CORTE DEI CONTI EUROPEA

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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2016

Print | ISBN 978-92-872-6530-2 | ISSN2 1831-0869 | doi:10.2865/11486 | QJ-AB-16-033-IT-C
PDF | ISBN 978-92-872-6505-0 | ISSN2 1977-5709 | doi:10.2865/09482 | QJ-AB-16-033-IT-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6561-6 | ISSN2 1977-5709 | doi:10.2865/54329 | QJ-AB-16-033-IT-E

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Evento | Data
Adozione del piano di indagine (APM)/Inizio dell’audit | 14.10.2015
Trasmissione ufficiale del progetto di relazione alla Commissione (o ad altra entità sottoposta ad audit) | 22.7.2016
Adozione della relazione finale dopo la procedura del contraddittorio | 26.10.2016
Ricezione, in tutte le lingue, delle risposte ufficiali della Commissione (o di altra entità sottoposta ad audit) | 14.11.2016

IT
2016

n. 31

Relazione speciale

Spendere almeno un euro
su cinque del bilancio UE
per l’azione per il clima:
i lavori in corso sono
ambiziosi, ma rischiano
fortemente di non essere
sufficienti

(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo comma, del TFUE)

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di conformità su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di entrate o spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

La relazione è stata adottata dalla Sezione di audit I, specializzata nell’uso sostenibile delle risorse naturali. L’audit è stato diretto da Phil Wynn Owen, Membro della Corte e decano della Sezione I, insieme a Kersti Kaljulaid, già Membro della Corte. Bertrand Tanguy ha assolto la funzione di capo incarico, mentre Tomasz Plebanowicz di vice capo incarico. L’équipe di audit comprendeva Katharina Bryan, Peeter Latti, Alain Vansilliette, Angharad Weatherall, Armando Do Jogo, Michał Machowski, Vivi Niemenmaa, Olivier Prigent, Carlos Sanchez Rivero, Frédéric Soblet, Klaus Stern, Dana Moraru e Maria Ploumaki. Alla stesura della relazione ha collaborato Hannah Critoph.

Da sinistra a destra: P. Wynn Owen, H. Critoph, F. Soblet, K. Bryan, A. Do Jogo, B. Tanguy, O. Prigent, T. Plebanowicz, C. Sanchez Rivero, A. Weatherall, M. Machowski, V. Niemenmaa, K. Kaljulaid.

Indice

Glossario e abbreviazioni

Sintesi

Introduzione

Estensione e approccio dell’audit

Osservazioni

Complessivamente sono stati compiuti progressi, ma vi è un serio rischio che il target del 20 % non venga raggiunto

Un impegno collettivo, in cui alcuni strumenti di finanziamento dovrebbero contribuire in misura superiore al 20 %

Il metodo di monitoraggio in uso alla Commissione si basa su metodologie internazionali, ma presenta debolezze

Sono stati compiuti progressi verso il raggiungimento del target, ma le informazioni comunicate sono solo in parte attendibili e non si concentrano sufficientemente sui risultati

Vi è un serio rischio che il target non venga raggiunto

Le ipotesi circa il contributo fornito dai pagamenti agricoli diretti al conseguimento del target dell’azione per il clima non sono adeguatamente giustificate

Se al Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale fosse applicato un diverso insieme di coefficienti per il monitoraggio basato su metodologie adottate internazionalmente, i finanziamenti per il clima risulterebbero inferiori del 40 %

È necessario intervenire rapidamente, in quanto il contributo dei finanziamenti per la ricerca sta accumulando un notevole ritardo

In alcuni fondi strutturali e di investimento europei i finanziamenti a favore dell’azione per il clima sono più cospicui e mirati, ma in altri l’evoluzione rimane prevalentemente costante

Le dotazioni più elevate a favore del clima nel FESR e nell’FC dimostrano che, in tale ambito, è possibile focalizzare meglio gli interventi

Il potenziale contributo del Fondo sociale europeo all’azione per il clima — si potrebbe ottenere di più

Nessun cambiamento significativo nella spesa relativa alla politica agricola comune, sebbene esistano le buone pratiche nello sviluppo rurale

Nel Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca la focalizzazione sull’azione per il clima è aumentata in misura molto limitata

Conclusioni e raccomandazioni

Allegato
—
Matrice dei coefficienti utilizzati dalla Corte dei conti europea nell’ambito della politica di sviluppo rurale

Risposte della Commissione

Glossario e abbreviazioni

«Aspetti specifici» delle priorità: l’Unione europea ha individuato sei priorità per lo sviluppo rurale, a loro volta articolate in 18 «aspetti specifici» intesi a precisare meglio le finalità di ciascuna priorità e facilitare la programmazione.

Azione per il clima: interventi volti a contrastare i cambiamenti climatici (chiamati nella presente relazione «azione per il clima»).

Coefficienti climatici UE: ponderazioni assegnate ai fondi UE destinati a progetti, misure o azioni. I coefficienti sono ricavati dalla metodologia dell’OCSE basata sui marcatori di Rio. I coefficienti climatici UE hanno ponderazione pari a 0 %, 40 % e 100 % a seconda del contributo dell’intervento alla mitigazione dei cambiamenti climatici o all’adattamento ai medesimi.

Condizionalità: sistema che collega la maggior parte dei pagamenti nell’ambito della politica agricola comune al rispetto, da parte degli agricoltori, di norme di base in materia di ambiente, sicurezza alimentare, salute e benessere degli animali, nonché alle buone condizioni agronomiche e ambientali dei terreni.

Documenti di programmazione: programmi che scompongono gli obiettivi strategici globali, fissati negli accordi di partenariato tra la Commissione europea e i singoli Stati membri, in priorità di investimento, obiettivi specifici e, ulteriormente, in interventi concreti. Nella politica di sviluppo rurale, sono denominati «programmi di sviluppo rurale». Per gli altri Fondi strutturali e di investimento europei, sono chiamati «programmi operativi».

Fondi strutturali e di investimento europei (Fondi SIE): i Fondi SIE sono costituiti da un gruppo di cinque fondi distinti, miranti a ridurre gli squilibri tra regioni dell’UE, con ambiti d’intervento fissati per il periodo di bilancio di sette esercizi previsto nel quadro finanziario pluriennale. Comprendono il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE), il Fondo di coesione (FC), il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).

Fondo di coesione (FC): fondo inteso a rafforzare la coesione economica, sociale e territoriale dell’Unione allo scopo di promuovere uno sviluppo sostenibile. L’FC si incentra su investimenti a favore dell’ambiente e nei trasporti, ivi compressi ambiti connessi allo sviluppo sostenibile e al settore energetico con vantaggi ambientali.

Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA): fondo che finanzia i pagamenti diretti agli agricoltori, la gestione dei mercati agricoli e altre attività, come misure veterinarie e fitosanitarie, programmi alimentari e attività informative.

Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR): fondo volto ad aiutare le aree rurali dell’UE a fronteggiare un’ampia gamma di sfide economiche, ambientali e sociali.

Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR): fondo che intende rafforzare la coesione economica e sociale in seno all’Unione europea eliminando le principali disparità regionali. Questo obiettivo viene perseguito attraverso il sostegno finanziario alla realizzazione di infrastrutture e tramite investimenti per la creazione di posti di lavoro, principalmente a favore delle imprese.

Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP): fondo per la politica marittima e la politica della pesca dell’UE nel periodo 2014-2020. Intende assistere i pescatori nella transizione verso la pesca sostenibile e le comunità costiere nella diversificazione della loro economia. Finanzia inoltre progetti volti a creare nuovi posti di lavoro e a migliorare la qualità della vita lungo i litorali europei.

Fondo sociale europeo (FSE): fondo mirante a rafforzare la coesione economica e sociale nell’Unione europea migliorando le possibilità di occupazione e di lavoro, soprattutto attraverso misure di formazione, favorendo un più elevato livello di occupazione e la creazione di nuovi e migliori posti di lavoro.

Integrazione della dimensione climatica: anziché creare un apposito strumento di finanziamento, l’integrazione consente di far confluire l’azione per il clima nelle politiche, negli strumenti, nei programmi o nei fondi dell’UE.

Inverdimento: componente dei pagamenti agricoli diretti che sostiene le pratiche agricole benefiche per il clima e l’ambiente. Fra queste rientrano la diversificazione delle colture, il mantenimento del prato permanente e la costituzione di infrastrutture ecologiche.

Marcatori di Rio: codici utilizzati dall’OCSE per monitorare i fondi devoluti alla mitigazione dei cambiamenti climatici e all’adattamento ai medesimi.

Misura: nei programmi di sviluppo rurale, il termine designa una serie di interventi o di progetti che contribuiscono alla realizzazione di una o più priorità dell’Unione in materia di sviluppo rurale.

Monitoraggio dell’azione per il clima: monitoraggio dei progressi verso il raggiungimento del target del 20 % tramite la misurazione del contributo finanziario a esso apportato dai fondi.

Orizzonte 2020: programma di ricerca e di innovazione adottato dall’UE per il periodo 2014-2020.

Pagamenti agricoli diretti: pagamenti diretti agli agricoltori effettuati a titolo di sostegno del reddito e anche di retribuzione per la produzione, tramite inverdimento e in osservanza della condizionalità, di derrate destinate alla distribuzione.

Priorità dell’Unione: obiettivi fissati per lo sviluppo rurale, che contribuiscono alla strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. A livello di Unione vi sono sei priorità nei settori dell’agricoltura, della silvicoltura e delle zone rurali, che intendono principalmente promuovere l’innovazione e la competitività, ripristinare e potenziare gli ecosistemi, sostenere la transizione verso un’economia a basse emissioni di carbonio e resiliente al clima, nonché favorire l’inclusione sociale e la riduzione della povertà.

Programma LIFE: programma dell’UE a sostegno di progetti per l’ambiente, la conservazione della natura e l’azione per il clima in tutta l’UE, attualmente per il periodo 2014-2020.

Sintesi

I

I cambiamenti climatici costituiscono una delle maggiori sfide cui è confrontata l’Unione europea (UE) e i governi del mondo intero. In risposta a questi cambiamenti e all’esigenza ad essi associata di cospicui investimenti, l’UE ha deciso di spendere per l’azione relativa al clima almeno il 20 % del proprio bilancio per il periodo 2014-2020, ossia un euro su cinque. Questo obiettivo rientra nel ruolo guida che l’UE vuole svolgere in materia di azione per il clima.

II

Il target di spendere un euro su cinque per l’azione connessa al clima va raggiunto incorporando o «integrando» l’azione per il clima in vari strumenti di finanziamento dell’UE. Ciò significa che, anziché creare un solo strumento di finanziamento ad hoc, l’obiettivo va conseguito incorporando la dimensione climatica nei settori di intervento e nei corrispondenti fondi del bilancio UE.

III

La Corte si è proposta di stabilire se sia probabile che venga raggiunto il target di spendere almeno il 20 % del bilancio UE per l’azione relativa al clima e che l’approccio adottato apporti valore aggiunto, determinando finanziamenti più cospicui e mirati a favore dell’azione per il clima.

IV

La Corte ha osservato che sono in corso lavori ambiziosi e che, nel complesso, sono stati compiuti progressi verso il raggiungimento del valore obiettivo. Sussiste, però, il serio rischio di non riuscire a conseguire il target del 20 % se non si compiono maggiori sforzi per affrontare i cambiamenti climatici. L’attuazione dell’obiettivo quantificato ha comportato finanziamenti più cospicui e mirati a favore dell’azione per il clima nel Fondo europeo di sviluppo regionale e nel Fondo di coesione. Nel Fondo sociale europeo e nei settori dell’agricoltura, dello sviluppo rurale e della pesca, invece, non vi è stata una svolta significativa verso l’azione per il clima e non sono state vagliate appieno tutte le potenziali opportunità di finanziare l’azione relativa al clima.

V

Secondo i dati della Commissione, la percentuale di finanziamenti dedicata all’azione per il clima tra il 2014 e il 2016 è stata in media del 17,6 %. Complessivamente, la Commissione stima che la spesa per l’azione per il clima sarebbe del 18,9 %, pertanto al di sotto dell’obiettivo del 20 %.

VI

Secondo le stime della Corte, per raggiungere il target globale del 20 % entro la fine del 2020 occorre aumentare il tasso di finanziamento per il clima fino a una media del 22 % negli esercizi rimanenti dell’attuale quadro finanziario pluriennale, ossia per il periodo 2017-2020. Il raggiungimento di quest’ultimo traguardo è in serio pericolo nei settori dell’agricoltura, dello sviluppo rurale e della ricerca, che forniscono il maggiore contributo. Se calcolato conformemente alle metodologie adottate a livello internazionale per la valutazione dei livelli di finanziamento a favore dell’azione per il clima, il contributo dell’agricoltura e dello sviluppo rurale risulterebbe inferiore di ben 33 miliardi di euro circa. Quanto alla ricerca, il programma Orizzonte 2020 è in ritardo rispetto al target del 35 % destinato all’azione per il clima, poiché il suo contributo attualmente si colloca al 24 %. La Commissione non dispone di un piano d’azione dettagliato che stabilisca come recuperare terreno.

VII

L’approccio della Commissione per valutare i livelli di finanziamento per il clima prende prevalentemente in esame l’individuazione della spesa pianificata. I piani, tuttavia, non si traducono sempre in spesa effettiva e questo approccio non fornirà informazioni esaurienti sui risultati conseguiti. Inoltre, il metodo di monitoraggio non considera tutti gli effetti finanziari della spesa UE per l’azione per il clima eseguita attraverso strumenti finanziari, né opera una distinzione fra il finanziamento destinato a misure di mitigazione e quello destinato a misure di adattamento.

VIII

La Corte raccomanda principalmente di svolgere un solido esercizio di consolidamento pluriennale, istituire un quadro organico di rendicontazione ed eseguire una valutazione delle esigenze connesse ai cambiamenti climatici. La Corte raccomanda inoltre di correggere le stime in eccesso, redigere piani d’azione per i settori in ritardo, nonché monitorare la spesa effettiva e i risultati conseguiti. Infine, raccomanda di sondare tutte le opportunità potenziali per assicurare una più decisa e concreta svolta a favore dell’azione per il clima.

Introduzione

01

I cambiamenti climatici costituiscono una delle maggiori sfide cui è confrontata l’Unione europea (UE) e i governi del mondo intero. Il clima terrestre sta mutando a causa di una più elevata concentrazione nell’atmosfera di determinati gas, noti come «gas a effetto serra». Questi gas fungono da cappa, intrappolando il calore e provocando il riscaldamento della superficie terrestre, ossia il cosiddetto fenomeno dell’»effetto serra«¹. Nel 2012, circa il 9 % delle emissioni mondiali di gas a effetto serra proveniva dall’UE.

I due aspetti dell’azione per il clima: la mitigazione dei cambiamenti climatici e l’adattamento a questi ultimi

02

Esistono due linee d’azione complementari in risposta ai cambiamenti climatici: la mitigazione e l’adattamento. La prima, la mitigazione, cerca di affrontare le cause dei cambiamenti climatici riducendo o contenendo le emissioni di gas a effetto serra, soprattutto mediante la diminuzione dei consumi energetici, il miglioramento dell’efficienza energetica e una maggiore incidenza delle energie rinnovabili. In questo approccio si annoverano anche gli sforzi per proteggere e potenziare i mezzi di sequestro dei gas² a effetto serra, nonché migliorare la silvicoltura e le pratiche agricole per preservare e sequestrare il carbonio nel suolo e nei boschi.

03

L’importanza dell’azione di mitigazione è illustrata dalla figura 1, che riporta le variazioni delle temperature superficiali previste per il XXI secolo rispetto alle temperature medie osservate sul finire del XX secolo a fronte di un’evoluzione costante delle emissioni di carbonio³.

04

Il secondo approccio per fronteggiare i cambiamenti climatici, ossia l’adattamento, mira ad anticipare gli effetti negativi ed eventualmente positivi dei cambiamenti climatici futuri, nonché a intraprendere un’azione adeguata per prevenire o limitare al minimo i danni potenziali. Nonostante l’azione di mitigazione intrapresa, la temperatura terrestre continuerà ad aumentare almeno fino al 2040, a prescindere dallo scenario considerato per le emissioni di gas a effetto serra⁴. Ciò significa che le misure di adattamento saranno necessarie anche se si concretizza lo scenario più favorevole.

Figura 1

Variazioni delle temperature superficiali previste nell’UE per il periodo 2071-2100

La figura riporta le variazioni della temperatura media annua previste per gli anni 2071-2100 rispetto agli anni 1971-2000 (a fronte di un’evoluzione costante delle emissioni di carbonio). Le variazioni previste sono calcolate come media di un insieme unico di modelli metereologici basati su uno scenario di elevate emissioni stabilito dal Gruppo intergovernativo di esperti sui cambiamenti climatici.

Fonte: Agenzia europea dell’ambiente
(http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/projected-change-in-annual-mean).

05

Le misure di adattamento dipendono dagli effetti dei cambiamenti climatici, che variano notevolmente a seconda della zona geografica. Vi rientrano, ad esempio, inondazioni, innalzamento del livello del mare, siccità e desertificazione, nonché perdita di biodiversità (cfr. figura 2).

Figura 2

Effetti principali osservati e previsti dei cambiamenti climatici per le principali regioni europee

Fonte: Agenzia europea dell’ambiente, 2012.

06

L’accordo internazionale sui cambiamenti climatici, adottato a Parigi alla fine del 2015, è la prima convenzione universale vincolante finalizzata a contrastare i cambiamenti climatici⁵. Esso istituisce un quadro di trasparenza per monitorare i progressi compiuti dai paesi nel conseguire i rispettivi target per la riduzione dei gas a effetto serra⁶.

07

Ancora prima l’adozione dell’accordo di Parigi, l’UE si era già impegnata a ridurre le proprie emissioni, rispetto ai livelli del 1990, di almeno il 20 % entro il 2020 e del 40 % entro il 2030. Ha inoltre fissato un obiettivo di lungo periodo per il 2050 (cfr. riquadro 1). Stando alle stime più recenti⁷, nel 2014 le emissioni di gas a effetto serra nell’UE avevano raggiunto in totale livelli inferiori del 24 % circa a quelli del 1990, anche se ciò è in parte imputabile all’impatto della crisi economica.

L’impegno dell’UE di destinare all’azione per il clima il 20 % del proprio bilancio

08

Per rispondere all’esigenza di cospicui investimenti associata ai cambiamenti climatici, l’UE ha deciso di destinare all’azione relativa al clima almeno il 20 % del proprio bilancio per il periodo 2014-2020, ossia un euro su cinque⁸. Questo obiettivo rientra nel ruolo guida che l’UE vuole svolgere in materia di azione per il clima e che la Commissione ritiene indispensabile per il successo dell’accordo internazionale sui cambiamenti climatici⁹. Secondo le stime della Corte, il target corrisponde a un impegno di circa 212 miliardi di euro¹⁰. Secondo la Commissione, questo impegno triplicherebbe la quota indicativa stimata al 6-7 % della spesa relativa al clima nel bilancio dell’UE per il periodo 2007-2013¹¹.

09

La Commissione ha deciso di incorporare o «integrare» l’azione per il clima in tutti i settori di intervento, tra cui i vari strumenti di finanziamento dell’UE. Ha quindi incluso il target di spesa di un euro su cinque per l’azione per il clima nel quadro finanziario pluriennale dell’UE per il periodo 2014-2020¹². Ciò significa che, anziché creare un solo strumento di finanziamento ad hoc, gli obiettivi collegati alla mitigazione dei cambiamenti climatici e all’adattamento ai medesimi vanno conseguiti incorporando tali aspetti nei settori di intervento e nei corrispondenti fondi del bilancio UE. Ciò può essere conseguito aumentando la spesa per i programmi esistenti correlati al clima, adeguando tali programmi, oppure creando nuovi programmi e introducendo caratteristiche come criteri di selezione più mirati a tematiche connesse ai cambiamenti climatici.

Riquadro 1

Gli obiettivi quantificati dell’UE per la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra

οEntro il 2020¹³:

-riduzione del 20 % delle emissioni di gas a effetto serra (rispetto ai livelli del 1990);

-quota di energie rinnovabili pari al 20 % del consumo;

-aumento del 20 % dell’efficienza energetica.

οEntro il 2030¹⁴:

-riduzione almeno del 40 % delle emissioni di gas a effetto serra (rispetto ai livelli del 1990);

-quota di energie rinnovabili pari ad almeno il 27 % del consumo;

-target indicativo di migliorare l’efficienza energetica almeno del 27 % rispetto alle proiezioni dei consumi energetici futuri¹⁵.

οEntro il 2050¹⁶, l’UE intende ridurre le emissioni di gas a effetto serra dell’80-95 % rispetto al 1990 in tutti i principali settori.

Ruoli e responsabilità nell’integrazione dell’azione per il clima

10

Ciascuna direzione generale della Commissione ha la responsabilità di incorporare l’azione per il clima nei propri programmi di spesa e di assicurarne l’attuazione, all’occorrenza in collaborazione con gli Stati membri.

11

La direzione generale Azione per il clima fornisce conoscenze ed orientamenti sull’azione per il clima alle altre direzioni generali della Commissione.

12

La direzione generale Bilancio coordina i lavori preparatori per l’allocazione delle risorse alla dimensione climatica nei bilanci, nonché raccoglie e presenta le relative informazioni. Il segretariato generale della Commissione svolge un ruolo di coordinamento, assicurando la coerenza globale degli interventi dell’UE, comprese le politiche di integrazione della dimensione climatica.

13

Le responsabilità precise della Commissione e degli Stati membri variano a seconda che il settore d’intervento in questione ricada nella gestione concorrente¹⁷ oppure sia gestito direttamente dalla Commissione. In quest’ultima modalità di gestione, è la Commissione stessa ad amministrare i programmi, tra cui la maggior parte di Orizzonte 2020¹⁸ e il programma LIFE¹⁹.

14

Nell’ambito della gestione concorrente, la Commissione valuta, discute gli obiettivi, le azioni e la scelta degli indicatori, ed approva i documenti di programmazione predisposti e presentati dagli Stati membri. A questi ultimi incombe la definizione, l’attuazione e il monitoraggio delle misure comprese nei programmi. I programmi dei Fondi strutturali e di investimento europei (SIE) includono un importo indicativo di sostegno previsto per conseguire l’obiettivo relativo ai cambiamenti climatici, mentre nel caso dei pagamenti agricoli diretti la Commissione calcola tale importo a livello centrale.

Descrizione sintetica del contesto in cui avviene l’integrazione dell’azione per il clima

οL’azione per il clima consiste in misure volte sia a ridurre le emissioni di gas a effetto serra (mitigazione) sia ad adeguarsi agli effetti del riscaldamento globale (adattamento). Le tipologie di misure sono entrambe necessarie e complementari tra loro.

οL’UE svolge un ruolo fondamentale in materia di azione globale per il clima, e i suoi provvedimenti hanno contribuito alla conclusione dell’accordo internazionale ambizioso che è stato firmato a Parigi.

οL’integrazione dell’azione per il clima nelle politiche esistenti e il monitoraggio della spesa relativa al clima è un processo che comporta la cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri.

οStabilendo l’obiettivo di destinare all’azione per il clima un euro su cinque del bilancio UE per il periodo 2014-2020, l’UE intende rendere più significativa la spesa dell’UE ai fini del clima.

οL’approccio adottato mira a tener conto delle diverse politiche e dei vari programmi dell’UE, nonché delle specificità geografiche.

1Cfr. IPCC, [Core Writing Team, a cura di R.K. Pachauri e L.A. Meyer], Climate Change 2014: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Ginevra, Svizzera, 2014, pag. 151.

2Il sequestro è il processo di cattura e stoccaggio dei gas a effetto serra nel lungo termine.

3Nelle condizioni di partenza, cioè «a fronte di un’evoluzione costante», si ipotizza che gli andamenti tendenziali futuri seguano quelli passati e le politiche rimangano immutate. Cfr. http://www.ipcc.ch/ipccreports/tar/wg3/index.php?idp=286

4Settimo programma di azione per l’ambiente (decisione n. 1386/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 novembre 2013) e IPCC 2013.

5L’accordo di Parigi entrerà in vigore il trentesimo giorno successivo alla data in cui almeno 55 parti della convenzione, per un totale stimato pari almeno al 55 % di tutte le emissioni mondiali di gas a effetto serra, avranno depositato presso l’istanza competente i loro strumenti di ratifica, accettazione, approvazione o adesione. Tali condizioni sono state rispettate il 5 ottobre 2016, quando l’UE ha depositato la notifica di ratifica. L’accordo entrerà in vigore il 4 novembre 2016. Al 17 ottobre 2016, avevano ratificato l’accordo 81 parti della convenzione su 197 (http://unfccc.int/paris_agreement/items/9444.php).

6Articolo 13 dell’accordo di Parigi nella relazione della Conferenza delle Parti sulla sua ventunesima sessione, tenutasi a Parigi dal 30 novembre al 13 dicembre 2015. La relazione, datata 29 gennaio 2016, porta il riferimento FCCC/CP/2015/10/add.1.

7http://www.eea.europa.eu/publications/european-union-greenhouse-gas-inventory-2016

8COM(2011) 500 definitivo del 29 giugno 2011, «Un bilancio per la strategia 2020», parte II, pag. 14.

9COM(2013) 167 final del 26 marzo 2013, «L’accordo internazionale del 2015 sui cambiamenti climatici: definizione della politica internazionale in materia di clima dopo il 2020».

10Stima pari al 20 % di 1 062,6 miliardi di euro, importo che corrisponde agli impegni totali a prezzi correnti del quadro finanziario pluriennale per il periodo 2014-2020.

11Cfr. la relazione annuale di attività 2014 della direzione generale Azione per il clima, pag. 16.

12Tale target non include i settori che non rientrano nel bilancio dell’UE, come ad esempio le operazioni di prestito della Banca europea per gli investimenti. Quest’ultima si è prefissa l’obiettivo di impegnare, a favore dell’azione per il clima, almeno il 25 % dei propri prestiti totali e una quota del 35 % degli investimenti effettuati nei paesi in via di sviluppo.

13COM(2008) 30 definitivo del 23 gennaio 2008, «Due volte 20 per il 2020. L’opportunità del cambiamento climatico per l’Europa» (pacchetto clima-energia 2020).

14COM(2014) 15 final del 22 gennaio 2014, «Quadro per le politiche dell’energia e del clima per il periodo dal 2020 al 2030» (quadro 2030 per il clima e l’energia).

15Il target di efficienza energetica per il 2030 verrà rivisto nel 2020 per puntare al 30 %.

16COM(2011) 112 definitivo dell’8 marzo 2011, «Una tabella di marcia verso un’economia competitiva a basse emissioni di carbonio nel 2050». Il Consiglio europeo e il Parlamento europeo hanno approvato questo approccio proposto dalla Commissione, rispettivamente nel febbraio e nel marzo 2013.

17I settori sottoposti a gestione concorrente comprendono, soprattutto, i Fondi strutturali e di investimento europei e i pagamenti diretti nel quadro della politica agricola comune.

18Il programma di ricerca Orizzonte 2020 viene amministrato dalla direzione generale Ricerca e innovazione. Il 25 % circa della dotazione finanziaria di tale programma è gestito direttamente dalla Commissione e il 75 % da organismi attuatori.

19Il programma di spesa LIFE è amministrato direttamente dalla direzione generale Ambiente (per la componente relativa all’ambiente) e dalla direzione generale Azione per il clima (per la componente relativa all’azione per il clima), sebbene i compiti attuativi per la gestione dei progetti siano delegati a un’agenzia.

Estensione e approccio dell’audit

15

La Corte si è proposta di stabilire se sia probabile che venga raggiunto il target di spendere almeno il 20 % del bilancio UE per l’azione relativa al clima e che l’approccio adottato apporti valore aggiunto.

16

Più specificamente, la Corte ha inteso rispondere ai seguenti quesiti.

—L’azione in corso è sulla buona strada per raggiungere il target complessivo?

—È probabile che il target apporti valore aggiunto, determinando finanziamenti più cospicui e mirati a favore dell’azione per il clima?

17

La Corte ha stabilito criteri di audit riguardanti la definizione, l’esecuzione, il monitoraggio e la valutazione della spesa UE per la mitigazione dei cambiamenti climatici e l’adattamento a questi ultimi. I criteri sono stati tratti dai documenti strategici dell’UE, dalla normativa, dagli orientamenti della Commissione, da studi e altre pubblicazioni. Gli auditor della Corte hanno anche consultato esperti dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) e la Banca europea per gli investimenti (BEI) sui metodi di integrazione e monitoraggio, nonché hanno passato in rassegna la letteratura esistente.

18

La figura 3 offre una visione d’insieme dei settori di bilancio sottoposti ad audit e dei soggetti controllati. I settori esaminati di Orizzonte 2020, della politica di coesione, della politica agricola comune, della politica della pesca e del programma LIFE rappresentano circa il 78 % degli impegni pianificati nel quadro finanziario pluriennale per il periodo 2014-2020 e circa l’85 % dei finanziamenti relativi al clima previsti per tale arco temporale.

Figura 3

Quadro d’insieme dei settori di bilancio sottoposti ad audit e dei soggetti controllati

Fonte: Corte dei conti europea.

19

L’attività di audit della Corte si è incentrata sul sistema globale istituito a livello della Commissione e in due settori a gestione concorrente: la politica di coesione e la politica agricola comune. Insieme, questi settori rappresentano due terzi del bilancio dell’UE e tre quarti del target complessivo di finanziamenti relativi al clima nell’ambito del quadro finanziario pluriennale 2014-2020. Tra l’ottobre 2015 e il febbraio 2016, gli auditor della Corte hanno effettuato visite di audit in Polonia per la politica di coesione e la politica agricola comune, in Germania e in Romania per la politica di coesione, in Francia e Spagna per la politica agricola comune. Il campione è stato selezionato sulla base della rilevanza della spesa, del volume delle emissioni di gas a effetto serra e delle sfide per l’adattamento. In ciascuno Stato membro, gli auditor hanno esaminato il quadro di programmazione generale, compresi i programmi stabiliti a livello nazionale e regionale²⁰. La Corte ha svolto un’analoga attività di audit, a livello della Commissione, per Orizzonte 2020, la politica della pesca e il programma LIFE.

20

Sono stati raccolti elementi probatori, per esaminarli in base ai criteri di audit, attraverso questionari scritti, interviste con funzionari degli Stati membri e della Commissione, nonché l’analisi di documenti e dati.

21

Con la presente relazione, la Corte accoglie inoltre l’invito rivoltole dal Parlamento europeo nel 2015 e nel 2016 a controllare come si stesse conseguendo il target stabilito del 20 % per l’integrazione della dimensione climatica.

22

Dal momento che la spesa per il periodo 2014-2020 è ancora agli esordi, la presente relazione verte sulla spesa pianificata e non su quella effettiva a livello di progetto. Gli auditor della Corte non hanno analizzato la spesa avulsa dalla dimensione climatica, né le potenziali ricadute ambientali avverse causate dal sostegno dell’UE²¹. Analogamente, esulavano dall’estensione dell’audit anche altre spese connesse al clima non rientranti nel bilancio dell’UE. Pertanto, la presente relazione non comprende una valutazione degli effetti generali delle politiche dell’UE sul clima, della performance dell’UE rispetto ai target per il clima e l’energia per il 2020 e il 2030, o del livello ottimale di finanziamento dell’UE a favore dell’azione per il clima.

23

La Corte ha anche individuato, ove possibile, esempi di buone pratiche o studi di casi concreti.

20Nel settore della politica di coesione, sono stati selezionati per un esame più approfondito i programmi regionali per la Sassonia e la Renania settentrionale-Vestfalia in Germania e per la Slesia in Polonia. Quanto alla politica dello sviluppo rurale, sono stati analizzati i programmi regionali per la regione Rodano-Alpi e per l’Andalusia in Spagna.

21Ad esempio, l’effetto dei finanziamenti erogati per la rete stradale o l’aviazione in termini di aumento delle emissioni di gas a effetto serra.

Osservazioni

Complessivamente sono stati compiuti progressi, ma vi è un serio rischio che il target del 20 % non venga raggiunto

24

In questa sezione sono valutati l’approccio generale adottato dalla Commissione per incorporare il target dell’azione per il clima nel bilancio UE e i progressi finora compiuti. La Corte ha analizzato se:

—esistesse un piano indicante come conseguire il target globale;

—fosse stato istituito un adeguato metodo di monitoraggio, basato su metodologie adottate a livello internazionale (cfr. ad esempio, paragrafi 34-36);

—i progressi fossero stati comunicati sulla base di informazioni attendibili e pertinenti.

Un impegno collettivo, in cui alcuni strumenti di finanziamento dovrebbero contribuire in misura superiore al 20 %

25

Gli auditor della Corte hanno esaminato se la Commissione avesse stilato un piano per delineare quali settori di bilancio avrebbero contribuito e in che misura. Tali singoli target per specifici settori di bilancio andavano fissati sulla base di un’approfondita valutazione delle potenzialità e delle esigenze di investimento del settore in esame, per fare in modo che gli investimenti fossero sostenuti ove maggiormente necessario. Al contempo, occorreva tenere conto delle potenzialità effettive delle diverse politiche di fornire un contributo realizzando misure connesse al clima, alla luce ad esempio delle rispettive principali finalità e impostazioni. Il calcolo utilizzato per misurare la spesa dell’azione per il clima dovrebbe fondarsi su un sistema trasparente.

26

Il target di «almeno il 20 %» della spesa dell’UE deriva da una scelta politica (cfr. paragrafo 8). La Commissione ha giustificato l’integrazione del clima nelle politiche, nonché il livello del target stabilito, menzionando la finalità di rispondere alla sfida posta dai cambiamenti climatici e dall’esigenza di cospicui investimenti a favore dell’azione per il clima, soprattutto in relazione al raggiungimento dei target per clima ed energia fissati per il 2020. Tuttavia, gli auditor della Corte non sono riusciti a trovare chiari elementi probatori che quantificassero queste esigenze di investimento.

27

La Commissione ha stimato che è stato speso a favore dell’azione per il clima il 6-7 % del bilancio UE per il periodo 2007-2013 (cfr. paragrafo 8). Dal momento che non esisteva alcuna procedura per monitorare la spesa a favore dell’azione per il clima nel periodo 2007-2013, gli auditor della Corte non sono stati in grado di stabilire se e in che misura il target del 20 % richiedesse sforzi aggiuntivi per il periodo 2014-2020.

28

Il target del 20 % si applica alla totalità del bilancio UE per l’intero periodo 2014-2020: non è quindi un target annuale. Nella tabella 1 sono riportati i principali settori di bilancio che concorrono al conseguimento del target del 20 %.

Tabella 1

Settori di bilancio controllati del quadro finanziario pluriennale 2014-2020 e finanziamenti ad essi associati per la dimensione climatica, secondo le previsioni della Commissione

Settore di bilancio controllato
Spesa pianificata 2014-2020
(miliardi di euro)
Target pianificato di finanziamenti a favore dell’azione per il clima 2014-2020
(%)
Finanziamenti per il clima pianificati per il periodo 2014-2020
(miliardi di euro)

Rubrica 1a – Ricerca (Orizzonte 2020)
74,9
≥ 35,0
16,6

Rubrica 1b – Fondo di coesione
63,3
28,4
18,0

Rubrica 1b – Fondo sociale europeo
91,4
1,2
1,1

Rubrica 1b – Fondo europeo di sviluppo regionale
200,3
18,5
37,0

Rubrica 2 – Fondo europeo agricolo di garanzia (pagamenti agricoli diretti)
288,0
16,3
47,0

Rubrica 2 – Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale
99,5
57,5
57,2

Rubrica 2 – Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca
6,4
15,6
1,0

Rubrica 2 – LIFE
3,5
49,3
1,6

BILANCIO UE
1 062,6
≥ 20,0
212,5

Percentuale dei settori controllati nel bilancio UE
77,9 %

84,5 %

Fonte: stime della Corte dei conti europea sulla base delle dichiarazioni programmatiche della Commissione, dei documenti di programmazione, dei dati della Commissione, dei regolamenti e del quadro finanziario pluriennale 2014-2020.

29

La Corte ha constatato che i co-legislatori, ossia il Parlamento europeo e il Consiglio, avevano fissato target in diversi settori principali del bilancio, introducendoli nella normativa che disciplina i rispettivi strumenti di finanziamento (cfr. figura 4). Questi target sono riportati nel preambolo dei testi legislativi oppure, come target giuridicamente vincolanti, sono alla base dei target pianificati riportati nella tabella 1 e in tal caso rappresentano soglie minime obbligatorie.

Figura 4

I target nei regolamenti su cui è basata l’integrazione dell’azione per il clima

1Regolamento (UE) n. 1291/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2013, che istituisce il programma quadro di ricerca e innovazione (2014-2020) — Orizzonte 2020 e abroga la decisione n. 1982/2006/CE (GU L 347 del 20.12.2013, pag. 104).

2Regolamento (UE) n. 1305/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e che abroga il regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio (GU L 347 del 20.12.2013, pag. 487).

3Regolamento (UE) n. 1293/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2013, sull’istituzione di un programma per l’ambiente e l’azione per il clima (LIFE) e che abroga il regolamento (CE) n. 614/2007 (GU L 347 del 20.12.2013, pag. 185).

4Regolamento (UE) n. 1301/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale e a disposizioni specifiche concernenti l’obiettivo «Investimenti a favore della crescita e dell’occupazione» e che abroga il regolamento (CE) n. 1080/2006 (GU L 347 del 20.12.2013, pag. 289).

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione europea.

30

La Corte ha riscontrato che le risorse generate attuando i target introdotti dalla normativa avrebbero dovuto apportare un contributo significativo al conseguimento dell’obiettivo dell’azione per il clima. Stima che il contributo atteso costituisse il 38 % dell’importo necessario per raggiungere il target globale di una spesa minima pari al 20 % del bilancio UE a favore dell’azione per il clima nel periodo 2014-2020.

31

L’assenza di target specifici in altre parti essenziali del bilancio dell’UE rende più difficile per la Commissione raggiungere il target del 20 %. Ad esempio, nel settore di bilancio della «Competitività per la crescita e l’occupazione», vi sono tre programmi²² significativi in termini finanziari che, a differenza del programma Orizzonte 2020 in questo stesso settore di bilancio, non hanno target predefiniti per il finanziamento a favore del clima.

32

Tuttavia, non è mai stato elaborato un piano generale che definisse quali strumenti di finanziamento potevano contribuirvi e in quale misura (cfr. paragrafo 26 e tabella 1). Probabilmente, ciò risulterà essere un modo non ottimale di determinare il contributo all’azione per il clima che devono apportare programmi di spesa di varia natura.

33

Dal 2014, la politica agricola comune e la politica di coesione hanno fornito il maggior contributo all’azione per il clima (cfr. figura 5). I fondi per agricoltura e sviluppo rurale, ossia il FEAGA e il FEASR, stanno svolgendo un ruolo fondamentale negli sforzi volti a conseguire il target. La Commissione ha previsto che il loro contributo in termini di finanziamento a favore del clima si eleverà, rispettivamente, a 47 miliardi di euro e a 57,2 miliardi di euro. La Commissione ha stimato che i fondi agricoli avrebbero fornito il 51,9 % del finanziamento a favore del clima pianificato nell’ambito del quadro finanziario pluriennale 2014-2020, ossia una percentuale superiore a quella che tali fondi rappresentano nel bilancio UE (37,7 %).

Figura 5

Finanziamento per il clima nel periodo 2014-2016 per settore di bilancio UE

Fonte: dichiarazioni programmatiche della Commissione per i progetti di bilancio del 2014, del 2015 e del 2016.

Il metodo di monitoraggio in uso alla Commissione si basa su metodologie internazionali, ma presenta debolezze

34

Alcune misure concorrono più di altre alla mitigazione dei cambiamenti climatici e all’adattamento agli stessi. Occorreva quindi sviluppare un sistema per individuare quali interventi potessero essere ascritti al target del 20 %. La Commissione si è basata su una metodologia riconosciuta a livello internazionale, ossia i «marcatori di Rio» elaborati dall’OCSE, che categorizza le spese in base alle regole riportate nella tabella 2. La metodologia di monitoraggio dell’UE è un sistema per misurare, mediante tre categorie di spesa, il contributo fornito all’azione per il clima da vari strumenti di finanziamento e settori d’intervento. Per tradurre questi «marcatori di Rio» in dati finanziari, alla spesa UE sono stati applicati i coefficienti climatici UE pari a 0 %, 40 % e 100 %, conformemente a regole specifiche dei vari settori di spesa.

Tabella 2

Categorie dell’OCSE e coefficienti climatici dell’UE

OCSE
UE

Categoria applicabile
Categorie di attività
Coefficienti climatici UE
Esempio:
criteri impiegati nei Fondi strutturali e di investimento europei

2
Spesa per attività di cui il clima è l’obiettivo principale (primario).
100 %
Il sostegno fornisce un contributo rilevante agli obiettivi in materia di cambiamenti climatici.

1
Spesa per attività di cui il clima è un obiettivo rilevante, ma non l’obiettivo principale.
40 %
Il sostegno fornisce un contributo «intermedio» agli obiettivi in materia di cambiamenti climatici.

0
Spesa che non si prefigge obiettivi climatici.
0 %
Il sostegno non concorre a detti obiettivi o il contributo è insignificante.

Fonte: Handbook on the OECD-DAC Climate Markers, http://www.oecd.org/dac/stats/48785310.pdf; articolo 8 del regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sui Fondi strutturali e di investimento europei (GU L 347 del 20.12.2013, pag. 320).

35

Secondo le direzioni generali e gli Stati membri oggetto di audit, l’impiego di questi tre coefficienti climatici è un approccio pragmatico per monitorare la spesa per il clima. La Corte ha però riscontrato due principali debolezze nel sistema di monitoraggio, di seguito illustrate.

—I coefficienti climatici UE applicati in determinati settori non hanno rispettato sistematicamente il principio della prudenza (cfr. paragrafi 51-59) sviluppato dalla Banca mondiale per evitare una sopravvalutazione dei finanziamenti per il clima (cfr. riquadro 2). Tale carenza ha dato luogo a stime in eccesso degli importi assegnati all’azione per il clima.

—Il regolamento sui Fondi strutturali e di investimento europei adotta un approccio che si discosta dalle categorie dell’OCSE; il coefficiente del 100 % è applicato al sostegno che fornisce un contributo rilevante agli obiettivi in materia di cambiamenti climatici, mentre il coefficiente del 40 % è il marcatore per i contributi «intermedi». Il fatto che la ponderazione massima venga assegnata ai contributi meramente «rilevanti», anziché esclusivamente a quelli che si pongono i cambiamenti climatici come obiettivo primario, aumenta il numero di casi ai quali si può applicare il coefficiente più elevato. Insorge così il rischio che gli importi destinati all’azione per il clima siano sovrastimati.

36

La Corte ha riscontrato debolezze nei meccanismi di rendicontazione. A differenza di altri sistemi internazionali (cfr. riquadro 2), il sistema di monitoraggio dell’UE non fornisce alcuna informazione sui volumi di spesa destinati alla mitigazione dei cambiamenti climatici e all’adattamento agli stessi²³.

Riquadro 2

Princìpi sviluppati da attori internazionali per monitorare i finanziamenti per il clima

I princìpi esposti nel documento Common Principles for Climate Mitigation Finance Tracking, sviluppati dal gruppo congiunto delle banche multilaterali di sviluppo²⁴ incaricato del finanziamento per il clima e dall’International Development Finance Club, comprende il principio della prudenza: qualora non siano disponibili dati, qualsiasi incertezza va sormontata seguendo il principio della prudenza, in base al quale è preferibile che il finanziamento per il clima sia sottostimato piuttosto che sopravvalutato.

La BEI ha incorporato questo principio nei propri princìpi generali per registrare i prestiti a favore dell’azione per il clima:

«Credibilità: il sistema di registrazione deve preservare la credibilità della rendicontazione della Banca sull’azione per il clima e, quindi, in caso di dubbi o incertezze in merito all’incidenza sul clima, si presuppone l’esclusione» [traduzione a cura della Corte dei conti europea].

Secondo altri princìpi generali della BEI, si devono considerare, per quanto possibile, solo le parti di progetti o programmi che attengono al clima, mentre la mitigazione e l’adattamento vanno registrati separatamente.

Fonte: Common Principles for Climate Mitigation Finance Tracking, 31 marzo 2015. Banca europea per gli investimenti, EIB Climate Strategy – Mobilising finance for the transition to a low-carbon and climate-resilient economy, 22 settembre 2015.

37

Nel 2014, la Commissione ha proposto di almeno raddoppiare la spesa effettuata attraverso gli strumenti finanziari nel quadro dei Fondi strutturali e di investimento europeo per il periodo di programmazione 2014-2020²⁵. Di questi fondi, approssimativamente 21 miliardi di euro saranno destinati agli strumenti finanziari²⁶. Tali strumenti finanziari tendono a essere usati «a rotazione» e ad esercitare un effetto moltiplicatore che dà luogo a investimenti aggiuntivi. Ad esempio, il contributo UE di 10 milioni di euro nel 2016 allo Strumento di finanziamento del capitale naturale²⁷ è incluso nell’esercizio di monitoraggio del finanziamento per il clima. Il contributo effettivo di questo strumento potrebbe ammontare a dieci volte tanto²⁸. Il monitoraggio dei progressi nel conseguimento del 20 % nel bilancio di base dell’UE non considera tutti gli effetti finanziari della spesa UE per l’azione per il clima.

38

Al contempo, la Corte ha rilevato una potenziale sopravvalutazione del contributo fornito all’azione per il clima dallo Strumento di finanziamento del capitale naturale. Questo perché esso può investire anche in ambiti che non si pongono come obiettivo principale o rilevante la spesa per il clima.

Sono stati compiuti progressi verso il raggiungimento del target, ma le informazioni comunicate sono solo in parte attendibili e non si concentrano sufficientemente sui risultati

39

Il sistema utilizzato per monitorare i progressi compiuti verso il target del 20 % è incorporato nella procedura di bilancio annuale della Commissione. Ciascuna direzione generale determina il livello di dettaglio del monitoraggio richiesto e comunica gli aggregati alla direzione generale Bilancio. Le direzioni generali Bilancio e Azione per il clima monitorano i progressi con cadenza annuale.

40

In media, la quota del contributo all’azione per il clima si è collocata al 17,6 % tra il 2014 e il 2016. Il documento di lavoro della Commissione che accompagna il riesame intermedio del quadro finanziario pluriennale²⁹ suggerisce che vi siano stati progressi in questi anni (cfr. figura 6), dal momento che il contributo totale del bilancio UE al finanziamento per il clima è stato stimato dalla Commissione al 13,6 % nel 2014, al 17,3 % nel 2015 e al 20,9 % nel 2016. Per il 2017, la Commissione stima il finanziamento per il clima, in base a quanto indicato nella proposta di progetto di bilancio, al 19,3 %.

Figura 6

Quadro d’insieme dei piani di spesa relativi al clima per il periodo 2014-2016

Fonte: dati della Commissione, riesame intermedio del quadro finanziario pluriennale 2014-2020, SWD(2016) 299 final.

41

In una relazione annuale di attività sul 2015, la Commissione ha riconosciuto di non poter affermare con certezza di essere sulla buona strada per conseguire l’obiettivo del 20 % per il periodo del quadro finanziario pluriennale 2014-2020 nel suo complesso³⁰. La Commissione ha valutato i progressi compiuti rispetto al target del 20 % nel riesame intermedio del quadro finanziario pluriennale, pubblicata il 14 settembre 2016, ed ha stimato che per l’azione per il clima verrebbe speso il 18,9 % del bilancio UE. Gli auditor della Corte hanno riscontrato che le cifre relative al 2014 e al 2015 erano in gran parte basate su stime. Questo valeva in particolare per i Fondi strutturali e di investimento europei.

42

Sebbene ciò fosse inevitabile, dal momento che gli strumenti di spesa per il nuovo periodo di programmazione erano stati appena istituiti e che alcune informazioni non erano ancora disponibili, questi limiti hanno ostacolato la comparabilità, da un esercizio all’altro, dei dati forniti per il periodo 2014-2016 (cfr. figura 6). Inoltre, l’approvazione dei programmi pluriennali di spesa nel 2015 ha contribuito automaticamente all’aumento del finanziamento a favore dell’azione per il clima in quanto, non appena i programmi sono stati approvati, i relativi piani correlati al clima sono stati registrati nel sistema. Di conseguenza, l’evoluzione tra il 2014 e il 2016 non può essere considerata tendenziale per l’intero periodo.

43

Nel settore di spesa della pesca, gli Stati membri non sono tenuti a comunicare alla Commissione le misure pianificate per il clima prima del 2016. Fino a quel momento, la direzione generale Affari marittimi e pesca non può verificare l’accuratezza del contributo indicativo agli obiettivi degli interventi in materia di cambiamenti climatici comunicato dagli Stati membri nei rispettivi programmi operativi.

44

Ad oggi, non esiste alcuno strumento che fornisca un aggiornamento pluriennale su base consolidata della situazione nell’intero bilancio UE. La Commissione ha recentemente aggiornato i dati sulla spesa per il clima per l’intero periodo finanziario nel contesto del riesame intermedio del quadro finanziario pluriennale.

45

L’approccio stabilito presenta un rischio intrinseco, dal momento che verte sull’individuazione dei piani per la spesa futura. La spesa pianificata a favore dell’azione per il clima, però, non si traduce necessariamente in spesa effettiva. Benché nel presente audit non sia stata considerata la spesa effettiva e, in genere, i dati su quest’ultima non fossero ancora disponibili, gli auditor della Corte hanno rilevato casi che mettevano in risalto detto rischio intrinseco. Nel confrontare la spesa effettiva a livello di progetto con i piani nel programma LIFE, si è riscontrato che i progetti LIFE selezionati rappresentavano un contributo all’azione per il clima dell’UE pari al 34 % dei fondi UE totali assegnati a LIFE. Tale dato risulta inferiore al 49,3 % previsto nei documenti di bilancio.

46

Questo caso illustra la necessità che le autorità effettuino una nuova valutazione dei contributi previsti al finanziamento per il clima, quando sono sufficientemente sicure della natura della propria spesa a venire, evitando al contempo costi amministrativi aggiuntivi. La Commissione non ha ancora sviluppato una procedura a tal fine.

47

In aggiunta, l’approccio della Commissione al target del 20 % è incentrato esclusivamente sui dati finanziari. Le informazioni sui risultati che i fondi mirano a ottenere o hanno ottenuto, ad esempio in termini di riduzione dei gas a effetto serra, sono disponibili solo per alcune componenti del bilancio. Dette informazioni non sono peraltro comparabili, circostanza che ostacola il consolidamento dei risultati conseguiti in settori diversi.

48

Nel Fondo europeo di sviluppo regionale, gli Stati membri non sono tenuti a utilizzare gli indicatori di realizzazione comuni per la riduzione dei gas a effetto serra, salvo che per gli investimenti energetici. Benché gli Stati membri possano scegliere di comprendere altri settori, la Corte ha rilevato che non tutti gli Stati membri controllati lo hanno fatto. Inoltre, per calcolare le emissioni di gas a effetto serra e la loro riduzione si ricorre a metodologie e strumenti differenti³¹. Le autorità di vari Stati membri stanno sviluppando strumenti per calcolare le emissioni per determinati tipi di progetto, come i trasporti rispettosi del clima nel Fondo europeo di sviluppo regionale. Di conseguenza, vi è una carenza di informazioni sulla misura in cui l’azione correlata al clima contribuirà alla riduzione delle emissioni di CO₂ e i dati disponibili potrebbero non essere comparabili fra Stati membri. La Corte ha rilevato che, dove esistevano, gli indicatori si concentravano sulla mitigazione nell’ambito del settore energetico, mentre gli indicatori relativi all’adattamento erano rari.

Vi è un serio rischio che il target non venga raggiunto

49

Secondo le stime della Corte, per raggiungere il target globale del 20 % entro la fine del 2020 occorre aumentare il tasso di finanziamento per il clima fino a una media del 22 % negli esercizi rimanenti dell’attuale quadro finanziario pluriennale, ossia per il periodo 2017-2020. Il dato corrisponde alla stima elaborata dalla direzione generale Azione per il clima³². Rispetto al periodo 2014-2016, ciò significa che sarà necessario un maggiore sforzo per il periodo 2017-2020. Tuttavia, il riesame intermedio del quadro finanziario pluriennale stima al 18,9 % la spesa per il clima nel periodo 2014-2020.

50

La Corte ha inoltre condotto un’analisi volta a valutare le previsioni della Commissione. Nell’ipotesi che i settori responsabili di gran parte del finanziamento per il clima (cfr. tabella 1) forniscano effettivamente il contributo previsto al riguardo, la Corte ha stimato al 18,2 % il tasso di finanziamento per il clima da conseguire nel periodo 2014-2020 nei settori di bilancio dell’UE non elencati nella tabella 1³³. Ciò significherebbe raddoppiare gli sforzi attuali in questi settori³⁴. La Corte non ha riscontrato elementi comprovanti che, in tali settori, la Commissione stesse aumentando gli sforzi profusi, né come fosse possibile raddoppiarli.

51

Inoltre, vi sono seri rischi che potrebbero compromettere il contributo atteso nei settori indicati nella tabella 1, dai quali dovrebbe provenire la maggior parte del finanziamento previsto per il clima nell’ambito del quadro finanziario pluriennale 2014-2020. Nelle tre sezioni seguenti vengono analizzati i rischi principali settore per settore:

—le ipotesi circa il maggiore contributo al target dell’azione per il clima fornito dai pagamenti agricoli diretti non sono sufficientemente giustificate e ciò potrebbe dar luogo a una sopravvalutazione (paragrafi 52-54);

—l’applicazione dei coefficienti climatici UE ha comportato una sopravvalutazione del contributo dello sviluppo rurale all’azione per il clima (paragrafi 55-59);

—la Corte ha adattato i contributi all’azione per il clima provenienti dai pagamenti agricoli diretti e dalle misure di sviluppo rurale, ove necessario, per renderli conformi al principio della prudenza (cfr. paragrafi 54-58). Tali aggiustamenti ridurrebbero il finanziamento per il clima a titolo dei fondi del settore agricolo di un valore massimo di circa 33 miliardi di euro, che corrisponde circa al 15 % del target complessivo;

—Orizzonte 2020 non ha raggiunto il proprio target del 35 % e deve recuperare tale ritardo (cfr. paragrafi 60-64).

Le ipotesi circa il contributo fornito dai pagamenti agricoli diretti al conseguimento del target dell’azione per il clima non sono adeguatamente giustificate

52

I pagamenti agricoli diretti constano di una componente «inverdimento», per una quota del 30 %, e di una componente diversa dall’inverdimento, pari al restante 70 %. La Commissione stima che il contributo proveniente dai pagamenti agricoli diretti relativi ai cambiamenti climatici si collocherà attorno al 20 % annuo nel periodo 2016-2020³⁵. Il finanziamento per il clima è calcolato sommando la componente «inverdimento», che concorre per il 14,0 %, e la componente diversa dall’inverdimento, che concorre per il 5,6 % (cfr. figura 7).

Figura 7

Metodo elaborato dalla Commissione per calcolare il finanziamento per il clima proveniente dai pagamenti agricoli diretti

Fonte: spiegazione della metodologia per applicare ai pagamenti diretti il monitoraggio dei finanziamenti per il clima (Commissione europea).

53

Il metodo e i coefficienti climatici UE applicati nel calcolare il contributo relativo al clima della componente «inverdimento» riflettono fedelmente la correlazione con il clima delle tre pratiche agronomiche³⁶ legate a questi pagamenti. La Corte ha però riscontrato una carenza di elementi quantificabili che giustificassero il 20 % applicato ai pagamenti diretti diversi da quelli per l’inverdimento (cfr. riquadro 3). La Commissione ritiene che il contributo finale all’azione per il clima dell’8 %, ossia 20 % x 40 %, sia una stima prudente.

Riquadro 3

Assenza di un’adeguata giustificazione per il contributo all’azione per il clima fornito dai pagamenti diretti diversi da quelli per l’inverdimento

La Commissione ritiene che alcuni pagamenti agricoli diretti diversi da quelli per l’inverdimento beneficino il clima, soprattutto in virtù delle norme sulla condizionalità. Ha riconosciuto che la quantificazione di questo contributo costituirebbe un esercizio molto difficile e oneroso e ha deciso di classificare come correlato al clima il 20 % della dotazione finanziaria per pagamenti diretti diversi da quelli per l’inverdimento.

La Commissione ha ritenuto di avvalersi del sistema sanzionatorio per le violazioni della condizionalità per giustificare questo tasso del 20 %. La Corte, tuttavia, ha riscontrato che non vi fossero evidenti motivazioni per un simile approccio.

54

Per riflettere il contributo della condizionalità all’azione per il clima, la Commissione ha preso in considerazione un approccio più prudente, secondo cui la parte dei pagamenti diretti diversi da quelli per l’inverdimento da prendere in considerazione sarebbe stata pari al 10 % anziché al 20 %. Ciò avrebbe dato luogo a un minor contributo dei pagamenti agricoli diretti all’azione per il clima. Come si evince dalla figura 8, il contributo sarebbe diminuito di 9 miliardi di euro, da 47,1 a 38 miliardi euro. In applicazione del principio della prudenza sviluppato dalla Banca mondiale (cfr. paragrafo 35), la Commissione avrebbe dovuto prendere in considerazione l’ammontare inferiore del contributo all’azione per il clima.

Figura 8

Raffronto tra l’approccio scelto dalla Commissione e un approccio più prudente (in miliardi di euro)

Fonte: dati della Commissione e stime della Corte dei conti europea basate sui dati della Commissione.

Se al Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale fosse applicato un diverso insieme di coefficienti per il monitoraggio basato su metodologie adottate internazionalmente, i finanziamenti per il clima risulterebbero inferiori del 40 %

55

Il regolamento (UE) n. 215/2014³⁷ stabilisce una metodologia per monitorare le spese per il clima nell’ambito di ciascuno dei cinque Fondi strutturali e di investimento europei. Per il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale, ciò significa applicare i coefficienti climatici UE alle priorità per lo sviluppo rurale e agli aspetti specifici, a prescindere dalle misure e dalle rispettive componenti utilizzate per conseguire questi obiettivi d’intervento.

56

La Commissione ha reputato inadeguata la metodologia dei «marcatori di Rio» sviluppati dall’OCSE nell’ambito del FEASR in quanto le misure hanno benefici collaterali molteplici e sistematici, a carattere ambientale, economico o sociale. In base all’approccio della Commissione, viene giustamente assegnato un coefficiente climatico del 100 % alla quinta priorità dell’Unione relativa al clima, ossia «Incentivare l’uso efficiente delle risorse e il passaggio a un’economica a basse emissioni di carbonio e resiliente al clima nel settore agroalimentare e forestale». La Commissione, però, ha applicato il medesimo coefficiente climatico del 100 % a tutti gli aspetti specifici che ricadono nella quarta priorità dell’Unione relativa all’ambiente, cioè «Preservare, ripristinare e valorizzare gli ecosistemi connessi all’agricoltura e alla silvicoltura», nonostante la differente focalizzazione di queste due priorità. La Commissione ha deciso che il coefficiente del 40 % fosse troppo basso in ragione delle caratteristiche delle misure per lo sviluppo rurale. Alla luce dell’approccio della Commissione, il coefficiente climatico del 40 % è stato applicato solo al 10 % del finanziamento pianificato per il clima a titolo del FEASR; il restante 90 % è stato ponderato con il coefficiente del 100 %.

57

Per il FEASR, a differenza degli altri Fondi strutturali e di investimento europei, la Corte ha riscontrato l’esigenza di utilizzare coefficienti climatici UE diversi per ciascuna misura. L’approccio adottato per il FEASR non distingue sufficientemente i contributi apportati all’azione per il clima da attività diverse, che sono quindi sovrastimati. Ad esempio, i pagamenti per le «zone soggette a vincoli naturali», finalizzati a evitare l’abbandono delle terre, sono stati ponderati al 100 %. Sebbene tali attività possano mitigare i cambiamenti climatici a seconda dell’utilizzo effettivo del terreno, questo effetto non è assicurato e non è assimilabile ad attività quali la silvicoltura, anch’essa ponderata al 100 % (cfr. riquadro 4).

Riquadro 4

Illustrazione della diversa logica sottesa alle misure

I pagamenti per le «zone soggette a vincoli naturali» compensano gli agricoltori degli svantaggi derivanti da vincoli naturali o di altro tipo. La finalità ultima è di evitare l’abbandono delle terre. La Corte ha osservato che, sebbene questi pagamenti potessero aiutare a impedire i cambiamenti climatici, questo non era il loro obiettivo primario e, pertanto, un coefficiente climatico del 40 % sarebbe stato più prudente. Solo questa rettifica ridurrebbe del 16 % (9,2 miliardi di euro) il contributo del FEASR al finanziamento per il clima per il periodo 2014-2020.

Le attività forestali quali la forestazione apportano un contributo importante al raggiungimento di alcuni obiettivi ecologici essenziali della politica dell’UE in materia di sviluppo rurale. La forestazione e l’imboschimento rispondono all’esigenza di migliorare gli ecosistemi e potenziare il sequestro del carbonio, nonché di passare a un’economia a basse emissioni di carbonio. La forestazione aiuta anche a prevenire le calamità naturali e gli incendi, nonché concorre all’adattamento ai cambiamenti climatici. La Corte reputa che questa logica di fondo giustificasse un coefficiente climatico del 100 %.

58

Nel valutare i programmi degli Stati membri per lo sviluppo rurale, la Corte ha riscontrato che, grazie all’approccio della Commissione, era stata classificata come azione per il clima una spesa maggiore di quanto non sarebbe stata se ciascuna misura fosse stata analizzata separatamente e classificata conformemente alle norme internazionali. Alla luce di questa constatazione, la Corte ha rivisto i coefficienti climatici (cfr. allegato) e ha stimato, per l’intera UE, l’ammontare riveduto del finanziamento per il clima proveniente dal FEASR per il periodo 2014-2020. In base alle stime della Corte, gli importi per il clima a titolo del FEASR dovrebbero essere diminuiti del 42 %, ossia di 23,9 miliardi di euro (cfr. figura 9).

Figura 9

Variazione degli importi per il clima a titolo del FEASR (in miliardi di euro)

Fonte: stime della Corte dei conti europea sulla base dei dati ricavati da SFC2014 tramite Infoview al 30 maggio 2016 - Spesa FEASR pianificata per aspetto specifico e misura dei programmi di sviluppo rurale approvati.

59

Nel FESR e nell’FC, la Commissione è stata confrontata a problematiche analoghe di classificazione della spesa, ma è riuscita ad applicare un approccio più dettagliato. La Corte ha peraltro rinvenuto buone pratiche nello stesso settore di bilancio dello sviluppo rurale: le modalità di monitoraggio nel programma LIFE sono più prudenti di quelle del FEASR. Per le componenti ambientale e dell’azione per il clima nel programma LIFE (rispettivamente simili alla quarta e quinta priorità per lo sviluppo rurale) sono usati coefficienti di monitoraggio diversi (cfr. riquadro 5).

Riquadro 5

Metodi di monitoraggio applicati nel programma LIFE

Nel programma LIFE, in linea con la metodologia OCSE, le voci di spesa sono state ripartite in tre categorie: quelle riguardanti primariamente il clima (100 %); quelle riguardanti in misura rilevante il clima (40 %); quelle non riguardanti il clima (0 %).

Alla maggior parte della spesa prevista a titolo della componente Ambiente viene attribuito un coefficiente del 40 %³⁸, mentre alla spesa prevista a titolo della componente Azione per il clima viene assegnato un coefficiente del 100 %³⁹.

Il programma LIFE offre un chiaro esempio di un caso in cui la spesa ambientale (con un coefficiente massimo del 40 %) non è assimilata del tutto a quella per il clima, a differenza della prassi adottata nel settore dello sviluppo rurale. Di conseguenza, il finanziamento per il clima tra settori non è sempre comparabile.

È necessario intervenire rapidamente, in quanto il contributo dei finanziamenti per la ricerca sta accumulando un notevole ritardo

60

In base ai risultati per il 2014 del monitoraggio dell’azione per il clima nell’ambito di Orizzonte 2020, è stato assegnato a tale azione il 24 % della dotazione finanziaria⁴⁰. Si tratta di una percentuale decisamente inferiore al target del 35 % (cfr. figura 4). Il requisito normativo⁴¹ per il programma pluriennale di lavoro – includere un’indicazione dell’importo della spesa relativa alla dimensione climatica – non è stato rispettato né nel periodo 2014-2015 né nel periodo 2016-2017. Pertanto, non sono stati assegnati obiettivi quantificati ai singoli programmi di lavoro, individuandone il contributo all’obiettivo di spendere almeno il 35 % della dotazione finanziaria complessiva di Orizzonte 2020 per l’azione per il clima.

61

Orizzonte 2020 distingue tra azioni programmabili e azioni «dal basso verso l’alto» e ne stabilisce le quote di ripartizione della dotazione⁴². Per le azioni programmabili, la spesa relativa al clima può essere stimata applicando i coefficienti climatici UE alle categorie di spesa interessate. La Commissione, tuttavia, ritiene intrinsecamente imprevedibili i risultati dei settori d’intervento «dal basso verso l’alto»⁴³. Nel 2014, le azioni «dal basso verso l’alto» rappresentavano il 35 % della dotazione finanziaria complessiva di Orizzonte 2020 e, di queste, l’8,5 % era considerato relativo al clima.

62

In base al contributo previsto che le azioni programmabili fornirebbero all’azione per il clima negli esercizi 2014-2017, la Corte ha calcolato⁴⁴ che, tra il 2018 e il 2020, la quota media di spesa relativa al clima in Orizzonte 2020 dovrebbe arrivare al 47 % per consentire di raggiungere il target del 35 % sull’intero quadro finanziario pluriennale 2014-2020. Si tratta di un incremento consistente rispetto al tasso del 24 % già conseguito. La figura 10 mostra un esempio dell’evoluzione che le risorse assegnate al clima nel quadro di Orizzonte 2020 dovrebbero seguire per raggiungere il target del 35 %.

Figura 10

Esempio di evoluzione che le risorse assegnate al clima dovrebbero seguire per raggiungere il target del 35 % fissato per Orizzonte 2020 (in miliardi di euro)

Fonte: dati della Commissione per il periodo 2014-2017 (progetto di bilancio per l’esercizio 2017) e stime della Corte dei conti europea dell’azione per il clima per il periodo 2018-2020.

63

Nel novembre 2015 la Commissione ha elaborato un piano d’azione⁴⁵ per porre rimedio ai progressi insoddisfacenti di Orizzonte 2020 verso il target del 35 %. La Corte ha analizzato se questo piano d’azione contenesse disposizioni adeguate per ottenere il necessario recupero sul fronte della ricerca. Il piano d’azione introduce alcune misure a partire dal programma di lavoro per il 2016-2017 e riconosce la necessità di fare di più nel programma di lavoro per il periodo 2018-2020. Ad esempio, la Commissione intende introdurre verifiche obbligatorie in relazione al clima da eseguire sull’intero programma di lavoro prima dell’approvazione. In aggiunta, le considerazioni sulla dimensione climatica vanno incluse nei modelli standard di proposta di progetto e nei criteri di aggiudicazione. Un altro strumento, raccomandato nel piano d’azione, per contribuire a raggiungere il target globale del 35 % sarebbe assegnare una dotazione finanziaria sufficiente alle misure che forniscono un contributo rilevante al conseguimento dei target riguardanti i cambiamenti climatici.

64

Benché il piano d’azione comprenda proposte utili, non presenta target quantificabili o modelli che stabiliscano come riuscire a conseguire il target del 35 %. Ad esempio, il piano d’azione non comprende i calcoli correlati, né prevede una tabella di marcia per riuscire a compensare nel periodo 2018-2020 la quota relativamente bassa di spesa relativa al clima degli esercizi 2014-2017.

In alcuni fondi strutturali e di investimento europei i finanziamenti a favore dell’azione per il clima sono più cospicui e mirati, ma in altri l’evoluzione rimane prevalentemente costante

65

Il target di spendere il 20 % del bilancio dell’UE per l’azione per il clima può essere integrato nei vari settori di intervento aumentando la spesa nei programmi esistenti relativi al clima, creando nuovi programmi o sviluppando dispositivi per indirizzare maggiormente la spesa verso gli obiettivi climatici. Come indizio di una «spesa più mirata», i fondi e i programmi potrebbero stabilire requisiti più orientati verso gli obiettivi climatici di quanto non lo fossero nel periodo 2007-2013. Nel complesso, la Corte non è stata in grado di stabilire se e in quale misura il target del 20 % comporti un incremento della spesa destinata all’azione per il clima rispetto al periodo 2007-2013 (cfr. paragrafo 27).

66

Gli auditor della Corte hanno esaminato i Fondi strutturali e di investimento europei e i pagamenti agricoli diretti, dal momento che questi settori sottoposti a gestione concorrente rappresentano circa i tre quarti del finanziamento previsto per il clima (cfr. paragrafo 19). Per questi fondi, la Corte ha verificato se, rispetto al periodo 2007-2013, il target del 20 % conferisse un valore aggiunto alla lotta ai cambiamenti climatici attraverso:

—l’assegnazione di più fondi dell’UE all’azione per il clima (miglioramento in termini quantitativi) e/o

—un finanziamento UE più mirato a favore dell’azione per il clima (miglioramento in termini qualitativi).

67

Dal momento che la spesa per il periodo 2014-2020 è appena iniziata, i miglioramenti quantitativi e qualitativi sono stati analizzati verificando l’impostazione delle misure nei programmi di spesa nonché la spesa pianificata e non la spesa effettiva a livello di progetto. Gli esempi riportati nella sezione, pertanto, fungono principalmente da studi di casi per illustrare i punti di forza, le debolezze e le buone pratiche che la Corte ha osservato.

Le dotazioni più elevate a favore del clima nel FESR e nell’FC dimostrano che, in tale ambito, è possibile focalizzare meglio gli interventi

68

La Corte ha valutato se l’inclusione dell’azione per il clima nei programmi operativi del FESR e dell’FC per il periodo 2014-2020 avesse comportato l’assegnazione di più fondi agli investimenti a favore del clima rispetto al 2007-2013. Dal momento che la spesa destinata all’azione per il clima non era monitorata in modo specifico nei programmi del periodo 2007-2013, per eseguire la valutazione gli auditor della Corte hanno prima individuato quali categorie di investimento, noti come campi d’intervento, fossero paragonabili alle categorie correlate al clima nel periodo 2014-2020. In una seconda fase, hanno applicato i coefficienti climatici UE per il periodo 2014-2020 alla spesa UE effettuata nelle pertinenti categorie di investimento del periodo 2007-2013.

L’integrazione nel FESR e nell’FC della dimensione climatica ha dato luogo a dotazioni finanziarie più elevate a favore dell’azione per il clima…

69

Rispetto al periodo 2007-2013, si prevede che nell’insieme dei programmi del FESR e dell’FC, compreso il quadro europeo per la cooperazione territoriale, la spesa relativa al clima aumenti del 69 % circa, da 32,4 miliardi di euro a 54,7 miliardi di euro, nel periodo 2014-2020. Se considerata in proporzione ai finanziamenti totali a titolo del FESR e dell’FC, la spesa relativa al clima dovrebbe aumentare dal 12 % nel periodo 2007-2013 al 21 % nel periodo 2014-2020.

70

Come illustra la figura 11, la natura della spesa relativa al clima è cambiata da un periodo di finanziamento all’altro. Se nel periodo 2007-2013 il maggiore contributo all’azione per il clima proveniva dai progetti ferroviari e di trasporto multimodale, che rappresentavano il 32 % del totale, nel periodo 2014-2020 predominano gli investimenti in efficienza energetica, che costituiscono il 34 % della stima complessiva dell’azione per il clima (cfr. riquadro 6 per un esempio⁴⁶).

Figura 11

Raffronto del contributo stimato del FESR e dell’FC all’azione per il clima per settore e per periodo (in miliardi di euro)

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione.

Riquadro 6

Esempio di un investimento in efficienza energetica cofinanziato dal FESR in Romania

Secondo le previsioni, i progetti di efficienza energetica per gli edifici pubblici e privati⁴⁷ rappresenterebbero circa il 6 % del cofinanziamento totale dell’UE in Romania nel periodo 2014-2020, contro l’1 % circa del periodo 2007-2013. La spesa per tali progetti è ponderata con un coefficiente del 100 % per l’azione per il clima.

Nel terzo distretto di Bucarest è stato finanziato, ad esempio, uno di questi progetti intesi ad accrescere l’efficienza energetica degli immobili residenziali. Il cofinanziamento FESR, a titolo del programma operativo regionale 2007-2013, è ammontato a 162 500 euro circa. Il progetto è stato ultimato nel 2015. L’isolamento termico del condominio e l’ammodernamento del sistema di riscaldamento ha consentito una riduzione dei consumi energetici annui da 331 kWh/m² a 143 kWh/m², ossia del 57 %. Si stima che il risparmio in termini di emissioni di CO₂ sia pari a 238 tonnellate/anno.

Condominio prima dell’investimento (in prossimità del sito del progetto)

Lavori in corso (in prossimità del sito del progetto)

Condominio dopo l’investimento (sito del progetto)

Fonte: Corte dei conti europea.

71

La tendenza generale a livello di UE si riscontra anche in tutti i tre Stati membri visitati per l’audit in materia di politica di coesione. Anche qui, è previsto un aumento della spesa per il clima nell’ambito di tutti i programmi operativi del FESR e dell’FC nel periodo 2014-2020. Tuttavia, gli auditor della Corte hanno riscontrato significative differenze tra gli Stati membri per quanto riguarda gli impegni finanziari a favore dell’azione per il clima a carico del bilancio dell’UE (cfr. tabella 3).

Tabella 3

Finanziamenti per il clima del FESR e dell’FC nei periodi 2007-2013 e 2014-2020

Stati membri
Percentuale stimata di finanziamenti per il clima nel periodo 2007-2013
Importo stimato dei finanziamenti per il clima nel periodo 2007-2013
(miliardi di euro)
Percentuale di finanziamenti per il clima nel periodo 2014-2020
Importo dei finanziamenti per il clima nel periodo 2014-2020
(miliardi di euro)

Germania
7,0 %
1,20
27,0 %
2,90

Polonia
8,0 %
5,60
15,0 %
11,60

Romania
9,0 %
2,20
19,0 %
4,30

Fonte: stime della Corte dei conti europea sulla base di documenti di programmazione e relazioni nazionali.

… e vi sono casi di migliore focalizzazione sul clima

72

Oltre a svolgere una valutazione finanziaria, gli auditor della Corte hanno esaminato se l’integrazione dell’azione per il clima nei programmi operativi del FESR e dell’FC nel periodo 2014-2020 avesse portato ad una migliore focalizzazione sull’azione per il clima nelle attività di investimento. Sono stati rilevati miglioramenti qualitativi in alcuni settori. Innanzitutto, gli auditor della Corte hanno riscontrato che i processi di gestione tenevano maggiormente conto della questione climatica. In Germania, Polonia e Romania sono stati osservati miglioramenti qualitativi nel modo in cui le domande di sovvenzione in tenevano conto del clima, tra cui l’obbligo di descrivere gli impatti e i rischi relativi ai cambiamenti climatici o il contributo del progetto a tal riguardo. In secondo luogo, sono stati riscontati casi in cui venivano introdotti cambiamenti per una migliore focalizzazione sull’azione per il clima (cfr. riquadro 7).

Riquadro 7

Esempi di migliore focalizzazione sull’azione per il clima nei programmi del FESR e dell’FC esaminati

In Germania, il ministero federale dell’ambiente, della tutela della natura, dell’edilizia e della sicurezza nucleare ha istituito un progetto finanziato a livello unicamente nazionale per favorire la partecipazione attiva dei partner ambientali nei processi di programmazione del FESR e promuovere l’integrazione delle questioni ambientali e climatiche in tali processi. Il progetto ha portato, tra l’altro, alla stesura di due manuali per la programmazione. Questi contenevano, ad esempio, esempi di buone pratiche per l’integrazione dell’azione per il clima nei progetti in diversi settori. I coefficienti climatici UE sono stati descritti come un primo passo nella giusta direzione, mentre è stata sottolineata la necessità di integrare la sostenibilità ecologica in tutte le misure.

Secondo quanto stipulato dal programma operativo tedesco in Sassonia, i criteri di selezioni stabiliscono che gli edifici aziendali debbano essere rinnovati in modo da raggiungere un’efficienza energetica superiore del 10 % a quella prevista dagli obblighi normativi. Inoltre, nell’ambito dei rinnovi per il miglioramento dell’efficienza energetica, vengono finanziate solo le parti di un progetto che apportano un valore aggiunto da un punto di vista climatico, laddove in precedenza venivano finanziati interi progetti.

La Romania attribuisce punteggi più alti ai progetti nell’ambito del programma operativo per grandi infrastrutture che consentono maggiori risparmi sul piano del consumo energetico. Inoltre, è stato riscontrato che le autorità nazionali polacche e romene avevano stabilito le condizioni di ammissibilità per realizzare maggiori sinergie con le relative strategie più generali, come i piani d’azione per l’efficienza energetica o i piani per la mobilità urbana sostenibile.

73

Si prevede che, nel periodo 2014-2020, fino al 64 % della spesa legata al clima nel quadro dei programmi operativi del FESR e dell’FC proverrà dalle categorie di investimento alle quali si applica un coefficiente climatico UE del 100 %. Tali categorie forniscono quindi un contributo rilevante al conseguimento degli obiettivi in materia di cambiamenti climatici (cfr. tabella 2). Ciò rappresenta un incremento rispetto al periodo 2007-2013, quando gran parte della spesa connessa al clima proveniva da attività che fornivano un contributo solo intermedio agli obiettivi in materia di cambiamenti climatici (cfr. figura 12).

Figura 12

Percentuale e importi dalla spesa connessa all’azione per il clima secondo i coefficienti climatici UE nei due periodi

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione.

74

Sebbene sia previsto un aumento dei finanziamenti per misure ritenute principalmente dirette all’azione per il clima nel periodo 2014-2020 e in tutti i tre Stati membri, l’entità di tale aumento varia notevolmente. In Polonia e in Romania, principalmente a causa del sostegno continuato ai progetti ferroviari e di trasporto urbano⁴⁸, viene assegnato un coefficiente del 100 % a circa la metà dei finanziamenti relativi al clima in tutti i programmi operativi, mentre nei programmi operativi tedeschi viene applicata una ponderazione del 100 % a quasi tutte le spese relative al clima a causa del significativo contributo fornito all’azione per il clima.

75

Tuttavia, il ruolo dell’azione per il clima nel settore della ricerca e dell’innovazione, nonché nell’ambito delle piccole e medie imprese, è risultato essere relativamente ridotto. Gli auditor della Corte hanno riscontrato che, per quanto riguarda i programmi esaminati in Germania e in Romania, la Commissione non aveva esercitato sufficienti pressioni durante i negoziati di programmazione per potenziare significativamente l’azione per il clima nei settori della ricerca e dello sviluppo, o dello sviluppo d’impresa, nei programmi in cui tale azione era ridotta o inesistente. Gli Stati membri sono riusciti a raggiungere il target del 20 % senza dover adattare i finanziamenti nei settori citati. Ciò significa che non sono state sfruttate tutte le potenziali opportunità di finanziamento a favore dell’azione per il clima.

Il potenziale contributo del Fondo sociale europeo all’azione per il clima – si potrebbe ottenere di più

76

La Commissione ha riconosciuto che vi è una crescente domanda di lavori verdi: si prevede che, entro il 2020, 2 milioni di persone saranno impiegate nel settore dell’efficienza energetica, e 3 milioni in quello dell’energia rinnovabile⁴⁹. Far incontrare l’offerta di personale adeguato e la domanda crescente nell’ambito dei lavori verdi sarà fondamentale per la creazione di un’economia verde. Una carenza di personale qualificato e specializzato nel settore dei lavori verdi comporterebbe spese e ritardi⁵⁰ nell’attuazione delle azioni per il clima.

77

Allo stesso tempo, con la transizione verso un’economia a basse emissioni di carbonio, vi sarà una riduzione dei posti di lavoro nei settori basati sui combustibili fossili e il personale che abbandonerà posti in tali settori dovrà acquisire nuove competenze⁵¹. Rispetto ad altri fondi della politica di coesione, i programmi operativi dell’FSE hanno esplicitamente assegnato una percentuale molto bassa all’azione per il clima, precisamente l’1,4 % su 83 miliardi di euro.

78

La Commissione riteneva che la quota dell’FSE assegnata alle spese legate al clima stabilite in base alle informazioni fornite dagli Stati membri nei programmi operativi dell’FSE potesse sottostimare il contributo atteso dell’FSE all’azione per il clima nel periodo 2014-2020, la cui entità potrà essere conosciuta solo dopo l’attuazione dei programmi. Il fatto di non aver stabilito adeguati obblighi per l’FSE che tenessero conto dell’azione per il clima rappresenta per tale settore un’occasione mancata di contribuire maggiormente alla transizione ad un’economia a basse emissioni di carbonio e all’azione per il clima in generale.

79

Quando i programmi operativi per il periodo 2014-2020 erano in fase di approvazione, gli Stati membri non erano tenuti a fornire alla Commissione una giustificazione degli stanziamenti dell’FSE per il conseguimento degli obiettivi in materia di azione per il clima. Pertanto, i programmi non sono stati esaminati sistematicamente per verificare se mirassero a rispondere alla domanda di lavori verdi o se sostenessero la transizione verso un’economia a basse emissioni di carbonio.

Nessun cambiamento significativo nella spesa relativa alla politica agricola comune, sebbene esistano le buone pratiche nello sviluppo rurale

80

Nella presente sezione, la Corte valuta se l’integrazione dell’azione per il clima nei pagamenti agricoli diretti e nei programmi di sviluppo rurale esaminati abbia portato a cambiamenti positivi nella spesa per il clima a livello quantitativo (misurati tramite un aumento del volume dei fondi per la spesa legata al clima) e qualitativo (misurati tramite una migliore focalizzazione sulle operazioni legate al clima). Gli auditor della Corte hanno esaminato gli elementi probatori disponibili riguardanti il sistema della condizionalità e i pagamenti agricoli diretti; hanno inoltre analizzato i programmi di sviluppo rurale per l’Andalusia, la Polonia e la regione Rodano-Alpi per il periodo 2014-2020 confrontandoli con quelli per il periodo 2007-2013.

L’introduzione di un pagamento di inverdimento non garantisce un cambiamento significativo nel contributo dei pagamenti diretti al clima

81

In una recente relazione⁵², la Corte ha concluso che le modifiche apportate alla politica agricola comune per il periodo 2014-2020 hanno ridotto il numero di obblighi di condizionalità, con l’eliminazione di obblighi non sufficientemente attinenti all’attività agricola.

82

La componente di inverdimento è stata introdotta come nuova caratteristica della politica agricola comune per il periodo 2014-2020. Pur includendo obblighi in materia di clima (cfr. paragrafo 53), essa è ampiamente basata sulle precedenti buone condizioni agricole e ambientali, che comprendevano pratiche agricole simili, ad esempio la tutela dei prati permanenti o il mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio. Secondo le informazioni disponibili, il 64 % dei beneficiari di pagamenti diretti è esente dagli obblighi di inverdimento⁵³. Pertanto, vi è il rischio che il riorientamento dei pagamenti diretti a favore dell’azione per il clima risulti limitato. La Commissione prevede di valutare le realizzazioni dei pagamenti verdi sul piano ambientale nel 2017 e alla fine del 2018.

83

Si prevede che il contributo fornito dal quadro finanziario pluriennale 2014-2020 ai pagamenti agricoli diretti ammonterà a 288 miliardi di euro. Tale importo è paragonabile ai 276 miliardi di euro di aiuti diretti versati ai produttori negli esercizi finanziari dal 2007 al 2013⁵⁴.

Finanziamenti per il clima nell’ambito dello sviluppo rurale: non vi è una migliore focalizzazione sull’azione per il clima

84

A causa delle specificità dello sviluppo rurale, non è stato possibile un confronto per tutti i programmi in tale ambito, dal momento che le misure dei programmi sono attuate tramite tipi di attività che variano da un programma all’altro. Sulla base di tre programmi di sviluppo rurale, gli auditor della Corte hanno stimato la percentuale di finanziamenti per il clima nel periodo 2007-2013 confrontandola con i piani per il periodo 2014-2020. In questi programmi non sono emersi reali aumenti o cali in termini di investimenti (cfr. tabella 4).

Tabella 4

Finanziamenti per il clima nei periodi 2007-2013 e 2014-2020

Programmi di sviluppo rurale esaminati
Percentuale stimata di finanziamenti per il clima nel periodo 2007-2013
Importo stimato dei finanziamenti per il clima nel periodo 2007-2013
(miliardi di euro)
Percentuale di finanziamenti per il clima nel periodo 2014-2020
Importo dei finanziamenti per il clima nel periodo 2014-2020
(miliardi di euro)

Andalusia (Spagna)
66,2 %
1,38
55,0 %
1,05

Polonia (un unico programma di sviluppo rurale per l’intero Stato membro)
37,0 %
0,50
39,4 %
0,34

Rodano-Alpi, Francia
78,0 %
0,51
75,0 %
0,80

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei documenti di programmazione della Commissione.

Vi sono buone pratiche nello sviluppo rurale, ma l’evoluzione rimane prevalentemente costante

85

Nel valutare i miglioramenti qualitativi dei programmi, gli auditor della Corte non hanno finora riscontrato cambiamenti significativi nei principali elementi che caratterizzano il processo di gestione, come i requisiti o i criteri di ammissibilità e di selezione. Ciò vale particolarmente per le misure finanziariamente significative, come quelle riguardanti le zone soggette a vincoli naturali o l’agricoltura biologica.

86

La concezione di alcune misure meno rilevanti, tuttavia, era stata modificata al fine di prendere maggiormente in considerazione il fattore climatico. Secondo le stime della Corte, circa il 10 % dei finanziamenti per il clima del FEASR nella regione Rodano-Alpi, il 22 % in Polonia e il 36 % in Andalusia sono connessi a misure maggiormente focalizzate sull’azione per il clima rispetto al periodo 2007-2013. Gli auditor della Corte hanno riscontrato vari esempi di buone pratiche emergenti che contribuiscono direttamente a far fronte ai cambiamenti climatici (cfr. riquadro 8).

Riquadro 8

Esempi di migliore focalizzazione sulla lotta ai cambiamenti climatici nei programmi del FEASR esaminati

La concezione di alcune misure forestali osservate in Polonia, nella regione Rodano-Alpi e in Andalusia è stata migliorata per facilitare lo stoccaggio del carbonio o per aumentare la resistenza delle foreste ai cambiamenti climatici. I programmi per la regione Rodano-Alpi comprendono una misura che mira a sviluppare energia rinnovabile generata a livello locale promuovendo gli investimenti da parte di piccole aziende forestali nel legno da utilizzare come combustibile.

Gli auditor della Corte hanno inoltre riscontrato miglioramenti nella concezione di misure agro-climatico-ambientali rispettose del clima nell’ambito dei tre programmi. La Polonia ha iniziato ad analizzare dal punto di vista chimico il contenuto di carbonio organico nel suolo e a praticare la consociazione al fine di raggiungere un equilibrio adeguato delle sostanze organiche nei terreni agricoli. In Andalusia, sono stati introdotti nuovi obblighi per affrontare la questione dell’erosione del suolo, che nuoce alla produzione di olive.

87

Sono stati osservati anche esempi di buone pratiche nelle misure predisposte nel periodo 2007-2013 che sono ancora in fase di attuazione nel periodo 2014-2020 (cfr. riquadro 9).

Riquadro 9

Esempi prosecuzione del finanziamento tramite il programma regionale per la regione Rodano-Alpi in Francia

Il programma per il periodo 2014-2020 continua a sostenere progetti di investimento che contribuiscono direttamente a mitigare i cambiamenti climatici, ad esempio tramite lo sviluppo di metodi di produzione del metano in ambito agricolo. L’obiettivo è facilitare l’approvvigionamento e l’impiego di fonti energetiche rinnovabili. Giustamente, i progetti sono monitorati con un coefficiente climatico del 100 %.

L’immagine seguente mostra un simile esempio di progetto per la produzione di energia dai rifiuti, avviato nel 2012 e completato nel 2015. Metà dei rifiuti immessi nella struttura sono di origine agricola, mentre l’altra metà è costituita da rifiuti verdi di provenienza locale forniti da una società locale. L’energia prodotta migliora l’autosufficienza alimentare dell’azienda agricola, oltre a coprire le esigenze di riscaldamento di una scuola locale e di altri siti nella zona. La struttura per la produzione di metano ha avuto un costo ammissibile totale per il FEASR di 881 000 euro. Il progetto è stato finanziato per il 37,36 % tramite sostegno pubblico, con 105 000 euro forniti nel quadro di sovvenzioni FEASR e 224 415 euro tramite cofinanziamento nazionale.

Esempio di un progetto agricolo con rilevanza climatica

Fonte: Consiglio regionale Alvernia e Rodano-Alpi.

Nel Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca la focalizzazione sull’azione per il clima è aumentata in misura molto limitata

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Il tema dei cambiamenti climatici non è stato integrato nel Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca per il periodo 2007-2013; pertanto, la direzione generale degli Affari marittimi e della pesca non ha calcolato il contributo fornito all’azione per il clima per tale periodo. Secondo la stima della Corte⁵⁵, il contributo del FEP all’azione per il clima è ammontato, nel periodo 2007-2013, a circa 1 miliardo di euro, ossia il 26 % del fondo. Per il periodo 2014-2020, il contributo aggregato stimato all’azione per il clima (cfr. paragrafo 43) fornito da tutti i programmi operativi del FEAMP degli Stati membri è stato anch’esso di circa 1 miliardo di euro, ossia circa il 18 % del FEAMP.

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Una delle principali ragioni per questa stabilità in termini assoluti è il sostegno ridotto assegnato dal FEAMP alle misure di gestione della flotta. Vi è stato un calo del relativo sostegno per la sostituzione o la modernizzazione dei motori e per la cessazione permanente o temporanea delle attività di pesca, le cui misure sono monitorate con un coefficiente rispettivamente del 100 %, 100 % e 40 %.

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Gli auditor della Corte hanno confrontato l’attuale quadro giuridico con quello del periodo 2007-2013 per verificare se l’attuale fondo per gli affari marittimi e la pesca fosse progredito verso una migliore integrazione degli obiettivi in materia di cambiamenti climatici nei contenuti delle proprie misure. Tale confronto è stato eseguito per le misure riconducibili al periodo 2007-2013. I riferimenti diretti e chiari agli obiettivi in materia di cambiamenti climatici, sia sul piano della mitigazione che dell’adattamento, sono ancora rari e, di conseguenza, il fondo per la pesca non ha ancora esteso il proprio contributo all’azione per il clima (cfr. riquadro 10).

Riquadro 10

Esempi di maggiore focalizzazione sulla lotta contro i cambiamenti climatici nei programmi del Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca esaminati

Gli auditor della Corte hanno riscontrato un numero limitato di miglioramenti nel FEAMP rispetto al periodo precedente. Delle 50 misure sostenute dal FEAMP, tre misure già esistenti⁵⁶ sono state migliorate in modo da integrare l’azione per il clima e sono state predisposte due nuove misure con obiettivi in materia di cambiamenti climatici⁵⁷. Inoltre, il FEAMP contiene ora una misura distinta per l’efficienza energetica e la mitigazione dei cambiamenti climatici, anche se già in passato vi erano operazioni simili ammissibili al finanziamento. Questa misura chiaramente centrata sul clima, monitorata con un coefficiente del 100 %, dovrebbe andare a beneficio di 3 738 progetti in tutta l’UE, la grande maggioranza dei quali riguarderebbero la sostituzione di motori e la modernizzazione.

22Il programma europeo di osservazione della Terra (noto come Copernicus), il Meccanismo per collegare l’Europa e il programma per la competitività delle imprese e delle piccole e medie imprese. La Commissione prevede che questi tre programmi forniscano il 43 % del finanziamento a favore del clima in questo settore di bilancio.

23Stando alla Commissione, l’unica eccezione è il monitoraggio climatico applicato agli strumenti esterni, che viene comunicato all’OCSE dalla direzione generale Cooperazione internazionale e sviluppo. In questo ambito, la Corte ha espletato un audit descritto nella relazione speciale n. 17/2013 «Finanziamenti UE per il clima nel contesto degli aiuti esterni» (http://eca.europa.eu).

24Banca africana di sviluppo, Banca asiatica di sviluppo, Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo, Banca europea per gli investimenti, Banca interamericana di sviluppo, nonché Società finanziaria internazionale e Banca internazionale per la ricostruzione e lo sviluppo appartenenti al Gruppo della Banca mondiale.

25COM(2014) 903 final del 26 novembre 2014, «Un piano di investimenti per l’Europa», pagg. 7, 10 e 11.

26Stima della Commissione a fine 2015, cfr. relazione speciale n. 19/2016 «L’esecuzione del bilancio UE tramite gli strumenti finanziari: insegnamenti utili del periodo di programmazione 2007-2013», paragrafo 21 (http://eca.europa.eu).

27Sviluppato dalla Banca europea per gli investimenti e dalla Commissione, questo strumento finanziario, che rientra nel programma LIFE, intende impiegare i fondi pubblici per stimolare, con un effetto moltiplicatore, gli investimenti privati in capitale naturale.

28Ci si attende che lo Strumento di finanziamento del capitale naturale eroghi fondi per 100-125 milioni di euro tra il 2015 e il 2017.

29SWD(2016) 299 del 14 settembre 2016, che accompagna la comunicazione COM(2016) 603 final sul riesame intermedio del quadro finanziario pluriennale.

30Cfr. la relazione annuale di attività 2015 della direzione generale Azione per il clima, pag. 7.

31Ad esempio, la Commissione ha citato l’esperienza acquisita nell’utilizzo di alcuni strumenti per la programmazione finanziaria (come CO2MPARE) e gli approcci impiegati presso la BEI, la Banca mondiale e altre istituzioni finanziarie internazionali, nonché da investitori privati (quali SEI metrics e IIGCC).

32Cfr. il grafico nella relazione annuale di attività 2015 della direzione generale Azione per il clima, pag. 12.

33Si tratta principalmente di programmi di ricerca (escluso Orizzonte 2020) e di programmi di spesa compresi nelle linee di bilancio riguardanti sicurezza e cittadinanza, nonché relazioni esterne dell’UE.

34Sulla base del tasso dell’11,4 % che si prevede di conseguire negli esercizi 2014-2016, la Corte ha stimato che occorrerebbe raggiungere in media un tasso del 23,2 % per gli esercizi restanti 2017-2020 per riuscire a conseguire il target globale del 20 %.

35Per l’intero periodo 2014-2020, tuttavia, il contributo medio è stimato al 16,3 %, dal momento che i pagamenti per pratiche agricole benefiche per il clima e l’ambiente, noti come «pagamenti per l’inverdimento», sono stati inclusi nel calcolo soltanto dal 2016.

36Le tre pratiche agronomiche sono le seguenti: diversificazione delle colture, stabilimento di un’area di interesse ecologico sulla superficie agricola e mantenimento del prato permanente esistente.

37Regolamento di esecuzione (UE) n. 215/2014 della Commissione, del 7 marzo 2014, che stabilisce norme di attuazione del regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca per quanto riguarda le metodologie per il sostegno in materia di cambiamenti climatici, la determinazione dei target intermedi e dei target finali nel quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione e la nomenclatura delle categorie di intervento per i fondi strutturali e di investimento europei (GU L 69 dell’8.3.2014, pag. 65).

38Un tipico progetto della componente Ambiente sarebbe, ad esempio, lo sviluppo di impianti di trattamento delle acque reflue per ridurre al minimo l’inquinamento delle acque recipienti. L’obiettivo precipuo è ambientale, ossia la riduzione dell’inquinamento, ma parte di un simile progetto potrebbe riguardare le reti urbane di drenaggio, contribuendo così all’adattamento ai cambiamenti climatici mediante la gestione delle alluvioni.

39Un tipico progetto della componente Azione per il clima sarebbe, ad esempio, la ristrutturazione del parco edilizio esistente a fini di risparmio energetico e di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra.

40Secondo la Commissione, i dati sulla spesa relativa al clima non tengono ancora conto di alcuni degli strumenti finanziari che sono monitorati a livello di progetto, ossia in direzione ascendente (garanzia InnovFin nell’ambito dello SMEG e garanzia InnovFin, ramo «capitale di rischio», per le PMI) a causa della cadenza biannuale delle relazioni del Fondo europeo per gli investimenti.

41Nella decisione 2013/743/UE del Consiglio, del 3 dicembre 2013, che stabilisce il programma specifico di attuazione di Orizzonte 2020 (GU L 347 del 20.12.2013, pag. 965) si afferma che i programmi pluriennali di lavoro per Orizzonte 2020 devono fornire «un’indicazione sull’importo delle spese connesse al clima, se del caso».

42Le azioni programmabili hanno un chiaro obiettivo tematico che corrisponde a uno degli argomenti definiti nel programma di lavoro della Commissione. Per le azioni «dal basso verso l’alto», gli obiettivi tematici non sono stabiliti in anticipo e possono variare a seconda del progetto.

43La quota delle azioni «dal basso verso l’alto» che può essere considerata relativa al clima dipende dalle proposte dei ricercatori, che sono valutate per la loro eccellenza scientifica.

44I dati sono tratti dal progetto di bilancio per l’esercizio 2017, rubrica 1a: Competitività per la crescita e l’occupazione, sezione 3.2.2. Contributo all’integrazione dell’azione per il clima. Il calcolo si basa sul fatto che nel periodo 2015-2017 (come nel 2014) le azioni «dal basso verso l’alto» rappresentavano il 35 % del bilancio totale e che, nello stesso periodo (come nel 2014), l’8,5 % del bilancio per le azioni «dal basso verso l’alto» era relativo all’azione per il clima.

45Il Gruppo dei direttori generali per la ricerca strategica e l’innovazione ha approvato il 12 novembre 2015 le misure comprese nel piano d’azione per accrescere l’integrazione dell’azione per il clima in Orizzonte 2020 e la spesa relativa al clima.

46Il progetto del campione intende illustrare la spesa a titolo del FESR e dell’FC destinata all’azione per il clima. Non è stato espletato un controllo di gestione né un audit sull’efficacia in termini di costi/benefici di questo progetto. Per quanto riguarda le questioni di rapporto costi/benefici in riferimento all’energia rinnovabile, cfr. relazione speciale n. 21/2012 «Efficacia in termini di costi/benefici degli investimenti della politica di coesione nel campo dell’efficienza energetica» (http://eca.europa.eu).

47Compresi la cogenerazione e il teleriscaldamento ad alto rendimento.

48A tali progetti viene attribuita una rilevanza per il clima del 40 %.

49Cfr. documento di lavoro dei servizi della Commissione «Sfruttare il potenziale di occupazione offerto dalla crescita verde», del 18 aprile 2012.

50Il comitato di audit ambientale del parlamento britannico conclude, nella relazione Green Jobs and Skills, che il fatto di fare affidamento unicamente al mercato per colmare le lacune in termini di competenze sta causando ritardi nella transizione verso un’economia verde. http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200910/cmselect/cmenvaud/159/159i.pdf

51Cfr. ad esempio paragrafi 324 e 325 della relazione dell’OCSE intitolata Aligning Policies for the Transition to a Low-Carbon Economy, http://www.oecd.org/env/Aligning-policies-for-the-transition-to-a-low-carbon-economy-CMIN2015-11.pdf

52Relazione speciale n. 26/2016 «Rendere la condizionalità più efficace e realizzare la semplificazione: la sfida continua» (http://eca.europa.eu).

53Documento di lavoro dei servizi della Commissione «Riesame dell’attuazione delle disposizioni sull’ecosostenibilità dopo il primo anno» - SWD(2016) 218 final, del 22.6.2016, cfr. pag. 14 dell’allegato 2, parte 3/6.

54L’importo in questione è stato stimato sommando i dati indicativi sui pagamenti di aiuti diretti ai produttori ai sensi del regolamento del Consiglio (CE) n. 1782/2003 (GU L 270 del 21.10.2003, pag. 1) e del regolamento del Consiglio (CE) n. 73/2009 (GU L 30 del 31.1.2009, pag. 16); tali dati sono indicati nelle relazioni sulla distribuzione di aiuti diretti agli agricoltori per gli esercizi finanziari dal 2007 al 2013: http://ec.europa.eu/agriculture/cap-funding/beneficiaries/direct-aid/index_en.htm

55La stima della Corte è basata principalmente sulla metodologia adottata dalla direzione generale degli Affari marittimi e della pesca nei documenti di bilancio per gli esercizi dal 2014 al 2016, ma gli auditor della Corte hanno incluso anche le misure di arresto permanente e temporaneo nel quadro del FEP, applicando un coefficiente rispettivamente del 100 % e del 40 %. Tale aggiunta è l’unica deviazione rispetto alla metodologia adottata dalla direzione generale degli Affari marittimi e della pesca e riflette il valore nominale del coefficiente per le misure di adeguamento della flotta stabilite nel regolamento di esecuzione (UE) n. 1232/2014 della Commissione, del 18 novembre 2014, che modifica il regolamento di esecuzione (UE) n. 215/2014 della Commissione, per adeguare i riferimenti al regolamento (UE) n. 508/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio ivi contenuti, e rettifica il regolamento di esecuzione (UE) n. 215/2014 (GU L 332 del 19.11.2014, pag. 5).

56Tali misure erano trattate negli articoli «Pesca nelle acque interne e fauna e flora nelle acque interne», «Investimenti produttivi destinati all’acquacoltura» e «Trasformazione dei prodotti della pesca e dell’acquacoltura». Si fa riferimento principalmente all’efficienza energetica.

57Queste due nuove misure riguardavano i «Fondi di mutualizzazione per eventi climatici avversi e emergenze ambientali» e l’«Assicurazione degli stock acquicoli».

Conclusioni e raccomandazioni

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Le istituzioni UE si sono assunte l’impegno politico, nell’ambito del quadro finanziario pluriennale per il periodo 2014-2020, di integrare l’azione per il clima nei diversi settori di spesa del bilancio dell’UE e di spendere almeno un euro su cinque del bilancio UE in attività collegate al clima. Lo scopo principale di tale impegno è affrontare la sfida posta dai cambiamenti climatici e coprire le significative esigenze di finanziamento legate all’azione per il clima. La Corte si è proposta di stabilire se sia probabile che venga raggiunto il target di spendere almeno il 20 % del bilancio UE per l’azione relativa al clima e che l’approccio adottato apporti valore aggiunto, determinando finanziamenti più cospicui e mirati a favore dell’azione per il clima.

92

La Corte ha osservato che i lavori in corso sono ambiziosi e che, nel complesso, sono stati compiuti progressi verso il raggiungimento del target. Sussiste, tuttavia, il serio rischio che ciò non sia sufficiente a conseguire il target del 20 % se non si compiono maggiori sforzi per affrontare i cambiamenti climatici. L’attuazione del target ha comportato finanziamenti più cospicui e mirati a favore dell’azione per il clima in alcuni fondi strutturali e di investimento, ossia il Fondo europeo di sviluppo regionale e il Fondo di coesione. In altri settori, tuttavia – come nel Fondo sociale europeo, nel Fondo europeo agricolo di garanzia, nel Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e nel Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca – l’evoluzione rimane prevalentemente costante: non vi è stata in tali fondi una svolta significativa verso l’azione per il clima.

Complessivamente sono stati compiuti progressi, ma vi è un serio rischio che il target del 20 % non venga raggiunto

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L’obiettivo di spendere «almeno il 20 %» del bilancio dell’UE per l’azione per il clima fa parte del ruolo guida dell’UE in materia di azione per il clima e rappresenta un chiaro impegno ad affrontare i cambiamenti climatici. Secondo i dati della Commissione, la percentuale di finanziamenti dedicati all’azione per il clima tra il 2014 e il 2016 è stata in media del 17,6 % (paragrafi 26 e 40-41).

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Ad oggi, non esiste alcuno strumento che fornisca un aggiornamento pluriennale su base consolidata dei progressi compiuti verso il conseguimento di tale obiettivo per quanto riguarda l’intero bilancio UE. La Commissione ha recentemente aggiornato i dati sulla spesa per il clima per l’intero periodo 2014-2020 nel contesto del riesame intermedio del quadro finanziario pluriennale. Complessivamente, la Commissione stima che la spesa per l’azione per il clima sarebbe del 18,9 %, pertanto al di sotto dell’obiettivo del 20 % (cfr. paragrafo 44).

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Le debolezze del metodo di monitoraggio utilizzato dalla Commissione e dagli Stati membri riguardano la comunicazione delle informazioni e la loro completezza. Il metodo di monitoraggio non considera tutti gli effetti finanziari della spesa UE per l’azione per il clima eseguita attraverso gli strumenti finanziari e le voci fuori bilancio, nonostante il crescente ricorso a tali metodi (paragrafi 37 e 38). Inoltre, non distingue tra misure di mitigazione e di adattamento, rendendo difficile una valutazione del livello di finanziamento per questi diversi approcci utilizzati per affrontare i cambiamenti climatici (paragrafo 36).

Raccomandazione 1 — Solido esercizio di consolidamento pluriennale

La Commissione dovrebbe svolgere annualmente un solido esercizio di consolidamento pluriennale al fine di determinare se la spesa per il clima è adeguato ai fini del conseguimento del target del 20 %.

Data-obiettivo di attuazione: dicembre 2017.

Raccomandazione 2 — Quadro globale sull’informativa

a)La Commissione dovrebbe fornire annualmente, nella propria relazione sulla gestione e il rendimento del bilancio, informazioni consolidate sui progressi compiuti nel conseguimento del target complessivo del 20 % e fornire inoltre informazioni dettagliate in ciascuna relazione annuale di attività pertinente. In tale contesto, dovrebbe riferire sui progressi compiuti rispetto ai piani d’azione, laddove esistenti. Dovrebbe presentare inoltre informazioni sul contributo fornito in materia di clima dagli strumenti finanziari.

b)Gli Stati membri dovrebbero informare, nelle relazioni di attuazione annuali trasmesse alla Commissione, circa le potenziali opportunità in termini di azione per il clima nei settori sottoposti a gestione concorrente, descrivendo come intendono potenziare l’azione per il clima in tali settori.

Data-obiettivo di attuazione: annualmente, a partire dalle relazioni annuali per il 2016.

c)La Commissione e gli Stati membri dovrebbero far sì che si operi una distinzione tra mitigazione e adattamento nella raccolta dei dati.

Data-obiettivo di attuazione: sviluppo di un tale sistema per il prossimo quadro finanziario pluriennale.

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Secondo la stime della Corte, per raggiungere il target globale del 20 % entro la fine del 2020 occorre aumentare il tasso di finanziamento per il clima fino a una media del 22 % negli esercizi rimanenti dell’attuale quadro finanziario pluriennale, ossia per il periodo 2017-2020 (paragrafo 46). Ad apportare il maggior contributo al conseguimento del target sono la politica agricola e di sviluppo rurale e la politica di coesione, seguite dal programma di ricerca nell’ambito di Orizzonte 2020 (paragrafo 33). Non è mai stato elaborato un piano generale che definisse quali strumenti di finanziamento potevano contribuirvi e in quale misura (paragrafo 26). Probabilmente, ciò risulterà essere un modo non ottimale di determinare il contributo all’azione per il clima che devono apportare programmi di spesa di varia natura.

Raccomandazione 3 — Valutazione delle esigenze legate ai cambiamenti climatici.

Nel pianificare il potenziale contributo all’azione per il clima delle singole linee di bilancio o dei singoli strumenti di finanziamento, la Commissione dovrebbe far sì che tali piani siano basati su una valutazione realistica e solida delle esigenze connesse ai cambiamenti climatici e del potenziale contributo di ciascun settore al conseguimento del target complessivo.

Data-obiettivo di attuazione: sviluppo di un tale sistema per il prossimo quadro finanziario pluriennale.

97

Si prevede che i principali settori esaminati nel presente audit contribuiranno per l’84,5 % al conseguimento del target relativo all’azione per il clima. Alcuni di tali settori – il programma Orizzonte 2020, il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale, il programma LIFE e il Fondo europeo di sviluppo regionale – hanno target relativi al clima che concorrono al raggiungimento del contributo previsto (paragrafi 28 e 29). Tuttavia, vi sono seri rischi che potrebbero compromettere il contributo atteso nei settori dell’agricoltura, dello sviluppo rurale e della ricerca (paragrafi 49-51).

98

L’approccio della Commissione alla pianificazione e alla misurazione dei progressi nel conseguimento del target del 20 % nell’intero bilancio dell’UE è stato basato su una metodologia adottata a livello internazionale che rappresenta, secondo la Commissione e gli Stati membri oggetto di audit, un approccio pragmatico per monitorare la spesa per il clima. Tuttavia, i coefficienti climatici UE applicati in determinati settori non hanno rispettato sistematicamente il principio della prudenza al fine di evitare una sopravvalutazione dei finanziamenti per il clima (paragrafo 35).

99

Le ipotesi circa il contributo fornito dai pagamenti agricoli diretti al conseguimento del target dell’azione per il clima non sono sufficientemente giustificate. Se si applicasse il principio della prudenza, i contributi per il clima sarebbero inferiori di 9 miliardi (paragrafi 53 e 54) L’applicazione dei coefficienti climatici UE ha comportato una sopravvalutazione del contributo dello sviluppo agricolo all’azione per il clima. L’approccio adottato per il FEASR non distingue sufficientemente i contributi apportati all’azione per il clima da attività diverse, che sono quindi sovrastimati. In base alle stime della Corte, gli importi per il clima del FEASR dovrebbero essere diminuiti di 23,9 miliardi di euro (paragrafo 58).

100

Secondo tali stime, l’insieme di questi aggiustamenti ridurrebbe il contributo dei fondi per l’agricoltura e lo sviluppo rurale al finanziamento per il clima di un valore massimo di circa 33 miliardi di euro, che corrisponde circa al 15 % del target complessivo (paragrafi 51, 54 e 58).

Raccomandazione 4 — Correggere le stime in eccesso

La Commissione e gli Stati membri dovrebbero applicare il principio della prudenza e correggere le stime in eccesso nel FEASR riesaminando l’insieme dei coefficienti climatici UE.

Data-obiettivo di attuazione: entro dicembre 2017.

101

Il programma di ricerca Orizzonte 2020 è in ritardo rispetto al target del 35 % e deve recuperare terreno. Il fatto che la Commissione abbia posto in atto un piano d’azione è incoraggiante, ma tale piano non indica in maniera sufficientemente dettagliata come si intenda garantire il necessario recupero (paragrafi 60-64).

102

Al di là di questi rischi che potrebbero compromettere il contributo positivo al clima nei settori principali, gli altri settori coinvolti, meno significativi, dovrebbero raddoppiare gli attuali sforzi per raggiungere il target del 20 %. La Corte non ha riscontrato elementi, come ad esempio un piano d’azione, comprovanti che in tali settori la Commissione sia aumentando gli sforzi profusi né come sia possibile raddoppiare questi ultimi (paragrafo 47).

Raccomandazione 5 — Redigere piani d’azione

Laddove dall’esercizio di consolidamento annuale emerga il rischio di non raggiungere il contributo atteso da un determinato settore, la Commissione dovrebbe redigere un piano d’azione in tale settore, descrivendo in maniera dettagliata come intende garantire il necessario recupero.

Data-obiettivo di attuazione: entro marzo 2017 per la stesura dei piani d’azione.

103

L’approccio della Commissione per valutare i livelli di finanziamento per il clima prende prevalentemente in esame l’individuazione della spesa pianificata. Tale approccio presenta tuttavia un rischio intrinseco, in quanto la spesa prevista non si traduce sempre in spesa effettiva. Pertanto, bisognerebbe valutare invece l’effettiva erogazione dei contributi previsti in termini di finanziamenti per il clima ed evitare spese amministrative sproporzionate. La Commissione non ha ancora sviluppato una procedura a tal fine (paragrafo 46). Il monitoraggio dell’effettiva attuazione finanziaria del target del 20 % non fornirebbe, tuttavia, alcun tipo di informazioni sui risultati conseguiti tramite la spesa destinata all’azione per il clima. La Corte ha riscontrato che le informazioni sui risultati che i fondi mirano a ottenere o hanno ottenuto, ad esempio in termini di riduzione dei gas a effetto serra, sono disponibili solo per alcune componenti del bilancio, e che tali informazioni non sono comparabili (paragrafo 47).

Raccomandazione 6 — Sviluppare indicatori per il monitoraggio dell’effettiva spesa nell’azione per il clima e dei relativi risultati

La Commissione dovrebbe:

a)in cooperazione con gli Stati membri, nell’ambito della gestione concorrente, sviluppare un sistema armonizzato e proporzionato per il monitoraggio dell’effettiva attuazione dell’azione per il clima;

b)definire indicatori di risultato relativi al clima in tutti i settori che contribuiscono al conseguimento del target, in particolare per valutare le emissioni di gas serra e la riduzione degli stessi ottenuta tramite misure finanziate dall’UE, in linea con l’iniziativa «un bilancio incentrato sui risultati»;

c)facilitare lo scambio di buone pratiche tra gli Stati membri per quanto riguarda gli indicatori di risultato relativi al clima.

Data-obiettivo di attuazione: entro dicembre 2018.

In alcuni fondi strutturali e di investimento europei i finanziamenti a favore dell’azione per il clima sono più cospicui e mirati, ma in altri l’evoluzione rimane prevalentemente costante

104

Rispetto al periodo 2007-2013, si prevede che nell’insieme dei programmi del FESR e dell’FC, compreso il quadro europeo per la cooperazione territoriale, la spesa relativa al clima aumenterà, nel periodo 2014-2020, da 32,4 miliardi di euro a 54,7 miliardi di euro. Oltre all’aumento finanziario, la Corte ha rilevato una maggiore attenzione all’azione per il clima e buone pratiche in determinati settori, come nel processo di gestione dei programmi o nel tipo di investimenti finanziati (paragrafi 69 e70).

105

Tuttavia, per quanto riguarda i programmi esaminati in Germania e in Romania, la Commissione non aveva esercitato sufficienti pressioni durante la negoziazione dei programmi per aumentare in misura significativa l’entità dell’azione per il clima nei settori della ricerca e dello sviluppo, o dello sviluppo d’impresa. Ciò significa che non sono state pienamente valutate tutte le potenziali opportunità di finanziamento per l’azione relativa al clima (paragrafo 75).

106

Analogamente, il contributo potenziale del Fondo sociale europeo all’azione per il clima potrebbe essere aumentato alla luce della crescente domanda di lavori verdi nell’economia. La Corte ha osservato che i programmi operativi dell’FSE stanziavano una percentuale molto bassa, ossia l’1,4 % su 83 miliardi di euro, a favore dell’azione per il clima. La Commissione non ha sistematicamente verificato se i programmi mirassero a soddisfare la domanda di lavori verdi o sostenessero la transizione ad un’economia a basse emissioni di carbonio (paragrafi 76-79).

107

Nonostante lo sviluppo di buone pratiche, non vi è stata una svolta significativa verso l’azione per il clima nelle politiche per l’agricoltura, lo sviluppo rurale o la pesca.

108

L’introduzione di un pagamento di inverdimento non garantisce un cambiamento significativo nel contributo dei pagamenti diretti al clima. All’atto pratico, tale nuovo regime, pur avendo un certo impatto in termini di azione per il clima, si basa prevalentemente su pratiche agricole già esistenti (paragrafi 81 e 83). Da un esame dei tre programmi di sviluppo rurale non sono emersi reali aumenti o diminuzioni in termini di investimenti. Per quanto riguarda il miglioramento della focalizzazione sull’azione per il clima, gli auditor della Corte non hanno riscontrato cambiamenti significativi nei principali elementi che caratterizzavano il processo di gestione, come i requisiti o i criteri di ammissibilità e di selezione. La concezione di alcune misure meno rilevanti, tuttavia, era stata modificata al fine di prendere maggiormente in considerazione il fattore climatico. La Corte ha riscontrato vari esempi di buone pratiche emergenti che contribuiscono direttamente alla lotta contro i cambiamenti climatici (paragrafi 84-87).

109

La focalizzazione sull’azione per il clima nell’ambito del fondo per gli affari marittimi e la pesca è stata molto limitata. I riferimenti diretti e chiari agli obiettivi in materia di cambiamenti climatici, sia sul piano della mitigazione che su quello dell’adattamento, sono ancora rari. Di conseguenza, il fondo per gli affari marittimi e la pesca non ha ampliato la portata del proprio contributo all’azione per il clima (paragrafi 88-90).

Raccomandazione 7 — Vagliare tutte le opportunità potenziali assicurare una concreta svolta a favore dell’azione per il clima

La Commissione dovrebbe:

a)identificare i settori in cui vi è un potenziale sottoutilizzato in termini di azione per il clima, come il Fondo sociale europeo, e sviluppare piani d’azione volti ad aumentare il contributo all’azione per il clima in tali settori;

b)La Commissione e gli Stati membri dovrebbero integrare maggiormente l’azione per il clima nei settori dell’agricoltura, dello sviluppo rurale e della pesca, ad esempio sviluppando nuove misure contro i cambiamenti climatici o riformulando quelle esistenti.

Data-obiettivo di attuazione: entro dicembre 2017.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione I, presieduta da Phil WYNN OWEN, Membro della Corte, a Lussemburgo nella riunione del 26 ottobre 2016.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Allegato

Allegato

Matrice dei coefficienti utilizzati dalla Corte dei conti europea nell’ambito della politica di sviluppo rurale

La matrice proposta, basata sulle visite di audit negli Stati membri nonché adattata a partire da uno studio preparatorio richiesto dalla Commissione, pone rimedio all’assenza di differenziazione del coefficiente climatico UE per il clima a seconda della misura

In base agli studi di casi esaminati negli Stati membri, ad un’analisi delle pubblicazioni¹, all’analisi delle note interne della Commissione e all’attuazione delle norme internazionali², la Corte ha stabilito, per prima cosa, una matrice aggiornata dei coefficienti climatici che tiene conto delle misure e dei relativi obiettivi strategici rappresentati dai settori prioritari (cfr. in appresso). In un secondo momento, la Corte ha determinato gli importi del FEASR per misura e per settore prioritario. I dati a tale scopo sono forniti dalla Commissione. L’unico caso in cui è stato necessario formulare un’ipotesi è stato quello della priorità dell’Unione 4³. Infine, i coefficienti climatici nella matrice in appresso sono stati applicati ai relativi importi FEASR.

1La matrice è stata sviluppata in particolare sulla base dello studio preparatorio richiesto dalla Commissione, «Tracking system for climate expenditure in the post-2013 EU budget» — valutazione dettagliata della PAC, tabella 5.4 (pagg. 25-30).

2Marcatori di Rio dell’OCSE e princìpi di monitoraggio sviluppati dalle banche multilaterali di sviluppo come la Banca mondiale.

3La priorità dell’Unione 4 è programmata come «blocco» secondo gli «orientamenti per la programmazione strategica della Commissione», ovvero non vi è un’attribuzione delle spese del FEASR a singoli settori prioritari. Pertanto, la Corte ha diviso per tre la spesa prevista del FEASR a titolo di tale priorità e ha assegnato un importo FEASR uguale a ciascuno dei tre settori prioritari nell’ambito della priorità 4: settori prioritari 4A (preservare, ripristinare e valorizzare la biodiversità), 4B (migliorare la gestione delle risorse idriche, compresa la gestione dei fertilizzanti e dei pesticidi) e 4C (prevenzione dell’erosione dei suoli e migliore gestione degli stessi).

Matrice proposta

| Priorità e settori prioritari | Priorità 2 | Priorità 3 | Priorità 4 | Priorità 5 | Priorità 6
Potenziare in tutte le regioni la redditività delle aziende agricole e la competitività dell'agricoltura in tutte le sue forme e promuovere tecnologie innovative per le aziende agricole | Promuovere l'organizzazione della filiera alimentare, il benessere degli animali e la gestione dei rischi nel settore agricolo | Preservare, ripristinare e valorizzare gli ecosistemi connessi all'agricoltura e alla silvicoltura | Incentivare l'uso efficiente delle risorse e il passaggio a un'economia a basse emissioni di carbonio e resiliente al clima nel settore agroalimentare e forestale | Promuovere l’inclusione sociale, la riduzione della povertà e lo sviluppo economico nelle zone rurali
Codice misura | Nome misura | Per tutti i settori prioritari | Migliorare la competitività dei produttori primari integrandoli meglio nella filiera agroalimentare | Sostenere la prevenzione e la gestione dei rischi aziendali | Preservare, ripristinare e valorizzare la biodiversità | Migliore gestione delle risorse idriche, compresa la gestione dei fertilizzanti e dei pesticidi | Prevenzione dell'erosione dei suoli e migliore gestione degli stessi | Per tutti i settori prioritari | Per tutti i settori prioritari
1 | Trasferimento di conoscenze e azioni di informazione | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
2 | Servizi di consulenza, di sostituzione e di assistenza alla gestione delle aziende agricole | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
3 | Regimi di qualità dei prodotti agricoli e alimentari | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 0 %
4 | Investimenti in immobilizzazioni materiali | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
5 | Ripristino del potenziale produttivo agricolo danneggiato da calamità naturali e introduzione di adeguate misure di prevenzione | 0 % | 0 % | 100 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
6 | Sviluppo delle aziende agricole e delle imprese | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
7 | Servizi di base e rinnovamento dei villaggi nelle zone rurali | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
8 | Investimenti nello sviluppo delle aree forestali e nel miglioramento della redditività delle foreste | 0 % | 0 % | 40 % | 100 % | 100 % | 100 % | 100 % | 0 %
9 | Costituzione di associazioni di produttori | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
10 | Agro-climatico-ambientale | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
11 | Agricoltura biologica | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
12 | Pagamenti nel quadro della direttiva Natura 2000 e della direttiva quadro sulle acque | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
13 | Indennità a favore delle zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 0 %
14 | Benessere degli animali | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
15 | Servizi silvo-climatico-ambientali e salvaguardia della foresta | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
16 | Cooperazione | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
17 | Gestione del rischio | 0 % | 0 % | 40 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
18 | Finanziamento dei pagamenti diretti nazionali integrativi in Croazia | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 %
19 | Iniziativa comunitaria in materia di sviluppo rurale (Leader): sostegno allo sviluppo dal basso di capacità che potrebbero portare ad approcci innovativi nel fronteggiare i cambiamenti climatici | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
20 | Assistenza tecnica | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 %

Risposte della Commissione

Sintesi

I

La Commissione è impegnata a fondo nella lotta ai cambiamenti climatici. L’approccio dell’UE alla transizione verso un’economia a basse emissioni di carbonio e resiliente al clima è incentrato su misure strategiche, volte altresì a operare una svolta nei modelli di investimento. La spesa pubblica proveniente dal bilancio dell’UE e degli Stati membri completa ed è volta ad accelerare tale transizione.

Con la proposta di integrare l’azione per il clima nel bilancio dell’UE¹ e portare ad almeno il 20 % del bilancio la spesa destinata al clima, la Commissione ha inteso assegnare al bilancio dell’UE il ruolo di precursore nella promozione dell’integrazione. Il Consiglio europeo e il Parlamento europeo hanno espresso il loro sostegno all’approccio di integrazione², e confermato che il 20 % rappresenta un livello di sostegno adeguato.

II

Il Consiglio europeo ha confermato esplicitamente l’approccio della Commissione rivolto all’integrazione dell’azione per il clima nel bilancio dell’UE quale obiettivo principale, sostenuto dall’obiettivo politico di destinare almeno il 20 % della spesa dell’UE nell’attuale QFP all’azione per il clima.

Oltre all’integrazione, il Quadro finanziario pluriennale (QFP) ha anche definito un programma specifico rivolto all’azione per il clima.

IV

La Commissione accoglie con favore il riconoscimento da parte della Corte dell’ambizioso lavoro intrapreso e dell’esigenza di proseguire gli sforzi per migliorare ulteriormente l’integrazione. Al contempo, la Commissione ritiene che siano stati compiuti progressi significativi sia nell’inclusione delle considerazioni sulla dimensione climatica nello sviluppo del programma che nello sviluppo di un approccio di integrazione unico quantificato, che ora consente di avere una base trasparente di riferimento.

La Commissione osserva, tuttavia, che il potenziale singolo contributo di ciascuno dei fondi varia in virtù delle sue missioni primarie, e pertanto è inevitabile che i sistemi utilizzati per programmare e monitorare il contributo differiscano da un fondo all’altro. Inoltre, la riforma della Politica agricola comune (PAC) ha comportato un aumento significativo delle attività di finanziamento a favore dell’azione per il clima rispetto al periodo di programmazione 2007-2013. La Commissione è del parere che vi sia stata una svolta significativa verso l’intensificazione dell’azione per il clima.

V

La Commissione ha valutato i progressi compiuti verso il target del 20 % nella revisione intermedia del QFP pubblicata il 14 settembre 2016. I dati più recenti, presentati nel documento di lavoro dei servizi della Commissione (2016) 299 che accompagna il riesame/revisione intermedia del quadro finanziario pluriennale [COM(2016)603], dimostrano che nel periodo 2014-2020 si raggiungerà in totale una cifra di poco superiore ai 200 miliardi di EUR nella spesa per il clima. Questo dato equivale a circa il 18,9 % per l’intero periodo di programmazione finanziaria.

Cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 28.

VI

La Commissione prende atto delle simulazioni fornite dalla Corte. Tuttavia, la Commissione ha definito una metodologia di monitoraggio innovativa e dettagliata imperniata sui marcatori di Rio stabiliti dall’OCSE.

Ciononostante, la Commissione riconosce l’esigenza di proseguire gli sforzi per aumentare l’importanza della dimensione climatica nei programmi dell’UE, inclusi quelli menzionati dalla Corte.

Il metodo utilizzato dalla Commissione è stato approntato all’insegna della trasparenza e del coordinamento. L’approccio dell’UE per valutare i livelli di finanziamento a favore dell’azione per il clima nei settori dell’agricoltura e dello sviluppo rurale è solido. Allo stesso modo, per quanto concerne i pagamenti diretti per l’inverdimento, il calcolo riflette fedelmente la correlazione con il clima delle tre pratiche agronomiche. Inoltre, per i pagamenti diretti diversi da quelli per l’inverdimento, l’impatto della dimensione climatica per l’8 % dei pagamenti diretti diversi da quelli per l’inverdimento non è sopravvalutato, se si considerano i benefici apportati all’azione per il clima dalla condizionalità e dai pagamenti diretti.

VII

La Commissione riconosce che vi sono margini per migliorare ulteriormente l’approccio innovativo al monitoraggio della spesa per il clima e la sua attuazione nel bilancio dell’UE, incluso un maggior grado di dettaglio relativamente alla mitigazione e all’adattamento. Al contempo, alla luce delle incertezze sull’impatto amministrativo e della complessità delle misure volte a evitare un doppio conteggio nel render conto dei co-benefici spesso associati, la Commissione non prevede allo stato attuale ulteriori disaggregazioni nel proprio sistema di monitoraggio.

VIII

La Commissione fa osservare che talune delle raccomandazioni della Corte sono state già affrontate o lo saranno in seguito [in particolare la raccomandazione 1, paragrafo 6, lettera b,) e paragrafo 6, lettera c)], talune sono accettabili in parte [raccomandazioni 2, lettera a), 3, 4, 5 e 7, lettera a)], mentre altre sono inadeguate o difficili da realizzare [raccomandazioni 2, lettera c), 6, lettera a) e 7, lettera b)]. Nel complesso, la Commissione ritiene che l’approccio di integrazione abbia incrementato il contributo del bilancio dell’UE all’azione per il clima.

Introduzione

01

La Commissione è impegnata a fondo nella lotta ai cambiamenti climatici. L’approccio dell’UE alla transizione verso un’economia a basse emissioni di carbonio e resiliente al clima è incentrato su misure strategiche, volte altresì a operare una svolta nei modelli di investimento, come dimostra ancora una volta il pacchetto di misure presentato di recente dalla Commissione³. La spesa pubblica proveniente dal bilancio dell’UE e degli Stati membri completa ed è volta ad accelerare tale transizione.

02

La Commissione ritiene che l’adattamento agli inevitabili cambiamenti climatici e la mitigazione siano linee d’azione complementari e intende affrontare questi due temi contemporaneamente, se del caso.

05

Le misure di adattamento sono volte a ridurre i rischi legati al clima a un livello accettabile, sulla base delle proiezioni relative ai cambiamenti climatici.

07

Vi sono diversi fattori che contribuiscono alla riduzione dei livelli di emissione dei gas a effetto serra (GHG): in primo luogo, la riduzione dell’intensità energetica (minore energia consumata per unità di PIL) e il ricorso alle fonti rinnovabili. La crescita economica (PIL pro capite) è stata un fattore positivo di crescita delle emissioni (nel senso che non ha contribuito alla loro mitigazione) per tutto il periodo 2005-2013, per quanto tale effetto si sia attenuato dal 2007/2008⁴. In questo contesto, non si ritiene giustificato soffermarsi sull’impatto della crisi economica sulle emissioni.

08

La Commissione sottolinea che l’obiettivo del 20 % è stato annunciato come un elemento dell’approccio di integrazione nel bilancio dell’UE, che a sua volta è un elemento dell’approccio dell’UE per rispondere all’esigenza di investimenti associata ai cambiamenti climatici.

L’approccio di integrazione nel bilancio dell’UE dimostra l’impegno dell’UE e il ruolo guida che svolge nell’azione per il clima, come in tutte le sue azioni volte a combattere i cambiamenti climatici.

09

Secondo la Commissione, il target annunciato del 20 % ha rappresentato un risultato politico auspicato, volto a sostenere e conseguire una sempre maggiore rilevanza dell’azione per il clima negli interventi finanziati col bilancio dell’UE. Tale approccio, approvato dal Consiglio europeo e dal Parlamento europeo, ha sostenuto le fasi di attuazione successive. Si precisa che, nello spirito di quanto sopra citato, la Commissione e l’autorità di bilancio hanno deciso di non inserire tale obiettivo all’interno di un testo giuridico.

Oltre all’integrazione, il quadro finanziario pluriennale (QFP) definisce anche un programma dedicato, fra le altre cose, all’azione per il clima (nel quadro del programma LIFE).

12

La direzione generale Bilancio coordina l’allocazione delle risorse di bilancio a favore delle priorità strategiche, incluse quelle che concernono l’azione per il clima, oltre a raccogliere e consolidare, nello stato di previsione del progetto di bilancio, i dati a sostegno degli importi proposti dalla Commissione all’autorità di bilancio nell’ambito della procedura annuale di bilancio.

Riquadro — Il contesto dell’integrazione in sintesi Quarto punto in neretto

L’azione per il clima dell’UE comprende una vasta gamma di misure e, in ragione dei target ambiziosi fissati, l’UE svolge un ruolo guida nell’azione per il clima a livello mondiale. L’integrazione della dimensione climatica nelle politiche e nei programmi dell’UE rappresenta un elemento che va a sostegno della transizione verso una società a basse emissioni di carbonio e resiliente al clima.

L’approccio dell’UE all’integrazione della dimensione climatica negli strumenti e nel bilancio dell’UE è concepita su quattro livelli, come indicato nella risposta della Commissione al paragrafo 24.

Osservazioni

24

La Commissione ritiene che il bilancio dell’UE abbia compiuto notevoli progressi nell’integrazione della dimensione climatica. L’approccio dell’UE all’integrazione della dimensione climatica negli strumenti e nel bilancio dell’UE si esplicita su quattro livelli:

—le decisioni politiche operate dalle istituzioni dell’UE (nel contesto dell’adozione del QFP per il periodo 2014-2020) per integrare l’azione per il clima⁵ e annunciare l’obiettivo di destinare almeno il 20 % delle spese dell’UE all’azione per il clima;

—l’inserimento degli obiettivi dell’azione per il clima nel quadro giuridico/di orientamento (base giuridica per la nuova serie di programmi di spesa, linee guida);

—l’attuazione delle norme e degli orientamenti in materia di azione per il clima (qualità dell’attuazione);

—quale parte integrante dell’approccio, un metodo comune di monitoraggio delle spese per il clima in tutti gli strumenti dell’UE.

La Commissione riconosce che l’audit si incentra principalmente sull’obiettivo finanziario.

Secondo trattino

La Commissione dissente dalla scelta della Corte di considerare una serie di principi concordati nel 2015 da talune organizzazioni che operano nell’ assistenza internazionale allo sviluppo come parametro di riferimento per la valutazione dell’«adeguatezza» dell’ approccio all’integrazione innovativo e dettagliato concordato a livello dell’UE.

25

La Commissione riconosce la decisione della Corte di considerare il target del 20 % come un obiettivo di bilancio, ma ribadisce che tale target è stato annunciato dalla Commissione come obiettivo politico a sostegno dell’integrazione della dimensione climatica nei diversi programmi. Data la natura del target, la Commissione è dell’avviso che una mera interpretazione dell’integrazione in termini di bilancio non rifletta l’approccio dell’UE alla stessa.

26

La Commissione mette in evidenza che l’annuncio dell’obiettivo politico del 20 % era volto a sostenere l’integrazione della dimensione climatica nei programmi dell’UE (cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 25). Per questa ragione la Commissione non ha quantificato la quota delle esigenze di investimento che dovrebbe finanziare il bilancio dell’UE, ma ha considerato le stime indicate nella proposta della Commissione per il QFP⁶.

27

La Commissione ritiene che la spesa a favore dell’azione per il clima abbia subito incrementi consistenti. Al contempo, la Commissione conferma l’assenza di dati globali e comparabili sulla spesa a favore dell’azione per il clima nel precedente QFP, i quali sarebbero stati un requisito essenziale per la definizione di target più dettagliati. Lo sviluppo di un sistema di monitoraggio solido e trasparente è stato un elemento dell’approccio dell’UE all’integrazione.

28

La Commissione ha valutato i progressi verso il target del 20 % in sede di revisione intermedia del QFP, pubblicata il 14 settembre 2016. I dati, presentati nel documento di lavoro dei servizi della Commissione SWD(2016) 299 che accompagna il riesame/revisione intermedia del quadro finanziario pluriennale (COM(2016)603) dimostrano che nel periodo 2014-2020 la spesa inerente all’azione per il clima raggiungerà in totale un importo di poco superiore ai 200 miliardi di EUR, il che equivale a circa il 18,9 % per l’intero periodo di programmazione finanziaria. I dati pubblicati nell’allegato 2 del documento dei servizi della Commissione illustrano in dettaglio i totali per programma, concernenti le stime sul monitoraggio dell’azione per il clima rispetto al target del 20 % per tutto il periodo di programmazione 2014-2020.

Climate Mainstreaming 2014-2020 — Totals by programme
(EUR million, commitment appropriations) | 2014-2017 | 2018-2020 estimates
Programme | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | Total 2018-2020
For reference: Total EU Budget (Section III- Commission, Financial programming) | 118 054.4 | 158 606.8 | 151 241.6 | 153 757.8 | 156 782.8 | 159 966.3 | 164 145.4 | 1 062 554.9
Total Climate Change finance in the EU Budget | 16 097.7 | 27 475.7 | 31 634.4 | 29 726.8 | 30 777.7 | 31 883.6 | 32 307.7 | 200 986.9
Share of Climate Change relevant spending in EU Budget | 13.6 % | 17.3 % | 20.9 % | 19.3 % | 19.6 % | 19.9 % | 19.7 % | 18.9 %

Risposta congiunta della Commissione ai paragrafi 31 e 32:

La Commissione ribadisce che l’obiettivo politico del 20 % è stato annunciato per sostenere l’integrazione (cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 25). La Commissione ritiene adeguato stabilire in modo flessibile il target del 20 % per sviluppare un approccio innovativo all’integrazione e al monitoraggio della spesa per il clima. L’approccio dell’UE all’integrazione è volto a far confluire gli aspetti climatici nel bilancio dell’UE.

La Commissione conferma che i colegislatori non hanno ritenuto che fossero necessari target specifici per promuovere l’integrazione della dimensione climatica in tutti i programmi. Come indicato nella risposta della Commissione al paragrafo 24, si persegue l’integrazione tramite processi multipli, fra cui quello relativo ai target specifici.

I dati pubblicati nella revisione intermedia del QFP dimostrano che molti programmi del bilancio dell’UE contribuiscono all’azione per il clima. Al contempo, la Commissione condivide l’opinione che obiettivi specifici possano essere utili per far progredire l’integrazione della dimensione climatica.

La spesa per il clima è monitorata nel bilancio; nel caso dei Fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE), il monitoraggio è un requisito determinato dai colegislatori.

34

La Commissione riconosce che in termini di monitoraggio l’innovativo metodo dell’UE, unico per portata e dettaglio e concordato in sede di iter legislativo, presenta ulteriori margini di miglioramento. Al contempo, non esistono metodi approvati a livello internazionale per effettuare un monitoraggio quantificato della spesa per il clima.

35

Il metodo di attribuzione dei coefficienti alla spesa dell’UE ha dimostrato di essere un buon compromesso fra la solidità dei dati e lo sforzo amministrativo richiesto sia da parte della Commissione che degli Stati membri.

Primo trattino

La Commissione riconosce che con l’attuale metodologia vi è la possibilità che si operi una stima in eccesso o in difetto della rilevanza di talune spese sull’aspetto climatico, anche come conseguenza diretta dell’applicazione del sistema che si basa sulla media dei tre coefficienti dei «marcatori di Rio». Al contempo, la Commissione considera la propria metodologia sufficientemente prudente e non ritiene che la serie di principi sviluppati da un gruppo di organizzazioni internazionali di assistenza nel 2015 per il monitoraggio della mitigazione nelle loro attività sia un punto di riferimento rilevante per l’approccio utilizzato dalla Commissione. La Commissione sottolinea che taluni dei calcoli della Corte riportati nella relazione si sono basati su coefficienti diversi da quelli utilizzati dalla Commissione.

Secondo trattino

La Commissione ritiene che l’approccio di monitoraggio concordato dai colegislatori dell’UE sia solido e adeguato per i suoi scopi specifici. Per quanto utili per guidare l’approccio dell’UE, le categorie e i metodi dell’OCSE non sono stati concepiti allo scopo di sostenere l’integrazione e il monitoraggio quantificato nel bilancio dell’UE e pertanto sono stati adeguati dal colegislatore alle esigenze specifiche del programma nelle rispettive basi giuridiche.

La Commissione precisa che l’obiettivo primario dei vari programmi dell’UE è definito nella rispettiva base giuridica e che integrazione significa, per natura, rendere l’attuazione dell’obiettivo primario conforme alla politica dell’UE in materia di clima, non sostituirsi all’obiettivo primario.

36

Il sistema di monitoraggio dell’UE rispetto alla dimensione climatica incorpora elementi specifici che lo differenziano da quelli utilizzati dalle organizzazioni internazionali di assistenza, e pertanto il confronto con i sistemi di monitoraggio dell’assistenza internazionale non è pertinente.

La Commissione riconosce che vi sono margini per migliorare ulteriormente l’approccio innovativo al monitoraggio della spesa per il clima e la sua attuazione nel bilancio dell’UE, incluso un maggior grado di dettaglio relativamente alla mitigazione e all’adattamento. Al contempo, alla luce delle incertezze sull’impatto amministrativo e della complessità delle misure volte a evitare un doppio conteggio nel render conto dei co-benefici spesso associati, la Commissione non prevede allo stato attuale ulteriori disaggregazioni nel proprio sistema di monitoraggio.

37

La Commissione conviene sull’importanza degli strumenti finanziari e del loro contributo all’azione per il clima dell’UE ed ha incluso il contributo di bilancio a favore di questi nel proprio monitoraggio della spesa per il clima.

39

La Commissione ritiene che siano stati conseguiti dei buoni risultati sull’integrazione della dimensione climatica sotto molti aspetti e che il monitoraggio della spesa di bilancio sia solido e trasparente, come indicato nelle sue risposte, in particolare ai paragrafi 12 e 28. La Commissione riconosce l’esigenza di sviluppare ulteriormente il proprio approccio al monitoraggio e alla comunicazione delle informazioni sui risultati in materia di clima.

40

Cfr. anche le risposte della Commissione ai paragrafi V e 28.

41

La Commissione conferma che prima della revisione intermedia del QFP, come indicato nel dettaglio nella risposta della Commissione al paragrafo 28, non poteva affermare con certezza di essere sulla buona strada per conseguire il target del 20 %, in quanto mancavano ancora le informazioni sulla spesa programmata per i fondi SIE per il periodo del QFP, e pertanto al momento non erano disponibili dati affidabili. La Commissione ha valutato i progressi compiuti verso il target del 20 % in sede di revisione intermedia del QFP, dimostrando che nel periodo 2014-2020 si raggiungerà un importo totale di poco superiore ai 200 miliardi di euro di spesa per il clima. Questo dato equivale a circa il 18,9 % per l’intero periodo di programmazione finanziaria.

43

Le misure pianificate per il clima, con i rispettivi coefficienti, sono elencate nei programmi operativi (PO) del Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP). La dotazione finanziaria indicativa destinata dal FEAMP a ciascuna misura è inclusa nelle relazioni annuali di attuazione degli Stati membri (SM) (a partire da maggio 2016). La tabella finanziaria contenuta in ciascuna relazione e le caratteristiche salienti degli interventi oggetto di sostegno riportati nelle relazioni annuali degli SM sugli interventi (ai sensi dell’articolo 97, paragrafo 1, lettera a) del regolamento FEAMP) consentirà alla Commissione di monitorare continuativamente il livello di spesa, nonché qualsivoglia altra modifica del contributo indicativo destinato ai cambiamenti climatici dichiarato nel PO.

44

Con il pieno completamento dei processi di programmazione, la Commissione ora è in grado di fornire dati affidabili consolidati concernenti le stime aggiornate di tali programmi relativamente alla spesa per il clima, e ha pubblicato lo stato di avanzamento nel contesto della revisione intermedia del QFP. Se fosse stato avviato sulla base dei dati provvisori 2014-2016, tale esercizio si sarebbe fondato su dati non accurati e ciò avrebbe comportato calcoli ed interpretazioni errati.

45

La Commissione ritiene più pertinente incentrare il monitoraggio climatico sugli stanziamenti d’impegno/sulla spesa programmata e adottata, visto che i dati su quest’ultima non fornirebbero informazioni utili a migliorare l’integrazione, in ragione del lasso di tempo che intercorre fra la programmazione e la spesa. La Commissione ritiene altresì che il monitoraggio degli apporti finanziari provenienti dal bilancio dell’UE non possa essere posto in una relazione di causa-effetto significativa con il conseguimento dei target dell’UE in materia di clima ed energia o con qualsivoglia livello stimato di esigenze di finanziamento.

Introdurre un approccio basato sul monitoraggio a livello della spesa programmata è stato il primo passo, naturale ed essenziale, per far meglio confluire le considerazioni relative al clima in tutti i programmi dell’UE. Il rischio intrinseco individuato dalla Corte è presente in tutti i piani di bilancio. La Commissione conviene con la Corte che la spesa pianificata non si traduce sempre in pagamenti, ma sottolinea che mediamente il 97 % degli impegni di bilancio totali dell’UE per il 2015 è stato realizzato, il che rende l’attuale sistema per monitorare gli impegni ex ante un’efficace misura indiretta di valutazione anche per la spesa. La Commissione precisa altresì che le metodologie utilizzate per calcolare il 34 % e il 49,3 % sono diverse per approccio e portata.

46

La Commissione esamina regolarmente i dati e riporta le eventuali modifiche alla programmazione nel contesto della procedura annuale di bilancio e dell’esecuzione del bilancio annuale. Inoltre, in sede di revisione intermedia del QFP, la Commissione si è impegnata a valutare i progressi verso il target del 20 % nelle revisioni intermedie dei programmi del QFP. La Commissione ritiene che gli attuali sistemi di monitoraggio e rendicontazione siano adeguati e non considera necessario, in questa fase, introdurre ulteriori obblighi di rendicontazione.

47

La Commissione conferma che il target del 20 % è espressamente collegato alla spesa di bilancio dell’UE e ritiene che non sarebbe opportuno mettere insieme elementi di natura non finanziaria nel monitoraggio di un target finanziario.

Al contempo, la Commissione riconosce l’esigenza di migliorare il collegamento fra spesa, azioni mobilizzate e risultati. Nel contesto dei diversi programmi di spesa e a seconda del grado di attenzione rivolto agli investimenti per il clima, sono stati definiti indicatori dei prodotti e dei risultati che, per taluni indicatori comuni, possono essere aggregati a livello dell’UE. Tali indicatori comuni sono stati sviluppati a seguito di apprendimenti strategici nell’ambito del programma specifico interessato (cioè, nel quadro del monitoraggio e della valutazione della politica agricola comune (PAC) è stato inserito un indicatore che misura le emissioni di gas a effetto serra prodotte in agricoltura. Per gli investimenti a favore delle infrastrutture è stato definito un indicatore di realizzazione specifico per il FESR per misurare la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra).

Detto questo, oggi non è tecnicamente possibile preparare dati consolidati, ad esempio, sulla riduzione delle emissioni di gas a effetto serra prodotte dalle attività finanziate con il bilancio dell’UE.

48

Gli indicatori comuni nell’ambito del FESR hanno definizioni comuni, raccomandate negli orientamenti della Commissione⁷, e sono stati discussi con gli esperti degli Stati membri (SM) prima del loro completamento. Mentre è stato possibile proporre una metodologia per la misurazione della riduzione dei gas a effetto serra nel campo delle fonti rinnovabili e del risparmio energetico, non si è giunti ad un consenso ed era disponibile un gran numero di metodi per calcoli analoghi in altri ambiti. Tutti i dati raccolti utilizzando indicatori comuni o specifici saranno disponibili per la valutazione e potrebbero contribuire a migliorare ulteriormente l’apprendimento strategico.

49

La Commissione ritiene di aver conseguito progressi nell’integrazione della dimensione climatica sotto molti aspetti e che sia fattibile conseguire il target. La Commissione rimanda alla recente analisi formulata nella revisione intermedia del QFP pubblicata il 14 settembre (come indicato, fra l’altro, nella sua risposta al paragrafo 28) e conferma di voler continuare i propri sforzi per integrare la dimensione climatica nei programmi dell’UE.

50

Come annunciato nella revisione intermedia del QFP, la Commissione precisa che prevede di valutare i progressi sul target del 20 % nelle revisioni intermedie dei singoli programmi, che rappresentano un’opportunità per integrare ulteriormente la dimensione climatica nei programmi di spesa dell’UE.

51

La Commissione ribadisce che a suo avviso la metodologia concordata per l’approccio al monitoraggio della dimensione climatica dell’UE non rappresenta un rischio per l’integrazione della stessa, ma prende atto delle simulazioni della Corte che utilizzano coefficienti diversi per la spesa agricola dell’UE.

Primo trattino

A suo avviso, la Commissione utilizza un metodo che è stato preparato in modo trasparente e coordinato; è stato comunicato al Parlamento europeo e al Consiglio e non dà luogo a una sopravvalutazione.

Cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 53.

Secondo trattino

Analogamente, anche la definizione dei coefficienti climatici per lo sviluppo rurale è stata condotta in modo trasparente, in linea con l’obiettivo politico del 20 %.

Terzo trattino

La Commissione ritiene che le sue stime del contributo complessivo all’azione per il clima di entrambi i fondi PAC si basino sulla metodologia concordata a livello dell’UE e su cui ogni anno le dichiarazioni programmatiche che accompagnano il Progetto di bilancio della Commissione forniscono ampi dettagli.

Come evidenziato nella sua risposta al paragrafo 35, la Commissione non ritiene che la serie di principi sviluppati da un gruppo di organizzazioni internazionali di assistenza nel 2015 per il monitoraggio della mitigazione nelle loro attività sia un punto di riferimento pertinente per l’approccio concordato a livello dell’UE. La Commissione fa presente che nella relazione la Corte si riferisce a calcoli diversi da quelli concordati a livello dell’UE, che sono sufficientemente prudenziali.

Quarto trattino

Con Orizzonte 2020 si registra un sensibile aumento della ricerca in questo campo per quanto concerne il 7° PQ. Si stima che la componente «Cooperazione» del 7° PQ abbia contribuito per 2,4 miliardi di EUR all’azione per il clima (2007-2013), mentre nei soli primi due anni (2014-2015) di Orizzonte 2020 l’importo ha già raggiunto i 3,2 miliardi di EUR.

Ciononostante, è già in atto un piano d’azione per imprimere un’ulteriore accelerazione in tal senso (cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 60) per raggiungere il livello di spesa previsto (come target indicativo) definito nel regolamento Orizzonte 2020.

53

La Commissione prende atto delle simulazioni della Corte effettuate utilizzando metodologie e principi generali diversi, concordati da talune organizzazioni internazionali di assistenza, ma ribadisce la propria adesione all’approccio dell’UE. Il metodo utilizzato dalla Commissione è solido, è stato preparato in modo trasparente e coordinato, si basa sui marcatori di Rio ed è stato comunicato al Parlamento europeo e al Consiglio.

Il beneficio della condizionalità riguardo all’azione per il clima può essere valutato applicando un marcatore di Rio del 40 % ad una quota del 20 % di pagamenti diretti diversi da quelli per l’inverdimento. Come per qualsiasi altro calcolo, si tratta di una misura indiretta di valutazione, basata sul regime sanzionatorio della condizionalità. Tuttavia, per la Commissione non rappresenta una stima eccessiva considerare un impatto sul clima pari all’8 % dei pagamenti diretti diversi da quelli per l’inverdimento, tenuto conto dei benefici che la condizionalità e i pagamenti diretti apportano alla dimensione climatica.

Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 51.

Riquadro 3 — Assenza di un’adeguata giustificazione per il contributo all’azione per il clima fornito dai pagamenti diretti diversi da quelli per l’inverdimento

Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 51.

54

La Commissione ritiene che gli elementi applicati siano sufficientemente prudenziali.

Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 51, primo trattino.

55

Il monitoraggio della spesa per il clima nell’ambito del Fondo europeo per lo sviluppo rurale (FEASR) segue il principio dell’applicazione di un marcatore agli obiettivi d’intervento, come indicato dalle priorità e dai settori prioritari dell’Unione in materia di sviluppo rurale. Poiché gli SM hanno la possibilità di programmare le loro misure in modo flessibile, a seconda del contributo atteso da ciascuno rispetto ai diversi obiettivi, occorre effettuare il monitoraggio a livello di tali priorità FEASR, piuttosto che a livello di misure.

In ragione di tale logica d’intervento e del principio della gestione concorrente, spetta agli Stati membri determinare a quale settore prioritario o aspetto specifico contribuisca maggiormente la misura.

Ad esempio, la programmazione della misura 13 nell’ambito del regime delle zone soggette a vincoli naturali (ZVN) si è incentrata su 4 priorità e aspetti specifici differenti. Quegli SM che hanno programmato la misura 13 sulla base della quarta priorità la considerano più pertinente per conseguire gli obiettivi della stessa.

Risposta congiunta della Commissione ai paragrafi 56, 57, 58 e al riquadro 4

La Commissione prende atto delle riflessioni della Corte sugli inconvenienti della metodologia di monitoraggio per il FEASR e delle simulazioni basate su approcci differenti.

L’attuale metodologia di monitoraggio per il FEASR cerca di raggiungere un compromesso fra l’esigenza di fornire una stima ragionevolmente affidabile della spesa per il clima e quella di contenere quanto più possibile l’onere e i costi amministrativi.

La Corte propone di applicare coefficienti climatici diversi alle varie misure/attività che ricadono fra gli aspetti specifici e le priorità dell’Unione; questo approccio sarebbe improntato a una maggior accuratezza, ma comporterebbe anche un maggior onere amministrativo a carico delle amministrazioni nazionali e regionali.

Sarebbe opportuno attribuire un marcatore del 100 % alla quarta priorità, poiché questa comprende misure che contribuiscono alla protezione dell’ambiente e al rafforzamento della resilienza degli ecosistemi nell’adattamento ai cambiamenti climatici. Tenuto conto della varietà, della diversità e della complessità degli interventi nell’ambito della quarta priorità dell’Unione (ad es., la misura agro-ambientale e quella per il clima), una differenziazione per misura/attività renderebbe il monitoraggio oneroso e difficoltoso per gli Stati membri.

La misura dei pagamenti FEASR per le ZVN (zone soggette a vincoli naturali) è importante per evitare l’abbandono delle terre e mantenere il valore ambientale ed economico derivante dalla coltivazione di zone soggette a vincoli naturali. Essa contribuisce a preservare gli ecosistemi connessi all’agricoltura che, in mancanza di un sostegno, andrebbero altrimenti perduti (ad es., i pascoli), fattore importante nel contesto sia dell’adattamento che della mitigazione dei cambiamenti climatici. Il nuovo approccio a una designazione basata su criteri biofisici concordati da definirsi nel corso dell’attuale periodo di programmazione permetterà di portare maggior attenzione alla preservazione dell’attività agricola nei terreni più vulnerabili, accrescendo in tal modo l’importanza della misura rispetto alla mitigazione e all’adattamento ai cambiamenti climatici.

59

La Commissione ritiene che le modalità di monitoraggio specificate nella dichiarazione programmatica del FEASR e del Programma LIFE di cui al presente paragrafo siano state concordate nell’ambito della metodologia di monitoraggio dell’UE che è stata sviluppata per essere utilizzata nel corso dell’attuale periodo di programmazione.

60

Con Orizzonte 2020 si registra un sensibile aumento nella ricerca in questo campo per quanto concerne il 7° PQ. Per quanto non siano possibili confronti diretti su tutto il programma, si stima che la componente «Cooperazione» del 7° PQ abbia contribuito nella misura di 2,4 miliardi di EUR all’azione per il clima nel corso dei sette anni del programma (2007-2013), mentre gli ultimi dati convalidati per i soli primi due anni (2014-2015) delle categorie «programmabili» confrontabili di Orizzonte 2020 evidenziano un importo di 3,2 miliardi di EUR. Pertanto, pur essendo al di sotto del livello di spesa inizialmente previsto, gli importi attuali rappresentano un chiaro segnale positivo dell’impegno della Commissione.

Le introduzioni dei «principali» programmi di lavoro per i periodi 2014-2015 e 2016-2017 hanno fornito chiare indicazioni sulla spesa per il clima tramite riferimenti pertinenti a bandi di gara/tematiche, ove necessario. In questo contesto, i servizi della Commissione hanno costantemente e attentamente monitorato tutte le tematiche inerenti al programma di lavoro di Orizzonte 2020 in termini di spesa per il clima, al fine di misurare i progressi compiuti verso il livello di spesa previsto con Orizzonte 2020.

Il piano d’azione avviato l’anno scorso imprime un’ulteriore spinta in tal senso. Inoltre, il processo di programmazione strategica in corso per il periodo 2018-2020 riconosce l’importanza dell’integrazione nell’azione per il clima e dell’aumento della spesa ad essa collegata. Una volta completato il processo di programmazione strategica, potrà essere affrontato un numero maggiore di aspetti quantitativi per il periodo 2018-2020.

61

Fintanto che non saranno stati selezionati i singoli progetti a cui assegnare le risorse finanziarie, non sarà possibile determinare il contributo all’azione per il clima da parte delle iniziative «dal basso verso l’alto», il quale può variare notevolmente da un anno all’altro.

62

La Commissione sta monitorando attentamente i progressi di tale indicatore ed ha ancora margini di manovra. Prima dell’approvazione dei prossimi programmi di lavoro (approssimativamente nell’autunno 2017), la Commissione dovrà aver aggiornato i dati, affinché si possa delineare con maggior accuratezza la situazione e determinare le risorse di bilancio necessarie per gli anni 2018-2020. La revisione intermedia del QFP (come illustrata in dettaglio nella risposta della Commissione al paragrafo 28) evidenzia chiaramente anche gli elementi che dovrebbero sostenere un’ulteriore integrazione della dimensione climatica in Orizzonte 2020.

63

Il processo di programmazione strategica per il periodo 2018-2020 è in corso e individua l’azione per il clima come una forte priorità. Una volta completato il processo di programmazione strategica, potrà essere affrontato un numero maggiore di aspetti quantitativi per il periodo 2018-2020, compresa la dotazione di bilancio.

64

Il piano d’azione della Commissione dovrà essere integrato con «target quantificabili». Tuttavia, tali obiettivi possono essere meglio definiti nel momento in cui si stilano i programmi di lavoro per il periodo 2018-2020, fase che non è stata ancora completata.

65

La Commissione conferma che non esistono dati comparabili riguardo alla spesa destinata all’azione per il clima nell’ambito del precedente QFP. Al contempo, la Commissione ritiene che l’importante incremento stimato dalla Corte nella spesa per il clima di taluni programmi (e segnatamente quelli indicati al paragrafo 69) confermi ampiamente l’estensione delle stime sul livello di lavoro della Commissione dall’inizio del QFP.

67

La Commissione ritiene che il beneficio primario nel monitorare l’azione per il clima nel bilancio dell’UE risieda nel sostegno a una concezione delle misure di spesa che sia rispettosa del clima in tutti i programmi dell’UE. La Commissione riconosce che gli esempi evidenziati nella sezione non rappresentano una base da cui poter dedurre conclusioni più allargate e possono servire unicamente a titolo illustrativo.

70

La Commissione precisa che lo scopo del suo approccio di integrazione è quello di far confluire le considerazioni inerenti al clima negli strumenti di bilancio dell’UE, e che una diversa composizione della spesa per il clima riflette le mutate priorità di spesa nei singoli programmi e i ruoli delle varie fonti di finanziamento disponibili a livello nazionale.

71

Le variazioni riscontrate a livello dei programmi nazionali nella spesa per il clima riflettono in larga misura le priorità nazionali per settore, e pertanto non dovrebbero essere considerate come un indicatore di un maggiore o minore impegno nell’azione per il clima.

75

È stato espressamente deciso di non incentrare la discussione sulle attività di ricerca e innovazione (R&I) in particolari settori o gruppi (come l’economia a basse emissioni di carbonio) in sede di programmazione. I negoziati sugli obiettivi del settore R&I sono stati subordinati alla condizionalità ex ante sulla specializzazione intelligente. Un eventuale intervento della Commissione per ottenere una più forte connotazione a favore dell’azione per il clima nei PO su ricerca e innovazione della Germania e della Romania sarebbe stato contrario alla condizionalità ex ante sancita a livello normativo in merito alle strategie di specializzazione intelligente per cui è essenziale un processo «dal basso verso l’alto». I servizi della Commissione fanno osservare che l’energia sostenibile e il clima sono una delle principali priorità di tali strategie.

76

La Commissione osserva che i programmi del Fondo sociale europeo (FSE) sono in grado di reagire a qualsiasi modifica nella domanda di competenze verdi con le modalità e al momento in cui dovessero emergere.

Risposta congiunta della Commissione ai paragrafi 77-79

La Commissione rileva che, mentre il contributo di tutti i fondi SIE complessivamente considerati a favore dell’azione per il clima supera il 25 %, il singolo contributo di ciascuno dei fondi è inevitabilmente destinato a variare a seconda del livello di connessione delle relative missioni primarie specifiche con l’azione per il clima. Per l’FSE, tale contributo non può che essere indiretto, in particolare tramite gli investimenti nelle competenze verdi, che a loro volta sono strettamente connesse con gli sviluppi del mercato del lavoro, e quindi trainate dalla domanda.

La Commissione osserva che il sistema di controllo per monitorare il contributo dell’FSE all’azione per il clima è stato consolidato nel periodo finanziario 2014-2020, in particolare inserendo l’azione per il clima come «tema secondario» per il monitoraggio del contributo dell’FSE.

Ciononostante, la Commissione riconosce che il contributo dell’FSE all’azione per il clima può essere maggiormente valorizzato, e terrà in considerazione le opzioni in tal senso in futuro.

81

Con l’ultima riforma della PAC, l’estensione della condizionalità è stata oggetto di un’importante revisione, volta ad acclarare se i requisiti fossero controllabili, direttamente rivolti agli agricoltori e collegati all’attività agricola. L’esito di tale esame è stato il taglio di oltre il 50 % (da 15 a 7) dell’elenco delle Buone condizioni agricole e ambientali (BCAA) e la riduzione dei criteri di gestione obbligatori (CGO) da 18 a 13.

82

La Commissione non condivide l’opinione che l’inverdimento dei pagamenti diretti si basi in larga misura sulle precedenti BCAA. I requisiti per le aree di interesse ecologico e la diversificazione delle colture rappresentano una novità e la tutela dei pascoli permanenti è stata notevolmente rafforzata, ad esempio, con la piena tutela dei prati permanenti sensibili dal punto di vista ambientale e un ridotto margine di possibilità di arare i prati permanenti.

Inoltre, la Commissione è convinta che l’inverdimento dei pagamenti diretti abbia un impatto significativo, piuttosto che limitato. L’impatto riflette fedelmente la correlazione con il clima delle tre pratiche agronomiche. Per quanto effettivamente gli obblighi di inverdimento non ricadano su tutti gli agricoltori, dalle informazioni disponibili si evince anche tali obblighi riguardano il 72 % dell’area agricola totale interessata, dato ancor più rilevante per quanto concerne l’azione per il clima.

84

L’integrazione della dimensione climatica non impone che ciascuna regione/ciascuno Stato membro potenzi gli investimenti a favore della mitigazione o dell’adattamento ai cambiamenti climatici. Occorre altresì accordare la debita considerazione all’azione per il clima in sede di analisi SWOT e di individuazione dei fabbisogni, valutati a fronte di altre priorità. La base di comparazione è cambiata nei due periodi di programmazione. In particolare, l’effetto della crisi economica ha causato in molte zone una maggior esigenza di miglioramento della situazione economica nel settore agricolo colpito. A fronte di tale scenario, la stabilizzazione della spesa per il clima (per quanto non possa essere quantificata con precisione per la mancanza di metodologie appropriate) non è un risultato negativo.

85

La definizione dei criteri di selezione è responsabilità degli Stati membri. La Commissione ha fornito degli orientamenti sul «potenziale per l’azione per il clima nel FEASR» che comprendevano una raccomandazione per la definizione dei criteri di selezione.

89

L’obiettivo di adeguare la capacità di pesca alle risorse disponibili tramite il sostegno finanziario alle misure di gestione della flotta è stato parzialmente conseguito nell’ultimo periodo di programmazione. Ciò spiega il sostegno ridotto assegnato dal FEAMP alle misure di gestione della flotta rispetto al precedente periodo nell’ambito del FEP.

Conclusioni e raccomandazioni

91

La Commissione evidenzia che l’impegno di portare la spesa per il clima ad almeno il 20 % del bilancio dell’UE era un impegno politico inteso a integrare l’azione per il clima in tutti i programmi dell’UE.

92

La Commissione ritiene che, in linea generale, siano stati compiuti progressi significativi sia nell’inclusione delle considerazioni sulla dimensione climatica nello sviluppo del programma che nello sviluppo di un approccio di integrazione unico quantificato, che ora consente di avere una condizione di partenza trasparente.

La Commissione osserva, tuttavia, che il singolo potenziale contributo di ciascuno dei fondi è destinato a variare a seconda del livello di connessione delle relative missioni primarie specifiche con l’azione per il clima. È pertanto inevitabile che i sistemi utilizzati per programmare e monitorare il contributo differiscano da un fondo all’altro.

Tuttavia, la Commissione ritiene di essere ampiamente sulla buona strada nel conseguimento del target del 20 %, pur riconoscendo che sono necessari ulteriori sforzi, come indicato nella revisione intermedia del QFP.

93

La Commissione sottolinea che l’obiettivo del 20 % è stato annunciato come un elemento dell’approccio di integrazione nel bilancio dell’UE, che a sua volta è un elemento dell’approccio dell’UE a fronte delle esigenze di investimento associate ai cambiamenti climatici (cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 24).

L’approccio di integrazione nel bilancio dell’UE dimostra l’impegno dell’UE e il ruolo guida che svolge nell’azione per il clima, come in tutte le sue azioni volte a combattere i cambiamenti climatici.

La Commissione ha valutato i progressi verso il target del 20 % nella revisione intermedia del QFP, come illustrato nella sua risposta al paragrafo 28.

94

Con il completamento dei processi di programmazione, la Commissione ora è in grado di consolidare i dati affidabili concernenti le stime aggiornate di tali programmi relativamente alla spesa per il clima, ed ha pubblicato lo stato di avanzamento nel contesto della revisione intermedia del QFP. Se fosse stato avviato sulla base dei dati provvisori 2014-2016, tale esercizio si sarebbe fondato su dati non accurati e ciò avrebbe comportato calcoli ed interpretazioni errati.

La revisione intermedia del QFP stima che nel periodo 2014-2020 si raggiungerà un importo totale superiore ai 200 miliardi di euro di spesa per il clima. Questo dato equivale a circa il 18,9 % per l’intero periodo di programmazione finanziaria.

95

La Commissione sottolinea che il metodo dell’UE per il monitoraggio della spesa per il clima è il precursore di un approccio quantificato al monitoraggio della spesa di bilancio. In tal senso, vi sono possibilità di ulteriori miglioramenti, per quanto nel complesso la metodologia sia solida e trasparente.

Raccomandazione 1 — Solido esercizio di consolidamento pluriennale

La Commissione accetta la raccomandazione di svolgere un solido esercizio di consolidamento pluriennale al fine di determinare se la spesa per il clima programmata sia adeguata ai fini del conseguimento del target del 20 % e considera tale esercizio compiuto nel quadro nel contesto della revisione intermedia del QFP. La Commissione ha in programma di continuare a monitorare i progressi con cadenza annuale nel contesto della predisposizione dei progetti di bilancio annuali.

Raccomandazione 2 — Quadro globale sull’informativa

(a)

La Commissione accoglie in parte la raccomandazione.

La Commissione accoglie l’invito a illustrare gli aspetti pertinenti dell’azione per il clima e i progressi compiuti in merito alla stessa nelle pertinenti relazioni annuali di attività, se del caso. La nuova Relazione annuale sulla gestione e il rendimento fa una sintesi (sezione 1) della performance del bilancio dell’UE sulla scorta delle ultime prove disponibili sui risultati di bilancio conseguiti. Tale informativa trae le informazioni dalle relazioni annuali di attività, dalle dichiarazioni programmatiche di bilancio e da altre fonti come le relazioni di valutazione e di attuazione sui programmi dell’UE. La relazione fornisce un resoconto sommario, mentre ulteriori informazioni dettagliate sugli obiettivi dei programmi e sui progressi compiuti rispetto agli indicatori sono disponibili nelle relazioni annuali di attività e nelle dichiarazioni programmatiche.

La Commissione non accoglie la raccomandazione di comunicare informazioni sugli strumenti finanziari nel contesto del monitoraggio dello sforzo di bilancio verso il target del 20 %.

(b)

La Commissione osserva che tale raccomandazione è rivolta agli Stati membri.

(c)

La Commissione non accoglie la raccomandazione. Per quanto il suo impegno sia rivolto a migliorare il grado di dettaglio dei dati, non risultano chiare le implicazioni di tale ulteriore onere amministrativo a carico della Commissione e degli Stati membri. La Commissione prenderà in considerazione la possibilità di differenziare fra mitigazione e adattamento qualora la metodologia venga rivista in futuro, ed evidenzia al contempo la stretta connessione esistente fra i due elementi.

96

La Commissione concorda sull’esigenza di ulteriori sforzi per integrare il clima nei programmi dell’UE. L’obiettivo politico del 20 % è stato fissato per potenziare l’integrazione (cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 25). La Commissione ritiene che tale flessibilità rispetto al target del 20 % sia adeguata per sviluppare un approccio innovativo all’integrazione e monitorare la spesa per il clima. L’approccio d’integrazione dell’UE è volto a far confluire gli aspetti climatici in tutte le politiche e utilizza il target del 20 % per potenziare l’integrazione.

La Commissione ha valutato i progressi compiuti verso il target del 20 % nella revisione intermedia del QFP, come illustrato nella sua risposta al paragrafo 28.

Raccomandazione 3 — Valutazione delle esigenze legate ai cambiamenti climatici

La Commissione accoglie in parte la raccomandazione.

La Commissione accetta di considerare le esigenze connesse ai cambiamenti climatici e il potenziale contributo di ciascun settore in sede di proposta di un nuovo target politico complessivo. La Commissione non accetta di pianificare contributi specifici per ciascun settore o programma.

97

La Commissione ritiene che siano stati compiuti buoni progressi nell’integrazione della dimensione climatica nel bilancio dell’UE e che la metodologia dell’UE sia trasparente e adatta allo scopo.

La Commissione rimanda alla sua risposta al paragrafo 29 in merito alla natura della spesa per il clima nei vari strumenti. La Commissione sottolinea la differenza esistente nei testi giuridici in merito al modo di far confluire l’obiettivo politico dell’integrazione della dimensione climatica, che in svariate occasioni è presentata come ambizione politica nel preambolo, e non come un target giuridicamente vincolante. Cfr. anche la risposta della Commissione ai paragrafi 25 e 26.

La Commissione ha illustrato le sue previsioni concernenti la spesa per il clima fino al 2020 nel contesto della revisione intermedia del QFP.

98

L’approccio dell’UE all’integrazione della dimensione climatica è improntato alle pratiche internazionali ed ha sviluppato una metodologia di monitoraggio quantificata che ha raggiunto un buon compromesso fra l’onere amministrativo e la solidità dei dati.

La Commissione osserva che i calcoli della Corte si sono basati su altre metodologie di monitoraggio della dimensione climatica, ma non ritiene che si debba accordare loro priorità rispetto all’approccio innovativo e dettagliato all’integrazione che è stato concordato a livello dell’UE.

99

La Commissione riconosce, nell’ambito dell’attuale metodologia, l’eventualità di una potenziale sopravvalutazione e sottovalutazione di taluni elementi della spesa per il clima. Al contempo, la Commissione non ritiene che la serie di principi sviluppati da un gruppo di organizzazioni internazionali di assistenza nel 2015 per il monitoraggio della mitigazione nelle loro attività sia un punto di riferimento pertinente per l’approccio concordato a livello dell’UE. Il metodo utilizzato dalla Commissione è solido ed è stato preparato in modo trasparente e coordinato e comunicato al Parlamento europeo e al Consiglio.

La Commissione effettua la stima del contributo complessivo all’azione per il clima da parte di entrambi i fondi PAC sulla base di una metodologia solida, su cui vengono forniti tutti i dettagli nelle dichiarazioni programmatiche che accompagnano il progetto di bilancio della Commissione.

Per quanto concerne i pagamenti diretti per l’inverdimento, la Commissione ritiene che l’impatto rifletta fedelmente la correlazione con il clima delle tre pratiche agronomiche. Per i pagamenti diretti diversi da quelli per l’inverdimento, il relativo beneficio apportato alle azioni per il clima in associazione con la condizionalità può essere valutato applicando un marcatore di Rio del 40 % ad una quota del 20 % di pagamenti diretti diversi da quelli per l’inverdimento. Come per qualsiasi altro calcolo, si tratta di una misura indiretta di valutazione, basata sul regime sanzionatorio della condizionalità. Tuttavia, la Commissione è dell’avviso che l’impatto dell’8 % dei pagamenti diretti diversi da quelli per l’inverdimento sull’azione per il clima non sia sovrastimato, se si considerano i benefici apportati all’azione per il clima dalla condizionalità e dai pagamenti diretti. Questo calcolo riflette pienamente il principio di prudenzialità.

100

La Commissione effettua la stima del contributo complessivo all’azione per il clima da parte di entrambi i fondi PAC sulla base di una metodologia solida, su cui vengono forniti tutti i dettagli nelle dichiarazioni programmatiche che accompagnano il progetto di bilancio della Commissione.

Raccomandazione 4 — Correggere le stime in eccesso

La Commissione accoglie in parte la raccomandazione. È opportuno che la metodologia di monitoraggio rimanga stabile durante l’attuale QFP per ragioni di prevedibilità, congruenza e trasparenza. Tuttavia, la Commissione prenderà in esame modalità volte a perfezionare la metodologia di monitoraggio relativo al FEASR per il periodo di programmazione post-2020 senza aggravare ulteriormente l’onere amministrativo.

101

Il piano d’azione della Commissione sarà integrato con target maggiormente dettagliati e quantificabili. Tuttavia, tali obiettivi possono essere meglio definiti nel momento in cui si stilano i programmi di lavoro per il periodo 2018-2020, fase che non è stata ancora completata.

102

La Commissione riconosce che per migliorare l’integrazione occorre compiere ulteriori sforzi in diversi programmi, ma non ritiene che piani d’azione specifici per aumentare la spesa per il clima possano apportare un valore aggiunto.

Raccomandazione 5 — Redigere piani d’azione

La Commissione accoglie in parte la raccomandazione.

La Commissione valuterà le opportunità di accrescere la rilevanza della dimensione climatica nel contesto delle revisioni intermedie dei singoli programmi e delle politiche, come indicato nella valutazione intermedia del QFP. In attesa dell’esito di tali revisioni, la Commissione prenderà in considerazione azioni correttive. Non sarebbe appropriato istituire singoli piani d’azione, in quanto i singoli programmi già prevedono processi per la definizione delle priorità a seconda della modalità di gestione.

103

La Commissione ritiene che il monitoraggio degli stanziamenti d’impegno sia stato un primo passo necessario per fare meglio confluire le azioni per il clima nel bilancio dell’UE, e che questo sia una misura indiretta di valutazione ragionevole, essendo un buon compromesso a fronte dell’onere amministrativo rappresentato da un ulteriore livello di verifica. In effetti, le attuali stime sono condotte sulla base di una spesa programmata (progetto di bilancio), ma sono comunque aggiornate sulla base del bilancio effettivamente votato e delle lettere rettificative. La Commissione valuterà l’efficacia delle stime ex post basate sugli impegni effettivi in termini di rapporto costi-benefici. Tuttavia, i calcoli basati sui pagamenti effettivi creerebbero un ulteriore onere amministrativo, in quanto i pagamenti possono durare anni ed essere soggetti a rettifiche finanziarie. La Commissione può comunque fornire una stima, in quanto circa il 97 % degli stanziamenti d’impegno poi si traduce in stanziamenti di pagamento.

La Commissione conviene sul fatto che sia necessario rafforzare l’accento posto sui risultati della spesa dell’UE. Tuttavia, l’attuale quadro di riferimento dei risultati definito dal legislatore prevede il ricorso agli indicatori sul clima solo per una parte della spese e non sussiste la possibilità di aggregare tali indicatori a livello del bilancio dell’UE. Si terrà conto delle lezioni apprese nella definizione del prossimo quadro di riferimento dei risultati del QFP.

Raccomandazione 6 — Sviluppare indicatori per il monitoraggio dell’effettiva spesa nell’azione per il clima e dei relativi risultati

(a)

La Commissione non accoglie la raccomandazione di sviluppare un nuovo sistema di monitoraggio in questa fase, in quanto tale sistema non potrebbe che innalzare ulteriormente il livello di onere amministrativo imposto agli Stati membri, cosa che non è prevista dall’attuale regolamentazione né inclusa negli accordi di partenariato e nei programmi operativi. La Commissione continuerà a utilizzare i sistemi di monitoraggio in essere che forniscono dati anche sulla spesa.

(b)

La Commissione accetta la raccomandazione e la attuerà come illustrato di seguito.

La Commissione rafforzerà e migliorerà la comparabilità degli indicatori di risultato relativi al clima in tutti i settori del bilancio dell’UE, e terrà conto delle opzioni nel contesto del prossimo QFP per definire gli indicatori di risultato volti a valutare il contributo del bilancio dell’UE all’azione per il clima, in particolare le emissioni di gas a effetto serra e la loro riduzione ottenuta tramite misure finanziate dall’UE.

(c)

La Commissione accetta la raccomandazione che considera attuata, come illustrato di seguito.

La Commissione continuerà a promuovere attivamente lo scambio di buone pratiche, anche nel settore specifico degli indicatori di risultato relativi al clima. Ad esempio, il gruppo di esperti sul monitoraggio e la valutazione per la PAC costituisce già una sede di discussione e scambio delle buone pratiche sulla valutazione della PAC, anche su tali indicatori.

105

È stato espressamente deciso di non incentrare la discussione sulle attività di ricerca e innovazione (R&I) in particolari settori o gruppi (come l’economia a basse emissioni di carbonio) in sede di programmazione. I negoziati sugli obiettivi del settore R&I sono stati subordinati alla condizionalità ex ante sulla specializzazione intelligente. Un eventuale intervento della Commissione per ottenere una più forte connotazione a favore dell’azione per il clima nei PO su ricerca e innovazione sarebbe stato contrario alla condizionalità ex ante sancita a livello normativo in merito alle strategie di specializzazione intelligente per cui è essenziale un processo «dal basso verso l’alto». In questo contesto, la tendenza indica che gli investimenti su R&I nei temi per l’energia a basso tenore di carbonio probabilmente saranno significativamente più elevati rispetto a quelli definiti nei programmi e inizialmente rilevati dalla metodologia di monitoraggio.

106

La Commissione precisa che, poiché il contributo dell’FSE all’azione per il clima può essere soltanto indiretto, in particolare tramite investimenti nelle competenze verdi, che sono a loro volta strettamente correlate agli sviluppi del mercato del lavoro e pertanto trainate dalla domanda, la quota effettiva di FSE destinata alla spesa per il clima si conoscerà dopo l’attuazione dei programmi.

La Commissione ritiene che la quota dell’FSE destinata alla spesa per il clima, stabilita sulla base delle informazioni fornite dagli Stati membri nei programmi operativi dell’FSE possa pertanto far sottovalutare il contributo previsto dell’FSE all’azione per il clima nel periodo 2014-2020.

La Commissione rimanda alla sua risposta congiunta ai paragrafi 77-79.

107

La riforma della PAC ha condotto a un notevole aumento delle attività di finanziamento dell’azione per il clima rispetto al periodo 2007-2013.

108

La Commissione non condivide l’opinione che l’inverdimento dei pagamenti diretti si basi in larga misura su pratiche agricole già esistenti. Di converso, la Commissione è dell’avviso che l’introduzione dell’inverdimento contribuirà notevolmente a ulteriori azioni per il clima. In effetti, i requisiti per le aree di interesse ecologico e la diversificazione delle colture rappresentano una novità e la tutela dei pascoli permanenti è stata notevolmente rafforzata, ad esempio, con la piena tutela dei prati permanenti sensibili dal punto di vista ambientale e un ridotto margine di possibilità di arare i prati permanenti.

Il pagamento verde ha incrementato de facto la base oltre la quale remunerare le pratiche ambientali nell’ambito dei programmi di sviluppo rurale. È possibile effettuare pagamenti concessi per i tipi di interventi programmati nell’ambito della misura agroambientale per il clima unicamente per gli impegni e gli obblighi che vanno al di là di quelli per l’inverdimento. Ciò comporta esiti ambientali e climatici più importanti.

109

Vi è una maggiore focalizzazione sul monitoraggio della spesa del FEAMP a favore dell’azione per il clima nelle relazioni annuali di attuazione del FEAMP degli Stati membri. Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 43.

Raccomandazione 7 — Vagliare tutte le opportunità potenziali e assicurare una concreta svolta a favore dell’azione per il clima

(a)

La Commissione accoglie in parte la raccomandazione, nello stesso senso della raccomandazione 5: essa identificherà i settori in cui vi è un potenziale sottoutilizzato ed esaminerà le opportunità e le azioni per migliorare la rilevanza climatica nei rispettivi programmi di spesa nel contesto delle singole revisioni intermedie. Tuttavia, la Commissione non definirà piani d’azione specifici sulla spesa per il clima per ogni singolo programma.

(b)

La Commissione non accoglie la raccomandazione. Modificare la programmazione finanziaria pluriennale in questa fase dei programmi dei fondi SIE attuati in gestione concorrente, con strutture di finanziamento determinate da dotazioni di bilancio predefinite, non è praticabile né realizzabile. Allo stesso modo non appaiono realizzabili, entro il presente periodo di programmazione, la definizione e l’adozione di nuove misure a favore dell’azione per il clima nel quadro di riferimento legislativo (ad esempio, del FEAMP).

Al contempo, la Commissione prenderà in considerazione opzioni volte a rafforzare l’integrazione della dimensione climatica nel contesto delle revisioni intermedie dei singoli programmi.

1Cfr. COM(2011) 500 definitivo, parte I, paragrafo 6.1.4, http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2011/IT/1-2011-500-IT-F1-1.pdf

2Cfr. le conclusioni del Consiglio europeo del 7 febbraio 2013 e la risoluzione del Parlamento europeo del 13 marzo 2013 sulle conclusioni del Consiglio europeo del 7 e 8 febbraio 2013 relative al quadro finanziario pluriennale [P7_TA(2013)0078].

3http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2545_en.htm

4Cfr. l’analisi di disaggregazione AEA: sezione 2.4 di Trends & Projections in Europe 2015: relazione AEA n. 4/2015

5http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2011/IT/1-2011-500-IT-F1-1.pdf

6http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2011/IT/1-2011-500-IT-F1-1.pdf

7http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2014/working/wd_2014_en.pdf

QJ-AB-16-033-IT-E    ISSN 1977-5709

In risposta ai cambiamenti climatici e all’esigenza ad essi associata di cospicui investimenti, l’Unione europea ha deciso di spendere per l’azione relativa al clima almeno il 20 % del proprio bilancio per il periodo 2014-2020. La Corte ha osservato che i lavori in corso sono ambiziosi e che, nel complesso, sono stati compiuti progressi. In assenza di ulteriori sforzi, però, il target del 20 % rischia fortemente di non essere raggiunto. Nel Fondo europeo di sviluppo regionale e nel Fondo di coesione l’attuazione dell’obiettivo quantificato ha comportato finanziamenti più cospicui e mirati a favore dell’azione per il clima. Nel Fondo sociale europeo e nei settori dell’agricoltura, dello sviluppo rurale e della pesca, invece, non vi è stata una svolta significativa in tale direzione.