EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1

Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx

Weboldal: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2016

Print | ISBN 978-92-872-6498-5 | ISSN2 1831-0893 | doi:10.2865/246309 | QJ-AB-16-033-HU-C
PDF | ISBN 978-92-872-6480-0 | ISSN2 1977-5733 | doi:10.2865/307011 | QJ-AB-16-033-HU-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6482-4 | ISSN2 1977-5733 | doi:10.2865/006828 | QJ-AB-16-033-HU-E

© Európai Unió, 2016

A sokszorosítás a forrás megjelölésével megengedett.

HOGYAN JUTHAT HOZZÁ AZ EURÓPAI UNIÓ KIADVÁNYAIHOZ?

Ingyenes kiadványok:

•egy példány:
az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu),

•több példány, valamint plakátok, térképek rendelése:
az Európai Unió képviseletein keresztül (http://ec.europa.eu/represent_hu.htm),
nem uniós országokban a küldöttségektől (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hu.htm),
a Europe Direct szolgáltatáson keresztül (http://europa.eu/europedirect/index_hu.htm)
vagy a 00 800 6 7 8 9 10 11 telefonszám tárcsázásával (ingyenesen hívható az EU egész területéről) (*).

(*)A legtöbb hívás és a megadott információk ingyenesek (noha egyes mobiltelefon-szolgáltatókon keresztül, telefonfülkékből és hotelekből a számot csak díjfizetés ellenében lehet hívni).

Megvásárolható kiadványok:

•az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu).

Esemény | Dátum
Az ellenőrzési feladatterv elfogadása/az ellenőrzés megkezdése | 2015.10.14.
A jelentéstervezet hivatalos megküldése a Bizottságnak (vagy más ellenőrzött félnek) | 2016.7.22.
A végleges jelentés elfogadása az egyeztető eljárás után | 2016.10.26.
A Bizottság (vagy más ellenőrzött fél) válaszainak beérkezése az összes uniós nyelven | 2016.11.14.

HU
2016

SZ. 31

Különjelentés

Az uniós költségvetés
legalább egyötöde
szolgáljon éghajlat-
politikai célt: halad az
ambiciózus munka,
de nagy a kockázata,
hogy nem teljesülnek
a várakozások

(az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése alapján)

Az ellenőrző csoport

A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési vagy irányítási területre vonatkozó teljesítmény- és szabályszerűségi ellenőrzés eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek megválasztásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

A jelentést a fenntartható természetierőforrás-gazdálkodásra szakosodott I. Kamara fogadta el. Az ellenőrzést Phil Wynn Owen számvevőszéki tag, az I. Kamara elnöke, valamint Kersti Kaljulaid, volt számvevőszéki tag vezette. A feladatfelelős Bertrand Tanguy, helyettese Tomasz Plebanowicz volt. Az ellenőrző csoport tagjai voltak: Katharina Bryan, Peeter Latti, Alain Vansilliette, Angharad Weatherall, Armando Do Jogo, Michał Machowski, Vivi Niemenmaa, Olivier Prigent, Carlos Sanchez Rivero, Frédéric Soblet, Klaus Stern, Dana Moraru és Maria Ploumaki. A jelentés megírásában közreműködött Hannah Critoph.

Balról jobbra: P. Wynn Owen, H. Critoph, F. Soblet, K. Bryan, A. Do Jogo, B. Tanguy, O. Prigent, T. Plebanowicz, C. Sanchez Rivero, A. Weatherall, M. Machowski, V. Niemenmaa, K. Kaljulaid.

Tartalomjegyzék

Glosszárium és rövidítések

Összefoglaló

Bevezetés

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

Észrevételek

Összességében történtek előrelépések, de komoly a veszélye, hogy a 20%-os cél nem teljesül

Közös kötelezettségvállalás – egyes finanszírozási eszközök hozzájárulása a várakozások szerint több mint 20% lesz

A bizottsági nyomonkövetési módszer nemzetközi módszertant vesz ugyan alapul, de vannak még hiányosságai

Összességében történt előrelépés a cél elérése felé, a beszámolás azonban csak részben megbízható és nem összpontosít eléggé az eredményekre

Komoly a veszélye, hogy a cél nem valósul meg

A mezőgazdasági közvetlen kifizetéseknek az éghajlat-politikai célhoz való hozzájárulására vonatkozó feltevéseknek nincs szilárd alapjuk

Ha az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap esetében eltérő, nemzetközileg elfogadott módszereken alapuló nyomonkövetési együtthatók kerülnének alkalmazásra, 40%-kal csökkenhetne az éghajlatváltozás elleni küzdelem finanszírozása

Gyors fellépésre van szükség, mivel a kutatási finanszírozásból biztosított hozzájárulás jelentős elmaradást mutat

Egyes európai strukturális és beruházási alapok keretében több és célirányosabb finanszírozás jut az éghajlat-politikára, más alapok esetében azonban leginkább csak a „normál ügymenetet” biztosítják

Az ERFA és a Kohéziós Alap esetében az éghajlattal kapcsolatos nagyobb összegű előirányzatok azt tanúsítják, hogy az éghajlat-politika kaphat nagyobb hangsúlyt

Az Európai Szociális Alap potenciális éghajlat-politikai hozzájárulása: többet lehetne elérni

A közös agrárpolitika kiadásaiban nem történt jelentős változás, noha a vidékfejlesztés terén léteznek követendő példák

Az Európai Tengerügyi és Halászati Alap alig helyezett több hangsúlyt az éghajlat-politikára

Következtetések és ajánlások

Melléklet
–
A Számvevőszék által a vidékfejlesztési politika területén használt együtthatók mátrixa

A Bizottság válaszai

Glosszárium és rövidítések

Az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó kiadások nyomon követése: Annak figyelemmel kísérése, hogy történt-e közeledés a 20%-os cél felé, vagyis annak mérése, hogy az egyes alapok mennyivel járultak hozzá a cél eléréséhez.

Az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontok általános érvényesítése: Külön erre a célra szánt finanszírozási eszköz helyett az éghajlat-politika szempontjai szervesen beépülnek az uniós szakpolitikákba, eszközökbe, programokba, illetve finanszírozási forrásokba.

Éghajlat-politika: Az éghajlatváltozás kezelését célzó fellépések (jelentésünkben ezekre az „éghajlat-politika” kifejezéssel utalunk).

Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA): Az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap finanszírozza a mezőgazdasági termelőknek nyújtott közvetlen kifizetéseket, a mezőgazdasági piacok irányítását, és számos egyéb – például állat- és növényegészségügyi – intézkedés, élelmiszerprogram és tájékoztatási tevékenység támogatását.

Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA): Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap célja az Unió vidéki területeinek támogatása abban, hogy megfeleljenek egy sor gazdasági, szociális és környezeti kihívásnak.

Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA): Az Európai Regionális Fejlesztési Alap célja az Európai Unión belüli gazdasági és társadalmi kohézió erősítése a főbb regionális egyenlőtlenségek kiigazításával. Ennek érdekében infrastrukturális és munkahelyteremtő termelő beruházásokra nyújt pénzügyi támogatást, elsősorban vállalkozásoknak.

Európai strukturális és beruházási alapok (esb-alapok): Az Európai strukturális és beruházási alapokhoz öt különálló alap tartozik, amelyek célja, hogy a hét évre meghatározott többéves pénzügyi keret szakpolitikai keretein belül csökkentsék a regionális egyenlőtlenségeket az Unió egész területén. Az öt alap a következő: Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), Európai Szociális Alap (ESZA), Kohéziós Alap (KA), Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) és Európai Tengerügyi és Halászati Alap (ETHA).

Európai Szociális Alap (ESZA): Az Európai Szociális Alap célja az Európai Unión belüli gazdasági és társadalmi kohézió megerősítése a foglalkoztatási és elhelyezkedési lehetőségek – főként képzési intézkedések keretében történő – javításával, elősegítve a magasabb foglalkoztatottsági szint elérését, valamint több és jobb minőségű munkahely létrehozását.

Európai Tengerügyi és Halászati Alap (EMFF): Az Európai Tengerügyi és Halászati Alap finanszírozza az Unió 2014–2020-as időszakra vonatkozó tengerügyi és halászati politikáját. Célja, hogy támogassa a halászokat a fenntartható halászatra való áttérésben, valamint a part menti településeket gazdaságuk diverzifikációjában. Emellett az uniós part menti településeken munkahelyteremtő és az életminőséget javító projekteket is finanszíroz.

Horizont 2020: Az Unió 2014–2020-as kutatási és innovációs programja.

Intézkedés: A vidékfejlesztési programokban olyan műveletek vagy projektek együttesét jelenti, amelyek hozzájárulnak egy vagy több uniós vidékfejlesztési prioritás megvalósulásához.

Kiemelt területek: Az Európai Unió hat prioritást azonosított a vidékfejlesztés terén. A prioritások 18 „kiemelt területre” tagolódnak, így részletesebben kifejezhetők az egyes prioritások céljai és a programozás is könnyebb.

Kohéziós Alap (KA): A Kohéziós Alap célja az Unió gazdasági, társadalmi és területi kohéziójának erősítése a fenntartható fejlődés előmozdítása érdekében. A KA elsősorban a környezetvédelmi és közlekedési célú beruházásokra – és ezen belül a fenntartható fejlődéssel és energiával kapcsolatos, környezeti haszonnal járó területekre – helyezi a hangsúlyt.

Kölcsönös megfeleltetés: A kölcsönös megfeleltetés rendszere a közös agrárpolitika keretében teljesített kifizetések többségét a környezetre, az élelmiszer-biztonságra, az állategészségügyre és az állatjólétre, valamint a föld jó mezőgazdasági és környezeti állapotának fenntartására vonatkozó alapvető szabályok mezőgazdasági termelők általi betartásához köti.

LIFE program: Az Unió teljes területén környezetvédelmi, természetvédelmi és éghajlat-politikai projekteket támogató, jelenleg a 2014–2020-as időszakot felölelő uniós program.

Mezőgazdasági közvetlen kifizetések: A közvetlen kifizetések célja a gazdálkodók jövedelmének támogatása, valamint – a kölcsönös megfeleltetéssel kombinálva – a gazdálkodók díjazása a közjavaknak „zöldítés” révén történő előállítása ellenében.

Programozási dokumentumok: Az Európai Bizottság és az egyes tagállamok között megkötött partnerségi megállapodásokban szereplő átfogó stratégiai célkitűzéseket beruházási prioritásokra, konkrét célkitűzésekre, majd tovább konkrét tevékenységekre lebontó programdokumentumok. A vidékfejlesztési politikában a nevük vidékfejlesztési program. Az egyéb európai strukturális és beruházási alapok esetében a nevük operatív program.

Rio-markerek: Az OECD által az éghajlatváltozás mérséklését és az ahhoz való alkalmazkodást célzó finanszírozás nyomon követésénél használt kódok.

Uniós éghajlat-együtthatók: Az egyes projektekre, intézkedésekre, fellépésekre szánt uniós pénzeszközök súlyozása. Az együtthatók az OECD Rio-marker módszerén alapulnak. Az uniós éghajlat-együtthatók súlyozása 0%, 40% és 100% attól függően, hogy az adott intézkedés mennyiben járul hozzá az éghajlatváltozás mérsékléséhez és az ahhoz való alkalmazkodáshoz.

Uniós prioritások: Az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedésre irányuló Európa 2020 stratégia megvalósításához hozzájáruló vidékfejlesztési célkitűzések. A mezőgazdaság, az erdészet és a vidéki térségek területén hat uniós prioritás került megfogalmazásra, amelyek elsősorban a következőkre vonatkoznak: az innováció és a versenyképesség előmozdítása, az ökoszisztémák állapotának helyreállítása és javítása, az alacsony széndioxid-kibocsátású és az éghajlatváltozás hatásaihoz alkalmazkodni képes gazdaság irányába történő elmozdulás támogatása, valamint a társadalmi befogadás előmozdítása és a szegénység csökkentése.

Zöldítés: Az éghajlat és a környezet szempontjából előnyös mezőgazdasági gyakorlatokat támogató mezőgazdasági közvetlen kifizetések egyik összetevője. E gyakorlatok közé tartozik a növénytermesztés diverzifikálása, az állandó gyepterületek fenntartása és az ökológiai infrastruktúra létrehozása.

Összefoglaló

I

Az éghajlatváltozás az Európai Unió és a világ kormányzatai előtt álló egyik legnagyobb kihívás. Az éghajlatváltozásra és az ahhoz kapcsolódó lényeges beruházási szükségletekre reagálva az Unió megállapodott abban, hogy a 2014–2020-as időszakra rendelkezésre álló költségvetésének legalább 20%-át – azaz minden ötödik eurót – az éghajlattal kapcsolatos fellépésre kell költeni. Ez a célkitűzés elválaszthatatlan az Uniónak az éghajlat-politikában játszott vezető szerepétől.

II

Azt a célt, hogy minden ötödik eurót éghajlat-politikai fellépésekre költsenek, úgy kívánják elérni, hogy az éghajlat-politikát különböző uniós finanszírozási eszközökbe építik be, illetve ezeken belül érvényesítik (mainstreaming). Ez azt jelenti, hogy nem egy kifejezetten ezt a célt szolgáló finanszírozási eszközt hoznak létre, hanem a cél elérése érdekében az éghajlati szempontokat az egyéb szakpolitikai területekbe, illetve az uniós költségvetés megfelelő pénzeszközeibe építik be.

III

Azt kívántuk meghatározni, hogy valószínűen megvalósul-e az a cél, hogy az uniós költségvetés legalább 20%-át éghajlat-politikára fordítsák, illetve valószínűen értéknövelő hatással jár-e az alkalmazott megközelítés, azaz ennek révén több és célirányosabb finanszírozási összeg jut-e az éghajlattal kapcsolatos fellépésekre.

IV

Megállapítottuk, hogy ambiciózus munkavégzés folyik, és hogy összességében előrehaladás történt az említett cél felé. Komoly azonban annak a veszélye, hogy további éghajlatváltozás-kezelési erőfeszítések hiányában a 20%-os cél nem teljesül. A célérték teljesítésére való törekvés az Európai Regionális Fejlesztési Alap és a Kohéziós Alap esetében több és célirányosabb éghajlat-politikai finanszírozást eredményezett. Az Európai Szociális Alap esetében, valamint a mezőgazdaság, a vidékfejlesztés és a halászat területén azonban nem történt jelentős elmozdulás az éghajlat-politika irányában, és az éghajlattal kapcsolatos fellépések finanszírozásának valamennyi potenciális lehetőségét sem tárták fel teljes mértékben.

V

A Bizottság adatai szerint 2014 és 2016 között az éghajlat-politikára szánt finanszírozás aránya átlagosan 17,6% volt. A Bizottság becslése szerint az Unió összesen 18,9%-ot fog költeni éghajlat-politikára, így a 20%-os cél nem fog megvalósulni.

VI

Becslésünk szerint a jelen programozási időszak további éveiben (2017-től 2020-ig) az éghajlat-politikára szánt pénzösszegek arányát átlagosan 22%-ra kellene növelni ahhoz, hogy 2020 végére megvalósulhasson a 20%-os átfogó célkitűzés. Komoly azonban annak a veszélye, hogy a fő területeken – mezőgazdaság, vidékfejlesztés, kutatás –, amelyeknek a legnagyobb hozzájárulást kellene tenniük, mindez nem valósul meg. Az éghajlatváltozással kapcsolatos intézkedések finanszírozásának szintmérésére vonatkozó nemzetközileg elfogadott módszerek szerint számolva a mezőgazdaság és a vidékfejlesztés becsült hozzájárulása akár mintegy 33 milliárd euróval is csökkenhet. A kutatás tekintetében a „Horizont 2020” program nem érte el azt a célt, hogy 35%-ot szánjon éghajlattal kapcsolatos fellépésekre, jelenlegi hozzájárulása 24%-os. A Bizottság nem készített részletes cselekvési tervet arra, hogyan szándékozik behozni ezt a lemaradást.

VII

A bizottsági módszer az éghajlatváltozással kapcsolatos intézkedések finanszírozásának szintmérésekor elsősorban a tervezett kiadásokat igyekszik azonosítani. A tervezett kiadásból azonban nem feltétlenül lesz tényleges kiadás, és ez az eljárásmód az elért eredményekről sem ad átfogó információt. A nyomonkövetési módszer ráadásul nem tükrözi teljes mértékben a pénzügyi eszközök révén megvalósult uniós kiadások pénzügyi hatásait, továbbá nem tesz különbséget az éghajlatváltozás mérséklését, illetve az ahhoz való alkalmazkodást célzó intézkedések finanszírozása között sem.

VIII

Fő ajánlásainkban megbízható többéves konszolidációt és egy átfogó beszámolási keret létrehozását, valamint az éghajlatváltozásból fakadó szükségletek felmérését javasoljuk. Javasoljuk továbbá a túlbecslések korrigálását, az elmaradást mutató területekre vonatkozóan cselekvési tervek kidolgozását, valamint a tényleges kiadások és eredmények nyomon követését. Végezetül javasoljuk minden olyan potenciális lehetőség feltárását, amely segíti a további tényleges áttérést az éghajlatváltozással kapcsolatos intézkedésekre.

Bevezetés

01

Az éghajlatváltozás az Európai Unió (EU) és a világ kormányzatai előtt álló egyik legnagyobb kihívás. A Föld éghajlata bizonyos gázok (ún. „üvegházhatású gázok”) légköri koncentrációjának növekedéséből adódóan változáson megy keresztül. Ezek a gázok úgy hatnak, akár egy takaró: nem engedik át a hőt, s emiatt – az ún. „üvegházhatás” révén – melegszik a Föld felszíne¹. A 2012-ben a világon kibocsátott üvegházhatású gázok mintegy 9%-a az Unióból származott.

Az éghajlat-politika két oldala: az éghajlatváltozás mérséklése és az ahhoz való alkalmazkodás

02

Az éghajlatváltozásra két egymást kiegészítő szakpolitikai válasz létezik: a mérséklés, illetve az alkalmazkodás. Az előbbi megközelítés, a mérséklés, az éghajlatváltozás okait igyekszik kezelni az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentésével vagy korlátozásával, elsősorban az energiafogyasztás csökkentése, az energiahatékonyság növelése és a megújuló energiák arányának növelése révén. Ennek a megközelítésnek a része mindannak védelme és erősítése, ami az üvegházhatású gázok megkötését² szolgálja, valamint a szén-dioxid talajban és erdőkben történő megőrzését, illetve megkötését célzó erdészeti és mezőgazdasági gyakorlatok javítása.

03

A mérséklési intézkedések jelentőségét az alábbi 1. ábra mutatja be. Az ábra a földfelszín hőmérséklet-változásának előrejelzését mutatja a 21. századra, a 20. század végére jellemző átlaghőmérsékletekhez képest, a jelenlegi kerékvágásból ki nem térő (business as usual) széndioxid-kibocsátás esetében³.

04

Az éghajlatváltozás kezelésének másik módja az alkalmazkodás, amely a bekövetkező éghajlatváltozás káros, illetve – adott esetben – kedvező hatásaira való felkészülésre, valamint a lehetséges károk megelőzését vagy minimalizálását célzó megfelelő lépések megtételére törekszik. A mérséklési intézkedések végrehajtása ellenére – az üvegházhatású gázok kibocsátásának bármelyik forgatókönyvét vesszük is alapul – a Föld hőmérséklete legalább 2040-ig továbbra is növekedni fog⁴. Ez azt jelenti, hogy alkalmazkodási intézkedésekre még a legjobb forgatókönyv megvalósulása esetén is szükség lesz.

1. ábra

A földfelszín hőmérséklet-változásának előrejelzése az Európai Unióra és a 2071–2100-as időszakra

Az adatok az éves középhőmérséklet változásának előrejelzését mutatják a 2071–2100-as időszakra, az 1971–2000-es időszak viszonylatában (a jelenleg szokványos széndioxid-kibocsátás mellett). Az előre jelzett változások az Éghajlatváltozási Kormányközi Testület által kidogozott magas kibocsátási forgatókönyvet alkalmazó multimodell-együttes átlagértékén alapulnak.

Forrás: Európai Környezetvédelmi Ügynökség.
(http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/projected-change-in-annual-mean)

05

Az alkalmazkodási intézkedések az éghajlatváltozás hatásai szerint eltérőek lehetnek. A földrajzi körülményektől függően igen különböző hatások léphetnek fel, például árvizek, tengerszint-emelkedés, szárazság és sivatagosodás, valamint a biodiverzitás csökkenése (lásd: 2. ábra).

2. ábra

Az éghajlatváltozás főbb megfigyelt és előre jelzett hatásai Európa főbb régiói esetében

Forrás: Európai Környezetvédelmi Ügynökség, 2012.

06

A 2015 végén Párizsban elfogadott nemzetközi éghajlatváltozási megállapodás az első kötelező erejű világszintű megállapodás az éghajlatváltozás elleni küzdelem terén⁵. Átláthatósági keretrendszert hoz létre annak nyomon követéséhez, hogy az egyes országok milyen haladást értek el az üvegházhatást okozó gázok csökkentésére irányuló egyéni célkitűzéseik elérésében⁶.

07

Az Unió még a Párizsi Megállapodás elfogadása előtt kötelezettséget vállalt arra, hogy 2020-ra a kibocsátást az 1990-es szinthez képest legalább 20%-kal, 2030-ra pedig 40%-kal csökkenteni fogja. 2050-re hosszú távú célt is meghatározott (lásd: 1. háttérmagyarázat). A legfrissebb becslések szerint⁷ 2014-ben az összes uniós üvegházhatásúgáz-kibocsátás kb. 24%-kal volt az 1990-es szint alatt, igaz, ez részben a gazdasági válság hatásának volt betudható.

Az Unió kötelezettségvállalása arra, hogy költségvetésének 20%-át az éghajlattal kapcsolatos fellépésre fordítja

08

Az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó lényeges beruházási szükségletekre reagálva az Unió megállapodott abban, hogy a 2014–2020-as időszakra rendelkezésre álló költségvetésének legalább 20%-át – azaz minden ötödik eurót – az éghajlattal kapcsolatos fellépésre kell költeni⁸. Ez a célkitűzés elválaszthatatlan az Uniónak az éghajlat-politikában játszott vezető szerepétől, és teljesülése nélkül a Bizottság szerint a nemzetközi éghajlatváltozási megállapodás nem járhat sikerrel⁹. Becsléseink szerint e célérték eléréséhez egy kb. 212 milliárd eurós¹⁰ vállalás szükséges. A Bizottság szerint egy ilyen kötelezettségvállalás megháromszorozná a 2007–2013-as költségvetés éghajlatra vonatkozó kiadásainak 6–7%-os becsült indikatív arányát¹¹.

09

A Bizottság úgy döntött, hogy az éghajlat-politikát beépíti a különböző szakpolitikai területekbe, valamint a különböző uniós finanszírozási eszközökbe, illetve ezeken belül érvényesíti (mainstreaming) azt. Ezzel összefüggésben tűzte ki azt a célt, hogy az Unió 2014–2020-as többéves pénzügyi keretén belül minden ötödik eurót éghajlattal kapcsolatos fellépésekre fordítsanak¹². Ez azt jelenti, hogy nem egy kifejezetten ezt a célt szolgáló finanszírozási eszközt hoznak létre, hanem az éghajlatváltozás mérséklésével és az ahhoz való alkalmazkodással kapcsolatos átfogó célkitűzéseket az egyéb szakpolitikai területekbe, illetve az uniós költségvetés megfelelő pénzeszközeibe építik be. Ez megvalósulhat úgy, hogy többet költenek az éghajlattal kapcsolatos meglévő programokra, az éghajlati szempontokhoz igazítanak más meglévő programokat, vagy olyan új programokat vagy jellemzőket (pl. kiválasztási kritériumokat) dolgoznak ki, amelyek nagyobb hangsúlyt helyeznek az éghajlatváltozással kapcsolatos témákra.

1. háttérmagyarázat

Az üvegházhatásúgáz-kibocsátás csökkentésével kapcsolatos uniós célok

ο2020-ig¹³:

–20%-kal csökkenjen az üvegházhatásúgáz-kibocsátás (az 1990-es szinthez képest),

–a megújuló energiaforrások részaránya érje el a 20%-ot az energiafogyasztásban,

–az energiahatékonyság növekedjék 20%-kal.

ο2030-ig¹⁴:

–legalább 40%-kal csökkenjen az üvegházhatásúgáz-kibocsátás (az 1990-es szinthez képest),

–a megújuló energiaforrások részaránya érje el legalább a 27%-ot az energiafogyasztásban,

–a jövőbeli energiafogyasztásra vonatkozó előrejelzésekhez képest az energiahatékonyság növekedjék legalább 27%-kal (indikatív cél)¹⁵.

ο2050-re¹⁶ az Unió az üvegházhatásúgáz-kibocsátást – az összes fő ágazat figyelembe vételével – 1990-hez képest 80–95%-kal kívánja csökkenteni.

Szerepek és feladatok az éghajlat-politika érvényesítése során

10

Minden bizottsági főigazgatóság – adott esetben a tagállamokkal együttműködve – felel azért, hogy az éghajlat-politika beépüljön saját kiadási programjaiba, valamint az ezzel kapcsolatos intézkedések végrehajtásáért.

11

Az Éghajlatpolitikai Főigazgatóság éghajlat-politikai szakismeretekkel és iránymutatásokkal látja el a többi bizottsági főigazgatóságot.

12

A Költségvetési Főigazgatóság koordinálja az éghajlattal kapcsolatos források költségvetési elosztásának előkészítését, valamint felel a vonatkozó információk gyűjtéséért és ismertetéséért. A Bizottság Főtitkársága koordináló szerepet tölt be, és biztosítja az uniós fellépések – köztük az éghajlati szempontoknak az egyes szakpolitikákban történő érvényesítése – átfogó egységességét.

13

A Bizottság és a tagállamok pontos feladatai eltérnek aszerint, hogy a szakpolitikai terület megosztott irányítású¹⁷ vagy azt a Bizottság közvetlenül irányítja. Ez utóbbi irányítási mód esetében a programokat – köztük a „Horizont 2020”¹⁸ legnagyobb részét és a LIFE programot¹⁹ – maga a Bizottság irányítja.

14

A megosztott irányítás keretében a Bizottság értékeli és megvitatja a célkitűzéseket, az intézkedéseket és a kiválasztott mutatókat, valamint jóváhagyja a tagállamok által elkészített és benyújtott programozási dokumentumokat. A tagállamok felelősek a programokban szereplő intézkedések kialakításáért, végrehajtásáért és nyomon követéséért. Az európai strukturális és beruházási alapokból (esb-alapok) finanszírozott programokban szerepel az éghajlatváltozással kapcsolatos cél megvalósulásához tervezett támogatás indikatív összege, a mezőgazdasági közvetlen kifizetések esetében azonban az ezt célzó támogatás összegét a Bizottság számolja ki központilag.

Az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontok általános érvényesítésének összefüggései röviden

οÉghajlat-politika alatt egyrészt az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentését célzó (mérséklési), másrészt a globális felmelegedés hatásaihoz való alkalmazkodást célzó (alkalmazkodási) intézkedéseket értjük. Mindkét intézkedéstípusra szükség van, azok kiegészítik egymást.

οAz Unió főszerepet játszik az éghajlatváltozás elleni globális küzdelemben, és fellépései hozzájárultak a Párizsban megkötött ambiciózus nemzetközi megállapodás létrejöttéhez.

οAz éghajlatváltozással kapcsolatos szempontok érvényesítése a meglévő szakpolitikákban és az éghajlati vonatkozású kiadások nyomon követése együttműködést kíván meg a Bizottság és a tagállamok között.

οHogy kiadásait még inkább az éghajlattal kapcsolatos célokhoz igazítsa, az Unió célul tűzte ki, hogy a 2014–2020-as uniós költségvetés legalább egyötödét éghajlattal kapcsolatos fellépésekre költsék.

οA megközelítés igyekszik figyelembe venni a különböző uniós szakpolitikákat és programokat, illetve a földrajzi sajátosságokat.

1Lásd: IPCC (Szűk szerzőcsoport, R.K. Pachauri és L.A. Meyer [szerk.]), „Climate Change 2014: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change” (Éghajlatváltozás, 2014: Összefoglaló jelentés. Az I., II. és III. munkacsoport hozzájárulása az Éghajlatváltozási Kormányközi Testület ötödik értékelő jelentéséhez), Genf, Svájc, 2014, 151. o.

2A szénmegkötés az az eljárás, amelynek során az üvegházhatású gázokat leválasztják és hosszú időre eltárolják.

3A business as usual (a jelenlegi kerékvágásban maradó) alapeset azt feltételezi, hogy a jövőbeni trendek a múltbeli trendeket követik, és a szakpolitikákban sem következik be változás. Lásd: http://www.ipcc.ch/ipccreports/tar/wg3/index.php?idp=286

4A hetedik környezetvédelmi cselekvési program (az Európai Parlament és a Tanács 2013. november 20-i 1386/2010/EU határozata) és az Éghajlatváltozási Kormányközi Testület 2013-as jelentése (IPCC 2013).

5A Párizsi Megállapodás 30 nappal azt követően lép hatályba, hogy az UNFCCC legkevesebb 55 – és együttesen legalább a teljes becsült üvegházhatásúgázkibocsátás 55%-áért felelős – részes fele letétbe helyezte a megerősítési, elfogadási, jóváhagyási vagy csatlakozási okmányát. E feltételek 2016. október 5-én teljesültek: az Unió ezen a napon helyezte letétbe a ratifikálásra vonatkozó értesítését. A megállapodás 2016. november 4-én lép majd érvénybe. 2016. október 17-ig a 197 részes fél közül 81 ratifikálta a megállapodást (http://unfccc.int/paris_agreement/items/9444.php).

6A Párizsi Megállapodás 13. cikke a Részes Felek 2015. november 30. és 2015. december 13. között Párizsban megtartott 21. konferenciájáról szóló jelentésben (2016. január 29., FCCC/CP/2015/10/add.1.)

7http://www.eea.europa.eu/publications/european-union-greenhouse-gas-inventory-2016

8„Az Európa 2020 stratégia költségvetése – II. rész”, COM(2011) 500 végleges, 2011. június 29., 13. o.

9„A 2015. évi nemzetközi éghajlatváltozási megállapodás: a nemzetközi éghajlatváltozási politika alakítása 2020 után”, COM(2013) 167 final, 2013. március 26.

10A 2014–2020-as többéves pénzügyi keret folyó áron számított összes kötelezettségvállalásának (1062,6 milliárd euró) 20%-a.

11Lásd: az Éghajlatpolitikai Főigazgatóság 2014-es éves tevékenységi jelentése, 16. o.

12Az uniós költségvetésen kívül eső területekre (pl. az Európai Beruházási bank hitelnyújtási műveletei) e cél nem vonatkozik. Az Európai Beruházási Bank saját célként azt tűzte ki, hogy az összes hitelnyújtás legalább 25%-át, a fejlődő országokban megvalósuló beruházásainak pedig legalább 35%-át éghajlattal kapcsolatos fellépésekre fogja fordítani.

13„2020-ra 20-20% – Az éghajlatváltozásból származó lehetőségek Európa számára” (2020-as energiaügyi és éghajlatváltozási csomag), COM(2008) 30 végleges, 2008. január 23.

14„Éghajlat- és energiapolitikai keret a 2020–2030-as időszakra” (a 2030-ig tartó időszakra vonatkozó éghajlat- és energiapolitikai keret), COM(2014) 15 final, 2014. január 22.

15A 2030-as energiahatékonysági célt 2020-ban felülvizsgálják, szem előtt tartva egy esetleges 30%-os célt.

16„Az alacsony szén-dioxid-kibocsátású, versenyképes gazdaság 2050-ig történő megvalósításának ütemterve”, COM(2011) 112 végleges, 2011. március 8. Az Európai Tanács 2013 februárjában, az Európai Parlament pedig 2013 márciusában hagyta jóvá ezt a Bizottság által javasolt megközelítést.

17A megosztott irányítású területek közé tartoznak elsősorban az európai strukturális és beruházási alapok, valamint a közös agrárpolitika közvetlen kifizetései.

18A „Horizont 2020” kutatási programot a Kutatási Főigazgatóság irányítja. A „Horizont 2020” költségvetésének mintegy 25%-át közvetlenül a Bizottság, míg 75%-át végrehajtó szervezetek kezelik.

19A LIFE kiadási programot a Környezet alprogram esetében közvetlenül a Környezetvédelmi Főigazgatóság, míg az Éghajlat-politikai alprogram esetében az Éghajlatpolitikai Főigazgatóság irányítja, a projektek irányításával kapcsolatos végrehajtási feladatokkal azonban egy ügynökséget bíztak meg.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

15

Azt kívántuk meghatározni, hogy valószínűen megvalósul-e az a cél, hogy az uniós költségvetés legalább 20%-át éghajlat-politikára fordítsák, illetve valószínűen értéknövelő hatással jár-e az alkalmazott megközelítés.

16

Az ellenőrzés során konkrétan a következő kérdésekre kerestük a választ:

–A tevékenység megfelelően halad-e ahhoz, hogy elérje az átfogó célkitűzést?

–Valószínű-e, hogy a cél megvalósítása többletértékkel jár, azaz hogy több és célirányosabb finanszírozási összeg jut majd az éghajlattal kapcsolatos fellépésekre?

17

Ellenőrzési kritériumokat dolgoztunk ki az éghajlatváltozás mérséklését és az ahhoz való alkalmazkodást célzó uniós kiadások kialakítására, végrehajtására, nyomon követésére és értékelésére vonatkozóan. A kritériumok kidolgozása uniós szakpolitikai dokumentumok, jogszabályok, bizottsági iránymutatások, tanácsi határozatok, tanulmányok és egyéb kiadványok alapján történt. Konzultáltunk továbbá a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet és az Európai Beruházási Bank (EBB) szakértőivel az éghajlat-politika érvényesítését, illetve a nyomon követést célzó módszerekről, valamint áttekintettük a vonatkozó szakirodalmat is.

18

A 3. ábra áttekintést nyújt a vizsgált költségvetési területekről, illetve szervezetekről. A „Horizont 2020”, a kohéziós politika, a közös agrárpolitika, a halászati politika és a LIFE program vizsgált területei teszik ki a 2014–2020-as többéves pénzügyi terv tervezett kötelezettségvállalásainak mintegy 78%-át, és az éghajlatváltozás elleni küzdelmet célzó, ezen időszakra tervezett finanszírozás mintegy 85%-át.

3. ábra

A vizsgált költségvetési területek, illetve szervezetek áttekintése

Forrás: Európai Számvevőszék.

19

Ellenőrzésünk során elsősorban a Bizottság szintjén létrehozott átfogó rendszert, valamint két megosztott irányítású területet (kohéziós politika és közös agrárpolitika) vizsgáltunk. Ezek a területek együtt összesen az uniós költségvetés kétharmadát, illetve a 2014–2020-as többéves pénzügyi terv éghajlatváltozás elleni küzdelemre elkülönített pénzösszegeihez rendelt átfogó célkitűzések háromnegyedét fedik le. 2015 októbere és 2016 februárja között helyszíni ellenőrzéseket végeztünk Lengyelországban (a kohézióra és a közös agrárpolitikára vonatkozóan), Németországban és Romániában (a kohézióra vonatkozóan), valamint Franciaországban és Spanyolországban (a közös agrárpolitikára vonatkozóan). Mintánk összeállításakor figyelembe vettük a kiadás lényegességét, az üvegházhatásúgáz-kibocsátás volumenét és az alkalmazkodással kapcsolatos kihívásokat. Az egyes tagállamokban az átfogó programozási keretet, ezen belül a nemzeti és regionális szinten kialakított programokat tekintettük át²⁰. Hasonló ellenőrzést végeztünk a „Horizont 2020”, a halászati politika és a LIFE program esetében is a Bizottság szintjén.

20

Az ellenőrzési kritériumok tükrében megvizsgált ellenőrzési bizonyítékokat írásos kérdőívek, tagállami és bizottsági tisztviselőkkel készített interjúk, valamint dokumentumok és adatok elemzése révén gyűjtöttük össze és vizsgáltuk meg.

21

Jelentésünkben eleget teszünk továbbá annak a 2015-ös és 2016-os európai parlamenti javaslatnak is, hogy ellenőrizzük, mennyire sikerül elérni az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontok érvényesítésének megállapodás szerinti 20%-os célját.

22

Mivel a 2014–2020-as időszak kiadásai egyelőre korai szakaszban vannak, jelentésünk elsősorban a tervezett kiadásokkal, nem pedig a projektszinten ténylegesen végrehajtott kiadásokkal foglalkozik. Elemzésünk nem tért ki éghajlati vonatkozással nem bíró kiadásokra, sem az uniós támogatás lehetséges káros környezeti hatásainak²¹ vizsgálatára. Nem tartoztak az ellenőrzés hatókörébe ezenkívül az éghajlattal kapcsolatos, de az uniós költségvetésen kívüli kiadások sem. Jelentésünk ezért nem értékeli az uniós szakpolitikáknak az éghajlatra gyakorolt általános hatásait, az éghajlattal és az energiával kapcsolatos 2020-as és 2030-as célokhoz képest eddig megvalósult uniós teljesítményt, sem az éghajlatváltozás elleni küzdelem uniós finanszírozásának optimális szintjét.

23

Lehetőség szerint kitérünk követendő példákra is, illetve gyakorlati esettanulmányokat is bemutatunk.

20A kohéziós politika területén a Szászországra és az Észak-Rajna–Vesztfáliára (Németország), valamint a Sziléziára (Lengyelország) vonatkozó regionális programokat kiválasztottuk további vizsgálatra. A vidékfejlesztési politika területén a Rhône-Alpes régió (Franciaország) és Andalúzia (Spanyolország) regionális programjait vizsgáltuk meg.

21Pl. amikor az utakra vagy a légiközlekedésre nyújtott finanszírozás nagyobb mennyiségű üveghatású gáz kibocsátását eredményezi.

Észrevételek

Összességében történtek előrelépések, de komoly a veszélye, hogy a 20%-os cél nem teljesül

24

Ez a rész a Bizottság azon általános megközelítését értékeli, ahogy az éghajlat-politikai célt beépíti az uniós költségvetésbe, valamint felméri az e téren eddig elért haladást. A következőket elemeztük:

–készült-e terv az átfogó célok eléréséhez,

–létrehoztak-e nemzetközileg elfogadott módszertanokon alapuló, megfelelő nyomonkövetési módszert (lásd például: 34–36. bekezdés),

–a haladásról megbízható és releváns információk alapján számoltak-e be.

Közös kötelezettségvállalás – egyes finanszírozási eszközök hozzájárulása a várakozások szerint több mint 20% lesz

25

Megvizsgáltuk, hogy a Bizottság kidolgozott-e azt felvázoló tervet, hogy a költség vetés mely területeinek kell hozzájárulnia az adott célhoz és milyen mértékben. Az egyes konkrét költségvetési területekre vonatkozóan – a terület potenciáljának és beruházási igényeinek megbízható értékelése alapján – egyéni célokat kellett volna meghatározni azt biztosítandó, hogy a leginkább támogatásra szoruló beruházások részesüljenek finanszírozásban. Figyelembe veendő lenne ugyanakkor az, hogy az egyes szakpolitikák az éghajlatra vonatkozó intézkedések végrehajtásával milyen tényleges potenciállal járulhatnak hozzá az adott célokhoz (ezt befolyásolják például a szakpolitikák fő céljai és rendszere). Az éghajlat-politikai kiadásokra vonatkozó számításokat átlátható rendszerre kell alapozni.

26

Az uniós kiadások „legalább 20%-ának” megfelelő cél politikai döntés eredménye volt (lásd: 8. bekezdés). A Bizottság az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontok általános érvényesítését – és ennek részeként a célszintet – azzal indokolta, hogy egyrészt törekszik az éghajlatváltozás kihívásaira reagálni, másrészt hogy az éghajlat-politika lényeges mértékű beruházási igényeket támasztott, különösen az éghajlattal és energiával kapcsolatos 2020-as célok megvalósítása kapcsán. Nem találtunk azonban a beruházási igények számszerűsítését egyértelműen alátámasztó bizonyítékokat.

27

A Bizottság becslése szerint a 2007–2013-as uniós költségvetés 6–7%-át költötték éghajlattal kapcsolatos intézkedésekre (lásd: 8. bekezdés). Mivel a 2007–2013-as időszakban nem létezett az éghajlat-politikai kiadásokat nyomon követő eljárás, nem állt módunkban meghatározni, hogy a 2014–2020-as időszakra a 20%-os cél eléréséhez szükséges-e további erőfeszítés, és ha igen, milyen mértékű.

28

A 20%-os cél az uniós költségvetés egészére és a 2014–2020-as időszak egészére alkalmazandó; nem éves célról van szó tehát. Az 1. táblázat a 20%-os cél eléréséhez hozzájáruló főbb költségvetési területeket mutatja be.

1. táblázat

A 2014–2020-as többéves pénzügyi keret vizsgált költségvetési területei és az éghajlatváltozás elleni küzdelem finanszírozására vonatkozó kapcsolódó bizottsági előrejelzések

Vizsgált költségvetési terület
Tervezett kiadás 2014–2020
(milliárd euró)
Az éghajlatváltozás elleni küzdelmet célzó finanszírozás tervezett célja 2014–2020
(%)
Az éghajlatváltozással kapcsolatos tervezett kiadások a 2014–2020-as időszakban
(milliárd euró)

1a. fejezet – Kutatás („Horizont 2020”)
74,9
≥ 35,0
16,6

1b. fejezet – Kohéziós Alap
63,3
28,4
18,0

1b. fejezet – Európai Szociális Alap
91,4
1,2
1,1

1b. fejezet – Európai Regionális Fejlesztési Alap
200,3
18,5
37,0

2. fejezet – Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (mezőgazdasági közvetlen kifizetések)
288,0
16,3
47,0

2. fejezet – Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap
99,5
57,5
57,2

2. fejezet – Európai Tengerügyi és Halászati Alap
6,4
15,6
1,0

2. fejezet – LIFE
3,5
49,3
1,6

UNIÓS KÖLTSÉGVETÉS
1 062,6
≥ 20,0
212,5

Az uniós költségvetés vizsgált költségvetési területeinek aránya
77,9%

84,5%

Forrás: Az Európai Számvevőszék becslése a Bizottság programnyilatkozatai, programozási dokumentumai, valamint bizottsági adatok, rendeletek és a 2014–2020-as többéves pénzügyi keret alapján.

29

Megállapítottuk, hogy a társjogalkotók, azaz az Európai Parlament és a Tanács több fő költségvetési területen úgy tűztek ki célokat, hogy azokat az adott finanszírozási eszközökre vonatkozó jogszabályokba is beépítették (lásd: 4. ábra). Ezek vagy a jogi szövegek preambulumaiban vagy az elérni tervezett célok mögött álló, jogilag kötelező erejű célokként szerepelnek (lásd: 1. táblázat); utóbbi esetben minimálisan elérendő, kötelező küszöbértékeknek minősülnek.

4. ábra

A rendeletekben szereplő, az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontok általános érvényesítését támogató célok

1Az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 11-i 1291/2013/EU rendelete a „Horizont 2020” kutatási és innovációs keretprogram (2014–2020) létrehozásáról és az 1982/2006/EK határozat hatályon kívül helyezéséről (HL L 347., 2013.12.20., 104. o.).

2Az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 17-i 1305/2013/EU rendelete az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról és az 1698/2005/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről (HL L 347., 2013.12.20., 487. o.).

3Az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 11-i 1293/2013/EU rendelete a környezetvédelmi és éghajlat-politikai program (LIFE) létrehozásáról és a 614/2007/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről (HL L 347., 2013.12.20., 185. o.).

4Az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 17-i 1301/2013/EU rendelete az Európai Regionális Fejlesztési Alapról és a „Beruházás a növekedésbe és munkahelyteremtésbe” célkitűzésről szóló egyedi rendelkezésekről, valamint az 1080/2006/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről (HL L 347., 2013.12.20., 289. o.).

Forrás: Európai Számvevőszék, a vonatkozó rendeletek alapján.

30

Megállapításunk szerint a jogszabályokban szereplő célértékek érvényesítése esetén létrejövő erőforrásoknak a szándékok szerint jelentős mértékben hozzá kell járulniuk az éghajlat-politikai célok megvalósulásához. Becslésünk szerint ez a várt hozzájárulás 38%-a annak az összegnek, amely annak az átfogó célnak a megvalósulásához szükséges, hogy a 2014–2020-as időszakban az uniós költségvetés legalább 20%-át éghajlattal kapcsolatos fellépésekre fordítsák.

31

Az, hogy az uniós költségvetés egyéb lényeges részeiben nem szerepelnek konkrét célok, megnehezíti a Bizottság számára a 20%-os cél elérését. A „Versenyképesség a növekedésért és foglalkoztatásért” költségvetési területen belül például három pénzügyi szempontból jelentős program²² – a szintén e költségvetési területhez tartozó „Horizont 2020” programtól eltérően – nem tűzött ki célértékeket az éghajlatváltozás elleni küzdelem finanszírozására vonatkozóan.

32

Olyan átfogó terv azonban nem született, amely vázolná, hogy mely finanszírozási eszközök milyen mértékben tudnának hozzájárulni e célhoz (lásd: 26. bekezdés és 1. táblázat). Ez a módszer valószínűleg elmarad az optimálistól annak megállapításakor, hogy a más-más jellegű kiadási programok hogyan járuljanak hozzá az éghajlat-politikához.

33

2014 óta az éghajlat-politikára a legnagyobb összegeket a közös agrárpolitika és a kohéziós politika keretében fordították (lásd: 5. ábra). A cél elérésére való törekvésben a mezőgazdasági és vidékfejlesztési alapok, nevezetesen az EMGA és az EMVA játszanak kulcsszerepet. A Bizottság előrejelzése szerint e két alap 47 milliárd, illetve 57,2 milliárd euróval járul majd hozzá az éghajlatváltozás elleni küzdelem finanszírozásához. A Bizottság becslése szerint a 2014–2020-as többéves pénzügyi keretben tervezett, az éghajlatváltozás elleni küzdelmet célzó finanszírozás 51,9%-a származna a mezőgazdasági alapokból: ez meghaladja az alapok részarányát az uniós költségvetésben (37,7%).

5. ábra

Az éghajlatváltozás elleni küzdelem finanszírozása (2014–2016) költségvetési területenként

Forrás: A 2014-es, 2015-ös és 2016-os költségvetés-tervezetek bizottsági programnyilatkozatai.

A bizottsági nyomonkövetési módszer nemzetközi módszertant vesz ugyan alapul, de vannak még hiányosságai

34

A különböző intézkedések eltérő mértékben járulnak hozzá az éghajlatváltozás mérsékléséhez és az ahhoz való alkalmazkodáshoz. Ki kellett tehát dolgozni egy rendszert annak megállapításához, hogy mely intézkedés vehető figyelembe a 20%-os célhoz. A Bizottság egy nemzetközileg elfogadott módszert, az OECD „Rio-markerek” elnevezésű módszerét vette alapul, amely a 2. táblázatban bemutatott szabályok szerint rendel kategóriákat a kiadásokhoz. Az Unió nyomonkövetési módszere – a kiadások három kategóriáját létrehozva – a különböző finanszírozási eszközök és szakpolitikai területek éghajlat-politikához való hozzájárulását méri. A „Rio-markerek” pénzügyi adattá való alakítása céljából az uniós kiadásokra – a különböző kiadási területekre vonatkozó külön szabályok alapján – a 0%-os, a 40%-os és a 100%-os uniós éghajlat-együtthatókat alkalmazták.

2. táblázat

Az OECD kategóriái és az Európai Unió által alkalmazott éghajlat-együtthatók

OECD
EU

Alkalmazott kategória
Tevékenységi kategóriák
Uniós éghajlat-együtthatók
Példa:
Az európai strukturális és beruházási alapok esetében használt kritériumok

2
Olyan tevékenységek kiadásai, amelyek esetében az éghajlatváltozás elleni küzdelem a fő (elsődleges) célkitűzés.
100%
A támogatás jelentősen hozzájárul az éghajlatváltozással kapcsolatos célokhoz.

1
Olyan tevékenységekkel kapcsolatos kiadások, amelyek esetében az éghajlatváltozás elleni küzdelem jelentős, de nem az elsődleges célkitűzés.
40%
A támogatás mérsékelten járul hozzá az éghajlatváltozással kapcsolatos célokhoz.

0
A kiadáshoz nem rendeltek éghajlatváltozással kapcsolatos célokat.
0%
A támogatás nem járul hozzá ezekhez a célokhoz, illetve hozzájárulásának mértéke jelentéktelen.

Forrás: Handbook on the OECD-DAC Climate Markers (Kézikönyv az OECD-DAC éghajlatváltozással kapcsolatos markereiről), http://www.oecd.org/dac/stats/48785310.pdf; az európai strukturális és beruházási alapokra vonatkozó közös rendelkezések megállapításáról szóló, 2013. december 17-i 1303/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 347., 2013.12.20., 320. o.) 8. cikke.

35

A vizsgált bizottsági főigazgatóságok és tagállamok úgy vélték, hogy e három éghajlat-együttható használata gyakorlati szempontból megfelelő módszer az éghajlattal kapcsolatos kiadások nyomon követéséhez. Mi azonban két fő hiányosságot találtunk a nyomonkövetési rendszerben:

–Egyes területeken az uniós éghajlat-együtthatók alkalmazása során nem tartották be következetesen azt az óvatossági elvet (lásd: 51–59. bekezdés), amelyet a Világbank arra dolgozott ki, hogy az éghajlatváltozás elleni küzdelem finanszírozása területén elkerülhető legyen a túlbecslés (lásd: 2. háttérmagyarázat). Amiatt, hogy nem tartották be ezt az elvet, az éghajlattal kapcsolatos fellépésekre elkülönített összegek túlbecslésére került sor.

–Az európai strukturális és beruházási alapokról szóló rendelet az OECD kategóriáitól eltérő megközelítést alkalmaz; a 100%-os együttható az éghajlatváltozás elleni küzdelemhez jelentős mértékben hozzájáruló támogatásokra vonatkozik, míg a 40%-os együttható a mérsékelt hozzájárulást jelzi. Azzal, hogy a legnagyobb súlyozást minden, csupán „jelentős” mértékű hozzájárulás is megkaphatja, és nem csak azok, amelyeknek az éghajlatváltozás elleni küzdelem az „elsődleges” céljuk, megnöveli a legnagyobb együttható alkalmazási eseteinek a számát. Ez azzal a veszéllyel járhat, hogy az éghajlat területéhez kapcsolódó összegeket túlbecsülik.

36

A beszámolási keretek tekintetében szintén találtunk hiányosságokat. Más nemzetközi rendszerektől eltérően (lásd: 2. háttérmagyarázat)) az uniós nyomonkövetési módszer nem nyújt információt arról, hogy mekkora összeget fordítottak az éghajlatváltozás mérséklésére és az ahhoz való alkalmazkodásra²³.

2. háttérmagyarázat

Az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó kiadások nyomon követésének nemzetközi szereplők által kidolgozott alapelvei

A multilaterális fejlesztési bankoknak²⁴ és a Nemzetközi Fejlesztésfinanszírozási Klubnak az éghajlatváltozás elleni küzdelem finanszírozásával foglalkozó közös csoportja által kidolgozott „az éghajlatváltozás mérséklésére fordított kiadások nyomon követésére vonatkozó közös alapelvek” egyike az óvatosság elve, amelynek értelmében „adathiány esetén a bizonytalansági tényezőt az óvatosság elvét követve kell ellensúlyozni, amely elv szerint az éghajlatváltozás kapcsán a kiadási összegek alulbecslése előnyösebb a túlbecslésüknél”.

Az EBB ezt az elvet az éghajlatváltozással kapcsolatos intézkedésekre nyújtott hitelek nyilvántartására vonatkozó általános elveinek részévé tette:

„Hitelesség: a nyilvántartási rendszernek meg kell őriznie a bank éghajlatváltozással kapcsolatos intézkedésekről szóló beszámolóinak hitelességét, ezért az éghajlatra gyakorolt hatásokkal kapcsolatos kétség vagy bizonytalanság esetén a hatást a priori ki kell zárni.”

Az EBB általános alapelvei között szerepel az is, hogy a projektek és a programok éghajlat szempontjából releváns részeit lehetőség szerint külön kell nyilvántartásba venni, ezen belül is elválasztva az éghajlatváltozás mérséklésével és az ahhoz való alkalmazkodással kapcsolatos részeket.

Forrás: Common Principles for Climate Mitigation Finance Tracking („Az éghajlatváltozás mérséklésére fordított kiadások nyomon követésére vonatkozó közös alapelvek”), 2015. március 31. Európai Beruházási Bank, EBB éghajlatváltozási stratégia: az alacsony szén-dioxid-kibocsátású és az éghajlatváltozás hatásaival szemben ellenállóképes gazdaságra történő átállás finanszírozása, 2015. szeptember 22.

37

2014-ben a Bizottság azt javasolta, hogy a 2014 és 2020 közötti programozási időszakban az európai strukturális és beruházási alapok pénzügyi eszközeinek felhasználásával végrehajtott kiadások összege legalább kétszeresére nőjön²⁵. Ezekből az alapokból mintegy 21 milliárd eurót különítenek majd el pénzügyi eszközökre²⁶. E pénzügyi eszközök a célok szerint megújuló források lesznek és multiplikátor hatások révén további beruházásokat hívnak életre. 2016-ban például az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó kiadások nyomon követésében szerepel a Természetitőke-finanszírozási Eszközhöz való 10 millió eurós uniós hozzájárulás²⁷. Ebből az eszközből tízszer ekkora hozzájárulás is megvalósítható lett volna²⁸. Ha a 20%-os cél felé haladást magában az uniós költségvetésben követjük nyomon, akkor nem kapunk teljes képet arról, hogy milyen pénzügyi hatást érnek el az uniós kiadások az éghajlat-politika terén.

38

Megállapítottuk ugyanakkor azt is, hogy a Természetitőke-finanszírozási Eszköz éghajlat-politikához való hozzájárulását potenciálisan túlbecsülték. Ennek oka, hogy az eszköz olyan területeken is megvalósíthat beruházásokat, amelyeken az éghajlattal kapcsolatos kiadások nem tartoznak sem a fő, sem a jelentős célokhoz.

Összességében történt előrelépés a cél elérése felé, a beszámolás azonban csak részben megbízható és nem összpontosít eléggé az eredményekre

39

A 20%-os cél felé történő előrelépéseket nyomon követő rendszer beépül a Bizottság éves költségvetési eljárásába. Az egyes főigazgatóságok, miután meghatározták a nyomon követés szükséges részletességének mértékét, az aggregátumokat beszámolóban megküldik a Költségvetési Főigazgatóságnak. A Költségvetési Főigazgatóság és az Éghajlatpolitikai Főigazgatóság egyaránt éves rendszerességgel kíséri figyelemmel a haladást.

40

2014 és 2016 között az éghajlattal kapcsolatos kiadásokhoz való hozzájárulás aránya stabilan 17,6% maradt. A többéves pénzügyi keret félidős felülvizsgálatához csatolt bizottsági munkadokumentum²⁹ alapján arra következtethetünk, hogy ezekben az években előrelépés történt (lásd: 6. ábra), mivel a Bizottság becslése szerint a teljes uniós költségvetésből az éghajlatváltozás elleni küzdelem finanszírozására 2014-ben összesen 13,6%-ot, 2015-ben 17,3%-ot, 2016-ban pedig 20,9%-ot fordítottak. 2017-ben a Bizottság – költségvetésjavaslat-tervezetén alapuló – becslése szerint 19,3%-ot fordítanak majd erre a célra.

6. ábra

Az éghajlattal kapcsolatos 2014–2016-os kiadási tervek áttekintése

Forrás: A Bizottság adatai, a 2014–2020-as többéves pénzügyi keret félidős értékelése, SWD(2016) 299 final.

41

A Bizottság egy 2015-ös éves tevékenységi jelentésében elismerte: nem tudja biztonsággal felmérni, hogy a 2014–2020-as többéves finanszírozási keret időszakára nézve a 20%-os célkitűzés megvalósulásához összességében jó irányban halad-e³⁰. A Bizottság a 2014–2020-as többéves pénzügyi keret 2016. szeptember 14-én közzétett félidős értékelésében értékelte, hogy milyen előrelépések történtek a 20%-os cél elérése felé. Becslése szerint az uniós költségvetés 18,9%-át fordítják majd éghajlat-politikai fellépésekre. Megállapítottuk, hogy a 2014-re és 2015-re vonatkozó adatok nagyrészt becsléseken alapulnak. Ez történt különösen az európai strukturális és beruházási alapok esetében.

42

Ez ugyan elkerülhetetlen volt – mivel az új programozási időszak kiadási eszközeit nem sokkal korábban hozták létre, és bizonyos információk még nem álltak rendelkezésre –, ám ezek a korlátok gátolták a 2014–2016-os időszakra rendelkezésre álló adatok évek közötti összehasonlíthatóságát (lásd: 6. ábra). Ráadásul a többéves kiadási programok 2015-ös jóváhagyása automatikusan megnövelte az éghajlatváltozással kapcsolatos intézkedések finanszírozási összegét, mivel a programok jóváhagyásával az éghajlattal kapcsolatos kiadási terveik bekerültek a rendszerbe. Ebből következően a 2014 és 2016 közötti adatok alakulása nem tekinthető az egész időszakra jellemző trendnek.

43

A halászati kiadási területen a tagállamok 2016-ig nem kötelesek beszámolni a Bizottságnak a tervezett éghajlat-politikai intézkedéseikről. Amíg ez fennáll, a Tengerügyi és Halászati Főigazgatóság nem tudja ellenőrizni a tagállami operatív programokban szereplő, az éghajlatváltozással kapcsolatos célok megvalósulásához való indikatív hozzájárulás pontosságát.

44

Mindeddig nem állt rendelkezésre olyan eszköz, amely többéves konszolidált frissített adattal szolgált volna az uniós költségvetés egészére jellemző helyzetről. A Bizottság a közelmúltban a többéves pénzügyi keret félidős értékelése keretében a teljes pénzügyi időszakra vonatkozóan aktualizálta az éghajlattal kapcsolatos kiadási adatokat.

45

A jelenlegi megközelítést az az eredendő kockázat jellemzi, hogy elsősorban a jövőbeni tervezett kiadások azonosítására helyezi a hangsúlyt. Az éghajlat-politikára irányuló tervezett kiadások azonban nem feltétlenül jelennek meg később tényleges kiadásként. Ellenőrzésünk ugyan nem vizsgálta a tényleges kiadásokat, és tényleges kiadási adatok általában még nem is állnak rendelkezésre, mégis találtunk több olyan példát, amelyek rávilágítottak erre az eredendő kockázatra. A tényleges projektszintű kiadások és a LIFE programban szereplő tervek összevetése során megállapítottuk, hogy a kiválasztott LIFE projektek a LIFE-ra el-különített összes uniós forrás 34%-ának megfelelő uniós éghajlat-politikai hozzájárulásnak feleltek meg. Ez elmaradt a költségvetési dokumentumokban szereplő, tervezett 49,3%-os aránytól.

46

Ez az eset jól szemlélteti, hogy a hatóságoknak – elkerülve az adminisztratív többletköltségeket – át kell értékelniük minden tervezett éghajlat-politikai hozzájárulást, ha már kellően bizonyosak az elkövetkező kiadások jellegében. A Bizottság erre még nem dolgozott ki eljárást.

47

A Bizottság 20%-os cél elérésével kapcsolatos megközelítése továbbá kizárólag a pénzügyi adatokkal foglalkozik. A költségvetésnek csak egy része esetében áll rendelkezésre információ arról, hogy a konkrét eredményeket illetően (pl. üvegházhatású gázok csökkentése) melyik alap mit kíván elérni, illetve eddig mit ért el. Az információ ezenkívül nem összevethető, ami gátolja a különböző területeken elért eredmények konszolidálását.

48

Az Európai Regionális Fejlesztési Alap esetében – az energetikai beruházások kivételével – a tagállamok nem kötelesek az üvegházhatású gázok csökkentésével kapcsolatos közös outputmutatókat alkalmazni. Megállapítottuk, hogy noha a tagállamok dönthetnek úgy, hogy más területeken is alkalmazzák ezeket a mutatókat, ezt nem mindegyik vizsgált tagállam tette meg. Az üvegházhatású-gáz-kibocsátás, illetve a kibocsátáscsökkentés kiszámítására ráadásul több különböző módszer és eszköz³¹ használatos. Több tagállami hatóságnál jelenleg zajlik a bizonyos projekttípusokra (pl. az Európai Regionális Fejlesztési Alap esetében az éghajlatbarát közlekedésre) jellemző kibocsátások kiszámításához alkalmazható eszközök kifejlesztése. Emiatt nem áll rendelkezésre információ arról, hogy az éghajlattal kapcsolatos fellépések milyen mértékben járulnak majd hozzá a széndioxid-kibocsátás csökkentéséhez, és előfordul, hogy az elérhető adatok nem összevethetők az egyes tagállamok között. Megállapítottuk, hogy ha léteztek is mutatók, azok az energiaágazaton belül az éghajlatváltozás mérséklésére helyezték a hangsúlyt, míg az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodással kapcsolatos mutatók csak ritkán használatosak.

Komoly a veszélye, hogy a cél nem valósul meg

49

Becslésünk szerint a jelen többéves pénzügyi keret további éveiben (2017-től 2020-ig) az éghajlat-politikára szánt pénzösszegek arányát átlagosan 22%-ra kell növelni ahhoz, hogy 2020 végére megvalósulhasson a 20%-os átfogó célkitűzés. Ez egyezik az Éghajlatpolitikai Főigazgatóság becslésével³². Ez azt jelenti, hogy a 2014–2016-os időszakhoz képest a 2017–2020-as időszakban nagyobb erőfeszítésre lesz szükség. A félidős értékelés becslése szerint ugyanakkor a 2014–2020-as időszakban 18,9%-os lesz az e célra fordított kiadások aránya.

50

Elemzést végeztünk a Bizottság előrejelzésének értékelése céljából. Becslésünk szerint – feltételezve, hogy azok a területek, amelyek az éghajlatváltozás elleni küzdelem finanszírozásának javát biztosítják (lásd: 1. táblázat), ténylegesen rendelkezésre bocsátják majd az előre tervezett összegeket – az 1. táblázatban³³ nem szereplő uniós költségvetési területeken az éghajlatváltozás elleni küzdelem finanszírozásának 2014–2020-as időszakban elérendő aránya 18,2%. Ennek értelmében ezeken a területeken az erőfeszítéseket meg kellene kétszerezni³⁴. Nem találtunk arra utaló bizonyítékot, hogy a Bizottság ezeken a területeken nagyobb erőfeszítéseket tett volna, illetve arra sem, hogy az említett kétszeres erőfeszítés hogyan lenne megvalósítható.

51

Ráadásul az 1. táblázatban szereplő területeken súlyos kockázatok befolyásolhatják a várt hozzájárulás mértékét (a 2014–2020-as többéves pénzügyi keret tekintetében ezeknek a területeknek kell biztosítaniuk az éghajlatváltozás elleni küzdelem tervezett finanszírozási összegeinek döntő részét). A főbb kockázatokat ágazatonként a következő három szakaszban vizsgáljuk meg:

–Nem kellően indokoltak az arra vonatkozó feltevések, hogy milyen mértékű a mezőgazdasági közvetlen kifizetések nagyobbik részének az éghajlat-politikai célhoz való hozzájárulása, és ez túlbecslést eredményezhet (52–54. bekezdés).

–Az uniós éghajlat-együtthatók alkalmazása a vidékfejlesztés éghajlat-politikai célokhoz való hozzájárulásának túlbecsléséhez vezetett (55–59. bekezdés).

–A mezőgazdasági közvetlen kifizetésekből és a vidékfejlesztési intézkedésekből az éghajlat-politikára fordított hozzájárulásokat szükség esetén úgy módosítottuk, hogy azok összhangban legyenek az óvatosság elvével (lásd: 54. és 58. bekezdés). Ezek a kiigazítások az éghajlatváltozás elleni küzdelem finanszírozásának mezőgazdasági forrásokból biztosított összegeit megközelítőleg legfeljebb 33 milliárd euróval csökkentik, ez az átfogó cél kb. 15%-ának felel meg.

–A „Horizont 2020” nem érte el 35%-os célját, és fel kell zárkóznia (60–64. bekezdés).

A mezőgazdasági közvetlen kifizetéseknek az éghajlat-politikai célhoz való hozzájárulására vonatkozó feltevéseknek nincs szilárd alapjuk

52

A mezőgazdasági közvetlen kifizetések egy 30%-ot kitevő „zöldítő” összetevőből és a fennmaradó 70%-ot kitevő „nem zöldítő” összetevőből állnak. A Bizottság becslése szerint a mezőgazdasági közvetlen kifizetésekből az éghajlatváltozás elleni küzdelemre fordított hozzájárulás aránya a 2016–2020-as időszakban évi mintegy 20% lesz³⁵. Az éghajlatváltozás elleni küzdelem finanszírozásának összegét úgy számítják ki, hogy összeadják a 14%-kal hozzájáruló zöldítő összetevőt és az 5,6%-kal hozzájáruló nem zöldítő összetevőt (lásd: 7. bekezdés).

7. ábra

A mezőgazdasági közvetlen kifizetésekből az éghajlatváltozás elleni küzdelem finanszírozásának kiszámítására a Bizottság által kialakított módszer – Áttekintés

Forrás: Az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó kiadásoknak a közvetlen kifizetések esetében történő nyomon követésekor alkalmazott módszer magyarázata (Európai Bizottság).

53

A zöldítő összetevőnek az éghajlattal kapcsolatos kiadásokhoz való hozzájárulása kiszámításakor használt módszer és alkalmazott uniós éghajlat-együtthatók hűen tükrözik az e kifizetéshez kapcsolódó három gazdálkodási gyakorlat³⁶ éghajlatváltozási vonatkozását. Megállapítottuk azonban, hogy nem indokolják számszerű elemek a nem zöldítő közvetlen kifizetésekre alkalmazott 20%-os hozzájárulás mértékét (lásd: 3. háttérmagyarázat). A Bizottság az éghajlattal kapcsolatos kiadásokhoz való hozzájárulás végleges, 8%-os arányát (azaz 20% × 40%) óvatos becslésnek tekinti.

3. háttérmagyarázat

Nincs megfelelő indokolás arra nézve, hogy a nem zöldítő közvetlen kifizetések milyen mértékben járulnak hozzá az éghajlattal kapcsolatos kiadásokhoz

A Bizottság nézete szerint bizonyos nem zöldítő mezőgazdasági közvetlen kifizetések – főként a kölcsönös megfeleltetési előírások alkalmazása révén – éghajlati szempontból kedvezően hatnak. A Bizottság elismerte, hogy e hozzájárulás számszerűsítése nagyon nehéz és költséges folyamat lenne, és úgy döntött, hogy a nem zöldítő közvetlen kifizetésekre fordított költségvetés 20%-át tekinti éghajlati vonatkozású kiadásnak.

A Bizottság a 20%-os részarány indokolásához a kölcsönös megfeleltetési szabályok megszegésekor alkalmazott szankciórendszert kívánta alkalmazni. Megállapításunk szerint erre azonban nem volt nyomós ok.

54

A kölcsönös megfeleltetés éghajlattal kapcsolatos kiadásokhoz való hozzájárulását tükrözendő, a Bizottság egy óvatosabb megközelítést kívánt alkalmazni, amely szerint a nem zöldítő közvetlen kifizetéseket 20%-os helyett 10%-os arányon kell figyelembe venni. Ennek eredményeként a mezőgazdasági közvetlen kifizetések kisebb arányban járulnának hozzá az éghajlattal kapcsolatos kiadásokhoz. Amint a 8. ábrán látható, a hozzájárulás így 47,1 milliárdról 38 milliárd euróra (9 milliárd euróval) csökkent volna. A Világbank által kidolgozott óvatossági elvet (lásd: 35. bekezdés) alkalmazva a Bizottságnak az éghajlattal kapcsolatos kiadásokhoz való kisebb összegű hozzájárulást kellett volna figyelembe vennie.

8. ábra

A Bizottság által választott módszer és egy konzervatívabb módszer összehasonlítása (milliárd euró)

Forrás: A Bizottság adatai és az Európai Számvevőszék bizottsági adatok alapján végzett becslései.

Ha az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap esetében eltérő, nemzetközileg elfogadott módszereken alapuló nyomonkövetési együtthatók kerülnének alkalmazásra, 40%-kal csökkenhetne az éghajlatváltozás elleni küzdelem finanszírozása

55

A 215/2014/EU rendelet³⁷ mind az öt európai strukturális és beruházási alapra vonatkozóan meghatározza az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó kiadások nyomon követésének módszerét. Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap esetében ez az uniós éghajlat-együtthatóknak a vidékfejlesztési prioritásokra és kiemelt területekre való alkalmazását jelenti, függetlenül az e szakpolitikai célok eléréséhez alkalmazott intézkedésektől és célprogramoktól.

56

A Bizottság az OECD „Rio-markereket” alkalmazó módszerét az EMVA területén nem tekintette megfelelőnek, mivel az intézkedések egyszerre több szisztematikus, környezeti, gazdasági és társadalmi jellegű kedvező hatással is járnak. A Bizottság módszere helyesen rendel 100%-os éghajlat-együtthatót az éghajlati vonatkozású 5. uniós prioritáshoz („Az erőforrás-hatékonyság előmozdítása, valamint az alacsony szén-dioxid-kibocsátású és az éghajlatváltozás hatásaihoz alkalmazkodni képes gazdaság irányába történő elmozdulás támogatása a mezőgazdasági, az élelmiszer-ipari és az erdészeti ágazatban”). A Bizottság azonban ugyanezen 100%-os éghajlat-együtthatót alkalmazta az éghajlati vonatkozású 4. uniós prioritás („A mezőgazdaságtól és az erdészettől függő ökoszisztémák állapotának helyreállítása, megőrzése és javítása”) alá tartozó valamennyi kiemelt terület esetében is annak ellenére, hogy e két prioritás más-más elemekre összpontosít. A Bizottság a 40%-os együtthatót a vidékfejlesztési intézkedések jellemzőiből következően túl kevésnek ítélte. A Bizottság megközelítéséből adódóan a 40%-os éghajlat-együtthatót az EMVA esetében az éghajlattal kapcsolatos tervezett kiadások mindössze 10%-a esetében alkalmazták; az éghajlattal kapcsolatos tervezett kiadások fennmaradó 90%-ához 100%-os együtthatót rendeltek.

57

Az EMVA esetében – az európai strukturális és beruházási alapoktól eltérően – azt állapítottuk meg, hogy az egyes intézkedésekhez eltérő uniós éghajlat-együtthatót kell rendelni. Az EMVA esetében követett módszer nem tesz kellő mértékben különbséget az egyes tevékenységeknek az éghajlattal kapcsolatos kiadásokhoz való hozzájárulása között, és ez ezeknek a hozzájárulásoknak a túlbecslését eredményezi. A földterületek művelésből való kivonásának megelőzését célzó, „hátrányos természeti adottságú területekre” vonatkozó kifizetésekhez például 100%-os együtthatót rendeltek. Fennáll ugyan a lehetőség, hogy ezek a tevékenységek a föld tényleges használatától függően mérsékelik az éghajlatváltozást, ez azonban nem garantált, és azok nem hasonlíthatók az olyan tevékenységekhez, mint pl. az erdészet, amely szintén 100%-os súlyozást kap (lásd: 4. háttérmagyarázat).

4. háttérmagyarázat

Az intézkedések indoklása közötti különbség szemléltetése

A „hátrányos természeti adottságú területekre” vonatkozó kifizetések a gazdálkodókat a hátrányos természeti adottságú vagy egyéb módon hátrányos területekért kompenzálják. E kifizetések végső célja a földterületek művelésből való kivonásának megelőzése. Megállapításunk szerint ezek a kifizetések elősegíthetik ugyan az éghajlatváltozás megelőzését, azonban nem ez az elsődleges céljuk, ezért nagyobb megfontoltságról tanúskodnék a 40%-os éghajlat-együttható alkalmazása. Csupán ez a korrekció az EMVA-nak az éghajlattal kapcsolatos célok finanszírozásához való hozzájárulását a 2014–2020-as időszakra nézve 16%-kal, azaz 9,2 milliárd euróval csökkentené.

Az erdészeti tevékenységek, például az erdősítés fontos szerepet játszanak az uniós vidékfejlesztési politika legfőbb ökológiai céljai teljesülésének elősegítésében. Az erdőtelepítés és a fásítás azon igénynek felel meg, hogy erősíteni kell az ökoszisztémákat, javítani a szénmegkötést és át kell térni a karbonszegény gazdaságra. Az erdőtelepítés emellett elősegíti a természeti veszélyek és tűzesetek megelőzését, valamint az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodást. Megállapítottuk, hogy mindez 100%-os éghajlat-együttható alkalmazását teszi indokolttá.

58

A tagállami vidékfejlesztési programok értékelése során megállapítottuk, hogy a Bizottság megközelítéséből adódóan több kiadást tekintettek éghajlat-politikai kiadásnak, mint ha az egyes intézkedéseket külön vizsgálták és – nemzetközi előírások szerint – osztályozták volna. E megállapítás fényében felülvizsgáltuk az éghajlat-együtthatókat (Melléklet), és az Unió egészére nézve megbecsültük az EMVA-ból 2014 és 2020 között az éghajlattal kapcsolatos kiadásokra fordított felülvizsgált összeget. Becslésünk alapján megállapítottuk, hogy az EMVA-ból az éghajlattal kapcsolatos kiadásokra fordított összeg 42%-kal (23,9 milliárd euró) csökkentendő (lásd: 9. ábra).

9. ábra

Az EMVA-ból az éghajlattal kapcsolatos kiadásokra fordított összegek alakulása (milliárd euró)

Forrás: Az Európai Számvevőszék becslései, az SFC2014 elektronikus adatcsererendszerből származó, az Infoview révén kinyert, 2016. május 30-i adatok alapján – Tervezett EMVA-kiadások kiemelt területenként és a jóváhagyott vidékfejlesztési programok intézkedéseiként.

59

Az ERFA és a Kohéziós Alap esetében a Bizottság a kiadások besorolásakor hasonló problémákkal szembesült, de itt sikeresen alkalmazott egy részletesebb megközelítést. A vidékfejlesztéssel megegyező költségvetési területen követendő példát is találtunk: a LIFE program nyomonkövetési eljárásai óvatosabbak, mint az EMVA eljárásai. A LIFE program Környezeti, illetve Éghajlat-politikai alprogramjai (amelyek a 4., illetve az 5. vidékfejlesztési prioritáshoz hasonlóak) eltérő nyomonkövetési együtthatót alkalmaznak (lásd: 5. háttérmagyarázat).

5. háttérmagyarázat

A LIFE program keretében alkalmazott nyomonkövetési módszerek

A LIFE programban az OECD módszerével összhangban a kiadási tételeket a következő három kategória egyikébe sorolják: elsődlegesen éghajlati vonatkozású (100%); jelentős mértékben éghajlati vonatkozású (40%); nem éghajlati vonatkozású (0%).

A Környezet alprogram keretében tervezett kiadási összegek legtöbbjéhez 40%-os együtthatót rendelnek³⁸, míg az Éghajlat-politikai alprogram keretében az összegek 100%-os nyomonkövetési együtthatót kapnak³⁹.

A vidékfejlesztés területén alkalmazott gyakorlattal szemben a LIFE program egyértelmű példát szolgáltat arra az esetre, amikor a környezettel kapcsolatos kiadás (amely legfeljebb 40%-os együtthatót kaphat) nem teljes mértékben kapcsolható az éghajlat-politika területéhez. Ebből következően az éghajlattal kapcsolatos kiadások az egyes területek között nem mindig összehasonlíthatók.

Gyors fellépésre van szükség, mivel a kutatási finanszírozásból biztosított hozzájárulás jelentős elmaradást mutat

60

A „Horizont 2020” program esetében az éghajlattal összefüggő kiadások nyomon követésének 2014-es eredményei szerint a költségvetés 24%-át fordították ilyen kiadásokra⁴⁰. Ez jelentősen elmarad a 35%-os céltól (lásd: 4. ábra). Az arra vonatkozó szabályozási előírásnak⁴¹, hogy a többéves munkaprogramban szerepelnie kell az éghajlattal kapcsolatos kiadások összegének, sem a 2014–2015-ös, sem a 2016–2017-es időszakban nem tettek eleget. Ezért az egyes munkaprogramokhoz nem rendeltek számszerűsített célokat arra vonatkozóan, hogy azok milyen mértékben járulnak hozzá ahhoz a célkitűzéshez, hogy a „Horizont 2020” program teljes költségvetésének legalább 35%-át éghajlat-politikai intézkedésekre fordítsák.

61

A „Horizont 2020” különbséget tesz programozható és alulról kezdeményezett intézkedések között, és ezekre vonatkozóan eltérő költségvetési részesedést állapít meg⁴². A programozható intézkedések esetében az éghajlattal összefüggő kiadások összege az uniós éghajlat-együtthatóknak a vonatkozó kiadási kategóriákra történő alkalmazásával becsülhető meg. A Bizottság azonban az alulról kezdeményezett intézkedések esetében úgy véli, hogy az eredmények jellegüknél fogva nem előre jelezhetők⁴³. 2014-ben az alulról kezdeményezett intézkedések a „Horizont 2020” teljes költségvetésének 35%-át tették ki, és ezek 8,5%-át tekintették éghajlati vonatkozásúnak.

62

A programozható intézkedésekből a 2014–2017-es időszakra tervezett, éghajlattal kapcsolatos hozzájárulások adatait felhasználva kiszámítottuk⁴⁴, hogy 2018 és 2020 között a „Horizont 2020” keretében az éghajlattal összefüggő kiadások átlagos arányának el kellene érnie a 47%-ot ahhoz, hogy megvalósulhasson a 2014–2020-as többéves pénzügyi keret teljes időszakára kitűzött 35%-os cél. Az eddig megvalósult 24%-os arányhoz képest ez lényeges növekedést jelent. A 10. ábra példát mutat be arról az irányról, amelyet a „Horizont 2020” keretében az éghajlattal kapcsolatos előirányzatoknak követniük kell ahhoz, hogy a 35%-os cél megvalósuljon.

10. ábra

Példa az éghajlattal kapcsolatos kiadásokra elkülönített összegek alakulására, a „Horizont 2020” program 35%-os céljának eléréséhez (milliárd euró)

Forrás: A Bizottság 2014–2017-re vonatkozó adatai (2017-es költségvetés-tervezet) és az Európai Számvevőszéknek a 2018–2020-as időszak éghajlat-politikai intézkedéseire vonatkozó becslései.

63

2015 novemberében a Bizottság cselekvési tervet⁴⁵ dolgozott ki a „Horizont 2020” program optimálistól elmaradó haladásának orvoslása és a 35%-os cél elérése érdekében. Elemeztük, hogy a cselekvési terv megfelelő rendelkezéseket tartalmazott-e a szükséges felzárkózás megvalósulásához. A cselekvési terv bevezet néhány intézkedést a 2016–2017-es munkaprogramtól kezdve, és elismeri, hogy a 2018–2020-as munkaprogramban az eddigieknél többet kell elérni. A Bizottság például olyan kötelező éghajlati vonatkozású ellenőrzéseket szándékozik bevezetni, amelyeket a teljes munkaprogramra nézve még annak jóváhagyása előtt kell végrehajtani. Továbbá mind a projektpályázatok szabványosított értékelőlapján, mind az odaítélési kritériumokban szerepelniük kell éghajlattal kapcsolatos megfontolásoknak is. A cselekvési terv javasolja egy másik módszer alkalmazását is, amely elősegítheti a 35%-os cél elérését: ennek értelmében elegendő költségvetést kell elkülöníteni azokra az intézkedésekre, amelyek tekintélyes mértékben járulnak hozzá az éghajlatváltozással kapcsolatos célkitűzésekhez.

64

Noha a cselekvési terv hasznos javaslatokat tartalmaz, nem mutat be egyetlen számszerűsített célt, illetve modellt sem arról, hogyan érhető el a 35%-os cél. Például: a cselekvési terv nem tartalmaz erre vonatkozó számításokat, és nem ismertet menetrendet sem arról, hogy az éghajlattal összefüggő kiadások 2014–2017-es időszakra jellemző viszonylag alacsony aránya hogyan ellensúlyozható a 2018–2020-as időszakban.

Egyes európai strukturális és beruházási alapok keretében több és célirányosabb finanszírozás jut az éghajlat-politikára, más alapok esetében azonban leginkább csak a „normál ügymenetet” biztosítják

65

Az a cél, hogy az uniós költségvetés 20%-át éghajlattal összefüggő kiadásokra fordítsák, a különböző szakpolitikai területeken a következő módokon vehető figyelembe: úgy, hogy nagyobb összegeket fordítanak a meglévő éghajlati vonatkozású programokra; úgy, hogy új programokat hoznak létre, vagy olyan intézkedéseket dolgoznak ki, amelyekkel a kiadások még inkább az éghajlattal kapcsolatos célokra irányíthatók. A „célirányosabb kiadási összegek” jele az lenne, ha az alapok és a programok olyan követelményeket vezetnének be, amelyek a 2007–2013-as időszakhoz képest jobban összpontosítanának az éghajlattal kapcsolatos célkitűzésekre. Összességében nem tudtuk megállapítani, hogy a 20%-os cél a 2007–2013-as időszakhoz képest növekedést jelent-e az éghajlat-politikai kiadások terén, és ha igen, milyen mértékben (lásd: 27. bekezdés).

66

Vizsgálatunk az európai strukturális és beruházási alapokra és a mezőgazdasági közvetlen kifizetésekre irányult, mivel ezek a megosztott irányítású területek teszik ki az éghajlattal kapcsolatos kiadások tervezett összegének mintegy háromnegyedét (lásd: 19. bekezdés). Az alapok esetében megvizsgáltuk, hogy a 2007–2013-as időszakhoz képest többletértéket jelentett-e az éghajlatváltozás elleni küzdelem terén a 20%-os cél a következők révén:

–nagyobb uniós összegek elkülönítése az éghajlattal kapcsolatos intézkedésekre – mennyiségi javulás –, illetve

–az éghajlattal kapcsolatos intézkedések célirányosabb uniós finanszírozása – minőségi javulás.

67

Mivel a 2014–2020-as időszak kiadásai még csak a közelmúltban kezdődtek meg, a mennyiségi és a minőségi javulást úgy ellenőriztük, hogy az intézkedések kiadási programokon belüli kialakítását és a tervezett kiadásokat vizsgáltuk, nem pedig a projektszinten ténylegesen végrehajtott kiadásokat. Az e szakaszban említett példák ezért elsősorban az általunk tapasztalt erősségeket, hiányosságokat és követendő példákat szemléltető esettanulmányként szolgálnak.

Az ERFA és a Kohéziós Alap esetében az éghajlattal kapcsolatos nagyobb összegű előirányzatok tanúsítják, hogy az éghajlat-politika kaphat nagyobb hangsúlyt

68

Megvizsgáltuk, hogy az éghajlattal kapcsolatos intézkedéseknek a 2014–2020-as ERFA és Kohéziós Alap operatív programjaiba való beépítése azt eredményezte-e, hogy a 2007–2013-as időszakhoz képest több forrást különítenek el az éghajlattal összefüggő beruházásokra. Mivel a 2007–2013-as időszak programjaiban az éghajlat-politikai kiadásokat nem kísérték külön figyelemmel, értékelésünk elvégzéséhez előbb megállapítottuk, mely beruházási kategóriák (ún. beavatkozási területek) vethetők össze a 2014–2020-as időszak éghajlattal kapcsolatos kategóriáival. Második lépésben a 2014–2020-as időszak uniós éghajlat-együtthatóit alkalmaztuk a 2007–2013-as beruházási kategóriákon belüli kapcsolódó uniós kiadásokra.

Az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontoknak az ERFA-n és a Kohéziós Alapon belüli érvényesítése az éghajlat-politikai kiadások növekedését eredményezte…

69

A tervek szerint az ERFA és a Kohéziós Alap valamennyi programját tekintve, beleértve az európai területi együttműködés keretrendszerét is, az éghajlattal összefüggő kiadások a 2014–2020-as időszakban 69%-kal, 32,4 milliárd euróról 54,7 milliárd euróra fognak nőni a 2007–2013-as időszakhoz képest. Az ERFA és a Kohéziós Alap teljes finanszírozási összegéhez hasonlított arányt tekintve az éghajlattal kapcsolatos kiadások a 2007–2013-as időszakra jellemző 12%-ról a 2014–2020-as időszakban várhatóan 21%-ra nőnek.

70

Amint a 11. ábrán is látható, az éghajlattal kapcsolatos kiadások jellege a két finanszírozási időszak között megváltozott. Míg a 2007–2013-as időszakban az éghajlattal kapcsolatos intézkedéseken belül a legnagyobb összegű hozzájárulás a teljes összeg 32%-ával a vasút és a multimodális szállítás terén adódott, a 2014–2020-as időszakban az első helyre az összes éghajlat-politikai kiadás becsült összegének 34%-át kitevő energiahatékonysági beruházások kerültek (példáért lásd: 6. háttérmagyarázat⁴⁶).

11. ábra

Az ERFA-ból és a Kohéziós Alapból az éghajlat-politikára fordított becsült összeg összevetése, ágazatonként és évenként (milliárd euró)

Forrás: az Európai Számvevőszék becslései, a Bizottság adatai alapján.

6. háttérmagyarázat

Példa az ERFA által társfinanszírozott energiahatékonysági beruházásra (Románia)

A 2014–2020-as időszakban Romániában a magán- és középületekre vonatkozó energiahatékonysági projektek⁴⁷ a tervek szerint az összes uniós társfinanszírozás kb. 6%-át teszik majd ki, ez az arány a 2007–2013-as időszakban 1% volt. Az ilyen jellegű projektek kiadásai 100%-os éghajlat-együtthatót kapnak.

Az egyik ilyen projekt célja egy Bukarest 3. kerületében található lakóépület energiahatékonyságának növelése volt. Az ERFA a 2007–2013-as regionális operatív program révén mintegy 162 500 euróval támogatta a projektet. A projekt végrehajtása 2015-ben befejeződött. A társasház hőszigetelése és a fűtőrendszer felújítása azt eredményezte, hogy az éves energiafogyasztás 331 kWh/m²-ről 143 kWh/m²-re (57%-kal) csökkent. A szén-dioxid-kibocsátás becslés szerint évi 238 tonnával csökkenne.

Társasház a beruházás előtt (a projekt helyszínénél)

Folyamatban lévő munkák (a projekt helyszínénél)

Társasház a beruházás után (a projekt helyszínén)

Forrás: Európai Számvevőszék.

71

Az uniós szintű általános trend mindhárom felkeresett tagállamban a kohéziós politika területén is tükröződik. A tervek szerint itt is, minden ERFA-hoz és Kohéziós Alaphoz tartozó operatív program esetében nő az éghajlattal kapcsolatos kiadások összege a 2014–2020-as időszakban. Hozzá kell tenni azonban, hogy az egyes tagállamok között jelentős eltéréseket tapasztaltunk abból a szempontból, hogy milyen mértékben vállalnak pénzügyi kötelezettséget az uniós költségvetésből éghajlat-politikai célokra (lásd: 3. táblázat).

3. táblázat

Az éghajlatváltozással kapcsolatos kiadások finanszírozása az ERFA-ból és a Kohéziós Alapból a 2007–2013-as és a 2014–2020-as időszakban

Tagállamok
Az éghajlatváltozással kapcsolatos kiadások becsült részaránya a 2007–2013-as időszakban
Az éghajlatváltozással kapcsolatos kiadások becsült összege a 2007–2013-as időszakban (milliárd euró)
Az éghajlatváltozással kapcsolatos kiadások részaránya a 2014–2020-as időszakban
Az éghajlatváltozással kapcsolatos kiadások összege a 2014–2020-as időszakban
(milliárd euró)

Németország
7,0%
1,20
27,0%
2,90

Lengyelország
8,0%
5,60
15,0%
11,60

Románia
9,0%
2,20
19,0%
4,30

Forrás: az Európai Számvevőszék becslései programozási dokumentumok és tagállami jelentések alapján.

…és egyes esetekben valóban nagyobb hangsúlyt kap az éghajlat-politika

72

A pénzügyi értékelésen túl azt is megvizsgáltuk, hogy az éghajlat-politikai céloknak a 2014–2020-as ERFA és Kohéziós Alap operatív programjaiba történő beépítése következtében valóban nagyobb hangsúlyt kaptak-e a beruházásokban az éghajlattal kapcsolatos intézkedések. Egyes területeken minőségi javulást tapasztaltunk. Elsőként azt állapítottuk meg, hogy az irányítási folyamatok nagyobb mértékben figyelembe vették az éghajlattal kapcsolatos kérdéseket. Németországban, Lengyelországban és Romániában minőségi javulást állapítottunk meg azzal kapcsolatban, hogy a pályázatok hogyan veszik figyelembe az éghajlati szempontokat: olyan követelményeket írnak elő például, hogy be kell mutatni az éghajlatváltozással kapcsolatos hatásokat és kockázatokat, illetve azt, hogy a projekt hogyan járul hozzá az éghajlatváltozás elleni küzdelemhez. Másodsorban arra is találtunk példákat, hogy az éghajlat-politikai célok előtérbe helyezése érdekében módosításokra került sor (lásd: 7. háttérmagyarázat).

7. háttérmagyarázat

Példák arra, hogy az ERFA és a Kohéziós Alap ellenőrzött operatív programjaiban nagyobb hangsúly került az éghajlatváltozással kapcsolatos kérdésekre

Németországban a Környezetvédelmi, Természetvédelmi, Építésügyi és Nukleáris Biztonsági Szövetségi Minisztérium kizárólag nemzeti finanszírozású projektet dolgozott ki a környezetvédelmi partnereknek az ERFA programozási folyamatában való aktív részvételének ösztönzésére, valamint a környezetre és az éghajlatra vonatkozó kérdések e folyamatba való beépítésének támogatására. A projekt eredményeképpen többek között elkészült két programozási kézikönyv. Ezek követendő példákat is tartalmaztak arra, hogy a különböző területek projektjeibe hogyan építhetők be éghajlattal kapcsolatos szempontok. Az uniós éghajlat-együtthatókat tekintették a helyes irányban megtett első lépésnek, külön hangsúlyozva, hogy az ökológiai fenntarthatóság szempontját valamennyi intézkedés részévé kell tenni.

A németországi, szászországi operatív program esetében alkalmazott kiválasztási kritériumok kikötik, hogy a vállalati épületek felújításánál a jogi előírásokat legalább 10%-kal meghaladó energiahatékonysági szabványoknak kell megfelelni. Továbbá az energiahatékonysági felújításokon belül a finanszírozás immár a projekteknek csak azon részére irányul, amely éghajlati szempontból többletértéket teremt, míg korábban a projektek egésze részesült támogatásban.

Románia a Nagyszabású infrastrukturális projektek operatív program keretében a projekteknek nagyobb pontszámot ad, ha azok nagyobb energiamegtakarítást eredményeznek. Észrevételeztük továbbá, hogy a lengyel és a román tagállami hatóságok olyan támogathatósági feltételeket határoztak meg, amelyek célja nagyobb szinergia megvalósítása a kapcsolódó szélesebb körű stratégiákkal, pl. a fenntartható energiára vonatkozó cselekvési tervekkel vagy a fenntartható városi mobilitási tervekkel.

73

A 2014–2020-as időszakban az ERFA és a Kohéziós Alap operatív programjaiban az éghajlathoz kapcsolódó kiadásoknak akár 64%-a is olyan beruházási kategóriákban várható, amelyekhez 100%-os éghajlat-együtthatót rendeltek. Ez azt jelenti, hogy ezek a beruházási kategóriák jelentős mértékben hozzájárulnak az éghajlatváltozással kapcsolatos célkitűzésekhez (lásd: 2. táblázat). Ez a 2007–2013-as időszakhoz képest növekedést jelent, akkor ugyanis az éghajlattal összefüggő kiadások döntő része olyan tevékenységekre vonatkozott, amelyek csak mérsékelten járultak hozzá az éghajlatváltozással kapcsolatos célokhoz (lásd: 12. ábra).

12. ábra

Az éghajlat-politikai kiadások aránya és összege az uniós éghajlat-együtthatók alapján a két időszakban

Forrás: az Európai Számvevőszék becslései, a Bizottság adatai alapján.

74

A 2014–2020-as időszakban az elsődlegesen éghajlat-politikai célúnak tekintett intézkedésekre szánt finanszírozási összeg ugyan várhatóan mindhárom felkeresett tagállamban növekedni fog, a növekedés mértéke azonban jelentősen eltér. Lengyelországban és Romániában – főként a vasút és a városi közlekedés folyamatos támogatásából adódóan⁴⁸ – az összes operatív program keretében nyújtott, éghajlattal kapcsolatos finanszírozás mintegy fele kap 100%-os együtthatót, míg a német operatív programok esetében majdnem mindegyik éghajlati vonatkozású kiadáshoz 100%-os együtthatót rendelnek, mivel azok jelentős mértékben járulnak hozzá az éghajlat-politikai célok megvalósulásához.

75

A kutatás és az innováció, valamint a kis- és középvállalkozások területén ugyanakkor az éghajlat-politika szerepét viszonylag csekélynek találtuk. A vizsgált németországi és romániai programok tekintetében megállapítottuk, hogy a Bizottság a programozási tárgyalások során nem gyakorolt kellő nyomást annak érdekében, hogy a kutatás és fejlesztés, valamint a vállalkozásfejlesztés területén jelentősen növeljék az éghajlat-politikai kiadások összegét azokban a programokban, ahol ez az összeg vagy csekély volt, vagy nem is létezett. A tagállamok úgy is el tudták érni a 20%-os célt, hogy ezeken a területeken nem módosították a finanszírozási összegeket. Ez azt jelenti, hogy az éghajlattal összefüggő intézkedések finanszírozásához nem minden potenciális lehetőséget használtak ki teljes mértékben.

Az Európai Szociális Alap potenciális éghajlat-politikai hozzájárulása: többet lehetne elérni

76

A Bizottság elismerte, hogy nő a kereslet a „zöld munkahelyek” iránt: az energiahatékonysági ágazat 2020-ra várhatóan 2 millió, a megújulóenergia-ágazat pedig 3 millió személyt foglalkoztat majd⁴⁹. A „zöld munkavállalók” kínálatának a megnövekedett kereslethez való igazítása döntő fontosságú tényező lesz a „zöld gazdaság” kialakítása szempontjából. A képzett szakemberek és munkavállalók hiánya a „zöld ágazatban” költségeket és késedelmet vonna maga után az éghajlattal kapcsolatos intézkedések végrehajtása során⁵⁰.

77

Az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságra való áttérés ugyanakkor a fosszilis tüzelőanyagokra épülő ágazatokban leépítéseket fog eredményezni, így ezek munkavállalóinak új készségeket kell majd elsajátítaniuk⁵¹. Az ESZA operatív programjai a többi kohéziós politikai forráshoz képest csak nagyon szerény mértékben különítettek el összegeket egyértelműen az éghajlat-politikára: 83 milliárd euróból 1,4%-ot.

78

A Bizottság véleménye szerint az ESZA a 2014–2020-as időszakban várhatóan nagyobb összeggel járulhat hozzá az éghajlat-politikai célokhoz, mint az ESZA-ból az éghajlattal összefüggő kiadásokra elkülönített pénzösszegeknek a tagállamok által az ESZA operatív programokban bejelentett adatok alapján megállapított részaránya, és a végleges összeg csak a programok végrehajtása után válik ismertté. Azzal, hogy az ESZA esetében nem határoztak meg megfelelő követelményeket az éghajlat-politika figyelembevételére vonatkozóan, kihasználatlanul maradt annak lehetősége, hogy ez a terület nagyobb mértékben járuljon hozzá az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság felé történő elmozduláshoz, illetve általában véve az éghajlat-politikához.

79

A 2014–2020-as operatív programok jóváhagyásakor a tagállamoknak nem kellett indokolniuk a Bizottság felé az ESZA-forrásoknak az éghajlattal kapcsolatos célokra való elkülönítését. A programokat ezért nem ellenőrizték szisztematikusan abból a szempontból, hogy megcélozták-e a zöld munkahelyek iránti keresletet vagy hogy támogatták-e az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságra való áttérést.

A közös agrárpolitika kiadásaiban nem történt jelentős változás, noha a vidékfejlesztés terén léteznek követendő példák

80

Ez a szakasz azt értékeli, hogy az éghajlattal kapcsolatos szempontoknak a mezőgazdasági közvetlen kifizetésekbe és az éppen felülvizsgált vidékfejlesztési programokba történő beépítése hozott-e pozitív változásokat egyrészt az éghajlattal összefüggő kiadások mennyiségét tekintve – azaz nőtt-e az éghajlattal kapcsolatos kiadások volumene –, másrészt azok minőségét tekintve – azaz nagyobb hangsúlyt kaptak-e az éghajlati vonatkozású projektek. Megvizsgáltuk a kölcsönös megfeleltetés rendszere és a mezőgazdasági közvetlen kifizetések keretében rendelkezésre álló bizonyítékokat, valamint Andalúzia, Lengyelország és a Rhône-Alpes régió 2014–2020-as vidékfejlesztési programjait, amelyeket összevetettünk a 2007–2013-as programokkal is.

A környezetbarátabbá válást ösztönző támogatás (zöldítési kifizetés) bevezetése nem garantálja, hogy jelentősen megváltozik a közvetlen kifizetésekből az éghajlatra fordított hozzájárulás

81

A közelmúltban megjelent jelentésünkben⁵² megállapítottuk, hogy a 2014–2020-as időszakra szóló KAP változtatásai csökkentették a kölcsönös megfeleltetési szabályok számát olyan követelmények megszüntetésével, amelyek nem voltak kellően relevánsak a gazdálkodási tevékenység szempontjából.

82

A 2014–2020-as időszakra a közös agrárpolitika új elemeként bevezetésre került a „zöldítő” összetevő. Ebben szerepelnek ugyan éghajlat-politikai szempontból releváns követelmények is (lásd: 53. bekezdés), nagy mértékben mégis azokra a jó mezőgazdasági és környezeti állapothoz kapcsolódó korábbi kötelezettségekre épít, amelyek hasonló mezőgazdasági gyakorlatokra – pl. állandó legelők védelme és a tájképi elemek megőrzése – vonatkoztak. A rendelkezésre álló információ tanúsága szerint a közvetlen kifizetések kedvezményezetteinek 64%-ára nem vonatkoznak a zöldítési követelmények⁵³. Ebből következően fennáll a veszély, hogy a közvetlen kifizetések éghajlat-politikára való átirányítása korlátozott mértékű lesz. A Bizottság 2017-re, majd 2018 végére tervezi a zöldítési kifizetés környezettel kapcsolatos eredményeinek értékelését.

83

A 2014–2020-as többéves pénzügyi keretből a mezőgazdasági közvetlen kifizetésekre fordított összeg várhatóan 288 milliárd eurót tesz majd ki. Ez az összeg hasonló a termelőknek a 2007 és 2013 közötti időszakban kifizetett 276 milliárd eurós közvetlen támogatás összegéhez⁵⁴.

Az éghajlat-politika finanszírozása a vidékfejlesztés területén: az éghajlat-politikára nem került nagyobb hangsúly

84

A vidékfejlesztés sajátosságaiból adódóan nem volt lehetőség az összes vidékfejlesztési program összevetésére, mivel a programok intézkedései programonként eltérő típusú műveletek révén valósulnak meg. Három vidékfejlesztési program alapján becslést végeztünk arra nézve, hogy a 2007–2013-as időszakban mekkora volt az éghajlat-politikára szánt kiadások részaránya, és ezt összevetettük a 2014–2020-as időszakra vonatkozó tervekkel. Ezek esetében nem tapasztaltunk tényleges növekedést vagy csökkenést a beruházásokban (lásd: 4. táblázat).

4. táblázat

Az éghajlatváltozással kapcsolatos kiadások finanszírozása a 2007–2013-as és a 2014–2020-as időszakban

Áttekintett vidékfejlesztési programok
Az éghajlatváltozással kapcsolatos kiadások becsült részaránya a 2007–2013-as időszakban
Az éghajlatváltozással kapcsolatos kiadások becsült összege a 2007–2013-as időszakban
(milliárd euró)
Az éghajlatváltozással kapcsolatos kiadások részaránya a 2014–2020-as időszakban
Az éghajlatváltozással kapcsolatos kiadások összege a 2014–2020-as időszakban
(milliárd euró)

Andalúzia, Spanyolország
66,2%
1,38
55,0%
1,05

Lengyelország (egy vidékfejlesztési program az egész tagállamra vonatkozóan)
37,0%
0,50
39,4%
0,34

Rhône-Alpes, Franciaország
78,0%
0,51
75,0%
0,80

Forrás: az Európai Számvevőszék elemzése, programozási dokumentumok alapján.

A vidékfejlesztés területén léteznek követendő példák, de általában csak a szokványos módon járnak el

85

A programok minőségi javulás szempontjából történő értékelésekor mindeddig nem találtunk jelentős változást az irányítási folyamat fő részei – pl. a követelmények, illetve a támogathatósági és a kiválasztási kritériumok – tekintetében. Különösen igaz volt ez a pénzügyi szempontból jelentős – pl. a hátrányos természeti adottságú területekre vagy a biogazdálkodásra irányuló – intézkedéseknél.

86

Egyes kevésbé lényeges intézkedések kialakításán azonban módosítottak úgy, hogy azok jobban kapcsolódjanak az éghajlatváltozási problémákhoz. Becslésünk szerint a Rhône-Alpes régióban az EMVA-ból biztosított, éghajlattal kapcsolatos finanszírozási összegek 10%-a, Lengyelországban 22%-a, Andalúziában pedig 36%-a irányul olyan intézkedésekre, amelyekben a 2007–2013-as időszakhoz képest nagyobb hangsúlyt kap az éghajlat-politika. Több példát találtunk olyan újonnan megjelenő követendő példákra, amelyek közvetlenül hozzájárulnak az éghajlatváltozás kezeléséhez (lásd: 8. háttérmagyarázat).

8. háttérmagyarázat

Példák arra, hogy az EMVA ellenőrzött operatív programjaiban nagyobb hangsúly került az éghajlatváltozással kapcsolatos kérdésekre

Egyes, általunk Lengyelországban, a Rhône-Alpes régióban és Andalúziában tapasztalt erdészeti intézkedések kialakítását fejlesztették annak érdekében, hogy nagyobb mértékben támogassák a szén-dioxid-tárolást, illetve hogy ellenállóbbá tegyék az erdőket az éghajlatváltozással szemben. A Rhône-Alpes régió programjaiban szerepelt egy olyan intézkedés is, amely erdészeti kisvállalkozások fa tüzelőanyagba való beruházásainak támogatása révén segítette elő helyi szinten a megújuló energia előállítását.

Javulást tapasztaltunk a három programon belül az éghajlatbarát agrár-környezetvédelmi és éghajlattal kapcsolatos intézkedések kialakításában is. Lengyelország megkezdte a talaj szervesszén-tartalmának vegyi elemzését, valamint a köztestermesztést a mezőgazdasági földterület szervesanyag-egyensúlyának pozitívvá tétele érdekében. Andalúziában az olívatermelést fenyegető talajerózió problémájának kezeléséhez új követelményeket vezettek be.

87

A 2007–2013-as időszakban létrehozott intézkedések között olyan követendő példákat is találtunk, amelyeket a 2014–2020-as időszakban továbbra is alkalmaznak (lásd: 9. háttérmagyarázat).

9. háttérmagyarázat

Példa az éghajlattal kapcsolatos finanszírozás folytatására: a Rhône-Alpes régió (Franciaország) regionális programja

A 2014–2020-as program továbbra is támogatja azokat a beruházási projekteket, amelyek közvetlenül hozzájárulnak az éghajlatváltozás mérsékléséhez, például a mezőgazdasági ágazatban, metántermelési módszerek kifejlesztése révén. A cél a megújulóenergia-ellátás és az ilyen energiaforrások használatának megkönnyítése. A projektek nyomon követése, indokolt módon, 100%-os éghajlat-együtthatóval történik.

Erre példa az alább bemutatott, 2012-ben finanszírozott és 2015-ben befejezett, hulladékból energiát előállító projekt. A létesítménybe érkező hulladék fele mezőgazdasági eredetű, a másik fele pedig egy helyi vállalat által szállított, helyi forrásból származó zöldhulladék. Az előállított termékek javítják a gazdaság élelmiszerönellátó képességét, továbbá kielégítik egy helyi iskola, illetve más helyi épületek fűtési igényét. A metánüzem az EMVA-ból való támogatásra 881 000 euró összegű költséget számolhatott el. A projekt finanszírozása 37,36%-ban történt közforrásokból: ebből 105 000 eurót EMVA-támogatásból, 224 415 eurót pedig nemzeti társfinanszírozásból biztosítottak.

Példa mezőgazdasági éghajlat-vonatkozású projektre

Forrás: Auvergne-Rhône-Alpes Régió Regionális Tanácsa (Conseil Régional Auvergne-Rhône-Alpes).

Az Európai Tengerügyi és Halászati Alap alig helyezett több hangsúlyt az éghajlat-politikára

88

Az éghajlatváltozással kapcsolatos kérdéseket nem integrálták a 2007–2013-as Európai Halászati Alapba, így a Tengerügyi és Halászati Főigazgatóság erre az időszakra nem számította ki az alap hozzájárulását az éghajlat-politikai célokhoz. Becslésünk szerint⁵⁵ az EHA éghajlat-politikai célokhoz való hozzájárulása a 2007–2013-as időszakban mintegy 1 milliárd euró volt, ez az összeg az alap 26%-át teszi ki. A 2014–2020-as időszakra az ETHA összes operatív programja keretében a tagállamok által az éghajlat-politikai célokhoz nyújtott hozzájárulás összevont becsült összege (lásd: 43. bekezdés) szintén kb. 1 milliárd euró volt (az ETHA kb. 18%-a).

89

Ennek az abszolút értékben vett stabilitásnak az egyik fő oka az, hogy az ETHA kisebb támogatási összeget különített el flottakezelési intézkedésekre. A motorok cseréjére vagy korszerűsítésére, valamint a halászati tevékenységek végleges, illetve ideiglenes szüneteltetésére irányuló támogatás csökkent, ezeket az intézkedéseket 100-100%-os, illetve 40%-os együtthatóval követik nyomon.

90

Összevetettük a jelenlegi jogi kereteket a 2007–2013-as időszakéival, így kívántunk meggyőződni arról, hogy a jelenlegi tengerügyi és halászati alap az intézkedései tartalmát tekintve tett-e előrelépést az éghajlatváltozással összefüggő célok jobb integrálása irányában. Ezt azon intézkedéseknél végeztük el, amelyek visszakereshetők voltak a 2007–2013-as időszakban is. Az éghajlatváltozással – annak mérséklésével és az ahhoz való alkalmazkodással – összefüggő célok közvetlenül és egyértelműen még mindig csak elvétve jelennek meg ezen intézkedésekben, a halászati alap tehát nem bővítette az éghajlat-politikai célokhoz való hozzájárulása körét (lásd: 10. háttérmagyarázat).

10. háttérmagyarázat

Példák arra, hogy az ellenőrzött Európai Tengerügyi és Halászati Alap esetében nagyobb hangsúly került az éghajlatváltozással kapcsolatos kérdésekre

Az ETHA-val kapcsolatban a megelőző időszakhoz képest kis számban állapítottunk meg előrelépést. Az ETHA-ból támogatott 50 intézkedésből három megelőzően is létező intézkedés⁵⁶ esetében történt javulás az éghajlat-politika integrálása terén, és két új olyan intézkedés született, amelyhez az éghajlatváltozással kapcsolatos célokat rendeltek⁵⁷. Az ETHA továbbá egy önálló, kifejezetten az energiahatékonysággal és az éghajlatváltozás mérséklésével kapcsolatos intézkedést is tartalmaz, igaz, ilyen jellegű projektek már korábban is jogosultak voltak támogatásra. Ennek az egyértelműen az éghajlattal kapcsolatos, 100%-os nyomonkövetési együtthatóval rendelkező intézkedésnek a keretében az Unióban előreláthatólag összesen 3738 projekt kap támogatást, amelyeknek a döntő része motorok cseréjét és korszerűsítését érinti majd.

22Az Európai Föld-megfigyelési program (más néven Kopernikusz), az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz, valamint a vállalkozások versenyképességét és a kis- és középvállalkozásokat segítő program. A Bizottság várakozása szerint e három program e költségvetési területen belül az éghajlatváltozás elleni küzdelem finanszírozásának 43%-át biztosítja majd.

23A Bizottság szerint ez alól az egyetlen kivétel az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó kiadásoknak a külső támogatási eszközök esetében alkalmazott – a Nemzetközi Együttműködés és a Fejlesztés Főigazgatósága által az OECD-nek megküldött beszámolóban szereplő – nyomon követése. Ezt a területet a 17/2013. sz., „Az éghajlatváltozás elleni küzdelem uniós finanszírozása a külső segítségnyújtás keretében” című különjelentésünkben (http://eca.europa.eu) ellenőriztük.

24Afrikai Fejlesztési Bank, Ázsiai Fejlesztési Bank, Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank, Európai Beruházási Bank, Amerika-közi Fejlesztési Bank, és a Világbank-csoportból a Világbank és a Nemzetközi Pénzügyi Társaság.

25COM(2014) 903 final, 2014. november 26., „Az európai beruházási terv”, 7., 10. és 11. o.

26A Bizottság 2015. év végi becslése, lásd: „A pénzügyi eszközök szerepe az uniós költségvetés végrehajtásában – a 2007–2013-as programidőszak tanulságai” című, 19/2016. sz. számvevőszéki különjelentés 21. bekezdése (http://eca.europa.eu).

27Az Európai Beruházási Bank és a Bizottság által kifejlesztett, a LIFE programhoz tartozó pénzügyi eszköz célja, hogy közpénz felhasználásával magánberuházási forrásokat vonjon be természetitőke-tevékenységekbe.

282015 és 2017 között a Természetitőke-finanszírozási Eszköz a várakozások szerint összesen 100–125 millió eurós finanszírozást biztosít majd.

29A többéves pénzügyi keret félidős felülvizsgálatához (COM(2016) 603 final) csatolt bizottsági munkadokumentum, SWD(2016) 299, 2016. szeptember 14.

30Lásd: az Éghajlatpolitikai Főigazgatóság 2015-ös éves tevékenységi jelentése, 7. o.

31A Bizottság például a költségvetés esetében használt eszközökkel kapcsolatos tapasztalatait (pl. CO2MPARE), az EIB, a Világbank és más nemzetközi pénzintézetek, valamint magánbefektetők (pl. SEI metrics, IIGCC) által használt megoldásokat említette.

32Lásd: az Éghajlatpolitikai Főigazgatóság 2015-ös éves tevékenységi jelentésének 12. oldalán található ábra.

33Ezek (a „Horizont 2020”-on kívül) főként kutatási programok, illetve a biztonsággal és az uniós polgársággal, valamint az Unió külső kapcsolataival foglalkozó költségvetési fejezetek alá tartozó kiadási programok.

34A 2014–2020-as időszakra a várakozások szerint elérendő 11,4%-os arányt alapul véve becslésünk szerint a 2017–2020-as időszakban átlagosan 23,2%-ot kellene elérni ahhoz, hogy a 20%-os átfogó cél teljesülhessen.

35A teljes 2014–2020-as időszakra nézve azonban a hozzájárulás becslés szerint átlagosan 16,3%, mivel az éghajlatra és a környezetre kedvező hatással járó mezőgazdasági gyakorlatokra fordított kifizetéseket (ún. „zöldítési kifizetések”) csak 2016-tól kezdve veszik figyelembe a számításoknál.

36A három gazdálkodási gyakorlat a következő: a növénytermesztés diverzifikálása, mezőgazdasági területen ökológiai jelentőségű terület megléte és meglévő állandó gyepterület fenntartása.

37A Bizottság 2014. március 7-i 215/2014/EU végrehajtási rendelete az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra, a Kohéziós Alapra, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések megállapításáról, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló 1303/2013/EU európai parlamenti és tanácsi végrehajtási rendeletre vonatkozó szabályoknak az európai strukturális és beruházási alapokat illetően az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodáshoz nyújtott támogatás módszerei, az eredményességmérési keretben foglalt mérföldkövek és célok meghatározása, valamint a beavatkozási kategóriákra vonatkozó nómenklatúra tekintetében történő megállapításáról (HL L 69., 2014.3.8., 65. o.).

38A Környezet alprogram egyik jellemző projektje lehet például szennyvíztisztító telepek fejlesztése a befogadó vizek szennyezésének minimalizálása érdekében. A fő cél környezettel kapcsolatos (a szennyezés csökkentése), de egy ilyen projekt részben városi csatornahálózatokat is érinthet, így járulva hozzá – az árvízvédelem révén – az éghajlatváltozás mérsékléséhez.

39Az Éghajlat-politikai alprogram egyik jellemző projektje lehet például egy meglévő épületállomány felújítása energiatakarékosság és az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentése céljából.

40A Bizottság szerint az éghajlati vonatkozású kiadások adatai előállításához jelenleg még nem vesznek figyelembe egyes projektszinten, alulról építkező megközelítéssel nyomon követett pénzügyi eszközöket (InnovFin kkv-garanciakeret és InnovFin kkv kockázati tőke); ennek az az oka, hogy az Európai Beruházási Alap beszámolóit kétévente kell elkészíteni.

41A „Horizont 2020” kutatási és innovációs keretprogram (2014–2020) végrehajtását szolgáló egyedi program létrehozásáról szóló 2013/743/EU tanácsi határozat (HL L 347., 2013.12.20., 965. o.) szerint a „Horizont 2020” többéves munkaprogramjaiban adott esetben fel kell tüntetni az éghajlattal kapcsolatos kiadások összegét.

42A programozható intézkedések a Bizottság munkaprogramjában meghatározott témák valamelyikének megfelelő, egyértelmű tematikus célkitűzéssel rendelkeznek. Az alulról kezdeményezett intézkedések esetében a tematikus célokat nem határozzák meg előre, és azok projektenként eltérőek lehetnek.

43Az, hogy az alulról kezdeményezett intézkedések mekkora része tekinthető éghajlati vonatkozásúnak, az a kutatók – szakmai kiválóság szempontjából értékelt – javaslataitól függ.

44Az adatforrás a 2017. évi költségvetés-tervezet 1A fejezete (Versenyképesség a növekedésért és foglalkoztatásért), 3.2.2. szakasz (Hozzájárulás az éghajlat-politikai szempontok általános érvényesítéséhez). A számítás alapja, hogy a 2015–2017-es időszakban (csakúgy, mint 2014-ben) az alulról kezdeményezett intézkedések a teljes költségvetés 35%-át tették ki, és ebben az időszakban (csakúgy, mint 2014-ben) az alulról kezdeményezett intézkedésekre elkülönített költségvetés 8,5%-a irányult az éghajlatra.

45A stratégiai kutatás és innováció területéért felelő főigazgatók csoportja 2015. november 12-én jóváhagyta a „Horizont 2020” programmal kapcsolatos, az éghajlat-politikai szempontok általános érvényesítésének fokozásáról és az éghajlattal összefüggő kiadások növeléséről szóló cselekvési tervben szereplő intézkedéseket.

46A példában szereplő projekt az ERFA és a Kohéziós Alap éghajlattal kapcsolatos kiadásait szemlélteti. E projekt teljesítményét, illetve költséghatékonyságát nem ellenőriztük. A megújuló energiákkal kapcsolatos költséghatékonysági kérdésekről lásd: „Az energiahatékonyságot célzó kohéziós beruházások költséghatékonysága” című, 21/2012. sz. számvevőszéki különjelentés (http://eca.europa.eu).

47Nagy hatékonyságú kapcsolt energiatermeléssel és távfűtéssel.

48Ezeket a projekteket 40%-ban tekintik éghajlati vonatkozásúnak.

49Lásd: „A zöld gazdaság növekedésében rejlő foglalkoztatási lehetőségek kiaknázása” című bizottsági munkadokumentum, 2012. április 18.

50Az Egyesült Királyság parlamentje alsóházának környezetvédelmi ellenőrzési bizottsága által készített, „Zöld munkahelyek és készségek” című jelentése szerint: „ha a készséghiányok orvoslásánál kizárólag piaci mechanizmusokra hagyatkozunk, az késleltetni fogja a zöld gazdaság kialakítását.” http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200910/cmselect/cmenvaud/159/159i.pdf

51Lásd például: az OECD „Aligning Policies for the Transition to a Low-Carbon Economy” (A szakpolitikáknak az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságra való áttéréshez való igazítása) c. jelentése, 324. és 325. bekezdés, http://www.oecd.org/env/Aligning-policies-for-the-transition-to-a-low-carbon-economy-CMIN2015–11.pdf

52A Számvevőszék 26/2016. sz., „A kölcsönös megfeleltetés eredményesebbé tétele és az egyszerűsítés elérése továbbra is kihívást jelent” c. különjelentése (http://eca.europa.eu).

53„Az ökologizálás helyzetének áttekintése egy év elteltével” c. bizottsági munkadokumentum, SWD(2016) 218 final, 2016. június 22., lásd: 2. melléklet, 3/6. rész, 14. o.

54Az összeg becslése az 1782/2003/EK tanácsi rendelet (HL L 270., 2003.10.21., 1. o.) és a 73/2009/EK tanácsi rendelet (HL L 30., 2009.1.31., 16. o.) alapján, a termelőknek kifizetett közvetlen támogatásokra vonatkozó indikatív adatok összeadásával történt; az összegek a 2007 és 2013 közötti pénzügyi években a termelőknek nyújtott közvetlen támogatások elosztásról szóló jelentésekben szerepeltek: http://ec.europa.eu/agriculture/cap-funding/beneficiaries/direct-aid/index_en.htm

55Becslésünk elsősorban a Tengerügyi és Halászati Főigazgatóság által a 2014–2016-os időszakra vonatkozó költségvetési dokumentumokban alkalmazott módszereken alapult, ám mi figyelembe vettük az EHA keretében végrehajtott végleges, illetve ideiglenes szüneteltetési intézkedéseket is, és ezekre 100%-os, illetve 40%-os együtthatót alkalmaztunk. Ez az egyetlen különbség a Tengerügyi és Halászati Főigazgatóság által alkalmazott módszerhez képest, mivel ebben névértéken szerepel a flotta-kiigazításra irányuló intézkedésekre vonatkozó együttható, a 215/2014/EU bizottsági végrehajtási rendeletnek az 508/2014/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletre történő hivatkozások kiigazítása érdekében történő módosításáról, valamint a 215/2014/EU végrehajtási rendelet helyesbítéséről szóló 2014. november 18-i 1232/2014/EU bizottsági végrehajtási rendeletben (HL L 332., 2014.11.19., 5. o.) meghatározottak szerint.

56„Belvízi halászat, valamint belvízi állat- és növényvilág”, „Az akvakultúra-ágazatban megvalósuló termelő beruházások” és „A halászati és akvakultúra-termékek feldolgozása”. Ezekben elsősorban az energiahatékonyság növelését említették.

57A „Kedvezőtlen éghajlati jelenségek és környezeti események esetére létrehozott kölcsönös kockázatkezelési alapokkal” és „Az akvakultúra-állományok biztosításával” kapcsolatos két új intézkedés.

Következtetések és ajánlások

91

Az uniós intézmények a 2014–2020-as többéves pénzügyi keretre vonatkozóan politikai kötelezettséget vállaltak arra, hogy az éghajlat-politikát beépítik a különböző uniós költségvetési területekbe és biztosítják, hogy az uniós költségvetésből legalább minden ötödik eurót éghajlattal összefüggő tevékenységekre költenek. Ennek a vállalásnak a fő célja, hogy választ adjon az éghajlatváltozással kapcsolatos kihívásokra, és kielégítse a jelentős mértékű éghajlat-politikai beruházási igényeket. Azt kívántuk meghatározni, hogy valószínű-e az uniós költségvetés legalább 20%-ának éghajlat-politikára való fordításával kapcsolatos cél megvalósulása, valamint hogy az alkalmazott megközelítés jár-e értéknövelő hatással, azaz annak révén több és célirányosabb finanszírozási összeg jut-e az éghajlattal kapcsolatos fellépésekre.

92

Megállapítottuk, hogy ambiciózus munkavégzés folyik és összességében előrehaladás történt az említett cél felé. Komoly azonban annak a veszélye, hogy további éghajlatváltozás-kezelési erőfeszítések hiányában a 20%-os cél nem teljesül. A célérték teljesítésére való törekvés egyes európai strukturális és beruházási alapok – nevezetesen az Európai Regionális Fejlesztési Alap és a Kohéziós Alap – esetében több és célirányosabb éghajlat-politikai finanszírozást eredményezett. Más területeken azonban – például az Európai Szociális Alap, a mezőgazdaság, a vidékfejlesztés és a halászat esetében – továbbra is leginkább csak a „normál ügymenetet” biztosítják, azaz nem történt jelentős elmozdulás az éghajlat-politika irányába.

Összességében történtek előrelépések, de komoly a veszélye, hogy a 20%-os cél nem teljesül

93

Az a célkitűzés, hogy az uniós költségvetés legalább 20%-át éghajlat-politikai intézkedésekre fordítsák, elválaszthatatlan az Uniónak az éghajlat-politikában játszott vezető szerepétől, és egyértelmű kötelezettségvállalást jelent az éghajlatváltozás kezelése terén. A Bizottság adatai szerint 2014 és 2016 között az éghajlat-politikára szánt finanszírozás aránya átlagosan 17,6% volt (lásd: 26. és 40–41. bekezdés).

94

Mindeddig nem állt rendelkezésre olyan eszköz, amely többéves konszolidált frissített adattal szolgált volna arról, hogy milyen előrehaladás történt e cél felé az uniós költségvetés egészére jellemzően. A Bizottság a közelmúltban a többéves pénzügyi keret félidős értékelése keretében a teljes 2014–2020-as időszakra vonatkozóan aktualizálta az éghajlattal kapcsolatos kiadási adatokat. A Bizottság becslése szerint az Unió összesen 18,9%-ot fog költeni éghajlat-politikára, így a 20%-os cél nem fog megvalósulni (lásd: 44. bekezdés).

95

A Bizottság és a tagállamok által használt nyomonkövetési módszer a beszámolás és az átfogó jelleg tekintetében mutatott hiányosságokat. Annak ellenére, hogy e területen a pénzügyi eszközök és a mérlegen kívüli tételek alkalmazása egyre gyakoribb, a nyomonkövetési módszer nem tükrözi teljes mértékben az ezek révén megvalósult uniós kiadások pénzügyi hatásait (37. és 38. bekezdés). Nem tesz különbséget továbbá az éghajlatváltozás mérséklésével és az ahhoz való alkalmazkodással kapcsolatos intézkedések között sem, ami megnehezíti annak értékelését, hogy az éghajlatváltozásra irányuló különböző megközelítések milyen mértékű finanszírozásban részesültek (36. bekezdés).

1. ajánlás – Megbízható többéves konszolidáció

A Bizottság végezzen éves rendszerességgel megbízható többéves konszolidációt annak megállapításához, hogy az éghajlattal kapcsolatos kiadások jó úton haladnak-e a 20%-os cél elérése felé.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2017. december.

2. ajánlás – Átfogó beszámolási keret

a)A Bizottság éves rendszerességgel számoljon be a 20%-os cél elérése felé történő előrehaladással kapcsolatos konszolidált adatokról éves gazdálkodási és teljesítményjelentésében, valamint – az erre vonatkozó átfogó információkkal – minden a témához kapcsolódó éves tevékenységi jelentésében. Adott esetben beleértendő ebbe a cselekvési tervek előrehaladásáról szóló beszámoló is. Emellett a pénzügyi eszközöknek az éghajlati célokhoz való hozzájárulásával kapcsolatos adatokról is be kell számolni.

b)A tagállamok a Bizottságnak megküldött éves végrehajtási jelentéseikben számoljanak be az olyan megosztott irányítási területekről, ahol lehetőség van éghajlat-politikai fellépésre, felvázolva, hogyan tervezik az ilyen fellépések növelését ezeken a területeken.

Ajánlott megvalósítási határidő: éves rendszerességgel, a 2016-os éves beszámolóktól kezdve.

c)A Bizottság és a tagállamok biztosítsák, hogy az adatgyűjtés során az éghajlatváltozás mérséklésével, illetve az ahhoz való alkalmazkodással kapcsolatos intézkedések megkülönböztetve jelenjenek meg.

Ajánlott megvalósítási határidő: egy ilyen rendszer kifejlesztése a következő többéves pénzügyi kerethez.

96

Becslésünk szerint a jelen programozási időszak további éveiben, azaz 2017-től 2020-ig (46. bekezdés) az éghajlat-politikára szánt pénzösszegek arányát átlagosan 22%-ra kellene növelni ahhoz, hogy 2020 végére megvalósulhasson a 20%-os átfogó célkitűzés. A célhoz legfőképpen a mezőgazdaság és vidékfejlesztés, valamint a kohéziós politika járul hozzá, ezeket a „Horizont 2020” kutatási program követi (33. bekezdés). Olyan átfogó terv nem született, amely vázolná, hogy mely finanszírozási eszközök milyen mértékben tudnának hozzájárulni e célhoz (lásd: 26. bekezdés). Ez a módszer valószínűleg elmarad az optimálistól annak megállapításakor, hogy a más-más jellegű kiadási programok hogyan járuljanak hozzá az éghajlat-politikához.

3. ajánlás – Az éghajlatváltozásból fakadó szükségletek felmérése

A Bizottság az egyes költségvetési sorokból vagy pénzügyi eszközökből az éghajlat-politikához való potenciális hozzájárulás tervezésekor biztosítsa, hogy ezek a tervek az éghajlatváltozásból fakadó szükségletek reális és megbízható felmérésén alapuljanak, valamint azon, hogy melyik terület potenciálisan milyen mértékben tud hozzájárulni az átfogó célhoz.

Ajánlott megvalósítási határidő: egy ilyen rendszert a következő többéves pénzügyi kerethez kell kifejleszteni.

97

Az ellenőrzésünk során megvizsgált fő területek előreláthatóan 84,5%-ban járulnak majd hozzá az éghajlat-politikai célokhoz. E területek közül néhányhoz éghajlattal kapcsolatos célokat rendeltek, hozzájárulásukat a „Horizont 2020” program, az Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alap, a LIFE program és az Európai Regionális Fejlesztési Alap finanszírozza (28. és 29. bekezdés). Súlyos kockázatok befolyásolhatják azonban a várt hozzájárulás mértékét a mezőgazdaság, a vidékfejlesztés és a kutatás területén (49–51. bekezdés).

98

A Bizottság nemzetközileg elfogadott módszereken alapuló megközelítést alkalmazott a tervezéshez és annak méréséhez, hogy az uniós költségvetés egészét tekintve hogyan alakul a 20%-os cél felé haladás. A Bizottság és az ellenőrzött tagállamok gyakorlati szempontból ezt találták megfelelő módszernek az éghajlatra fordított kiadások nyomon követéséhez. Egyes területeken azonban az uniós éghajlat-együtthatók alkalmazása során nem tartották be szisztematikusan az „óvatosság elvét”, amelynek alkalmazásával az éghajlattal kapcsolatos finanszírozás területén elkerülhető a túlbecslés (35. bekezdés).

99

A mezőgazdasági közvetlen kifizetéseknek az éghajlat-politikai célhoz való hozzájárulására vonatkozó feltevések nem kellően indokoltak. Az „óvatosság elvének” alkalmazásával az éghajlat-politikához való hozzájárulás összege 9 milliárd euróval kevesebb lenne (53. és 54. bekezdés). Az uniós éghajlat-együtthatók alkalmazása a vidékfejlesztés éghajlat-politikai célokhoz való hozzájárulásának túlbecsléséhez vezetett. Az EMVA esetében követett módszer nem tesz kellő mértékben különbséget az egyes tevékenységeknek az éghajlattal kapcsolatos kiadásokhoz való hozzájárulása között, és ez ezeknek a hozzájárulásoknak a túlbecslését eredményezi. Becslésünk alapján megállapítottuk, hogy az EMVA-ból az éghajlattal kapcsolatos kiadásokra fordított összeg 23,9 milliárd euróval csökkentendő (58. bekezdés).

100

Becslésünk szerint ezek a kiigazítások az éghajlatváltozás elleni küzdelem finanszírozásának mezőgazdasági és vidékfejlesztési forrásokból biztosított összegeit megközelítőleg legfeljebb 33 milliárd euróval csökkentik, ez az átfogó cél kb. 15%-ának felel meg (51., 54. és 58. bekezdés).

4. ajánlás – A túlbecslések javítása

A Bizottság és a tagállamok alkalmazzák az óvatosság elvét, és a megállapított uniós éghajlat-együtthatók felülvizsgálata révén az EMVA keretében korrigálják a túlbecsléseket.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2017. decemberig.

101

A „Horizont 2020” kutatási program nem érte el 35%-os célját, és fel kell zárkóznia. Noha biztató fejlemény, hogy a Bizottság cselekvési tervet dolgozott ki, a tervben azonban nem szerepel kellő részletességgel, hogyan biztosítható a szükséges felzárkózás (60–64. bekezdés).

102

Azon kívül, hogy a fő területeken ezek a kockázatok befolyásolják az éghajlat-politikai kiadásokhoz való hozzájárulást, a szintén hozzájáruló, de kevésbé jelentős területeken a 20%-os cél eléréséhez a jelenlegi erőfeszítéseket meg kell kétszerezni. Nem találtunk arra utaló bizonyítékot (pl. cselekvési tervet), hogy a Bizottság ezeken a területeken fokozná erőfeszítéseit, illetve arra sem, hogy az említett megkétszerezés hogyan lenne megvalósítható (47. bekezdés).

5. ajánlás – Cselekvési tervek kidolgozása

Ahol az éves konszolidáció olyan kockázatot tár fel, hogy az adott területtől várt hozzájárulás nem valósul meg, a Bizottság dolgozzon ki a területre vonatkozó cselekvési tervet és ebben részletesen ismertesse, hogyan tervezi biztosítani a szükséges felzárkózást.

Ajánlott megvalósítási határidő: a cselekvési tervek kidolgozásához 2017. március.

103

A bizottsági módszer az éghajlatváltozással kapcsolatos intézkedések finanszírozásának szintmérésekor elsősorban a tervezett kiadásokat igyekszik azonosítani. Ez a megközelítés azonban eredendő kockázatot hordoz, mivel a tervezett kiadásból nem feltétlenül lesz tényleges kiadás. Ezért a tervezett éghajlat-politikai kiadások tényleges megvalósulását kell értékelni, elkerülve ugyanakkor az aránytalanul nagy adminisztratív költségeket. A Bizottság erre még nem dolgozott ki eljárást (46. bekezdés). A 20%-os cél tényleges pénzügyi végrehajtásának figyelemmel kísérése azonban arról nem nyújtana információt, hogy az éghajlat-politikai kiadások révén milyen eredmények születtek. Megállapítottuk, hogy a költségvetés csak egy része esetében áll rendelkezésre információ arról, hogy a konkrét eredményeket illetően (pl. üvegházhatású gázok csökkentése) melyik alap mit kíván elérni, illetve eddig mit ért el, és az információk nem összevethetők (47. bekezdés).

6. ajánlás – A tényleges éghajlat-politikai kiadásokat és a kapcsolódó eredményeket figyelemmel kísérő mutatók kidolgozása

A Bizottság:

a)a megosztott irányítású területeken a tagállamokkal együttműködve dolgozzon ki harmonizált és arányos rendszert az éghajlat-politika tényleges végrehajtásának figyelemmel kíséréséhez;

b)az „eredményorientált költségvetés” című kezdeményezésével összhangban minden olyan területen, amely hozzájárul a cél eléréséhez, dolgozzon ki éghajlattal kapcsolatos eredménymutatókat, elsősorban az üvegházhatású gázok kibocsátásának, valamint annak méréséhez, hogy az uniós finanszírozású intézkedések nyomán ezek milyen mértékű csökkenése valósult meg;

c)segítse elő az éghajlati vonatkozású eredménymutatókkal kapcsolatos követendő példák tagállamok közötti cseréjét.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2018. decemberig.

Egyes európai strukturális és beruházási alapok keretében több és célirányosabb finanszírozás jut az éghajlat-politikára, más alapok esetében azonban leginkább csak a „normál ügymenetet” biztosítják

104

A tervek szerint az ERFA és a Kohéziós Alap valamennyi programját tekintve, beleértve az európai területi együttműködés keretrendszerét is, az éghajlattal összefüggő kiadások a 2014–2020-as időszakban 32,4 milliárd euróról 54,7 milliárd euróra fognak nőni a 2007–2013-as időszakhoz képest. A pénzügyi szempontból megvalósult növekedésen kívül megállapítottuk, hogy egyes területeken nagyobb hangsúly helyeződött az éghajlattal kapcsolatos intézkedésekre, és követendő példákat is találtunk, pl. a programirányítási folyamatban vagy a finanszírozott beruházások típusában (69. és 70. bekezdés).

105

A vizsgált németországi és romániai programok tekintetében azonban megállapítottuk, hogy a Bizottság a programozási tárgyalások során nem gyakorolt kellő nyomást annak érdekében, hogy a kutatás és fejlesztés, valamint a vállalkozásfejlesztés területén jelentősen növeljék az éghajlat-politikai kiadások összegét. Ez azt jelenti, hogy az éghajlattal összefüggő intézkedések finanszírozásához nem minden potenciális lehetőséget tártak fel teljes mértékben (75. bekezdés).

106

Hasonlóképpen növelni lehetne az Európai Szociális Alap potenciális éghajlat-politikai hozzájárulását is annak fényében, hogy a gazdaságban nő a kereslet a „zöld munkahelyek” iránt. Megállapítottuk, hogy az ESZA operatív programjai csak nagyon szerény mértékben különítettek el összegeket az éghajlat-politikára: 83 milliárd euróból 1,4%-ot. A programokat a Bizottság nem ellenőrizte szisztematikusan abból a szempontból, hogy megcélozták-e a zöld munkahelyek iránti keresletet vagy hogy támogatták-e az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságra való áttérést (76–79. bekezdés).

107

A mezőgazdaság és vidékfejlesztés, illetve a halászati politika területén, noha találkoztunk követendő példákkal is, nem volt tapasztalható jelentős elmozdulás az éghajlat-politika irányában.

108

A környezetbarátabbá válást ösztönző támogatás (zöldítési kifizetés) bevezetése nem garantálja, hogy jelentősen megváltozik a közvetlen kifizetésekből az ég hajlatra fordított hozzájárulás. Ez az új rendszer, noha jár bizonyos éghajlat-politikai hatással, a valóságban leginkább a már meglévő mezőgazdasági gyakorlatokra támaszkodik (81. és 83. bekezdés). A három vizsgált vidékfejlesztési program esetében nem tapasztaltunk tényleges növekedést vagy csökkenést a beruházásokban. Ami a programok éghajlat-politika szempontjából célirányosabb jellegét illeti, nem találtunk jelentős változást az irányítási folyamat fő részei – pl. a követelmények, illetve a támogathatósági és a kiválasztási kritériumok – tekintetében. Egyes kevésbé lényeges intézkedések kialakításán azonban módosítottak úgy, hogy azok jobban kapcsolódjanak az éghajlatváltozási problémákhoz. Több példát találtunk olyan újonnan megjelenő követendő példákra is, amelyek közvetlenül hozzájárulnak az éghajlatváltozás kezeléséhez (lásd: 84–87. bekezdés).

109

A tengerügyi és halászati alapok esetében csak kis mértékben vált hangsúlyosabbá az éghajlat-politika. Az éghajlatváltozással – annak mérséklésével és az ahhoz való alkalmazkodással – összefüggő célok közvetlenül és egyértelműen még mindig csak elvétve jelennek meg ezen intézkedésekben. A tengerügyi és halászati alap tehát nem bővítette az éghajlat-politikai célokhoz való hozzájárulása körét (88–90 bekezdés).

7. ajánlás – Az összes lehetőség feltárása és az éghajlat-politika felé történő valós elmozdulás biztosítása

A Bizottság:

a)térképezze fel azokat a területeket, amelyeken még nem használják ki teljes mértékben az éghajlat-politikai lehetőségeket (pl. az Európai Szociális Alap), és dolgozzon ki cselekvési terveket arra vonatkozóan, hogyan növelhető e területeken az éghajlat-politikai hozzájárulás;

b)a Bizottság és a tagállamok növeljék az éghajlat-politikai szempontok általános érvényesítését a mezőgazdaság, a vidékfejlesztés és a halászat terén, pl. az éghajlatváltozást kezelő új intézkedések kidolgozása vagy a meglévő intézkedések átirányítása révén.

Megvalósítás céldátuma: 2017 decemberéig.

A jelentést 2016. október 26-i luxembourgi ülésén fogadta el a Phil WYNN OWEN számvevőszéki tag elnökölte I. Kamara.

a Számvevőszék nevében

Klaus-Heiner LEHNE
elnök

Melléklet

Melléklet

A Számvevőszék által a vidékfejlesztési politika területén használt együtthatók mátrixa

A tagállamokban végzett helyszíni vizsgálatok alapján kidolgozott, illetve a Bizottság megbízásából készített előkészítő tanulmány alapján átdolgozott, javasolt mátrix megoldást ad arra a problémára, hogy az egyes intézkedésekhez nem rendelnek eltérő uniós éghajlat-együtthatót.

A tagállamokban megvizsgált esettanulmányok, a szakirodalom áttekintése¹, a Bizottság belső feljegyzéseinek és a nemzetközi normák alkalmazásának a vizsgálata² alapján első lépésként létrehoztuk az éghajlat-együtthatók aktualizált mátrixát, amely az intézkedéseket és azoknak a kiemelt területek által képviselt szakpolitikai célkitűzéseit (lásd: lent) tartalmazza. Második lépésben meghatároztuk az EMVA-összegeket, intézkedésenként és kiemelt területenként. Ehhez a Bizottságnál rendelkezésre állnak az adatok. A 4. uniós prioritás volt az egyetlen olyan eset, amikor feltételezésből kellett kiindulni³. Végezetül a megfelelő EMVA-összegekre alkalmaztuk az alábbi mátrix éghajlat-együtthatóit.

1A mátrix kidolgozása elsősorban a Bizottság megbízásából készített előkészítő tanulmány („Tracking system for climate expenditure in the post-2013 EU budget” [Nyomonkövetési rendszer a 2013 utáni uniós költségvetésben szereplő, éghajlattal kapcsolatos kiadásokhoz] – Részletes KAP értékelés, 5.4. táblázat [25–30. o.]) alapján történt.

2Az OECD által alkalmazott Rio-markerek és a többoldalú fejlesztési bankok, többek között a Világbank által kidolgozott nyomonkövetési alapelvek.

3A 4. uniós prioritás programozása a Bizottság stratégiai programozásról szóló iránymutatása értelmében „blokkban” történik, azaz az ERFA-kiadásokat nem egy-egy kiemelt területhez rendelik. Az e prioritáshoz tartozó tervezett EMVA-kiadást ezért elosztottuk 3-mal, és a 4. uniós prioritás mindhárom kiemelt területéhez – 4A. kiemelt terület (A biodiverzitás helyreállítása, megőrzése és javítása), 4B. kiemelt terület (A vízgazdálkodás javítása, a műtrágya- és peszticidhasználat szabályozásának javítását is beleértve) és 4C. kiemelt terület (A talajerózió megelőzése és a talajgazdálkodás javítása) – egyenlő EMVA-összeget rendeltünk.

Javasolt mátrix

| Prioritási tengelyek és kiemelt területek | 2. prioritási tengely | 3. prioritási tengely | 4. prioritási tengely | 5. prioritási tengely | 6. prioritási tengely
A mezőgazdasági üzemek életképességének javítása és a versenyképesség fokozása valamennyi régióban és a mezőgazdasági termelés valamennyi típusa esetében, valamint az innovatív gazdálkodási technológiák előmozdítása | Az élelmiszerlánc szervezésének, az állatjólétnek és a kockázatkezelésnek a mezőgazdaság terén történő előmozdítása | A a mezőgazdasághoz és erdőgazdálkodáshoz kapcsolódó ökoszisztémák állapotának helyreállítása, megőrzése és javítása | Az erőforrás-hatékonyság előmozdítása, valamint az alacsony szén-dioxid-kibocsátású és az éghajlatváltozás hatásaihoz alkalmazkodni képes gazdaság irányába történő elmozdulás támogatása a mezőgazdasági, az élelmiszer-ipari és az erdészeti ágazatban | A társadalmi befogadás előmozdítása, a szegénység csökkentése és a gazdasági fejlődés támogatása a vidéki térségekben
Intézkedés kódja | Intézkedés neve | Minden kiemelt terület esetében | Az elsődleges termelők versenyképességének javítása azáltal, hogy megfelelőbb módon integrálják őket az élelmiszerláncba | A mezőgazdasági üzemekben megvalósuló kockázatmegelőzés és -kezelés támogatása | A biodiverzitás helyreállítása, megőrzése és javítása | A vízgazdálkodás javítása, a műtrágya- és peszticidhasználat szabályozásának javítását is beleértve | A talajerózió megelőzése és a talajgazdálkodás javítása | Minden kiemelt terület esetében | Minden kiemelt terület esetében
1 | Tudástranszfer- és tájékoztatási tevékenységek | 0% | 0% | 40% | 40% | 40% | 100% | 100% | 0%
2 | Tanácsadási szolgáltatások, üzem vezetési és helyettesítési szolgáltatások | 0% | 0% | 40% | 40% | 40% | 100% | 100% | 0%
3 | A mezőgazdasági termékek és az élelmiszerek minőségrendszerei | 0% | 0% | 0% | 40% | 40% | 40% | 100% | 0%
4 | Beruházások tárgyi eszközökbe | 0% | 0% | 40% | 40% | 40% | 100% | 100% | 0%
5 | A természeti katasztrófák által károsított mezőgazdasági termelési potenciál helyreállítása és megfelelő megelőző intézkedések bevezetése | 0% | 0% | 100% | 40% | 40% | 100% | 100% | 0%
6 | A mezőgazdasági üzemek és a vállalkozások fejlesztése | 0% | 0% | 0% | 0% | 0% | 0% | 100% | 0%
7 | Alapvető szolgáltatások és a falvak megújítása a vidéki térségekben | 0% | 0% | 0% | 40% | 40% | 100% | 100% | 0%
8 | Az erdőterületek fejlesztésére és az erdők életképességének javítására irányuló beruházások | 0% | 0% | 40% | 100% | 100% | 100% | 100% | 0%
9 | Termelői csoportok létrehozása | 0% | 0% | 0% | 0% | 0% | 0% | 100% | 0%
10 | Agrár-környezetvédelmi és éghajlattal kapcsolatos intézkedések | 0% | 0% | 0% | 40% | 40% | 100% | 100% | 0%
11 | Ökológiai gazdálkodás | 0% | 0% | 0% | 40% | 40% | 100% | 100% | 0%
12 | A Natura 2000-hez és a víz-keret-irányelvhez kapcsolódó kifizetések | 0% | 0% | 0% | 40% | 40% | 100% | 100% | 0%
13 | A hátrányos természeti adottságokkal vagy egyéb sajátos hátrányokkal rendelkező területek számára teljesített kifizetések | 0% | 0% | 0% | 40% | 40% | 40% | 100% | 0%
14 | Állatjólét | 0% | 0% | 0% | 0% | 0% | 0% | 100% | 0%
15 | Az erdő-környezetvédelmi és éghajlattal kapcsolatos szolgáltatások és az erdővédelem | 0% | 0% | 40% | 40% | 40% | 100% | 100% | 0%
16 | Együttműködés | 0% | 0% | 0% | 40% | 40% | 100% | 100% | 0%
17 | Kockázatkezelés | 0% | 0% | 40% | 0% | 0% | 0% | 100% | 0%
18 | A kiegészítő nemzeti közvetlen kifizetések finanszírozása Horvátország esetében | 0% | 0% | 0% | 0% | 0% | 0% | 0% | 0%
19 | LEADER: Az olyan alulról felfelé épülő kapacitásépítésre nyújtott támogatás, amely innovatív megközelítésekkel segíthet szembenézni az éghajlatváltozás jelentette kihívásokkal | 0% | 0% | 0% | 40% | 40% | 100% | 100% | 0%
20 | Technikai segítségnyújtás | 0% | 0% | 0% | 0% | 0% | 0% | 0% | 0%

A Bizottság válaszai

Összefoglalás

I

A Bizottság teljes mértékben elkötelezett az éghajlatváltozás elleni küzdelem mellett. Az alacsony szén-dioxid-kibocsátású és az éghajlatváltozás hatásaihoz alkalmazkodni képes gazdaságra való áttérés uniós megközelítését a beruházási gyakorlatok elmozdítására is törekvő szakpolitikai intézkedések vezérlik. Az uniós költségvetésből és a tagállami nemzeti költségvetésekből származó közkiadások kiegészítik ezt az áttérést és a felgyorsítására törekednek.

Az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontoknak az uniós költségvetésben való általános érvényesítésére¹ és az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó kiadásoknak a költségvetés 20%-ára történő emelésére vonatkozó javaslattal a Bizottságnak az volt a célja, hogy az uniós költségvetés úttörő szerepet vállaljon a szóban forgó szempontok általános érvényesítésének előmozdításában. Az Európai Tanács és az Európai Parlament támogatta az általános érvényesítésre vonatkozó megközelítést², és megerősítette, hogy a 20% megfelelő támogatási szint.

II

Az Európai Tanács kifejezetten megerősítette, hogy a legfontosabb célkitűzés a Bizottságnak az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontok költségvetésben való általános érvényesítésére vonatkozó megközelítése, amelyet támogat az a szakpolitikai célkitűzés, hogy a jelenlegi többéves pénzügyi keretben az uniós kiadásoknak legalább 20%-a az éghajlat szempontjából releváns legyen.

Az általános érvényesítésen felül a többéves pénzügyi keret egy kifejezetten az éghajlatváltozás kezelésére szánt programot is meghatározott.

IV

A Bizottság örömmel fogadta, hogy a Számvevőszék elismeri a Bizottságnál folyó elkötelezett munkát, valamint azt, hogy folytatni kell az általános érvényesítés továbbfejlesztésére irányuló erőfeszítéseket. A Bizottság ugyanakkor úgy véli, hogy jelentős előrehaladás történt egyrészt azon a téren, hogy éghajlat-politikai megfontolások kerültek a programok kidolgozásába, másrészt az egyedülálló, számszerűsített általános érvényesítési megközelítés kidolgozása terén, amely mostantól egyértelmű alapmegközelítést biztosít.

A Bizottság azonban megjegyzi, hogy az egyes alapok potenciális hozzájárulása az elsődleges feladataitól függően változik, és ezért elkerülhetetlen, hogy a hozzájárulás programozásához és nyomon követéséhez használt rendszerek az egyes alapok esetében különbözzenek. Ezenkívül a közös agrárpolitika (KAP) reformja jelentősen megnövelte az éghajlat-politika finanszírozását a 2007–2013-as időszakhoz képest. A Bizottság úgy véli, hogy jelentős elmozdulás van az éghajlat-politika fokozottabb érvényesítése felé.

V

A Bizottság a többéves pénzügyi keret 2016. szeptember 14-én közzétett félidős értékelésében értékelte a 20%-os célérték irányába tett előrehaladást. A többéves pénzügyi keret félidős értékelését (COM(2016) 603) kísérő bizottsági szolgálati munkadokumentumban ((2016) 299 SWD) bemutatott legfrissebb adatokból az derül ki, hogy a 2014–2020-as időszakban összességében valamivel több mint 200 milliárd euró éghajlat-politikával kapcsolatos kiadás valósul meg. Ez a teljes pénzügyi programozási időszak esetében mintegy 18,9%-kal egyenértékű.

Lásd még a Bizottság 28. bekezdésre adott válaszát.

VI

A Bizottság tudomásul veszi a Számvevőszék szimulációit. A Bizottság azonban az OECD „Rio-markerei”-re épülő, innovatív és részletes nyomonkövetési módszertant hozott létre.

A Bizottság mindazonáltal elismeri annak szükségességét, hogy továbbra is erőfeszítéseket kell tennie annak érdekében, hogy valamennyi uniós program, többek között a Számvevőszék által említett uniós programok éghajlat-politikai szempontból relevánsabbak legyenek.

A Bizottság által alkalmazott módszer átlátható és összehangolt módon került kidolgozásra. A mezőgazdaság és a vidékfejlesztés területén az éghajlat-politikára szánt finanszírozás mértékének értékelésével kapcsolatos uniós megközelítés megbízható. Hasonlóképpen, a zöldítő közvetlen kifizetések esetében a számítás kifejezetten tükrözi a három gazdálkodási gyakorlat éghajlatváltozási vonatkozását. Ezenkívül ami a nem zöldítő közvetlen kifizetéseket illeti, a nem zöldítő közvetlen kifizetéseknek az éghajlatra gyakorolt 8%-os hatása nem túlzó becslés, ha megnézzük a kölcsönös megfeleltetés és a közvetlen kifizetések éghajlat szempontjából jelentkező előnyeit.

VII

A Bizottság elismeri, hogy az éghajlatváltozással kapcsolatos kiadások nyomon követésének innovatív szintmérését és az uniós költségvetésben való végrehajtását tovább lehetne javítani, többek között a mérséklés és az alkalmazkodás részletességének fokozása tekintetében. Ugyanakkor a nem egyértelmű adminisztratív hatásnak és a kétszeres beszámítás elkerülése bonyolultságának fényében, ugyanakkor a kapcsolódó, gyakori együttes előnyök visszaadása mellett a Bizottság jelenleg nem irányozza elő nyomonkövetési rendszerének további részekre bontását.

VIII

A Bizottság megjegyzi, hogy a Számvevőszék néhány ajánlásával már foglalkozott, illetve foglalkozni fog (nevezetesen az 1. ajánlással, a 6. ajánlás b) és c) pontjával), néhány ajánlás részben elfogadható (a 2. ajánlás a) pontja, a 3., a 4., az 5. ajánlás és a 7. ajánlás a) pontja), néhány ajánlás nem megfelelő, illetve nem megvalósítható (a 2. ajánlás c) pontja, a 6. ajánlás a) pontja és a 7. ajánlás b) pontja). A Bizottság összességében úgy véli, hogy az általános érvényesítésre vonatkozó megközelítés növelte az uniós költségvetés éghajlattal kapcsolatos kiadásokhoz való hozzájárulását.

Bevezetés

01

A Bizottság teljes mértékben elkötelezett az éghajlatváltozás elleni küzdelem mellett. Az alacsony szén-dioxid-kibocsátású és az éghajlatváltozás hatásaihoz alkalmazkodni képes gazdaságra való áttérés uniós megközelítését a beruházási gyakorlatok elmozdítására is törekvő szakpolitikai intézkedések vezérlik, ahogyan azt a Bizottság közelmúltbeli intézkedéscsomagja³ igazolja. Az uniós költségvetésből és a tagállami nemzeti költségvetésekből származó közkiadások kiegészítik ezt az áttérést és a felgyorsítására törekednek.

02

A Bizottság az elkerülhetetlen éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodást és annak mérséklését egymást kiegészítő szakpolitikai válasznak tekinti, és adott esetben arra törekszik, hogy mindkettővel foglalkozzon.

05

Az alkalmazkodási intézkedések arra törekednek, hogy – az éghajlatváltozás előrejelzése alapján – elfogadható szintre csökkentsék az éghajlattal kapcsolatos kockázatokat.

07

Az üvegházhatású gázok (ÜHG) kibocsátási szintjét számos tényező csökkenti; főként a mérsékelt energiaintenzitás (egységnyi GDP-re jutó kevesebb energiafogyasztás) és a megújuló energiaforrások elterjedése. A gazdasági növekedés a 2005–2013-as időszakban mindvégig a kibocsátásokat pozitívan befolyásoló tényező (azaz nem a mérsékléshez hozzájáruló tényező) volt, bár ez a hatás 2007/08 óta gyengébb⁴. Ebben az összefüggésben nem zárható ki a gazdasági válság kibocsátásokra gyakorolt hatása.

08

A Bizottság hangsúlyozza, hogy a 20%-os célkitűzés az uniós költségvetésen belüli általános érvényesítésre vonatkozó megközelítés egyik elemeként volt bejelentve, ami önmagában az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó beruházási szükségletekre reagálás uniós megközelítésének egyik eleme.

Az uniós költségvetésen belüli általános érvényesítésre vonatkozó megközelítés – az éghajlatváltozás elleni küzdelmet célzó összes uniós fellépéshez hasonlóan – azt bizonyítja, hogy az Unió elkötelezett az éghajlat-politika mellett, és abban vezető szerepet vállal.

09

A Bizottság úgy véli, hogy a 20% politikai és elérendő célként volt bejelentve az uniós költségvetésből finanszírozott műveletek fokozottabb éghajlat-politikai relevanciája megvalósításának támogatása érdekében. A megközelítést az Európai Tanács és az Európai Parlament jóváhagyta, és az megerősítette a későbbi végrehajtási intézkedéseket. A Bizottság hangsúlyozza, hogy a fentiek szellemében a Bizottság és a költségvetési hatóság egyaránt úgy határozott, hogy ezt a célt nem foglalja bele jogszabályszövegbe.

Az általános érvényesítésen felül a többéves pénzügyi keret többek között egy kifejezetten az éghajlatváltozás (LIFE program keretében történő) kezelésére szánt programot is meghatároz.

12

A Költségvetési Főigazgatóság koordinálja a költségvetési források szakpolitikai prioritásokhoz rendelését, többek között az éghajlat-politika tekintetében, továbbá a költségvetési tervezet tervezett bevételekre és kiadásokra vonatkozó kimutatásában egybegyűjti és konszolidálja a Bizottság által a költségvetési hatóságnak az éves költségvetési eljáráshoz javasolt összegeket igazoló adatokat.

Háttérmagyarázat – Az általános érvényesítés hátterének tömör ismertetése Negyedik pont

Az Unió éghajlat-politikája intézkedések széles körére terjed ki, és az ambiciózus célok az Uniót a világ első számú szereplőjévé teszik az éghajlat-politika terén. Az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontok uniós szakpolitikákban és programokban való általános érvényesítése az alacsony szén-dioxid-kibocsátású és az éghajlatváltozás hatásaihoz alkalmazkodni képes társadalomra történő átállás támogatásának egyik eleme.

Az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontok uniós eszközökben és az uniós költségvetésben való általános érvényesítését célzó uniós megközelítés négy szinten fogalmazódik meg, ahogyan a Bizottság 24. bekezdésre adott válasza kifejti.

Észrevételek

24

A Bizottság úgy véli, hogy az uniós költségvetés jelentős előrehaladást valósított meg az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontok általános érvényesítése terén. Az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontok uniós eszközökben és költségvetésben való általános érvényesítését célzó uniós megközelítés négy szinten fogalmazódik meg:

–Az uniós intézmények által (a 2014–2020-as időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret összefüggésében) az éghajlat-politika általános érvényesítése érdekében⁵, valamint az uniós kiadások legalább 20%-ának az éghajlat szempontjából relevánssá tételére vonatkozó célkitűzés bejelentése érdekében hozott politikai döntések.

–Éghajlat-politikai célkitűzések belefoglalása a jogi/útmutatási keretbe (az új kiadási programok készletének jogalapjába, iránymutatásokba);

–Az éghajlat-politikával kapcsolatos szabályok és iránymutatások végrehajtása (a végrehajtás minősége).

–A megközelítés keretében az éghajlat-politikával kapcsolatos kiadások valamennyi uniós eszközben történő nyomon követésére szolgáló közös módszer.

Elismerjük, hogy az ellenőrzés elsősorban a pénzügyi célkitűzésre összpontosít.

Második francia bekezdés

A Bizottság nem ért egyet a Számvevőszék azon döntésével, hogy bizonyos, nemzetközi fejlesztési támogatást végrehajtó szervezetek által 2015-ben elfogadott elvkészletet kelljen referenciának tekinteni az uniós szinten elfogadott, innovatív és részletes uniós általános érvényesítési megközelítés „megfelelőségének” értékeléséhez.

25

A Bizottság elismeri a Számvevőszék azon döntését, hogy a 20%-os célértéket költségvetési célkitűzésnek tekinti, ugyanakkor ismételten hangoztatja, hogy a célt a Bizottság az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontok különféle programokban való általános érvényesítését támogató politikai célkitűzésként jelentette be. A célérték jellegére tekintettel a Bizottság úgy véli, hogy önmagában egy költségvetési értelmezés nem tükrözi az Unió általános érvényesítési megközelítését.

26

A Bizottság hangsúlyozza, hogy a 20%-ra vonatkozó politikai célkitűzés bejelentésére azért került sor, hogy segítse az éghajlat-politika uniós programokban való általános érvényesítését (lásd a Bizottság 25. bekezdésre adott válaszát). Ezért a Bizottság nem számszerűsítette az uniós költségvetésből fedezendő beruházási szükségletek részarányát, hanem becsléseket vett figyelembe, ahogyan a többéves pénzügyi keretre vonatkozó bizottsági javaslatban⁶ vázlatosan szerepel.

27

A Bizottság úgy véli, hogy az éghajlat szempontjából releváns kiadások jelentősen megemelkedtek. A Bizottság ugyanakkor megerősíti, hogy az előző többéves pénzügyi keret nem tartalmaz az éghajlat szempontjából releváns kiadásokra vonatkozóan átfogó és összehasonlítható adatokat, ami a részletesebb célok kidolgozásának előfeltétele lett volna. Az általános érvényesítésre vonatkozó uniós megközelítés egyik eleme egy megbízható és átlátható nyomonkövetési rendszer kialakítása volt.

28

A Bizottság a többéves pénzügyi keret 2016. szeptember 14-én közzétett félidős értékelésében értékelte a 20%-os célérték irányába tett előrehaladást. A többéves pénzügyi keret félidős értékelését (COM(2016) 603) kísérő bizottsági szolgálati munkadokumentumban ((2016) 299 SWD) bemutatott adatokból az derül ki, hogy a 2014–2020-as idősza The text, the forkban összességében valamivel több mint 200 milliárd euró éghajlat-politikával kapcsolatos kiadás valósul meg. Ez a teljes pénzügyi programozási időszak esetében mintegy 18,9%-kal egyenértékű. Az SWD dokumentum 2. mellékletében közzétett adatok a 20%-os célérték tekintetében az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó kiadások nyomon követésére vonatkozó programbecslések szerint részletezik a teljes összegeket a 2014–2020-as programozási időszak egészére.

Climate Mainstreaming 2014-2020 - totals by programme
(EUR million, commitment appropriations) | 2014-2017 | 2018-2020 estimates
Programme | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | Total 2014-2020
For reference: Total EU Budget (Section III - Commission, Financial programming) | 118 054.4 | 158 606.8 | 151 241.6 | 153 757.8 | 156 782.8 | 159 966.3 | 164 145.4 | 1 062 554.9
Total Climate Change finance in the EU Budget | 16 097.7 | 27 475.7 | 31 634.4 | 29 726.8 | 30 777.7 | 31 883.6 | 32 307.7 | 200 986.9
Share of Climate Change relevant spending in EU Budget | 13.6 % | 17.3 % | 20.9 % | 19.3 % | 19.6 % | 19.9 % | 19.7 % | 18.9 %

A Bizottság közös válasza a 31. és a 32. bekezdésre

A Bizottság megismétli, hogy a 20%-ra vonatkozó politikai célkitűzést az általános érvényesítés elősegítése érdekében jelentette be (lásd még a Bizottság 25. bekezdésre adott válaszát). A Bizottság a 20%-os célérték e rugalmas megállapítását megfelelőnek tartja az általános érvényesítésre és az éghajlat szempontjából releváns kiadások nyomon követésére vonatkozó innovatív megközelítés kidolgozása során. Az általános érvényesítésre vonatkozó uniós megközelítés az ég hajlatváltozással kapcsolatos szempontoknak az uniós költségvetés egészébe történő beépítésére törekszik.

A Bizottság megerősíti, hogy a társjogalkotók nem tartották szükségesnek konkrét célértékek megállapítását az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontok valamennyi programban való általános érvényesítésének előmozdításához. Ahogyan a Bizottság 24. bekezdésre adott válaszában szerepel, az általános érvényesítést sok folyamatban alkalmazza, és a konkrét célértékek ezek egyikét jelentik.

A többéves pénzügyi keret félidős értékelésében közzétett adatokból az derül ki, hogy az uniós költségvetésen belül számos program járul hozzá az éghajlat-politikához. A Bizottság ugyanakkor egyetért azzal, hogy a konkrét célkitűzések hasznosak lehetnek az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontok általános érvényesítésének előbbre viteléhez.

Az éghajlat szempontjából releváns kiadásokat a költségvetés egészében nyomon követik; az európai strukturális és beruházási alapok (esb-alapok) esetében ezt a nyomonkövetési követelményt a társjogalkotók állapították meg.

34

A Bizottság elismeri, hogy a lefedettsége és a részletessége tekintetében egyedülálló, és az uniós jogalkotási folyamat során elfogadott, úttörő uniós nyomonkövetési módszer tovább tökéletesíthető. Ugyanakkor nincsenek nemzetközi szinten elfogadott módszerek az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó kiadások számszerűsített nyomon követésére.

35

Az uniós kiadásokhoz együtthatók rendelésére vonatkozó uniós módszerről bebizonyosodott, hogy megfelelő egyensúlyt teremt az adatok megbízhatósága, valamint a Bizottságon belül és a tagállamokban szükséges adminisztratív erőfeszítések között.

Első francia bekezdés

A Bizottság elismeri, hogy a jelenlegi módszertannal, illetve a rendszernek három átlagos viszonyszám, a „Rio-markerek” alapján történő alkalmazásának közvetlen következményeként egyes kiadások éghajlat-politikai relevanciája valamelyest túl- vagy alulbecsülhető. A Bizottság ugyanakkor úgy véli, hogy a módszertana kellően konzervatív, és a nemzetközi segélyszervezetek csoportja által a műveleteiknek az éghajlatváltozás mérséklése szempontjából történő nyomon követéséhez 2015-ben kidolgozott elvkészletet nem tartja releváns hivatkozási pontnak a Bizottság által alkalmazott megközelítéshez. A Bizottság hangsúlyozza, hogy a Számvevőszéknek a jelentésben használt egyes számításai a Bizottság által használt számításokban szereplő együtthatóktól eltérő együtthatókat használtak.

Második francia bekezdés

A Bizottság az Unió társjogalkotói által elfogadott nyomonkövetési megközelítést megbízhatónak és a konkrét céljaihoz alkalmasnak tartja. Noha az OECD kategóriái és módszerei hasznosak az uniós megközelítés információkkal való ellátásában, a kialakításuk nem azzal a céllal történt, hogy támogassák az általános érvényesítést és a számszerűsített nyomon követést az uniós költségvetésben, és ezért azokat a társjogalkotó a vonatkozó jogalapokban a programspecifikus igényekhez igazította.

A Bizottság rámutat, hogy a különböző uniós programok elsődleges célkitűzését a vonatkozó jogalap állapítja meg, és az általános érvényesítés a jellegéből fakadóan azt jelenti, hogy az elsődleges célkitűzés végrehajtását összhangba kell hozni az uniós éghajlat-politikával, nem pedig azt, hogy helyettesíteni kell az elsődleges célkitűzést.

36

Az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó kiadások nyomon követésének uniós rendszere külön elemeket tartalmaz, amelyek különbözővé teszik a nemzetközi segélyszervezetek által használt rendszerektől, és ezért a nemzetközi segítségnyújtást nyomon követő rendszerekkel való összehasonlítás nem releváns.

A Bizottság elismeri, hogy az éghajlatváltozással kapcsolatos kiadások nyomon követésének innovatív szintmérését és az uniós költségvetésben való végrehajtását tovább lehetne javítani, többek között a mérséklés és az alkalmazkodás részletességének fokozása tekintetében. Ugyanakkor a nem egyértelmű adminisztratív hatásnak és a kétszeres beszámítás elkerülése bonyolultságának fényében, ugyanakkor a kapcsolódó, gyakori együttes előnyök visszaadása mellett a Bizottság jelenleg nem irányozza elő nyomonkövetési rendszerének további részekre bontását.

37

A Bizottság egyetért azzal, hogy a pénzügyi eszközök fontosak és hozzájárulnak az éghajlattal kapcsolatos uniós fellépéshez, és az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó kiadások nyomon követésébe belefoglalta az e célokra szánt költségvetési juttatást.

39

A Bizottság úgy véli, hogy az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontok általános érvényesítése terén megfelelő előrehaladás történt a legtöbb vonatkozásban, és hogy a költségvetési kiadások nyomon követése megbízható és átlátható, ahogyan többek között a 12. és a 28. bekezdésre adott válasza vázolja. A Bizottság elismeri, hogy a nyomon követéshez és az éghajlat-politikai eredményekre vonatkozó jelentéstételhez kapcsolódó megközelítését tovább kell fejlesztenie.

40

Lásd még a Bizottság V. és 28. bekezdésre adott válaszát.

41

A Bizottság megerősíti, hogy – a Bizottság 28. bekezdésre adott válaszában foglalt részleteknek megfelelően – a többéves pénzügyi keret félidős értékelése előtt nem volt olyan helyzetben, hogy magabiztosan értékelje, hogy útban van-e a 20%-os célérték elérése felé, mivel még mindig hiányoztak az információk az esb-alapoknak a többéves pénzügyi keret időszakára programozott kiadásaira vonatkozóan, és ezért akkor nem álltak rendelkezésre megbízható adatok. A Bizottság a többéves pénzügyi keret félidős értékelésében értékelte a 20%-os célérték megvalósítása felé tett előrelépést, és abból az derült ki, hogy a 2014–2020-as időszakban összességében valamivel több, mint 200 milliárd euró éghajlattal kapcsolatos kiadás valósul meg. Ez a teljes pénzügyi programozási időszak esetében mintegy 18,9%-kal egyenértékű.

43

A tervezett éghajlat-politikai intézkedések, valamint a kapcsolódó együtthatók felsorolása szerepel az Európai Tengerügyi és Halászati Alap (ETHA) operatív programjaiban. Az egyes intézkedésekhez kapcsolódó indikatív ETHA-juttatás szerepel a tagállamok (2016 májusától kezdődő) éves végrehajtási jelentéseiben. A jelentésekben szereplő pénzügyi táblázat, valamint a műveletekre vonatkozó (az ETHA-rendelet 97. cikke (1) bekezdésének a) pontja szerinti) tagállami éves jelentésekben feltüntetendő támogatott műveletek kulcsfontosságú jellemzői lehetővé fogják tenni a Bizottság számára, hogy folyamatosan nyomon kövesse a kiadások szintjét, valamint az éghajlatváltozással kapcsolatos kiadásokhoz való hozzájárulás operatív programokban bejelentett indikatív összegét.

44

A programozási folyamatok teljes lezárulásával a Bizottság immár olyan helyzetben van, hogy az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó kiadások tekintetében konszolidálja az e programok szerinti frissített becslésekre vonatkozó megbízható adatokat, és a többéves pénzügyi keret félidős értékelése keretében a helyzet állásáról szóló jelentést tett közzé. Az adatok konszolidálása pontatlan adatokon alapult volna, és így hibás számításokat és téves értelmezéseket eredményezett volna, ha a 2014–2016-os időszakra vonatkozó ideiglenes adatokon alapult volna.

45

A Bizottság úgy véli, hogy az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó kiadások nyomon követésének hangsúlyát kifejezetten releváns a kötelezettségvállalási előirányzatokra, illetve a programozott és elfogadott kiadásokra kell helyezni, tekintettel arra, hogy a kiadásokra vonatkozó adatok a programozásról a kiadásokra való átállás időbeli késedelme miatt nem szolgálnának hasznos információval az általános érvényesítés javításához. A Bizottság továbbá úgy véli, hogy az uniós költségvetésből származó pénzügyi inputok nyomon követése érdemben nem helyezhető ok-okozati kapcsolatba az uniós éghajlat- és energiapolitikai célok vagy a beruházási igények bármely becsült szintjének megvalósításával.

A programozott kiadások szintjén nyomonkövetési megközelítés bevezetése az éghajlat-politikai megfontolások valamennyi uniós programba való jobb beépítése érdekében tett első természetes és lényeges lépés volt. A Számvevőszék által feltárt eredendő kockázat valamennyi költségvetési tervben jelen van. A Bizottság egyetért a Számvevőszékkel abban, hogy a tervezett kiadások nem feltétlenül jelennek meg kifizetésekként, azonban rámutat arra, hogy a 2015. évi összes uniós költségvetési kötelezettségvállalásnak átlagosan 97%-a valósul meg, ami a kötelezettségvállalások jelenleg alkalmazott előzetes nyomonkövetési rendszerét hatékony helyettesítővé teszi a kiadások tekintetében is. Ezenkívül a Bizottság rámutat arra, hogy a 34%, illetve a 49,3% kiszámításához használt módszertan a megközelítés és a hatókör tekintetében eltér egymástól.

46

A Bizottság rendszeresen felülvizsgálja az adatokat, és a programozásban bekövetkezett változásokat az éves költségvetés-tervezési eljárás keretében és az éves költségvetés végrehajtása keretében megjeleníti. Ezenkívül a Bizottság a többéves pénzügyi keret félidős értékelésében kötelezettséget vállalt arra, hogy értékeli a többéves pénzügyi keret programjainak félidős értékelésében szereplő 20%-os célérték irányába tett előrehaladást. A Bizottság a jelenlegi nyomonkövetési és jelentéstételi rendszereket megfelelőnek tartja, és ebben a szakaszban nem tartja szükségesnek semmilyen további jelentéstételi kötelezettség bevezetését.

47

A Bizottság megerősíti, hogy a 20%-os célérték kifejezetten kapcsolódik az uniós költségvetési kiadásokhoz, és úgy véli, hogy a pénzügyi célok nyomon követésébe nem lenne helyénvaló nem pénzügyi elemeket keverni.

Ugyanakkor elismerjük, hogy a kiadások, a mobilizált fellépések és az eredmények közötti kapcsolatot javítani kell. Különböző kiadási programok összefüggésében és attól függően, hogy milyen mértékben összpontosítanak az éghajlat-politika területén végrehajtott beruházásokra, output- és eredménymutatók meghatározására került sor, és azok egyes közös mutatók esetében uniós szinten összesíthetők. Ilyen közös mutatók kidolgozása az érintett konkrét programon belül levont szakpolitikai tanulságok alapján történt (például a mezőgazdaságból származó ÜHG-kibocsátásokat mérő mutató szerepel a közös agrárpolitika [KAP] monitoring- és értékelési keretében. A támogatott infrastrukturális beruházásokhoz az ÜHG-kibocsátások csökkentésére vonatkozó, kifejezetten az ERFA-hoz kapcsolódó output-mutató került meghatározásra).

Ezzel együtt jelenleg technikailag nem lehetséges konszolidált adatok előállítása például az uniós költségvetésből finanszírozott tevékenységekből származó ÜHG-kibocsátások csökkentésére vonatkozóan.

48

Az ERFA-n belüli közös mutatóknak bizottsági iránymutatásban⁷ ajánlott közös definíciójuk van; az iránymutatás a véglegesítése előtt megvitatásra került a tagállamokkal. Bár volt lehetőség arra, hogy az ÜHG-kibocsátások csökkentésének a megújuló energiaforrások és az energia-megtakarítás tekintetében történő mérésére szolgáló módszertant javasoljunk, nem volt konszenzus, és nem állt rendelkezésre több módszer egyéb ilyen számítás tekintetében más területeken. A közös vagy egyedi mutatók segítségével gyűjtött valamennyi adat elérhető lesz értékelési célra, és azok esetlegesen hozzájárulhatnak további szakpolitikai tanulságokhoz.

49

A Bizottság úgy véli, hogy az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontok általános érvényesítése terén a legtöbb tekintetben előrehaladás történt, és a cél elérése megvalósítható. A Bizottság a többéves pénzügyi keret szeptember 14-én közzétett (többek között a 28. bekezdésre adott válaszában említett) félidős értékelésében szereplő, közelmúltbeli elemzésre hivatkozik, és megerősíti, hogy továbbra is erőfeszítéseket szándékozik tenni az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontok uniós programokban való általános érvényesítése érdekében.

50

A többéves pénzügyi keret félidős értékelésében bejelentetteknek megfelelően a Bizottság rámutat, hogy a 20%-os célérték irányába tett előrehaladás értékelését a többéves pénzügyi keret egyedi programjainak félidős értékelésében tervezi elvégezni, ami lehetőséget nyújt arra, hogy fokozza az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontok általános érvényesítését az uniós kiadási programokban.

51

A Bizottság megismétli, hogy megítélése szerint az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó kiadások nyomon követéséhez kapcsolódó uniós megközelítéshez elfogadott módszertan nem jelent kockázatot az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontok általános érvényesítésére, ugyanakkor tudomásul veszi a Számvevőszék szimulációit, amelyek más-más együtthatókat használnak az uniós mezőgazdasági kiadásokhoz.

Első francia bekezdés

A Bizottság úgy véli, hogy az általa alkalmazott módszer átlátható és összehangolt módon került kidolgozásra; e módszert eljuttatta az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak, és az nem vezet túlbecsléshez.

Lásd még a Bizottság 53. bekezdésre adott válaszát.

Második francia bekezdés

Hasonlóképpen, a vidékfejlesztésre vonatkozó éghajlat-együtthatók kidolgozására átlátható módon, a 20%-os politikai célkitűzéssel összhangban került sor.

Harmadik francia bekezdés

A Bizottság úgy véli, hogy a KAP mindkét alapjából az éghajlat-politikára fordított összes hozzájárulására vonatkozó becslései uniós szinten elfogadott módszertanon alapulnak, amelynek kimerítő részletei a Bizottság előzetes költségvetési tervezetét kísérő programindokolásokban évente közzétételre kerülnek.

Ahogyan a Bizottság 35. bekezdésre adott válasza rámutat, a Bizottság a nemzetközi segélyszervezetek csoportja által a műveleteiknek az éghajlatváltozás mérséklése szempontjából történő nyomon követéséhez 2015-ben kidolgozott elvkészletet nem tartja releváns hivatkozási pontnak az uniós szinten elfogadott megközelítéshez. A Bizottság hangsúlyozza, hogy a Számvevőszéknek a jelentésben használt számításai eltérnek az uniós szinten elfogadott, kellően konzervatív számításoktól.

Negyedik francia bekezdés

A Horizont 2020 a hetedik keretprogram tekintetében e terület kutatása terén jelentős növekedést tartalmaz. Becslések szerint a hetedik keretprogram „Együttműködés” része 2,4 milliárd euróval járult hozzá az éghajlat-politikához (2007–2013), míg a Horizont 2020 keretprogramnak csak az első két évére (2014–2015) 3,2 milliárd euró a számadat.

Mindazonáltal ebben a vonatkozásban további élénkülést célzó cselekvési terv már érvényben van (lásd a Bizottság 60. bekezdésre adott válaszát) a Horizont 2020 keretprogramról szóló rendeletben (indikatív célként) megállapított, előirányzott kiadási szint elérése érdekében.

53

A Bizottság tudomásul veszi a Számvevőszék különböző módszertanokat és egyes nemzetközi segélyszervezetek által elfogadott általános elveket alkalmazó szimulációit, de ismételten emlékeztet az uniós megközelítés melletti elköteleződésére. A Bizottság által alkalmazott módszer megbízható, a kidolgozása átlátható és összehangolt módon történt; a Rio-markereken alapul, és a Bizottság azt eljuttatta az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak.

A kölcsönös megfeleltetésnek az éghajlat-politikai fellépések szempontjából jelentkező előnye a 40%-os Rio-markernek a nem zöldítő közvetlen kifizetések 20%-os arányára alkalmazásával mérhető fel. Mint bármely más számítás esetén, ez a kölcsönös megfeleltetés szankciórendszerén alapuló helyettesítő számítás. A Bizottság azonban úgy véli, hogy a nem zöldítő közvetlen kifizetéseknek az éghajlatra gyakorolt 8%-os hatása nem túlzó becslés, ha figyelembe vesszük a kölcsönös megfeleltetés és a közvetlen kifizetések éghajlat szempontjából jelentkező előnyeit.

Lásd a Bizottság 51. bekezdésre adott válaszát.

3. háttérmagyarázat – Nincs megfelelő indokolás arra nézve, hogy a nem zöldítő közvetlen kifizetések milyen mértékben járulnak hozzá az éghajlattal kapcsolatos kiadásokhoz

Lásd a Bizottság 51. bekezdésre adott válaszát.

54

A Bizottság úgy véli, hogy az alkalmazott elemek kellően konzervatívak.

Lásd a Bizottság által az 51. bekezdés első francia bekezdésére adott választ.

55

Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) éghajlathoz kapcsolódó kiadásainak nyomon követése a szakpolitikai célkitűzésekre marker alkalmazásának elvét követi, ahogyan az Unió vidékfejlesztési prioritásaiban és a kiemelt területekben kifejezésre jut. Mivel a tagállamok – az említett különböző célkitűzésekhez várható hozzájárulásuktól függően – rugalmasan programozhatnak intézkedéseket, a nyomon követést inkább ezen EMVA-prioritások szintjén, mint az intézkedések szintjén kell végrehajtani.

E beavatkozási logika és a megosztott irányítás elve miatt a tagállamok határozzák meg, hogy egy-egy intézkedés mely prioritáshoz vagy kiemelt területhez járul hozzá leginkább.

Például a hátrányos természeti adottságú területekre vonatkozó támogatási program szerinti 13. intézkedést 4 különböző prioritás, illetve kiemelt terület alá programozták. Azok a tagállamok, amelyek a 13. intézkedést a 4. prioritás alá programozták, azt relevánsabbnak tartják e prioritás célkitűzéseinek megvalósítása szempontjából.

A Bizottság válasza az 56., az. 57., az 58. bekezdésre és a 4. háttérmagyarázatra:

A Bizottság tudomásul veszi a Számvevőszéknek az ERFA nyomonkövetési módszertanában felmerülő hiányosságokra vonatkozó elgondolásait és a különböző megközelítéseken alapuló szimulációkat.

Az ERFA esetében a jelenlegi nyomonkövetési módszertan egyensúlyt próbál teremteni az éghajlattal kapcsolatos kiadásokra vonatkozó, ésszerűen megbízható becslés, valamint az adminisztratív terhek és költségek minimálisra csökkentése között.

A Számvevőszék által javasolt megközelítés (különböző éghajlat-együtthatók alkalmazása konkrét kiemelt területeken és uniós prioritásokon belüli különböző intézkedésekre/műveletekre) fokozná a pontosságot, ugyanakkor a nemzeti és regionális közigazgatási szervek adminisztratív terheinek és költségeinek növekedéséhez is vezetne.

A 4. prioritáshoz 100%-os markert kell rendelni, ugyanis a környezet védelméhez és az ökoszisztémáknak az éghajlatváltozás hatásaival szembeni ellenálló képességéhez hozzájáruló intézkedéseket tartalmaz. A 4. prioritás (például az agrár-környezetvédelmi és éghajlattal kapcsolatos intézkedések) változatosságára, sokféleségére és összetettségére tekintettel az intézkedésenkénti/műveletenkénti különbségtétel megterhelővé tenné és megnehezítené a nyomon követést a tagállamok számára.

Az ERFA-n belül a hátrányos természeti adottságú területekre vonatkozó intézkedés a földterületek művelésből való kivonásának megelőzése, valamint a hátrányos természeti adottságú területek megművelése jelentette környezeti és gazdasági érték megőrzése szempontjából fontos. Az intézkedés elősegíti a támogatás nélkül esetlegesen megszűnő mezőgazdasági ökoszisztémák fenntartását; a támogatás az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás és az éghajlatváltozás mérséklése (például legelők) összefüggésében fontos. A jelenlegi programozási időszakban meghatározandó, közösen elfogadott biofizikai kritériumokon alapuló új kijelölési megközelítés következtében nagyobb hangsúly kerül a legsérülékenyebb mezőgazdasági földterületek művelés alatt tartására, és így fontosabbá válik az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodásra és az éghajlatváltozás mérséklésére vonatkozó intézkedés.

59

A Bizottság úgy véli, hogy az ERFA és az e bekezdésben említett LIFE program programindokolásában közölt konkrét nyomonkövetési módszertanok elfogadása a jelenlegi programozási időszak alatti alkalmazás céljából kidolgozott uniós nyomonkövetési módszertan keretében történt.

60

A Horizont 2020 a hetedik keretprogram tekintetében e terület kutatása terén jelentős növekedést tartalmaz. Míg a teljes program közvetlen összehasonlítására nincs lehetőség, a hetedik keretprogram „Együttműködés” része a program hét éve alatt (2007–2013) becslések szerint 2,4 milliárd euróval járult hozzá az éghajlat-politikához, míg a Horizont 2020 keretprogram összehasonlítható „programozható” részeinek kizárólag az első két évére (2014-2015) jóváhagyott legfrissebb számadat 3,2 milliárd euró. Ezért, noha a jelenlegi számadatok alacsonyabbak az előirányzott kiadási szintnél, határozottan a Bizottság kötelezettségvállalásának pozitív jelét képviselik.

A 2014–2015-ös és a 2016–2017-es „fő” munkaprogramok bevezetése egyértelműen tartalmazott éghajlattal kapcsolatos kiadásokat, adott esetben ajánlati felhívásokra/témakörökre vonatkozó hivatkozással. Ebben az összefüggésben a Bizottság szolgálatai – a Horizont 2020 keretprogram előirányzott kiadási szintje irányába tett előrehaladás mérése érdekében – körültekintően és folyamatosan nyomon követték a Horizont 2020 keretprogram munkaprogramjainak valamennyi témakörét az éghajlattal kapcsolatos kiadások szempontjából.

A tavaly elindított cselekvési terv további élénkülést biztosít ebben a tekintetben. Ezenfelül a folyamatban lévő 2018–2020-as stratégiai programozási folyamat elismeri az éghajlat-politika általános érvényesítésének és a kapcsolódó kiadások növelésének jelentőségét. A stratégiai programozási folyamat véglegesítését követően a 2018–2020-as időszak tekintetében több mennyiségi szempontra ki lehet térni.

61

Az alulról építkező megközelítéseknek az éghajlat-politikához való hozzájárulása nem állapítható meg addig, amíg az egyes projekteket ki nem választották támogatásra, és akár évről-évre változhat.

62

A Bizottság közelről nyomon követi e mutató alakulását, és még mindig van némi mozgástere. A következő munkaprogramok jóváhagyásáig (kb. 2017 őszéig) a Bizottság frissíti a számadatokat, hogy pontosabban meghatározhassa a fennálló helyzetet és a 2018–2020-as időszakra szükséges költségvetést. A többéves pénzügyi keret félidős értékelése (a Bizottság 28. bekezdésre adott válaszában foglalt részletek szerint) szintén konkrétan kiemeli azokat az elemeket, amelyeknek támogatniuk kell az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontok általános érvényesítését a Horizont 2020 keretprogramban.

63

A 2018–2020 közötti stratégiai programozási folyamat jelenleg zajlik, és az éghajlat-politikát kiemelt prioritásként határozza meg. A stratégiai programozási folyamat véglegesítését követően a 2018–2020-as időszak tekintetében több menynyiségi szempontra, többek között az éghajlat-politikára szánt költségvetési juttatásra ki lehet térni.

64

A Bizottság cselekvési tervét „számszerűsített céloknak” kell kiegészíteniük. E célok kitűzésére a legalkalmasabb időszak azonban a még le nem zárult 2018–2020-as időszakra vonatkozó munkaprogramok szövegezésének időszaka.

65

A Bizottság megerősíti, hogy az előző többéves pénzügyi keret szerinti, éghajlattal összefüggő kiadások tekintetében nem léteznek összehasonlítható adatok. A Bizottság ugyanakkor úgy véli, hogy a Számvevőszék egyes programokhoz kapcsolódó becsléseiben (mégpedig a 69. bekezdésben található becslésekben) az éghajlattal összefüggő kiadások jelentős növekedése nagyjából megerősíti a Bizottság által a többéves pénzügyi keret kezdete óta végzett munkaszintű becslések nagyságrendjét.

67

A Bizottság úgy véli, hogy az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó kiadások uniós költségvetésen belüli nyomon követésének elsődleges előnye a kiadási intézkedések uniós programokon belüli környezetbarát kialakításának támogatása. Elismerjük, hogy a szakaszban kiemelt példák nem biztosítanak alapot átfogóbb következtetések levonásához, és azok csak illusztrációként szolgálhatnak.

70

A Bizottság hangsúlyozza, hogy az általános érvényesítésre vonatkozó megközelítésének az a célja, hogy éghajlat-politikai megfontolásokat építsen be az uniós költségvetési eszközökbe, és hogy az éghajlat szempontjából releváns kiadások összetételének megváltozása tükrözze az egyes programok kiadási prioritásainak változásait és az egyes országok szintjén rendelkezésre álló különböző finanszírozási források szerepét.

71

Az éghajlat szempontjából releváns kiadásoknak az egyes országok különböző programjaiban tapasztalható változásai nagy mértékben tükrözik az adott ország ágazati prioritásait, és így azokat nem az éghajlat-politika melletti szélesebb vagy szűkebb körű elköteleződés jelének kell tekinteni.

75

A kutatási és innovációs (K+I) tevékenységek adott ágazatokra vagy klaszterekre (például az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságra) történő irányítása konkrétan nem szerepelt a programozás során folytatott részletes eszmecserékben. A K+I-célkitűzések tárgyalása az intelligens szakosodásra vonatkozó előzetes feltételrendszer alapján folyt. Ameny-nyiben a Bizottság beavatkozott volna annak érdekében, hogy a német és a román operatív programokban a kutatás és az innováció fokozottabban éghajlat-orientált legyen, az ellentétes lett volna az intelligens szakosodási stratégiákra vonatkozóan jogszabályban létrehozott előzetes feltételrendszerrel, amely stratégiák esetében az alulról építkező folyamat elengedhetetlen. A Bizottság szolgálatai azt az észrevételt teszik, hogy a fenntartható energia és éghajlat e stratégiák egyik kiemelt prioritását jelentik.

76

A Bizottság megjegyzi, hogy az Európai Szociális Alap (ESZA) programjai reagálni tudnak a „zöld” készségek iránti keresletben bekövetkező változásokra, ahogyan és amikor azok felmerülnek.

A Bizottság közös válasza a 77–79. bekezdésre

A Bizottság megjegyzi, hogy bár az összes esb-alap éghajlat-politikára fordított együttes hozzájárulása meghaladja a 25%-ot, az egyes alapok külön-külön nyújtott hozzájárulását elkerülhetetlenül úgy állapította meg, hogy aszerint változzon, hogy a konkrét elsődleges feladataik mennyire szorosan kapcsolódnak az éghajlat-politikához. Az ESZA esetében ez a hozzájárulás csak közvetett lehet, különösen a „zöld” készségekre irányuló befektetések révén, amelyek viszont szorosan kapcsolódnak a munkaerőpiaci fejleményekhez, és ennélfogva keresletvezéreltek.

A Bizottság megjegyzi, hogy az éghajlat-politikához az ESZA-ból nyújtott hozzájárulás nyomon követésére szolgáló monitoringrendszer megerősödik a 2014–2020-as költségvetési időszakban, különösen azáltal, hogy az éghajlat-politika „másodlagos témakörként” kerül az ESZA-ból nyújtott hozzájárulás nyomon követéséhez.

Mindazonáltal a Bizottság elismeri, hogy az éghajlat-politikához az ESZA-ból nyújtott hozzájárulás jobban hasznosítható, és a jövőben mérlegelni fog ezt célzó lehetőségeket.

81

A legutóbbi KAP-reformmal a kölcsönös megfeleltetés hatóköre jelentős felülvizsgálat tárgyát képezte annak fényében, hogy amennyiben a követelmények ellenőrizhetőek, közvetlenül a gazdálkodóknak szól és kapcsolódik a gazdálkodási tevékenységhez. Ennek eredményeképpen a jó mezőgazdasági és környezeti állapot (GAEC) ismérveinek listája több mint 50%-kal csökkent (15-ről 7-re), a jogszabályban foglalt gazdálkodási követelmények (JFGK) pedig 18-ról 13-ra csökkentek.

82

A Bizottság nem osztja azt az álláspontot, hogy a közvetlen kifizetések „zöldítése” túlnyomórészt a korábbi GAEC-követelményeken alapul. Az ökológiai jelentőségű területre és a növénytermesztés diverzifikálására vonatkozó követelmények újak, és az állandó legelők védelme határozottan megerősödött például a környezeti szempontból érzékeny állandó gyepterületek teljes körű védelmével és az állandó gyepterületek felszántásának korlátozott lehetőségével.

A Bizottság továbbá úgy véli, hogy a közvetlen kifizetések „zöldítése” inkább jelentős hatást, mint korlátozott hatást fejt ki. A hatás kifejezetten tükrözi a három gazdálkodási gyakorlat éghajlatváltozási vonatkozását. Noha a zöldítési követelmények nem minden gazdálkodót érintenek, a rendelkezésre álló információkból is az derül ki, hogy az összes mezőgazdasági terület 72%-a érintett, ami az éghajlat-politika tekintetében még relevánsabb.

84

Az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontok általános érvényesítése nem követeli meg, hogy minden egyes régió/tagállam fokozza az éghajlatváltozás mérséklésébe vagy az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodásba való beruházást. Az éghajlat-politikát megfelelően figyelembe kell venni a GYELV-elemzésben és az igények feltárása során, és azt más prioritásokkal összevetve kell értékelni. Az összehasonlítási alap megváltozott a két programozási időszakban. Különösen a gazdasági válság hatására számos területen szükségesebbé vált a válság sújtotta mezőgazdasági ágazat gazdasági helyzetének javítása. Ilyen körülmények között nem negatív kimenetel az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó kiadások stabilizálása (még akkor sem, ha megfelelő módszertanok hiánya miatt pontosan nem számszerűsíthető).

85

A kiválasztási kritériumok megállapítása a tagállamok feladata. A Bizottság az ERFA-ban rejlő éghajlat-politikai lehetőségről szóló iránymutatást adott ki, amely a kiválasztási kritériumok kialakítására vonatkozó ajánlást tartalmazott.

89

A halászati kapacitásnak a rendelkezésre álló erőforrásokhoz való igazítása, mégpedig flottakezelési intézkedésekhez nyújtott pénzügyi támogatással, részben megvalósult a legutóbbi programozási időszakban. Ez az oka annak, hogy az EHA hatálya alá tartozó előző időszakhoz képest kevés az ETHA-ból flottakezelési intézkedésekre nyújtott támogatás.

Következtetések és ajánlások

91

A Bizottság hangsúlyozza, hogy az éghajlattal kapcsolatos kiadások részarányának legalább az uniós költségvetés 20%-ára való növelésére tett kötelezettségvállalás az éghajlat-politika uniós programokban való általános érvényesítését célzó politikai kötelezettségvállalás volt.

92

A Bizottság úgy véli, hogy jelentős előrehaladás történt egyrészt azon a téren, hogy éghajlat-politikai megfontolások kerültek a programok kidolgozásába, másrészt az egyedülálló, számszerűsített általános érvényesítési megközelítés ki dolgozása terén, amely mostantól egyértelmű alapmegközelítést biztosít. A Bizottság azonban megjegyzi, hogy az egyes alapok esetlegesen külön-külön nyújtott hozzájárulása aszerint változik, hogy a konkrét elsődleges feladatai mennyire szorosan kapcsolódnak az éghajlat-politikához. Ezért elkerülhetetlen, hogy a hozzájárulás programozásához és nyomon követéséhez használt rendszerek az egyes alapok esetében különbözzenek.

Mindazonáltal a Bizottság úgy véli, hogy nagyjából úton van a 20%-os célérték felé, ugyanakkor elismeri, hogy további erőfeszítésekre van szükség, ahogyan a többéves pénzügyi keret félidős értékelése körvonalazza.

93

A Bizottság hangsúlyozza, hogy a 20%-os célkitűzés az uniós költségvetésen belüli általános érvényesítésre vonatkozó megközelítés egyik elemeként volt bejelentve, ami önmagában az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó beruházási szükségletekre reagálás uniós megközelítésének egyik eleme (lásd a Bizottság 24. bekezdésre adott válaszát).

Az uniós költségvetésen belüli általános érvényesítésre vonatkozó megközelítés – az éghajlatváltozás elleni küzdelmet célzó összes uniós fellépéshez hasonlóan – azt bizonyítja, hogy az Unió elkötelezett az éghajlat-politika mellett, és abban vezető szerepet vállal.

A Bizottság a többéves pénzügyi keret félidős értékelésében értékelte a 20%-os célérték irányába tett előrehaladást, ahogyan a 28. bekezdésre adott válaszában kifejti.

94

A programozási folyamatok lezárulásával a Bizottság immár olyan helyzetben van, hogy az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó kiadások tekintetében konszolidálja az e programok szerinti frissített becslésekre vonatkozó megbízható adatokat, és a többéves pénzügyi keret félidős értékelése keretében a helyzet állásáról szóló jelentést tett közzé. Az adatok konszolidálása pontatlan adatokon alapult volna, és így téves értelmezéseket eredményezett volna, ha a 2014–2016-os időszak adatain alapult volna.

A többéves pénzügyi keret félidős értékelésének becslése szerint a 2014–2020-as időszakban összességében valamivel több mint 200 milliárd euró éghajlat-politikával kapcsolatos kiadás valósul meg. Ez a teljes pénzügyi programozási időszak esetében mintegy 18,9%-kal egyenértékű.

95

A Bizottság hangsúlyozza, hogy az éghajlatváltozással kapcsolatos kiadások nyomon követésére szolgáló uniós módszer elsőként alkalmaz számszerűsített megközelítést a költségvetési kiadások monitoringjára. Ily módon vannak lehetőségek további tökéletesítésre, noha a módszertan összességében megbízható és átlátható.

1. ajánlás – Megbízható többéves konszolidáció

A Bizottság elfogadja az ajánlást abban a tekintetben, hogy végezzen éves rendszerességgel megbízható, többéves konszolidációt annak megállapítása érdekében, hogy a programozott éghajlat-politikai kiadások jó úton haladnak-e a 20%-os célérték elérése felé, és az ajánlást a többéves pénzügyi keret félidős értékelése keretében teljesítettnek tekinti. A Bizottság a tervek szerint folytatja az előrehaladás évenkénti monitoringját az előzetes költségvetési tervezetek kidolgozása keretében.

2. ajánlás – Átfogó beszámolási keret

a)

A Bizottság részben elfogadja az ajánlást.

Elfogadja, hogy adott esetben a releváns éves tevékenységi jelentésekben mutassa be az éghajlat-politika megfelelő szempontjait és az éghajlat-politika terén elért előrehaladást. Az új éves gazdálkodási és teljesítményjelentés (1. szakasza) az uniós költségvetéssel elért eredményekre vonatkozóan rendelkezésre álló legfrissebb bizonyítékok alapján foglalja össze az uniós költségvetés teljesítményét. Ez a beszámolás az éves tevékenységi jelentésekből származó információkra, a költségvetési programindokolásokra, valamint egyéb forrásokra, például az uniós programokra vonatkozó értékelési és végrehajtási jelentésekre épül. A jelentés összefoglaló beszámolót tartalmaz, míg a programok célkitűzésére és a mutatók tekintetében elért előrehaladásra vonatkozó részletesebb beszámoló az éves tevékenységi jelentésekben és a programindokolásokban található.

A Bizottság nem fogadja el az arra vonatkozó ajánlást, hogy a 20%-os célérték elérésére irányuló költségvetési törekvések nyomon követése keretében számoljon be a pénzügyi eszközökről.

b)

A Bizottság megjegyzi, hogy ezen ajánlás címzettjei a tagállamok.

c)

A Bizottság nem fogadja el ezt az ajánlást. Bár a Bizottság és a tagállamok kötelezettséget vállaltak az adatok részletességének javítására, a rájuk nehezedő további adminisztratív terhek vonzatai nem egyértelműek. A Bizottság mérlegelni fogja a mérséklés és az alkalmazkodás megkülönböztetésének lehetőségét, ha a módszertant a jövőben felülvizsgálja, és rámutat, hogy a kettő szorosan összekapcsolódik.

96

A Bizottság egyetért azzal, hogy további erőfeszítésekre van szükség az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontok uniós programokban való általános érvényesítéséhez. A 20%-ra vonatkozó politikai célkitűzést az általános érvényesítés elősegítése érdekében állapította meg (lásd még a Bizottság 25. bekezdésre adott válaszát). A Bizottság a 20%-os célértékkel összefüggésben ezt a rugalmasságot megfelelőnek tartja az általános érvényesítésre és az éghajlat szempontjából releváns kiadások nyomon követésére vonatkozó innovatív megközelítés kidolgozása során. Az általános érvényesítésre vonatkozó uniós megközelítés arra törekszik, hogy éghajlat-politikai szempontokat építsen be valamennyi szakpolitikába, és a 20%-os célértéket az általános érvényesítés előmozdítására használja.

A Bizottság a többéves pénzügyi keret félidős értékelésében értékelte a 20%-os célérték irányába tett előrehaladást, ahogyan a 28. bekezdésre adott válasza kifejti.

3. ajánlás – Az éghajlatváltozásból fakadó szükségletek felmérése

A Bizottság részben elfogadja az ajánlást.

A Bizottság elfogadja, hogy új, átfogó szakpolitikai célokra vonatkozó javaslattétel során figyelembe kell venni az éghajlatváltozásból fakadó szükségleteket és a különböző területek lehetséges hozzájárulását. A Bizottság nem fogadja el, hogy az egyes területekhez vagy programokhoz külön hozzájárulásokat tervezzen.

97

A Bizottság úgy véli, hogy megfelelő előrehaladás történt az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontok uniós költségvetésen belüli általános érvényesítése területén, és hogy az uniós módszertan átlátható és megfelel a célnak.

A különféle eszközök éghajlatváltozáshoz kapcsolódó kiadásainak jellege tekintetében a Bizottság visszautal a 29. be kezdésre adott válaszára. A Bizottság rámutat, hogy a jogszabályok eltérnek egymástól az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontok általános érvényesítésére vonatkozó politikai célkitűzés beépítése tekintetében; az több esetben politikai ambícióként szerepel a preambulumban, nem jogilag kötelező erejű célként. Lásd még a Bizottság 25. és 26. bekezdésre adott válaszát.

A Bizottság az éghajlatváltozáshoz kapcsolódóan 2020-ig felmerülő kiadásokra vonatkozó előrejelzését a többéves pénzügyi keret félidős értékelésében vázolta.

98

Az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontok általános érvényesítésére vonatkozó uniós megközelítés nemzetközi gyakorlatokra épült, és olyan, számszerűsített nyomonkövetési módszertant alakított ki, amely egyensúlyt teremt az adminisztratív terhek és az adatok megbízhatósága között.

A Bizottság tudomásul veszi az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó kiadások nyomon követésére szolgáló egyéb módszereken alapuló számvevőszéki számításokat, de megítélése szerint ezek nem élvezhetnek elsőbbséget az Unióban elfogadott, innovatív és részletes általános érvényesítési megközelítéssel szemben.

99

A Bizottság elismeri, hogy a jelenlegi módszertanban bizonyos, az éghajlat-politika szempontjából releváns kiadási elemek túl- és alulbecsülhetők. A nemzetközi segélyszervezetek csoportja által a műveleteiknek az éghajlatváltozás mérséklése szempontjából történő nyomon követéséhez 2015-ben kidolgozott elvkészletet ugyanakkor nem tartjuk releváns hivatkozási pontnak az uniós szinten elfogadott megközelítéshez. A Bizottság által alkalmazott módszer megbízható, a kidolgozása átlátható és összehangolt módon történt, és a Bizottság azt eljuttatta az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak.

A Bizottság a KAP mindkét alapjából az éghajlat-politikára fordított összes hozzájárulást megbízható módszertan alapján becsüli meg, amelynek kimerítő részletei a Bizottság előzetes költségvetési tervezetét kísérő programindokolásokban szerepelnek.

A Bizottság úgy véli, hogy a zöldítő közvetlen kifizetések esetében a hatás kifejezetten tükrözi a három gazdálkodási gyakorlat éghajlatváltozási vonatkozását. Ami a nem zöldítő közvetlen kifizetéseket illeti, a kölcsönös megfeleltetéssel együtt az éghajlat-politikai fellépések szempontjából jelentkező előnyeik a 40%-os Rio-markernek a nem zöldítő közvetlen kifizetések 20%-os arányára alkalmazásával mérhető fel. Mint bármely más számítás esetén, ez a kölcsönös megfeleltetés szankciórendszerén alapuló helyettesítő számítás. A Bizottság azonban úgy véli, hogy a nem zöldítő közvetlen kifizetések esetében a nem zöldítő közvetlen kifizetéseknek az éghajlatra gyakorolt 8%-os hatása nem túlzó becslés, ha megnézzük a kölcsönös megfeleltetés és a közvetlen kifizetések éghajlat szempontjából jelentkező előnyeit. Ez a számítás teljes egészében tükrözi a konzervativitás elvét.

100

A Bizottság a KAP mindkét alapjából az éghajlat-politikára fordított összes hozzájárulást megbízható módszertan alapján becsüli meg, amelynek kimerítő részletei a Bizottság előzetes költségvetési tervezetét kísérő programindokolásokban szerepelnek.

4. ajánlás – A túlbecslések javítása

A Bizottság részben elfogadja az ajánlást. A nyomonkövetési módszertannak a kiszámíthatóság, a következetesség és az átláthatóság miatt stabilnak kell maradnia a jelenlegi többéves pénzügyi keret során. A Bizottság azonban mérlegelni fogja, hogy hogyan finomhangolható a 2020 utáni programozási időszakra vonatkozó ERFA nyomonkövetési módszertana az adminisztratív terhek növelése nélkül.

101

A Bizottság cselekvési tervét részletesebb, számszerűsített célok fogják kiegészíteni. E célok kitűzésére a legalkalmasabb időszak azonban a még le nem zárult 2018–2020-as időszakra vonatkozó munkaprogramok szövegezésének időszaka.

102

A Bizottság elismeri, hogy több programban további erőfeszítésekre van szükség az általános érvényesítés javításához, ugyanakkor megítélése szerint az éghajlatváltozáshoz kapcsolódó kiadások növelését célzó külön cselekvési tervek hozzáadott értéket teremtenének.

5. ajánlás – Cselekvési tervek kidolgozása

A Bizottság részben elfogadja az ajánlást.

A Bizottság – a többéves pénzügyi keret félidős értékelésében foglaltaknak megfelelően – fel fogja mérni, hogy az egyes programok és politikák félidős értékelése keretében milyen lehetőségek adódnak az éghajlat-politikai relevanciájának fokozására. Ezen értékelések kimenetelére várva a Bizottság korrekciós intézkedéseket fog mérlegelni. Önálló cselekvési tervek létrehozása nem lenne megfelelő, mivel az egyes programok már rendelkeznek a prioritások irányítási módtól függően történő meghatározására szolgáló eljárásokról.

103

A Bizottság úgy véli, hogy a kötelezettségvállalási előirányzatok nyomon követése a szükséges első lépés volt az éghajlat-politikai fellépéseknek az uniós költségvetésbe való jobb beépítéséhez, és megfelelő helyettesítést jelent, egyensúlyba hozva egy további monitoringréteg adminisztratív terheit. A jelenlegi becslések tulajdonképpen a programozott kiadások (költségvetési tervezet) alapján készülnek, azonban a ténylegesen megszavazott költségvetés és a módosító indítványok alapján frissülnek. A Bizottság a tényleges kötelezettségvállalások alapján fogja értékelni az utólagos becslések készítésének költséghatékonyságát. A tényleges kifizetéseken alapuló számítások azonban további adminisztratív terheket keletkeztetnének, ugyanis a kifizetések akár évekig tarthatnak és pénzügyi korrekciók tárgyát képezhetik. A Bizottság azonban szolgálhat becsléssel, mivel a kötelezettségvállalási előirányzatoknak megközelítőleg 97%-a válik kifizetési előirányzattá.

A Bizottság egyetért azzal, hogy fokozottabban az uniós kiadások eredményeire kell helyezni a hangsúlyt. A jogalkotó által meghatározott jelenlegi eredményességmérési keret azonban csak a kiadások egy részénél rendelkezik éghajlat-politikával összefüggő mutatókról, és e mutatók nem összesíthetők az uniós költségvetés szintjén. A levont tanulságokat a Bizottság figyelembe fogja venni a következő többéves pénzügyi keret eredményességmérési keretének létrehozása során.

6. ajánlás – A tényleges éghajlat-politikai kiadásokat és a kapcsolódó eredményeket figyelemmel kísérő mutatók kidolgozása

a)

A Bizottság nem fogadja el az arra vonatkozó ajánlást, hogy ebben a szakaszban új monitoringrendszert dolgozzon ki. A hatására megnövekednének a tagállamokra nehezedő adminisztratív terhek, amelyeket a hatályos rendeletek nem irányoztak elő, és amelyek nem szerepeltek a partnerségi megállapodásokban és az operatív programokban. A Bizottság a továbbiakban is az érvényben lévő monitoringrendszereket fogja használni, amelyek a kiadásokra vonatkozóan is szolgáltatnak adatokat.

b)

A Bizottság elfogadja az ajánlást, és azt az alábbiakban foglaltak szerint fogja végrehajtani.

A Bizottság az uniós költségvetés minden területén meg fogja erősíteni és javítani fogja az éghajlattal kapcsolatos eredménymutatók összehasonlíthatóságát, és a következő többéves pénzügyi keret összefüggésében éghajlattal kapcsolatos eredménymutatók létrehozására vonatkozó lehetőségeket fog mérlegelni az uniós költségvetés éghajlat-politikához való hozzájárulásának felmérése érdekében, elsősorban az üvegházhatású gázok kibocsátásának, valamint annak felmérése érdekében, hogy az uniós finanszírozású intézkedések nyomán ezek milyen mértékű csökkenése valósult meg.

c)

A Bizottság elfogadja az ajánlást, amelyet az alábbiakban kifejtetteknek megfelelően végrehajtottnak tekint.

Továbbra is aktívan elő fogja mozdítani a bevált gyakorlatok cseréjét az éghajlattal kapcsolatos eredménymutatók konkrét területén is. A KAP monitoringjával és értékelésével foglalkozó szakértői csoport például már fórumot biztosít a KAP értékelésével, többek között az ilyen mutatókkal kapcsolatos bevált gyakorlatok cseréjéhez.

105

A kutatási és innovációs tevékenységek adott ágazatokra vagy klaszterekre (például az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságra) történő irányítása konkrétan nem szerepelt a programozás során folytatott részletes eszmecserékben. A K+I-célkitűzések tárgyalása az intelligens szakosodásra vonatkozó előzetes feltételrendszer alapján folyt. Amenynyiben a Bizottság beavatkozott volna annak érdekében, hogy az operatív programokban a kutatás és az innováció fokozottabban éghajlat-orientált legyen, az ellentétes lett volna a szabályozási követelményekkel, különösen azzal, hogy az intelligens szakosodásra vonatkozó stratégiák alulról építkező folyamatok. Ebben az összefüggésben az a tendencia, hogy az energia, az alacsony szén-dioxid-kibocsátás témakörében végrehajtott K+I-beruházások valószínűsíthetően jóval nagyobb mértékűek, mint a programok szerint, és azokat eredetileg a nyomonkövetési módszertan adta vissza.

106

A Bizottság hangsúlyozza, hogy az ESZA éghajlat-politikai hozzájárulása csak közvetett lehet, elsősorban a „zöld” készségekre irányuló befektetések révén, amelyek viszont szorosan kapcsolódnak a munkaerőpiaci fejleményekhez, és ennélfogva keresletvezéreltek, így az ESZA-ból az éghajlatváltozással kapcsolatos kiadásokhoz kiutalt hozzájárulás tényleges részaránya csak a programok végrehajtása után lesz ismert.

A Bizottság úgy véli, hogy az ESZA-ból az éghajlatváltozással kapcsolatos kiadásokhoz biztosított hozzájárulásnak a tagállamok által az ESZA operatív programjaiban közölt információk alapján megállapított részaránya ezért alulbecsülheti az ESZA éghajlat-politikához várható hozzájárulását a 2014–2020-as időszakban.

A Bizottság visszautal a 77–79. bekezdésre adott közös válaszára.

107

A közös agrárpolitika reformja jelentősen megnövelte az éghajlatváltozással szembeni fellépés finanszírozását a 2007–2013-as időszakhoz képest.

108

A Bizottság nem osztja azt az álláspontot, hogy a közvetlen kifizetések „zöldítése” túlnyomórészt a már létező mezőgazdasági gyakorlatokon alapul. A Bizottság ehelyett úgy véli, hogy a „zöldítés” bevezetése jelentősen hozzá fog járulni a további éghajlat-politikai fellépésekhez. Az ökológiai jelentőségű területre és a növénytermesztés diverzifikálására vonatkozó követelmények tulajdonképpen újak, és az állandó legelők védelme határozottan megerősödött például a környezeti szempontból érzékeny állandó gyepterületek teljes körű védelmével és az állandó gyepterületek felszántásának korlátozott lehetőségével.

A környezetbarátabbá válást ösztönző támogatás (zöldítési kifizetés) ténylegesen növelte azt az alaptámogatást, amelyen túl a környezetvédelmi gyakorlatokra a vidékfejlesztési programok keretében fizetni lehet. Az agrár-környezetvédelmi és éghajlattal kapcsolatos intézkedések keretében programozott művelettípusokra biztosított kifizetések csak a környezetbarátabbá tételi (zöldítési) kötelezettségeken túlmutató kötelezettségvállalásokra és követelményekre teljesíthetők. Ennek jobb a kimenetele a környezetre és az éghajlatra nézve.

109

Az ETHA-ra vonatkozó tagállami végrehajtási jelentésekben egyre nagyobb hangsúly kerül az ETHA éghajlat-politika területére vonatkozó kiadásainak nyomon követésére. Lásd a Bizottság 43. bekezdésre adott válaszát.

7. ajánlás – Az összes lehetőség feltárása és az éghajlat-politika felé történő valós elmozdulás biztosítása

a)

A Bizottság részben elfogadja az ajánlást, ugyanolyan értelemben, mint az 5. ajánlásnál, azaz fel fogja térképezni azokat a területeket, amelyeken még nem használják ki teljes mértékben a lehetőségeket, továbbá arra irányuló lehetőségeket és fellépéseket fog mérlegelni, hogy fokozza a kiadási programjai éghajlat-politikai relevanciáját a félidős értékelésük összefüggésében. Az egyes programok éghajlatváltozáshoz kapcsolódó kiadásaira vonatkozóan azonban nem fog külön cselekvési tervet kidolgozni.

7. ajánlás

b)

A Bizottság nem fogadja el ezt az ajánlást. Ebben a szakaszban az esb-alapok megosztott irányítás keretében, előre kiutalt keretösszegekkel meghatározott finanszírozási struktúrákkal irányított programjaiban a többéves pénzügyi programozás megváltoztatása nem keresztülvihető és nem is megvalósítható. Hasonlóképpen nem valósítható meg ebben a programozási időszakban a jogalkotási kereten belül (például az ETHA jogalkotási keretén belül) az éghajlat-politikára irányuló új intézkedések kidolgozása és elfogadása.

A Bizottság ugyanakkor az egyes programok félidős értékelése keretében mérlegelni fog olyan lehetőségeket, amelyekkel megerősíthető az éghajlatváltozással kapcsolatos szempontok általános érvényesítése.

1Lásd: COM(2011) 500 végleges, I. rész, 6.1.4. szakasz, http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/fin_fwk1420/MFF_COM-2011-500_Part_I_en.pdf

2Lásd: az Európai Tanács 2013. február 7-i következtetései és az Európai Parlament 2013. március 13-i állásfoglalása az új többéves pénzügyi keretről (P7_TA(2013)0078).

3http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2545_en.htm

4Lásd az Európai Környezetvédelmi Ügynökség (EEA) dekompozíciós elemzését: A Trends & Projections in Europe 2015 (2015. évi trendek és előrejelzések) című, 4/2015. sz. EEA-jelentés 2.4. szakasza.

5http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/fin_fwk1420/MFF_COM-2011-500_Part_I_en.pdf

6http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/fin_fwk1420/MFF_COM-2011-500_Part_II_en.pdf

7http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2014/working/wd_2014_en.pdf

QJ-AB-16-033-HU-E    ISSN 1977-5733

Az éghajlatváltozásra és az ahhoz kapcsolódó lényeges beruházási szükségletekre reagálva az Európai Unió elfogadta, hogy 2014–2020-as költségvetésének legalább 20%-át az éghajlattal kapcsolatos intézkedésekre fordítja. Megállapítottuk, hogy ambiciózus munkavégzés folyik, és hogy összességében előrehaladás történt e téren. Komoly azonban annak a veszélye, hogy további erőfeszítések híján a 20%-os cél nem teljesül. A célérték teljesítésére való törekvés az Európai Regionális Fejlesztési Alap és a Kohéziós Alap esetében több és célirányosabb éghajlat-politikai finanszírozást eredményezett. Az Európai Szociális Alap esetében, valamint a mezőgazdaság, a vidékfejlesztés és a halászat területén azonban nem volt tapasztalható jelentős elmozdulás az éghajlat-politika irányában.