistelmä

I

Komissio on täysin sitoutunut ilmastonmuutoksen torjuntaan. EU:n siirtyminen vähähiiliseen ja ilmastonmuutoksen kestävään talouteen perustuu politiikkatoimiin, joilla pyritään myös muuttamaan investointimalleja. EU:n talousarviosta ja jäsenvaltioiden kansallisista talousarvioista rahoitettavilla julkisilla menoilla täydennetään ja pyritään nopeuttamaan siirtymistä.

Komissio on ehdottanut, että ilmastonmuutos otetaan huomioon EU:n talousarvion kaikilla aloilla¹ ja että ilmastotoimiin liittyvien menojen osuus talousarviosta nostetaan 20 prosenttiin. Ehdotuksen tavoitteena oli, että EU:n talousarviosta tulee uranuurtaja ilmastotoimien valtavirtaistamisessa. Eurooppa-neuvosto ja Euroopan parlamentti hyväksyivät valtavirtaistamisperiaatteen² ja vahvistivat, että 20 prosenttia on asianmukainen tukitaso.

II

Eurooppa-neuvosto vahvisti nimenomaisesti päätavoitteeksi komission periaatteen, jonka mukaan ilmastotoimet sisällytetään talousarvion kaikkiin aloihin, ja sitä tukevaksi poliittisesti tavoitteeksi sen, että ilmastoon liittyvien menojen osuus nykyisessä monivuotisessa rahoituskehyksessä nousee vähintään 20 prosenttiin.

Valtavirtaistamisen lisäksi monivuotisessa rahoituskehyksessä on ehdotettu ilmastotoimia koskevan erityisohjelman perustamista.

IV

Komissio on tyytyväinen siihen, että tilintarkastustuomioistuin antaa tunnustusta käynnissä oleville kunnianhimoisille toimille ja toteaa valtavirtaistamista olevan syytä edelleen parantaa. Toisaalta yleinen edistys on komission näkemyksen mukaan ollut huomattavaa: ilmastonmuutos on otettu huomioon ohjelmia kehitettäessä ja on luotu ainutlaatuinen, määrällinen valtavirtaistamismalli, joka nyt tarjoaa yksiselitteisen lähtötason.

Komissio kuitenkin huomauttaa, että kunkin rahaston mahdollinen oma osuus ilmastotavoitteen saavuttamisessa vaihtelee sen ensisijaisen tehtävän mukaan. Siksi on väistämätöntä, että osuuden ohjelmasuunnittelu- ja seurantajärjestelmät vaihtelevat rahastosta toiseen. Ilmastotoimien rahoitus on lisääntynyt merkittävästi kaudesta 2007–2013 myös yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) uudistuksen seurauksena. Komission mielestä ilmastotoimia ollaan selvästi lisäämässä.

V

Komissio on arvioinut edistymistä 20 prosentin tavoitteen saavuttamisessa monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinnissa, joka julkaistiin 14. syyskuuta 2016. Monivuotisen rahoituskehyksen väliarviointiin (COM(2016) 603) liittyvässä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa (SWD(2016) 299) esitettyjen tuoreimpien tietojen mukaan kaudella 2014–2020 ilmastotoimia rahoitetaan hieman yli 200 miljardilla eurolla. Tämä vastaa koko rahoitusohjelmakaudella noin 18,9:ää prosenttia.

Katso myös komission vastaus 28 kohtaan.

VI

Komissio panee merkille tilintarkastustuomioistuimen simulaatiot mutta huomauttaa ottaneensa käyttöön OECD:n vahvistamiin Rion tunnusmerkkeihin perustuvan innovatiivisen ja yksityiskohtaisen seurantamenetelmän.

Komissio myöntää kuitenkin, että tilintarkastustuomioistuimen mainitsemissa ja muissakin EU:n ohjelmissa on tarpeen lisätä edelleen ilmastovaikutuksen huomioon ottamista.

Komission käyttämä menetelmä on suunniteltu avoimesti ja koordinoidusti. EU arvioi ilmastorahoituksen osuutta maataloudessa ja maaseudun kehittämisessä luotettavalla tavalla. Myös suorissa viherryttämistuissa laskelma kuvastaa oikealla tavalla kolmen maatalouskäytännön ilmastovaikutuksia. Muiden suorien tukien kuin viherryttämistukien 8 prosentin ilmastovaikutusta ei myöskään ole arvioitu liian suureksi, kun otetaan huomioon täydentävien ehtojen ja suorien tukien ilmastohyödyt.

VII

Komissio myöntää, että innovatiivista menetelmää, jolla seurataan ilmastotoimiin suunnattuja menoja ja näiden menojen toteutumista EU:n talousarviossa, on varaa parantaa: muun muassa hillitsemis- ja sopeutumistoimia koskevien tietojen yksityiskohtaisuutta voitaisiin lisätä. Komissio ei kuitenkaan tällä hetkellä suunnittele jaottelevansa seurantajärjestelmäänsä tarkemmin, sillä hallinnolliset vaikutukset ovat epäselvät ja kaksinkertaista laskemista on hankalaa välttää vaikka yleisesti esiintyvät lisähyödyt otettaisiinkin huomioon.

VIII

Komissio toteaa, että jotkin tilintarkastustuomioistuimen esittämistä suosituksista on jo pantu tai aiotaan panna täytäntöön (erityisesti suositukset 1, 6 b ja 6 c), jotkin ovat osittain hyväksyttävissä (suositukset 2 a, 3, 4, 5 ja 7 a) ja jotkin ovat aiheettomia tai mahdottomia toteuttaa (suositukset 2 c, 6 a ja 7 b). Kaikkiaan komissio katsoo, että valtavirtaistaminen on lisännyt ilmastotoimien rahoitusta EU:n talousarviosta.

Johdanto

01

Komissio on täysin sitoutunut ilmastonmuutoksen torjuntaan. EU:n siirtyminen vähähiiliseen ja ilmastonmuutoksen kestävään talouteen perustuu toimenpiteisiin, joilla pyritään myös muuttamaan investointimalleja, kuten komission äskettäin hyväksymästä toimenpidepaketista³ jälleen ilmenee. EU:n talousarviosta ja jäsenvaltioiden kansallisista talousarvioista rahoitettavilla julkisilla menoilla täydennetään ja pyritään nopeuttamaan siirtymistä.

02

Komission näkemyksen mukaan toimet väistämättömään ilmastonmuutokseen sopeutumiseksi ja toimet ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi täydentävät toisiaan, ja se pyrkii tekemään molempia aina kun mahdollista.

05

Sopeutumistoimilla pyritään vähentämään ilmastoon liittyviä riskejä hyväksyttävälle tasolle ilmastonmuutosennusteiden perusteella.

07

Kasvihuonekaasupäästöjen väheneminen johtuu monista tekijöistä, joista tärkeimmät ovat vähentynyt energiaintensiteetti (pienempi energiankulutus BKT-yksikköä kohden) ja uusiutuvien energialähteiden käyttö. Talouskasvu (BKT/asukas) lisäsi päästöjä (eli se ei hillinnyt ilmastonmuutosta) koko kauden 2005–2013 ajan, mutta vaikutus on ollut heikompi vuosien 2007–2008 jälkeen⁴. Talouskriisin vaikutusta päästöihin ei ole tässä yhteydessä syytä analysoida erikseen.

08

Komissio korostaa, että 20 prosentin tavoitteen ilmoitettiin olevan osa EU:n talousarvioon sisältyvää valtavirtaistamisperiaatetta. Tämä puolestaan liittyy EU:n lähestymistapaan, jolla pyritään vastaamaan ilmastonmuutokseen liittyviin investointitarpeisiin.

Kuten kaikki EU:n toimet ilmastonmuutoksen torjumiseksi, EU:n talousarvioon sisältyvä valtavirtaistamisperiaate osoittaa, että EU on sitoutunut ilmastotoimiin ja haluaa ottaa niissä johtavan roolin.

09

Komission käsityksen mukaan 20 prosentin tavoite on poliittinen, ei-sitova tavoite, jonka tarkoituksena on edistää sitä, että ilmastovaikutukset otetaan laajemmin huomioon kaikissa EU:n talousarviosta rahoitetuissa toimissa. Eurooppa-neuvosto ja Euroopan parlamentti hyväksyivät tämän periaatteen, jolle täytäntöönpanotoimet ovat sittemmin perustuneet. Komissio korostaa, että sekä komissio että budjettivallan käyttäjä päättivät edellä todetun hengessä, ettei tavoitetta sisällytetä lakitekstiin.

Valtavirtaistamisen lisäksi monivuotisessa rahoituskehyksessä on ehdotettu myös muun muassa ilmastotoimia koskevan erityisohjelman (Life-ohjelman alaohjelma) perustamista.

12

Budjettipääosasto koordinoi talousarviomäärärahojen kohdentamista ilmastotoimiin ja muihin poliittisiin painopisteisiin ja kerää tiedot, joilla komissio perustelee budjettivallan käyttäjälle vuosittaisessa talousarviomenettelyssä esittämänsä määrät. Pääosasto yhdistää tiedot talousarvioesitykseen sisältyvässä tulojen ja menojen ennakkoarviossa.

Laatikko – Valtavirtaistamisen tausta lyhyesti

Neljäs luetelmakohta: EU:n ilmastotoimet kattavat monenlaisia toimenpiteitä, ja EU on kunnianhimoisten tavoitteidensa ansiosta maailman ykkönen ilmastotoimissa. Sisällyttämällä ilmastotoimet kaikkiin EU:n politiikan aloihin ja ohjelmiin pyritään osaltaan edistämään siirtymistä vähähiiliseen ja ilmastonmuutoksen kestävään talouteen.

Ilmastotoimien sisällyttäminen EU:n välineisiin ja talousarvioon on käsitteellistetty neljällä tasolla: tätä selostetaan komission vastauksessa 24 kohtaan.

Huomautukset

24

Komissio katsoo, että ilmastotoimien valtavirtaistamisessa EU:n talousarvioon on edistytty merkittävästi. Ilmastotoimien valtavirtaistaminen EU:n välineisiin ja talousarvioon on käsitteellistetty neljällä tasolla:

–EU:n toimielinten (vuosia 2014–2020 koskevan monivuotisen rahoituskehyksen hyväksymisen yhteydessä) tekemät poliittiset päätökset, jotka koskevat ilmastotoimien valtavirtaistamista⁵ ja sen ilmoittamista, että tavoitteena on ilmastotavoitteen huomioon ottaminen vähintään 20 prosentissa EU:n menoista,

–ilmastotavoitteiden vahvistaminen säädöskehyksessä ja suuntaviivoissa (uusien meno-ohjelmien oikeusperusta, suuntaviivat),

–ilmastoon liittyvien sääntöjen ja suuntaviivojen täytäntöönpano (täytäntöönpanon laatu),

–valtavirtaistamisperiaatteeseen kuuluva yhteinen menetelmä, jolla seurataan ilmastoon liittyviä menoja kaikissa EU:n välineissä.

Komissio toteaa, että tarkastuksessa keskitytään ensisijaisesti taloudelliseen tavoitteeseen.

Toinen luetelmakohta

Komissio ei hyväksy sitä, että tilintarkastustuomioistuin pitää tiettyjen kansainvälistä kehitysapua harjoittavien organisaatioiden vuonna 2015 hyväksymiä periaatteita vertailukohtana, jonka perusteella arvioidaan EU:n tasolla hyväksytyn innovatiivisen ja yksityiskohtaisen valtavirtaistamisperiaatteen asianmukaisuutta.

25

Komissio toteaa, että tilintarkastustuomioistuin on päättänyt pitää 20 prosentin tavoitetta budjettitavoitteena, mutta toistaa, että komissio on ilmoittanut sen olevan poliittinen tavoite, joka tukee ilmastotoimien valtavirtaistamista eri ohjelmiin. Kun otetaan huomioon tavoitteen luonne, komission mielestä pelkästään budjettiin perustuva tulkinta ei kuvasta EU:n omaksumaa valtavirtaistamisperiaatetta.

26

Komissio korostaa, että 20 prosentin poliittisen tavoitteen tarkoituksena on edistää ilmastotoimien valtavirtaistamista EU:n ohjelmiin (ks. komission vastaus 25 kohtaan). Tästä syystä komissio ei ole kvantifioinut EU:n talousarviosta katettavien investointitarpeiden osuutta, vaan on käyttänyt arvioita siten kuin komission ehdotuksessa monivuotiseksi rahoituskehykseksi⁶ selostetaan.

27

Komissio katsoo, että ilmastoon liittyvien menojen osuus kasvoi merkittävästi. Komissio vahvistaa myös, ettei edellisen monivuotisen rahoituskehyksen ajalta ole olemassa kattavia ja vertailukelpoisia tietoja ilmastoon liittyvistä menoista. Yksityiskohtaisempien tavoitteiden asettaminen olisi kuitenkin edellyttänyt tällaisia tietoja. Luotettavan ja avoimen seurantajärjestelmän kehittäminen oli osa EU:n omaksumaa valtavirtaistamisperiaatetta.

28

Komissio on arvioinut edistymistä 20 prosentin tavoitteen saavuttamisessa monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinnissa, joka julkaistiin 14. syyskuuta 2016. Monivuotisen rahoituskehyksen väliarviointiin (COM(2016) 603) liittyvässä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa (SWD(2016) 299) esitettyjen tuoreimpien tietojen mukaan kaudella 2014–2020 ilmastotavoitteeseen liittyvää rahoitusta on hieman yli 200 miljardia euroa. Tämä vastaa koko rahoitusohjelmakaudella noin 18,9:ää prosenttia. Valmisteluasiakirjan liitteessä 2 esitetään koko ohjelmakauden 2014–2020 osalta ohjelmakohtaiset arviot ilmastotoimiin liittyvistä kokonaismenoista ja siitä, miten 20 prosentin tavoitteen saavuttamisessa edistytään.

Climate Mainstreaming 2014-2020 - totals by programme
(EUR million, commitment appropriations) | 2014-2017 | 2018-2020 estimates
Programme | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | Total 2014-2020
For reference: Total EU Budget (Section III- Commission, Financial programming) | 118 054.4 | 158 606.8 | 151 241.6 | 153 757.8 | 156 782.8 | 159 966.3 | 164 145.4 | 1 062 554.9
Total Climate Change finance in the EU Budget | 16 097.7 | 27 475.7 | 31 634.4 | 29 726.8 | 30 777.7 | 31 883.6 | 32 307.7 | 200 986.9
Share of Climate Change relevant spending in EU Budget | 13.6 % | 17.3 % | 20.9 % | 19.3 % | 19.6 % | 19.9 % | 19.7 % | 18.9 %

Komission yhteinen vastaus 31 ja 32 kohtaan

Komissio toistaa, että 20 prosentin poliittisen tavoitteen tarkoituksena on edistää valtavirtaistamista (ks. myös komission vastaus 25 kohtaan). Komission mielestä tällaisen joustavan 20 prosentin tavoitteen asettaminen on järkevää kehitettäessä innovatiivista menetelmää valtavirtaistamista ja ilmastoon liittyvien menojen seurantaa varten. EU:n omaksuman valtavirtaistamisperiaatteen tarkoituksena on ottaa ilmastonmuutos huomioon EU:n talousarvion kaikilla aloilla.

Komissio vahvistaa, että lainsäädäntövallan käyttäjien mielestä erityistavoitteet eivät olleet tarpeen kaikissa ohjelmissa, jotta ilmastotoimet valtavirtaistettaisiin niihin. Kuten komission vastauksessa 24 kohtaan esitetään, valtavirtaistaminen koostuu useista prosesseista, joista erityistavoitteet ovat yksi.

Monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinnissa julkaistut tiedot osoittavat, että moniin EU:n talousarvioon sisältyviin ohjelmiin kuuluu ilmastotoimia. Komissio on kuitenkin samaa mieltä siitä, että erityistavoitteista voi olla hyötyä ilmastotoimien valtavirtaistamisessa.

Ilmastoon liittyviä menoja seurataan koko talousarviossa. Euroopan rakenne- ja investointirahastojen (ERI-rahastot) tapauksessa seurantavaatimuksen asettivat lainsäädäntövallan käyttäjät.

34

Komissio myöntää, että EU:n uraauurtavaa seurantamenetelmää, joka on kattavuudeltaan ja yksityiskohtaisuudeltaan ainutlaatuinen ja joka on hyväksytty EU:n lainsäädäntömenettelyssä, voidaan edelleen parantaa. Ilmastorahoituksen määrällistä seurantaa varten ei kuitenkaan ole olemassa kansainvälisesti sovittuja menetelmiä.

35

On osoittautunut, että EU:n menetelmällä, jossa EU:n menoihin sovelletaan kertoimia, saadaan luotettavia tietoja ilman, että siitä aiheutuu liikaa hallinnollista työtä komissiossa ja jäsenvaltioissa.

Ensimmäinen luetelmakohta

Komissio myöntää nykymenetelmässä olevan mahdollista, että tiettyjen menojen kohdalla ilmastotoimien osuus on yli- tai aliarvioitu. Tämä on myös suoraa seurausta kolmen Rion tunnusmerkin keskimääräisiin suhdelukuihin perustuvan järjestelmän käytöstä. Komissio pitää kuitenkin menetelmäänsä riittävän konservatiivisena, eivätkä tiettyjen kansainvälisten kehitysapuorganisaatioiden vuonna 2015 laatimat periaatteet, joilla organisaatiot seuraavat ilmastonmuutoksen hillitsemiseen tähtääviä omia toimiaan, ole komission mielestä pätevä vertailukohta komission käyttämälle valtavirtaistamisperiaatteelle. Komissio korostaa, että osassa tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa käytetyistä laskelmista kertoimet poikkeavat komission käyttämistä kertoimista.

Toinen luetelmakohta

Komissio pitää EU:n lainsäätäjien hyväksymää seurantamenetelmää luotettavana ja erityistarkoituksiinsa soveltuvana. OECD:n luokittelu ja menetelmät otettiin huomioon suunniteltaessa EU:n lähestymistapaa, mutta koska niitä ei ollut suunniteltu tukemaan valtavirtaistamista tai määrällistä seurantaa EU:n talousarviossa, lainsäädäntövallan käyttäjät mukauttivat niitä eri ohjelmien oikeusperustojen mukaisten tarpeiden perusteella.

Komissio huomauttaa, että EU:n kunkin ohjelman ensisijainen tavoite on asetettu ohjelman oikeusperustassa, ja valtavirtaistamisella tarkoitetaan ensisijaisen tavoitteen täytäntöönpanon saattamista EU:n ilmastopolitiikan mukaiseksi, ei ensisijaisen tavoitteen korvaamista.

36

EU:n ilmastorahoituksen seurantajärjestelmään kuuluu elementtejä, jotka erottavat sen kansainvälisten kehitysapuorganisaatioiden käyttämästä järjestelmästä, eikä sitä siksi voida verrata kansainvälisen kehitysavun seurantajärjestelmiin.

Komissio myöntää, että innovatiivista menetelmää, jolla seurataan ilmastotoimiin suunnattuja menoja ja näiden menojen toteutumista EU:n talousarviossa, on varaa parantaa: muun muassa hillitsemis- ja sopeutumistoimien rahoitusta koskevien tietojen yksityiskohtaisuutta voitaisiin lisätä. Komissio ei kuitenkaan tällä hetkellä suunnittele jaottelevansa seurantajärjestelmäänsä tarkemmin, sillä hallinnolliset vaikutukset ovat epäselvät ja kaksinkertaista laskemista on hankalaa välttää vaikka yleisesti esiintyvät lisähyödyt otettaisiinkin huomioon.

37

Komissio on yhtä mieltä siitä, että rahoitusvälineet ja se, kuinka ne edistävät EU:n ilmastotoimia, ovat tärkeitä, ja komissio onkin lisännyt rahoitusvälineiden talousarviorahoituksen ilmastomenojen seurannan piiriin.

39

Komission mielestä ilmastotoimien valtavirtaistamisessa on enimmäkseen edistytty hyvin ja talousarviomenojen seuranta on luotettavaa ja avointa, kuten komission vastauksissa etenkin 12 ja 28 kohtaan on esitetty. Komissio myöntää, että ilmastoon liittyvien tulosten seurantaa ja niitä koskevaa raportointia on syytä kehittää edelleen.

40

Katso myös komission vastaukset V ja 28 kohtaan.

41

Komissio vahvistaa, että kuten sen vastauksessa 28 kohtaan todetaan, se ei ennen monivuotisen rahoituskehyksen väliarviointia pystynyt luotettavasti arvioimaan, pysyisikö se 20 prosentin tavoitteessaan. Tämä johtui siitä, että tiedot monivuotisen rahoituskehyksen kaudelle ohjelmoiduista ERI-rahastojen menoista puuttuivat vielä eikä luotettavia tietoja siksi ollut tuolloin saatavilla. Komissio on arvioinut edistymistä 20 prosentin tavoitteen saavuttamisessa monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinnissa, josta ilmenee, että kaudella 2014–2020 ilmastotavoitteeseen liittyvää rahoitusta on hieman yli 200 miljardia euroa. Tämä vastaa koko rahoitusohjelmakaudella noin 18,9:ää prosenttia.

43

Suunnitellut ilmastotoimenpiteet ja niitä vastaavat kertoimet luetellaan Euroopan meri- ja kalatalousrahaston (EMKR) toimenpideohjelmissa. Kuhunkin toimenpiteeseen kohdennettava ohjeellinen EMKR:n määräraha sisältyy jäsenvaltioiden vuotuisiin täytäntöönpanokertomuksiin (tammikuusta 2016 alkaen). Näihin kertomuksiin sisältyvät rahoitustaulukot ja tuettavia toimia koskevat tärkeimmät tiedot, jotka jäsenvaltiot esittävät (EMKR-asetuksen 97 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti) toimia koskevissa vuotuisissa kertomuksissaan, auttavat komissiota seuraamaan jatkuvasti menotasoa sekä muutoksia, joita toimenpideohjelmassa ilmoitettuun ohjeelliseen ilmastonmuutosrahoitukseen mahdollisesti tehdään.

44

Nyt kun ohjelmasuunnittelu on saatu päätökseen, komissio pystyy kokoamaan luotettavat tiedot ja laatimaan päivitetyt arviot näihin ohjelmiin sisältyvästä ilmastorahoituksesta. Se onkin julkaissut tilannekatsauksen monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinnin yhteydessä. Tilannekatsaus olisi perustunut vääriin tietoihin ja voinut johtaa virheellisiin laskelmiin ja virhetulkintoihin, jos se olisi laadittu vuosia 2014–2016 koskevien alustavien tietojen pohjalta.

45

Komission näkemyksen mukaan ilmastorahoituksen seuranta on aiheellisinta keskittää maksusitoumusmäärärahoihin tai ohjelmoituihin ja hyväksyttyihin menoihin, koska ohjelmasuunnittelun ja menojen toteutumisen välisen pitkän ajan vuoksi menotietojen avulla ei voida parantaa valtavirtaistamista. Komissio katsoo myös, ettei EU:n talousarviorahoituksen seurannan ja EU:n ilmasto- ja energiatavoitteiden saavuttamisen tai minkään arvioidun investointitarvemäärän välillä ole selkeää syy-yhteyttä.

Kun ilmastonmuutos oli päätetty ottaa paremmin huomioon kaikissa EU:n ohjelmissa, oli ensimmäiseksi luonnollista ja tärkeää ryhtyä seuraamaan ohjelmoituja menoja. Tilintarkastustuomioistuimen mainitsema riski sisältyy kaikkiin talousarviosuunnitelmiin. Komissio on tilintarkastustuomioistuimen kanssa yhtä mieltä siitä, etteivät suunnitellut menot aina toteudu, mutta huomauttaa, että keskimäärin 97 prosenttia EU:n vuoden 2015 talousarviositoumuksista on toteutunut. Siksi nykyinen järjestelmä, jossa seurataan ennakkoon talousarviositoumuksia, kuvaa tehokkaasti myös toteutuneita menoja. Komissio huomauttaa lisäksi, että 34 prosentin ja 49,3 prosentin osuuksien laskennassa käytetyt menetelmät poikkeavat toisistaan sekä lähestymistavaltaan että kattavuudeltaan.

46

Komissio tarkastelee tietoja säännöllisesti uudelleen ja harkitsee muutoksia ohjelmiin vuotuisen talousarviomenettelyn ja talousarvion toteuttamisen yhteydessä. Lisäksi komissio on monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinnissa sitoutunut siihen, että se arvioi edistymistä 20 prosentin tavoitteen saavuttamisessa monivuotisen rahoituskehyksen ohjelmien väliarvioinneissa. Komissio pitää nykyisiä seuranta- ja raportointijärjestelmiä tarkoituksenmukaisina eikä katso, että tässä vaiheessa olisi tarpeen asettaa uusia raportointivelvoitteita.

47

Komissio vahvistaa, että 20 prosentin tavoite liittyy nimenomaisesti EU:n talousarviomenoihin, eikä menotavoitteen seurantaan ole sen mielestä aiheellista yhdistää muita kuin taloudellisia tekijöitä.

Se kuitenkin myöntää, että menojen, toteutettujen toimien ja tulosten välistä yhteyttä on syytä vahvistaa. Eri meno-ohjelmissa on otettu käyttöön tuotos- ja tulosindikaattoreita sen perusteella, missä määrin niissä investoidaan ilmastotoimiin. Tietyt yhteiset indikaattorit voidaan yhdistää EU:n tasolla. Nämä yhteiset indikaattorit on kehitetty kyseiseen ohjelmaan liittyvän politiikkaoppimisen perusteella (esim. yhteisen maatalouspolitiikan seuranta- ja arviointikehykseen sisältyy maatalouden kasvihuonekaasupäästöjä mittaava indikaattori, ja Euroopan aluekehitysrahastoa (EAKR) varten on määritelty tuotosindikaattori, jolla mitataan kasvihuonekaasupäästöjen vähenemistä rahoitetuissa infrastruktuuri-investoinneissa).

Tällä hetkellä ei kuitenkaan ole teknisesti mahdollista laatia koottuja tietoja esimerkiksi siitä, miten paljon EU:n talousarviosta rahoitettujen toimien kasvihuonekaasupäästöt vähenevät.

48

EAKR:n yhteisillä indikaattoreilla on yhteiset määritelmät. Niitä suositellaan komission ohjeissa⁷, joista keskusteltiin jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa ennen niiden viimeistelyä. Ohjeissa oli mahdollista esittää menetelmää kasvihuonekaasupäästöjen vähennysten mittaamiseksi uusiutuvia energialähteitä ja energiansäästöä koskevissa toimenpiteissä, mutta muilla aloilla on tarjolla monenlaisia laskentamenetelmiä eikä niistä päästy yksimielisyyteen. Kaikki yhteisten indikaattorien ja erityisindikaattorien avulla kerätty tieto on käytettävissä arviointia varten, ja siitä saattaa olla hyötyä tulevassa politiikkaoppimisessa.

49

Komissio katsoo, että ilmastotoimien valtavirtaistamisessa on enimmäkseen edistytty ja että tavoitteen saavuttaminen on mahdollista. Komissio viittaa 14. syyskuuta julkaistussa monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinnissa esitettyyn tuoreeseen analyysiin (ks. esim. 28 kohta) ja vahvistaa, että se aikoo jatkaa ilmastotoimien valtavirtaistamista EU:n ohjelmiin.

50

Komissio toteaa aikovansa arvioida edistymistä 20 prosentin tavoitteen saavuttamisessa yksittäisten ohjelmien väliarvioinneissa, kuten se on ilmoittanut monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinnissa. Ohjelmien väliarvioinnit tarjoavat tilaisuuden tehostaa ilmastotoimien valtavirtaistamista EU:n meno-ohjelmiin.

51

Komissio toistaa, ettei se katso ilmastotoimien seurantaa koskevan EU:n lähestymistavan olevan riski ilmastotoimien valtavirtaistamiselle, mutta panee merkille tilintarkastustuomioistuimen simulaatiot, joissa EU:n maatalousmenoihin sovelletaan eri kertoimia.

Ensimmäinen luetelmakohta

Komissio katsoo, että sen käyttämä menetelmä on laadittu avoimesti ja koordinoidusti. Siitä on tiedotettu Euroopan parlamentille ja neuvostolle, eikä se johda yliarviointeihin.

Katso myös komission vastaus 53 kohtaan.

Toinen luetelmakohta

Myös maaseudun kehittämisen ilmastonmuutoskertoimet on vahvistettu avoimesti ja 20 prosentin poliittisen tavoitteen mukaisesti.

Kolmas luetelmakohta

Komission näkemyksen mukaan sen arviot molempien YMP-rahastojen ilmasto-osuuksista perustuvat EU:n tasolla hyväksyttyyn menetelmään, josta esitetään vuosittain kattavat tiedot komission talousarvioehdotukseen liittyvissä ohjelmaselvityksissä.

Kuten vastauksessa 35 kohtaan todetaan, komission mielestä kansainvälisten kehitysapuorganisaatioiden vuonna 2015 laatimat periaatteet, joille organisaatiot seuraavat ilmastonmuutoksen hillitsemiseen tähtääviä omia toimiaan, eivät ole pätevä vertailukohta EU:n omaksumalle valtavirtaistamisperiaatteelle. Komissio korostaa, että tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessaan käyttämät laskelmat eroavat EU:n tasolla sovituista laskelmista, jotka ovat riittävän konservatiivisia.

Neljäs luetelmakohta

Horisontti 2020 -ohjelma sisältää huomattavasti enemmän alan tutkimusta kuin seitsemäs tutkimuksen, teknologian kehittämisen ja demonstroinnin puiteohjelma, jäljempänä ’seitsemäs puiteohjelma’. Seitsemännen puiteohjelman yhteistyöosiosta arvioidaan kohdennetun 2,4 miljardia euroa ilmastotoimiin (2007–2013), kun Horisontti 2020 -ohjelmassa pelkästään kahden ensimmäisen vuoden (2014 ja 2015) vastaava luku on 3,2 miljardia euroa.

Lisäkimmokkeen antamiseksi on kuitenkin jo otettu käyttöön toimintasuunnitelma (ks. komission vastaus 60 kohtaan), jotta Horisontti 2020 -asetuksessa vahvistettu suunniteltu menotaso (alustava tavoite) voitaisiin saavuttaa.

53

Komissio panee merkille tilintarkastustuomioistuimen simulaatiot, joissa on käytetty eri menetelmiä sekä joidenkin kansainvälisten kehitysapuorganisaatioiden sopimia yleisiä periaatteita, mutta toistaa olevansa sitoutunut EU:n omaksumaan valtavirtaistamisperiaatteeseen. Komission käyttämä menetelmä on luotettava, ja se on suunniteltu avoimesti ja koordinoidusti. Se perustuu Rion tunnusmerkkeihin, ja siitä on tiedotettu Euroopan parlamentille ja neuvostolle.

Täydentävien ehtojen hyödyt ilmastotoimille voidaan arvioida soveltamalla 40 prosentin Rion tunnusmerkkiä 20 prosentin osuuteen muista suorista tuista kuin viherryttämistuista. Kuten kaikki muutkin laskelmat, tämä on korvaava indikaattori, joka perustuu täydentäviin ehtoihin liittyvään seuraamusjärjestelmään. Komissio näkemyksen mukaan muiden suorien tukien kuin viherryttämistukien 8 prosentin ilmastovaikutus ei kuitenkaan ole liian suuri arvio, kun otetaan huomioon täydentävien ehtojen ja suorien tukien ilmastohyödyt.

Katso myös komission vastaus 51 kohtaan.

Laatikko 3 – Muiden suorien tukien kuin viherryttämistukien ilmastorahoitusosuutta ei ole perusteltu asianmukaisesti

Katso myös komission vastaus 51 kohtaan.

54

Komissio pitää sovellettuja kertoimia riittävän konservatiivisina.

Katso komission vastaus 51 kohdan ensimmäiseen luetelmakohtaan.

55

Seurattaessa Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston, jäljempänä ’maaseuturahasto’, menojen kohdentumista ilmastotoimiin noudatetaan periaatetta, jonka mukaan unionin maaseudun kehittämistä koskevissa prioriteeteissa ja kohdealoissa ilmaistuihin toimintapoliittisiin tavoitteisiin sovelletaan kerrointa. Koska jäsenvaltiot voivat ohjelmoida toimenpiteitä joustavasti sen mukaan, miten paljon niiden odotetaan edistävän näiden eri tavoitteiden saavuttamista, seurantaa on suoritettava kyseisten maaseuturahaston prioriteettien eikä niinkään toimenpiteiden tasolla.

Tämän toimintalogiikan ja jaetun hallinnoinnin periaatteen vuoksi jäsenvaltiot ratkaisevat, mihin prioriteettiin tai kohdealaan kukin toimenpide vaikuttaa eniten.

Esimerkkinä voidaan mainita, että luonnonhaitta-aluejärjestelmän mukainen toimenpide 13 on ohjelmoitu neljään eri prioriteettiin tai kohdealaan. Jäsenvaltiot, jotka ovat ohjelmoineet toimenpiteen 13 prioriteettiin 4, katsovat sen liittyvän eniten tämän prioriteetin tavoitteiden saavuttamiseen.

Komission yhteinen vastaus 56, 57 ja 58 kohtaan sekä laatikkoon 4

Komissio panee merkille tilintarkastustuomioistuimen näkemykset maaseuturahaston seurantamenetelmän puutteista sekä sen eri lähestymistapoihin perustuvat simulaatiot.

Nykyisessä maaseuturahaston seurantamenetelmässä on pyritty saamaan kohtuullisen luotettava arvio ilmastoon liittyvistä menoista mahdollisimman vähin hallinnollisin rasittein ja kustannuksin.

Jos unionin kohdealojen ja prioriteettien sisältämiin eri toimenpiteisiin/toimiin sovellettaisiin eri ilmastokertoimia tilintarkastustuomioistuimen ehdotuksen mukaisesti, tarkkuus paranisi, mutta samalla lisääntyisi kansallisten ja alueellisten viranomaisten hallinnollinen rasite.

Prioriteetille 4 on annettava 100 prosentin kerroin, koska se sisältää toimenpiteitä, joilla suojellaan ympäristöä ja vahvistetaan ekosysteemien kykyä sietää ilmastonmuutosta. Seurantatyö olisi jäsenvaltioiden kannalta työlästä ja vaikeaa, jos kertoimet eriteltäisiin toimenpide- tai toimikohtaisesti, koska unionin prioriteettiin 4 sisältyy niin monenlaisia mutkikkaita toimia (esim. maatalouden ympäristötoimenpiteitä ja ilmastotoimenpiteitä).

Maaseuturahaston luonnonhaitta-aluetoimenpide on tärkeä, koska sillä estetään maankäytöstä luopumista ja ylläpidetään luonnonhaitta-alueilla harjoitettavan maanviljelyn ympäristöarvoa ja taloudellista arvoa. Sen avulla säilytetään maatalousekosysteemejä, jotka voisivat kadota ilman tukea. Tämä on tärkeää sekä ilmastonmuutokseen sopeutumisen että sen hillitsemisen kannalta (esim. laitumet). Nykyisen ohjelmakauden aikana käyttöön otettava, biofyysisiin perusteisiin perustuva uusi nimeämiskäytäntö johtaa siihen, että uhanalaisimpien maatalousmaiden käytössä säilymistä painotetaan yhä voimakkaammin. Tällöin kyseisen toimenpiteen merkitys ilmastonmuutokseen sopeutumisen ja sen hillitsemisen kannalta lisääntyy.

59

Komissio toteaa, että maaseuturahaston ja Life-ohjelman ohjelmaselvityksessä määritetyistä erityisistä seurantamenetelmistä, joihin tässä kohdassa viitataan, on sovittu nykyisellä ohjelmakaudella käytettävän EU:n seurantamenetelmän yhteydessä.

60

Horisontti 2020 sisältää huomattavasti enemmän alan tutkimusta kuin seitsemäs puiteohjelma. Vaikka ohjelmia ei voida verrata kokonaisuudessaan toisiinsa, on mahdollista todeta, että seitsemännen puiteohjelman yhteistyöosiosta arvioidaan kohdennetun 2,4 miljardia euroa ilmastotoimiin ohjelman seitsemän toteuttamisvuoden aikana (2007–2013), kun taas Horisontti 2020 -ohjelman ohjelmasuunnittelussa olevien, vertailukelpoisten osioiden osalta pelkästään kahden ensimmäisen vuoden (2014 ja 2015) vastaava luku on tuoreimpien vahvistettujen tietojen mukaan 3,2 miljardia euroa. Siten vaikka nykyiset luvut eivät yllä alun perin suunniteltuun menotasoon, ne ovat kuitenkin positiivinen merkki komission sitoutumisesta.

Vuosien 2014 ja 2015 sekä vuosien 2016 ja 2017 keskeisten työohjelmien johdannot sisältävät selvät tiedot ilmastoon liittyvistä menoista sekä soveltuvin osin viitteet ehdotuspyyntöihin tai aiheisiin. Komission yksiköt ovat tässä yhteydessä seuranneet tarkasti ja jatkuvasti kaikkiin Horisontti 2020 -työohjelmien aihepiireihin sisältyviä, ilmastoon liittyviä menoja mitatakseen edistymistä Horisontti 2020 -ohjelman suunnitellun menotason saavuttamisessa.

Viime vuonna käyttöön otettu toimintasuunnitelma antaa tähän lisäkimmokkeen. Lisäksi parhaillaan käynnissä olevassa vuosia 2018–2020 koskevassa strategisessa suunnitteluprosessissa otetaan huomioon ilmastotoimien valtavirtaistamisen ja siihen liittyvän rahoituksen lisäämisen tärkeys. Kunhan strateginen suunnitteluprosessi on saatu päätökseen, voidaan tarttua vuosia 2018–2020 koskeviin määrällisempiin seikkoihin.

61

Alhaalta ylöspäin suuntautuvien toimien osuutta ilmastotoimista ei voida vahvistaa, ennen kuin rahoitettavat hankkeet on valittu, ja osuus voi hyvinkin vaihdella vuodesta toiseen.

62

Komissio seuraa tämän indikaattorin edistymistä tarkasti, ja sillä on vielä jonkin verran liikkumavaraa. Siihen mennessä kun seuraavat työohjelmat on hyväksytty (syksyn 2017 tienoilla), komissio on saanut päivitetyt luvut, joiden perusteella se voi määritellä tarkemmin, kuinka tilanne on edistynyt, ja laatia vuosiksi 2018–2020 tarvittavan talousarvion. Myös monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinnissa (ks. tarkempi selostus komission vastauksessa 28 kohtaan) on tuotu nimenomaisesti esiin tekijöitä, joiden pitäisi edistää ilmastotoimien valtavirtaistamista Horisontti 2020 -ohjelmassa.

63

Ilmastotoimet on nimetty tärkeäksi prioriteetiksi parhaillaan käynnissä olevassa, vuosia 2018–2020 koskevassa strategisessa suunnitteluprosessissa. Kunhan strateginen ohjelmasuunnitteluprosessi on saatu päätökseen, voidaan tarttua vuosia 2018–2020 koskeviin määrällisempiin seikkoihin, joita ovat myös ilmastotoimien määrärahat.

64

Komission toimintasuunnitelmaa olisi täydennettävä määrällisesti ilmaistavilla tavoitteilla. Ne on kuitenkin paras vahvistaa vuosien 2018–2020 työohjelmien laatimisen yhteydessä. Tämä prosessi on yhä kesken.

65

Komissio vahvistaa, ettei edellisen monivuotisen rahoituskehyksen ajalta ole olemassa vertailukelpoisia tietoja ilmastoon liittyvistä menoista. Se myös katsoo, että ilmastorahoituksen selvä kasvu joitakin ohjelmia koskevissa tilintarkastustuomioistuimen arvioissa (etenkin 69 kohdassa mainituissa) on yleisesti ottaen samantasoinen kuin komission monivuotisen rahoituskehyksen alussa määrittämä alustava arvio.

67

Komission näkemyksen mukaan tärkein EU:n talousarviosta peräisin olevan ilmastorahoituksen seurannasta saatava hyöty on se, että sillä edistetään ilmastoystävällistä menosuunnittelua kaikissa EU:n ohjelmissa. Komissio toteaa, ettei tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen kyseisessä osassa esitettyjen esimerkkien perusteella voida tehdä laajempia johtopäätöksiä. Ne ovat vain esimerkkejä.

70

Komissio korostaa, että sen omaksuman valtavirtaistamisperiaatteen tavoitteena on ottaa ilmastonmuutos huomioon kaikissa EU:n talousarviovälineissä. Se toteaa myös, että ilmastoon liittyvien menojen rakenteen muutos kuvastaa muutoksia yksittäisten ohjelmien menoprioriteeteissa ja eri maissa käytettävissä olevien rahoituslähteiden asemassa.

71

Ilmastomenojen vaihtelu eri maiden ohjelmien välillä kuvastaa hyvin pitkälti sitä, että maat painottavat eri aloja eri tavoin, eikä sitä siksi ole syytä pitää osoituksena voimakkaasta tai heikosta sitoutumisesta ilmastotoimiin.

75

Tutkimus- ja innovointitoimien kohdentaminen tietyille aloille tai tiettyihin klustereihin (esimerkiksi vähähiiliseen talouteen) jätettiin tarkoituksella ohjelmasuunnittelusta käytyjen yksityiskohtaisten keskustelujen ulkopuolelle. Tutkimuksen ja innovoinnin tavoitteista käytyjen neuvottelujen ennakkoehtona oli älykäs erikoistuminen. Jos komissio olisi vaatinut, että Saksan ja Romanian toimenpideohjelmien tutkimus- ja innovointitoimissa painotetaan voimakkaammin ilmastoa, se olisi toiminut vastoin lailla vahvistettua älykkäiden erikoistumisstrategioiden ennakkoehtoa. Nämä strategiat edellyttävät alhaalta ylöspäin suuntautuvaa prosessia. Komission yksiköt panevat merkille, että kestävä energia ja ilmasto ovat näiden strategioiden tärkeimpiä prioriteetteja.

76

Komissio toteaa, että Euroopan sosiaalirahaston (ESR) ohjelmilla voidaan vastata kaikkiin vihreän osaamisen kysynnän muutoksiin sitä mukaa kuin niitä ilmenee.

Komission yhteinen vastaus 77–79 kohtaan

Komissio toteaa, että vaikka kaikkien ERI-rahastojen yhteenlaskettu panostus ilmastotoimiin ylittää 25 prosenttia, kunkin rahaston yksittäinen panostus vaihtelee väistämättä sen mukaan, miten läheisesti sen ensisijaiset tehtävät liittyvät ilmastotoimiin. ESR:ssä tämä panostus voi olla vain välillinen ja toteutua etenkin vihreään osaamiseen tehtävien investointien kautta. Kyseiset investoinnit puolestaan liittyvät läheisesti työmarkkinoiden kehitykseen ja ovat siksi kysyntälähtöisiä.

Komissio toteaa, että järjestelmää, jolla seurataan ESR:n varojen kohdentumista ilmastotoimiin, on vahvistettu rahoituskaudella 2014–2020 etenkin sisällyttämällä ilmastotoimet ”toissijaiseksi aihepiiriksi”, jolla ESR:n panostusta seurataan.

Komissio kuitenkin myöntää, että ESR:n varojen kohdentumista ilmastotoimiin voitaisiin hyödyntää paremmin, ja aikoo pohtia, miten tämä voitaisiin toteuttaa.

81

Kun YMP:tä viimeksi uudistettiin, täydentävien ehtojen soveltamisalaa tarkistettiin huomattavasti sen perusteella, olivatko vaatimukset valvottavissa, kohdistuivatko ne suoraan viljelijöihin ja liittyivätkö ne viljelytoimintaan. Tämän tuloksena maan hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevien toimenpidevaatimusten, jäljempänä ’toimenpidevaatimukset’, luettelo lyheni alle puoleen (15:stä 7:ään) ja lakisääteiset hoitovaatimukset, jäljempänä ’hoitovaatimukset’, vähenivät 18:sta 13:een.

82

Komissio ei jaa tilintarkastustuomioistuimen näkemystä siitä, että suorien tukien viherryttäminen perustuu suurelta osin aiempiin toimenpidevaatimuksiin. Ekologisen alan osuus viljelyalasta ja viljelyn monipuolistaminen ovat uusia vaatimuksia, ja pysyvän nurmen säilyttämistä on vahvistettu voimakkaasti esimerkiksi asettamalla täysi suoja ympäristöllisesti herkälle pysyvälle nurmelle ja supistamalla pysyvän nurmen kyntömahdollisuuksia.

Komissio uskoo myös, ettei suorien tukien viherryttämisen vaikutus ole vähäinen vaan merkittävä. Vaikutus kuvastaa oikealla tavalla sitä, missä määrin kolme viljelykäytäntöä liittyvät ilmastoon. On totta, etteivät viherryttämisvaatimukset koske kaikkia viljelijöitä, mutta käytettävissä olevien tietojen mukaan ne koskevat 72:ta prosenttia kyseessä olevasta kokonaisviljelyalasta, mikä on ilmastotoimien kannalta vielä olennaisempaa.

84

Ilmastotoimien valtavirtaistaminen ei tarkoita, että jokaisen alueen tai jäsenvaltion olisi lisättävä investointeja ilmastonmuutoksen hillitsemiseen tai siihen sopeutumiseen. Ilmastotoimet on otettava asianmukaisesti huomioon SWOT-analyysissa ja tarpeita määriteltäessä, ja niitä on verrattava muihin prioriteetteihin. Vertailuperusteet ovat muuttuneet edellisestä ohjelmakaudesta. Etenkin talouskriisin vaikutukset ovat monilla alueilla johtaneet siihen, että kriisistä kärsineen maatalousalan taloudellista tilannetta on kohennettava. Tästä syystä ilmastoon liittyvän rahoituksen muuttumattomuus (vaikka sitä ei voidakaan täsmällisesti kvantifioida, koska tarvittavia menetelmiä ei ole olemassa) ei ole kielteinen asia.

85

Valintakriteerien asettamisesta vastaavat jäsenvaltiot. Komissio on julkaissut ohjeita siitä, miten ilmastotoimia voidaan sisällyttää maaseuturahastosta rahoitettaviin ohjelmiin (”Potential for climate action – EAFRD”). Ohjeisiin sisältyy valintakriteerien laadintaa koskeva suositus.

89

Tavoite, joka koskee kalastuskapasiteetin mukauttamista käytettävissä oleviin resursseihin tukemalla laivaston hallinnointitoimenpiteitä taloudellisesti, saavutettiin osittain viime ohjelmakaudella. Tämä on syy siihen, että EMKR:stä tuetaan laivaston hallinnointitoimenpiteitä vähemmän kuin niitä tuettiin Euroopan kalatalousrahastosta (EKTR) edellisellä kaudella.

Johtopäätökset ja suositukset

91

Komissio korostaa, että kun ilmastotoimien osuus sitouduttiin kasvattamaan vähintään 20 prosenttiin EU:n budjetista, kyseessä oli poliittinen sitoumus, jonka tarkoituksena oli sisällyttää ilmastotoimet kaikkiin EU:n ohjelmiin.

92

Komission näkemyksen mukaan yleinen edistys on ollut huomattavaa: ilmastonmuutos on otettu huomioon ohjelmia kehitettäessä ja on luotu ainutlaatuinen, määrällinen valtavirtaistamismalli, joka tarjoaa nyt yksiselitteisen lähtötason.

Komissio toteaa kuitenkin, että kunkin yksittäisen rahaston mahdollinen panostus vaihtelee väistämättä sen mukaan, miten läheisesti sen ensisijaiset tehtävät liittyvät ilmastotoimiin. Siksi on väistämätöntä, että panostuksen suunnittelu- ja seurantajärjestelmät vaihtelevat rahastosta toiseen.

Komissio katsoo kuitenkin toimiensa olevan yleisesti ottaen aikataulussa, jota 20 prosentin tavoitteen saavuttaminen edellyttää, mutta myöntää lisätoimien olevan tarpeen, kuten monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinnissa on todettu.

93

Komissio korostaa, että 20 prosentin tavoitteen ilmoitettiin olevan osa EU:n talousarvioon sisältyvää valtavirtaistamisperiaatetta. Tämä puolestaan liittyy EU:n lähestymistapaan, jolla pyritään vastaamaan ilmastonmuutokseen liittyviin investointitarpeisiin (ks. komission vastaus 24 kohtaan).

Kuten kaikki EU:n toimet ilmastonmuutoksen torjumiseksi, EU:n talousarvioon sisältyvä valtavirtaistamisperiaate osoittaa, että EU on sitoutunut ilmastotoimiin ja haluaa ottaa niissä johtavan roolin.

Komissio on arvioinut edistymistä 20 prosentin tavoitteen saavuttamisessa monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinnissa, kuten komission vastauksessa 28 kohtaan selostetaan.

94

Nyt kun ohjelmasuunnittelu on saatu päätökseen, komissio pystyy kokoamaan luotettavat tiedot ja laatimaan päivitetyt arviot näihin ohjelmiin sisältyvästä ilmastorahoituksesta. Se onkin julkaissut tilannekatsauksen monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinnin yhteydessä. Tilannekatsaus olisi perustunut vääriin tietoihin ja voinut johtaa virhetulkintoihin, jos se olisi laadittu vuosia 2014–2016 koskevien tietojen pohjalta.

Monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinnissa on arvioitu, että kaudella 2014–2020 ilmastotoimiin liittyvää rahoitusta on hieman yli 200 miljardia euroa. Tämä vastaa koko rahoitusohjelmakaudella noin 18,9:ää prosenttia.

95

Komissio korostaa, että EU:n käyttämä ilmastorahoituksen seurantamenetelmä on uraauurtava määrällinen tapa seurata talousarviorahoitusta. Siinä on sinänsä parantamisen varaa, mutta kaikkiaan menetelmä on luotettava ja avoin.

Suositus 1 – Perusteellinen monivuotinen tietojen koonti

Komissio hyväksyy suosituksen, joka koskee kattavan monivuotisen tietojen koonnin toteuttamista sen selvittämiseksi, ovatko ohjelmoidut ilmastomenot kohdallaan 20 prosentin tavoitteen saavuttamiseksi. Se katsoo panneensa suosituksen täytäntöön monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinnin yhteydessä. Komissio aikoo vastaisuudessakin seurata edistymistä vuosittain talousarvioesitysten laadinnan yhteydessä.

Suositus 2 – Kattava raportointimenettely

a)

Komissio hyväksyy suosituksen osittain.

Se aikoo esittää relevanteissa vuotuisissa toimintakertomuksissa olennaiset tiedot ilmastotoimista ja näiden toimien edistymisestä. Uudessa vuotuisessa hallinto- ja tuloksellisuuskertomuksessa (1 osa) esitetään yhteenveto talousarvion tuloksellisuudesta uusimpien tietojen pohjalta. Kertomuksessa hyödynnetään vuotuisia toimintakertomuksia, talousarvioehdotukseen sisältyviä ohjelmaselvityksiä ja muita lähteitä, kuten EU:n ohjelmien arviointi- ja täytäntöönpanokertomuksia. Kertomuksessa esitetään yhteenveto, kun taas yksityiskohtaisempaa tietoa ohjelmien tavoitteista ja indikaattorien kehityksestä on saatavilla vuotuisissa toimintakertomuksissa ja ohjelmaselvityksissä.

Komissio ei hyväksy suositusta rahoitusvälineitä koskevasta raportoinnista seurattaessa talousarviomenojen edistymistä 20 prosentin tavoitteen saavuttamisessa.

b)

Komissio toteaa, että tämä suositus on osoitettu jäsenvaltioille.

c)

Komissio ei hyväksy suositusta. Komissio on sitoutunut lisäämään tietojen yksityiskohtaisuutta, mutta ei ole selvää, miten tästä aiheutuva hallinnollisen rasitteen lisääntyminen sekä komissiossa että jäsenvaltioissa vaikuttaisi. Komissio harkitsee mahdollisuutta pitää hillitsemis- ja sopeutumistoimet erillään, jos menetelmää tulevaisuudessa tarkistetaan, mutta korostaa, että hillitsemis- ja sopeutumistoimet kytkeytyvät läheisesti toisiinsa.

96

Komissio on samaa mieltä siitä, että ilmastotoimien sisällyttäminen kaikkiin EU:n ohjelmiin edellyttää lisätoimia. Asettamalla 20 prosentin poliittinen tavoite pyrittiin edistämään valtavirtaistamista (ks. myös komission vastaus 25 kohtaan). Komission mielestä tällaisen joustavan 20 prosentin tavoitteen asettaminen on järkevää kehitettäessä innovatiivista menetelmää valtavirtaistamista ja ilmastoon liittyvien menojen seurantaa varten. EU:n omaksuman valtavirtaistamisperiaatteen tarkoituksena on sisällyttää ilmastotoimet kaikkiin politiikan aloihin, ja siinä käytetään 20 prosentin tavoitetta valtavirtaistamisen edistämiseksi.

Komissio on arvioinut edistymistä 20 prosentin tavoitteen saavuttamisessa monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinnissa, kuten komission vastauksessa 28 kohtaan selostetaan.

Suositus 3 – Ilmastonmuutoksen torjunnan tarvearviointi

Komissio hyväksyy suosituksen osittain.

Se aikoo ottaa huomioon ilmastonmuutoksen torjunnan tarpeet ja kunkin alan osallistumismahdollisuudet esittäessään uutta yleistä poliittista tavoitetta. Komissio ei hyväksy kantaa, jonka mukaan sen tulisi suunnitella kullekin alalle tai ohjelmalle erityinen ilmastorahoitusosuus.

97

Komissio katsoo, että ilmastotoimien valtavirtaistamisessa EU:n talousarvioon on edistytty hyvin ja että EU:n menetelmä on avoin ja tarkoituksenmukainen.

Komissio viittaa 29 kohtaan antamaansa vastaukseen, jossa käsitellään ilmastomenojen luonnetta eri välineissä. Se huomauttaa, että ilmastotoimien valtavirtaistamista koskeva poliittinen tavoite ilmaistaan säädöksissä eri tavoin. Monissa tapauksissa sitä ei ilmaista oikeudellisesti sitovana tavoitteena, vaan poliittisena pyrkimyksenä johdanto-osassa. Katso myös komission vastaukset 25 ja 26 kohtaan.

Komissio on esittänyt monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinnissa vuoteen 2020 ulottuvan ennusteensa ilmastoon liittyvistä menoista.

98

EU:n omaksuma ilmastotoimien valtavirtaistamisperiaate perustuu kansainvälisiin käytäntöihin, ja sitä varten on laadittu määrällinen seurantamenetelmä, jonka avulla saadaan luotettavia tietoja ilman kohtuutonta hallinnollista rasitetta.

Komissio panee merkille tilintarkastustuomioistuimen laskelmat, jotka perustuvat muihin ilmastotoimien seurantamenetelmiin, mutta sen mielestä näitä menetelmiä ei pitäisi pitää parempina kuin EU:n tasolla hyväksytyt innovatiiviset ja yksityiskohtaiset valtavirtaistamisperiaatteet.

99

Komissio myöntää olevan mahdollista, että nykyinen menetelmä on johtanut tiettyjen menojen kohdalla ilmastotoimien osuuden yli- tai aliarviointiin. Sen mielestä tiettyjen kansainvälisten kehitysapuorganisaatioiden vuonna 2015 laatimat periaatteet, joilla organisaatiot seuraavat omien toimiensa vaikutusta ilmastonmuutoksen hillitsemiseen, eivät kuitenkaan ole pätevä vertailukohta EU:n tasolla hyväksytylle valtavirtaistamisperiaatteelle. Komission käyttämä menetelmä on luotettava, se on suunniteltu avoimesti ja koordinoidusti, ja siitä on tiedotettu Euroopan parlamentille ja neuvostolle.

Komissio arvioi molempien YMP-rahastojen ilmasto-osuudet luotettavan menetelmän perusteella, josta esitetään vuosittain kattavat tiedot komission talousarvioehdotukseen liittyvissä ohjelmaselvityksissä.

Sen näkemyksen mukaan suorien viherryttämistukien vaikutus kuvastaa oikealla tavalla sitä, missä määrin kolme viljelykäytäntöä vaikuttavat ilmastoon. Sitä, miten muut suorat tuet kuin viherryttämistuet hyödyttävät ilmastoa yhdessä täydentävien ehtojen kanssa, voidaan arvioida soveltamalla 40 prosentin Rion tunnusmerkkiä 20 prosentin osuuteen muista suorista tuista kuin viherryttämistuista. Kuten kaikki muutkin laskelmat, tämä on korvaava indikaattori, joka perustuu täydentäviin ehtoihin liittyvään seuraamusjärjestelmään. Komissio näkemyksen mukaan muiden suorien tukien kuin viherryttämistukien 8 prosentin ilmastovaikutus ei kuitenkaan ole liian suuri arvio, kun otetaan huomioon täydentävien ehtojen ja suorien tukien ilmastohyödyt. Laskelma on täysin konservatiivisuusperiaatteen mukainen.

100

Komissio arvioi molempien YMP-rahastojen ilmasto-osuudet luotettavan menetelmän perusteella, josta esitetään vuosittain kattavat tiedot komission talousarvioehdotukseen liittyvissä ohjelmaselvityksissä.

Suositus 4 – Liian suuret arviot korjattava

Komissio hyväksyy suosituksen osittain. Seurantamenetelmää ei voida muuttaa nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen aikana ennustettavuuteen, johdonmukaisuuteen ja avoimuuteen liittyvistä syistä. Komissio aikoo kuitenkin pohtia, millä tavoin seurantamenetelmää voitaisiin hioa maaseuturahaston osalta vuoden 2020 jälkeisellä ohjelmakaudella lisäämättä hallinnollista rasitetta.

101

Komission toimintasuunnitelmaa täydennetään tulevaisuudessa yksityiskohtaisemmilla, määrällisesti ilmaistavilla tavoitteilla. Ne on kuitenkin paras vahvistaa vuosien 2018–2020 työohjelmien laatimisen yhteydessä. Tämä prosessi on yhä kesken.

102

Komissio myöntää, että useissa ohjelmissa valtavirtaistamista on tehostettava, mutta ei katso, että ilmastoon liittyvien menojen lisäämistä koskevilla toimintasuunnitelmilla olisi lisäarvoa.

Suositus 5 – On laadittava toimintasuunnitelmia

Komissio hyväksyy suosituksen osittain.

Kuten monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinnissa on todettu, komissio arvioi mahdollisuuksia lisätä ilmastovaikutuksen huomion ottamista yksittäisiä ohjelmia ja politiikan aloja koskevissa väliarvioinneissa. Näiden arvioiden tuloksia odoteltaessa komissio harkitsee korjaavia toimia. Yksittäisiä toimintasuunnitelmia ei tarvita, koska kuhunkin ohjelmaan sisältyy jo nyt painopisteiden asettamismenettelyjä, jotka riippuvat hallinnointitavasta.

103

Komission näkemyksen mukaan maksusitoumusmäärärahojen seuranta oli välttämätön ensiaskel sisällytettäessä ilmastotoimet EU:n talousarvioon. Se on tyydyttävä korvaava indikaattori, jonka avulla saadaan tasapainotettua uuden seurantakerroksen aiheuttama hallinnollinen rasite. On totta, että nykyiset arviot perustuvat ohjelmoituihin menoihin (talousarvioesitykseen), mutta ne päivitetään varsinaisen hyväksytyn talousarvion ja oikaisukirjelmien perusteella. Komissio aikoo arvioida tosiasiallisiin määrärahoihin perustuvien jälkiarvioiden laatimisen kustannustehokkuutta. Tosiasiallisiin maksuihin perustuvat laskelmat lisäisivät kuitenkin hallinnollista rasitetta, koska maksut voivat jatkua vuosien ajan ja niihin saatetaan tehdä rahoitusoikaisuja. Komissio pystyy kuitenkin esittämään arvion, sillä noin 97 prosenttia maksusitoumusmäärärahoista muuttuu maksumäärärahoiksi.

Komissio on samaa mieltä siitä, että EU:n rahoituksella aikaansaatuja tuloksia on painotettava enemmän. Lainsäätäjän vahvistamassa nykyisessä tuloskehyksessä asetetaan kuitenkin ilmastoon liittyvät indikaattorit vain osalle menoja, eikä näitä indikaattoreita voida yhdistää EU:n talousarvion tasolla. Kokemuksista otetaan vaarin laadittaessa seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen tuloskehystä.

Suositus 6 – Kehitetään indikaattorit tosiasiallisten ilmastomenojen ja niihin liittyvien tulosten seuraamiseksi

a)

Komissio ei hyväksy suositusta, jonka mukaan tässä vaiheessa olisi laadittava uusi seurantajärjestelmä. Jos näin tehtäisiin, jäsenvaltioiden hallinnollinen rasite lisääntyisi, mitä ei ole otettu huomioon nykyisissä asetuksissa eikä sisällytetty kumppanuussopimuksiin tai toimenpideohjelmiin. Komissio käyttää vastakin olemassa olevia seurantajärjestelmiä, joiden avulla saadaan myös tietoja menoista.

b)

Komissio hyväksyy suosituksen ja panee sen täytäntöön jäljempänä selostetulla tavalla.

Se vahvistaa ja parantaa ilmastoon liittyvien tulosindikaattorien vertailtavuutta kaikilla EU:n budjettialoilla. Lisäksi se harkitsee seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen yhteydessä mahdollisuutta vahvistaa ilmastoon liittyviä tulosindikaattoreita, joilla arvioidaan EU:n talousarvion ilmasto-osuutta sekä etenkin kasvihuonekaasupäästöjä ja EU:n rahoittamien toimenpiteiden avulla aikaansaatuja päästöjen vähennyksiä.

c)

Komissio hyväksyy suosituksen, jonka se katsoo panneensa täytäntöön jäljempänä selostetulla tavalla.

Se aikoo jatkossakin edistää aktiivisesti hyvien käytäntöjen vaihtoa myös ilmastoon liittyvien tulosindikaattorien alalla. Esimerkiksi YMP:n seurantaa ja arviointia varten perustetussa asiantuntijaryhmässä voidaan jo nyt vaihtaa tietoja tällaisista indikaattoreista ja muista YMP:n arviointia koskevista hyvistä käytännöistä.

105

Tutkimus- ja innovointitoimien kohdentaminen tietyille aloille tai tiettyihin klustereihin (esimerkiksi vähähiiliseen talouteen) jätettiin tarkoituksella ohjelmasuunnittelusta käytyjen yksityiskohtaisten keskustelujen ulkopuolelle. Tutkimuksen ja innovoinnin tavoitteista käytyjen neuvottelujen ennakkoehtona oli älykäs erikoistuminen. Jos komissio olisi vaatinut, että toimenpideohjelmien tutkimus- ja innovointitoimissa painotetaan voimakkaammin ilmastoa, se olisi toiminut vastoin asetusten vaatimuksia ja etenkin jättänyt ottamatta huomioon sen, että älykkäät erikoistumisstrategiat edellyttävät alhaalta ylöspäin suuntautuvaa prosessia. Tässä yhteydessä suuntauksena on, että tutkimus- ja innovointi-investoinnit vähähiilisyyteen ovat todennäköisesti suuremmat kuin ohjelmissa esitetyt ja seurantamenetelmän mukaisesti alun perin huomioon otetut investoinnit.

106

Komissio korostaa, että ESR:n vaikutus ilmastotoimiin voi olla vain välillinen ja toteutua etenkin vihreään osaamiseen tehtävien investointien kautta, jotka puolestaan liittyvät läheisesti työmarkkinoiden kehitykseen ja ovat siksi kysyntälähtöisiä. Tästä syystä ilmastoon liittyvien menojen todellinen osuus ESR:n määrärahoista voidaan määrittää vasta ohjelmien täytäntöönpanon jälkeen.

Komissio katsoo, että jäsenvaltioiden ESR:n toimenpideohjelmissa ilmoittamien tietojen perusteella vahvistettu ilmastoon liittyvien menojen osuus ESR:n määrärahoista saattaa siksi olla pienempi kuin ESR:n odotettu ilmasto-osuus kaudella 2014–2020.

Komissio viittaa 77–79 kohtaan antamaansa yhteiseen vastaukseen.

107

YMP-uudistus on johtanut ilmastotoimien rahoituksen merkittävään lisääntymiseen kaudesta 2007–2013.

108

Toisin kuin tilintarkastustuomioistuin, komissio ei katso, että suorien tukien viherryttäminen perustuu käytännössä pitkälti jo olemassa oleviin maatalouskäytäntöihin. Se uskoo sen sijaan, että viherryttäminen lisää merkittävästi ilmastotoimia. Ekologisen alan osuus viljelyalasta ja viljelyn monipuolistaminen ovat uusia vaatimuksia, ja pysyvän nurmen säilyttämistä on vahvistettu voimakkaasti esimerkiksi asettamalla täysi suoja ympäristöllisesti herkälle pysyvälle nurmelle ja supistamalla pysyvän nurmen kyntömahdollisuuksia.

Viherryttämistuella on tosiasiassa korotettu perustasoa, jonka ylittävältä osalta ympäristökäytäntöjä voidaan tukea maaseudun kehittämisohjelmista. Maatalouden ympäristö ja ilmasto -toimenpiteen mukaisesti ohjelmoiduille toimille myönnettäviä tukia voidaan maksaa vain viherryttämisvelvoitteet ylittävistä sitoumuksista ja vaatimuksista. Tämä merkitsee sitä, että ympäristöön ja ilmastoon liittyvät tulokset paranevat.

109

EMKR:ää koskevissa jäsenvaltioiden vuotuisissa täytäntöönpanokertomuksissa painotetaan enemmän EMKR:n menojen kohdistumista ilmastotoimiin. Katso myös komission vastaus 43 kohtaan.

Suositus 7 – Tutkitaan kaikki mahdollisuudet ja varmistetaan todellinen siirtyminen ilmastotoimiin

a)

Komissio hyväksyy suosituksen osittain, samalla tavoin kuin suosituksen 5. Se aikoo siis määritellä alat, joilla on vielä käyttämätöntä potentiaalia ilmastotoimia varten, sekä arvioi näitä aloja koskevissa väliarvioinneissa mahdollisuuksia ja toimia, joilla voitaisiin lisätä ilmastoon liittyvien menojen osuutta. Se ei kuitenkaan aio laatia ilmastomenoja koskevia toimintasuunnitelmia yksittäisiä ohjelmia varten.

b)

Komissio ei hyväksy tätä suositusta. Tässä vaiheessa ei ole tarkoituksenmukaista eikä mahdollista muuttaa yhteistyössä hallinnoitujen ERI-ohjelmien monivuotisia rahoitussuunnitelmia, joissa rahoitusrakenteet perustuvat ennalta jaettuihin määriin. Tällä ohjelmakaudella ei myöskään ole mahdollista, että säädöskehyksessä (esim. EMKR:ää koskevassa säädöskehyksessä) kehitetään ja hyväksytään ilmastotoimia koskevia uusia toimenpiteitä.

Komissio kuitenkin harkitsee mahdollisuutta lisätä ilmastotoimien valtavirtaistamista yksittäisten ohjelmien väliarviointien yhteydessä.

1Ks. KOM(2011) 500 lopullinen, osa I, 6.1.4 jakso http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:d0e5c248-4e35-450f-8e30-3472afbc7a7e.0017.02/DOC_4&format=PDF

2Ks. 8. helmikuuta 2013 päivätyt Eurooppa-neuvoston päätelmät ja 13. maaliskuuta 2013 päivätty Euroopan parlamentin päätöslauselma uudesta monivuotisesta rahoituskehyksestä (P7_TA(2013)0078).

3http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2545_fi.htm

4Ks. Euroopan ympäristökeskuksen suorittama osatekijöiden analysointi: ”Trends and Projections in Europe 2015”, Euroopan ympäristökeskuksen raportti nro 4/2015, 2.4 jakso.

5http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:d0e5c248-4e35-450f-8e30-3472afbc7a7e.0017.02/DOC_4&format=PDF

6http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:d0e5c248-4e35-450f-8e30-3472afbc7a7e.0017.02/DOC_4&format=PDF

7http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2014/working/wd_2014_en.pdf

QJ-AB-16-033-FI-E    ISSN 1977-5792

Ilmastonmuutokseen puuttumiseksi ja siihen liittyviin huomattaviin investointitarpeisiin vastaamiseksi EU on päättänyt, että vähintään 20 prosenttia vuosien 2014–2020 budjetista tulisi käyttää ilmastotoimiin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että käynnissä on kunnianhimoisia toimia ja että edistystä on kaiken kaikkiaan saavutettu. On kuitenkin olemassa suuri riski, että 20 prosentin tavoitetta ei saavuteta ilman tehokkaampia toimia ilmastonmuutokseen puuttumiseksi. Tavoitteeseen pyrkiminen on johtanut ilmastotoimien rahoituksen lisäämiseen ja sen parempaan kohdentamiseen Euroopan aluekehitysrahastossa ja koheesiorahastossa. Euroopan sosiaalirahastossa ja maatalouden, maaseudun kehittämisen ja kalastuksen alalla ei sen sijaan ole tapahtunut merkittävää ilmastotoimien painotuksen lisäämistä.