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Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2016

Print | ISBN 978-92-872-6547-0 | ISSN2 1831-0850 | doi:10.2865/503061 | QJ-AB-16-033-FR-C
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Étape | Date
Adoption du plan d’enquête/début de l’audit | 14.10.2015
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée) | 22.7.2016
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire | 26.10.2016
Réception des réponses officielles de la Commission (ou de toute autre entité auditée) dans toutes les langues | 14.11.2016

FR
2016

n° 31

Rapport spécial

Consacrer au moins
un cinquième du budget
de l’UE à l’action pour
le climat: des travaux
ambitieux sont en cours
mais risquent fort
d’être insuffisants

(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du TFUE)

Équipe d’audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des domaines budgétaires ou des questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, compétente pour les domaines de dépenses relatifs à l’utilisation durable des ressources naturelles. L’audit a été effectué sous la responsabilité de M. Phil Wynn Owen, Doyen de la Chambre I, ainsi que de Mme Kersti Kaljulaid, ancien Membre de la Cour. Le chef de mission était M. Bertrand Tanguy, assisté de M. Tomasz Plebanowicz, chef de mission adjoint. L’équipe d’audit était composée de Mme Katharina Bryan, M. Peeter Latti, M. Alain Vansilliette, Mme Angharad Weatherall, M. Armando Do Jogo, M. Michał Machowski, Mme Vivi Niemenmaa, M. Olivier Prigent, M. Carlos Sanchez Rivero, M. Frédéric Soblet, M. Klaus Stern, Mme Dana Moraru et Mme Maria Ploumaki. Mme Hannah Critoph a prêté son concours à la rédaction du rapport.

De gauche à droite: P. Wynn Owen, H. Critoph, F. Soblet, K. Bryan, A. Do Jogo, B. Tanguy, O. Prigent, T. Plebanowicz, C. Sanchez Rivero, A. Weatherall, M. Machowski, V. Niemenmaa, K. Kaljulaid.

Table des matières

Glossaire et acronymes

Synthèse

Introduction

Étendue et approche de l’audit

Observations

Dans l’ensemble, des progrès ont été accomplis mais l’objectif de 20 % risque fort de ne pas être atteint

Un engagement collectif, avec l’appui de certains instruments financiers censés contribuer à hauteur de plus de 20 %

La méthode de suivi appliquée par la Commission repose sur des méthodologies reconnues sur le plan international mais présente des faiblesses

Globalement, des progrès ont été accomplis en vue de la réalisation de l’objectif mais la communication des informations n’est fiable qu’en partie et n’est pas suffisamment centrée sur les résultats

L’objectif risque fort de ne pas être atteint

Les hypothèses qui concernent la contribution des paiements agricoles directs à l’objectif de l’action pour le climat ne sont pas valablement justifiées

L’application, au Fonds européen agricole pour le développement rural, d’une série différente de coefficients de suivi fondés sur des méthodologies reconnues à l’échelle internationale réduirait le financement climatique de 40 %

Une action rapide s’impose pour combler le retard considérable de la contribution apportée par le financement relevant de la recherche

Un financement plus important et mieux ciblé de l’action pour le climat dans le cadre de certains Fonds structurels et d’investissement européens, mais peu de changements enregistrés dans d’autres cas

Des dotations plus élevées en faveur de la lutte contre le changement climatique dans le cadre du FEDER et du FC montrent qu’il est possible de mieux cibler l’action pour le climat

La contribution potentielle du Fonds social européen à l’action pour le climat – il est possible de mieux faire

Aucun changement significatif au niveau des dépenses de la politique agricole commune, alors que de bonnes pratiques ont cours dans le domaine du développement rural

Renforcement très limité de l’attention portée à l’action pour le climat dans le cadre du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche

Conclusions et recommandations

Annexe
—
Matrice de coefficients utilisés par la Cour des comptes européenne dans le domaine de la politique du développement rural

Réponses de la Commission

Glossaire et acronymes

Action pour le climat: mesures de lutte contre le changement climatique (appelées «action pour le climat» dans le présent rapport).

Coefficients climatiques de l’UE: pondérations affectées aux fonds de l’UE qui sont alloués à des projets, mesures ou actions. Les coefficients sont appliqués sur la base de la méthodologie des marqueurs de Rio établie par l’OCDE. Les coefficients climatiques de l’UE peuvent présenter des pondérations de 0 %, 40 % ou 100 % selon la contribution de l’action à l’atténuation du changement climatique et à l’adaptation à celui-ci.

Conditionnalité: mécanisme qui lie la plupart des paiements dont bénéficient les agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune au respect de règles de base relatives à l’environnement, à la sécurité des aliments, à la santé et au bien-être animal, ainsi qu’au maintien des terres agricoles dans de bonnes conditions agricoles et environnementales.

Documents de programmation: programmes décomposant les objectifs stratégiques globaux fixés dans les accords de partenariat conclus entre la Commission européenne et chaque État membre en priorités d’investissement et en objectifs spécifiques, déclinés à leur tour en actions concrètes. Dans le cadre de la politique de développement rural, ils sont dénommés «programmes de développement rural». Dans le contexte des autres Fonds structurels et d’investissement européens, ils sont appelés «programmes opérationnels».

Domaines prioritaires: l’Union européenne a défini six priorités en matière de développement rural. Celles-ci se décomposent en dix-huit «domaines prioritaires» qui permettent de mieux préciser les objectifs associés à chacune d’elles et de faciliter la programmation.

Fonds de cohésion (FC): Fonds qui a pour mission de renforcer la cohésion économique, sociale et territoriale dans l’Union européenne afin de promouvoir le développement durable. Le FC est axé sur les investissements dans les domaines de l’environnement et des transports, notamment en rapport avec le développement et l’énergie durables, qui présentent des avantages pour l’environnement.

Fonds européen agricole de garantie (FEAGA): Fonds permettant de financer les paiements directs aux agriculteurs, la gestion des marchés agricoles et un certain nombre d’autres actions telles que les mesures vétérinaires et phytosanitaires, les programmes alimentaires et les activités d’information.

Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader): Fonds destiné à aider les zones rurales de l’UE à relever une large gamme de défis économiques, environnementaux et sociaux.

Fonds européen de développement régional (FEDER): Fonds visant à renforcer la cohésion économique et sociale dans l’Union européenne en corrigeant les principaux déséquilibres régionaux, et ce par un soutien financier à la création d’infrastructures et par des investissements porteurs en matière de création d’emplois, principalement pour les entreprises.

Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP): Fonds réservé aux politiques maritimes et de la pêche de l’UE pour la période 2014-2020. Il vise à aider les pêcheurs dans leur transition vers une pêche durable et les communautés côtières dans la diversification de leurs économies. Il finance également des projets contribuant à créer des emplois et à améliorer la qualité de la vie le long des côtes européennes.

Fonds social européen (FSE): Fonds ayant pour mission de renforcer la cohésion économique et sociale dans l’Union européenne en améliorant l’emploi et les possibilités d’emploi, essentiellement grâce à des mesures de formation, ainsi qu’en encourageant un niveau élevé d’emploi et la création d’emplois plus nombreux et de meilleure qualité.

Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI): groupe de cinq Fonds distincts dont l’objectif est de réduire les déséquilibres régionaux sur le territoire de l’UE et dont les cadres stratégiques sont établis pour une durée de sept ans correspondant à la période budgétaire du cadre financier pluriannuel. Il s’agit des cinq Fonds suivants: le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE), le Fonds de cohésion (FC), le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).

Horizon 2020: programme de recherche et d’innovation de l’UE (2014-2020).

Intégration de l’action pour le climat: l’action pour le climat est intégrée dans les politiques, les instruments, les programmes ou les Fonds de l’UE, ce qui évite de créer un instrument de financement qui lui soit spécifiquement consacré.

Marqueurs de Rio: codes employés par l’OCDE pour assurer le suivi des fonds ciblant l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à celui-ci.

Mesure: dans les programmes de développement rural, il s’agit d’un ensemble d’opérations ou de projets contribuant à la mise en œuvre d’une ou plusieurs des priorités en matière de développement rural définies par l’UE.

Paiements agricoles directs: paiements directs octroyés aux agriculteurs, destinés à soutenir leurs revenus, ainsi qu’à les rémunérer pour la production de biens publics grâce à des pratiques de verdissement (d’écologisation) et en combinaison avec la conditionnalité.

Priorités de l’Union: objectifs fixés pour le développement rural, qui contribuent à la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive. On recense six priorités de l’Union dans les secteurs de l’agriculture et de la foresterie, ainsi que dans les zones rurales, à savoir principalement: encourager l’innovation et la compétitivité, restaurer et renforcer les écosystèmes, soutenir la transition vers une économie à faibles émissions de CO₂ et résiliente face au changement climatique, promouvoir l’inclusion sociale et la réduction de la pauvreté.

Programme LIFE: programme de l’UE qui soutient les projets en faveur de l’environnement, de la protection de la nature et de l’action pour le climat à travers l’Union, actuellement pour la période 2014-2020.

Suivi de l’action pour le climat: suivi des progrès accomplis en vue d’atteindre l’objectif de 20 % grâce à l’évaluation de la contribution financière des Fonds à cet objectif.

Verdissement ou écologisation: composante des paiements agricoles directs destinée à soutenir les pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et l’environnement. Ces pratiques englobent la diversification des cultures, le maintien des prairies permanentes et la mise en place d’infrastructures écologiques.

Synthèse

I

Le changement climatique constitue l’un des défis majeurs auxquels sont confrontés l’Union européenne (UE) et les gouvernements à travers le monde. Afin de répondre au changement climatique et aux besoins considérables en investissements que celui-ci suppose, l’UE a convenu de consacrer au moins 20 % de son budget 2014-2020 (soit un euro sur cinq) à l’action pour le climat. Cet objectif s’inscrit dans le rôle de chef de file joué par l’UE dans le domaine de l’action pour le climat.

II

Pour parvenir au but fixé, l’affectation d’un euro sur cinq à l’action pour le climat, il faudra intégrer cette dernière dans différents instruments de financement de l’UE. En d’autres termes, plutôt que la création d’un instrument de financement spécifique, c’est l’intégration des préoccupations relatives au climat dans les domaines politiques et les fonds du budget de l’UE correspondants qui devra permettre d’atteindre cet objectif.

III

Nous nous sommes efforcés de déterminer si l’objectif consistant à consacrer au moins 20 % du budget de l’UE à l’action pour le climat était susceptible d’être atteint, et si l’approche adoptée pour ce faire était de nature à apporter une valeur ajoutée en se traduisant par un financement plus important et mieux ciblé de l’action pour le climat.

IV

Nous avons constaté que des travaux ambitieux étaient en cours et que, globalement, des progrès avaient été accomplis en vue de la réalisation de l’objectif de 20 %. Cependant, celui-ci risque fort de ne pas être atteint si des efforts supplémentaires pour lutter contre le changement climatique ne sont pas consentis. Les mesures prises en ce sens ont conduit à un financement plus important et mieux ciblé de l’action pour le climat au titre du Fonds européen de développement régional et du Fonds de cohésion. Par contre, pour le Fonds social européen et les domaines de l’agriculture, du développement rural et de la pêche, aucune évolution notable vers l’action pour le climat n’a été observée et les possibilités de financement de cette dernière n’ont pas toutes été pleinement explorées.

V

Selon les chiffres de la Commission, la part de financement consacrée à l’action pour le climat était en moyenne de 17,6 % entre 2014 et 2016. Globalement, la Commission estime que la contribution à l’action pour le climat sera de 18,9 %, un taux par conséquent inférieur aux 20 % visés.

VI

Nous avons estimé que le taux de financement de la lutte contre le changement climatique devrait atteindre une moyenne de 22 % sur le reste de la période de programmation actuelle, c’est-à-dire les années 2017 à 2020, pour que l’objectif global de 20 % puisse être réalisé avant la fin de 2020. Il existe des risques graves à cet égard dans les principaux domaines contributeurs, à savoir l’agriculture, le développement rural et la recherche. Si la contribution estimative apportée par l’agriculture et le développement rural était calculée conformément à des méthodologies reconnues sur le plan international pour évaluer les niveaux de financement en faveur du climat, elle pourrait s’en trouver réduite de 33 milliards d’euros environ. En ce qui concerne la recherche, le programme «Horizon 2020», avec une contribution représentant actuellement 24 %, est loin de l’objectif des 35 % qu’il est censé affecter à l’action pour le climat. La Commission n’a pas de plan d’action détaillé indiquant comment elle envisage de combler cet écart.

VII

L’approche suivie par la Commission pour évaluer les niveaux de financement de l’action pour le climat consiste principalement à déterminer les dépenses prévues. Toutefois, les plans ne se traduisent pas nécessairement par des dépenses réelles, et cette approche ne permet pas de disposer d’informations complètes sur les résultats obtenus. La méthode de suivi ne rend pas non plus compte de tous les effets financiers des dépenses de l’UE, réalisées par l’intermédiaire d’instruments financiers, sur l’action pour le climat et n’établit pas de distinction entre le financement des mesures d’atténuation et celui des actions d’adaptation.

VIII

Nos principales recommandations concernent l’instauration d’une consolidation pluriannuelle fiable, d’un cadre complet de communication d’informations et d’une évaluation des besoins liés au changement climatique. Nous recommandons également de corriger les surestimations, d’élaborer des plans d’action pour les domaines accusant un retard et d’assurer un suivi des dépenses réelles et des résultats. Enfin, nous recommandons d’étudier toutes les possibilités susceptibles d’assurer une transition plus marquée et une réelle inflexion vers l’action pour le climat.

Introduction

01

Le changement climatique constitue l’un des défis majeurs auxquels sont confrontés l’Union européenne (UE) et les gouvernements à travers le monde. Le climat de la Terre se modifie en raison d’une concentration élevée de certains gaz, appelés gaz à effet de serre, dans l’atmosphère. Ces gaz agissent comme une couverture, piégeant la chaleur et réchauffant ainsi la surface de la Terre, un phénomène connu sous le nom d’»effet de serre»¹. En 2012, 9 % environ des émissions mondiales de gaz à effet de serre provenaient de l’UE.

Deux facettes de l’action pour le climat: l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à celui-ci

02

Il existe deux réponses politiques complémentaires au changement climatique: l’atténuation et l’adaptation. La première approche, l’atténuation, vise à remédier aux causes du changement climatique en réduisant ou en limitant les émissions de gaz à effet de serre, essentiellement par la diminution de la consommation énergétique, le renforcement de l’efficacité énergétique et l’augmentation de la part des énergies renouvelables. Cette approche suppose également des efforts pour protéger et renforcer les moyens susceptibles de séquestrer les gaz à effet de serre², ainsi que pour améliorer les pratiques agricoles et forestières visant à préserver et à séquestrer le carbone dans les sols et les forêts.

03

La figure 1 ci-après montre l’importance que revêtent les mesures d’atténuation. Elle fait apparaître les modifications de la température de surface prévues pour le XXIe siècle par rapport aux températures moyennes des dernières décennies du XXe siècle dans le cas d’un maintien du statu quo en matière d’émissions de carbone³.

04

La deuxième approche adoptée pour lutter contre le changement climatique, l’adaptation, vise à anticiper les effets préjudiciables et, le cas échéant, les effets bénéfiques du changement climatique à venir et à prendre les mesures qui s’imposent afin de prévenir et de minimiser les dommages potentiels. En dépit de la mise en œuvre des mesures d’atténuation, la température de la terre continuera à augmenter au moins jusqu’en 2040 quel que soit le scénario d’émissions de gaz à effet de serre considéré⁴. Cela signifie que des mesures d’adaptation seront nécessaires même dans le cas du scénario le plus favorable.

Figure 1

Modifications des températures de surface prévues dans l’UE pour la période 2071-2100

La figure montre les modifications des températures moyennes annuelles prévues pour la période 2071-2100 par rapport à la période 1971-2000 (émissions de carbone dans le cas du maintien du statu quo). Les projections sont calculées à partir de la moyenne d’un ensemble de modèles auquel a été appliqué le scénario d’émissions élevées établi par le groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat.

Source: Agence européenne pour l’environnement
(http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/projected-change-in-annual-mean)

05

Les mesures d’adaptation dépendent des effets du changement climatique. Ces effets varient considérablement en fonction de la géographie et comprennent, par exemple, les inondations, la montée du niveau des mers, la sécheresse et la désertification, ainsi que la perte de biodiversité (voir figure 2).

Figure 2

Effets majeurs, observés et prévus, du changement climatique dans les principales régions d’Europe

Source: Agence européenne pour l’environnement, 2012.

06

L’accord international sur le changement climatique, adopté à Paris fin 2015, est le premier accord international contraignant visant à lutter contre le changement climatique⁵. Il établit un cadre de transparence permettant de suivre les progrès accomplis par les pays dans la réalisation de leurs objectifs respectifs en matière de réduction des gaz à effet de serre⁶.

07

Avant même que l’accord de Paris ne soit adopté, l’UE s’était déjà engagée à réduire ses émissions, par rapport aux niveaux de 1990, d’au moins 20 % d’ici à 2020 et de 40 % d’ici à 2030. Elle s’est également fixé un objectif à long terme pour 2050 (voir encadré 1). Selon les dernières estimations⁷, les émissions globales de gaz à effet de serre dans l’UE étaient, en 2014, inférieures d’environ 24 % aux niveaux de 1990, même si ce taux était en partie dû aux effets de la crise économique.

L’engagement pris par l’UE d’affecter 20 % de son budget à l’action pour le climat

08

Afin de répondre aux besoins considérables en investissements liés au changement climatique, l’UE a convenu de consacrer au moins 20 % de son budget 2014-2020 (soit un euro sur cinq) à l’action pour le climat⁸. Cet objectif s’inscrit dans le rôle de chef de file joué par l’UE dans le domaine de l’action pour le climat, que la Commission considère comme indispensable pour assurer le succès de l’accord international de 2015 sur le changement climatique⁹. Selon nos estimations, l’objectif correspond à un engagement de 212 milliards d’euros environ¹⁰. D’après la Commission, cet engagement devrait tripler la part indicative estimée de 6 à 7 % de dépenses liées au climat dans le budget 2007-2013 de l’UE¹¹.

09

La Commission a décidé d’intégrer l’action pour le climat dans tous les domaines politiques, y compris les différents instruments de financement de l’UE. Elle s’est notamment fixé pour objectif de consacrer à l’action pour le climat un euro sur cinq au titre du cadre financier pluriannuel 2014-2020 de l’UE¹². En d’autres termes, plutôt que la création d’un instrument de financement spécifique, c’est l’intégration des préoccupations relatives au climat dans les domaines politiques et les fonds du budget de l’UE correspondants qui devra permettre d’atteindre les objectifs liés à l’atténuation du changement climatique et à l’adaptation à celui-ci. Cela pourrait se faire en investissant davantage dans les programmes existants de lutte contre le changement climatique, en adaptant les programmes existants ou en mettant en place de nouveaux programmes et des modalités telles que des critères de sélection ciblant mieux les thèmes liés au changement climatique.

Encadré 1

Objectifs de l’UE en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre

οD’ici à 2020¹³:

–réduire de 20 % les émissions de gaz à effet de serre (par rapport aux niveaux de 1990);

–porter la part des énergies renouvelables dans la consommation énergétique à 20 %;

–améliorer de 20 % l’efficacité énergétique.

οD’ici à 2030¹⁴:

–réduire de 40 % au moins les émissions de gaz à effet de serre (par rapport aux niveaux de 1990);

–porter la part des énergies renouvelables dans la consommation énergétique à 27 % au moins;

–objectif indicatif: améliorer de 27 % au moins l’efficacité énergétique par rapport aux projections concernant la consommation énergétique future¹⁵.

οD’ici à 2050¹⁶, l’UE prévoit de réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 80 % à 95 % par rapport à 1990 dans tous les secteurs principaux.

Rôles et responsabilités en matière d’intégration de l’action pour le climat

10

Chaque direction générale de la Commission est chargée d’intégrer l’action pour le climat dans ses différents programmes de dépenses et de veiller à sa mise en œuvre, en coopération avec les États membres le cas échéant.

11

La direction générale de l’action pour le climat apporte connaissances et orientations en la matière à d’autres directions générales de la Commission.

12

La direction générale du budget coordonne les travaux préparatoires en vue de l’affectation des ressources budgétaires aux questions climatiques et rassemble et présente les informations y afférentes. Le secrétariat général de la Commission joue un rôle de coordination en assurant la cohérence globale des actions de l’UE, y compris les stratégies d’intégration.

13

Les responsabilités précises de la Commission et des États membres varient selon qu’un domaine politique relève de la gestion partagée¹⁷ ou qu’il est géré directement par la Commission. Dans ce dernier cas, la Commission gère elle-même les programmes, y compris la plus grande partie d’Horizon 2020¹⁸ et le programme LIFE¹⁹.

14

En gestion partagée, la Commission évalue, examine les objectifs, les actions et le choix des indicateurs, et approuve les documents de programmation élaborés et présentés par les États membres. Ces derniers sont responsables de la conception, de la mise en œuvre et du suivi des mesures figurant dans les programmes. Les programmes relevant des Fonds structurels et d’investissement européens (les «Fonds ESI») donnent une indication du montant de l’aide prévu pour satisfaire l’objectif lié au changement climatique, tandis que pour les paiements agricoles directs, la Commission calcule ce montant de manière centralisée.

Le contexte de l’intégration de l’action pour le climat en bref

οL’action pour le climat comprend à la fois les mesures ciblant la réduction des émissions de gaz à effet de serre (atténuation) et celles visant l’adaptation aux effets du réchauffement planétaire (adaptation). Ces deux types de mesure sont nécessaires et complémentaires.

οL’UE joue un rôle essentiel dans l’action globale pour le climat et a contribué par ses interventions à la conclusion de l’ambitieux accord international de Paris.

οL’intégration de l’action pour le climat dans les politiques existantes et le suivi des dépenses liées au climat supposent la coopération de la Commission et des États membres.

οEn se fixant pour objectif de consacrer un cinquième de son budget 2014-2020 à l’action pour le climat, l’UE s’emploie à renforcer la pertinence de ses dépenses au regard de la question climatique.

οL’approche adoptée vise à tenir compte des différents programmes et politiques de l’UE ainsi que des spécificités géographiques.

1Voir GIEC, «Changements climatiques 2014: Rapport de synthèse. Contribution des groupes de travail I, II et III au cinquième rapport d’évaluation du groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat» (sous la direction de l’équipe de rédaction principale, R.K. Pachauri et L.A. Meyer), Genève, Suisse, 2014, 161 pages.

2La séquestration est le processus permettant de capter et de stocker à long terme les gaz à effet de serre.

3Selon le scénario de base «maintien du statu quo», les tendances futures de l’évolution s’inscrivent dans celles du passé et les politiques restent inchangées. Voir http://www.ipcc.ch/ipccreports/tar/wg3/index.php?idp=286

4Septième programme d’action pour l’environnement (Décision n° 1386/2013/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2013) et GIEC 2013.

5L’accord de Paris entrera en vigueur le 30e jour à compter de la date à laquelle au moins 55 parties à la convention, représentant un total estimé d’au moins 55 % des émissions globales de gaz à effet de serre, auront déposé leurs instruments de ratification, d’acceptation, d’approbation ou d’adhésion auprès du dépositaire. Les conditions ont été satisfaites le 5 octobre 2016 lorsque l’UE a déposé sa notification de ratification. L’accord entrera en vigueur le 4 novembre 2016. Au 17 octobre 2016, 81 des 197 parties à la convention avaient ratifié l’accord (http://unfccc.int/paris_agreement/items/9444.php).

6Article 13 de l’accord de Paris, repris dans le rapport de la Conférence des parties en sa vingt et unième session, tenue à Paris du 30 novembre au 13 décembre 2015. Rapport daté du 29 janvier 2016, référence FCCC/CP/2015/10/add.1.

7http://www.eea.europa.eu/publications/european-union-greenhouse-gas-inventory-2016

8COM(2011) 500 final du 29 juin 2011, «Un budget pour la stratégie Europe 2020», partie II, p. 14.

9COM(2013) 167 final du 26 mars 2013, «L’accord international de 2015 sur le changement climatique: définition de la politique internationale en matière de climat après 2020».

10Estimation correspondant à 20 % de 1 062,6 milliards d’euros, soit le montant total, en prix courants, des engagements prévus pour le cadre financier pluriannuel 2014-2020.

11Voir le rapport annuel d’activité 2014 de la direction générale de l’action pour le climat, p. 16.

12Cet objectif n’inclut pas les domaines hors budget de l’UE, par exemple les opérations de prêt de la Banque européenne d’investissement. Celle-ci s’est fixé pour objectif de consacrer à l’action pour le climat 25 % au moins du montant total de ses prêts et 35 % de ses investissements dans les pays en développement.

13COM(2008) 30 final du 23 janvier 2008, «Deux fois 20 pour 2020 – Saisir la chance qu’offre le changement climatique» (train de mesures sur le climat et l’énergie à l’horizon 2020).

14COM(2014) 15 final du 22 janvier 2014, «Un cadre d’action en matière de climat et d’énergie pour la période comprise entre 2020 et 2030» (cadre en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030).

15L’objectif fixé pour 2030 en matière d’efficacité énergétique sera revu en 2020 et pourrait passer à 30 %.

16COM(2011) 112 final du 8 mars 2011, «Feuille de route vers une économie compétitive à faible intensité de carbone à l’horizon 2050». Le Conseil européen et le Parlement européen ont approuvé l’approche proposée par la Commission en février 2013 et mars 2013 respectivement.

17Les domaines en gestion partagée comprennent principalement les Fonds structurels et d’investissement européens ainsi que les paiements directs relevant de la politique agricole commune.

18Le programme de recherche Horizon 2020 est géré par la direction générale de la recherche. Environ 25 % du budget alloué à Horizon 2020 sont gérés directement par la Commission tandis que 75 % le sont par les organismes chargés de la mise en œuvre.

19Le programme de dépenses LIFE est géré directement par la direction générale de l’environnement (en ce qui concerne le sous-programme relatif à l’environnement) et par la direction générale de l’action pour le climat (en ce qui concerne le sous-programme relatif à l’action pour le climat), même si les tâches de mise en œuvre liées à la gestion des projets sont déléguées à une agence.

Étendue et approche de l’audit

15

Nous nous sommes efforcés de déterminer si l’objectif consistant à consacrer au moins 20 % du budget de l’UE à l’action pour le climat est susceptible d’être atteint, et si l’approche adoptée pour ce faire est de nature à apporter une valeur ajoutée.

16

Nous nous sommes plus particulièrement attachés à répondre aux questions ci-après.

–Les travaux en cours vont-ils permettre d’atteindre l’objectif global?

–L’objectif est-il susceptible d’apporter une valeur ajoutée en mobilisant un financement plus important et mieux ciblé de l’action pour le climat?

17

Nous avons établi des critères d’audit concernant la conception, la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation des dépenses de l’UE consacrées à l’adaptation au changement climatique et à l’atténuation de celui-ci. Ces critères ont été élaborés sur la base de documents d’orientation de l’UE, de dispositions législatives, de lignes directrices de la Commission, de décisions du Conseil, d’études et d’autres publications. Nous avons également consulté des experts de l’Organisation de coopération et de développement économiques ainsi que de la Banque européenne d’investissement (BEI) sur les méthodes d’intégration et de suivi, et nous avons passé en revue la littérature existante.

18

La figure 3 donne une vue d’ensemble des domaines budgétaires et des entités audités. Les domaines audités, à savoir le programme Horizon 2020, la politique de cohésion, la politique agricole commune, la politique de la pêche et le programme LIFE représentent 78 % environ des engagements prévus dans le cadre financier pluriannuel 2014-2020 et quelque 85 % du financement de la lutte contre le changement climatique planifié pour cette période.

Figure 3

Vue d’ensemble des domaines budgétaires et des entités audités

Source: Cour des comptes européenne.

19

Nos travaux d’audit ont principalement porté sur le système global mis en place au niveau de la Commission et dans deux domaines en gestion partagée: la politique de cohésion et la politique agricole commune. Ensemble, ces domaines représentent deux tiers du budget de l’UE et trois quarts du financement global visé pour le cadre financier pluriannuel 2014-2020 en matière de lutte contre le changement climatique. Entre octobre 2015 et février 2016, nous avons effectué des visites d’audit consacrées, en Pologne, à la politique de cohésion et à la politique agricole commune, en Allemagne et en Roumanie, à la politique de cohésion, en France et en Espagne, à la politique agricole commune. Notre échantillon a tenu compte de l’importance des dépenses, du volume des émissions de gaz à effet de serre et des défis posés par l’adaptation. Dans chaque État membre, nous avons examiné l’ensemble du cadre de programmation, y compris les programmes mis en place aux niveaux national et régional²⁰. Nous avons également procédé à des travaux d’audit similaires pour le programme Horizon 2020, la politique de la pêche et le programme LIFE au niveau de la Commission.

20

Nous avons recueilli et examiné des informations probantes sur la base de critères d’audit en nous appuyant sur des questionnaires écrits, des entretiens avec des fonctionnaires des États membres et de la Commission, ainsi que des analyses de documents et de données.

21

Le présent rapport prend également en considération la proposition du Parlement européen qui nous a suggéré, en 2015 et en 2016, d’auditer la manière dont était réalisé l’objectif convenu des 20 % consacrés à l’intégration de l’action pour le climat.

22

Compte tenu du fait que les financements pour la période 2014-2020 en sont encore à un stade précoce, le présent rapport est centré sur les dépenses prévues et non sur les dépenses effectives au niveau des projets. Nous n’avons ni analysé les dépenses sans lien avec les questions climatiques, ni examiné les effets néfastes que l’aide de l’UE est susceptible d’avoir sur l’environnement²¹. L’audit ne portait pas non plus sur d’autres dépenses liées aux questions climatiques mais ne relevant pas du budget de l’UE. Par conséquent, le présent rapport ne comporte pas d’évaluation des effets généraux des politiques de l’UE sur le climat, sur la performance de l’UE quant aux objectifs en matière de climat et d’énergie pour 2020 et 2030 ou sur le niveau optimal du financement de l’UE en faveur de l’action pour le climat.

23

Nous avons également recensé, le cas échéant, des exemples de bonnes pratiques ou des études de cas pratiques.

20Dans le domaine de la politique de cohésion, les programmes régionaux de Saxe et de Rhénanie-du-Nord - Westphalie, en Allemagne, et de Silésie, en Pologne, ont été choisis pour faire l’objet d’un examen plus approfondi. Dans le domaine de la politique de développement rural, les programmes régionaux de la région Rhône-Alpes, pour la France, et de l’Andalousie, pour l’Espagne, ont été examinés.

21Par exemple, l’incidence du financement des routes ou de l’aviation sur l’augmentation des émissions de gaz à effet de serre.

Observations

Dans l’ensemble, des progrès ont été accomplis mais l’objectif de 20 % risque fort de ne pas être atteint

24

Dans cette partie, nous évaluons l’approche générale adoptée par la Commission en vue d’intégrer l’objectif concernant l’action pour le climat dans le budget de l’UE, ainsi que les progrès accomplis à ce jour. Nous avons analysé:

–s’il existait un plan quant au moyen d’atteindre l’objectif global;

–si une méthode de suivi appropriée, fondée sur des méthodologies reconnues sur le plan international, avait été établie (voir par exemple points 34 à 36);

–si les progrès avaient été communiqués sur la base d’informations fiables et pertinentes.

Un engagement collectif, avec l’appui de certains instruments financiers censés contribuer à hauteur de plus de 20 %

25

Nous avons examiné si la Commission avait élaboré un plan établissant quels domaines budgétaires devaient contribuer à l’action pour le climat, et dans quelle mesure. Des objectifs individuels auraient dû être ainsi fixés pour des domaines budgétaires spécifiques sur la base d’une évaluation fiable du potentiel et des besoins en investissements du domaine concerné afin de veiller à ce que l’investissement soit soutenu là où il est le plus nécessaire. Dans le même temps, le potentiel réel des politiques à apporter une contribution par la mise en œuvre de mesures liées à la lutte contre le changement climatique devrait être pris en compte, par exemple en ce qui concerne leurs principaux objectifs et leur mise en place. Le calcul servant à mesurer les dépenses liées à l’action pour le climat devrait reposer sur un système transparent.

26

S’engager à consacrer au moins 20 % des dépenses de l’UE était un choix politique (voir point 8). Pour justifier l’intégration de l’action pour le climat, y compris le taux visé, la Commission a invoqué sa volonté de répondre au défi posé par le changement climatique et par les besoins considérables en investissements dans le cadre de l’action pour le climat, en particulier ceux associés à la mise en œuvre des objectifs en matière de climat et d’énergie pour 2020. Toutefois, nous n’avons pas pu trouver d’éléments probants attestant clairement la quantification de ces besoins.

27

La Commission a estimé que 6 à 7 % du budget de l’UE pour 2007-2013 ont été affectés à l’action pour le climat (voir point 8). Étant donné qu’aucune procédure de suivi des dépenses liées à l’action pour le climat n’était en place pendant la période 2007-2013, il nous a été impossible de déterminer si et dans quelle mesure l’objectif de 20 % nécessiterait des efforts supplémentaires pour 2014-2020.

28

L’objectif de 20 % concerne l’ensemble du budget de l’UE pour toute la période 2014-2020; il ne s’agit donc pas d’un objectif annuel. Le tableau 1 montre les principaux domaines budgétaires qui contribuent à la réalisation de l’objectif de 20 %.

Tableau 1

Domaines budgétaires audités du cadre financier pluriannuel 2014-2020 et prévisions de la Commission concernant le financement des questions climatiques

Domaine budgétaire audité
Dépenses planifiées 2014-2020
(milliards d’euros)
Objectif planifié pour le financement des questions climatiques 2014-2020
(%)
Financement planifié pour les questions climatiques 2014-2020
(milliards d’euros)

Rubrique 1a – Recherche (Horizon 2020)
74,9
≥ 35,0
16,6

Rubrique 1b – Fonds de cohésion
63,3
28,4
18,0

Rubrique 1b – Fonds social européen
91,4
1,2
1,1

Rubrique 1b – Fonds européen de développement régional
200,3
18,5
37,0

Rubrique 2 – Fonds européen agricole de garantie (paiements agricoles directs)
288,0
16,3
47,0

Rubrique 2 – Fonds européen agricole pour le développement rural
99,5
57,5
57,2

Rubrique 2 – Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche
6,4
15,6
1,0

Rubrique 2 – LIFE
3,5
49,3
1,6

BUDGET DE L’UE
1 062,6
≥ 20,0
212,5

Part des domaines budgétaires audités dans le budget de l’UE
77,9 %

84,5 %

Source: Estimations de la Cour des comptes européenne fondées sur les fiches de programmes de la Commission, les documents de programmation, les données de la Commission, la réglementation et le cadre financier pluriannuel 2014-2020.

29

Nous avons constaté que les colégislateurs, c’est-à-dire le Parlement européen et le Conseil, avaient fixé des objectifs dans plusieurs des principaux domaines budgétaires en les introduisant dans la réglementation régissant les instruments financiers correspondants (voir figure 4). Ces objectifs présentés soit dans le préambule des textes juridiques ou comme juridiquement contraignants sous-tendent les objectifs planifiés présentés dans le tableau 1; dans le dernier cas, ils constituent un seuil minimal obligatoire.

Figure 4

Objectifs fixés dans la réglementation de l’UE appuyant l’intégration de l’action pour le climat

1Règlement (UE) n° 1291/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 portant établissement du programme-cadre pour la recherche et l’innovation «Horizon 2020» (2014-2020) et abrogeant la décision n° 1982/2006/CE (JO L 347 du 20.12.2013, p. 104).

2Règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et abrogeant le règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil (JO L 347 du 20.12.2013, p. 487).

3Règlement (UE) n° 1293/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 relatif à l’établissement d’un programme pour l’environnement et l’action pour le climat (LIFE) et abrogeant le règlement (CE) n° 614/2007 (JO L 347 du 20.12.2013, p. 185).

4Règlement (UE) n° 1301/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au Fonds européen de développement régional et aux dispositions particulières relatives à l’objectif «Investissement pour la croissance et l’emploi» et abrogeant le règlement (CE) n° 1080/2006 (JO L 347 du 20.12.2013, p. 289).

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des règlements respectifs.

30

Nous avons constaté que les ressources générées pour garantir le respect des objectifs introduits dans la réglementation étaient censées apporter une contribution significative à la réalisation de l’objectif global consistant à consacrer au moins 20 % du budget de l’UE à l’action pour le climat pendant la période 2014-2020. Nous avons évalué la contribution escomptée à 38 % du montant nécessaire pour atteindre cet objectif.

31

Étant donné l’absence d’objectifs spécifiques dans d’autres volets substantiels du budget de l’UE, il est d’autant plus difficile pour la Commission d’atteindre l’objectif de 20 %. Par exemple, dans le domaine budgétaire de la compétitivité pour la croissance et l’emploi, trois programmes importants en termes financiers²² ne présentent aucun objectif de financement de la lutte contre le changement climatique, contrairement au programme Horizon 2020, qui relève du même domaine.

32

Cependant, il n’a été établi aucun plan global mettant en évidence quels instruments de financement seraient susceptibles de contribuer à l’action pour le climat, et dans quelle mesure ils pourraient le faire (voir point 26 et tableau 1). Cette approche risque de s’avérer peu indiquée pour déterminer la contribution à l’action pour le climat censée être apportée par des programmes de dépenses différents par nature.

33

Depuis 2014, la politique agricole commune et la politique de cohésion sont les domaines qui ont le plus contribué à l’action pour le climat (voir figure 5). Les Fonds consacrés à l’agriculture et au développement rural, à savoir le FEAGA et le Feader, jouent un rôle déterminant au niveau des efforts déployés pour réaliser l’objectif. La Commission a prévu qu’ils contribueraient à hauteur de 47 milliards d’euros et 57,2 milliards d’euros, respectivement, au financement de la lutte contre le changement climatique. Elle a estimé que 51,9 % du financement prévu à cette fin au titre du cadre financier pluriannuel 2014-2020 proviendraient des Fonds agricoles, un taux supérieur aux 37,7 % correspondant à leur part du budget de l’UE.

Figure 5

Financement de la lutte contre le changement climatique pendant la période 2014-2016, par domaine budgétaire de l’UE

Source: Fiches de programmes de la Commission concernant les projets de budget de 2014, 2015 et 2016.

La méthode de suivi appliquée par la Commission repose sur des méthodologies reconnues sur le plan international mais présente des faiblesses

34

Certaines mesures contribuent plus que d’autres à l’adaptation au changement climatique et à l’atténuation de celui-ci. Il fallait donc concevoir un système pour déterminer quelle action pourrait être prise en considération pour la réalisation de l’objectif de 20 %. La Commission s’est appuyée sur une méthodologie reconnue sur le plan international, à savoir celle des «marqueurs de Rio», établie par l’OCDE, qui répartit les dépenses en catégories conformément aux règles mentionnées dans le tableau 2. La méthodologie de suivi appliquée par l’UE est un système permettant d’évaluer la contribution de différents instruments de financement et domaines politiques à l’action pour le climat; pour ce faire, trois catégories de dépenses sont établies. Afin de convertir ces marqueurs de Rio en données financières, les coefficients climatiques de l’UE de 0 %, 40 % et 100 % ont été appliqués aux dépenses de l’UE conformément aux règles spécifiques des différents domaines de dépenses.

Tableau 2

Catégories définies par l’OCDE et coefficients climatiques établis par l’UE

OCDE
UE

Catégorie applicable
Catégories d’activités
Coefficients climatiques de l’UE
Exemple:
critères utilisés pour les Fonds structurels et d’investissement européens

2
Dépenses relatives à des activités pour lesquelles l’enjeu climatique est l’objectif principal (premier).
100 %
Le soutien apporte une contribution importante aux objectifs liés au changement climatique.

1
Dépenses relatives à des activités pour lesquelles l’enjeu climatique est un objectif important mais pas le principal.
40 %
Le soutien apporte une contribution modérée aux objectifs liés au changement climatique.

0
Dépenses non ciblées sur les objectifs climatiques.
0 %
Le soutien ne contribue pas à ces objectifs ou la contribution est insignifiante.

Source: Handbook on the OECD-DAC Climate Markers (Manuel sur les marqueurs du climat OCDE-DAC), http://www.oecd.org/dac/stats/48785310.pdf; article 8 du règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant dispositions communes relatives aux Fonds structurels et d’investissement européens (JO L 347 du 20.12.2013, p. 320).

35

Les directions générales de la Commission et les États membres audités ont considéré le recours à ces trois coefficients climatiques comme une approche pragmatique de suivi des dépenses consacrées au climat. Cependant, nous avons constaté deux faiblesses majeures dans le système de suivi:

–les coefficients climatiques de l’UE appliqués dans certains domaines n’ont pas systématiquement tenu compte du principe de prudence (voir points 51 à 59), défini par la Banque mondiale afin d’éviter que le financement de la lutte contre le changement climatique ne soit surestimé (voir encadré 2). Ce non-respect a entraîné des surestimations des montants alloués à l’action pour le climat;

–la réglementation relative aux Fonds structurels et d’investissement européens suit une approche qui s’éloigne des catégories établies par l’OCDE; un coefficient de 100 % est appliqué pour un soutien qui apporte une contribution importante aux objectifs liés au changement climatique, tandis qu’un coefficient de 40 % marque une contribution modérée. Affecter la pondération maximale à des contributions simplement «importantes» au lieu de la réserver uniquement à celles dont la lutte contre le changement climatique est l’objectif premier augmente le nombre de cas où le coefficient maximal peut être utilisé. Cela induit un risque de surestimation des montants consacrés au climat.

36

Nous avons également décelé des faiblesses dans le dispositif d’établissement de rapports. Contrairement à d’autres systèmes internationaux (voir encadré 2), le système de suivi de l’UE ne fournit aucune information relative aux montants dépensés pour l’adaptation au changement climatique et pour l’atténuation de celui-ci²³.

Encadré 2

Principes élaborés par les acteurs internationaux pour assurer le suivi du financement de la lutte contre le changement climatique

Les principes communs pour le suivi du financement de l’atténuation des changements climatiques, élaborés par le groupe conjoint sur le financement pour le climat des banques multilatérales de développement²⁴ et l’International Development Finance Club, stipulent que lorsqu’aucune donnée n’est disponible, toute incertitude doit être levée, conformément au principe de prudence, selon lequel il est préférable de sous-estimer le financement pour le climat dans les déclarations, plutôt que de le surestimer.

La BEI a intégré ce principe aux principes généraux qu’elle a définis pour comptabiliser ses prêts en faveur de l’action pour le climat.

«Crédibilité: le système de comptabilisation doit préserver la crédibilité des informations communiquées par la Banque au sujet de l’action en faveur du climat; ainsi, en cas de doute ou d’incertitude concernant l’incidence climatique d’un projet, cette incidence sera a priori exclue.»

Parmi les autres principes généraux de la BEI figure le fait que, dans la mesure du possible, seules les composantes des projets et programmes ayant trait à l’action pour le climat doivent être prises en compte et que celles concourant à l’atténuation des changements climatiques et à l’adaptation à leurs effets doivent être prises en compte séparément.

Source: Common Principles for Climate Mitigation Finance Tracking (Principes communs pour le suivi du financement de l’atténuation des changements climatiques), 31 mars 2015. Banque européenne d’investissement, Stratégie de la BEI en matière d’action pour le climat – Mobiliser des financements à l’appui de la transition vers une économie sobre en carbone et capable de résister aux changements climatiques, 22 septembre 2015.

37

En 2014, la Commission a proposé de doubler au moins le recours à ces instruments pour les dépenses effectuées au titre des Fonds structurels et d’investissement européens pendant la période de programmation 2014-2020²⁵. Quelque 21 milliards d’euros seront alloués aux instruments financiers sur ces Fonds²⁶. Les instruments financiers de ce type sont censés se renouveler et produire un effet multiplicateur en générant des investissements supplémentaires. Par exemple, seule la contribution de 10 millions d’euros apportée en 2016 par l’UE au mécanisme de financement du capital naturel²⁷ est incluse dans l’exercice de suivi de l’action pour le climat. La contribution réelle de ce mécanisme pourrait être dix fois plus élevée²⁸. Le suivi des progrès accomplis en vue d’atteindre l’objectif de 20 % du budget de base de l’UE ne rend pas compte de tous les effets financiers produits par les dépenses de l’UE sur l’action pour le climat.

38

Dans le même temps, nous avons constaté une surestimation potentielle de la contribution du mécanisme de financement du capital naturel à l’action pour le climat. La raison en est qu’il permet d’investir également dans des domaines pour lesquels la lutte contre le changement climatique est l’objectif principal, voire un objectif important, de leurs dépenses.

Globalement, des progrès ont été accomplis en vue de la réalisation de l’objectif mais la communication des informations n’est fiable qu’en partie et n’est pas suffisamment centrée sur les résultats

39

Le système appliqué pour assurer le suivi des progrès accomplis en vue d’atteindre l’objectif de 20 % est intégré dans la procédure budgétaire annuelle de la Commission. Chaque direction générale détermine le niveau de précision requis pour le suivi et communique les données agrégées à la direction générale du budget. Cette dernière et la direction générale de l’action pour le climat assurent toutes deux, sur une base annuelle, le suivi des progrès accomplis.

40

Le taux de contribution à la réalisation des objectifs climatiques correspond en moyenne à 17,6 % pour la période 2014-2016. Le document de travail de la Commission accompagnant la communication sur l’examen à mi-parcours du cadre financier pluriannuel²⁹ semble indiquer que des progrès ont été réalisés pendant cette période (voir figure 6) puisque, selon les estimations de la Commission, les pourcentages de la contribution totale du budget de l’UE au financement pour le climat sont de 13,6 % en 2014, de 17,3 % en 2015 et de 20,9 % en 2016. Pour 2017, la Commission estime – sur la base de sa proposition de projet de budget – que le taux de financement pour le climat correspondra à 19,3 %.

Figure 6

Vue d’ensemble des projets de dépenses liés au climat pour 2014-2016

Source: Données de la Commission, réexamen/révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel 2014-2020, SWD(2016) 299 final.

41

Dans un rapport annuel d’activité 2015, la Commission a reconnu qu’elle n’était pas en mesure de déterminer avec assurance si elle était en bonne voie pour réaliser l’objectif de 20 % sur l’ensemble de la période 2014-2020 couverte par le cadre financier pluriannuel³⁰. Ayant apprécié les progrès accomplis en vue d’atteindre cet objectif dans sa communication sur l’examen à mi-parcours du cadre financier pluriannuel, publiée le 14 septembre 2016, et a estimé que 18,9 % du budget de l’UE seraient consacrés à l’action pour le climat. Nous avons constaté que les chiffres pour 2014 et 2015 reposaient dans une large mesure sur des estimations. C’était notamment le cas pour les Fonds structurels et d’investissement européens.

42

Même si cela était inévitable étant donné que les instruments de financement pour la nouvelle période de programmation venaient seulement d’être établis et que, dès lors, certaines informations n’étaient pas encore disponibles, ces limitations ont compromis la comparabilité, d’une année à l’autre, des données fournies pour la période 2014-2016 (voir figure 6). En outre, l’approbation des programmes de dépenses pluriannuels en 2015 a automatiquement contribué à une augmentation du financement en faveur de l’action pour le climat étant donné que, sitôt un programme approuvé, sa composante liée au climat était introduite dans le système. Par conséquent, l’évolution entre 2015 et 2016 ne peut être considérée comme une tendance pour l’ensemble de la période.

43

Dans le domaine de dépenses de la pêche, les États membres ne sont pas tenus, jusqu’en 2016, d’informer la Commission des mesures prévues en matière de lutte contre le changement climatique. Ce n’est qu’à partir du moment où ils le feront que la direction générale des affaires maritimes et de la pêche sera en mesure de vérifier l’exactitude de la contribution indicative aux objectifs de l’action pour le climat communiquée par les États membres dans leurs programmes opérationnels.

44

À ce jour, aucun instrument permettant de fournir une mise à jour pluriannuelle et consolidée des progrès réalisés sur l’ensemble du budget de l’UE n’est disponible. La Commission a récemment actualisé les données concernant les dépenses liées au climat pour l’ensemble de la période financière lors de son examen à mi-parcours du cadre financier pluriannuel.

45

L’approche retenue comporte un risque inhérent car elle est centrée sur les différents projets de dépenses. Or, les dépenses prévues en faveur de l’action pour le climat ne se traduisent pas nécessairement par des dépenses réelles. Même si cet audit ne portait pas sur les dépenses effectives et que, de manière générale, les données y afférentes ne sont pas encore disponibles, nous avons relevé des cas mettant en évidence ce risque inhérent. Lorsque nous avons comparé les dépenses réelles au niveau des projets à celles qui étaient planifiées au titre du programme LIFE, nous avons constaté que les projets LIFE sélectionnés représentaient une contribution de l’UE à l’action pour le climat correspondant à 34 % du montant total des fonds de l’UE alloués à LIFE. Ce taux était en deçà des 49,3 % anticipés dans les documents budgétaires.

46

Ce cas illustre la nécessité, pour les autorités, de réexaminer toute contribution prévue au financement pour le climat dès qu’elles sont suffisamment certaines de la nature de leurs dépenses à venir, tout en évitant les coûts administratifs supplémentaires. La Commission n’a pas encore établi de procédure à cette fin.

47

Par ailleurs, l’approche de la Commission pour atteindre l’objectif de 20 % est centrée exclusivement sur les données financières. Les informations sur ce que les Fonds prévoient de réaliser ou ont déjà réalisé en termes de résultats, comme les réductions des émissions de gaz à effet de serre, ne sont disponibles que pour certaines parties du budget. De plus, les informations ne sont pas comparables, ce qui compromet la consolidation des résultats obtenus dans différents domaines.

48

En ce qui concerne le Fonds européen de développement régional, les États membres ne sont pas tenus de recourir à l’indicateur commun de réalisation relatif à la réduction des émissions de gaz à effet de serre, sauf pour les investissements énergétiques. Bien que les États membres puissent y recourir aussi dans d’autres domaines, nous avons constaté que les États membres audités ne l’ont pas tous fait. En outre, différents outils et méthodologies³¹ ont été utilisés pour calculer les émissions de gaz à effet de serre et les réductions. Plusieurs autorités nationales ont conçu des outils permettant de calculer les émissions pour certains types de projet, tels que le transport respectueux du climat dans le cadre du Fonds européen de développement régional. En conséquence, les informations concernant l’importance de la contribution de l’action pour le climat aux réductions d’émissions de CO₂ font défaut et les données disponibles peuvent ne pas être comparables d’un État membre à l’autre. Nous avons constaté que des indicateurs existaient et qu’ils étaient centrés sur les mesures d’atténuation dans le secteur de l’énergie; par contre les indicateurs liés à l’adaptation étaient rares.

L’objectif risque fort de ne pas être atteint

49

Nous avons estimé que le taux de financement de la lutte contre le changement climatique devrait atteindre une moyenne de 22 % sur le reste de la période couverte par le cadre financier pluriannuel actuel, c’est-à-dire les années 2017 à 2020, pour que l’objectif global de 20 % puisse être réalisé avant la fin de 2020. Cela correspond à l’estimation produite par la direction générale de l’action pour le climat³². En conséquence, les efforts à fournir de 2017 à 2020 devront être plus soutenus que ceux de la période 2014-2016. Toutefois, selon les estimations découlant de l’examen à mi-parcours, le taux de dépenses en faveur de l’action pour le climat correspondrait à 18,9 % pour la période 2014-2020.

50

Nous avons également conduit une analyse afin d’évaluer le pronostic de la Commission. En supposant que les domaines responsables de la majeure partie du financement de la lutte contre le changement climatique (voir tableau 1) fournissent effectivement les montants prévus à cette fin, nous avons estimé à 18,2 % le taux du financement pour le climat que devraient atteindre, pendant la période 2014-2020, les domaines du budget de l’UE n’apparaissant pas dans le tableau 1³³. Il faudrait dès lors multiplier par deux les efforts déployés aujourd’hui dans ces domaines³⁴. Nous n’avons pu relever aucun élément attestant que la Commission redoublait ses efforts à cet égard ou indiquant comment elle entendait y parvenir.

51

De surcroît, des risques graves pourraient peser sur la contribution escomptée dans les domaines du tableau 1, censés apporter la plus grande partie du financement pour le climat prévu pour le cadre financier pluriannuel 2014-2020. Les principaux risques sont examinés secteur par secteur dans les trois parties ci-après.

-Les hypothèses qui concernent la contribution la plus importante des paiements agricoles directs à l’objectif de l’action pour le climat sont insuffisamment justifiées, ce qui peut conduire à une surestimation (points 52 à 54).

-L’application des coefficients climatiques de l’UE a abouti à une surestimation de la contribution du développement rural à la lutte contre le changement climatique (points 55 à 59).

-Le cas échéant, nous avons adapté les contributions à la réalisation des objectifs climatiques provenant des paiements agricoles directs et des mesures de développement rural de manière à respecter le principe de prudence (voir points 54 et 58). Ces ajustements pourraient aller jusqu’à réduire le financement agricole de l’action pour le climat de quelque 33 milliards d’euros, ce qui correspond à 15 % environ de l’objectif global.

-Le programme Horizon 2020 est en deçà de son objectif de 35 % et doit rattraper son retard (points 60 à 64).

Les hypothèses qui concernent la contribution des paiements agricoles directs à l’objectif de l’action pour le climat ne sont pas valablement justifiées

52

Les paiements agricoles directs comprennent une composante écologique (ou verte), qui représente une part de 30 %, et une composante non écologique correspondant aux 70 % restants. La Commission estime que la contribution apportée par les paiements agricoles directs à la lutte contre le changement climatique avoisinera 20 % par an entre 2016 et 2020³⁵. Le taux de financement en faveur du climat correspond à la somme de la composante écologique, qui contribue à hauteur de 14 %, et de la composante non écologique, à hauteur de 5,6 % (voir figure 7).

Figure 7

Vue d’ensemble de la méthode conçue par la Commission pour calculer la contribution des paiements agricoles directs à l’action pour le climat

Source: Explication de la méthodologie concernant l’application du suivi de l’action pour le climat aux paiements directs (Commission européenne).

53

La méthode et les coefficients climatiques de l’UE appliqués pour calculer la contribution de la composante écologique à la réalisation des objectifs climatiques reflètent fidèlement la corrélation existant entre ces derniers et les trois pratiques agricoles³⁶ en lien avec ce type de paiement. Cependant, nous avons constaté un manque d’éléments quantifiables justifiant l’application des 20 % aux paiements directs non écologiques (voir encadré 3). La Commission estime prudente la dernière estimation de la contribution à la réalisation des objectifs climatiques, à hauteur de 8 %, soit 20 % x 40 %.

Encadré 3

Manque de justification appropriée en ce qui concerne la contribution des paiements directs non écologiques à la réalisation des objectifs climatiques

La Commission estime que certains paiements agricoles directs non écologiques sont bénéfiques pour le climat, essentiellement grâce à l’application des normes en matière de conditionnalité. Elle a reconnu qu’il serait très difficile et onéreux de quantifier cette contribution et a décidé de considérer 20 % du budget alloué aux paiements directs non écologiques comme étant liés à la lutte contre le changement climatique.

La Commission a envisagé de recourir au système de sanctions en cas d’infraction aux règles de la conditionnalité pour justifier cette part de 20 %. Néanmoins, nous avons constaté qu’il n’y avait aucun motif valable pour ce faire.

54

Afin de refléter l’apport de la conditionnalité à la réalisation des objectifs climatiques, la Commission a proposé une approche plus prudente selon laquelle la part de paiements directs non écologiques à prendre en compte aurait été de 10 % au lieu de 20 %. Cela aurait entraîné une contribution plus faible des paiements agricoles directs à l’action pour le climat. Comme le montre la figure 8, la contribution serait réduite de 9 milliards d’euros et passerait de 47,1 à 38 milliards d’euros. Si le principe de prudence défini par la Banque mondiale (voir point 35) avait été appliqué, la Commission aurait dû tenir compte du montant le moins élevé de la contribution à l’action pour le climat.

Figure 8

Comparaison entre l’approche choisie par la Commission et une approche plus prudente (en milliards d’euros)

Source: Données de la Commission et estimations de la Cour des comptes européenne fondées sur les données de la Commission.

L’application, au Fonds européen agricole pour le développement rural, d’une série différente de coefficients de suivi fondés sur des méthodologies reconnues à l’échelle internationale réduirait le financement climatique de 40 %

55

Le règlement (UE) n° 215/2014³⁷ établit une méthodologie permettant d’assurer le suivi des dépenses effectuées en faveur du climat dans le cadre de chacun des cinq Fonds structurels et d’investissement européens. En ce qui concerne le Fonds européen agricole pour le développement rural, cela suppose l’application des coefficients climatiques de l’UE aux priorités et domaines prioritaires du développement rural, indépendamment des mesures et sous-mesures mises en œuvre pour réaliser ces objectifs stratégiques.

56

La Commission a jugé que la méthodologie des marqueurs de Rio établie par l’OCDE était inappropriée dans le domaine du Feader, car les mesures présentent des avantages secondaires multiples et systématiques de nature environnementale, économique ou sociale. L’approche de la Commission attribue à juste titre un coefficient climatique de 100 % à la priorité n° 5 de l’Union concernant l’action pour le climat, à savoir «Promouvoir l’utilisation efficace des ressources et soutenir la transition vers une économie à faibles émissions de CO₂ et résiliente face au changement climatique dans les secteurs agricole et alimentaire, ainsi que dans le secteur de la foresterie». Cependant, la Commission a appliqué le même coefficient climatique de 100 % à tous les domaines prioritaires regroupés sous la priorité n° 4 de l’Union consacrée à l’environnement, «Restaurer, préserver et renforcer les écosystèmes liés à l’agriculture et à la foresterie», et ce en dépit de la différence de spécificité entre ces deux priorités. Elle a estimé qu’en raison des caractéristiques des mesures de développement rural, un coefficient de 40 % était trop faible. Du fait de l’approche adoptée par la Commission, le coefficient climatique de 40 % a été appliqué à 10 % seulement du financement lié au climat prévu dans le cadre du Feader; les 90 % restants ont été assortis d’un coefficient de pondération de 100 %.

57

Pour le Feader, qui se démarque ainsi des autres Fonds structurels et d’investissement européens, nous avons constaté qu’il était nécessaire d’utiliser différents coefficients climatiques de l’UE pour chaque mesure. L’approche suivie pour le Feader n’établit pas de distinction suffisante entre les contributions de différentes activités à l’action pour le climat, ce qui conduit à une surestimation de ces contributions. Par exemple, les paiements destinés aux «zones soumises à des contraintes naturelles», qui visent à éviter l’abandon des terres agricoles, ont été affectés d’un coefficient de pondération de 100 %. Bien que des activités de ce type puissent atténuer le changement climatique selon l’utilisation réelle qui est faite des terres, ce n’est pas forcément le cas et elles ne peuvent être comparées aux activités forestières par exemple, auxquelles un coefficient de 100 % est également attribué (voir encadré 4).

Encadré 4

Illustration de la différence de logique entre les mesures

Les paiements destinés aux «zones soumises à des contraintes naturelles» permettent de dédommager les agriculteurs pour les inconvénients découlant de contraintes naturelles ou autres. L’objectif final est d’éviter l’abandon des terres agricoles. Nous avons constaté que même si ce type de paiements pouvait contribuer à prévenir le changement climatique, tel n’était pas leur objectif premier, en conséquence de quoi un coefficient de 40 % se révélerait plus prudent. Cette seule correction réduirait de 16 %, soit 9,2 milliards d’euros, la participation du Feader au financement en faveur du climat pour la période 2014-2020.

Les activités forestières comme le boisement jouent un rôle important à cet égard car elles contribuent à atteindre certains des principaux objectifs écologiques de la politique de développement rural de l’UE. Le boisement et la création de surfaces boisées répondent au besoin de renforcer les écosystèmes et la séquestration du carbone et d’opérer la transition vers une économie à faibles émissions de CO₂. Le boisement contribue également à prévenir les risques naturels et les incendies et favorise l’adaptation au changement climatique. Nous avons estimé que cette argumentation plaidait en faveur de l’attribution d’un coefficient de 100 %.

58

Au cours de l’évaluation des programmes de développement rural (PDR) des États membres, nous avons constaté que l’approche adoptée par la Commission avait conduit à qualifier davantage de dépenses comme relevant de l’action pour le climat que cela n’aurait été le cas si chaque mesure avait fait l’objet d’un examen séparé et avait été classée conformément aux normes internationales. À la lumière de cette constatation, nous avons revu les coefficients climatiques (voir annexe) et estimé, pour l’ensemble de l’UE, le montant révisé du financement de la lutte contre le changement climatique provenant du Feader pour la période 2014-2020. Selon nos estimations, les montants consacrés à l’action pour le climat au titre du Feader devraient être réduits de 42 %, soit 23,9 milliards d’euros (voir figure 9).

Figure 9

Variation des montants alloués à l’action pour le climat au titre du Feader (en milliards d’euros)

Source: Estimations de la Cour des comptes européenne fondées sur des données extraites du système informatisé SFC 2014 en date du 30 mai 2016 et obtenues grâce à Infoview – Dépenses prévues au titre du Feader par domaine prioritaire et par mesure des programmes de développement rural approuvés.

59

Dans le cadre du FEDER et du FC, la Commission a été confrontée à des problèmes similaires au niveau de la classification des dépenses mais est parvenue à appliquer une approche plus détaillée. Nous avons également observé de bonnes pratiques dans le domaine budgétaire correspondant à celui du développement rural: les pratiques de suivi adoptées pour le programme LIFE sont plus prudentes que celles du Feader. Différents coefficients de suivi sont utilisés pour les sous-programmes «Environnement» et «Action pour le climat» du programme LIFE (qui correspondent respectivement aux priorités nos 4 et 5 en matière de développement rural (voir encadré 5).

Encadré 5

Méthodes de suivi appliquées dans le cadre du programme LIFE

Dans le cadre du programme LIFE, conformément à la méthodologie de l’OCDE, les postes de dépenses sont classés dans l’une des trois catégories suivantes: principalement axé sur le climat (100 %), largement lié au climat (40 %) et sans relation avec le climat (0 %).

La plupart des montants qu’il est prévu de consacrer au sous-programme «Environnement» sont affectés d’un coefficient de suivi de 40 %³⁸ et ceux relevant du sous-programme «Action pour le climat» d’un coefficient de 100 %³⁹.

Le programme LIFE nous offre l’exemple évident d’un cas où les dépenses en faveur de l’environnement (correspondant à un maximum de 40 %) ne sont pas complètement assimilées à la lutte contre le changement climatique, contrairement à ce qui se pratique dans le domaine du développement rural. Il en résulte que le financement en faveur du climat n’est pas toujours comparable d’un domaine à l’autre.

Une action rapide s’impose pour combler le retard considérable de la contribution apportée par le financement relevant de la recherche

60

Les résultats du suivi de l’action pour le climat dans le cadre d’Horizon 2020 montrent que pour 2014, 24 % du budget ont été consacrés à l’action pour le climat⁴⁰. Ce taux est considérablement en deçà de l’objectif de 35 % (voir figure 4). L’exigence réglementaire⁴¹ selon laquelle le programme de travail pluriannuel doit mentionner le montant indicatif des dépenses liées au climat n’a été respectée ni pour 2014-2015 ni pour 2016-2017. Par conséquent, les différents programmes de travail n’ont été assortis d’aucun objectif quantifié permettant de déterminer leur contribution à la réalisation de l’objectif de consacrer au moins 35 % du budget global d’Horizon 2020 à l’action pour le climat.

61

Le programme Horizon 2020 opère une distinction entre les actions programmables et les actions ascendantes et détermine la proportion du budget qui leur est allouée⁴². En ce qui concerne les actions programmables, l’application de coefficients climatiques de l’UE aux catégories de dépenses en cause permet d’évaluer celles qui sont liées au climat. Par contre, dans les domaines ascendants, la Commission estime que les résultats sont imprévisibles par nature⁴³. En 2014, les actions ascendantes représentaient 35 % du budget global d’Horizon 2020, et 8,5 % d’entre elles étaient considérés comme étant liées au climat.

62

En nous appuyant sur les prévisions concernant la contribution des actions programmables à l’action pour le climat pour la période 2014-2017, nous avons calculé⁴⁴ qu’entre 2018 et 2020, la part moyenne des dépenses liées à la lutte contre le changement climatique dans le programme Horizon 2020 devrait atteindre 47 % pour que l’objectif de 35 % prévu pour l’ensemble du cadre financier pluriannuel 2014-2020 puisse être réalisé. Cela représente une augmentation considérable par rapport au taux de 24 % déjà obtenu. La figure 10 présente un exemple de voie à suivre en ce qui concerne l’affectation des fonds en faveur du climat dans le cadre du programme Horizon 2020 si l’objectif de 35 % doit être atteint.

Figure 10

Exemple de voie à suivre pour l’affectation des fonds en faveur du climat si l’objectif de 35 % fixé pour Horizon 2020 doit être atteint (en milliards d’euros)

Source: Données de la Commission pour la période 2014-2017 (projet de budget 2017) et estimations de la Cour des comptes européenne concernant l’action pour le climat pour la période 2018-2020.

63

En novembre 2015, la Commission a élaboré un plan d’action⁴⁵ destiné à pallier le manque de progrès significatifs réalisés par le programme Horizon 2020 pour atteindre son objectif de 35 %. Nous avons examiné si le plan d’action comportait des dispositions permettant de rattraper comme il se doit le retard enregistré au niveau de la recherche. Le plan d’action introduit certaines mesures à compter du programme de travail 2016-2017 et reconnaît la nécessité d’intensifier les efforts dans le cadre du programme de travail 2018-2020. Par exemple, la Commission entend mettre en place des contrôles obligatoires portant sur l’existence d’un lien avec l’action pour le climat, lesquels seront effectués sur l’ensemble du programme de travail avant approbation. En outre, des considérations relatives au climat devront être intégrées dans les modèles types de propositions de projets et dans les critères d’attribution. Selon la recommandation formulée dans le plan d’action, allouer un budget suffisant aux mesures qui participent dans une large mesure à la réalisation des objectifs de lutte contre le changement climatique serait un autre moyen de contribuer à atteindre l’objectif global de 35 %.

64

Même si le plan d’action comporte des propositions utiles, il ne présente ni objectif quantifiable, ni modèle indiquant comment l’objectif de 35 % pourrait être atteint. Il n’y figure, par exemple, ni calculs correspondants, ni feuille de route exposant comment la part plutôt modeste des dépenses liées à la lutte contre le changement climatique pour la période 2014-2017 peut être compensée au cours des années 2018 à 2020.

Un financement plus important et mieux ciblé de l’action pour le climat dans le cadre de certains Fonds structurels et d’investissement européens, mais peu de changements enregistrés dans d’autres cas

65

Pour intégrer dans les différents domaines politiques l’objectif consistant à consacrer 20 % du budget de l’UE à l’action pour le climat, il est possible d’investir davantage dans les programmes existants en rapport avec le climat, de créer de nouveaux programmes ou encore de développer des dispositifs permettant de mieux cibler les dépenses sur les objectifs liés au climat. Le fait que, par rapport à 2007-2013, les Fonds et programmes fixent des exigences davantage orientées vers des objectifs liés au climat serait un signe que les dépenses sont «mieux ciblées». Globalement, il nous a été impossible de déterminer si et dans quelle mesure l’objectif de 20 % représente une augmentation des dépenses en faveur de l’action pour le climat par rapport à la période 2007-2013 (voir point 27).

66

Nous avons examiné les Fonds structurels et d’investissement européens ainsi que les paiements agricoles directs, étant donné que ces domaines en gestion partagée représentent environ trois quarts du financement prévu en faveur de l’action pour le climat (voir point 19). En ce qui concerne ces Fonds, nous nous sommes attachés à déterminer si, par rapport à la période 2007-2013, l’objectif de 20 % avait apporté une valeur ajoutée à la lutte contre le changement climatique grâce à:

–une affectation plus importante des fonds de l’UE à l’action pour le climat – une amélioration quantitative – et/ou

–un financement de l’UE mieux ciblé sur l’action pour le climat – une amélioration qualitative.

67

Étant donné que peu de dépenses ont encore été effectuées pour la période 2014-2020, nous avons examiné les améliorations quantitatives et qualitatives en auditant la conception des mesures relevant des programmes de dépenses ainsi que les dépenses prévues, mais pas les dépenses effectives au niveau des projets. En conséquence, les exemples cités dans cette partie servent avant tout d’études de cas visant à illustrer les points forts, les faiblesses et les cas de bonnes pratiques que nous avons relevés.

Des dotations plus élevées en faveur de la lutte contre le changement climatique dans le cadre du FEDER et du FC montrent qu’il est possible de mieux cibler l’action pour le climat

68

Nous avons apprécié si l’intégration de l’action pour le climat dans les programmes opérationnels relevant du FEDER et du FC pour la période 2014-2020 avait donné lieu à une augmentation des fonds alloués aux investissements en faveur du climat, et ce par rapport à la période 2007-2013. Étant donné que les dépenses liées à l’action pour le climat n’ont pas fait l’objet d’un suivi spécifique dans les programmes 2007-2013, nous avons tout d’abord déterminé, pour effectuer notre évaluation, quelles catégories d’investissement, appelées «domaines d’intervention», étaient comparables aux catégories concernant le climat pour la période 2014-2020. Ensuite, nous avons appliqué les coefficients climatiques de l’UE de la période 2014-2020 aux dépenses effectuées par l’UE dans les catégories d’investissement concernées de la période 2007-2013.

Intégration dans le FEDER et le FC se traduisant par des dotations plus élevées en faveur de la lutte contre le changement climatique…

69

Par rapport à la période 2007-2013, les dépenses liées au climat dans l’ensemble des programmes relevant du FEDER et du FC, y compris le cadre de la coopération territoriale européenne, devraient augmenter de 69 % environ dans les années 2014-2020, passant de 32,4 milliards d’euros à 54,7 milliards d’euros. Par rapport au financement total du FEDER et du FC, la part des dépenses liées au climat est appelée à passer de 12 % pour la période 2007-2013 à 21 % pour 2014-2020.

70

Comme le montre la figure 11, la nature des dépenses liées au climat a changé entre les deux périodes de financement. Alors qu’en 2007-2013, les transports ferroviaires et multimodaux représentaient, avec 32 % du total, la contribution la plus importante à la lutte contre le changement climatique, les investissements consacrés à l’efficacité énergétique passent en tête pour la période 2014-2020, avec 34 % des contributions globales estimatives en faveur de l’action pour le climat (voir exemple à l’encadré 6⁴⁶).

Figure 11

Comparaison de la contribution estimative du FEDER et du FC à l’action pour le climat, par secteur et par période (en milliards d’euros)

Source: Estimations de la Cour des comptes européenne fondées sur les données de la Commission.

Encadré 6

Exemple d’un investissement consacré à l’efficacité énergétique cofinancé par le FEDER en Roumanie

Les projets d’efficacité énergétique concernant les bâtiments privés et publics⁴⁷ devraient représenter 6 % environ du cofinancement total de l’UE en Roumanie pour la période 2014-2020, contre 1 % environ pour 2007-2013. Les dépenses effectuées dans le cadre de tels projets sont affectées, en ce qui concerne l’action pour le climat, d’un coefficient de pondération de 100 %.

L’un de ces projets, qui visait à accroître l’efficacité énergétique d’un immeuble résidentiel, a été financé dans le district 3 de Bucarest. Le cofinancement FEDER au titre du programme opérationnel régional 2007-2013 a avoisiné 162 500 euros. Le projet a été clôturé en 2015. L’isolation thermique de l’immeuble à appartements et la rénovation du système de chauffage ont conduit à une diminution de la consommation annuelle d’énergie de 331 kWh/m² à 143 kWh/m², soit une baisse de 57 %. La réduction des émissions de CO₂ est estimée à 238 tonnes par an.

Immeuble à appartements avant l’investissement (à côté du site du projet)

Travaux en cours (à côté du site du projet)

Immeuble à appartements après l’investissement (site du projet)

Source: Cour des comptes européenne.

71

La tendance générale observée au niveau de l’UE se retrouve dans les trois États membres visités dans le cadre de l’audit concernant le domaine de la politique de cohésion. Là aussi, les dépenses liées au climat pour l’ensemble des programmes opérationnels relevant du FEDER et du FC devraient augmenter pendant la période 2014-2020. Toutefois, nous avons également relevé des variations significatives d’un État membre à l’autre sur le plan de leurs engagements financiers en faveur de l’action pour le climat dans le cadre du budget de l’UE (voir tableau 3).

Tableau 3

Financement de l’action pour le climat dans le cadre du FEDER et du FC pendant les périodes 2007-2013 et 2014-2020

États membres
Part estimative du financement de l’action pour le climat en 2007-2013
Montant estimatif du financement de l’action pour le climat en 2007-2013
(milliards d’euros)
Part du financement de l’action pour le climat de 2014 à 2020
Montant du financement de l’action pour le climat de 2014 à 2020
(milliards d’euros)

Allemagne
7,0 %
1,20
27,0 %
2,90

Pologne
8,0 %
5,60
15,0 %
11,60

Roumanie
9,0 %
2,20
19,0 %
4,30

Source: Estimations de la Cour des comptes européenne fondées sur les documents de programmation et les rapports nationaux.

… et existence de cas mieux ciblés sur l’action pour le climat

72

Non contents d’effectuer une évaluation financière, nous avons examiné si l’intégration de l’action pour le climat dans les programmes opérationnels relevant du FEDER et du FC pour la période 2014-2020 avait donné lieu à des activités d’investissement mieux ciblées sur l’action pour le climat. Nous avons relevé des améliorations qualitatives dans certains domaines. Premièrement, nous avons constaté que les processus de gestion tenaient davantage compte de la question climatique. En Allemagne, en Pologne et en Roumanie, nous avons observé des améliorations qualitatives dans la manière dont cette question était prise en considération dans les demandes de subventions, celles-ci devant notamment comprendre une description des effets et des risques associés au changement climatique ou de la contribution du projet à la lutte contre le changement climatique. Deuxièmement, nous avons relevé des cas où des modifications étaient apportées en vue de cibler l’action pour le climat (voir encadré 7).

Encadré 7

Exemples d’un meilleur ciblage de la lutte contre le changement climatique dans les programmes audités relevant du FEDER et du Fonds de cohésion

En Allemagne, le ministère fédéral de l’environnement, de la protection de la nature, de la construction et de la sûreté nucléaire a mis en place un projet financé uniquement sur le budget national afin d’encourager la participation active des partenaires environnementaux au processus de programmation relevant du FEDER et de soutenir l’intégration des questions environnementales et climatiques. Le projet a débouché, entre autres, sur la production de deux manuels de programmation. Ils comportaient entre autres des exemples de bonnes pratiques en matière d’intégration de l’action pour le climat dans des projets relevant de différents domaines. Les coefficients climatiques de l’UE ont été qualifiés de «premier pas dans la bonne direction» et l’accent a été mis sur le fait que le concept de durabilité écologique devait être intégré dans toutes les mesures.

Dans le cadre du programme opérationnel allemand pour le Land de Saxe, les critères de sélection précisent que les immeubles de société doivent être rénovés de manière à respecter des normes d’efficacité énergétique dépassant de 10 % les exigences légales. En outre, dans le cas des rénovations axées sur l’efficacité énergétique, le financement concerne seulement les parties du projet apportant une valeur ajoutée du point de vue climatique alors que précédemment, le soutien portait sur l’intégralité des projets.

La Roumanie attribue des notes plus élevées aux projets relevant du programme opérationnel consacré aux grands projets d’infrastructure, qui permettent de réaliser des économies plus substantielles en matière de consommation d’énergie. Nous avons également constaté que les autorités nationales polonaises et roumaines avaient fixé des conditions d’éligibilité conçues pour obtenir des synergies plus importantes avec des stratégies ayant une portée plus vaste dans le domaine considéré, comme les plans d’action en faveur d’une énergie durable ou les plans de mobilité urbaine durable.

73

Pour la période 2014-2020, les catégories d’investissement assorties du coefficient climatique de l’UE de 100 % pourraient représenter jusqu’à 64 % des dépenses réalisées en faveur du climat dans le cadre des programmes opérationnels du FEDER et du FC. Elles apportent de ce fait une contribution importante aux objectifs liés au changement climatique (voir tableau 2). Cela représente une augmentation par rapport à la période 2007-2013 au cours de laquelle la plus grande partie des dépenses liées à la lutte contre le changement climatique provenait d’activités n’apportant qu’une contribution modeste à cet objectif (voir figure 12).

Figure 12

Part et montants des dépenses liées à l’action pour le climat compte tenu des coefficients climatiques de l’UE pour les deux périodes

Source: Estimations de la Cour des comptes européenne fondées sur les données de la Commission.

74

Bien que pendant la période 2014-2020, le financement des mesures censées être essentiellement orientées vers l’action pour le climat soit appelé à augmenter dans chacun des trois États membres visités, l’ampleur de cette augmentation diffère sensiblement. En Pologne et en Roumanie, la moitié environ du financement en faveur du climat de l’ensemble des programmes opérationnels est affectée d’un coefficient de 100 %, principalement en raison du soutien constant des transports ferroviaires et urbains⁴⁸, tandis que dans les programmes opérationnels allemands, pratiquement toutes les dépenses liées au climat sont affectées d’un coefficient de 100 % compte tenu de leur contribution significative à l’action pour le climat.

75

Cependant, le rôle de l’action pour le climat dans le secteur de la recherche et de l’innovation et dans celui des petites et moyennes entreprises s’est révélé plutôt mineur. En ce qui concerne les programmes audités en Allemagne et en Roumanie, nous avons constaté que, pendant les négociations portant sur la programmation, la Commission n’avait pas beaucoup plaidé en faveur d’une augmentation sensible du montant alloué à l’action pour le climat au titre de la recherche et du développement et à celui du développement des entreprises dans les cas où cette contribution était faible, voire inexistante. Les États membres ont pu atteindre l’objectif de 20 % sans devoir adapter le financement dans ces domaines. Cela signifie que les possibilités de financement de l’action pour le climat n’ont pas toutes été pleinement mises à profit.

La contribution potentielle du Fonds social européen à l’action pour le climat – il est possible de mieux faire

76

La Commission a fait état d’une demande croissante d’emplois verts, le secteur de l’efficacité énergétique et celui des énergies renouvelables pouvant s’attendre à employer respectivement 2 millions et 3 millions de personnes d’ici à 2020⁴⁹. La mise en adéquation de l’offre de «travailleurs verts» avec une demande accrue s’avérera cruciale pour développer une économie verte. Une pénurie d’experts et de travailleurs qualifiés dans le secteur des emplois verts générerait des coûts et des retards⁵⁰ dans la mise en œuvre des actions liées au climat.

77

Dans le même temps, la transition vers une économie sobre en carbone conduira également à des réductions d’emplois dans les secteurs qui dépendent des combustibles fossiles, laissant les travailleurs qui y sont employés confrontés au besoin d’acquérir de nouvelles compétences⁵¹. Par rapport aux autres fonds relevant de la politique de cohésion, les programmes opérationnels du FSE ont explicitement consacré une part très faible à l’action pour le climat, à savoir 1,4 % de 83 milliards d’euros.

78

La Commission a considéré que, dans la part allouée au titre du FSE aux dépenses en faveur du climat, déterminée sur la base des informations communiquées par les États membres dans le cadre des programmes opérationnels relevant du FSE, il se peut que la contribution escomptée du FSE à l’action pour le climat pendant la période 2014-2020, dont l’ampleur finale ne sera connue qu’après la mise en œuvre des programmes, soit sous-estimée. Le fait de ne pas avoir prévu d’exigences appropriées pour une prise en compte de l’action pour le climat par le FSE constitue une occasion manquée pour ce domaine de contribuer davantage à la transition vers une économie à faibles émissions de CO₂ et à l’action pour le climat en général.

79

Au moment de l’approbation des programmes opérationnels 2014-2020, les États membres n’étaient nullement tenus de présenter à la Commission une justification quant à la dotation du FSE en faveur des objectifs liés à l’action pour le climat. Par conséquent, les programmes n’ont pas été systématiquement contrôlés aux fins de déterminer s’ils ciblaient la demande d’emplois verts ou soutenaient la transition vers une économie sobre en carbone.

Aucun changement significatif au niveau des dépenses de la politique agricole commune, alors que de bonnes pratiques ont cours dans le domaine du développement rural

80

Dans cette partie, nous avons cherché à déterminer si l’intégration de l’action pour le climat dans les paiements agricoles directs et les programmes de développement rural examinés a entraîné des changements positifs, tant sur le plan de la quantité des dépenses consacrées à la lutte contre le changement climatique (accroissement du volume de fonds affectés à ce type de dépenses) que sur celui de leur qualité (meilleur ciblage sur les opérations liées au climat). Nous avons examiné les informations probantes disponibles en ce qui concerne le système de conditionnalité et les paiements agricoles directs, ainsi que les programmes de développement rural 2014-2020 pour l’Andalousie, la Pologne et la région Rhône-Alpes en les comparant aux programmes 2007-2013.

L’introduction d’un paiement vert ne garantit pas un changement significatif au niveau de la contribution des paiements directs à la lutte contre le changement climatique

81

Dans un rapport récent⁵², nous avons conclu que les modifications apportées à la politique agricole commune pour la période 2014-2020 avaient amené à réduire le nombre de règles de la conditionnalité du fait de la suppression d’exigences qui n’étaient pas suffisamment liées à l’activité agricole.

82

La composante écologique a représenté un nouvel élément de la politique agricole commune pour la période 2014-2020. Bien qu’elle comporte des exigences relatives à la lutte contre le changement climatique (voir point 53), elle est largement fondée sur les bonnes conditions agricoles et environnementales déterminées précédemment, qui concernaient des pratiques agricoles similaires, comme la protection des pâturages permanents ou le maintien des particularités topographiques. Les informations disponibles montrent que 64 % des bénéficiaires des paiements directs sont exemptés des obligations de verdissement⁵³. En conséquence, la réorientation des paiements directs vers l’action pour le climat risquera d’être limitée. La Commission prévoit d’évaluer les réalisations environnementales découlant des paiements verts en 2017 et à la fin de 2018.

83

La contribution aux paiements agricoles directs prévue dans le cadre financier pluriannuel 2014-2020 devrait atteindre 288 milliards d’euros. Ce montant est comparable à celui de 276 milliards d’euros d’aides directes versées aux producteurs au cours des exercices 2007 à 2013⁵⁴.

Financement en faveur du climat dans le domaine du développement rural: l’action pour le climat n’est pas mieux ciblée

84

Compte tenu des spécificités inhérentes au développement rural, il a été impossible d’établir une comparaison entre tous les programmes de ce domaine, les mesures relevant des programmes étant mises en œuvre par l’intermédiaire de différents types de projets selon le programme. Nous fondant sur trois programmes de développement rural, nous avons évalué la part consacrée au financement de l’action pour le climat pendant la période 2007-2013 et l’avons comparée avec celle prévue pour 2014-2020. En ce qui concerne ces programmes, nous n’avons pas observé de réel mouvement à la hausse ou à la baisse au niveau des investissements (voir tableau 4).

Tableau 4

Financement pour le climat pendant les périodes 2007-2013 et 2014-2020

Programmes de développement rural examinés
Part estimée du financement pour le climat pendant la période 2007-2013
Montant estimé du financement pour le climat pendant la période 2007-2013
(milliards d’euros)
Part du financement pour le climat pendant la période 2014-2020
Montant du financement pour le climat pendant la période 2014-2020
(milliards d’euros)

Andalousie, Espagne
66,2 %
1,38
55,0 %
1,05

Pologne (un programme de développement rural pour l’ensemble de l’État membre)
37,0 %
0,50
39,4 %
0,34

Rhône-Alpes, France
78,0 %
0,51
75,0 %
0,80

Source: Estimations de la Cour des comptes européenne fondées sur les documents de programmation.

De bonnes pratiques ont cours dans le domaine du développement rural, mais généralement le maintien du statu quo prévaut

85

Quand nous avons évalué les programmes du point de vue des améliorations qualitatives, nous n’avons constaté à ce jour aucun changement significatif au niveau des éléments clés du processus de gestion, tels que les obligations ou les critères d’éligibilité et de sélection. Cela s’est vérifié en particulier pour les mesures dont le poids financier est considérable, comme celles qui portent sur les zones soumises à des contraintes naturelles ou sur l’agriculture biologique.

86

La conception de certaines mesures moins importantes avait toutefois été modifiée de manière à les lier davantage à la lutte contre le changement climatique. Nous avons estimé que, par rapport à la période 2007-2013, quelque 10 % du financement pour le climat au titre du Feader dans la région Rhône-Alpes, 22 % en Pologne et 36 % en Andalousie étaient liés à des mesures ciblant mieux l’action pour le climat. Nous avons relevé plusieurs exemples de bonnes pratiques émergentes contribuant directement à la lutte contre le changement climatique (voir encadré 8).

Encadré 8

Exemples d’un meilleur ciblage de la lutte contre le changement climatique dans les programmes audités relevant du Feader

Nous avons relevé en Pologne, dans la région Rhône-Alpes et en Andalousie certaines mesures forestières dont la conception avait été améliorée de façon à pouvoir contribuer au stockage du carbone ou à renforcer la résistance des forêts au changement climatique. Les programmes de la région Rhône-Alpes comportaient également une mesure destinée à soutenir le développement des énergies renouvelables générées localement en favorisant les investissements consentis par les petites entreprises forestières dans le bois de chauffage.

Nous avons également constaté des améliorations au niveau de la conception des mesures climatiques/agroenvironnementales respectueuses du climat dans le cadre des trois programmes. La Pologne a commencé à procéder à des analyses chimiques du contenu en carbone organique des sols et à favoriser les intercultures afin de parvenir à un équilibre positif des matières organiques présentes sur une parcelle donnée. En Andalousie, de nouvelles exigences ont été introduites afin de s’attaquer au problème de l’érosion des sols, qui constitue un fléau pour la production d’olives.

87

Nous avons également relevé des exemples de bonnes pratiques dans des mesures conçues pendant la période 2007-2013 et dont la mise en œuvre se poursuit pendant la période 2014-2020 (voir encadré 9).

Encadré 9

Exemple de continuité du financement pour le climat dans le cadre du programme régional Rhône-Alpes en France

Le programme 2014-2020 continue de soutenir les projets d’investissement qui contribuent directement à atténuer le changement climatique, par exemple par le développement de méthodes d’extraction de méthane destiné à l’agriculture. L’objectif est de faciliter la mise à disposition et l’utilisation de sources d’énergie renouvelable. Les projets sont affectés à juste titre d’un coefficient climatique de 100 %.

La photo ci-dessous illustre un projet, conçu en 2012 et mené à terme en 2015, visant à produire de l’énergie à partir de déchets. Une moitié des déchets entrant dans l’installation est d’origine agricole tandis que l’autre consiste en des déchets verts d’origine locale fournis par une entreprise située à proximité. La matière sortante permet de renforcer l’autosuffisance alimentaire de l’exploitation et de répondre aux besoins en chauffage d’une école et d’autres installations locales. Le coût total éligible au titre du Feader pour l’installation d’extraction du méthane était de 881 000 euros. Le projet a été financé à 37,36 % par l’aide publique, soit 105 000 euros alloués sous la forme de subventions du Feader et 224 415 euros au titre du cofinancement national.

Exemple d’un projet agricole lié au climat

Source: Conseil régional Auvergne Rhône-Alpes.

Renforcement très limité de l’attention portée à l’action pour le climat dans le cadre du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche

88

Étant donné que le changement climatique n’a pas été intégré dans le Fonds européen pour la pêche (FEP) de la période 2007-2013, la direction générale des affaires maritimes et de la pêche n’a pas calculé sa contribution à l’action pour le climat sur cette période. Nous avons estimé⁵⁵ la contribution du FEP à l’action pour le climat à 1 milliard d’euros environ pendant la période 2007-2013, ce qui correspond à 26 % du Fonds. Pour la période 2014-2020, les estimations globales des contributions en faveur de l’action pour le climat (voir point 43), fournies par les États membres dans tous les programmes opérationnels relevant du FEAMP, avoisinent également 1 milliard d’euros, soit quelque 18 % du FEAMP.

89

L’une des principales raisons de cette stabilité en termes absolus est le soutien limité apporté par le FEAMP aux mesures de gestion de la flotte. À cet égard, le soutien accordé aux mesures de remplacement ou de modernisation des moteurs ainsi que d’arrêt définitif ou temporaire des activités de pêche, affectées respectivement d’un coefficient de suivi de 100 %, 100 % et 40 %, a connu une diminution.

90

Nous avons comparé le cadre juridique actuel à celui de la période 2007-2013 pour déterminer si l’actuel Fonds pour les affaires maritimes et la pêche avait évolué dans le sens d’une meilleure intégration des objectifs liés au changement climatique au niveau de ses mesures. Cet examen a été réalisé pour les mesures remontant à la période 2007-2013. Des références directes et claires aux objectifs, aussi bien d’atténuation du changement climatique que d’adaptation à celui-ci, sont encore rares et, en conséquence, le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche n’a pas étendu la portée de sa contribution à l’action pour le climat (voir encadré 10).

Encadré 10

Exemples d’un meilleur ciblage de la lutte contre le changement climatique dans les programmes audités relevant du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche

Par rapport à la période précédente, nous avons recensé un nombre limité d’améliorations dans le cadre du FEAMP. Sur les 50 mesures bénéficiant de l’aide du FEAMP, trois mesures déjà existantes⁵⁶ ont été renforcées de manière à intégrer l’action pour le climat et deux nouvelles mesures assorties d’objectifs liés à la lutte contre le changement climatique ont été instaurées⁵⁷. En outre, une mesure isolée en faveur de l’efficacité énergétique et de l’atténuation du changement climatique est désormais prévue dans le FEAMP, même si des opérations similaires étaient précédemment éligibles au financement. Dans l’ensemble de l’UE, 3 738 projets, dont la grande majorité concernerait le remplacement et la modernisation des moteurs, devraient bénéficier de cette mesure manifestement ciblée sur le climat, affectée d’un coefficient de 100 %.

22Le programme européen d’observation de la Terre (Copernicus), le mécanisme pour l’interconnexion en Europe et le programme pour la compétitivité des entreprises et les petites et moyennes entreprises. La Commission s’attend à ce que ces trois programmes apportent 43 % du financement de la lutte contre le changement climatique dans ce domaine budgétaire.

23Selon la Commission, la seule exception est le suivi de l’action pour le climat mis en place pour les instruments externes, comme cela a été communiqué par la direction générale de la coopération internationale et du développement à l’OCDE. Le rapport spécial n° 17/2013 intitulé «Le financement, par l’UE, de la lutte contre le changement climatique dans le cadre de l’aide extérieure» présente l’audit que nous avons réalisé dans ce domaine.

24La Banque africaine de développement, la Banque asiatique de développement, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, la Banque européenne d’investissement, la Banque interaméricaine de développement, ainsi que la Société financière internationale et la Banque mondiale du Groupe de la Banque mondiale.

25COM(2014) 903 final du 26 novembre 2014, «Un plan d’investissement pour l’Europe», p. 7, 10 et 11.

26Estimations de la Commission à la fin de 2015, voir rapport spécial n° 19/2016 intitulé «Les instruments financiers au service de l’exécution du budget de l’UE: quels enseignements tirer de la période de programmation 2007-2013?», point 21 (http://eca.europa.eu).

27Mis au point par la Banque européenne d’investissement et la Commission, cet instrument financier, qui fait partie du programme LIFE, vise à utiliser les fonds publics pour mobiliser des investissements privés dans le cadre d’activités liées au capital naturel.

28Le mécanisme de financement du capital naturel devrait apporter des financements de l’ordre de 100 à 125 millions d’euros pour la période 2015-2017.

29Document SWD(2016) 299 du 14 septembre 2016 accompagnant la communication intitulée «Réexamen/révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel» (COM(2016) 603 final).

30Voir le rapport annuel d’activité 2015 de la direction générale de l’action pour le climat, p. 7.

31La Commission a notamment fait référence à son expérience dans l’utilisation de certains outils de programmation financière (par exemple CO2MPARE) ainsi qu’aux approches suivies par la BEI, par la Banque mondiale et d’autres institutions financières internationales, et par des investisseurs privés (entre autres SEI metrics et IIGCC).

32Voir le graphique présenté dans le rapport annuel d’activité 2015 de la direction générale de l’action pour le climat, p. 12.

33Il s’agit principalement de programmes de recherche (à l’exception d’Horizon 2020) et des programmes de dépenses relevant de lignes budgétaires concernant la sécurité et la citoyenneté ainsi que les relations extérieures de l’UE.

34Sur la base du taux de 11,4 % escompté pour les années 2014-2016, nous avons estimé qu’il faudrait parvenir à un taux moyen de 23,2 % sur les années restantes (2017-2020) pour pouvoir atteindre l’objectif global de 20 %.

35Toutefois, pour l’ensemble de la période 2014-2020, la contribution moyenne est estimée à 16,3 % compte tenu du fait que les paiements liés aux pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et l’environnement, appelés «paiements verts», ne sont pris en compte dans le calcul qu’à partir de 2016.

36Il s’agit des trois pratiques agricoles suivantes: la diversification des cultures, la préservation d’une surface d’intérêt écologique sur la surface agricole et le maintien des prairies permanentes existantes.

37Règlement d’exécution (UE) n° 215/2014 de la Commission du 7 mars 2014 fixant les modalités d’application du règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, en ce qui concerne les méthodologies du soutien aux objectifs liés au changement climatique, la détermination des valeurs intermédiaires et des valeurs cibles dans le cadre de performance et la nomenclature des catégories d’intervention pour les Fonds structurels et d’investissement européens (JO L 69 du 8.3.2014, p. 65).

38L’exemple d’un projet type relevant du sous-programme «Environnement» serait la mise en place de stations d’épuration des eaux résiduaires visant à réduire au minimum la pollution des eaux réceptrices. L’objectif principal est environnemental, puisqu’il s’agit de réduire la pollution, mais une partie du projet pourrait concerner les réseaux d’égouts urbains, contribuant ainsi à l’adaptation au changement climatique par la gestion des inondations.

39L’exemple d’un projet type relevant du sous-programme «Action pour le climat» serait la rénovation du parc immobilier existant aux fins d’économiser l’énergie et de réduire les émissions de gaz à effet de serre.

40Selon la Commission, les données relatives aux dépenses liées au climat ne tiennent pas encore compte de certains instruments financiers dont le suivi est assuré au niveau des projets, c’est-à-dire sur une base ascendante (la facilité dite «InnovFin» de garantie pour les PME et le volet «capital-risque pour les PME» du dispositif InnovFin), étant donné que les rapports du Fonds européen d’investissement sont établis sur une base biennale.

41La décision 2013/743/UE du Conseil du 3 décembre 2013 établissant le programme spécifique d’exécution du programme-cadre «Horizon 2020» (JO L 347 du 20.12.2013, p. 965) prévoit que les programmes de travail pluriannuels pour l’exécution dudit programme-cadre mentionnent le cas échéant le montant indicatif des dépenses liées au climat.

42Les actions programmables ont un objectif thématique clair correspondant à l’un des thèmes définis dans le programme de travail de la Commission. En ce qui concerne les actions ascendantes, les objectifs thématiques ne sont pas prédéterminés et peuvent varier en fonction du projet.

43La part des actions ascendantes susceptibles d’être considérées comme liées au climat dépend des propositions des chercheurs, lesquelles sont évaluées à l’aune de leur excellence scientifique.

44Les données proviennent du projet de budget 2017, rubrique 1a – Compétitivité pour la croissance et l’emploi, section 3.2.2 – Contribution à l’intégration de l’action pour le climat. Le calcul repose sur le fait que, pendant la période 2015-2017 (comme en 2014), les actions ascendantes ont représenté 35 % du budget total et que, pendant cette période (comme en 2014), 8,5 % du budget alloué aux actions ascendantes concernaient le climat.

45Le 12 novembre 2015, le groupe des directeurs généraux chargés du programme stratégique de recherche et d’innovation a approuvé les mesures présentées dans le plan d’action visant à renforcer l’intégration de l’action pour le climat dans les dépenses liées au programme Horizon 2020 et à la lutte contre le changement climatique.

46Le projet sélectionné vise à illustrer les dépenses du FEDER et du FC en faveur de l’action pour le climat. Notre audit ne portait ni sur la performance, ni sur le rapport coût/efficacité de ce projet. Voir le rapport spécial n° 21/2012 «Rentabilité des investissements consacrés à l’efficacité énergétique dans le cadre de la politique de cohésion» pour les questions relatives au rapport coût/efficacité en matière d’énergies renouvelables (https://eca.europa.eu).

47Y compris la cogénération et le chauffage urbain à haut rendement.

48Ces projets sont considérés comme liés au climat à 40 %.

49Document de travail des services de la Commission sur l’exploitation des possibilités de création d’emplois offertes par la croissance verte, 18 avril 2012.

50La commission d’audit environnemental de la Chambre des communes du Royaume-Uni conclut dans son rapport intitulé «Green Jobs and Skills» (Compétences et emplois verts) que se reposer entièrement sur le marché pour combler les écarts de compétences retarde l’écologisation de l’économie (http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200 910/cmselect/cmenvaud/159/159i.pdf).

51Voir par exemple les paragraphes 324 et 325 du rapport de l’OCDE intitulé «Aligner les politiques au service de la transition vers une économie bas carbone» (http://www.oecd.org/env/Aligning-policies-for-the-transition-to-a-low-carbon-economy-CMIN2015-11.pdf).

52Rapport spécial n° 26/2016 intitulé «Gains d’efficience et simplification en matière de conditionnalité: un défi encore à relever» (http://eca.europa.eu).

53Document de travail des services de la Commission du 22.6.2016 intitulé «Review of greening after one year» (Réexamen du verdissement à l’issue de la première année de mise en œuvre) – SWD(2016) 218 final, voir annexe 2, partie 3/6, p. 14.

54Ce montant a été estimé en ajoutant les chiffres indicatifs concernant les aides directes versées aux producteurs conformément aux dispositions du règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil (JO L 270 du 21.10.2003, p. 1) et à celles du règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil (JO L 30 du 31.1.2009, p. 16), chiffres fournis dans les rapports relatifs à la répartition des aides directes aux agriculteurs pour les exercices 2007 à 2013: http://ec.europa.eu/agriculture/cap-funding/beneficiaries/direct-aid/index_fr.htm.

55Notre estimation reposait principalement sur la méthodologie utilisée par la direction générale des affaires maritimes et de la pêche dans les documents budgétaires concernant la période allant de 2014 à 2016, bien que nous ayons également pris en compte des mesures d’arrêt définitif ou temporaire relevant du FEP en leur appliquant respectivement un coefficient de 100 % et de 40 %. Cet ajout est le seul écart par rapport à la méthodologie utilisée par la direction générale des affaires maritimes et de la pêche, compte tenu du fait qu’il reflète à sa valeur nominale le coefficient appliqué aux mesures d’ajustement de la flotte prévues dans le règlement d’exécution (UE) n° 1232/2014 de la Commission du 18 novembre 2014 modifiant le règlement d’exécution (UE) n° 215/2014 de la Commission afin d’adapter les références au règlement (UE) n° 508/2014 du Parlement européen et du Conseil y figurant, et rectifiant le règlement d’exécution (UE) n° 215/2014 (JO L 332 du 19.11.2014, p. 5).

56Ces mesures concernaient les thèmes suivants: «Pêche dans les eaux intérieures - Faune et flore aquatiques dans les eaux intérieures», «Investissements productifs dans l’aquaculture» et «Transformation des produits de la pêche et de l’aquaculture». Il y a surtout été question du renforcement de l’efficacité énergétique.

57Ces deux nouvelles mesures concernaient les thèmes suivants: «Fonds de mutualisation en cas de phénomènes climatiques défavorables et d’incidents environnementaux» et «Assurance des élevages aquacoles».

Conclusions et recommandations

91

Les institutions de l’UE se sont politiquement engagées, pour le cadre financier pluriannuel 2014-2020, à intégrer l’action pour le climat dans l’ensemble des dépenses du budget de l’UE et à s’assurer qu’au moins un euro sur cinq du budget de l’UE est consacré aux activités liées au climat. L’objectif principal de cet engagement est de répondre au défi posé par le changement climatique et aux investissements considérables nécessaires pour mener l’action pour le climat. Nous nous sommes efforcés de déterminer si l’objectif consistant à consacrer au moins 20 % du budget de l’UE à l’action pour le climat était susceptible d’être atteint, et si l’approche adoptée pour ce faire était de nature à apporter une valeur ajoutée en se traduisant par un financement plus important et mieux ciblé de l’action pour le climat.

92

Nous avons constaté que des travaux ambitieux étaient en cours et que, globalement, des progrès avaient été accomplis en vue de la réalisation de l’objectif de 20 %. Cependant, celui-ci risque fort de ne pas être atteint si des efforts supplémentaires pour lutter contre le changement climatique ne sont pas consentis. Les mesures prises en ce sens ont conduit à un financement plus important et mieux ciblé de l’action pour le climat au niveau de certains Fonds structurels et d’investissement européens, à savoir le Fonds européen de développement régional et le Fonds de cohésion. Par contre, en ce qui concerne le Fonds social européen ou d’autres domaines comme ceux de l’agriculture, du développement rural et de la pêche, le statu quo prévaut dans une large mesure, aucune évolution notable de ces Fonds vers l’action pour le climat n’ayant été observée.

Globalement, des progrès ont été accomplis mais l’objectif de 0 % risque fort de ne pas être atteint

93

L’objectif consistant à consacrer «au moins 20 %» du budget de l’UE à l’action pour le climat s’inscrit dans le rôle de chef de file joué par l’UE dans le domaine de l’action pour le climat et représente un engagement manifeste en faveur de la lutte contre le changement climatique. Selon les chiffres de la Commission, la part de financement consacrée à l’action pour le climat était en moyenne de 17,6 % entre 2014 et 2016 (voir points 26, 40 et 41).

94

À ce jour, aucun instrument permettant de fournir une mise à jour pluriannuelle et consolidée des progrès réalisés sur l’ensemble du budget de l’UE pour atteindre cet objectif n’est disponible. La Commission a récemment actualisé les données concernant les dépenses liées au climat pour l’ensemble de la période 2014-2020 dans le cadre de l’examen à mi-parcours du cadre financier pluriannuel. Globalement, elle estime que la contribution à l’action pour le climat sera de 18,9 %, un taux par conséquent inférieur aux 20 % visés (voir point 44).

95

Les faiblesses affectant la méthode de suivi appliquée par la Commission et les États membres concernent l’établissement des rapports et l’exhaustivité. La méthode de suivi ne rend pas compte de tous les effets financiers, sur l’action pour le climat, des dépenses de l’UE réalisées par l’intermédiaire d’instruments financiers et d’éléments hors bilan, en dépit de leur utilisation accrue (voir points 37 et 38). Elle n’établit pas non plus de distinction entre les mesures d’atténuation et d’adaptation, compliquant ainsi l’évaluation du niveau de financement de ces différentes approches en matière de lutte contre le changement climatique (voir point 36).

Recommandation n° 1 – Réaliser une consolidation pluriannuelle fiable

La Commission devrait procéder chaque année à une consolidation pluriannuelle fiable permettant de déterminer si les dépenses liées au climat sont en voie d’atteindre l’objectif de 20 %.

Délai de mise en œuvre recommandé: décembre 2017.

Recommandation n° 2 – Mettre en place un cadre complet pour l’établissement des rapports

a)La Commission devrait fournir chaque année, dans son rapport annuel sur la gestion et sur la performance, des informations consolidées sur les progrès accomplis en vue d’atteindre l’objectif global de 20 %, ainsi que des informations complètes à cet égard dans chaque rapport annuel d’activité pertinent. Elle devrait notamment rendre compte de l’état d’avancement des éventuels plans d’action, et communiquer des informations relatives à la contribution des instruments financiers à l’action pour le climat.

b)Les États membres devraient fournir, dans les rapports de mise en œuvre qu’ils adressent chaque année à la Commission, des informations sur les domaines en gestion partagée où il s’avérerait possible de renforcer l’action pour le climat, en soulignant comment ils entendent y parvenir.

Délai de mise en œuvre recommandé: tous les ans, à partir des rapports annuels 2016.

c)La Commission et les États membres devraient veiller à ce que les données soient recueillies en établissant une distinction entre l’atténuation et l’adaptation.

Délai de mise en œuvre recommandé: développement d’un système de ce type pour le prochain cadre financier pluriannuel.

96

Nous avons estimé que le taux de financement de la lutte contre le changement climatique devrait atteindre une moyenne de 22 % sur le reste de la période couverte par le cadre financier pluriannuel actuel, c’est-à-dire les années 2017 à 2020 (voir point 46), pour que l’objectif global de 20 % puisse être réalisé avant la fin de 2020. Les principaux domaines qui y contribuent sont l’agriculture, le développement rural et la politique de cohésion, suivis du programme de recherche Horizon 2020 (voir point 33). Cependant, il n’a été établi aucun plan global mettant en évidence quels instruments de financement seraient susceptibles de contribuer à l’action pour le climat, et dans quelle mesure ils pourraient le faire (voir point 26). Cette approche risque de s’avérer peu indiquée pour déterminer la contribution à l’action pour le climat censée être apportée par des programmes de dépenses différents par nature.

Recommandation n° 3 – Évaluer les besoins liés au changement climatique

Lorsqu’elle planifie la contribution potentielle de chaque ligne budgétaire ou instrument de financement à l’action pour le climat, la Commission devrait veiller à ce que ces plans reposent sur une évaluation réaliste et fiable des besoins liés au changement climatique et sur la capacité de chaque domaine à apporter une contribution à l’objectif global.

Délai de mise en œuvre recommandé: développement d’un système de ce type pour le prochain cadre financier pluriannuel.

97

Les principaux domaines examinés dans le cadre de cet audit devraient représenter 84,5 % des contributions escomptées en faveur de l’objectif concernant l’action pour le climat. Certains de ces domaines, à savoir le programme Horizon 2020, le Fonds européen agricole pour le développement rural, le programme LIFE et le Fonds européen de développement régional sont assortis d’objectifs liés au climat qui servent de base à leur contribution (voir points 28 et 29). Néanmoins, des risques graves pourraient peser sur la contribution attendue dans les domaines de l’agriculture, du développement rural et de la recherche (points 49 à 51).

98

L’approche adoptée par la Commission pour planifier et mesurer les progrès accomplis en vue d’atteindre l’objectif de 20 % sur l’ensemble du budget de l’Union était fondée sur une méthodologie reconnue à l’échelle internationale. La Commission et les États membres audités ont jugé pragmatique cette approche de suivi des dépenses consacrées au climat. Toutefois, les coefficients climatiques de l’UE appliqués dans certains domaines n’ont pas systématiquement tenu compte du principe de prudence qui permet d’éviter que le financement de la lutte contre le changement climatique ne soit surestimé (voir point 35).

99

Les hypothèses qui concernent la contribution des paiements agricoles directs à l’objectif de l’action pour le climat sont insuffisamment justifiées. L’application du principe de prudence conduirait à une diminution des contributions à la lutte contre le changement climatique de 9 milliards d’euros (voir points 53 et 54). L’application des coefficients climatiques de l’UE s’est traduite par une surestimation de la contribution du développement rural à l’action pour le climat. L’approche suivie pour le Feader n’établit pas de distinction suffisante entre les contributions des différentes activités à l’action pour le climat, ce qui conduit à une surestimation de ces contributions. Selon nos estimations, les montants consacrés à l’action pour le climat au titre du Feader devraient être réduits de 23,9 milliards d’euros (voir point 58).

100

Nous avons estimé que, conjointement, ces ajustements pourraient aller jusqu’à réduire la contribution de l’agriculture et du développement rural au financement de l’action pour le climat de quelque 33 milliards d’euros, ce qui correspond à 15 % environ de l’objectif global (voir points 51, 54 et 58).

Recommandation n° 4 – Corriger les surestimations

La Commission et les États membres devraient appliquer le principe de prudence et corriger les surestimations au niveau du Feader en réexaminant l’ensemble des coefficients climatiques de l’UE.

Délai de mise en œuvre recommandé: décembre 2017 au plus tard.

101

Le programme de recherche Horizon 2020 est en deçà de son objectif de 35 % et doit combler son retard. Bien qu’il soit encourageant de constater la mise en place par la Commission d’un plan d’action, celui-ci n’indique pas de manière suffisamment précise comment il convient de rattraper ce retard (voir points 60 à 64).

102

Outre ces risques, qui concernent la contribution des principaux domaines à l’action pour le climat, d’autres domaines contributeurs, moins importants, devraient multiplier par deux fois les efforts consentis actuellement pour atteindre l’objectif de 20 %. Nous n’avons pu relever aucun élément probant, tel qu’un plan d’action, attestant que la Commission redoublait d’efforts dans ces domaines ou indiquant comment elle entendait y parvenir (voir point 47).

Recommandation n° 5 – Élaborer des plans d’action

Chaque fois que l’exercice de consolidation annuelle met en évidence un risque que les contributions escomptées dans un domaine particulier n’atteignent pas l’objectif fixé, la Commission devrait élaborer un plan d’action pour ce domaine, en indiquant avec précision comment elle prévoit de rattraper le retard.

Délai de mise en œuvre recommandé: mars 2017 au plus tard pour l’élaboration des plans d’action.

103

L’approche suivie par la Commission pour évaluer les niveaux de financement de l’action pour le climat consiste principalement à déterminer les dépenses prévues. Cependant cette approche comporte un risque inhérent, puisque les dépenses prévues ne se traduiront pas nécessairement par des dépenses réelles. C’est donc la mise en œuvre effective des contributions prévues au financement pour le climat qu’il conviendrait d’évaluer, tout en évitant des coûts administratifs disproportionnés. La Commission n’a pas encore mis en place une procédure pour ce faire (voir point 46). Le suivi de l’exécution financière effective de l’objectif de 20 % ne fournirait toutefois aucune information sur les résultats obtenus par les dépenses liées à l’action pour le climat. Nous avons constaté que les informations sur ce que les Fonds prévoient de réaliser ou ont déjà réalisé en termes de résultats, comme les réductions des émissions de gaz à effet de serre, ne sont disponibles que pour certaines parties du budget et ne peuvent être comparées (voir point 47).

Recommandation n° 6 – Définir des indicateurs de suivi des dépenses effectives liées à l’action pour le climat et des résultats obtenus

La Commission devrait:

a)mettre en place, dans le domaine de la gestion partagée, un système harmonisé et proportionné pour assurer le suivi de la mise en œuvre effective de l’action pour le climat, et ce en collaboration avec les États membres;

b)établir, comme elle l’a prévu dans son initiative «Le budget de l’UE axé sur les résultats», des indicateurs de résultats liés au climat dans tous les domaines qui contribuent à la réalisation de l’objectif, en particulier pour évaluer les émissions de gaz à effet de serre et les réductions dues aux mesures financées par l’UE;

c)faciliter l’échange de bonnes pratiques entre États membres en ce qui concerne les indicateurs de résultats liés au climat.

Délai de mise en œuvre recommandé: décembre 2018 au plus tard.

Un financement plus important et mieux ciblé de l’action pour le climat dans le cadre de certains Fonds structurels et d’investissement européens, mais peu de changements enregistrés dans d’autres cas

104

Par rapport à la période 2007-2013, les dépenses liées au climat dans l’ensemble des programmes relevant du FEDER et du FC, y compris le cadre de la coopération territoriale européenne, devraient passer de 32,4 milliards d’euros à 54,7 milliards d’euros dans les années 2014-2020. Outre la hausse du financement, nous avons constaté une plus grande attention portée à l’action pour le climat et la mise en place de bonnes pratiques dans certains domaines, comme dans le processus de gestion des programmes ou dans le type d’investissements financés (points 69 et 70).

105

Toutefois, en ce qui concerne les programmes audités en Allemagne et en Roumanie, nous avons constaté que, pendant les négociations portant sur la programmation, la Commission n’avait pas beaucoup plaidé en faveur d’une augmentation sensible du montant alloué à l’action pour le climat au titre de la recherche et du développement ou à celui du développement des entreprises. Cela signifie que les possibilités de financement de l’action pour le climat n’ont pas toutes été pleinement explorées (voir point 75).

106

De même, la contribution potentielle du Fonds social européen à l’action pour le climat pourrait être renforcée compte tenu de la demande croissante d’emplois verts dans le secteur économique. Nous avons constaté que la part consacrée à l’action pour le climat dans le cadre des programmes opérationnels du FSE était très faible, en l’occurrence 1,4 % de 83 milliards d’euros. La Commission n’a pas systématiquement contrôlé si les programmes ciblaient la demande d’emplois verts ou soutenaient la transition vers une économie à faibles émissions de CO₂ (voir points 76 à 79).

107

En dépit de l’émergence de quelques bonnes pratiques, il n’a été observé aucune évolution notable vers l’action pour le climat dans le cadre des politiques relatives à l’agriculture, au développement rural et à la pêche.

108

L’introduction d’un paiement vert ne garantit pas un changement significatif au niveau de la contribution des paiements directs à la lutte contre le changement climatique. Bien qu’il ait une certaine incidence sur l’action pour le climat, ce nouveau mécanisme est en réalité largement fondé sur des pratiques agricoles déjà existantes (voir points 81 et 83). En ce qui concerne les trois programmes de développement rural audités, nous n’avons observé aucun réel mouvement à la hausse ou à la baisse au niveau des investissements. Pour ce qui est du meilleur ciblage de l’action pour le climat, nous n’avons constaté aucun changement significatif au niveau des éléments clés du processus de gestion, tels que les obligations ou les critères d’éligibilité et de sélection. La conception de certaines mesures moins importantes avait toutefois été modifiée de manière à les lier davantage à la lutte contre le changement climatique. Nous avons relevé plusieurs exemples de bonnes pratiques émergentes contribuant directement à la lutte contre le changement climatique (voir points 84 à 87).

109

Le renforcement de l’attention portée à l’action pour le climat dans le cadre du Fonds pour les affaires maritimes et la pêche a été très limité. Des références directes et claires aux objectifs, aussi bien d’atténuation du changement climatique que d’adaptation à celui-ci, sont encore rares. En conséquence, le Fonds pour les affaires maritimes et la pêche n’a pas élargi le champ de sa contribution à l’action pour le climat (voir points 88 à 90).

Recommandation n° 7 – Étudier toutes les possibilités et assurer une réelle inflexion vers l’action pour le climat

a)La Commission devrait recenser les domaines présentant un potentiel sous-exploité en ce qui concerne l’action pour le climat, comme le Fonds social européen, et élaborer des plans d’action destinés à accroître la contribution de ces domaines à l’action pour le climat.

b)La Commission et les États membres devraient renforcer l’intégration de l’action pour le climat dans les domaines de l’agriculture, du développement rural et de la pêche, par exemple, en arrêtant de nouvelles mesures de lutte contre le changement climatique ou en reciblant les mesures existantes.

Délai de mise en œuvre recommandé: décembre 2017 au plus tard.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par M. Phil WYNN OWEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 26 octobre 2016.

Par la Cour des comptes

Klaus-Heiner LEHNE
Président

Annexe

Annexe

Matrice de coefficients utilisés par la Cour des comptes européenne dans le domaine de la politique du développement rural

La matrice proposée, établie sur la base des visites d’audit dans les États membres et également adaptée en fonction d’une étude préparatoire commandée par la Commission, remédie à la différenciation insuffisante des coefficients climatiques de l’UE par mesure.

Sur la base d’études de cas examinés dans les États membres, de l’examen de la littérature¹, d’une analyse des notes internes de la Commission et de l’application des normes internationales², nous avons établi, dans un premier temps, une matrice actualisée des coefficients climatiques qui tient compte des mesures et de leurs objectifs stratégiques représentés par les domaines prioritaires (voir ci-dessous). Dans un deuxième temps, nous avons déterminé les montants versés au titre du Feader par mesure et par domaine prioritaire. Les données utilisées pour ce faire proviennent de la Commission. Le seul cas où une hypothèse a dû être formulée concernait la priorité n° 4 de l’Union³. Enfin, nous avons appliqué les coefficients climatiques figurant dans la matrice ci-dessous aux montants Feader correspondants.

1La matrice a été développée sur la base notamment de l’étude préparatoire commandée par la Commission Tracking system for climate expenditure in the post-2013 EU budget (Système de suivi des dépenses en matière de climat dans le budget de l’UE pour la période post-2013) - Évaluation détaillée de la PAC, tableau 5.4 (p. 25-30).

2Les marqueurs de Rio mis au point par l’OCDE et les principes de suivi élaborés par les banques multilatérales de développement comme la Banque mondiale.

3La priorité n° 4 de l’Union est programmée en tant que «tout» conformément aux orientations en matière de programmation stratégique émises par la Commission, c’est-à-dire que les dépenses au titre du Feader ne sont pas réparties entre les différents domaines prioritaires. En conséquence, nous avons divisé en trois les dépenses prévues au titre du Feader dans le cadre de cette priorité et affecté un montant égal à chacun des trois domaines prioritaires figurant dans la priorité n° 4 de l’Union: à savoir les domaines prioritaires 4A (restaurer, préserver et renforcer la biodiversité), 4B (améliorer la gestion de l’eau, y compris la gestion des engrais et des pesticides) et 4C (prévenir l’érosion des sols et améliorer la gestion des sols).

Matrice proposée

| Priorités et domaines prioritaires | Priorité n° 2 | Priorité n° 3 | Priorité n° 4 | Priorité n° 5 | Priorité n° 6
Améliorer la viabilité des exploitations agricoles et la compétitivité de tous les types d’agriculture dans toutes les régions et promouvoir les technologies agricoles innovantes | Promouvoir l’organisation de la chaîne alimentaire, le bien-être animal et la gestion des risques dans le secteur de l’agriculture | Restaurer, préserver et renforcer les écosystèmes liés à l’agriculture et à la foresterie | Promouvoir l’utilisation efficace des ressources et soutenir la transition vers une économie à faibles émissions de CO₂ et résiliente face au changement climatique dans les secteurs agricole et alimentaire, ainsi que dans le secteur de la foresterie | Promouvoir l’inclusion sociale, la réduction de la pauvreté et le développement économique des zones rurales
Numéro de la mesure | Intitulé de la mesure | Pour l’ensemble des domaines prioritaires | Améliorer la compétitivité des producteurs primaires en les intégrant mieux dans la chaîne agroalimentaire | Assurer le soutien à la prévention et à la gestion des risques au niveau des exploitations | Restaurer, préserver et renforcer la biodiversité | Améliorer la gestion de l’eau, y compris la gestion des engrais et des pesticides | Prévenir l’érosion des sols et améliorer la gestion des sols | Pour l’ensemble des domaines prioritaires | Pour l’ensemble des domaines prioritaires
1 | Transfert de connaissances et actions d’information | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
2 | Services de conseil, services d’aide à la gestion agricole et services de remplacement sur l’exploitation | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
3 | Systèmes de qualité applicables aux produits agricoles et aux denrées alimentaires | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 0 %
4 | Aides aux investissements matériels/investissements physiques | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
5 | Reconstitution du potentiel de production agricole endommagé par des catastrophes naturelles et mise en place de mesures de prévention appropriées | 0 % | 0 % | 100 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
6 | Aide au développement des exploitations agricoles et des entreprises | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
7 | Services de base et rénovation des villages dans les zones rurales | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
8 | Investissements en faveur du développement des zones forestières et de l’amélioration de la viabilité des forêts | 0 % | 0 % | 40 % | 100 % | 100 % | 100 % | 100 % | 0 %
9 | Mise en place de groupements de producteurs | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
10 | Agroenvironnement – climat | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
11 | Agriculture biologique | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
12 | Paiements au titre de Natura 2000 et de la directive-cadre sur l’eau | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
13 | Paiements en faveur des zones soumises à des contraintes naturelles ou à d’autres contraintes spécifiques | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 0 %
14 | Bien-être animal | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
15 | Services forestiers, environnementaux et climatiques et conservation des forêts | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
16 | Coopération | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
17 | Gestion des risques | 0 % | 0 % | 40 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
18 | Financement des paiements directs nationaux complémentaires pour la Croatie | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 %
19 | Leader: soutien au renforcement ascendant des capacités susceptible de conduire à des approches innovantes en vue de relever les défis en matière de changements climatiques | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
20 | Assistance technique | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 %

Réponses de la Commission

Synthèse

I

La Commission est fermement résolue à lutter contre le changement climatique. L’approche de l’Union en matière de transition vers une économie à faibles émissions de carbone et résiliente face au changement climatique est guidée par des mesures qui visent à modifier les schémas d’investissement. Les dépenses publiques provenant du budget de l’Union et des budgets nationaux des États membres complètent et visent à accélérer cette transition.

Avec sa proposition d’intégrer l’action pour le climat dans tous les éléments du budget de l’UE¹ et de porter à 20 % du budget la part des dépenses consacrées au climat, la Commission entendait situer le budget de l’Union à l’avant-garde en matière d’action en faveur de l’intégration. Le Conseil et le Parlement européen ont soutenu l’approche d’intégration² et ont confirmé que le niveau de 20 % constituait un niveau de soutien adéquat.

II

Le Conseil européen a explicitement confirmé l’approche de la Commission visant à intégrer l’action pour le climat dans tous les éléments du budget comme objectif principal, appuyé par l’objectif politique consistant à consacrer au moins 20 % des dépenses de l’Union à l’action pour le climat dans le cadre du CFP.

Outre l’intégration, le cadre financier pluriannuel (CFP) établit également un programme spécifique destiné à l’action pour le climat.

IV

La Commission se félicite que la Cour reconnaisse les travaux ambitieux entrepris et la nécessité de poursuivre les efforts pour renforcer davantage l’intégration de l’action pour le climat. La Commission estime néanmoins que des progrès importants ont été accomplis tant pour inclure les considérations liées au climat dans l’élaboration des programmes que pour définir l’approche d’intégration quantifiée unique, qui offre à présent un point de référence transparent.

La Commission relève toutefois que la contribution potentielle de chaque Fonds dépend de ses missions premières et qu’il est donc inévitable que les systèmes utilisés pour programmer et suivre cette contribution varient d’un Fonds à l’autre. La réforme de la politique agricole commune (PAC) a également donné lieu à une forte augmentation du financement en faveur de l’action pour le climat par rapport à la période 2007-2013. La Commission estime que l’on observe une véritable réorientation en faveur d’une action pour le climat plus marquée.

V

La Commission a évalué les progrès accomplis sur la voie de l’objectif de 20 % dans l’examen à mi-parcours du cadre financier pluriannuel (CFP), publié le 14 septembre 2016. Selon les données les plus récentes, présentées dans le document de travail des services de la Commission (2016) 299 accompagnant l’examen à mi-parcours du cadre financier pluriannuel [COM(2016) 603], sur la période 2014-2020, les dépenses liées au climat atteindront un montant total légèrement supérieur à 200 milliards d’euros. Cette somme correspond à environ 18,9 % pour l’ensemble de la période de programmation financière.

Voir également la réponse de la Commission au point 28.

VI

La Commission prend acte des simulations de la Cour. La Commission a toutefois mis en place une méthode de suivi innovante et détaillée s’appuyant sur les marqueurs de Rio établis par l’OCDE.

La Commission reconnaît néanmoins la nécessité de poursuivre les efforts en vue d’améliorer la pertinence des programmes de l’Union du point de vue de l’action pour le climat, notamment pour ceux mentionnés par la Cour.

La méthode utilisée par la Commission a été établie d’une manière transparente et coordonnée. L’approche de l’Union en matière d’évaluation des niveaux de financement de l’action pour le climat dans les secteurs de l’agriculture et du développement rural est rationnelle. De même, pour les paiements directs verts, le calcul tient équitablement compte de la pertinence des trois pratiques agricoles concernées pour le climat. De même, en ce qui concerne les paiements directs non écologiques, l’incidence climatique de 8 % pour ces paiements n’est pas surévaluée si l’on tient compte des effets bénéfiques que la conditionnalité et les paiements directs représentent pour le climat.

VII

La Commission reconnaît que l’approche novatrice en matière de suivi des dépenses liées à l’action pour le climat et de mise en œuvre de ces dépenses dans le budget de l’Union pourrait encore être améliorée, notamment en ce qui concerne l’augmentation du niveau de détail en matière d’atténuation et d’adaptation. Toutefois, étant donné que l’incidence administrative n’est pas connue avec certitude et qu’il est complexe d’éviter la double prise en considération des avantages secondaires fréquemment associés, la Commission ne prévoit pas actuellement de désagrégation supplémentaire dans son système de suivi.

VIII

La Commission note que certaines des recommandations de la Cour ont déjà été prises en considération ou le seront [notamment les recommandations 1, 6.b) et 6.c)], que certaines sont partiellement acceptables [recommandations 2.a), 3, 4, 5 et 7.a)] et que certaines enfin ne sont ni appropriées ni réalisables [recommandations 2.c), 6.a) et 7.b)]. Globalement, la Commission est d’avis que l’approche d’intégration a augmenté la contribution du budget de l’Union à l’action pour le climat.

Introduction

01

La Commission est fermement résolue à lutter contre le changement climatique. L’approche de l’Union en matière de transition vers une économie à faibles émissions de carbone et résiliente face au changement climatique est guidée par des mesures qui visent à modifier les schémas d’investissement, comme l’a encore montré le paquet de mesures récemment adopté par la Commission³. Les dépenses publiques provenant du budget de l’Union et des budgets nationaux des États membres complètent et visent à accélérer cette transition.

02

La Commission considère que l’adaptation à un changement climatique inévitable et l’atténuation de ce dernier constituent des réponses politiques complémentaires, et elle entend œuvrer en faveur de l’un et de l’autre simultanément, lorsque cela est approprié.

05

Les mesures d’adaptation visent à réduire les risques climatiques à un niveau acceptable, sur la base des projections du changement climatique.

07

Il existe bon nombre de facteurs favorisant la réduction des niveaux d’émission des gaz à effet de serre (GES), dont les principaux sont la diminution de l’intensité énergétique (consommation moindre d’énergie par unité de PIB) et le déploiement des énergies renouvelables. La croissance économique (PIB par habitant) a été un facteur positif d’émissions (c’est-à-dire pas un facteur d’atténuation) au cours de la période 2005-2013, même si cet effet est plus faible depuis 2007/2008⁴. Dans ce contexte, il n’est pas justifié de mettre en évidence l’incidence de la crise économique sur les émissions.

08

La Commission insiste sur le fait que l’objectif de 20 % a été annoncé comme un des éléments de l’approche d’intégration de l’action pour le climat dans le budget de l’Union, qui est elle-même un élément de l’approche adoptée par l’Union pour répondre aux besoins d’investissements liés au changement climatique.

Comme toutes les actions de l’Union visant à lutter contre le changement climatique, l’approche d’intégration dans le budget de l’Union témoigne de l’engagement de l’Union en faveur de l’action pour le climat et du rôle de chef de file qu’elle joue à cet égard.

09

La Commission considère que le chiffre de 20 % a été annoncé comme un objectif politique et mobilisateur censé encourager une plus grande pertinence de toutes les opérations financées par le budget de l’Union du point de vue de l’action pour le climat. Cette approche, avalisée par le Conseil européen et le Parlement européen, a sous-tendu les étapes de mise en œuvre ultérieures. La Commission souligne que, dans cet esprit, tant la Commission que l’autorité budgétaire ont décidé de ne pas inscrire cet objectif dans un texte juridique.

Outre l’intégration, le cadre financier pluriannuel (CFP) établit également un programme spécifique destiné, notamment, à l’action pour le climat (au titre du programme LIFE).

12

La direction générale du budget coordonne l’affectation des ressources budgétaires en faveur des priorités politiques, notamment en ce qui concerne l’action pour le climat, rassemble et consolide, dans l’état prévisionnel du projet de budget, les données justifiant les montants proposés par la Commission à l’autorité budgétaire dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle.

Encadré – Le contexte de l’intégration de l’action pour le climat en bref Quatrième point

L’action de l’Union pour le climat couvre un large éventail de mesures, et les objectifs ambitieux font de l’Union un chef de file mondial dans ce domaine. L’intégration de l’action pour le climat dans l’ensemble des politiques et programmes de l’Union est l’un des éléments du soutien à la transition vers une société sobre en carbone et résiliente face au changement climatique.

L’approche de l’Union européenne en matière d’intégration de l’action pour le climat dans les instruments et le budget de l’Union est conceptualisée à quatre niveaux, comme expliqué dans la réponse de la Commission au point 24.

Observations

24

La Commission considère que le budget de l’Union a considérablement progressé dans l’intégration de l’action pour le climat. L’approche de l’Union européenne en matière d’intégration de l’action pour le climat dans les instruments et le budget de l’Union est conceptualisée à quatre niveaux:

–les décisions politiques prises par les institutions de l’Union (dans le contexte de l’adoption du CFP 2014-2020) d’intégrer l’action pour le climat⁵ et d’annoncer un objectif consistant à consacrer 20 % au moins des dépenses de l’Union à l’action pour le climat;

–l’intégration des objectifs climatiques dans le cadre juridique/d’orientation (base juridique du nouvel ensemble de programmes de dépenses, lignes directrices);

–la mise en œuvre des règles et lignes directrices liées au climat (qualité de la mise en œuvre);

–dans le cadre de l’approche, une méthode commune pour suivre les dépenses liées au climat dans tous les instruments de l’Union.

La Commission a conscience que l’audit se concentre principalement sur l’objectif financier.

Deuxième tiret

La Commission est en désaccord avec la Cour en ce qui concerne le choix de cette dernière de considérer un ensemble de principes adoptés en 2015 par certaines organisations qui mettent en œuvre l’aide internationale au développement comme critère pour évaluer le «caractère approprié» de l’approche d’intégration innovante et détaillée de l’Union convenue au niveau de l’Union.

25

La Commission comprend la décision de la Cour d’examiner l’objectif de 20 % comme un objectif budgétaire, mais rappelle que cet objectif a été annoncé par la Commission comme un objectif politique visant à soutenir l’intégration de l’action pour le climat dans différents programmes. Compte tenu de la nature de cet objectif, la Commission considère qu’une interprétation exclusivement budgétaire ne reflète pas l’approche de l’Union en matière d’intégration.

26

La Commission souligne que l’objectif politique de 20 % a été annoncé pour contribuer à l’intégration de l’action pour le climat dans les programmes de l’Union (voir la réponse de la Commission au point 25). C’est la raison pour laquelle la Commission n’a pas quantifié la part des besoins d’investissements qui devrait être couverte par le budget de l’Union, mais a pris en considération des estimations, comme indiqué dans la proposition de la Commission relative au CFP⁶.

27

La Commission considère qu’il y a eu d’importantes augmentations des dépenses relatives à l’action pour le climat. Elle confirme, dans le même temps, qu’il n’existe pas de données exhaustives et comparables concernant ces dépenses dans le CFP précédent, ce qui aurait été indispensable pour définir des objectifs plus précis. La mise au point d’un système de suivi fiable et transparent constituait l’un des éléments de l’approche d’intégration de l’Union.

28

La Commission a évalué les progrès accomplis sur la voie de la réalisation de l’objectif de 20 % dans l’examen à mi-parcours du cadre financier pluriannuel (CFP), publié le 14 septembre 2016. Selon les données présentées dans le document de travail des services de la Commission SWD(2016) 299 accompagnant l’examen à mi-parcours du cadre financier pluriannuel [COM(2016) 603], sur la période 2014-2020, les dépenses liées au climat atteindront un montant total légèrement supérieur à 200 milliards d’euros. Cette somme correspond à environ 18,9 % pour l’ensemble de la période de programmation financière. Les données publiées à l’annexe 2 du document de travail des services de la Commission donnent le détail des estimations totales, par programme, concernant le suivi de l’objectif de 20 % pour l’ensemble de la période de programmation 2014-2020.

Climate Mainstreaming 2014-2020 - totals by programme
(EUR million, commitment appropriations) | 2014-2017 | 2018-2020 estimates
Programme | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | Total 2014-2020
For reference: Total EU Budget (Section III- Commission, Financial programming) | 118 054.4 | 158 606.8 | 151 241.6 | 153 757.8 | 156 782.8 | 159 966.3 | 164 145.4 | 1 062 554.9
Total Climate Change finance in the EU Budget | 16 097.7 | 27 475.7 | 31 634.4 | 29 726.8 | 30 777.7 | 31 883.6 | 32 307.7 | 200 986.9
Share of Climate Change relevant spending in EU Budget | 13.6 % | 17.3 % | 20.9 % | 19.3 % | 19.6 % | 19.9 % | 19.7 % | 18.9 %

Réponse groupée aux points 31 et 32

La Commission rappelle que l’objectif politique de 20 % a été annoncé pour encourager l’intégration de l’action pour le climat (voir également la réponse de la Commission au point 25). Elle considère que cette conception souple de l’objectif de 20 % est appropriée à la mise au point d’une approche innovante en matière d’intégration de l’action pour le climat et de suivi des dépenses relatives au climat. L’approche d’intégration de l’Union cherche à inclure les considérations climatiques dans tous les éléments du budget de l’Union.

La Commission confirme que les colégislateurs n’ont pas estimé nécessaire de fixer des objectifs spécifiques pour promouvoir l’intégration de l’action pour le climat dans l’ensemble des programmes. Comme indiqué dans la réponse de la Commission au point 24, l’intégration est poursuivie par l’intermédiaire de multiples processus, dont des objectifs spécifiques.

Les données publiées dans l’examen à mi-parcours du CFP montrent que de nombreux programmes dans le budget de l’Union contribuent à l’action pour le climat. La Commission reconnaît toutefois que des objectifs spécifiques peuvent se révéler utiles pour faire progresser l’intégration de l’action pour le climat.

Les dépenses relatives au climat font l’objet d’un suivi dans le budget; dans le cas des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) cette exigence de suivi a été établie par les colégislateurs.

34

La Commission reconnaît que la méthode de suivi novatrice de l’Union, unique par sa couverture et son degré de précision et convenue dans le cadre du processus législatif de l’Union, peut encore être améliorée. Cependant, il n’existe pas de méthode internationalement convenue permettant un suivi quantifié des dépenses liées au climat.

35

La méthode appliquée par l’Union pour attribuer des coefficients aux dépenses de l’Union s’est révélée être un compromis approprié entre la fiabilité des données et l’effort administratif requis à la fois de la part de la Commission et de la part des États membres.

Premier tiret

La Commission reconnaît qu’il est possible que la pertinence de certaines dépenses du point de vue de l’action pour le climat ait été surestimée ou sous-estimée avec la méthode actuelle, également en conséquence directe de l’application d’un système fondé sur les trois ratios moyens des «marqueurs de Rio». La Commission estime néanmoins que sa méthode est suffisamment prudente et ne considère pas qu’un ensemble de principes élaborés par un groupe d’organisations d’aide internationales en 2015 pour suivre leurs opérations du point de vue de l’atténuation soit une référence pertinente pour l’approche adoptée par la Commission. La Commission souligne que certains calculs de la Cour utilisés dans le rapport utilisent des coefficients qui diffèrent de ceux utilisés par la Commission.

Deuxième tiret

La Commission considère que l’approche de suivi convenue par les colégislateurs de l’Union est fiable et adaptée à ses besoins spécifiques. Si elles peuvent être utiles pour éclairer l’approche de l’Union, les catégories et méthodes de l’OCDE n’ont pas été conçues dans le but de soutenir l’intégration de l’action pour le climat et le suivi quantifié des dépenses correspondantes dans le budget de l’Union, et elles ont donc été ajustées par les colégislateurs aux besoins spécifiques des programmes dans les bases législatives respectives.

La Commission souligne que l’objectif premier des différents programmes de l’Union est fixé dans la base juridique correspondante, et que l’intégration consiste, par nature, à rendre la mise en œuvre de l’objectif premier compatible avec la politique de l’Union en matière de climat, et non à remplacer cet objectif.

36

Le système de suivi des dépenses liées au climat appliqué par l’Union intègre des éléments spécifiques qui le rendent différent des systèmes utilisés par les organisations d’aide internationales, et, par conséquent, la comparaison avec les systèmes de suivi de l’aide internationale n’est pas pertinente.

La Commission reconnaît que l’approche novatrice en matière de suivi des dépenses liées à l’action pour le climat et de mise en œuvre de ces dépenses dans le budget de l’Union pourrait encore être améliorée, notamment en ce qui concerne l’augmentation du niveau de détail en matière d’atténuation et d’adaptation. Toutefois, étant donné que l’incidence administrative n’est pas connue avec certitude et qu’il est complexe d’éviter la double prise en considération des avantages secondaires fréquemment associés, la Commission ne prévoit pas actuellement de désagrégation supplémentaire dans son système de suivi.

37

La Commission reconnaît l’importance des instruments financiers et leur contribution à l’action de l’Union pour le climat et a inclus la contribution du budget à ceux-ci dans son suivi des dépenses liées au climat.

39

La Commission considère que des progrès satisfaisants ont été accomplis en matière d’intégration de l’action pour le climat à pratiquement tous les égards et que le suivi des dépenses budgétaires est fiable et transparent, comme elle l’a indiqué dans ses réponses, notamment, aux points 12 et 28. La Commission reconnaît la nécessité de continuer à développer son approche pour le suivi et la communication des résultats liés à l’action pour le climat.

40

Voir également les réponses de la Commission aux points V et 28.

41

La Commission confirme qu’avant l’examen à mi-parcours du CFP, comme indiqué en détail dans la réponse de la Commission au point 28, elle n’était pas en mesure de déterminer avec certitude si elle était sur la bonne voie pour atteindre l’objectif de 20 %, puisqu’il manquait encore des informations sur les dépenses programmées au titre des Fonds ESI pour la période couverte par le CFP, et que des données fiables n’étaient donc pas disponibles à ce moment. La Commission a évalué les progrès accomplis sur la voie de l’objectif de 20 % dans le cadre de l’examen à mi-parcours du CFP et indiqué qu’au cours de la période 2014-2020, un montant total d’un peu plus de 200 milliards d’euros de dépenses liées à l’action pour le climat serait atteint. Cette somme correspond à environ 18,9 % pour l’ensemble de la période de programmation financière.

43

Les mesures prévues en matière de lutte contre le changement climatique, avec les coefficients correspondants, sont énumérées dans les programmes opérationnels (PO) du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP). La dotation indicative du FEAMP pour chaque mesure est incluse dans les rapports annuels de mise en œuvre des États membres (à compter de mai 2016). Le tableau financier dans ces rapports et les principales caractéristiques des opérations bénéficiant d’un soutien qui figureront dans les rapports annuels des États membres relatifs aux opérations [en vertu de l’article 97, paragraphe 1, point a), du règlement FEAMP] permettront à la Commission de suivre en permanence le niveau des dépenses ainsi que toute modification de la contribution indicative à l’action pour le climat déclarée dans le PO.

44

Les processus de programmation étant entièrement achevés, la Commission est désormais en mesure de consolider des données fiables pour établir des prévisions actualisées de ces programmes en ce qui concerne les dépenses liées à l’action pour le climat, et elle a publié l’état d’avancement des travaux dans le contexte de l’examen à mi-parcours du CFP. S’il avait été réalisé sur la base des données provisoires pour la période 2014-2016, cet exercice aurait été fondé sur des données inexactes et, partant, aurait pu conduire à des calculs erronés et à de mauvaises interprétations.

45

La Commission estime qu’il est plus judicieux d’axer le suivi de l’action pour le climat sur les crédits d’engagement/les dépenses programmées et adoptées, étant donné que les données relatives aux dépenses ne fourniraient pas d’informations utiles pour améliorer l’intégration en raison du décalage entre la phase de programmation et la phase de dépenses. La Commission considère en outre que le suivi des contributions financières provenant du budget de l’Union ne peut être intégré dans une relation de cause à effet significative avec la réalisation des objectifs de l’Union en matière de climat et d’énergie ou tout niveau estimé des besoins en investissements.

L’introduction d’une approche de suivi au niveau des dépenses programmées a été la première étape naturelle et essentielle d’une meilleure intégration des considérations liées au climat dans tous les programmes de l’Union. Le risque inhérent mis en évidence par la Cour est présent dans tous les programmes budgétaires. La Commission convient avec la Cour que les dépenses prévues ne se traduiront pas toujours par des paiements, mais souligne qu’en moyenne, 97 % des engagements du budget 2015 de l’Union ont été exécutés, ce qui fait du système existant de suivi ex ante des engagements une indication indirecte fiable pour les dépenses également. En outre, la Commission fait observer que les méthodes utilisées pour calculer les pourcentages de 34 % et 49,3 % diffèrent de par leur approche et leur portée.

46

La Commission examine régulièrement les données et tient compte des modifications apportées à la programmation dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle et de l’exécution du budget annuel. En outre, la Commission s’est engagée, dans l’examen à mi-parcours du CFP, à évaluer les progrès accomplis sur la voie de l’objectif de 20 % dans le cadre des examens à mi-parcours des programmes relevant du CFP. La Commission estime que les systèmes de suivi et de déclaration existants sont appropriés et ne considère pas que l’introduction d’obligations de déclaration supplémentaires soit nécessaire à ce stade.

47

La Commission confirme que l’objectif de 20 % concerne expressément les dépenses budgétaires de l’Union et considère qu’il ne serait pas opportun d’intégrer des éléments non financiers dans le suivi d’un objectif financier.

La Commission reconnaît néanmoins que le lien entre les dépenses, les actions menées et les résultats devrait être amélioré. Dans le cadre de différents programmes de dépenses et en fonction de l’importance que ces derniers accordent aux investissements en faveur de l’action pour le climat, des indicateurs de réalisation et de résultats ont été fixés, lesquels, pour certains indicateurs communs, peuvent être agrégés au niveau de l’Union. Ces indicateurs communs ont été élaborés sur la base des enseignements tirés des actions dans le cadre des programmes spécifiques concernés [par exemple un indicateur mesurant les émissions de gaz à effet de serre provenant de l’agriculture est inclus dans le cadre de suivi et d’évaluation de la politique agricole commune (PAC), un indicateur de réalisation spécifique au FEDER mesurant la réduction des émissions de GES est défini pour les investissements dans les infrastructures].

Cela étant, il n’est actuellement pas possible, sur le plan technique, de produire des données consolidées concernant, par exemple, la réduction des émissions de GES imputable aux activités financées par le budget de l’Union.

48

Les indicateurs communs du FEDER répondent à des définitions communes qui sont recommandées dans les orientations de la Commission⁷, lesquelles ont été discutées avec les experts des États membres avant leur finalisation. S’il a été possible de proposer une méthode pour mesurer les réductions des émissions de GES dans le domaine des énergies renouvelables et des économies d’énergie, il n’y avait pas de consensus et il existait de multiples méthodes disponibles pour mesurer ces réductions dans d’autres domaines. Toutes les données collectées à l’aide d’indicateurs communs ou spécifiques seront disponibles pour évaluation et pourraient venir compléter les enseignements tirés des actions.

49

La Commission considère que des progrès ont été accomplis à pratiquement tous les égards dans l’intégration de l’action pour le climat et qu’il est possible d’atteindre l’objectif fixé. La Commission renvoie à la récente analyse figurant dans l’examen à mi-parcours du CFP publié le 14 septembre (comme indiqué dans sa réponse au point 28, entre autres) et confirme sa volonté de poursuivre ses efforts pour intégrer les questions climatiques dans les programmes de l’Union.

50

Comme annoncé dans l’examen à mi-parcours du CFP, la Commission souligne qu’elle entend évaluer les progrès accomplis sur la voie de la réalisation de l’objectif de 20 % dans les examens à mi-parcours des programmes individuels, qui constituent l’occasion d’intégrer davantage l’action pour le climat dans les programmes de dépenses de l’Union.

51

La Commission répète que, pour elle, la méthode adoptée pour l’approche en matière de suivi des dépenses de l’Union liées au climat ne fait pas peser de risque sur l’intégration de l’action pour le climat, mais prend acte des simulations de la Cour utilisant des coefficients différents pour les dépenses agricoles de l’Union.

Premier tiret

La Commission estime que la méthode utilisée a été établie d’une manière transparente et coordonnée; elle a été transmise au Parlement européen et au Conseil et ne donne pas lieu à une surestimation.

Voir également la réponse de la Commission au point 53.

Deuxième tiret

De même, les coefficients climatiques pour le développement rural ont été établis de manière transparente, conformément à l’objectif politique de 20 %.

Troisième tiret

La Commission considère que ses estimations concernant la contribution globale des deux fonds de la PAC à l’action pour le climat reposent sur une méthode convenue au niveau de l’Union, dont l’ensemble des détails figurent dans les fiches de programme qui accompagnent le projet de budget de la Commission.

Comme indiqué dans sa réponse au point 35, la Commission ne considère pas qu’un ensemble de principes élaborés par un groupe d’organisations d’aide internationales en 2015 pour suivre leurs opérations du point de vue de l’atténuation soit une référence pertinente pour l’approche adoptée au niveau de l’Union. La Commission souligne que les calculs de la Cour présentés dans le rapport diffèrent de ceux convenus au niveau de l’Union, qui sont suffisamment prudents.

Quatrième tiret

Le programme Horizon 2020 représente une augmentation considérable de la recherche dans ce domaine par rapport au 7e PC. On estime que le volet «Coopération» du 7e PC a contribué à l’action pour le climat à hauteur de 2,4 milliards d’euros (2007-2013), tandis que, rien que pour les deux premières années (2014-2015) du programme Horizon 2020, ce chiffre s’élève déjà à 3,2 milliards d’euros.

Néanmoins, un plan d’action visant à renforcer la dynamique à cet égard est déjà en place (voir la réponse de la Commission au point 60), afin que l’on puisse atteindre le niveau de dépenses prévu (objectif indicatif), défini dans le règlement Horizon 2020.

53

La Commission prend acte des simulations de la Cour reposant sur des méthodes et des principes généraux différents, adoptés par certaines organisations d’aide internationales, mais rappelle son attachement à l’approche de l’Union. La méthode utilisée par la Commission est rationnelle et a été établie d’une manière transparente et coordonnée; elle se fonde sur les «marqueurs de Rio» et a été communiquée au Parlement européen et au Conseil.

Les avantages de la conditionnalité pour l’action pour le climat peuvent être évalués par l’application d’un marqueur de Rio de 40 % à une part de 20 % des paiements directs non écologiques. Comme pour tout autre calcul, il s’agit d’une indication indirecte fondée sur le régime de sanctions de la conditionnalité. La Commission estime toutefois qu’une incidence climatique de 8 % des paiements directs non écologiques n’est pas surévaluée eu égard aux avantages de la conditionnalité et des paiements directs pour le climat.

Voir la réponse de la Commission au point 51.

Encadré 3 – Manque de justification appropriée en ce qui concerne la contribution des paiements directs non écologiques à la réalisation des objectifs climatiques

Voir la réponse de la Commission au point 51.

54

La Commission considère que les éléments appliqués sont suffisamment prudents.

Voir la réponse de la Commission au point 51, premier tiret.

55

Le suivi des dépenses liées à l’action pour le climat en ce qui concerne le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) suit le principe consistant à appliquer un marqueur à des objectifs stratégiques, tels qu’indiqués dans les priorités et domaines prioritaires de l’Union en matière de développement rural. Étant donné que les États membres peuvent programmer les mesures de manière flexible, en fonction de leur contribution attendue à ces différents objectifs, le suivi doit être réalisé au niveau de ces priorités du Feader plutôt qu’au niveau des mesures.

En raison de cette logique d’intervention et du principe de gestion partagée, ce sont les États membres qui déterminent à quelle priorité ou à quel domaine prioritaire une mesure contribue le plus.

Par exemple, la mesure 13 (paiements en faveur des zones soumises à des contraintes naturelles) a été programmée au titre de 4 priorités ou domaines prioritaires différents. Les États membres qui ont programmé la mesure 13 au titre de la priorité 4 estiment qu’elle se prête davantage à la réalisation des objectifs de cette priorité.

Réponse groupée aux points 56, 57 et 58 et à l’encadré 4

La Commission prend note des réflexions de la Cour sur les lacunes de la méthode de suivi pour le Feader et des simulations fondées sur des approches différentes.

La méthode de suivi actuelle pour le Feader s’efforce de trouver un équilibre entre la nécessité de fournir une estimation raisonnablement fiable des dépenses liées à l’action pour le climat et celle de réduire au minimum la charge administrative et des coûts.

L’approche proposée par la Cour, consistant à appliquer des coefficients climatiques différents aux différentes mesures/opérations au sein des domaines prioritaires et des priorités de l’Union, améliorerait certes la précision, mais conduirait également à une augmentation de la charge administrative pesant sur les administrations nationales et régionales.

Il convient d’attribuer un marqueur de 100 % à la priorité 4, étant donné qu’elle comporte des mesures qui contribuent à la protection de l’environnement et au renforcement de la résilience des écosystèmes face au changement climatique. Compte tenu de la variété, de la diversité et de la complexité des opérations relevant de la priorité 4 de l’Union (par exemple, mesures agro-environnementales et climatiques), une différenciation en fonction de la mesure/l’opération rendrait l’exercice de suivi fastidieux pour les États membres.

La mesure en faveur des zones soumises à des contraintes naturelles dans le cadre du Feader joue un rôle important dans la prévention de l’abandon des terres agricoles et la préservation de la valeur environnementale et économique de l’exploitation agricole de ces zones. Elle contribue à maintenir des écosystèmes agricoles qui pourraient disparaître faute de soutien, ce qui est important dans le contexte tant de l’adaptation au changement climatique que de l’atténuation de celui-ci (par exemple les pâturages). La nouvelle approche en matière de désignation de ces zones, fondée sur des critères biophysiques convenus d’un commun accord à établir au cours de la période de programmation actuelle permettra de mettre davantage l’accent sur le maintien des terres agricoles exploitées les plus vulnérables et d’accroître ainsi l’importance de la mesure du point de vue de l’atténuation du changement climatique et de l’adaptation à celui-ci.

59

La Commission considère que les méthodes de suivi spécifiques mentionnées dans la fiche de programme concernant le Feader et le programme LIFE visées dans ce paragraphe ont été convenues dans le cadre de la méthode de suivi de l’Union qui a été mise au point pour être utilisée au cours de la période de programmation actuelle.

60

Le programme Horizon 2020 représente une augmentation considérable de la recherche dans ce domaine par rapport au 7e PC. Si des comparaisons directes pour l’ensemble du programme ne sont pas possibles, on estime que le volet «Coopération» du 7e PC a contribué à l’action pour le climat à hauteur de 2,4 milliards d’euros au cours des sept années du programme (2007-2013), tandis que, selon les derniers chiffres validés, rien que pour les deux premières années (2014-2015) des volets comparables et «programmables» d’Horizon 2020, ce montant s’élève à 3,2 milliards d’euros. Ainsi, si les chiffres actuels sont inférieurs au niveau de dépenses prévu initialement, ils n’en constituent pas moins un signe positif de l’engagement de la Commission.

Les parties introductives des programmes de travail «principaux» pour 2014-2015 et 2016-2017 ont fourni des indications claires sur les dépenses liées au climat par des renvois aux appels/sujets pertinents, le cas échéant. Dans ce contexte, les services de la Commission assurent un suivi attentif et continu de tous les thèmes du programme de travail d’Horizon 2020 du point de vue des dépenses liées à l’action pour le climat afin de mesurer les progrès accomplis pour atteindre le niveau de dépenses prévu dans le cadre d’Horizon 2020.

Le plan d’action lancé l’année dernière renforce la dynamique à cet égard. En outre, le processus de programmation stratégique en cours pour la période 2018-2020 reconnaît l’importance de l’intégration de l’action pour le climat et de l’augmentation des dépenses correspondantes. Une fois que le processus de programmation stratégique se sera achevé, les aspects plus quantitatifs pour la période 2018-2020 pourront être abordés.

61

La contribution des initiatives ascendantes à l’action pour le climat ne peut être établie qu’une fois que les différents projets ont été retenus en vue d’un financement et peut parfaitement varier d’une année à l’autre.

62

La Commission suit de près l’évolution de cet indicateur et dispose toujours d’une certaine marge de manœuvre. D’ici à l’approbation des prochains programmes de travail (vers l’automne 2017), la Commission disposera de données mises à jour afin de déterminer de manière plus précise l’état d’avancement des travaux et le budget requis pour les années 2018-2020. L’examen à mi-parcours du CFP (voir les détails dans la réponse de la Commission au point 28) met aussi explicitement en avant les éléments qui devraient soutenir l’intégration de l’action pour le climat dans le programme Horizon 2020.

63

Le processus de programmation stratégique 2018-2020 est en cours et considère l’action pour le climat comme une priorité majeure. Une fois que le processus de programmation stratégique se sera achevé, les aspects plus quantitatifs pour la période 2018-2020, notamment la dotation budgétaire au profit de l’action pour le climat, pourront être abordés.

64

Le plan d’action de la Commission devrait être complété par des «objectifs quantifiables». Toutefois, l’élaboration des programmes de travail pour la période 2018-2020, qui n’est pas encore achevée, est le moment le plus approprié pour fixer ces objectifs.

65

La Commission confirme qu’il n’existe pas de données comparables concernant les dépenses liées à l’action pour le climat au titre du CFP précédent. La Commission considère néanmoins que la forte augmentation des dépenses liées à l’action pour le climat dans les estimations de la Cour pour certains programmes (figurant notamment au point 69) confirme largement l’ampleur des estimations de la Commission au niveau opérationnel depuis le début du CFP.

67

La Commission considère que le principal avantage du suivi des dépenses liées à l’action pour le climat dans le budget de l’Union réside dans la promotion d’une conception des mesures de dépenses respectueuse du climat dans l’ensemble des programmes de l’Union. La Commission reconnaît que les exemples mis en exergue dans cette partie ne permettent pas de tirer des conclusions plus larges et ne peuvent servir que d’illustration.

70

La Commission souligne que l’objectif de son approche d’intégration consiste à incorporer les considérations liées au climat dans les instruments budgétaires de l’Union, et que la modification de la composition des dépenses liées à l’action pour le climat reflète l’évolution des priorités en matière de dépenses dans chaque programme ainsi que les rôles des différentes sources de financement disponibles au niveau national.

71

Les variations des dépenses liées à l’action pour le climat dans les différents programmes nationaux reflètent dans une large mesure les priorités sectorielles du pays concerné et ne devraient donc pas être considérées comme le signe d’un engagement plus ou moins fort en faveur de l’action pour le climat.

75

Le ciblage des activités de recherche et d’innovation (R&I) sur des secteurs ou groupes particuliers (tels que l’économie à faible intensité de carbone) n’a expressément pas fait l’objet de discussions approfondies lors de la programmation. La négociation des objectifs en matière de R&I était soumise aux conditions ex ante relatives à la spécialisation intelligente. Si la Commission était intervenue pour orienter davantage la recherche et l’innovation sur l’action pour le climat dans les PO allemands et roumains, cette intervention aurait été contraire aux conditions ex ante fixées par la législation relatives aux stratégies de spécialisation intelligente, pour lesquelles un processus ascendant est primordial. Les services de la Commission observent que l’énergie durable et le climat figurent parmi les principales priorités de ces stratégies.

76

La Commission fait observer que les programmes relevant du Fonds social européen (FSE) peuvent répondre aux évolutions de la demande en compétences vertes au fur et à mesure de leur apparition.

Réponse groupée aux points 77 à 79

La Commission fait observer que, si la contribution de l’ensemble des Fonds ESI en faveur de l’action pour le climat dépasse 25 %, la contribution individuelle de chacun de ces Fonds variera inévitablement en fonction de l’étroitesse du lien existant entre les principales missions spécifiques du Fonds concerné et l’action pour le climat. En ce qui concerne le FSE, cette contribution ne peut être qu’indirecte, en particulier au moyen d’investissements dans les compétences vertes, qui sont elles-mêmes étroitement liées à l’évolution du marché du travail et donc axées sur la demande.

La Commission constate que le système de surveillance destiné à assurer le suivi de la contribution du FSE en faveur de l’action pour le climat a été renforcé au cours de la période financière 2014-2020, en particulier par l’inclusion de l’action pour le climat comme un «thème secondaire» pour le suivi de la contribution du FSE.

Néanmoins, la Commission admet que la contribution du FSE en faveur de l’action pour le climat peut être mieux valorisée, et examinera à l’avenir les possibilités envisageables à cette fin.

81

Lors de la dernière réforme de la PAC, le champ d’application de la conditionnalité a fait l’objet d’un réexamen, guidé par la question de savoir si les exigences étaient contrôlables, directement destinées aux agriculteurs et liées à l’activité agricole. En conséquence, la liste des bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) a été réduite de plus de 50 % (passant de 15 à 7), et les exigences réglementaires en matière de gestion (ERMG) sont passées de 18 à 13.

82

La Commission ne partage pas l’avis selon lequel le verdissement des paiements directs repose dans une large mesure sur les BCAE déterminées précédemment. Les exigences concernant les surfaces d’intérêt écologique et la diversification des cultures sont nouvelles et la protection des pâturages permanents a été considérablement renforcée avec, par exemple, la protection intégrale des prairies permanentes sensibles d’un point de vue environnemental et la diminution des possibilités de labour des prairies permanentes.

La Commission est également d’avis que le verdissement des paiements directs a une incidence significative plutôt qu’une incidence limitée. Cette incidence reflète la pertinence pour le climat des trois pratiques agricoles concernées. S’il est vrai que les exigences en matière de verdissement ne concernent pas tous les agriculteurs, les informations disponibles montrent également que 72 % de la surface agricole totale est couverte, ce qui est d’autant plus pertinent s’agissant de l’action pour le climat.

84

L’intégration de l’action pour le climat n’exige pas que chaque région ou État membre intensifie les investissements dans l’atténuation du changement climatique ou l’adaptation à ce dernier. Il convient de prendre dûment en considération l’action pour le climat dans l’analyse SWOT et le recensement des besoins, et celle-ci doit être évaluée par rapport aux autres priorités. La base de comparaison a changé au cours des deux périodes de programmation. En particulier, les effets de la crise économique dans de nombreux domaines ont entraîné un besoin accru de renforcer la situation économique du secteur agricole, qui a été touché par cette crise. Dans ce contexte, la stabilisation des dépenses liées au climat (même si celles-ci ne peuvent être chiffrées précisément en raison de l’absence de méthodes appropriées) n’est pas un résultat négatif.

85

La définition des critères de sélection relève de la responsabilité des États membres. La Commission a fourni des orientations sur le potentiel d’action pour le climat dans le Feader, qui comprenaient une recommandation relative à la conception des critères de sélection.

89

L’objectif consistant à adapter la capacité de pêche aux ressources disponibles en apportant un soutien financier aux mesures de gestion de la flotte a été partiellement atteint au cours de la dernière période de programmation, ce qui explique que l’aide accordée au titre du FEAMP aux mesures concernant la flotte ait diminué par rapport à l’aide apportée au cours de la période précédente au titre du FEP.

Conclusions et recommandations

91

La Commission souligne que l’engagement de porter les dépenses liées à l’action pour le climat à au moins 20 % du budget de l’Union était un engagement politique destiné à intégrer l’action pour le climat dans l’ensemble des programmes de l’Union.

92

La Commission estime que, globalement, des progrès importants ont été accomplis tant pour inclure les considérations liées au climat dans l’élaboration des programmes que pour définir l’approche d’intégration quantifiée unique, qui offre à présent un point de référence transparent.

La Commission fait toutefois observer que la contribution individuelle potentielle de chacun des Fonds variera toujours en fonction de l’étroitesse du lien existant entre les principales missions spécifiques du Fonds concerné et l’action pour le climat. Il est donc inévitable que les systèmes utilisés pour la programmation et le suivi des contributions diffèrent selon les Fonds.

Néanmoins, la Commission considère qu’elle est globalement sur la bonne voie pour atteindre l’objectif de 20 %, tout en reconnaissant que des efforts supplémentaires sont nécessaires, comme indiqué dans l’examen à mi-parcours du CFP.

93

La Commission insiste sur le fait que l’objectif de 20 % a été annoncé comme un des éléments de l’approche d’intégration de l’action pour le climat dans le budget de l’Union, qui est elle-même un élément de l’approche adoptée par l’Union pour répondre aux besoins d’investissements liés au changement climatique (voir la réponse de la Commission au point 24).

Comme toutes les actions de l’Union visant à lutter contre le changement climatique, l’approche d’intégration dans le budget de l’Union témoigne de l’engagement de l’Union en faveur de l’action pour le climat et du rôle de chef de file qu’elle joue à cet égard.

La Commission a évalué les progrès accomplis sur la voie de la réalisation de l’objectif de 20 % dans le cadre de l’examen à mi-parcours du CFP, comme expliqué dans sa réponse au point 28.

94

Les processus de programmation étant achevés, la Commission est désormais en mesure de consolider les données fiables pour établir des prévisions actualisées de ces programmes en ce qui concerne les dépenses liées à l’action pour le climat, et elle a publié l’état d’avancement des travaux dans le contexte de l’examen à mi-parcours du CFP. S’il avait été réalisé sur la base des données pour la période 2014-2016, cet exercice aurait été fondé sur des données inexactes et, partant, aurait pu conduire à de mauvaises interprétations.

Dans l’examen à mi-parcours du CFP, la Commission a estimé qu’au cours de la période 2014-2020, un montant total d’un peu plus de 200 milliards d’euros de dépenses liées à l’action pour le climat serait atteint. Cette somme correspond à environ 18,9 % pour l’ensemble de la période de programmation financière.

95

La Commission souligne que la méthode adoptée par l’Union pour suivre les dépenses liées au climat repose pour la première fois sur une approche quantifiée en matière de suivi des dépenses budgétaires. Il existe de ce fait des possibilités d’amélioration, même si, d’une manière générale, la méthode est fiable et transparente.

Recommandation nº 1 – Réaliser une consolidation pluriannuelle fiable

La Commission accepte la recommandation concernant la réalisation d’une consolidation pluriannuelle fiable permettant de déterminer si les dépenses liées au climat sont en voie d’atteindre l’objectif de 20 %, et considère que cette consolidation a été réalisée dans le cadre de l’examen à mi-parcours du CFP. La Commission prévoit de continuer à suivre les progrès accomplis chaque année, dans le cadre de la préparation des projets de budget annuel.

Recommandation nº 2 – Mettre en place un cadre complet pour l’établissement des rapports

a)

La Commission accepte en partie la recommandation.

Elle accepte d’indiquer les aspects pertinents de l’action pour le climat, et de faire état des progrès accomplis à cet égard, dans les RAA correspondants, le cas échéant. Le nouveau rapport annuel sur la gestion et la performance (Annual Management and Performance report – AMPR) résume (section 1) la performance du budget de l’Union sur la base des dernières données disponibles relatives aux résultats obtenus grâce au budget de l’Union. Ce rapport se fonde sur les informations présentées dans les rapports annuels d’activité, les fiches de programme et d’autres sources telles que les rapports d’évaluation et de mise en œuvre des programmes de l’Union. Le rapport présente un compte rendu sommaire, tandis que des informations plus détaillées sur les objectifs des programmes et les progrès accomplis au regard des indicateurs figurent dans les rapports annuels d’activité et les fiches de programme.

La Commission n’accepte pas la recommandation consistant à faire rapport sur les instruments financiers dans le cadre du suivi des efforts budgétaires en faveur de l’objectif de 20 %.

b)

La Commission constate que cette recommandation est adressée aux États membres.

c)

La Commission n’accepte pas la recommandation. Bien que la Commission soit attachée à améliorer le niveau de détail des données, les implications de cette charge administrative supplémentaire imposée tant à la Commission qu’aux États membres ne sont pas claires. La Commission examinera la possibilité d’opérer une distinction entre l’atténuation et l’adaptation si la méthode est révisée à l’avenir, et souligne que ces deux aspects sont intimement liés.

96

La Commission reconnaît que des efforts supplémentaires sont nécessaires pour intégrer l’action pour le climat dans tous les programmes de l’Union. L’objectif politique de 20 % a été fixé pour encourager cette intégration (voir également la réponse de la Commission au point 25). Elle considère que cette souplesse à l’égard de l’objectif de 20 % est appropriée à la mise au point d’une approche innovante en matière d’intégration de l’action pour le climat et de suivi des dépenses relatives au climat. L’approche de l’Union s’efforce d’inclure les considérations liées au climat dans toutes les politiques et utilise l’objectif de 20 % pour favoriser cette intégration.

La Commission a évalué les progrès accomplis sur la voie de l’objectif de 20 % dans le cadre de l’examen à mi-parcours du CFP, comme expliqué dans sa réponse au point 28.

Recommandation nº 3 – Évaluer les besoins liés au changement climatique

La Commission accepte en partie la recommandation.

La Commission accepte de tenir compte des besoins liés au changement climatique et du potentiel de contribution des différents domaines lorsqu’elle propose un nouvel objectif politique global. La Commission n’accepte pas de planifier des contributions spécifiques pour chaque domaine ou programme.

97

La Commission estime que des progrès notables ont été accomplis dans l’intégration de l’action pour le climat dans le budget de l’Union et que la méthode de l’Union est transparente et adaptée à son objectif.

La Commission renvoie à sa réponse au point 29 en ce qui concerne la nature des dépenses liées à l’action pour le climat dans divers instruments. Elle rappelle que les textes législatifs se distinguent par la manière dont ils incluent l’objectif politique de l’intégration de l’action pour le climat, qui, dans plusieurs cas, est présentée comme une ambition politique dans le préambule et non comme un objectif juridiquement contraignant. Voir également les réponses de la Commission aux points 25 et 26.

La Commission a présenté ses prévisions pour les dépenses liées à l’action pour le climat jusqu’en 2020 dans le contexte de l’examen à mi-parcours du CFP.

98

L’approche de l’Union en matière d’intégration de l’action pour le climat, qui fait fond sur les pratiques internationales, a permis d’élaborer une méthode de suivi quantifié qui garantit un équilibre entre la charge administrative et la fiabilité des données.

La Commission prend acte des calculs de la Cour fondés sur d’autres méthodes de suivi de l’action pour le climat, mais elle ne considère pas que ces méthodes doivent être privilégiées par rapport à l’approche d’intégration innovante et détaillée qui a été adoptée au niveau de l’Union.

99

La Commission reconnaît qu’il est possible que la pertinence de certaines dépenses du point de vue de l’action pour le climat ait été surestimée ou sous-estimée avec la méthode actuelle. Elle ne considère toutefois pas qu’un ensemble de principes élaborés par un groupe d’organisations d’aide internationales en 2015 pour suivre leurs opérations du point de vue de l’atténuation soit une référence pertinente pour l’approche adoptée au niveau de l’Union. La méthode utilisée par la Commission est fiable, a été préparée d’une manière transparente et coordonnée et a été communiquée au Parlement européen et au Conseil.

La Commission estime la contribution globale des deux fonds de la PAC à l’action pour le climat sur la base d’une méthode fiable dont l’ensemble des détails figurent dans les fiches de programme qui accompagnent le projet de budget de la Commission.

La Commission est convaincue que, pour les paiements directs verts, l’incidence tient équitablement compte de la pertinence des trois pratiques agricoles concernées pour le climat. En ce qui concerne les paiements directs non écologiques, leur contribution à l’action pour le climat, en association avec la conditionnalité, peut être évaluée par l’application d’un marqueur de Rio de 40 % à une part de 20 % des paiements directs non écologiques. Comme pour tout autre calcul, il s’agit d’une indication indirecte fondée sur le régime de sanctions de la conditionnalité. La Commission estime toutefois qu’une incidence climatique de 8 % des paiements directs non écologiques n’est pas surévaluée si l’on tient compte des effets bénéfiques de la conditionnalité et des paiements directs pour le climat. Ce calcul reflète pleinement le principe de prudence.

100

La Commission estime la contribution globale des deux fonds de la PAC à l’action pour le climat sur la base d’une méthode fiable dont l’ensemble des détails figurent dans les fiches de programme qui accompagnent le projet de budget de la Commission.

Recommandation nº 4 – Corriger les surestimations

La Commission accepte en partie la recommandation. La méthode de suivi doit rester stable au cours du CFP actuel pour des raisons de prévisibilité, de cohérence et de transparence. Toutefois, la Commission envisagera des manières d’affiner la méthode de suivi en ce qui concerne le Feader pour la période de programmation postérieure à 2020 sans accroître la charge administrative.

101

Le plan d’action de la Commission sera complété par des objectifs plus précis, quantifiables. Toutefois, l’élaboration des programmes de travail pour la période 2018-2020, qui n’est pas encore achevée, est le moment le plus approprié pour fixer ces objectifs.

102

La Commission reconnaît que des efforts supplémentaires sont nécessaires dans plusieurs programmes pour améliorer l’intégration de l’action pour le climat, mais ne pense pas que des plans d’action spécifiques visant à augmenter les dépenses liées au climat apporteraient une valeur ajoutée.

Recommandation nº 5 – Élaborer des plans d’action

La Commission accepte en partie la recommandation.

La Commission examinera les possibilités d’accroître la pertinence du point de vue de l’action pour le climat dans le cadre des examens à mi-parcours des différents programmes et politiques, comme indiqué dans l’examen à mi-parcours du CFP. Dans l’attente des résultats de ces examens, la Commission envisagera des mesures correctives. La mise en place de plans d’action individuels ne serait pas appropriée, étant donné que les différents programmes prévoient déjà des processus de fixation des priorités en fonction du mode de gestion.

103

La Commission considère que le suivi des crédits d’engagement était une première étape nécessaire pour mieux intégrer l’action pour le climat dans le budget de l’Union et qu’il s’agit d’une indication indirecte raisonnable, permettant d’éviter la charge administrative d’une strate supplémentaire de suivi. Si les estimations actuelles se fondent en effet sur les dépenses programmées (projet de budget), elles sont cependant actualisées sur la base du budget effectivement voté et des lettres rectificatives. La Commission évaluera le rapport coût-efficacité de la fourniture ex post d’estimations fondées sur les engagements réels. Toutefois, des calculs basés sur les paiements réels créeraient une charge administrative supplémentaire étant donné que les paiements peuvent s’étaler sur plusieurs années et faire l’objet de corrections financières. La Commission peut néanmoins fournir une estimation, étant donné que 97 % environ des crédits d’engagement deviennent des crédits de paiement.

La Commission convient de la nécessité de mettre davantage l’accent sur les résultats que les dépenses de l’Union permettent d’atteindre. Toutefois, le cadre de performance actuel établi par le législateur ne prévoit des indicateurs liés au climat que pour une partie des dépenses, et ces indicateurs ne peuvent pas être agrégés au niveau du budget de l’Union. Les enseignements tirés seront pris en considération lors de la mise en place du prochain cadre de performance du CFP.

Recommandation nº 6 – Définir des indicateurs de suivi des dépenses effectives liées à l’action pour le climat et des résultats obtenus

a)

La Commission n’accepte pas la recommandation concernant la mise en place d’un nouveau système de suivi à ce stade. Elle entraînerait une augmentation du niveau de la charge administrative imposée aux États membres qui n’a pas été prévue par les règlements actuellement en vigueur et n’a pas été incluse dans les accords de partenariat et les programmes opérationnels. La Commission continuera à utiliser les systèmes de suivi en place qui fournissent également des données relatives aux dépenses.

b)

La Commission accepte la recommandation et la mettra en œuvre de la manière expliquée ci-dessous.

Elle renforcera et améliorera la comparabilité des indicateurs de résultats liés à l’action pour le climat dans tous les domaines du budget de l’Union, et examinera, dans le contexte du prochain CFP, les options permettant de mettre en place des indicateurs de résultats liés au climat pour évaluer la contribution du budget de l’Union à l’action pour le climat, en particulier pour les émissions de gaz à effet de serre et les réductions de ces émissions rendues possibles grâce aux mesures financées par l’Union.

c)

La Commission accepte la recommandation, qu’elle considère comme mise en œuvre, comme expliqué ci-dessous.

Elle continuera à promouvoir activement l’échange de bonnes pratiques, également dans le domaine spécifique des indicateurs de résultats liés à l’action pour le climat. Par exemple, le groupe d’experts chargé du suivi et de l’évaluation de la PAC prévoit déjà un forum d’échange de bonnes pratiques relatives à l’évaluation de la PAC, notamment en ce qui concerne les indicateurs de ce type.

105

Le ciblage des activités de recherche et d’innovation (R&I) sur des secteurs ou groupes particuliers (tels que l’économie à faible intensité de carbone) n’a expressément pas fait l’objet de discussions approfondies lors de la programmation. La négociation des objectifs en matière de R&I était soumise aux conditions ex ante relatives à la spécialisation intelligente. Si la Commission était intervenue pour orienter davantage la recherche et l’innovation sur l’action pour le climat dans les PO, cette intervention aurait été contraire aux exigences réglementaires, et en particulier au fait que les stratégies de spécialisation intelligente constituent des processus ascendants. À cet égard, les tendances indiquent qu’il est probable que les investissements en matière de R&I dans le domaine de l’énergie à faibles émissions de carbone seront nettement plus élevés que ce qui a été prévu dans les programmes et pris en considération initialement dans la méthode de suivi.

106

La Commission souligne que, dans la mesure où la contribution du FSE à l’action pour le climat ne peut être qu’indirecte, notamment par des investissements dans les compétences «vertes», qui sont eux-mêmes étroitement liés à l’évolution du marché du travail et, partant, axés sur la demande, la part réelle du FSE allouée aux dépenses liées au climat ne sera connue qu’après la mise en œuvre des programmes.

La Commission estime que la part du FSE allouée aux dépenses liées au climat, établie sur la base des informations communiquées par les États membres dans les programmes opérationnels du FSE, peut par conséquent sous-estimer la contribution attendue du FSE à l’action pour le climat au cours de la période 2014-2020.

La Commission renvoie à sa réponse commune aux points 77 à 79.

107

La réforme de la PAC a donné lieu à une forte augmentation du financement en faveur de l’action pour le climat par rapport à la période 2007-2013.

108

La Commission ne partage pas l’avis selon lequel le verdissement des paiements directs est en réalité largement fondé sur des pratiques agricoles existantes. Elle estime au contraire que l’introduction du verdissement contribuera de manière significative à des actions supplémentaires dans le domaine du changement climatique. Les exigences concernant les surfaces d’intérêt écologique et la diversification des cultures sont en effet nouvelles et la protection des pâturages permanents a été considérablement renforcée avec, par exemple, la protection intégrale des prairies permanentes sensibles d’un point de vue environnemental et la diminution des possibilités de labour des prairies permanentes.

Le paiement vert a de facto accru le niveau à partir duquel les pratiques environnementales peuvent faire l’objet de paiement au titre des programmes de développement rural. Les paiements octroyés aux types d’opérations programmées au titre de la mesure agroenvironnementale climatique ne peuvent être effectués que pour des engagements et des exigences allant au-delà des exigences en matière de verdissement. Cela suppose des réalisations plus importantes du point de vue environnemental et climatique.

109

Les rapports annuels des États membres sur la mise en œuvre du FEAMP accordent davantage d’attention au suivi des dépenses du FEAMP consacrées à l’action pour le climat. Voir la réponse de la Commission au point 43.

Recommandation nº 7 – Étudier toutes les possibilités et assurer une réelle inflexion vers l’action pour le climat

a)

La Commission accepte partiellement la recommandation dans le même sens que pour la recommandation nº 5, c’est-à-dire qu’elle recensera les domaines présentant un potentiel sous-exploité et étudiera les possibilités et les mesures permettant d’améliorer la pertinence des programmes de dépenses correspondants du point de vue de l’action pour le climat dans le cadre des examens à mi-parcours. Toutefois, elle n’élaborera pas, pour les différents programmes, de plans d’action spécifiques concernant les dépenses liées à l’action pour le climat.

b)

La Commission n’accepte pas cette recommandation. Modifier la programmation financière pluriannuelle à ce stade dans les programmes des Fonds ESI en gestion partagée, avec des structures de financement qui sont déterminées par des enveloppes préallouées, n’est ni possible ni réalisable. Il n’est pas non plus possible, au cours de la période de programmation actuelle, de définir et d’adopter de nouvelles mesures en faveur de l’action pour le climat dans le cadre législatif (par exemple pour le FEAMP).

La Commission examinera en revanche les options envisageables pour renforcer l’intégration de l’action pour le climat dans le contexte des examens à mi-parcours des différents programmes.

1Voir COM(2011) 500 final, partie I, section 6.1.4, http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/fin_fwk1420/MFF_COM-2011-500_Part_I_fr.pdf

2Voir les conclusions du Conseil du 7 février 2013 et la résolution du Parlement européen du 13 mars 2013 concernant le cadre financier pluriannuel (CFP) [P7_TA(2013)0078].

3http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2545_fr.htm

4Voir l’analyse par décomposition de l’AEE: section 2.4 du rapport Trends & Projections in Europe 2015, rapport nº 4/2015 de l’AEE.

5http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/fin_fwk1420/MFF_COM-2011-500_Part_I_fr.pdf

6http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/fin_fwk1420/MFF_COM-2011-500_Part_II_fr.pdf

7http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2014/working/wd_2014_fr.pdf

QJ-AB-16-033-FR-E    ISSN 1977-5695

Afin de répondre au changement climatique et aux besoins considérables en investissements que celui-ci suppose, l’Union européenne a convenu de consacrer au moins 20 % de son budget 2014-2020 à l’action pour le climat. Nous avons constaté que des travaux ambitieux étaient en cours et que, globalement, des progrès avaient été accomplis. Cependant, l’objectif de 20 % risque fort de ne pas être atteint si des efforts supplémentaires ne sont pas consentis. Les mesures prises en ce sens ont conduit à un financement plus important et mieux ciblé de l’action pour le climat au titre du Fonds européen de développement régional et du Fonds de cohésion. Par contre, pour le Fonds social européen et les domaines de l’agriculture, du développement rural et de la pêche, aucune évolution notable vers l’action pour le climat n’a été observée.