CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ

12, rue Alcide de Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx

Website: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2016

Print | ISBN 978-92-872-6502-9 | ISSN 1831-0966 | doi:10.2865/995533 | QJ-AB-16-033-RO-C
PDF | ISBN 978-92-872-6554-8 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/83686 | QJ-AB-16-033-RO-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6557-9 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/20735 | QJ-AB-16-033-RO-E

© Uniunea Europeană, 2016

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.

CUM VĂ PUTEȚI PROCURA PUBLICAȚIILE UNIUNII EUROPENE?

Publicații gratuite:

•un singur exemplar:
pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•mai multe exemplare/postere/hărți:
de la reprezentanțele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),
de la delegațiile din țările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)
sau contactând rețeaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)
la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).

(*)Informațiile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).

Publicații contra cost:

•pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Etapă | Data
Adoptarea planului de audit/Demararea auditului | 14.10.2015
Trimiterea oficială către Comisie (sau către o altă entitate auditată) a proiectului de raport | 22.7.2016
Adoptarea raportului final după procedura contradictorie | 26.10.2016
Primirea răspunsurilor Comisiei (sau ale altei entități auditate) în toate versiunile lingvistice | 14.11.2016

RO
2016

nr. 31

Raportul special

Cel puțin un euro din cinci
din bugetul UE ar trebui să
fie cheltuit pentru acțiuni
în domeniul climatic: există
activități ambițioase în
curs de desfășurare în
acest sens, dar există un
risc serios de a nu se reuși
atingerea acestui obiectiv

[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea paragraf TFUE]

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele unor audituri de conformitate sau ale unor audituri ale performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest raport a fost adoptat de Camera de audit I, specializată pe domeniile aferente utilizării sustenabile a resurselor naturale. Auditul a fost condus de domnul Phil Wynn Owen, decanul Camerei I, precum și de doamna Kersti Kaljulaid, fostă membră a Curții de Conturi Europene. Coordonatorul auditului a fost Bertrand Tanguy, coordonatorul adjunct fiind Tomasz Plebanowicz. Echipa de audit a fost formată din Katharina Bryan, Peeter Latti, Alain Vansilliette, Angharad Weatherall, Armando Do Jogo, Michał Machowski, Vivi Niemenmaa, Olivier Prigent, Carlos Sanchez Rivero, Frédéric Soblet, Klaus Stern, Dana Moraru și Maria Ploumaki. Hannah Critoph a oferit asistență la redactarea raportului.

De la stânga la dreapta: P. Wynn Owen, H. Critoph, F. Soblet, K. Bryan, A. Do Jogo, B. Tanguy, O. Prigent, T. Plebanowicz, C. Sanchez Rivero, A. Weatherall, M. Machowski, V. Niemenmaa, K. Kaljulaid.

Cuprins

Glosar și acronime

Sinteză

Introducere

Sfera și abordarea auditului

Observații

S-au realizat progrese per ansamblu, însă există un risc serios ca obiectivul de 20 % să nu fie atins

Angajament asumat la nivel colectiv, unele instrumente de finanțare fiind preconizate să contribuie cu mai mult de 20 %

Metoda Comisiei de urmărire a îndeplinirii obiectivului se inspiră din metodologii internaționale, însă prezintă deficiențe

Per ansamblu, s-au realizat progrese în direcția îndeplinirii obiectivului, dar raportarea este doar parțial fiabilă și nu este axată în măsură suficientă pe rezultate

Există un risc serios ca obiectivul să nu fie atins

Ipotezele referitoare la contribuția din partea plăților agricole directe la îndeplinirea obiectivului privind acțiunile în domeniul climatic nu au la bază o justificare temeinică

Dacă Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală i s-ar aplica un set diferit de coeficienți de urmărire, bazați pe metodologii recunoscute la nivel internațional, s-ar obține o scădere cu 40 % a finanțării disponibile pentru acțiunile în domeniul climatic

Este necesar să se ia măsuri rapide, deoarece contribuția care trebuie să vină din partea fondurilor pentru cercetare a rămas mult în urmă

O finanțare mai importantă și mai bine direcționată către acțiunile în domeniul climatic în cadrul unora dintre fondurile structurale și de investiții europene, dar, în cadrul altora, menținerea, în mare măsură, a situației de status-quo

Alocarea unui volum mai mare de fonduri, în cadrul FEDR și al Fondului de coeziune, acțiunilor în domeniul climatic demonstrează că se poate reuși o direcționare mai bună a fondurilor către aspectele ce țin de climă

Contribuția potențială a Fondului social european la acțiunile în domeniul climatic: s-ar putea obține rezultate mai bune

Nicio schimbare semnificativă la nivelul cheltuielilor din cadrul politicii agricole comune, însă există bune practici în domeniul dezvoltării rurale

În cazul Fondului european pentru pescuit și afaceri maritime (FEPAM), intensificarea accentului pe acțiunile în domeniul climatic s-a produs într-o măsură foarte limitată

Concluzii și recomandări

Anexă
—
Matricea coeficienților utilizați de Curtea de Conturi Europeană în domeniul politicii de dezvoltare rurală

Răspunsul Comisiei

Glosar și acronime

Acțiuni în domeniul climatic: acțiuni de combatere a schimbărilor climatice (denumite în continuare „acțiuni în domeniul climatic” în prezentul raport).

Coeficienții UE pentru obiectivele climatice: ponderile atribuite fondurilor alocate de UE proiectelor, măsurilor sau acțiunilor. Acești coeficienți se bazează pe metodologia markerilor Rio dezvoltată de OCDE. Coeficienții UE pentru obiectivele climatice au ponderile de 0 %, 40 % și 100 %, în funcție de contribuția acțiunii la atenuarea schimbărilor climatice sau la adaptarea la acestea.

Documente de programare: programe în care obiectivele strategice ample stabilite în acordurile de parteneriat încheiate între Comisia Europeană și fiecare dintre diversele state membre sunt subdivizate în priorități de investiții, în obiective specifice și, la ultimul nivel, în acțiuni concrete. În cadrul politicii de dezvoltare rurală, documentele de programare sunt denumite programe de dezvoltare rurală. În cazul celorlalte fonduri structurale și de investiții europene, ele sunt numite programe operaționale.

Domenii de intervenție: Uniunea Europeană a identificat șase priorități în domeniul dezvoltării rurale. Acestea sunt împărțite în 18 „domenii de intervenție”, pentru a permite o mai bună detaliere a scopurilor fiecărei priorități în parte și pentru a înlesni programarea.

Ecocondiționalitatea: sistem prin care majoritatea plăților din cadrul politicii agricole comune sunt condiționate de respectarea de către fermieri a unor reguli de bază referitoare la protecția mediului, la siguranța alimentară, la sănătatea și bunăstarea animalelor, precum și de menținerea terenurilor agricole în bune condiții agricole și de mediu.

Fondul de coeziune: vizează consolidarea coeziunii economice, sociale și teritoriale a Uniunii, în scopul promovării dezvoltării durabile. Fondul de coeziune se axează pe investiții în domeniul mediului și al transporturilor, inclusiv în domenii legate de dezvoltarea durabilă și de energie care prezintă beneficii pentru mediu.

Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR): fond destinat să ajute zonele rurale ale UE să facă față unei game largi de dificultăți economice, sociale și de mediu.

Fondul european de dezvoltare regională (FEDR): urmărește consolidarea coeziunii economice și sociale în Uniunea Europeană prin corectarea principalelor dezechilibre regionale. Această corectare se realizează cu ajutorul sprijinului financiar acordat pentru construcția de infrastructuri și pentru investiții productive care creează locuri de muncă, în special pentru întreprinderi.

Fondul european de garantare agricolă (FEGA): pune la dispoziție finanțare pentru plăți directe acordate fermierilor, pentru gestionarea piețelor agricole, precum și în alte scopuri, cum ar fi măsuri veterinare și fitosanitare, programe alimentare și activități de informare.

Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime (FEPAM): este fondul destinat politicii în domeniul maritim și al pescuitului pentru perioada 2014-2020. Obiectivul fondului este de a ajuta pescarii să realizeze tranziția către un pescuit sustenabil și comunitățile costiere să își diversifice economiile. Fondul finanțează, de asemenea, proiecte care creează noi locuri de muncă și îmbunătățesc calitatea vieții de-a lungul coastelor Europei.

Fondul social european (FSE): urmărește consolidarea coeziunii economice și sociale în cadrul Uniunii Europene prin impulsionarea ocupării forței de muncă și a posibilităților de angajare, în special grație unor măsuri de formare profesională, promovând un nivel ridicat de ocupare a forței de muncă și crearea unor locuri de muncă mai numeroase și de mai bună calitate.

Fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI): grup format din cinci fonduri separate care au drept obiectiv reducerea dezechilibrelor regionale la nivelul UE și ale căror cadre de politică sunt stabilite pentru perioada bugetară de șapte ani a cadrului financiar multianual. Cele cinci fonduri sunt: Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), Fondul social european (FSE), Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime (FEPAM).

Integrarea acțiunilor în domeniul climatic: în loc să se creeze un instrument de finanțare specific, integrarea presupune încorporarea preocupărilor legate de climă în diversele domenii de politică ale UE și în instrumentele, programele sau fondurile acesteia.

„Înverzire”: componentă a plăților agricole directe prin care se sprijină practicile agricole benefice pentru climă și pentru mediu; aceste practici includ diversificarea culturilor, menținerea pajiștilor permanente și crearea unei infrastructuri ecologice.

Markeri Rio: coduri utilizate de OCDE pentru urmărirea fondurilor care vizează atenuarea schimbărilor climatice și adaptarea la acestea.

Măsură: în programele de dezvoltare rurală, o serie de operațiuni sau de proiecte care contribuie la realizarea uneia sau a mai multe dintre prioritățile Uniunii în materie de dezvoltare rurală.

Orizont 2020: programul pentru cercetare și inovare al UE pentru perioada 2014-2020.

Plăți agricole directe: plățile directe sunt acordate fermierilor pentru a veni în sprijinul veniturilor lor și pentru a-i remunera pentru faptul că produc bunuri publice aplicând practici de „înverzire”, în combinație cu ecocondiționalitatea.

Priorități ale Uniunii: obiective stabilite pentru dezvoltarea rurală, a căror realizare contribuie la Strategia Europa 2020 pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii. Există șase priorități ale Uniunii în domeniile agriculturii, silviculturii și zonelor rurale și ele vizează, în principal, încurajarea inovării și a competitivității, refacerea și consolidarea ecosistemelor, sprijinirea tranziției către o economie cu emisii reduse de carbon și rezilientă la schimbările climatice și promovarea incluziunii sociale și a reducerii sărăciei.

Programul LIFE: program de sprijin pentru protecția mediului, pentru conservarea naturii și pentru proiecte în domeniul schimbărilor climatice pe întreg teritoriul UE; perioada curentă de programare este 2014-2020.

Urmărirea cheltuielilor legate de climă: monitorizarea progreselor înregistrate în direcția atingerii obiectivului de 20 % prin măsurarea contribuției financiare a fondurilor la realizarea acestuia.

Sinteză

I

Schimbările climatice constituie una dintre cele mai mari provocări cu care se confruntă Uniunea Europeană (UE) și guvernele din întreaga lume. Pentru a putea face față schimbărilor climatice și a răspunde nevoilor considerabile aferente în materie de investiții, UE a convenit să consacre cel puțin 20 % din bugetul său pentru perioada 2014-2020 – cu alte cuvinte, un euro din cinci – acțiunilor în domeniul climatic. Acest obiectiv este în concordanță cu poziția de lider asumată de UE în materie de acțiuni în domeniul climatic.

II

Obiectivul de a cheltui un euro din cinci pe acțiuni în domeniul climatic urmează să fie atins prin integrarea acestor acțiuni în diferitele instrumente de finanțare ale UE. Cu alte cuvinte, în loc să se creeze un instrument de finanțare specific, obiectivul urmează să fie atins prin integrarea preocupărilor legate de climă în diversele domenii de politică ale UE și în fondurile aferente acestora din cadrul bugetului UE.

III

Obiectivul Curții a fost de a verifica dacă obiectivul de a cheltui cel puțin 20 % din bugetul UE pentru acțiuni în domeniul climatic poate fi îndeplinit, precum și dacă abordarea adoptată este de natură să aducă o valoare adăugată, contribuind deci la o finanțare mai semnificativă și mai bine direcționată către acțiunile în domeniul climatic.

IV

Constatarea Curții a fost că există activități ambițioase în curs de desfășurare în acest sens și că, per ansamblu, fuseseră înregistrate progrese în direcția realizării obiectivului. Cu toate acestea, există un risc serios ca nivelul-țintă de 20 % să nu fie atins dacă nu se depun mai multe eforturi pentru combaterea schimbărilor climatice. Implementarea obiectivului a condus la o finanțare mai importantă și mai bine direcționată către acțiunile în domeniul climatic în cadrul Fondului european de dezvoltare regională și al Fondului de coeziune. În cadrul Fondului social european și în domeniile agriculturii, dezvoltării rurale și pescuitului, nu a avut loc însă nicio reorientare semnificativă către acțiunile în domeniul climatic și nu au fost valorificate pe deplin toate oportunitățile potențiale pentru finanțarea lor.

V

Conform cifrelor Comisiei, ponderea finanțării destinate acțiunilor în domeniul climatic a reprezentat, în medie, 17,6 % între 2014 și 2016. Comisia estimează că, per ansamblu, acestor acțiuni li se va consacra un procent de 18,9 %, nereușindu-se, așadar, atingerea nivelului-țintă de 20 %.

VI

Curtea a estimat că, pentru a se putea atinge obiectivul global de 20 % până la sfârșitul anului 2020, rata aferentă finanțării acțiunilor în domeniul climatic ar trebui să crească până la o medie de 22 % în anii rămași din actuala perioadă de programare (între 2017 și 2020). Există riscuri grave ca acest nivel să nu poate fi atins în principalele domenii care contribuie la acțiunile în domeniul climatic, cum ar fi agricultura, dezvoltarea rurală și cercetarea. Dacă ar fi calculată în conformitate cu metodologiile recunoscute la nivel internațional pentru evaluarea nivelurilor de finanțare a acțiunilor în domeniul climatic, contribuția evaluată din partea sectorului agricol și a dezvoltării rurale s-ar reduce cu până la aproximativ 33 de miliarde de euro. În ceea ce privește domeniul cercetării, programul Orizont 2020 a rămas în urmă față de nivelul său țintă de a aloca 35 % în favoarea acțiunilor în domeniul climatic, contribuția sa actuală cifrându-se undeva la 24 %. Comisia nu dispune de niciun plan de acțiune detaliat care să stabilească modul în care intenționează să recupereze decalajul.

VII

Abordarea Comisiei în ceea ce privește evaluarea nivelurilor de finanțare a acțiunilor în domeniul climatic pune accentul pe identificarea cheltuielilor planificate. Cheltuielile planificate nu se vor concretiza însă neapărat în cheltuieli reale. În plus, această abordare nu va furniza niciun fel de informații detaliate cu privire la rezultatele obținute cu ajutorul acestor cheltuieli. În plus, metoda de urmărire a îndeplinirii obiectivului nu reflectă totalitatea efectelor financiare generate de cheltuielile UE în favoarea acțiunilor în domeniul climatic efectuate prin intermediul instrumentelor financiare și nici nu face distincția între finanțarea pentru măsurile de atenuare și cea pentru măsurile de adaptare.

VIII

Principalele recomandări ale Curții pledează pentru realizarea unui exercițiu fiabil de consolidare multianuală și pentru instituirea unui cadru de raportare exhaustivă, precum și pentru efectuarea unei evaluări a nevoilor determinate de schimbările climatice. Curtea recomandă, de asemenea, corectarea supraestimărilor, elaborarea unor planuri de acțiune pentru domeniile care înregistrează un decalaj și monitorizarea cheltuielilor efective și a rezultatelor obținute. Nu în ultimul rând, Curtea recomandă valorificarea tuturor oportunităților potențiale pentru a se asigura în viitor o reorientare efectivă și mai accentuată în direcția acțiunilor în domeniul climatic.

Introducere

01

Schimbările climatice constituie una dintre cele mai mari provocări cu care se confruntă Uniunea Europeană și guvernele din întreaga lume. Clima planetei noastre este în schimbare din cauza creșterii concentrației în atmosferă a anumitor gaze, cunoscute sub numele de gaze cu efect de seră. Aceste gaze acționează ca o pătură, blocând căldura și încălzind astfel suprafața planetei, fenomen cunoscut sub numele de „efect de seră”¹. Aproximativ 9 % din gazele cu efect de seră emise la nivel mondial în 2012 proveneau din UE.

Cele două fațete ale intervenției în domeniul climatic: atenuarea schimbărilor climatice și adaptarea la acestea

02

Există două răspunsuri politice complementare la schimbările climatice: atenuarea schimbărilor climatice și adaptarea la acestea. Prima abordare, atenuarea, urmărește să abordeze cauzele schimbărilor climatice prin reducerea sau limitarea emisiilor de gaze cu efect de seră, în principal prin micșorarea consumului de energie, sporirea eficienței energetice și creșterea ponderii energiei din surse regenerabile. În această abordare se înscriu, de asemenea, eforturile de a proteja și de a consolida mijloacele de sechestrare a gazelor cu efect de seră², precum și eforturile de îmbunătățire a practicilor agricole și forestiere vizând conservarea și sechestrarea carbonului în soluri și păduri.

03

Importanța pe care o au măsurile de atenuare este evidențiată în figura 1 prezentată în continuare. În această figură se arată care vor fi modificările temperaturii la suprafață proiectate pentru secolul XXI față de valorile medii ale temperaturii în cursul ultimelor decenii ale secolului XX în cazul scenariului de status-quo în ceea ce privește emisiile de dioxid de carbon (business as usual)³.

04

Cea de a doua abordare pentru combaterea schimbărilor climatice, și anume adaptarea la acestea, vizează să anticipeze efectele dăunătoare, precum și efectele benefice, dacă există, care vor apărea ca urmare a schimbărilor climatice, și să întreprindă măsurile care se impun pentru prevenirea sau reducerea la minimum a daunelor potențiale. Chiar dacă vor fi puse în aplicare acțiuni de atenuare, temperatura planetei va continua să crească cel puțin până în 2040, indiferent de ce scenariu este luat în considerare în ceea ce privește emisiile de gaze cu efect de seră⁴, ceea ce înseamnă că măsurile de adaptare vor fi necesare chiar și în cazul scenariului celui mai optimist.

Figura 1

Modificările temperaturii la suprafață proiectate a avea loc în UE pentru perioada 2071-2100

Figura arată evoluția proiectată a temperaturii medii anuale pentru perioada 2071-2100, în comparație cu perioada 1971-2000 (pe baza scenariului de status-quo în ceea ce privește emisiile de dioxid de carbon). Evoluția proiectată se bazează pe media rezultată în urma utilizării unui ansamblu de modele de previzionare, pe baza unui scenariu în care emisiile ar fi ridicate, stabilit de Grupul interguvernamental privind schimbările climatice.

Sursa: Agenția Europeană de Mediu.
(http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/projected-change-in-annual-mean)

05

Măsurile de adaptare depind de efectele pe care le au schimbările climatice. Aceste efecte variază în mod semnificativ, în funcție de regiunea geografică. Printre acestea se numără, de exemplu, inundații, creșterea nivelului mării, seceta, deșertificarea și declinul biodiversității (a se vedea figura 2).

Figura 2

Principalele efecte observate și preconizate ale schimbărilor climatice în principalele regiuni din Europa

Sursa: Agenția Europeană de Mediu, 2012.

06

Acordul internațional privind schimbările climatice, adoptat la Paris la sfârșitul anului 2015, este primul acord universal cu caracter juridic obligatoriu care vizează combaterea schimbărilor climatice⁵. Acesta stabilește un cadru în materie de transparență destinat să permită urmărirea progreselor realizate de țări în direcția atingerii obiectivelor lor individuale de reducere a gazelor cu efect de seră⁶.

07

Chiar și înainte să fie adoptat Acordul de la Paris, UE se angajase deja să își reducă emisiile cu cel puțin 20 % până în 2020 și cu 40 % până în 2030 față de nivelurile din 1990. UE a stabilit, de asemenea, un obiectiv pe termen lung pentru anul 2050 (a se vedea caseta 1). Conform celor mai recente estimări⁷, totalul emisiilor de gaze cu efect de seră ale UE în 2014 erau cu aproximativ 24 % sub nivelurile din 1990, deși acest lucru se datora, în parte, impactului crizei economice.

Angajamentul asumat de UE de a cheltui 20 % din bugetul său pentru acțiunile în domeniul climatic

08

Pentru a putea răspunde nevoilor considerabile în materie de investiții pe care le presupun acțiunile de combatere a schimbărilor climatice, UE a convenit să consacre cel puțin 20 % din bugetul său pentru perioada 2014-2020 – cu alte cuvinte, un euro din cinci – acțiunilor în domeniul climatic⁸. Acest obiectiv este în concordanță cu poziția de lider asumată de UE în materie de acțiuni în domeniul climatic, pe care Comisia o consideră ca fiind indispensabilă pentru garantarea reușitei Acordului internațional din 2015 privind schimbările climatice⁹. Conform estimărilor Curții, acest obiectiv corespunde angajării a aproximativ 212 miliarde de euro¹⁰. Potrivit Comisiei, acest angajament ar urma să tripleze proporția orientativă, estimată a fi între 6 % și 7 %, pe care au avut-o în bugetul UE pentru perioada 2007-2013 cheltuielile aferente acțiunilor în domeniul climatic¹¹.

09

Comisia a decis să integreze acțiunile în domeniul climatic în toate domeniile de politică, inclusiv în diferitele instrumente de finanțare ale UE. Tot în acest sens s-a stabilit, pentru cadrul financiar multianual al UE pentru perioada 2014-2020, obiectivul de a se cheltui un euro din cinci pentru acțiuni în domeniul climatic¹². Cu alte cuvinte, în loc să se creeze un instrument de finanțare specific, obiectivele legate de atenuarea schimbărilor climatice și de adaptarea la acestea urmează să fie atinse prin integrarea preocupărilor legate de climă în diversele domenii de politică ale UE și în fondurile aferente acestora din cadrul bugetului UE. Acest lucru s-ar putea realiza prin investirea mai multor fonduri în programele deja existente în domeniul climatic, prin adaptarea programelor existente ori prin crearea unor programe noi sau impunerea unor condiții noi, cum ar fi criterii de selecție care să direcționeze mai bine fondurile către temele legate de schimbările climatice.

Caseta 1

Obiectivele stabilite de UE în materie de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră

οPână în 2020¹³:

–reducerea cu 20 % a emisiilor de gaze cu efect de seră (în comparație cu nivelurile din 1990);

–o pondere în consumul de energie de 20 % a energiei din surse regenerabile;

–îmbunătățirea cu 20 % a eficienței energetice.

οPână în 2030¹⁴:

–reducerea cu cel puțin 40 % a emisiilor de gaze cu efect de seră (în comparație cu nivelurile din 1990);

–o pondere în consumul de energie de cel puțin 27 % a energiei din surse regenerabile;

-un obiectiv orientativ de îmbunătățire a eficienței energetice cu cel puțin 27 % în raport cu previziunile privind consumul de energie în viitor¹⁵.

οPână în 2050¹⁶, UE intenționează să își reducă emisiile de gaze cu efect de seră cu 80 %-95 % față de nivelurile din 1990, în toate sectoarele principale.

Rolurile și responsabilitățile în ceea ce privește integrarea acțiunilor în domeniul climatic

10

Fiecare direcție generală din cadrul Comisiei are responsabilitatea de a integra acțiuni în domeniul climatic în diferitele lor programe de cheltuieli și de a le pune în aplicare, după caz, în cooperare cu statele membre.

11

Direcția Generală Politici Climatice oferă cunoștințe de specialitate și orientări cu privire la acțiunile în domeniul climatic celorlalte direcții generale ale Comisiei.

12

Direcția Generală Buget coordonează activitățile pregătitoare pentru alocarea resurselor din bugete către acțiunile în domeniul climatic și colectează și prezintă informațiile conexe. Secretariatul General al Comisiei joacă un rol de coordonare, asigurând coerența globală a acțiunilor UE, aspect în sfera căruia intră și integrarea acțiunilor în domeniul climatic.

13

Responsabilitățile precise ale Comisiei și ale statelor membre variază în funcție de tipul de gestiune sub care intră domeniul de politică în cauză: gestiune partajată¹⁷ sau gestiune directă de către Comisie. În cadrul acestei ultime modalități de gestiune, Comisia gestionează ea însăși programele, inclusiv cea mai mare parte a programului Orizont 2020¹⁸ și a programului LIFE¹⁹.

14

În cadrul gestiunii partajate, Comisia are responsabilitatea de a evalua, de a dezbate obiectivele, acțiunile și indicatorii aleși și de a aproba documentele de programare elaborate și prezentate de către statele membre. Statele membre au responsabilitatea pentru conceperea, punerea în aplicare și monitorizarea măsurilor incluse în programe. Pentru programele aferente fondurilor structurale și de investiții europene (fondurile ESI), este stabilită o sumă orientativă pentru sprijinul financiar preconizat a fi acordat pentru îndeplinirea obiectivului legat de schimbările climatice, în timp ce, în cazul plăților agricole directe, Comisia este cea care calculează acest cuantum la nivel central.

Contextul integrării acțiunilor în domeniul climatic pe scurt

οAcțiunile în domeniul climatic se referă atât la măsurile întreprinse pentru reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră (măsuri de atenuare), cât și la măsurile de adaptare la efectele încălzirii globale (măsuri de adaptare). Ambele tipuri de măsuri sunt necesare, ele fiind, de asemenea, complementare.

οUE este un actor-cheie în contextul mondial al acțiunilor în domeniul climatic, acțiunile sale contribuind la realizarea ambițiosului acord internațional încheiat la Paris.

οIntegrarea acțiunilor în domeniul climatic în politicile existente și urmărirea cheltuielilor care prezintă relevanță pentru obiectivele climatice constituie un proces care implică o cooperare între Comisie și statele membre.

οUna dintre modalitățile prin care UE încearcă să mărească relevanța pentru obiectivele climatice a cheltuielilor sale constă în stabilirea obiectivului de a cheltui un euro din cinci din bugetul său pe perioada 2014-2020 pentru acțiuni de combatere a schimbărilor climatice.

οAbordarea vizează să țină seama de diferitele politici și programe ale UE, precum și de specificitățile geografice.

1A se vedea Grupul interguvernamental privind schimbările climatice (IPCC – Intergovernmental Panel on Climate Change), [echipa de autori principali, R.K. Pachauri și L.A. Meyer (redactori)], Climate Change 2014: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Geneva, Elveția, 2014, p. 151.

2Sechestrarea este procesul de captare și stocare a gazelor cu efect de seră pe termen lung.

3Scenariul de bază de menținere a status-quoului pornește de la premisa că tendințele de dezvoltare viitoare vor fi asemănătoare cu cele din trecut și că nu vor avea loc schimbări la nivelul politicilor. A se vedea http://www.ipcc.ch/ipccreports/tar/wg3/index.php?idp=286

4Al șaptelea program de acțiune pentru mediu (Decizia nr. 1386/2013/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 noiembrie 2013) și IPCC 2013.

5Acordul de la Paris va intra în vigoare în a treizecea zi de la data la care cel puțin 55 de părți la convenție, reprezentând în total cel puțin o proporție estimată de 55 % din totalul emisiilor globale de gaze cu efect de seră, și-au depus pe lângă depozitarul acordului instrumentele de ratificare, acceptare, aprobare sau aderare. Îndeplinirea condițiilor s-a produs la 5 octombrie 2016, dată la care UE și-a depus notificarea ratificării. Acordul a intrat în vigoare la 4 noiembrie 2016. Până la 17 octombrie 2016, acordul fusese ratificat de 81 dintre cele 197 de părți la convenție (http://unfccc.int/paris_agreement/items/9444.php).

6Articolul 13 din Acordul de la Paris, Raportul conferinței părților (din data de 29 ianuarie 2016, referința FCCC/CP/2015/10/add.1), cea de a douăzeci și una sesiune a conferinței, care a avut loc la Paris în perioada 30 noiembrie- 13 decembrie 2015.

7http://www.eea.europa.eu/publications/european-union-greenhouse-gas-inventory-2016

8COM(2011) 500 final din 29 iunie 2011: „Un buget pentru Europa 2020”, partea II, p. 13.

9COM(2013) 167 final din 26 martie 2013: „Acordul internațional din 2015 privind schimbările climatice: Modelarea politicii internaționale privind clima după 2020”.

10Estimare ce corespunde unui procent de 20 % din suma de 1 062,6 miliarde de euro, care corespunde valorii totale a angajamentelor, la prețurile curente, prevăzute în cadrul financiar multianual pentru perioada 2014-2020.

11A se vedea Raportul anual de activitate pe 2014 al Direcției Generale Politici Climatice, p. 16.

12Acest obiectiv nu include domeniile din afara bugetului UE, cum ar fi operațiunile de împrumut ale Băncii Europene de Investiții. Banca Europeană de Investiții și-a stabilit obiectivul de a angaja în favoarea acțiunilor în domeniul climatic cel puțin 25 % din totalul împrumuturilor pe care le acordă și o pondere de 35 % din investițiile pe care le realizează în țările în curs de dezvoltare.

13COM(2008) 30 final din 23 ianuarie 2008: 20 20 by 2020 Europe’s climate change opportunity (De două ori 20 până în 2020 - Șansa oferită Europei în combaterea schimbărilor climatice) (Pachetul privind acțiunile împotriva schimbărilor climatice și energiile regenerabile pentru 2020).

14COM(2014) 15 final din 22 ianuarie 2014: „Un cadru pentru politica privind clima și energia în perioada 2020-2030” (Cadrul de politici privind clima și energia pentru 2030).

15Obiectivul pentru 2030 în materie de eficiență energetică va fi revizuit în 2020, avându-se în vedere un nivel-țintă de 30 %.

16COM(2011) 112 final din 8 martie 2011: „Foaie de parcurs pentru trecerea la o economie competitivă cu emisii scăzute de dioxid de carbon până în 2050”. Consiliul European și Parlamentul European au aprobat această abordare propusă de Comisie în februarie 2013 și, respectiv, în martie 2013.

17Domeniile care fac obiectul gestiunii partajate includ, în special, fondurile structurale și de investiții europene și plățile directe din cadrul politicii agricole comune.

18Programul de cercetare Orizont 2020 este gestionat de Direcția Generală Cercetare. Aproximativ 25 % din bugetul acestui program este gestionat în mod direct de către Comisie, în timp ce 75 % este gestionat de diverse organisme de implementare.

19Programul de cheltuieli LIFE este gestionat în mod direct de către Direcția Generală Mediu (subprogramul pentru măsuri în domeniul mediului) și de către Direcția Generală Politici Climatice (subprogramul pentru politici climatice), deși sarcinile de implementare legate de gestionarea proiectelor sunt delegate unei agenții.

Sfera și abordarea auditului

15

Obiectivul Curții a fost de a determina dacă obiectivul de a cheltui cel puțin 20 % din bugetul UE pentru acțiuni în domeniul climatic poate fi îndeplinit, precum și dacă abordarea adoptată este de natură să aducă o valoare adăugată.

16

Mai precis, Curtea a urmărit să răspundă la următoarele întrebări:

–Acțiunile inițiate deja se află pe drumul cel bun în ceea ce privește îndeplinirea obiectivului global?

–Obiectivul stabilit este de natură să aducă o valoare adăugată prin faptul că va contribui la o finanțare mai semnificativă și mai bine direcționată către acțiunile în domeniul climatic?

17

Curtea a stabilit o serie de criterii de audit în ceea ce privește conceperea, implementarea, monitorizarea și evaluarea cheltuielilor UE consacrate atenuării schimbărilor climatice și adaptării la acestea. Aceste criterii au fost elaborate pe baza documentelor de politică ale UE, a legislației, a orientărilor Comisiei, a deciziilor Consiliului, a unor studii și a altor publicații. De asemenea, au fost consultați experți din partea Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică și a Băncii Europene de Investiții (BEI) cu privire la integrarea acțiunilor în domeniul climatic și la metodele de urmărire a acesteia și s-a procedat, de asemenea, la examinarea literaturii de specialitate existente.

18

Figura 3 prezintă o imagine de ansamblu a domeniilor bugetare care au făcut obiectul auditului și a entităților auditate. Domeniile care au făcut obiectul auditului, și anume programul Orizont 2020, politica de coeziune, politica agricolă comună, politica în domeniul pescuitului și programul LIFE, reprezintă aproximativ 78 % din angajamentele planificate în cadrul financiar multianual pentru perioada 2014-2020 și aproximativ 85 % din finanțarea pentru acțiunile în domeniul climatic planificată pentru aceeași perioadă.

Figura 3

Imagine de ansamblu a domeniilor bugetare care au făcut obiectul auditului și a entităților auditate

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

19

Activitățile de audit ale Curții s-au axat pe sistemul global implementat la nivelul Comisiei și în cadrul a două domenii care fac obiectul gestiunii partajate: politica de coeziune și politica agricolă comună. Luate în ansamblu, aceste domenii reprezintă două treimi din bugetul UE și trei sferturi din contribuția la îndeplinirea obiectivului global în ceea ce privește finanțarea acțiunilor în domeniul climatic din cadrul financiar multianual pe perioada 2014-2020. Între octombrie 2015 și februarie 2016, Curtea a efectuat vizite de audit în Polonia, legate de domeniul politicii de coeziune și de cel al politicii agricole comune, în Germania și în România, în legătură cu politica de coeziune, și în Franța și în Spania, în legătură cu politica agricolă comună. Pentru constituirea eșantionului Curții, s-a ținut seama de volumul semnificativ al cheltuielilor, de volumul emisiilor de gaze cu efect de seră vizat, precum și de dificultățile pe care le prezintă adaptarea la schimbările climatice. Curtea a examinat, în fiecare stat membru, cadrul general de programare, inclusiv programele stabilite la nivel național și regional²⁰. Activități similare de audit au fost desfășurate și la nivelul Comisiei, pentru programul Orizont 2020, pentru politica în domeniul pescuitului și pentru programul LIFE.

20

Curtea a colectat probe de audit, în vederea examinării în raport cu criteriile de audit, prin intermediul unor chestionare scrise, al unor discuții purtate cu funcționari din statele membre și funcționari ai Comisiei, precum și prin intermediul unor examinări documentare și al unor analize ale datelor.

21

Acest raport preia, de asemenea, sugestia formulată în atenția Curții de către Parlamentul European, în 2015 și în 2016, și anume de a audita modalitățile prin care se asigură îndeplinirea obiectivului convenit de consacrare a unui procent de 20 % din buget pentru integrarea aspectelor legate de climă.

22

Având în vedere faptul că stadiul efectuării cheltuielilor aferente perioadei 2014-2020 este încă unul incipient, prezentul raport se axează pe cheltuielile planificate, și nu pe cheltuielile reale efectuate la nivelul proiectelor. Curtea nu a analizat cheltuielile care nu aveau legătură cu acțiunile în domeniul climatic și nici nu a examinat posibilele efecte negative asupra mediului pe care le poate genera sprijinul acordat de UE²¹. De asemenea, nu au făcut parte din sfera auditului alte cheltuieli care erau destinate acțiunilor în domeniul climatic, dar care nu proveneau de la bugetul UE. Prin urmare, raportul de față nu conține o evaluare a efectelor generale pe care le au politicile UE asupra climei și nici a performanței UE în direcția îndeplinirii țintelor stabilite pentru 2020 și 2030 în materie de climă și de energie. De asemenea, raportul nu urmărește să determine dacă finanțarea acordată de UE pentru acțiunile în domeniul climatic are un nivel optim sau nu.

23

Curtea a identificat, de asemenea, acolo unde a fost posibil, exemple care ilustrează bune practici sau studii de caz practice.

20În domeniul politicii de coeziune, au fost selectate în vederea unei examinări mai aprofundate programele regionale pentru Saxonia și Renania de Nord-Westfalia din Germania și programul regional pentru Silezia din Polonia. În domeniul politicii de dezvoltare rurală, au fost examinate programele regionale pentru regiunea Ron-Alpi din Franța și pentru regiunea Andaluzia din Spania.

21De exemplu, creșterea emisiilor de gaze cu efect de seră ca urmare a finanțării acordate pentru construcția de drumuri sau pentru sectorul aviației.

Observații

S-au realizat progrese per ansamblu, însă există un risc serios ca obiectivul de 20 % să nu fie atins

24

Prezenta secțiune evaluează abordarea generală adoptată de Comisie pentru integrarea obiectivului legat de acțiunile în domeniul climatic în bugetul UE, precum și progresele înregistrate în acest sens până în prezent. Curtea a analizat:

–dacă exista un plan privind modul în care se avea în vedere îndeplinirea obiectivului global;

–dacă a fost stabilită o metodă adecvată, bazată pe metodologii recunoscute la nivel internațional, de urmărire a progreselor în direcția atingerii obiectivului (a se vedea, de exemplu, punctele 34-36);

–dacă se raportau progresele, pe baza unor informații fiabile și relevante.

Angajament asumat la nivel colectiv, unele instrumente de finanțare fiind preconizate să contribuie cu mai mult de 20 %

25

Curtea a examinat dacă Comisia elaborase un plan care să evidențieze domeniile bugetare care urmau să contribuie și în ce măsură aveau să facă aceasta. Ar fi trebuit să fie stabilite obiective specifice la nivelul individual al fiecărui domeniu bugetar, pe baza unei evaluări solide a nevoilor potențiale și a nevoilor în materie de investiții în domeniul în cauză, astfel încât să se asigure sprijinirea investițiilor acolo unde este cel mai mult nevoie de ele. Totodată, ar trebui să se țină seama de potențialul real al diverselor politici de a aduce o contribuție prin punerea în aplicare a unor măsuri legate de schimbările climatice – de exemplu, ar trebui să fie luate în considerare obiectivele principale ale acestor politici și modul în care sunt gândite acestea. Metoda de calcul utilizată pentru măsurarea cheltuielilor consacrate acțiunilor în domeniul climatic ar trebui să se bazeze pe un sistem transparent.

26

Obiectivul de alocare a „cel puțin 20 %” din cheltuielile UE a fost o alegere de natură politică (a se vedea punctul 8). Pentru a justifica integrarea acțiunilor în domeniul climatic, precum și nivelul acestui obiectiv, Comisia a invocat ambiția sa de a răspunde provocării reprezentate de schimbările climatice și nevoilor investiționale substanțiale care există în legătură cu acțiunile în domeniul climatic, în special cele pe care le presupun eforturile în vederea atingerii țintelor pentru 2020 în materie de climă și de energie. Curtea nu a putut identifica însă probe clare care să permită cuantificarea acestor nevoi în materie de investiții.

27

Comisia a estimat că pentru acțiunile în domeniul climatic fusese cheltuită o proporție cuprinsă între 6 % și 7 % din bugetul UE aferent perioadei 2007-2013 (a se vedea punctul 8). Întrucât, în perioada respectivă, nu fusese implementată nicio procedură de monitorizare a cheltuielilor destinate acțiunilor în domeniul climatic, Curtea nu a fost în măsură să determine dacă și în ce măsură ar fi nevoie, în perioada 2014-2020, de eforturi suplimentare pentru realizarea obiectivului de 20 %.

28

Obiectivul de 20 % se aplică bugetului UE în ansamblu și pe toată perioada 2014-2020; prin urmare, el nu constituie un obiectiv anual. În tabelul 1, sunt indicate principalele domenii bugetare care contribuie la atingerea obiectivului de 20 %.

Tabelul 1

Domeniile bugetare auditate din cadrul financiar multianual pentru perioada 2014-2020 și previziunile Comisiei privind finanțarea acțiunilor în domeniul climatic

Domeniu bugetar auditat
Cheltuieli planificate 2014-2020
(în miliarde de euro)
Nivel-țintă planificat pentru finanțarea acțiunilor în domeniul climatic 2014-2020
(în procente)
Finanțarea planificată pentru acțiuni în domeniul climatic în perioada 2014-2020
(în miliarde de euro)

Rubrica 1a – Cercetare (Orizont 2020)
74,9
≥ 35,0
16,6

Rubrica 1b – Fondul de coeziune
63,3
28,4
18,0

Rubrica 1b – Fondul social european
91,4
1,2
1,1

Rubrica 1b – Fondul european de dezvoltare regională
200,3
18,5
37,0

Rubrica 2 – Fondul european de garantare agricolă (plăți agricole directe)
288,0
16,3
47,0

Rubrica 2 – Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală
99,5
57,5
57,2

Rubrica 2 – Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime
6,4
15,6
1,0

Rubrica 2 – LIFE
3,5
49,3
1,6

BUGETUL UE
1 062,6
≥ 20,0
212,5

Ponderea în bugetul UE a domeniilor bugetare auditate
77,9 %

84,5 %

Sursa: Estimările Curții de Conturi Europene, pe baza fișelor de program ale Comisiei, a documentelor de programare, a datelor puse la dispoziție de Comisie, a regulamentelor și a cadrului financiar multianual pentru perioada 2014-2020.

29

După cum a observat Curtea, colegiuitorii, și anume, Parlamentul European și Consiliul, au stabilit niveluri-țintă în mai multe domenii bugetare principale prin introducerea lor în legislația care reglementează respectivele instrumente de finanțare (a se vedea figura 4). Aceste niveluri-țintă fie sunt prezentate în preambulul actelor legislative, fie sunt niveluri-țintă cu caracter juridic obligatoriu, ce stau la baza țintelor planificate indicate în tabelul 1; în acest din urmă caz, ele reprezintă un prag minim obligatoriu.

Figura 4

Nivelurile-țintă din regulamente care sprijină integrarea acțiunilor în domeniul climatic

1Regulamentul (UE) nr. 1291/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 decembrie 2013 de instituire a Programului-cadru pentru cercetare și inovare (2014-2020) – Orizont 2020 și de abrogare a Deciziei nr. 1982/2006/CE (JO L 347, 20.12.2013, p. 104).

2Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului (JO L 347, 20.12.2013, p. 487).

3Regulamentul (UE) nr. 1293/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 decembrie 2013 privind instituirea unui program pentru mediu și politici climatice (LIFE) și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 614/2007 (JO L 347, 20.12.2013, p. 185).

4Regulamentul (UE) nr. 1301/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind Fondul european de dezvoltare regională și dispozițiile specifice aplicabile obiectivului referitor la investițiile pentru creștere economică și locuri de muncă și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1080/2006 (JO L 347, 20.12.2013, p. 289).

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza regulamentelor menționate.

30

Curtea a constatat că resursele care pot fi generate prin asigurarea respectării nivelurilor-țintă introduse în legislație erau de natură să aducă o contribuție semnificativă la realizarea obiectivului privind acțiunile în domeniul climatic. Curtea a estimat că această contribuție preconizată se ridică la 38 % din suma necesară pentru îndeplinirea obiectivului global de a cheltui cel puțin 20 % din bugetul UE pentru acțiuni în domeniul climatic în perioada 2014-2020.

31

Faptul că, pentru o parte considerabilă a bugetului UE, nu au fost stabilite niveluri-țintă specifice face mai dificilă sarcina Comisiei de a atinge obiectivul de 20 %. De exemplu, în domeniul bugetar Competitivitate pentru creștere și locuri de muncă, există trei programe importante din punct de vedere financiar²² care, spre deosebire de programul Orizont 2020 din cadrul aceluiași domeniu bugetar, nu dispun de niveluri-țintă fixate pentru finanțarea măsurilor de combatere a schimbărilor climatice.

32

Cu toate acestea, până acum nu a fost elaborat niciun plan global care să evidențieze care instrumente de finanțare ar putea contribui la acțiunile în domeniul climatic și în ce măsură ar putea face aceasta (a se vedea punctul 26 și tabelul 1). Există riscul ca aceasta să nu se dovedească a fi maniera optimă de a se determina contribuția pe care diverse programe de cheltuieli, diferite ca natură, ar trebui să o aducă la acțiunile în domeniul climatic.

33

Domeniile care au contribuit cel mai mult la acțiunile în domeniul climatic sunt, din 2014, politica agricolă comună și politica de coeziune (a se vedea figura 5). Fondul pentru agricultură și cel pentru dezvoltarea rurală – FEGA, respectiv FEADR – joacă un rol esențial pentru eforturile depuse în vederea realizării obiectivului. Conform previziunilor Comisiei, contribuțiile acestor fonduri la finanțarea măsurilor de combatere a schimbărilor climatice se vor ridica la 47 de miliarde de euro și, respectiv, la 57,2 miliarde de euro. Comisia a estimat că un procent de 51,9 % din finanțarea planificată prin cadrul financiar multianual pe perioada 2014-2020 pentru acțiunile în domeniul climatic va proveni din fondurile agricole, proporție care este mai mare decât ponderea lor de 37,7 % din bugetul UE.

Figura 5

Finanțarea pentru acțiunile în domeniul climatic în perioada 2014-2016, pe domenii bugetare ale UE

Sursa: Fișele de program ale Comisiei din proiectele de buget pentru exercițiile 2014, 2015 și 2016.

Metoda Comisiei de urmărire a îndeplinirii obiectivului se inspiră din metodologii internaționale, însă prezintă deficiențe

34

Unele măsuri contribuie în măsură mai mare decât altele la atenuarea schimbărilor climatice și la adaptarea la acestea. Prin urmare, a trebuit să fie conceput un sistem prin care să se identifice măsurile care ar putea fi luate în calcul în vederea atingerii obiectivului de 20 %. Comisia s-a inspirat dintr-o metodologie recunoscută la nivel internațional, și anume cea a „markerilor Rio” dezvoltată de OCDE, care încadrează cheltuielile la anumite categorii, pe baza regulilor indicate în tabelul 2. Metodologia de urmărire aplicată de UE este un sistem prin care se determină contribuția diverselor instrumente de finanțare și domenii de politică la acțiunile în domeniul climatic; în acest scop, au fost stabilite trei categorii de cheltuieli. Pentru a transforma acești „markeri Rio” în date financiare, cheltuielilor UE li s-au aplicat următorii coeficienți ai UE pentru obiectivele privind schimbările climatice: 0 %, 40 % și 100 %, respectând regulile specifice diferitelor domenii de cheltuieli.

Tabelul 2

Categoriile OCDE și coeficienții UE pentru obiectivele privind schimbările climatice

OCDE
UE

Categoria aplicabilă
Categorii de activități
Coeficientul UE pentru obiectivele climatice
Exemplu:
Criterii utilizate în cadrul fondurilor structurale și de investiții europene

2
Cheltuieli în favoarea unor activități în care preocuparea legată de climă reprezintă obiectivul principal (primar).
100 %
Sprijinul furnizează o contribuție semnificativă la obiectivele legate de schimbările climatice.

1
Cheltuieli în favoarea unor activități în care preocuparea legată de climă reprezintă un obiectiv important, dar nu obiectivul principal.
40 %
Sprijinul furnizează o contribuție moderată la obiectivele legate de schimbările climatice.

0
Cheltuieli care nu vizează obiective climatice.
0 %
Sprijinul nu contribuie deloc sau are o contribuție nesemnificativă la obiectivele respective.

Sursa: Handbook on the OECD-DAC Climate Markers, http://www.oecd.org/dac/stats/48785310.pdf; articolul 8 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind fondurile structurale și de investiții europene (JO L 347, 20.12.2013, p. 320).

35

În opinia direcțiilor generale auditate din cadrul Comisiei și a statelor membre auditate, faptul că s-a recurs la acești trei coeficienți pentru obiectivele climatice constituie o abordare pragmatică pentru urmărirea cheltuielilor legate de schimbările climatice. Curtea a identificat însă două deficiențe principale în sistemul de urmărire:

–Coeficienții UE pentru obiectivele climatice care sunt aplicați în anumite domenii nu au respectat în mod sistematic principiul prudenței (a se vedea punctele 51-59), conceput de Banca Mondială cu scopul de a se evita supraestimarea finanțării puse la dispoziție pentru acțiuni în domeniul climatic (a se vedea caseta 2). Această lacună a antrenat supraestimarea sumelor alocate acțiunilor în domeniul climatic.

–Regulamentul privind fondurile structurale și de investiții europene a introdus o abordare care se abate de la categoriile definite de OCDE; coeficientul de 100 % se aplică pentru sprijinul care furnizează o contribuție semnificativă la obiectivele legate de schimbările climatice, în timp ce coeficientul de 40 % indică o contribuție moderată. Faptul că ponderea maximă se atribuie unor contribuții care sunt doar „semnificative” în loc ca aceasta să fie atribuită doar intervențiilor pentru care preocupările climatice reprezintă obiectivul principal duce la creșterea numărului cazurilor în care poate fi utilizat coeficientul maxim. Aceasta antrenează riscul ca sumele legate de acțiuni în domeniul climatic să fie supraestimate.

36

Curtea a identificat, în egală măsură, deficiențe la nivelul mecanismelor de raportare. Spre deosebire de alte sisteme internaționale (a se vedea caseta 2), sistemul de urmărire aplicat de UE nu oferă informații care să permită să se determine cât se cheltuiește pe măsurile de atenuare a schimbărilor climatice și cât pe măsurile de adaptare la acestea²³.

Caseta 2

Principii elaborate de actori internaționali pentru urmărirea finanțării acordate pentru acțiunile în domeniul climatic

Printre „Principiile comune pentru urmărirea finanțării acordate pentru atenuarea schimbărilor climatice”, elaborat de grupul comun pentru finanțarea acțiunilor în domeniul climatic format din băncile multilaterale de dezvoltare²⁴ și Clubul internațional de finanțare a dezvoltării, se numără și principiul prudenței, care prevede că, „în cazul în care datele sunt indisponibile, trebuie să se înlăture orice incertitudine prin aplicarea principiului prudenței, conform căruia este preferabil să se subestimeze decât să se supraestimeze finanțarea care este raportată ca fiind acordată pentru acțiunile în domeniul climatic”.

BEI a integrat acest principiu în principiile sale generale utilizate pentru înregistrarea împrumuturilor acordate pentru acțiuni în domeniul climatic:

„Credibilitate: sistemul de înregistrare trebuie să mențină credibilitatea informațiilor comunicate de bancă cu privire la acțiunile în domeniul climatic și, prin urmare, în cazul în care există îndoieli sau incertitudini cu privire la efectele în materie de schimbări climatice, se va avea în vedere excluderea.”

Printre alte principii generale ale BEI se numără cel de a se înregistra, în măsura posibilului, doar acele părți din proiecte și din programe care prezintă relevanță din punct de vedere climatic, precum și cel care prevede înregistrarea separată a acțiunilor de atenuare a schimbărilor climatice și a acțiunilor de adaptare la acestea.

Sursa: Common Principles for Climate Mitigation Finance Tracking (Principiile comune pentru urmărirea finanțării acordate pentru atenuarea schimbărilor climatice), 31 martie 2015. Banca Europeană de Investiții, EIB Climate Strategy, Mobilising finance for the transition to a low-carbon and climate-resilient economy (Strategia BEI de combatere a schimbărilor climatice – Mobilizarea de finanțare pentru tranziția către o economie cu emisii reduse de carbon și rezilientă la schimbările climatice), 22 septembrie 2015.

37

În 2014, Comisia a propus cel puțin dublarea cheltuielilor efectuate prin intermediul instrumentelor financiare în cadrul fondurilor structurale și de investiții europene (ESI) pentru perioada de programare 2014-2020²⁵. Instrumentelor financiare li se va aloca, din fondurile ESI, o sumă de aproximativ 21 de miliarde de euro²⁶. Astfel de instrumente financiare sunt menite să fie reînnoibile și să aibă un efect multiplicator, generând investiții suplimentare. De exemplu, în cadrul exercițiului de urmărire a cheltuielilor legate de acțiuni în domeniul climatic, s-a luat în calcul contribuția în cuantum de 10 milioane de euro efectuată în 2016 de UE către Mecanismul de finanțare a capitalului natural²⁷. Contribuția efectivă a acestui mecanism ar putea fi de zece ori mai mare²⁸. Urmărirea progreselor realizate în direcția atingerii obiectivului de 20 % de către bugetul central al UE nu reflectă totalitatea efectelor financiare generate de cheltuielile UE în favoarea acțiunilor în domeniul climatic.

38

În același timp, Curtea a identificat și o supraestimare potențială a contribuției Mecanismului de finanțare a capitalului natural la acțiunile în domeniul climatic, și aceasta din cauză că instrumentul poate investi, de asemenea, în domenii care nu au drept obiectiv principal sau important efectuarea de cheltuieli în favoarea acțiunilor în domeniul climatic.

Per ansamblu, s-au realizat progrese în direcția îndeplinirii obiectivului, dar raportarea este doar parțial fiabilă și nu este axată în măsură suficientă pe rezultate

39

Sistemul utilizat pentru monitorizarea progreselor înregistrate în direcția atingerii obiectivului de 20 % este integrat în procedura bugetară anuală a Comisiei. Fiecare direcție generală determină nivelul de detaliu care este necesar pentru exercițiul de urmărire și comunică rezultatele agregate Direcției Generale Buget. Aceasta din urmă, împreună cu Direcția Generală Politici Climatice, monitorizează anual progresele înregistrate.

40

Rata de contribuție la realizarea obiectivelor climatice a fost, în medie, de 17,6 % între 2014 și 2016. Documentul de lucru al Comisiei care însoțește evaluarea la jumătatea perioadei a cadrului financiar multianual²⁹ sugerează că s-a înregistrat o tendință de creștere între acești ani (a se vedea figura 6), întrucât valoarea totală a contribuției bugetului UE la finanțarea acțiunilor în domeniul climatic a fost estimată de către Comisie a fi de 13,6 % în 2014, de 17,3 % în 2015 și de 20,9 % în 2016. Pentru 2017, Comisia estimează – pe baza propunerii sale privind proiectul de buget – că finanțarea pentru climă se ridică la 19,3 %.

Figura 6

Imagine de ansamblu asupra cheltuielilor planificate pentru acțiunile în domeniul climatic în perioada 2014-2016

Sursa: Date ale Comisiei, evaluarea la jumătatea perioadei a cadrului financiar multianual 2014-2020, SWD(2016) 299 final.

41

Într-un raport anual de activitate pe 2015, Comisia a recunoscut că nu era în măsură să evalueze cu certitudine dacă se afla pe drumul cel bun, în ansamblu, în ceea ce privește îndeplinirea obiectivului de 20 % pentru perioada 2014-2020 a cadrului financiar multianual³⁰. Comisia a evaluat progresele realizate în direcția atingerii obiectivului de 20 % în evaluarea la jumătatea perioadei a cadrului financiar multianual, publicată la 14 septembrie 2016. Ea a estimat că acțiunilor climatice le va fi consacrată o proporție de 18,9 % din bugetul UE. Curtea a constatat că cifrele pentru 2014 și 2015 se bazau, în mare măsură, pe estimări, lucru valabil îndeosebi în cazul fondurilor structurale și de investiții europene.

42

Deși acest lucru era inevitabil, având în vedere faptul că nu trecuse mult timp de la instituirea instrumentelor de finanțare aferente noii perioade de programare și că, prin urmare, unele informații nu erau încă disponibile, aceste limitări au compromis comparabilitatea, de la un an la altul, a datelor furnizate pentru perioada 2014-2016 (a se vedea figura 6). În plus, aprobarea programelor multianuale de cheltuieli în 2015 a contribuit în mod automat la creșterea finanțării în favoarea acțiunilor în domeniul climatic deoarece, pe măsură ce erau aprobate programele, erau introduse în sistem cheltuielile lor planificate pentru obiectivele climatice. În consecință, evoluția observată între 2014 și 2016 nu poate fi considerată ca o tendință ce caracterizează întreaga perioadă.

43

În cazul domeniului de cheltuieli aferent pescuitului, statele membre nu au obligația de a raporta Comisiei, până în 2016, măsurile planificate în legătură cu schimbările climatice. Astfel, până când nu sunt raportate aceste măsuri, Direcția Generală Afaceri Maritime și Pescuit nu poate verifica exactitatea contribuției indicative la obiectivele privind schimbările climatice, comunicată de statele membre în programele lor operaționale.

44

Până în prezent, nu există niciun instrument disponibil care să poată oferi o imagine la zi a situației consolidate multianuale în cadrul bugetului UE. Comisia a actualizat recent datele pentru întreaga perioadă financiară privind cheltuielile ce prezintă relevanță pentru obiectivele climatice, în contextul evaluării de la jumătatea perioadei a cadrului financiar multianual.

45

Abordarea aleasă prezintă un risc inerent, deoarece se axează pe identificarea cheltuielilor viitoare planificate. Cheltuielile planificate pentru acțiuni în domeniul climatic nu se vor concretiza însă neapărat în cheltuieli reale. Chiar dacă auditul de față nu a avut drept scop examinarea cheltuielilor efective și, în general, nu sunt încă disponibile date privind cheltuielile reale, Curtea a identificat totuși situații în care a devenit evident acest risc inerent. Comparând cheltuielile efective de la nivelul proiectelor cu cheltuielile planificate în cadrul programului LIFE, Curtea a constatat că proiectele LIFE care au fost selectate reprezentau o contribuție a UE la obiectivele climatice de 34 % din totalul fondurilor alocate de UE pentru programul LIFE. Acest nivel era sub cel de 49,3 % care fusese anticipat în documentele bugetare.

46

Acest caz ilustrează faptul că autoritățile ar trebui să reexamineze toate contribuțiile previzionate pentru finanțarea acțiunilor în domeniul climatic de îndată ce obțin o certitudine mai mare cu privire la natura cheltuielilor lor viitoare, evitând, totodată, costuri administrative suplimentare. Comisia nu a elaborat încă o procedură în acest scop.

47

În plus, abordarea Comisiei în legătură cu îndeplinirea obiectivului de 20 % se axează exclusiv pe date financiare. Informații cu privire la rezultatele pe care fondurile intenționează să le obțină sau pe care le-au obținut deja, cum ar fi reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră, sunt disponibile numai pentru anumite părți din buget. Mai mult, informațiile nu sunt comparabile, ceea ce îngreunează consolidarea rezultatelor obținute în diferite domenii.

48

În cazul Fondului european de dezvoltare regională, statele membre nu au obligația de a recurge la indicatorul comun de realizare privind reducerea gazelor cu efect de seră, cu excepția cazului investițiilor din sectorul energetic. Deși statele membre au posibilitatea de a include și alte domenii, Curtea a constatat că nu toate statele membre auditate au făcut acest lucru. În plus, sunt utilizate diferite metodologii și instrumente³¹ pentru a se calcula emisiile de gaze cu efect de seră și reducerea acestora. Autoritățile din mai multe state membre sunt în curs de a dezvolta instrumente pentru calcularea emisiilor pentru anumite tipuri de proiecte, cum ar fi cele de transport ecologic în cadrul Fondului european de dezvoltare regională. În consecință, nu există suficiente informații cu privire la gradul în care acțiunile în domeniul climatic vor contribui la reducerea emisiilor de CO₂ și este posibil ca datele disponibile să nu fie comparabile de la un stat membru la altul. Curtea a observat că, în cazul în care existau, indicatorii se concentrau pe efectul de atenuare în sectorul energetic, în timp ce indicatorii referitori la adaptarea la schimbările climatice erau rari.

Există un risc serios ca obiectivul să nu fie atins

49

Curtea a estimat că, pentru a se putea atinge obiectivul global de 20 % până la sfârșitul anului 2020, rata aferentă finanțării acțiunilor în domeniul climatic trebuie să crească până la o medie de 22 % în anii rămași din actualul cadru financiar multianual (și anume, între 2017 și 2020), ceea ce corespunde cu estimarea realizată de Direcția Generală Politici Climatice³². Aceasta va presupune un efort sporit pentru perioada 2017-2020, în comparație cu perioada 2014-2016. Cu toate acestea, procentul estimat pentru perioada 2014-2020 în evaluarea de la jumătatea perioadei pentru cheltuielile consacrate acțiunilor în domeniul climatic este de 18,9 %.

50

Curtea a realizat, în egală măsură, o analiză cu scopul de a evalua prognoza Comisiei. Presupunând că domeniile responsabile de furnizarea celei mai mari părți a finanțării pentru acțiunile în domeniul climatic (a se vedea tabelul 1) reușesc să pună la dispoziție efectiv sumele anticipate în acest scop, Curtea a estimat că rata finanțării pentru acțiunile în domeniul climatic care trebuie atinsă în perioada 2014-2020 de către acele domenii ale bugetului UE care nu figurează în tabelul 1³³ este de 18,2 %. Aceasta presupune dublarea eforturilor care au fost depuse până acum în aceste domenii³⁴. Curtea nu a putut identifica probe care să indice că Comisia depunea eforturi mai intense în aceste domenii sau modul în care s-ar putea face posibilă dublarea acestor eforturi.

51

În plus, există riscuri grave care ar putea afecta contribuția anticipată din partea domeniilor menționate în tabelul 1, care sunt menite să furnizeze cea mai mare parte a finanțării planificate în cadrul financiar multianual pentru perioada 2014-2020 pentru acțiuni în domeniul climatic. Principalele riscuri sunt examinate pe sectoare în cele trei secțiuni prezentate în continuare:

–Ipotezele referitoare la contribuția cea mai importantă din partea plăților agricole directe la îndeplinirea obiectivului privind acțiunile în domeniul climatic nu sunt justificate în mod suficient, aceasta putând conduce la supraestimarea acestei contribuții (punctele 52-54).

–Aplicarea coeficienților UE pentru obiectivele privind schimbările climatice a condus la o supraestimare a contribuției domeniului dezvoltării rurale la acțiunile în domeniul climatic (punctele 55-59).

–Acolo unde a fost cazul, Curtea a adaptat, în conformitate cu principiul prudenței, contribuțiile la acțiunile în domeniul climatic provenite din partea plăților agricole directe și a măsurilor de dezvoltare rurală (a se vedea punctele 54 și 58). Aceste ajustări ar reduce finanțarea din partea sectorului agricol la acțiunile în domeniul climatic cu până la aproximativ 33 de miliarde de euro, ceea ce reprezintă în jur de 15 % din obiectivul global.

–Programul Orizont 2020 a rămas în urmă față de nivelul său țintă de 35 % și trebuie să recupereze acest decalaj (punctele 60-64).

Ipotezele referitoare la contribuția din partea plăților agricole directe la îndeplinirea obiectivului privind acțiunile în domeniul climatic nu au la bază o justificare temeinică

52

Plățile agricole directe cuprind o componentă de „înverzire”, căreia îi corespunde o pondere de 30 %, precum și o componentă care nu este de înverzire, reprezentând restul de 70 %. Conform estimărilor Comisiei, contribuția din partea plăților agricole directe la acțiunile în domeniul climatic va fi de aproximativ 20 % pe an în perioada 2016-2020³⁵. Finanțarea pentru acțiunile în domeniul climatic se calculează prin însumarea ponderii corespunzătoare contribuției din partea componentei de înverzire, și anume 14,0 %, și a ponderii aferente contribuției din partea componentei care nu este de înverzire, de 5,6 % (a se vedea figura 7).

Figura 7

Prezentare schematică a metodei concepute de Comisie pentru calcularea finanțării furnizate de plățile agricole directe pentru acțiunile în domeniul climatic

Sursa: Explicația cu privire la metodologia de aplicare la plățile directe a sistemului de urmărire a cheltuielilor legate de climă furnizată de Comisia Europeană.

53

Metoda și coeficienții UE pentru obiectivele climatice aplicați pentru calcularea contribuției din partea componentei de înverzire la îndeplinirea obiectivului climatic reflectă în mod corect relevanța pentru combaterea schimbărilor climatice a celor trei practici agricole³⁶ cărora li se aplică plata de înverzire. În schimb, în ceea ce privește plățile directe din cadrul componentei care nu este de înverzire, Curtea a constatat că nu există elemente cuantificabile care să justifice ponderea de 20 % atribuită acestor plăți (a se vedea caseta 3). În opinia Comisiei, contribuția finală de 8 % (20 % x 40 %) la îndeplinirea obiectivului climatic este o estimare prudentă.

Caseta 3

Inexistența unei justificări adecvate pentru estimarea contribuției din partea plăților directe ce nu țin de componenta de înverzire la îndeplinirea obiectivului climatic

Comisia consideră că unele dintre plățile agricole directe care nu țin de componenta de înverzire oferă anumite beneficii pentru climă, în mare parte grație aplicării normelor în materie de ecocondiționalitate. Comisia a recunoscut că demersul de cuantificare a acestei contribuții ar fi unul foarte dificil și costisitor și a decis să califice ca prezentând relevanță pentru acțiunile în domeniul climatic o proporție de 20 % din bugetul destinat plăților directe din cadrul componentei care nu este de înverzire.

Comisia a fost de părere că utilizarea sistemului de sancțiuni în cazul nerespectării normelor în materie de ecocondiționalitate justifică această cotă de 20 %. Totuși, Curtea a constatat că nu existau motive clare care să justifice această alegere.

54

Pentru a reflecta contribuția ecocondiționalității la obiectivul climatic, Comisia a avut în vedere o abordare mai prudentă, conform căreia proporția care trebuie luată în considerare din plățile directe aferente componentei care nu este de înverzire ar trebui să fie de 10 % în loc de 20 %. Aceasta ar fi antrenat calcularea unei contribuții mai reduse din partea plăților agricole directe la îndeplinirea obiectivului climatic. După cum reiese din figura 8, contribuția ar fi diminuată cu nouă miliarde de euro, coborând de la 47,1 miliarde la 38 de miliarde de euro. Dacă ar fi fost aplicat principiul prudenței elaborat de Banca Mondială (a se vedea punctul 35), Comisia ar fi trebuit să ia în considerare valoarea mai mică a contribuției la acțiunile în domeniul climatic.

Figura 8

Comparație între abordarea aleasă de Comisie și o abordare mai prudentă (în miliarde de euro)

Sursa: Datele Comisiei și estimările Curții de Conturi Europene pe baza datelor furnizate de Comisie.

Dacă Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală i s-ar aplica un set diferit de coeficienți de urmărire, bazați pe metodologii recunoscute la nivel internațional, s-ar obține o scădere cu 40 % a finanțării disponibile pentru acțiunile în domeniul climatic

55

Regulamentul (UE) nr. 215/2014³⁷ stabilește o metodologie de urmărire a cheltuielilor legate de politicile climatice efectuate din fiecare dintre cele cinci fonduri structurale și de investiții europene. În ceea ce privește Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală, această metodologie presupune aplicarea coeficienților UE pentru obiectivele climatice la prioritățile și domeniile de intervenție din cadrul domeniului de dezvoltare rurală, indiferent de măsurile și de submăsurile utilizate pentru a atinge aceste obiective de politică.

56

Comisia a considerat ca fiind inadecvată metodologia bazată pe „markerii Rio” a OCDE în domeniul FEADR, deoarece măsurile implementate în cadrul acestui fond au efecte benefice secundare multiple și sistematice de natură ecologică, economică sau socială. Abordarea Comisiei atribuie, în mod justificat, un coeficient climatic de 100 % priorității 5 a Uniunii, cu relevanță pentru climă, și anume „Promovarea utilizării eficiente a resurselor și sprijinirea tranziției către o economie cu emisii reduse de carbon și rezilientă la schimbările climatice în sectoarele agricol, alimentar și silvic”. Comisia a aplicat însă același coeficient climatic de 100 % tuturor domeniilor de intervenție incluse în cadrul priorității 4 a Uniunii, legată de mediu, și anume „Refacerea, conservarea și consolidarea ecosistemelor legate de agricultură și silvicultură”, în pofida faptului că obiectivele vizate de aceste două priorități sunt diferite. Comisia a decis că un coeficient de 40 % era prea scăzut având în vedere caracteristicile măsurilor de dezvoltare rurală. Ca urmare a abordării Comisiei, coeficientul climatic de 40 % a fost aplicat doar pentru 10 % din finanțarea planificată pentru acțiuni în domeniul climatic în cadrul FEADR; restul de 90 % din finanțarea planificată pentru acțiuni în domeniul climatic a primit un coeficient de 100 %.

57

În cazul FEADR, spre deosebire de alte fonduri structurale și de investiții europene, Curtea a constatat că ar fi fost necesar să se aplice pentru fiecare măsură în parte câte un coeficient climatic distinct al UE. Abordarea urmată pentru FEADR nu face distincție în suficientă măsură între contribuțiile aduse de diferitele activități la îndeplinirea obiectivului climatic, ceea ce a antrenat o supraestimare a acestor contribuții. De exemplu, plățile pentru „zone care se confruntă cu constrângeri naturale”, care urmăresc să prevină abandonarea terenurilor, au fost ponderate cu 100 %. Chiar dacă este posibil ca astfel de activități să atenueze schimbările climatice în funcție de destinația efectivă a terenurilor, acest efect nu este garantat, astfel încât aceste activități nu pot fi comparate cu activități precum silvicultura, care primesc, de asemenea, un coeficient de 100 % (a se vedea caseta 4).

Caseta 4

Exemplu de diferență la nivelul raționamentului din spatele măsurilor

Plățile pentru „zone care se confruntă cu constrângeri naturale” compensează fermierii pentru dezavantajele care decurg din constrângeri naturale sau de alt tip. Obiectivul acestor plăți este de a se evita abandonarea terenurilor agricole. Curtea a constatat că, deși astfel de plăți ar putea contribui la prevenirea schimbărilor climatice, nu acesta era obiectivul lor principal, astfel încât un coeficient climatic de 40 % ar fi fost mai prudent. Doar această corecție poate reduce deja contribuția FEADR la finanțarea acțiunilor în domeniul climatic cu 16 %, respectiv cu 9,2 miliarde de euro, pentru perioada 2014-2020.

Activitățile forestiere precum împădurirea joacă un rol important, contribuind la realizarea unora dintre obiectivele ecologice principale ale politicii UE de dezvoltare rurală. Împădurirea și crearea de suprafețe împădurite răspund necesității de consolidare a ecosistemelor și a sechestrării carbonului și de realizare a tranziției către o economie cu emisii reduse de carbon. Împădurirea contribuie, în egală măsură, la prevenirea riscurilor naturale și a incendiilor și la adaptarea la schimbările climatice. În opinia Curții, această argumentare justifică atribuirea unui coeficient climatic de 100 %.

58

Evaluând programele de dezvoltare rurală ale statelor membre, Curtea a constatat că abordarea Comisiei a condus la calificarea unui volum mai mare de cheltuieli ca fiind cheltuieli pentru acțiuni în domeniul climatic față de situația în care fiecare măsură ar fi fost examinată separat și calificată în conformitate cu standardele internaționale. Curtea a revizuit coeficienții pentru obiectivele climatice din prisma acestei constatări (a se vedea anexa) și a estimat, pentru UE în ansamblu, o valoare revizuită a finanțării din partea FEADR pentru acțiunile în domeniul climatic pentru perioada 2014-2020. Estimările Curții sugerează că sumele din partea FEADR pentru acțiunile în domeniul climatic ar trebui să fie reduse cu 42 %, respectiv cu 23,9 miliarde de euro (a se vedea figura 9).

Figura 9

Diferențele în estimarea sumelor din partea FEADR pentru acțiunile în domeniul climatic (în miliarde de euro)

Sursa: Estimare a Curții de Conturi Europene, pe baza datelor extrase din sistemul SFC2014, prin intermediul Infoview, la 30 mai 2016 – cheltuielile FEADR planificate pentru fiecare domeniu de intervenție și pentru fiecare măsură din programele de dezvoltare rurală aprobate.

59

În ceea ce privește FEDR și Fondul de coeziune, Comisia s-a confruntat cu probleme similare în calificarea cheltuielilor, dar a reușit să aplice o abordare mai detaliată. Curtea a identificat unele bune practici în același domeniu bugetar din care face parte și dezvoltarea rurală: practicile de urmărire a cheltuielilor din partea programului LIFE pentru acțiuni în domeniul climatic sunt mai prudente decât cele aplicate pentru FEADR. S-au utilizat coeficienți de urmărire distincți pentru subprogramul pentru mediu și pentru cel pentru politici climatice din cadrul programului LIFE (cel dintâi este similar priorității de dezvoltare rurală 4, iar cel de al doilea este similar priorității 5) (a se vedea caseta 5).

Caseta 5

Metodele de urmărire a cheltuielilor din partea programului LIFE pentru acțiunile în domeniul climatic

Posturile de cheltuieli din cadrul programului LIFE au fost clasificate în funcție de următoarele trei categorii, în conformitate cu metodologia OCDE: cu relevanță primordială pentru climat (100 %), cu relevanță semnificativă pentru climat (40 %) și fără relevanță pentru climat (0 %).

Majorității sumelor planificate a fi cheltuite în cadrul subprogramului pentru mediu li se atribuie coeficientul de 40 %³⁸, în timp ce sumelor din cadrul subprogramului pentru politici climatice li se acordă un coeficient de 100 %³⁹.

Programul LIFE oferă un exemplu clar de situație în care anumite cheltuieli pentru mediu (cărora li s-a atribuit maximum coeficientul de 40 %) nu sunt pe deplin asimilate cheltuielilor pentru climă, spre deosebire de practica care este aplicată în domeniul dezvoltării rurale. Drept rezultat, nu se poate întotdeauna realiza o comparație între diversele domenii ca surse de finanțare pentru acțiunile în domeniul climatic.

Este necesar să se ia măsuri rapide, deoarece contribuția care trebuie să vină din partea fondurilor pentru cercetare a rămas mult în urmă

60

Rezultatele exercițiului de urmărire a cheltuielilor legate de climă din partea programului Orizont 2020 realizat pentru anul 2014 indică faptul că acțiunilor în domeniul climatic li s-a consacrat 24 % din buget⁴⁰. Această rată se situează cu mult sub obiectivul de 35 % (a se vedea figura 4). Cerința reglementară⁴¹ de a se specifica în programul multianual de activitate o sumă indicativă a cheltuielilor legate de climă nu a fost respectată nici pentru exercițiul 2014-2015, nici pentru exercițiul 2016-2017. Prin urmare, nu s-au specificat niveluri-țintă cuantificate pentru diferitele programe de activitate individuale cu ajutorul cărora să se identifice contribuția acestora din urmă la obiectivul de a se cheltui cel puțin 35 % din bugetul global al programului Orizont 2020 pentru acțiuni în domeniul climatic.

61

Programul Orizont 2020 face distincția între acțiuni programabile și acțiuni ascendente (bottom-up) și le stabilește proporțiile respective care le revin din buget⁴². În cazul acțiunilor programabile, cheltuielile legate de climă pot fi estimate grație aplicării unor coeficienți ai UE pentru obiectivele climatice diverselor categorii de cheltuieli relevante. În schimb, în opinia Comisiei, rezultatele pentru domeniile ascendente sunt, prin natura lor, imprevizibile⁴³. În 2014, acțiunile ascendente reprezentau 35 % din bugetul total al programului Orizont 2020 și, dintre acestea, 8,5 % erau considerate ca fiind acțiuni legate de climă.

62

Bazându-se pe contribuția previzionată, pentru perioada 2014-2017, a intervențiilor programabile la acțiunile în domeniul climatic, Curtea a calculat⁴⁴ că proporția medie a cheltuielilor legate de climă în cadrul programului Orizont 2020 ar trebui să ajungă, în perioada 2018-2020, la 47 % pentru a se putea atinge obiectivul de 35 % pentru întregul cadru financiar multianual 2014-2020. Aceasta reprezintă o creștere semnificativă în comparație cu rata de 24 % realizată până în momentul de față. În figura 10, se oferă un exemplu de cum ar trebui să evolueze alocările pentru acțiunile în domeniul climatic din cadrul programului Orizont 2020, dacă se intenționează realizarea obiectivului de 35 %.

Figura 10

Exemplu de evoluție pentru alocările pentru climă dacă se intenționează realizarea obiectivului de 35 % pentru programul Orizont 2020 (în miliarde de euro)

Sursa: Datele Comisiei pentru perioada 2014-2017 (proiectul de buget pentru 2017) și estimările Curții de Conturi Europene cu privire la acțiunile în domeniul climatic pentru perioada 2018-2020.

63

În luna noiembrie 2015, Comisia a elaborat un plan de acțiune⁴⁵ în vederea remedierii lipsei de progrese semnificative din cadrul programului Orizont 2020 în direcția atingerii obiectivului său de 35 %. Curtea a analizat dacă acest plan de acțiune conținea dispoziții adecvate pentru a permite recuperarea care se impunea a decalajului înregistrat în domeniul cercetării. Planul de acțiune introduce unele măsuri începând cu programul de activitate pentru perioada 2016-2017 și recunoaște necesitatea intensificării eforturilor în programul de activitate pentru perioada 2018-2020. De exemplu, Comisia intenționează să introducă o serie de verificări obligatorii legate de climă care să fie efectuate la nivelul de ansamblu al programului de activitate înainte de aprobare. În plus, modelele-tip de propuneri de proiect și criteriile de atribuire vor trebui să includă considerente cu relevanță pentru climă. O altă modalitate, recomandată în planul de acțiune, prin care se poate contribui la atingerea obiectivului general de 35 % constă în alocarea unor resurse bugetare suficiente pentru acele măsuri care contribuie într-o măsură semnificativă la obiectivele legate de schimbările climatice.

64

Deși planul de acțiune conține propuneri utile, el nu prezintă totuși niveluri-țintă sau modele cuantificabile care să arate modul în care ar putea fi atins obiectivul de 35 %. De exemplu, acest plan de acțiune nu includea calculele aferente și nici nu prezenta o foaie de parcurs pentru modul în care s-ar putea compensa, în perioada 2018-2020, faptul că, în perioada 2014-2017, cheltuielile legate de climă au avut o cotă relativ scăzută din totalul cheltuielilor.

O finanțare mai importantă și mai bine direcționată către acțiunile în domeniul climatic în cadrul unora dintre fondurile structurale și de investiții europene, dar, în cadrul altora, menținerea, în mare măsură, a situației de status-quo

65

Obiectivul care impune alocarea unui procent de 20 % din bugetul UE pentru acțiunile în domeniul climatic poate fi integrat în diverse domenii de politică existente pe mai multe căi: creșterea cheltuielilor efectuate în cadrul programelor deja existente destinate combaterii schimbărilor climatice, crearea unor programe noi sau dezvoltarea unor caracteristici care să permită direcționarea într-o mai mare măsură a cheltuielilor către obiectivele cu relevanță pentru domeniul climatic. Un indiciu al unei „mai bune direcționări a cheltuielilor” ar putea fi faptul că unele fonduri sau programe stabilesc cerințe care sunt orientate într-o mai mare măsură către îndeplinirea unor obiective în domeniul climatic decât cele care fuseseră stabilite în perioada 2007-2013. Per ansamblu, Curtea nu a fost în măsură să determine dacă și în ce măsură obiectivul de 20 % reprezintă o creștere a cheltuielilor în favoarea acțiunilor în domeniul climatic față de perioada 2007-2013 (a se vedea punctul 27).

66

Curtea a examinat fondurile structurale și de investiții europene și plățile agricole directe, deoarece aceste domenii care fac obiectul gestiunii partajate reprezintă aproximativ trei sferturi din finanțarea planificată pentru acțiuni în domeniul climatic (a se vedea punctul 19). Scopul Curții a fost să determine dacă, în cazul acestor fonduri, obiectivul de 20 % a adus, în comparație cu perioada 2007-2013, o valoare adăugată în lupta împotriva schimbărilor climatice, prin:

–alocarea unui cuantum mai mare de fonduri europene acțiunilor în domeniul climatic – deci o ameliorare cantitativă – și/sau

–o mai bună direcționare a finanțării acordate de UE pentru acțiunile în domeniul climatic – o ameliorare de natură calitativă.

67

Întrucât efectuarea cheltuielilor abia a demarat pentru perioada 2014-2020, Curtea a analizat ameliorarea calitativă și cea cantitativă examinând modul în care au fost concepute măsurile în cadrul programelor de cheltuieli, precum și modul în care au fost planificate cheltuielile, și nu modul în care s-au efectuat cheltuielile reale la nivelul proiectelor. Exemplele menționate în cadrul acestei secțiuni servesc astfel, în principal, pe post de studii de caz pentru a ilustra punctele forte, punctele slabe și bunele practici pe care le-a remarcat Curtea.

Alocarea unui volum mai mare de fonduri, în cadrul FEDR și al Fondului de coeziune, acțiunilor în domeniul climatic demonstrează că se poate reuși o direcționare mai bună a fondurilor către aspectele ce țin de climă

68

Curtea a evaluat dacă includerea unor acțiuni în domeniul climatic în programele operaționale aferente FEDR și Fondului de coeziune pentru perioada 2014-2020 a antrenat alocarea unui volum mai mare de fonduri investițiilor în domeniul climatic comparativ cu perioada 2007-2013. Având în vedere că cheltuielile legate de climă nu au făcut obiectul unei monitorizări specifice în programele aferente perioadei 2007-2013, Curtea a procedat mai întâi, pentru a-și putea efectua evaluarea, la identificarea acelor categorii de investiții, cunoscute sub denumirea de „domenii de intervenție”, care erau comparabile cu categoriile relevante pentru climă din perioada 2014-2020. Într-o a doua etapă, cheltuielilor UE din categoriile de investiții relevante aferente perioadei 2007-2013 li s-au aplicat coeficienții UE pentru obiectivele climatice aferenți perioadei 2014-2020.

Integrarea acțiunilor în domeniul climatic în cadrul FEDR și al Fondului de coeziune a antrenat alocări mai ridicate pentru climă…

69

În comparație cu perioada 2007-2013, cheltuielile legate de climă în perioada 2014-2020 în cadrul tuturor programelor aferente FEDR și Fondului de coeziune, inclusiv în cadrul de cooperare teritorială europeană, sunt preconizate să crească cu aproximativ 69 %, de la 32,4 miliarde de euro la 54,7 miliarde de euro. Din punctul de vedere al proporției pe care o reprezintă din totalul finanțării în cadrul FEDR și al Fondului de coeziune, cheltuielile legate de climă sunt preconizate să crească de la 12 % în perioada 2007-2013 la 21 % în perioada 2014-2020.

70

După cum se arată în figura 11, natura cheltuielilor legate de climă s-a schimbat între cele două perioade de finanțare. Dacă, în perioada 2007-2013, cea mai mare contribuție la acțiunile în domeniul climatic venea din partea transportului feroviar și a celui multimodal, această categorie reprezentând 32 % din total, în perioada 2014-2020 investițiile în eficiența energetică sunt cele care se situează pe primul loc, reprezentând 34 % din bugetul total estimat pentru acțiunile în domeniul climatic (a se vedea exemplul prezentat în caseta 6)⁴⁶.

Figura 11

Comparație între perioadele 2007-2013 și 2014-2020 a contribuției estimate din partea FEDR și a Fondului de coeziune la acțiunile în domeniul climatic, pe sectoare (în miliarde de euro)

Sursa: Estimările Curții de Conturi Europene, pe baza datelor furnizate de Comisie.

Caseta 6

Exemplu de investiție în eficiența energetică cofinanțată de UE în cadrul FEDR în România

Se preconizează că proiectele de îmbunătățire a eficienței energetice a clădirilor publice și private⁴⁷ vor reprezenta aproximativ 6 % din cofinanțarea totală acordată de UE României în perioada 2014-2020, în comparație cu aproximativ 1 % în perioada 2007-2013. Cheltuielilor efectuate pentru astfel de proiecte li se atribuie un coeficient de 100 % pentru îndeplinirea obiectivelor climatice.

Un astfel de proiect menit să sporească eficiența energetică a unei clădiri de locuințe a fost finanțat în sectorul 3 din București. Cofinanțarea din partea FEDR în cadrul programului operațional regional aferent perioadei 2007-2013 s-a cifrat la aproximativ 162 500 de euro. Proiectul a fost finalizat în 2015. Izolarea termică a blocului de locuințe și renovarea sistemului de încălzire a condus la o reducere a consumului anual de energie de la 331 kWh/m² la 143 kWh/m², ceea ce înseamnă o reducere cu 57 %. Reducerile de emisii de CO₂ sunt estimate la 238 de tone/an.

Bloc de locuințe înainte de investiție (lângă amplasamentul proiectului)

Lucrări în curs (lângă amplasamentul proiectului)

Bloc de locuințe după realizarea investiției (pe amplasamentul proiectului)

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

71

Tendința generală observată la nivelul UE în domeniul politicii de coeziune se regăsește, de asemenea, în toate cele trei state membre vizitate în scopul auditului. Și în aceste state, cheltuielile legate de climă din cadrul tuturor programelor operaționale care țin de FEDR și de Fondul de coeziune sunt preconizate să crească în perioada 2014-2020. Cu toate acestea, Curtea a remarcat, de asemenea, diferențe semnificative între statele membre în ceea ce privește angajamentele lor financiare din bugetul UE pentru acțiunile în domeniul climatic (a se vedea tabelul 3).

Tabelul 3

Finanțarea pentru acțiunile în domeniul climatic din partea FEDR și a Fondului de coeziune în perioada 2007-2013 și în perioada 2014-2020

Stat membru
Cota estimată a finanțării pentru acțiuni în domeniul climatic în perioada 2007-2013
Cuantumul estimat al finanțării pentru acțiuni în domeniul climatic în perioada 2007-2013
(în miliarde de euro)
Cota finanțării pentru acțiuni în domeniul climatic în perioada 2014-2020
Cuantumul finanțării pentru acțiuni în domeniul climatic în perioada 2014-2020
(în miliarde de euro)

Germania
7,0 %
1,20
27,0 %
2,90

Polonia
8,0 %
5,60
15,0 %
11,60

România
9,0 %
2,20
19,0 %
4,30

Sursa: Estimările Curții de Conturi Europene, pe baza documentelor de programare și a raportărilor naționale.

… și există cazuri în care acțiunile în domeniul climatic au fost mai bine vizate

72

Pe lângă evaluarea financiară efectuată, Curtea a urmărit să determine, de asemenea, dacă integrarea obiectivelor legate de schimbările climatice în programele operaționale care țin de FEDR și de Fondul de coeziune aferente perioadei 2014-2020 a antrenat o mai bună direcționare a activităților de investiții către acțiuni în domeniul climatic. În anumite domenii, Curtea a identificat o serie de îmbunătățiri calitative. În primul rând, s-a constatat că procedurile de gestionare țineau seama într-o mai mare măsură de aspectele climatice. În Germania, în Polonia și în România, s-au observat îmbunătățiri calitative în ceea ce privește modul în care cererile de finanțare luau în considerare aspectele climatice, de exemplu, cerințele de a se descrie impactul asupra climei și riscurile din punctul de vedere al schimbărilor climatice sau de a se preciza contribuția pe care o va avea proiectul la combaterea schimbărilor climatice. În al doilea rând, Curtea a identificat cazuri în care s-a procedat la realizarea anumitor schimbări astfel încât să se pună accentul pe acțiunea în domeniul climatic (a se vedea caseta 7).

Caseta 7

Exemple de accent mai puternic pus pe schimbările climatice în cadrul programelor auditate din cadrul FEDR și al Fondului de coeziune

În Germania, Ministerul Federal al Mediului, Conservării Naturii, Construcțiilor și Siguranței Nucleare a instituit un proiect finanțat exclusiv la nivel național al cărui obiectiv era de a încuraja participarea activă a partenerilor de mediu la procesul de programare aferent FEDR și de a susține integrarea aspectelor legate de mediu și de climă. Printre altele, proiectul s-a concretizat prin elaborarea a două manuale de programare, care cuprindeau exemple de bune practici în materie de integrare a obiectivelor legate de schimbările climatice în proiecte din diverse domenii. Coeficienții UE pentru obiectivele climatice au fost considerați a reprezenta un prim pas în direcția corectă, dar se sublinia, în același timp, că este necesar ca sustenabilitatea din punct de vedere ecologic să fie integrată în toate măsurile.

Conform criteriilor de selecție prevăzute în programul operațional al landului Saxonia din Germania, clădirile de birouri trebuie să fie renovate astfel încât să respecte standarde de eficiență energetică ce depășesc cerințele legale cu 10 %. În plus, în cazurile de renovare în scopul îmbunătățirii eficienței energetice, finanțarea este direcționată doar către acele părți ale unui proiect care aduc un plus de valoare din perspectiva acțiunii în domeniul climatic, în timp ce, anterior, sprijinul se acorda pentru întregul proiect.

România acordă punctaje mai ridicate acelor proiecte din cadrul Programului operațional „Infrastructură mare” care permit realizarea unor economii mai mari în consumul de energie. Curtea a remarcat, de asemenea, că autoritățile naționale din România și din Polonia stabiliseră condiții de eligibilitate care erau concepute de așa manieră încât să se obțină sinergii mai mari cu strategiile relevante mai ample, cum ar fi planurile de acțiune privind energia durabilă sau planurile de mobilitate urbană durabilă.

73

În perioada 2014-2020, se preconizează că un procent de până la 64 % din cheltuielile legate de climă din cadrul programelor operaționale care țin de FEDR și de Fondul de coeziune va proveni din partea categoriilor de investiții pentru care este aplicat coeficientul UE pentru obiective climatice de 100 %, ceea ce înseamnă că aceste categorii vor avea o contribuție semnificativă la îndeplinirea obiectivelor legate de schimbările climatice (a se vedea tabelul 2). Aceasta constituie o creștere în comparație cu perioada 2007-2013, în care cea mai mare parte a cheltuielilor legate de climă au provenit din partea unor activități cu o contribuție doar moderată la îndeplinirea obiectivelor legate de schimbările climatice (a se vedea figura 12).

Figura 12

Ponderea și cuantumul total al cheltuielilor pentru acțiuni în domeniul climatic, în funcție de coeficienții UE pentru obiectivele climatice aplicați, în cele două perioade de programare

Sursa: Estimările Curții de Conturi Europene, pe baza datelor furnizate de Comisie.

74

Deși în fiecare dintre cele trei state membre vizitate se urmărește creșterea, în perioada de programare 2014-2020, a finanțării măsurilor considerate a fi orientate în principal către acțiunile de combatere a schimbărilor climatice, amploarea acestei creșteri variază în mod semnificativ. În Polonia și în România, un coeficient de 100 % se atribuie doar pentru aproximativ jumătate din finanțarea legată de climă acordată prin ansamblul programelor operaționale, în principal din cauza faptului că se acordă în continuare sprijin pentru transportul feroviar și cel urban⁴⁸, în timp ce, în cazul programelor operaționale din Germania, se acordă un coeficient de 100 % pentru aproape toate cheltuielile legate de climă, datorită contribuției lor semnificative la acțiunile în domeniul climatic.

75

Rolul acțiunilor climatice în domeniul cercetării și inovării și în cel al întreprinderilor mici și mijlocii s-a dovedit a fi însă unul minor. În cazul programelor auditate din Germania și din România, Curtea a constatat că Comisia nu a pledat mai intens, în timpul negocierilor privind programarea, în favoarea unei creșteri semnificative a cuantumului alocat acțiunilor în domeniul climatic întreprinse în domeniul cercetării și dezvoltării sau în cel al dezvoltării întreprinderilor în cazul acelor programe în care acest cuantum era fie foarte redus, fie inexistent. Statele membre au reușit să atingă nivelul-țintă de 20 % fără a fi nevoite să adapteze finanțarea în aceste domenii. Aceasta înseamnă că nu au fost valorificate pe deplin toate oportunitățile potențiale pentru finanțarea acțiunilor în domeniul climatic.

Contribuția potențială a Fondului social european la acțiunile în domeniul climatic: s-ar putea obține rezultate mai bune

76

Comisia a recunoscut că cererea de locuri de muncă „verzi” este în creștere, preconizându-se că, până în 2020, sectorul eficienței energetice va oferi 2 milioane de locuri de muncă, iar cel al energiei din surse regenerabile 3 milioane de locuri de muncă⁴⁹. Corelarea ofertei și a cererii crescute de lucrători „verzi” se va dovedi crucială pentru instituirea unei economii verzi. O penurie de specialiști și de lucrători calificați în sectorul locurilor de muncă verzi ar atrage costuri mai mari și întârzieri⁵⁰ în punerea în aplicare a acțiunilor în domeniul climatic.

77

În același timp, tranziția la o economie cu emisii reduse de carbon va duce, pe de altă parte, la reducerea numărului de locuri de muncă în sectoarele bazate pe combustibilii fosili, lucrătorii din aceste sectoare văzându-se nevoiți ulterior să dobândească noi competențe⁵¹. În comparație cu celelalte fonduri din cadrul politicii de coeziune, programele operaționale care țin de FSE nu au alocat în mod explicit decât o proporție foarte scăzută din fonduri acțiunilor în domeniul climatic, și anume, un procent de 1,4 % dintr-un total de 83 de miliarde de euro.

78

În opinia Comisiei, este posibil ca proporția din FSE alocată cheltuielilor legate de climă, astfel cum este determinată pe baza informațiilor comunicate de statele membre în programele operaționale aferente FSE, să subestimeze contribuția preconizată din partea FSE la acțiunile în domeniul climatic în perioada 2014-2020. Amploarea efectivă a acestei contribuții va fi cunoscută abia după punerea în aplicare a programelor. Întrucât nu s-au stabilit cerințele adecvate pentru ca FSE să ia în considerare acțiunile legate de schimbările climatice, s-a ratat șansa ca acest domeniu să contribuie în măsură mai mare la tranziția către o economie cu emisii reduse de carbon și la acțiunile în domeniul climatic în general.

79

La momentul aprobării programelor operaționale aferente perioadei 2014-2020, nu exista obligația ca statele membre să furnizeze Comisiei o justificare pentru alocările planificate din FSE pentru obiectivele legate de schimbările climatice. Prin urmare, programele nu au fost verificate sistematic pentru a se determina dacă ele erau orientate pentru a răspunde cererii de locuri de muncă verzi sau dacă sprijineau tranziția către o economie cu emisii reduse de carbon.

Nicio schimbare semnificativă la nivelul cheltuielilor din cadrul politicii agricole comune, însă există bune practici în domeniul dezvoltării rurale

80

În cadrul acestei secțiuni, se evaluează dacă integrarea obiectivelor legate de schimbările climatice în plățile agricole directe și în programele de dezvoltare rurală examinate a determinat o evoluție pozitivă în ceea ce privește atât cantitatea cheltuielilor angajate în favoarea acțiunilor în domeniul climatic – evoluție măsurată prin creșterea volumului de fonduri destinate cheltuielilor legate de climă –, cât și calitatea acestora – evoluție măsurată în funcție de accentul mai puternic pus pe intervențiile cu relevanță pentru climă. Curtea a examinat probele disponibile cu privire la sistemul de ecocondiționalitate și la plățile agricole directe, precum și programele de dezvoltare rurală aferente perioadei 2014-2020 pentru Andaluzia, Polonia și regiunea Ron-Alpi, comparându-le cu programele pentru perioada 2007-2013.

Introducerea unei plăți de „înverzire” nu garantează o schimbare semnificativă a contribuției plăților directe la combaterea schimbărilor climatice

81

Într-un raport recent⁵², Curtea a concluzionat că modificările aduse politicii agricole comune pentru perioada 2014-2020 au redus numărul normelor de ecocondiționalitate, prin eliminarea cerințelor care nu erau suficient de pertinente pentru activitatea agricolă.

82

Componenta de înverzire a fost introdusă ca o caracteristică nouă a politicii agricole comune pentru perioada 2014-2020. Deși include cerințe relevante pentru climă (a se vedea punctul 53), această componentă se bazează într-o mare măsură pe bunele condiții agricole și de mediu existente anterior, care acopereau practici agricole similare, cum ar fi protejarea pajiștilor permanente sau păstrarea elementelor de peisaj. Informațiile disponibile arată că 64 % din beneficiarii plăților directe sunt scutiți de cerințele legate de înverzire⁵³. Prin urmare, reorientarea plăților directe către acțiunile în domeniul climatic riscă să fie limitată. Comisia intenționează să evalueze, în 2017 și la sfârșitul anului 2018, realizările în domeniul mediului care decurg din plata de înverzire.

83

Contribuția din partea cadrului financiar multianual aferent perioadei 2014-2020 la plățile agricole directe este preconizată a se ridica la 288 de miliarde de euro. Această sumă este comparabilă cu suma de 276 de miliarde de euro la care s-au cifrat ajutoarele directe plătite producătorilor în exercițiile financiare 2007-2013⁵⁴.

Finanțarea în favoarea climei în domeniul dezvoltării rurale: nu s-a înregistrat nicio intensificare a accentului pus pe acțiunile în domeniul climatic

84

Date fiind caracteristicile specifice ale domeniului dezvoltării rurale, nu a fost posibilă o comparație între toate programele de dezvoltare rurală, deoarece măsurile din cadrul programelor sunt puse în aplicare prin intermediul a diferite tipuri de operațiuni ce variază de la un program la altul. Pe baza a trei programe de dezvoltare rurală, Curtea a estimat ponderea pe care a avut-o finanțarea în favoarea climei în perioada 2007-2013 și a comparat-o cu ceea ce era planificat pentru perioada 2014-2020. Curtea nu a remarcat, în ceea ce privește aceste programe, nicio evoluție descendentă sau ascendentă efectivă la nivelul investițiilor realizate (a se vedea tabelul 4).

Tabelul 4

Finanțarea pentru acțiunile în domeniul climatic în perioada 2007-2013 și în perioada 2014-2020

Programele de dezvoltare rurală examinate
Cota estimată a finanțării pentru acțiuni în domeniul climatic în perioada 2007-2013
Cuantumul estimat al finanțării pentru acțiuni în domeniul climatic în perioada 2007-2013
(în miliarde de euro)
Cota finanțării pentru acțiuni în domeniul climatic în perioada 2014-2020
Cuantumul finanțării pentru acțiuni în domeniul climatic în perioada 2014-2020
(în miliarde de euro)

Andaluzia (Spania)
66,2 %
1,38
55,0 %
1,05

Polonia (un singur program de dezvoltare rurală pentru întreaga țară)
37,0 %
0,50
39,4 %
0,34

Ron-Alpi (Franța)
78,0 %
0,51
75,0 %
0,80

Sursa: Estimările Curții de Conturi Europene, pe baza documentelor de programare.

Există unele bune practici în programele de dezvoltare rurală, dar, în general, primează menținerea situației de status-quo

85

După examinarea programelor în scopul identificării eventualelor îmbunătățiri calitative, Curtea nu a constatat până acum nicio schimbare semnificativă în ceea ce privește caracteristicile esențiale ale procesului de gestionare, de exemplu la nivelul cerințelor sau la cel al criteriilor de eligibilitate și de selecție. Acest lucru era valabil, în special, în cazul măsurilor cu o importantă pondere financiară, cum ar fi măsurile destinate zonelor care se confruntă cu constrângeri naturale sau agricultura ecologică.

86

În schimb, în cazul unora dintre măsurile mai puțin importante din punct de vedere financiar, concepția lor a fost modificată pentru a le face mai pertinente pentru combaterea schimbărilor climatice. Curtea a estimat că un procent de aproximativ 10 % în regiunea Ron-Alpi, un procent de 22 % în Polonia și un procent de 36 % în Andaluzia din finanțarea pentru acțiuni în domeniul climatic din partea FEADR erau legate de măsuri care își îmbunătățiseră accentul pe acțiunile în domeniul climatic în comparație cu perioada 2007-2013. Curtea a constatat că au apărut mai multe exemple de bune practici care permit o contribuție directă la combaterea schimbărilor climatice (a se vedea caseta 8).

Caseta 8

Exemple de o mai bună orientare către problema schimbărilor climatice în cadrul programelor auditate din cadrul FEADR

Curtea a identificat, în Polonia și în regiunile Ron-Alpi și Andaluzia, cazuri în care concepția anumitor măsuri forestiere fusese îmbunătățită pentru a sprijini stocarea dioxidului de carbon sau pentru a spori rezistența pădurilor la schimbările climatice. Programul regiunii Ron-Alpi conținea, de asemenea, o măsură destinată să contribuie la producerea la nivel local de energie din surse regenerabile, prin sprijinirea investițiilor efectuate de mici întreprinderi forestiere în combustibil lemnos.

Curtea a evidențiat, de asemenea, în cele trei programe, o serie de îmbunătățiri la nivelul concepției măsurilor de agromediu și climă cu un impact benefic asupra acesteia din urmă. Polonia a procedat la realizarea de analize chimice ale conținutului de carbon organic din sol și a început să impulsioneze culturile intercalate cu scopul de a obține un echilibru benefic al materiei organice pe o parcelă agricolă dată. În Andaluzia, au fost introduse cerințe noi cu scopul de a se rezolva problema eroziunii solului, care constituie un adevărat flagel pentru producția de măsline.

87

Curtea a identificat o serie de exemple de bune practici și în cadrul măsurilor instituite pentru perioada 2007-2013 și care sunt încă în curs de implementare în perioada 2014-2020 (a se vedea caseta 9).

Caseta 9

Exemplu de continuare a finanțării în favoarea acțiunilor în domeniul climatic în cadrul programului regional Ron-Alpi din Franța

Programul pentru perioada 2014-2020 continuă să acorde sprijin pentru proiecte de investiții care contribuie în mod direct la atenuarea schimbărilor climatice, de exemplu prin dezvoltarea unor metode de producere a metanului pentru agricultură. Obiectivul este de a se facilita utilizarea și aprovizionarea cu energie din surse regenerabile. Acestor proiecte li se atribuie, pe bună dreptate, un coeficient de 100 % pentru îndeplinirea obiectivelor climatice.

Un exemplu de un astfel de proiect este cel ilustrat în fotografia prezentată în continuare. Proiectul a primit finanțare în 2012 și a fost finalizat în 2015, scopul său fiind producerea de energie din deșeuri. Jumătate din deșeurile utilizate în producție în instalația respectivă sunt de origine agricolă, în timp ce cealaltă jumătate provine din deșeuri vegetale provenite din surse locale și puse la dispoziție de o societate locală. Produsele acestei instalații contribuie la îmbunătățirea autonomiei alimentare a fermei și răspund, de asemenea, nevoilor de încălzire ale unei școli și ale altor clădiri locale. Totalul costurilor eligibile în cadrul FEADR aferente instalației de producere a metanului a fost de 881 000 de euro. Proiectul a fost finanțat cu sprijin public în proporție de 37,36 %, acest sprijin constând într-o finanțare nerambursabilă din partea FEADR în valoare de 105 000 de euro și din cofinanțare națională în valoare de 224 415 euro.

Exemplu de proiect agricol cu relevanță pentru climă.

Sursa: Conseil régional Auvergne Rhône-Alpes.

În cazul Fondului european pentru pescuit și afaceri maritime (FEPAM), intensificarea accentului pe acțiunile în domeniul climatic s-a produs într-o măsură foarte limitată

88

Dat fiind că, în perioada 2007-2013, nu a avut loc o integrare a obiectivelor legate de schimbările climatice în Fondul european pentru pescuit (FEP), Direcția Generală Afaceri Maritime și Pescuit nu a calculat contribuția acestui fond la acțiunile în domeniul climatic în perioada respectivă. Curtea a estimat⁵⁵ contribuția din partea FEP la acțiunile în domeniul climatic a fi de aproximativ 1 miliard de euro în perioada 2007-2013, respectiv o pondere de 26 % din fond. Pentru perioada 2014-2020, estimările agregate ale contribuțiilor la acțiunile în domeniul climatic (a se vedea punctul 43) furnizate de statele membre prin toate programele operaționale aferente FEPAM se ridică tot la aproximativ 1 miliard de euro, respectiv o pondere de circa 18 % din FEPAM.

89

Una dintre principalele cauze ale acestei stabilități în termeni absoluți este limitarea sprijinului pe care FEPAM îl alocă pentru măsurile de gestionare a flotei. S-a constatat o scădere în ceea ce privește sprijinul acordat pentru înlocuirea sau modernizarea motoarelor și pentru încetarea permanentă sau temporară a activităților de pescuit, măsuri cărora li se atribuie coeficienții de 100 %, de 100 % și, respectiv, de 40 %.

90

Curtea a comparat cadrul juridic actual cu cel aplicabil perioadei 2007-2013 pentru a stabili dacă actualul fond pentru pescuit și afaceri maritime a evoluat către o mai bună integrare a obiectivelor legate de schimbările climatice în conținutul măsurilor sale. Acest exercițiu a fost realizat pentru măsurile care puteau fi regăsite și în perioada 2007-2013. Trimiterile directe și clare la obiectivele în materie de schimbări climatice, atât cel de atenuare a acestora, cât și cel de adaptare la ele, continuă să fie rare, ceea ce înseamnă că fondul pentru pescuit nu și-a mărit sfera contribuției sale la acțiunile în domeniul climatic (a se vedea caseta 10).

Caseta 10

Exemple de o mai bună orientare către problema schimbărilor climatice în cadrul Fondului european pentru pescuit și afaceri maritime auditat

Curtea a identificat un număr limitat de îmbunătățiri, față de perioada precedentă, în ceea ce privește FEPAM. Dintre cele 50 de măsuri sprijinite de FEPAM, trei măsuri care existau și în perioada anterioară⁵⁶ au fost îmbunătățite astfel încât să încorporeze acțiuni în favoarea climei, iar două măsuri care aveau obiective legate de schimbările climatice au fost nou create⁵⁷. În plus, FEPAM conține acum o măsură de sine stătătoare pentru îmbunătățirea eficienței energetice și atenuarea efectelor schimbărilor climatice, deși operațiuni similare au fost eligibile pentru finanțare și în perioada anterioară. Această măsură orientată în mod clar către preocupările legate de climă și căreia i se atribuie un coeficient de 100 % ar trebui să vină în sprijinul a 3 738 de proiecte din întreaga UE, marea majoritate a acestora urmând să vizeze înlocuirea și modernizarea motoarelor.

22Programul european de observare a Pământului (cunoscut sub denumirea de „Copernicus”), Mecanismul pentru interconectarea Europei și Programul pentru competitivitatea întreprinderilor și a întreprinderilor mici și mijlocii. Comisia preconizează că, în cadrul acestui domeniu bugetar, aceste trei programe vor furniza 43 % din finanțarea alocată acțiunilor în domeniul climatic.

23Potrivit Comisiei, singura excepție o constituie sistemul de urmărire a cheltuielilor legate de climă aplicat pentru instrumentele externe, așa cum sunt raportate acestea de Direcția Generală Cooperare Internațională și Dezvoltare către OCDE. Curtea a auditat acest domeniu în Raportul său special nr. 17/2013: „Finanțarea acordată de UE pentru combaterea schimbărilor climatice în contextul ajutorului extern” (http://eca.europa.eu).

24Banca Africană de Dezvoltare, Banca Asiatică de Dezvoltare, Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare, Banca Europeană de Investiții, Banca Interamericană de Dezvoltare, precum și Societatea Financiară Internațională și Banca Mondială din cadrul Grupului Băncii Mondiale.

25COM(2014) 903 final din 26 noiembrie 2014: „Un plan de investiții pentru Europa”, p. 7, 10 și 11.

26Estimare a Comisiei la sfârșitul anului 2015; a se vedea punctul 21 din Raportul special nr. 19/2016: „Execuția bugetului UE prin instrumente financiare – ce învățăminte trebuie desprinse din perioada de programare 2007-2013” (http://eca.europa.eu).

27Conceput de Banca Europeană de Investiții și de Comisie, acest instrument financiar, care face parte din programul LIFE, vizează să utilizeze fonduri publice pentru a mobiliza investiții private în activități legate de capitalul natural.

28Se preconizează că Mecanismul de finanțare a capitalului natural va oferi finanțare de ordinul a 100 până la 125 de milioane de euro între 2015 și 2017.

29Documentul SWD(2016) 299 din 14 septembrie 2016 care însoțește evaluarea la jumătatea perioadei a cadrului financiar multianual, COM(2016) 603 final.

30A se vedea Raportul anual de activitate pe 2015 al Direcției Generale Politici Climatice, p. 7.

31De exemplu, Comisia a făcut referire la experiența sa cu o serie de instrumente în cadrul bugetului (de exemplu CO2MPARE) și la abordările utilizate în cadrul BEI, al Băncii Mondiale și al altor instituții financiare internaționale, precum și la abordările utilizate de investitorii privați [de exemplu, metodologia de măsurare SEI (Sustainable Energy Investments – investiții în energia sustenabilă) și metodologia IIGCC (Institutional Investors Group on Climate Change – Grupul investitorilor instituționali privind schimbările climatice)].

32A se vedea graficul din Raportul anual de activitate pe 2015 al Direcției Generale Politici Climatice, p. 12.

33Este vorba, în principal, de programele de cercetare (cu excepția programului Orizont 2020) și de programele de cheltuieli ce țin de rubricile bugetare care se ocupă de securitate și cetățenie și de relațiile externe ale UE.

34Dacă se ia în considerare rata de 11,4 % preconizată a se obține pentru perioada 2014-2016, Curtea estimează că ar trebui să se atingă o rată medie de 23,2 % pentru restul perioadei, și anume anii 2017-2020, dacă se intenționează îndeplinirea obiectivului global de 20 %.

35Cu toate acestea, pentru întreaga perioadă 2014-2020, contribuția medie este estimată la 16,3 %, deoarece plățile pentru practicile agricole benefice pentru climă și mediu, cunoscute sub numele de „plăți pentru înverzire”, nu au fost incluse în calcul decât începând cu 2016.

36Cele trei practici agricole la care se face referire sunt: diversificarea culturilor, prezența unei zone de interes ecologic pe suprafața agricolă și menținerea pajiștilor permanente existente.

37Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 215/2014 al Comisiei din 7 martie 2014 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, în ceea ce privește metodologiile privind sprijinul pentru obiectivele legate de schimbările climatice, stabilirea obiectivelor de etapă și a țintelor în cadrul de performanță și nomenclatura categoriilor de intervenție pentru fondurile structurale și de investiții europene (JO L 69, 8.3.2014, p. 65).

38Un exemplu de proiect tipic în cadrul subprogramului pentru mediu ar fi construirea unor stații de epurare a apelor uzate, cu scopul de a se reduce la minimum poluarea corpurilor de apă receptoare. Obiectivul principal este unul de mediu, și anume reducerea poluării, dar o parte dintr-un astfel de proiect ar putea acoperi și rețelele de canalizare urbană, contribuind astfel la adaptarea la schimbările climatice, prin gestionarea inundațiilor.

39Un exemplu de proiect tipic în cadrul subprogramului pentru politici climatice ar fi renovarea parcului imobiliar existent, cu scopul de a se economisi energie și de a se reduce emisiile de gaze cu efect de seră.

40Potrivit Comisiei, datele privind cheltuielile legate de climă nu iau încă în considerare unele dintre instrumentele financiare care sunt urmărite la nivel de proiect, și anume, într-o abordare de la bază spre vârf (InnovFin SMEG și InnovFin SME VC), din cauza naturii bienale a raportării realizate de Fondul European de Investiții.

41Decizia 2013/743/UE a Consiliului din 3 decembrie 2013 de instituire a programului specific de punere în aplicare a programului Orizont 2020 (JO L 347, 20.12.2013, p. 965) prevede că programele de activitate multianuale aferente acestuia trebuie să ofere o indicație privind cuantumul cheltuielilor legate de climă, dacă este cazul.

42Acțiunile programabile sunt cele care au un obiectiv tematic clar care corespunde unuia dintre subiectele definite în programul de activitate al Comisiei. Acțiunile ascendente sunt cele care nu au un obiectiv tematic predeterminat, acesta putând varia în funcție de proiect.

43Proporția din acțiunile ascendente care poate fi considerată ca având o legătură cu clima depinde de propunerile cercetătorilor, care sunt evaluate din perspectiva excelenței lor științifice.

44Sursa datelor este proiectul de buget pentru anul 2017, rubrica 1a: Competitivitate pentru creștere economică și ocuparea forței de muncă, secțiunea 3.2.2 – Contribuția la integrarea acțiunilor în domeniul climatic. Calculul se bazează pe faptul că, în perioada 2015-2017 (ca și în 2014), acțiunile ascendente au reprezentat 35 % din bugetul total și că, în aceeași perioadă (ca și în 2014), o proporție de 8,5 % din bugetul pentru acțiunile ascendente avea relevanță pentru climă.

45Grupul directorilor generali responsabili de cercetarea și inovarea strategică a aprobat, la 12 noiembrie 2015, măsurile incluse în planul de acțiune destinate să intensifice integrarea acțiunilor în domeniul climatic în programul Orizont 2020 și să sporească cheltuielile efectuate în favoarea climei.

46Proiectul selectat este menit să ilustreze cheltuielile efectuate pentru acțiuni în domeniul climatic în cadrul FEDR și al Fondului de coeziune. Curtea nu a auditat nici performanța, nici raportul cost-eficacitate al acestui proiect. A se vedea Raportul special nr. 21/2012: „Raportul cost-eficacitate al investițiilor în eficiența energetică efectuate în cadrul politicii de coeziune” (http://eca.europa.eu).

47Inclusiv proiectele privind cogenerarea cu eficiență ridicată și termoficarea.

48Se consideră că proiectele din aceste sectoare sunt legate de climă în proporție de doar 40 %.

49A se vedea documentul de lucru al serviciilor Comisiei intitulat Exploiting the employment potential of green growth (Exploatarea potențialului de ocupare a forței de muncă ca urmare a creșterii economiei verzi) din 18 aprilie 2012.

50Raportul Comitetului pentru auditul de mediu din cadrul Camerei Comunelor din Regatul Unit, intitulat Green jobs and skills, concluzionează că „a lăsa exclusiv în seama pieței sarcina de a remedia lacunele în materie de competențe întârzie înverzirea economiei” (http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200910/cmselect/cmenvaud/159/159i.pdf).

51A se vedea, de exemplu, punctele 324 și 325 din raportul OCDE intitulat Aligning Policies for the Transition to a Low-Carbon Economy (http://www.oecd.org/env/Aligning-policies-for-the-transition-to-a-low-carbon-economy-CMIN2015-11.pdf).

52Raportul special nr. 26/2016: „Creșterea eficacității și simplificarea mecanismului de ecocondiționalitate prezintă în continuare unele provocări” (http://eca.europa.eu).

53Documentul de lucru al serviciilor Comisiei din 22.6.2016: Review of greening after one year (Examinarea componentei de înverzire după trecerea unui an), SWD(2016) 218 final; a se vedea p. 14 din partea 3/6 din anexa 2.

54Această sumă a fost estimată prin însumarea cifrelor indicative privind plățile de ajutoare directe efectuate către producători în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 1782/2003 al Consiliului (JO L 270, 21.10.2003, p. 1) și cu Regulamentul (CE) nr. 73/2009 al Consiliului (JO L 30, 31.1.2009, p. 16), cifre care au fost furnizate în rapoartele privind distribuirea ajutoarelor directe către fermieri pentru exercițiile financiare 2007-2013 (http://ec.europa.eu/agriculture/cap-funding/beneficiaries/direct-aid/index_en.htm).

55Estimarea Curții s-a bazat în principal pe metodologia utilizată de Direcția Generală Afaceri Maritime și Pescuit în documentele bugetare pentru exercițiile 2014-2016, însă au fost luate în calcul și măsurile de încetare permanentă și temporară a activităților din cadrul FEP, aplicându-li-se un coeficient de 100 % și, respectiv, de 40 %. Această adăugire constituie singura abatere de la metodologia utilizată de Direcția Generală Afaceri Maritime și Pescuit și ea reflectă, la valoarea nominală, coeficientul atribuit măsurilor de ajustare a flotei în Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 1232/2014 al Comisiei din 18 noiembrie 2014 de modificare a Regulamentului de punere în aplicare (UE) nr. 215/2014 al Comisiei, în scopul de a adapta trimiterile din acesta la Regulamentul (UE) nr. 508/2014 al Parlamentului European și al Consiliului, precum și de rectificare a Regulamentului de punere în aplicare (UE) nr. 215/2014 (JO L 332, 19.11.2014, p. 5).

56Aceste măsuri erau cele privind „Pescuitul în apele interioare și fauna și flora acvatică din apele interioare”, „Investiții productive în acvacultură” și „Prelucrarea produselor pescărești și de acvacultură”. S-a făcut în principal trimitere la îmbunătățirea eficienței energetice.

57Aceste două noi măsuri erau cele privind „Fonduri mutuale pentru fenomene climatice nefavorabile și incidente de mediu” și „Asigurarea stocurilor din acvacultură”.

Concluzii și recomandări

91

Instituțiile UE și-au asumat un angajament politic pentru cadrul financiar multianual 2014-2020 de a integra acțiunile în domeniul climatic în toate cheltuielile efectuate din bugetul UE și de a se asigura că cel puțin un euro din cinci din bugetul UE este cheltuit pentru activități legate de climă. Scopul principal al acestui angajament este de a răspunde provocării reprezentate de schimbările climatice și nevoilor investiționale substanțiale care există în legătură cu acțiunile în domeniul climatic. Obiectivul Curții a fost de a verifica dacă obiectivul de a cheltui cel puțin 20 % din bugetul UE pentru acțiuni în domeniul climatic poate fi îndeplinit, precum și dacă abordarea adoptată este de natură să aducă o valoare adăugată, contribuind deci la o finanțare mai semnificativă și mai bine direcționată către acțiunile în domeniul climatic.

92

Constatarea Curții a fost că există activități ambițioase în curs de desfășurare în acest sens și că, per ansamblu, fuseseră înregistrate progrese în direcția realizării obiectivului. Cu toate acestea, există un risc serios de a nu se reuși atingerea nivelului-țintă de 20 % dacă nu se depun mai multe eforturi pentru combaterea schimbărilor climatice. Implementarea obiectivului a condus la o finanțare mai importantă și mai bine direcționată către acțiunile în domeniul climatic în cadrul unora dintre fondurile structurale și de investiții europene, și anume Fondul european de dezvoltare regională și Fondul de coeziune. În alte domenii însă, cum ar fi Fondul social european, agricultura, dezvoltarea rurală și pescuitul, s-a menținut, în mare măsură, situația de status-quo, cu alte cuvinte nu a avut loc nicio reorientare semnificativă a acestor fonduri către acțiunile în domeniul climatic.

S-au realizat progrese per ansamblu, însă există un risc serios ca obiectivul de 20 % să nu fie atins

93

Obiectivul de a cheltui „cel puțin 20 %” din bugetul UE pentru acțiuni în domeniul climatic este în concordanță cu poziția de lider asumată de UE în materie de acțiuni în domeniul climatic și reprezintă un angajament ferm în favoarea combaterii schimbărilor climatice. Conform cifrelor Comisiei, ponderea finanțării destinate acțiunilor în domeniul climatic a reprezentat, în medie, 17,6 % între 2014 și 2016 (a se vedea punctele 26 și 40-41).

94

Până în prezent, nu există niciun instrument disponibil care să poată oferi o imagine la zi consolidată și pe mai mulți ani a progreselor înregistrate de întregul buget al UE în direcția atingerii acestui obiectiv. Comisia a actualizat recent datele pentru întreaga perioadă 2014-2020 privind cheltuielile ce prezintă relevanță pentru obiectivele climatice, în contextul evaluării de la jumătatea perioadei a cadrului financiar multianual. Comisia estimează că, per ansamblu, acestor acțiuni li se va consacra un procent de 18,9 %, nereușindu-se, așadar, atingerea nivelului-țintă de 20 % (a se vedea punctul 44).

95

Deficiențele care afectează metoda utilizată de Comisie și de statele membre pentru urmărirea obiectivului sunt legate de raportare și de exhaustivitate. Metoda de urmărire nu reflectă totalitatea efectelor financiare generate de cheltuielile UE care sunt efectuate în favoarea acțiunilor în domeniul climatic prin intermediul instrumentelor financiare sau al elementelor extrabilanțiere, în pofida utilizării lor tot mai intense (punctele 37 și 38). De asemenea, metoda nu face distincție între măsurile de atenuare și cele de adaptare, făcând astfel dificilă evaluarea nivelului de finanțare cu care contribuie aceste abordări diferite la combaterea schimbărilor climatice (punctul 36).

Recomandarea 1 – Realizarea unui exercițiu fiabil de consolidare multianuală

Comisia ar trebui să procedeze, în fiecare an, la un exercițiu fiabil de consolidare multianuală, pentru a determina dacă cheltuielile în favoarea acțiunilor în domeniul climatic se află pe drumul cel bun în ceea ce privește îndeplinirea obiectivului de 20 %.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: decembrie 2017.

Recomandarea 2 – Cadru de raportare exhaustivă

(a)Comisia ar trebui să prezinte anual, în raportul său privind gestionarea și performanța bugetului UE, informații consolidate cu privire la progresele înregistrate în direcția atingerii obiectivului global de 20 %, precum și să comunice informații ample cu privire la aceasta în fiecare raport anual de activitate. Aceste informații ar trebui să includă raportarea progreselor înregistrate cu privire la planurile de acțiune, în cazul în care acestea există. În plus, ar trebui să fie prezentate informații privind contribuția instrumentelor financiare la acțiunile în domeniul climatic.

(b)Statele membre ar trebui să raporteze, în rapoartele lor anuale de implementare adresate Comisiei, cu privire la domeniile din cadrul gestiunii partajate în care există oportunități potențiale de acțiune în favoarea combaterii schimbărilor climatice, descriind, de asemenea, modul în care intenționează să intensifice acțiunile în domeniul climatic în aceste domenii.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: anual, începând cu rapoartele anuale pentru 2016.

(c)Comisia și statele membre ar trebui să ia măsuri astfel încât colectarea datelor să facă distincția între atenuare și adaptare.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: dezvoltarea unui astfel de sistem pentru următorul cadru financiar multianual.

96

Curtea a estimat că, pentru a se putea atinge obiectivul global de 20 % până la sfârșitul anului 2020, rata aferentă finanțării acțiunilor în domeniul climatic trebuie să crească până la o medie de 22 % în anii rămași din actualul cadru financiar multianual, cu alte cuvinte între 2017 și 2020 (punctul 46). Principalele domenii care contribuie la atingerea acestui obiectiv sunt agricultura și dezvoltarea rurală și politica de coeziune, urmate de programul de cercetare Orizont 2020 (punctul 33). Până acum nu a fost elaborat niciun plan global care să evidențieze care instrumente de finanțare ar putea contribui la acțiunile în domeniul climatic și în ce măsură ar putea face aceasta (punctul 26). Există riscul ca aceasta să nu se dovedească a fi maniera optimă de a se determina contribuția pe care diverse programe de cheltuieli, diferite ca natură, ar trebui să o aducă la acțiunile în domeniul climatic.

Recomandarea 3 – Evaluarea nevoilor determinate de schimbările climatice

Atunci când planifică contribuția potențială a diferite linii bugetare sau a instrumentelor financiare la acțiunile în domeniul climatic, Comisia ar trebui să se asigure că această planificare se bazează pe o evaluare realistă și solidă a nevoilor determinate de schimbările climatice și pe potențialul fiecărui domeniu de a contribui la obiectivul global.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: dezvoltarea unui astfel de sistem pentru următorul cadru financiar multianual.

97

Principalele domenii examinate în cadrul acestui audit sunt preconizate să reprezinte 84,5 % din contribuțiile anticipate în favoarea obiectivului țintit pentru acțiunile în domeniul climatic. Pentru unele dintre aceste domenii, au fost stabilite niveluri-țintă legate de climă (este cazul programului Orizont 2020, al Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală, al programului LIFE și al Fondului european de dezvoltare regională), lucru care vine în sprijinul realizării contribuției din partea lor (punctele 28 și 29). Cu toate acestea, există riscuri grave care ar putea afecta contribuția anticipată din partea agriculturii, a dezvoltării rurale și a cercetării (punctele 49-51).

98

Abordarea Comisiei în materie de planificare și de măsurare a progreselor înregistrate în direcția atingerii obiectivului de 20 % în ansamblul bugetului UE s-a bazat pe o metodologie recunoscută la nivel internațional. În opinia Comisiei și a statelor membre auditate, aceasta constituia o abordare pragmatică pentru urmărirea cheltuielilor legate de schimbările climatice. Cu toate acestea, coeficienții UE pentru obiectivele climatice care sunt aplicați în anumite domenii nu au respectat în mod sistematic principiul prudenței, cu scopul de a se evita supraestimarea finanțării puse la dispoziție pentru acțiuni în domeniul climatic (punctul 35).

99

Ipotezele referitoare la contribuția din partea plăților agricole directe la îndeplinirea obiectivului privind acțiunile în domeniul climatic nu sunt justificate în mod suficient. Dacă s-ar aplica principiul prudenței, s-ar obține o diminuare cu 9 miliarde de euro a contribuțiilor în favoarea climei (punctele 53 și 54). Aplicarea coeficienților UE pentru obiectivele privind schimbările climatice a condus la o supraestimare a contribuției domeniului dezvoltării rurale la acțiunile în domeniul climatic. Abordarea urmată pentru FEADR nu face distincție în suficientă măsură între contribuțiile aduse de diferitele activități la îndeplinirea obiectivului climatic, ceea ce a antrenat o supraestimare a acestor contribuții. Estimările Curții sugerează că sumele din partea FEADR pentru acțiunile în domeniul climatic ar trebui să fie reduse cu 23,9 miliarde de euro (punctul 58).

100

Conform estimărilor Curții, toate aceste ajustări luate în ansamblu ar reduce contribuția financiară din partea sectorului agricol și a dezvoltării rurale la acțiunile în domeniul climatic cu până la aproximativ 33 de miliarde de euro, ceea ce reprezintă în jur de 15 % din obiectivul global (punctele 51, 54 și 58).

Recomandarea 4 – Corectarea supraestimărilor

Comisia și statele membre ar trebui să aplice principiul prudenței și să procedeze la corectarea supraestimărilor de la nivelul FEADR, prin revizuirea setului de coeficienți ai UE pentru obiectivele climatice.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până în decembrie 2017.

101

Programul de cercetare Orizont 2020 a rămas în urmă față de nivelul său țintă de 35 % și trebuie să recupereze distanța pierdută. Deși este încurajator faptul că Comisia a pus în aplicare un plan de acțiune, acesta nu prevede în mod suficient de detaliat modul în care se preconizează asigurarea recuperării decalajului (punctele 60-64).

102

În afară de contracararea acestor riscuri care afectează furnizarea contribuției la acțiunile în domeniul climatic din partea domeniilor principale, va fi necesară și dublarea eforturilor din partea altor domenii, care contribuie în măsură mai puțin semnificativă la atingerea obiectivului de 20 %. Curtea nu a putut identifica probe, cum ar fi un plan de acțiune, care să indice că Comisia depune eforturi mai intense în aceste domenii sau modul în care s-ar putea face posibilă dublarea acestor eforturi (punctul 47).

Recomandarea 5 – Elaborarea unor planuri de acțiune

În cazul în care exercițiul anual de consolidare evidențiază existența unui risc ca contribuțiile din partea unui anumit domeniu să nu poată atinge nivelul preconizat, Comisia ar trebui să elaboreze un plan de acțiune pentru domeniul respectiv, în care să stabilească în detaliu modul în care preconizează că va asigura recuperarea necesară a decalajului.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până în martie 2017, în ceea ce privește elaborarea unor planuri de acțiune.

103

Abordarea Comisiei în ceea ce privește evaluarea nivelurilor de finanțare a acțiunilor în domeniul climatic pune accentul pe identificarea cheltuielilor planificate. Această abordare comportă totuși un risc intrinsec, deoarece cheltuielile planificate nu se vor concretiza neapărat în cheltuieli reale. Prin urmare, ceea ce ar trebui să se evalueze este implementarea efectivă a contribuțiilor financiare care sunt planificate pentru acțiunile în domeniul climatic, evitându-se totodată costuri administrative disproporționate. Comisia nu a elaborat încă o procedură în acest scop (punctul 46). Monitorizarea implementării concrete pe plan financiar a obiectivului de 20 % nu ar fi în măsură totuși să furnizeze niciun fel de informații cu privire la rezultatele obținute cu ajutorul cheltuielilor în favoarea acțiunilor în domeniul climatic. Curtea a constatat că informații cu privire la rezultatele pe care fondurile intenționează să le obțină sau pe care le-au obținut deja, cum ar fi reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră, sunt disponibile numai pentru anumite părți din buget și nu sunt comparabile (punctul 47).

Recomandarea 6 – Elaborarea unor indicatori de monitorizare a cheltuielilor efective realizate în favoarea acțiunilor în domeniul climatic și a rezultatelor obținute cu ajutorul acestor cheltuieli

Comisia ar trebui:

(a)să dezvolte, în cooperare cu statele membre, în domeniul gestiunii partajate, un sistem armonizat și proporțional pentru monitorizarea implementării efective a acțiunilor în domeniul climatic;

(b)în conformitate cu inițiativa sa „buget pentru rezultate”, să stabilească indicatori de rezultat cu relevanță pentru climă în toate domeniile care contribuie la realizarea obiectivului, în special pentru a evalua emisiile de gaze cu efect de seră și reducerea acestora indusă de măsurile finanțate de UE;

(c)să faciliteze schimbul de bune practici între statele membre în materie de indicatori de rezultat cu relevanță pentru climă.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până în decembrie 2018.

O finanțare mai importantă și mai bine direcționată către acțiunile în domeniul climatic în cadrul unora dintre fondurile structurale și de investiții europene, dar, în cadrul altora, menținerea, în mare măsură, a situației de status-quo

104

În comparație cu perioada 2007-2013, cheltuielile legate de climă în perioada 2014-2020 în cadrul tuturor programelor aferente FEDR și Fondului de coeziune, inclusiv în cadrul de cooperare teritorială europeană, sunt preconizate să crească de la 32,4 miliarde de euro la 54,7 miliarde de euro. În afară de această majorare pe plan financiar, Curtea a identificat, de asemenea, creșterea accentului pus pe acțiunile în domeniul climatic, precum și un număr de bune practici în anumite domenii, cum ar fi la nivelul procesului de gestionare a programelor sau la nivelul tipului de investiții finanțate (punctele 69 și 70).

105

Cu toate acestea, în cazul programelor auditate din Germania și din România, Curtea a constatat că Comisia nu a pledat mai intens, în timpul negocierilor privind programarea, în favoarea unei creșteri semnificative a cuantumului alocat acțiunilor în domeniul climatic întreprinse în domeniul cercetării și dezvoltării sau în cel al dezvoltării întreprinderilor. Aceasta înseamnă că nu au fost valorificate pe deplin toate oportunitățile potențiale pentru finanțarea acțiunilor în domeniul climatic (punctul 75).

106

În mod similar, contribuția potențială a Fondului social european la acțiunile în domeniul climatic ar putea fi crescută, dată fiind cererea tot mai mare în economie de locuri de muncă „verzi”. Curtea a constatat că programele operaționale care țin de FSE au alocat o proporție foarte scăzută din fonduri acțiunilor în domeniul climatic, și anume, un procent de 1,4 % dintr-un total de 83 de miliarde de euro. Comisia nu a verificat în mod sistematic dacă programele urmăreau să răspundă cererii de locuri de muncă verzi sau dacă sprijineau tranziția către o economie cu emisii reduse de carbon (punctele 76-79).

107

Deși au apărut mai multe exemple de bune practici, nu a avut loc nicio reorientare semnificativă către acțiunile în domeniul climatic în politicile de agricultură, de dezvoltare rurală și de pescuit.

108

Introducerea unei plăți de „înverzire” nu garantează o schimbare semnificativă a contribuției plăților directe la combaterea schimbărilor climatice. Cu toate că are un anumit impact asupra acțiunilor în domeniul climatic, în practică, această nouă schemă de plată se bazează, în mare parte, pe unele practici agricole deja existente (punctele 81 și 83). În ceea ce privește cele trei programe de dezvoltare rurală examinate, Curtea nu a remarcat nicio evoluție descendentă sau ascendentă efectivă la nivelul investițiilor realizate. În ceea ce privește orientarea mai puternică către acțiunile în domeniul climatic, Curtea nu a constatat nicio schimbare semnificativă în ceea ce privește caracteristicile esențiale ale procesului de gestionare, de exemplu la nivelul cerințelor sau la cel al criteriilor de eligibilitate și de selecție. În schimb, în cazul unora dintre măsurile mai puțin importante din punct de vedere financiar, concepția lor a fost modificată pentru a le face mai pertinente pentru combaterea schimbărilor climatice. Nu în ultimul rând, Curtea a constatat că au apărut mai multe exemple de bune practici care permit o contribuție directă la combaterea schimbărilor climatice (a se vedea punctele 84-87).

109

În cazul fondului pentru pescuit și afaceri maritime, intensificarea accentului pe acțiunile în domeniul climatic s-a produs într-o măsură foarte limitată. Trimiterile directe și clare la obiectivele în materie de schimbări climatice, atât cel de atenuare a acestora, cât și cel de adaptare la ele, continuă să fie rare. Drept rezultat, acest fond nu și-a mărit sfera contribuției sale la acțiunile în domeniul climatic (punctele 88-90).

Recomandarea 7 – Valorificarea tuturor oportunităților potențiale și asigurarea unei reorientări efective în direcția acțiunilor în domeniul climatic

Comisia ar trebui:

(a)să identifice domeniile al căror potențial nu este valorificat pe deplin pentru acțiunile în domeniul climatic, cum ar fi Fondul social european, și să elaboreze planuri de acțiune în vederea sporirii contribuției acestor domenii la acțiunile în domeniul climatic;

(b)Comisia și statele membre ar trebui să mărească nivelul de integrare a acțiunilor în domeniul climatic în agricultură, în dezvoltarea rurală și în pescuit, de exemplu prin elaborarea unor măsuri noi de combatere a schimbărilor climatice sau prin reorientarea unor măsuri existente către această direcție.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până în decembrie 2017.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera I, condusă de domnul Phil WYNN OWEN, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 26 octombrie 2016.

Pentru Curtea de Conturi

Klaus-Heiner LEHNE
Președinte

Anexă

Anexă

Matricea coeficienților utilizați de Curtea de Conturi Europeană în domeniul politicii de dezvoltare rurală

Matricea propusă, elaborată pe baza vizitelor de audit efectuate în statele membre și adaptată, de asemenea, dintr-un studiu pregătitor comandat de Comisie, remediază insuficiența diferențierii coeficienților UE pentru obiective climatice în funcție de măsuri.

Pe baza studiilor de caz examinate în statele membre, a unei analize a literaturii de specialitate¹, a unei analize a notelor interne ale Comisiei și a aplicării standardelor internaționale², Curtea a dezvoltat, într-o primă etapă, o matrice la zi a coeficienților privind obiectivele climatice, care ține seama de măsuri și de obiectivele lor de politică reprezentate de domeniile de intervenție (a se vedea în continuare). Într-o a doua etapă, Curtea a determinat sumele din partea FEADR pe măsuri și pe domenii de intervenție. Pentru acest calcul, datele au fost puse la dispoziție de către Comisie. Singurul caz în care a fost necesar să se recurgă la formularea unei ipoteze a fost prioritatea 4 a Uniunii³. La final, în matricea prezentată în continuare, Curtea a aplicat coeficienții privind obiectivele climatice sumelor corespunzătoare venind din partea FEADR.

1Matricea a fost elaborată în special pe baza studiului pregătitor comandat de Comisie intitulat Tracking system for climate expenditure in the post-2013 EU budget (Sistemul de urmărire a cheltuielilor legate de climă ale bugetului UE după 2013), secțiunea privind evaluarea detaliată a PAC, tabelul 5.4 (pp. 25-30).

2Markerii Rio stabiliți de OCDE și principiile de urmărire a cheltuielilor elaborate de băncile multilaterale de dezvoltare precum Banca Mondială.

3Prioritatea 4 a Uniunii este programată în „bloc” conform orientărilor Comisiei privind programarea strategică; cu alte cuvinte, nu există o alocare a fondurilor FEADR pentru fiecare domeniu de intervenție în parte. Prin urmare, Curtea a împărțit la trei cheltuielile planificate din partea FEADR pentru această prioritate și a alocat același cuantum de fonduri FEADR fiecăruia dintre cele trei domenii de intervenție din cadrul acestei priorități, respectiv 4a (refacerea, conservarea și dezvoltarea biodiversității), 4b (ameliorarea gestionării apelor, inclusiv gestionarea îngrășămintelor și a pesticidelor) și 4c (prevenirea eroziunii solului și ameliorarea gestionării solului).

Matricea propusă

| Priorități și domenii de intervenție | Prioritatea 2 | Prioritatea 3 | Prioritatea 4 | Prioritatea 5 | Prioritatea 6
Creșterea viabilității exploatațiilor și a competitivității tuturor tipurilor de agricultură în toate regiunile și promovarea tehnologiilor agricole inovatoare | Promovarea organizării lanțului alimentar, a bunăstării animalelor și a gestionării riscurilor în agricultură | Refacerea, conservarea și consolidarea ecosistemelor care sunt legate de agricultură și silvicultură | Promovarea utilizării eficiente a resurselor și sprijinirea tranziției către o economie cu emisii reduse de carbon și rezistentă la schimbările climatice în sectoarele agricol, alimentar și silvic | Promovarea incluziunii sociale, a reducerii sărăciei și a dezvoltării economice în zonele rurale
Codul măsurii | Denumirea măsurii | Pentru toate domeniile de intervenție | Îmbunătățirea competitivității producătorilor primari printr-o mai bună integrare a acestora în lanțul agroalimentar | Sprijinirea gestionării și a prevenirii riscurilor la nivelul exploatațiilor | Refacerea, conservarea și dezvoltarea biodiversității | Ameliorarea gestionării apelor, inclusiv gestionarea îngrășămintelor și a pesticidelor | Prevenirea eroziunii solului și ameliorarea gestionării solului | Pentru toate domeniile de intervenție | Pentru toate domeniile de intervenție
1 | Transfer de cunoștințe și acțiuni de informare | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
2 | Servicii de consiliere, servicii de gestionare a exploatației și servicii de înlocuire în cadrul exploatației | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
3 | Scheme de calitate pentru produse agricole și alimentare | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 0 %
4 | Investiții în active fizice | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
5 | Refacerea potențialului de producție agricolă afectat de dezastre naturale și de evenimente catastrofale și instituirea unor măsuri de prevenire corespunzătoare | 0 % | 0 % | 100 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
6 | Dezvoltarea exploatațiilor și a întreprinderilor | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
7 | Servicii de bază și reînnoirea satelor în zonele rurale | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
8 | Investiții în dezvoltarea zonelor forestiere și ameliorarea viabilității pădurilor | 0 % | 0 % | 40 % | 100 % | 100 % | 100 % | 100 % | 0 %
9 | Înființarea grupurilor de producători | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
10 | Agromediu și climă | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
11 | Agricultura ecologică | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
12 | Plăți Natura 2000 și plăți legate de Directiva-cadru privind apa | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
13 | Plăți pentru zone care se confruntă cu constrângeri naturale sau cu alte constrângeri specifice | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 0 %
14 | Bunăstarea animalelor | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
15 | Servicii de silvomediu, servicii climatice și conservarea pădurilor | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
16 | Cooperare | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
17 | Gestionarea riscurilor | 0 % | 0 % | 40 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
18 | Finanțarea plăților directe naționale complementare pentru Croația | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 %
19 | LEADER: sprijin pentru consolidarea de jos în sus a capacităților, ceea ce ar putea conduce la abordări inovatoare pentru a face față provocărilor determinate de schimbările climatice | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
20 | Asistență tehnică | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 %

Răspunsul Comisiei

Sinteză

I

Comisia se dedică pe deplin combaterii schimbărilor climatice. Abordarea UE față de tranziția spre o economie cu emisii scăzute de dioxid de carbon și rezistentă la schimbările climatice se bazează pe măsuri de politică ce vizează, de asemenea, reorientarea modelelor de investiții. Cheltuielile publice din bugetul UE și bugetele naționale ale statelor membre completează și urmăresc să accelereze această tranziție.

Cu propunerea integrării acțiunilor în domeniul climatic în bugetul UE¹ și a creșterii cheltuielilor legate de climă la 20 % din buget, Comisia a vizat transformarea bugetului UE într-un exemplu în ceea ce privește promovarea integrării. Consiliul European și Parlamentul European au susținut abordarea privind integrarea² și au confirmat faptul că procentul de 20 % reprezintă un nivel adecvat de sprijin.

II

Consiliul European a confirmat în mod explicit abordarea Comisiei privind integrarea acțiunilor în domeniul climatic în cadrul bugetului ca obiectiv principal, susținut de obiectivul politic privind asigurarea relevanței din punct de vedere climatic a unui procent de cel puțin 20 % din cheltuielile UE din actualul CFM.

Pe lângă integrare, cadrul financiar multianual (CFM) stabilește, de asemenea, un program special pentru abordarea acțiunilor în domeniul climatic.

IV

Comisia salută recunoașterea de către Curte a muncii ambițioase întreprinse și a necesității de a depune în continuare eforturi în vederea îmbunătățirii constante a integrării. În același timp, Comisia consideră că s-au înregistrat progrese semnificative atât în ceea ce privește includerea considerentelor privind schimbările climatice în elaborarea programelor, cât și dezvoltarea abordării unice privind integrarea cuantificată, care oferă, în prezent, o bază transparentă.

Comisia constată, cu toate acestea, că potențiala contribuție individuală a fiecăruia dintre aceste fonduri variază în funcție de misiunile principale ale acestora și, prin urmare, este inevitabil ca sistemele utilizate pentru programarea și monitorizarea contribuției să difere de la un fond la altul. De asemenea, reforma politicii agricole comune (PAC) a condus la o creștere semnificativă a finanțării acțiunilor în domeniul climatic, comparativ cu perioada 2007-2013. Comisia consideră că există o reorientare semnificativă către acțiuni mai numeroase în domeniul climatic.

V

Comisia a evaluat progresele realizate în direcția atingerii obiectivului de 20 % în cadrul evaluării la jumătatea perioadei a CFM, publicată la 14 septembrie 2016. Cele mai recente date, prezentate în documentul de lucru al serviciilor Comisiei (2016) 299 care însoțește evaluarea la jumătatea perioadei a cadrului financiar multianual [COM(2016) 603], arată că, în perioada 2014-2020, cheltuielile legate de climă se vor situa, în total, la puțin peste 200 de miliarde EUR. Această sumă corespunde unui procent de aproximativ 18,9 % pentru întreaga perioadă de programare financiară.

A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctul 28.

VI

Comisia ia notă de simulările Curții de Conturi. Cu toate acestea, Comisia a stabilit o metodologie inovatoare și detaliată de urmărire, bazată pe markerii Rio, elaborați de OCDE.

Cu toate acestea, Comisia recunoaște necesitatea de a depune în continuare eforturi în vederea sporirii relevanței acțiunii climatice în cadrul programelor UE, inclusiv în cele menționate de Curte.

Metoda utilizată de Comisie a fost elaborată în mod transparent și coordonat. Abordarea UE privind evaluarea nivelurilor de finanțare a acțiunilor în domeniul climatic în sectorul agricol și al dezvoltării rurale este solidă. De asemenea, pentru plățile de ecologizare, calculul reflectă în mod echitabil legătura celor trei practici agricole cu acțiunile în domeniul climatic. Totodată, pentru plățile directe care nu țin de componenta de înverzire, impactul climatic de 8 % al acestor plăți nu este supraestimat, dacă se iau în considerare beneficiile pentru climă ale ecocondiționalității și ale plăților directe.

VII

Comisia recunoaște că abordarea inovatoare privind urmărirea cheltuielilor legate de climă și punerea în aplicare a acesteia în bugetul UE ar putea fi îmbunătățite în continuare, inclusiv în ceea ce privește granularitatea din ce în ce mai mare a datelor referitoare la atenuare și la adaptare. În același timp, dat fiind că nu se cunoaște cu certitudine impactul administrativ și că evitarea dublei contabilizări, reflectând totodată beneficiile conexe asociate frecvente, este un demers complex, Comisia nu prevede în prezent o dezagregare suplimentară a sistemului său de urmărire.

VIII

Comisia ia act de faptul că unele dintre recomandările Curții au fost deja sau vor fi abordate [în special, recomandările 1, 6(b) și 6(c)], unele sunt parțial acceptabile [recomandările 2(a), 3, 4, 5 și 7(a)], iar unele nu sunt adecvate și nici fezabile [recomandările 2(c), 6(a) și 7(b)]. În ansamblu, Comisia consideră că abordarea privind integrarea a majorat contribuția din bugetul UE la acțiunile în domeniul climatic.

Introducere

01

Comisia își asumă pe deplin angajamentul de a combate schimbările climatice. Abordarea UE față de tranziția spre o economie cu emisii scăzute de dioxid de carbon și rezistentă la schimbările climatice se bazează pe măsuri de politică ce vizează, de asemenea, modificarea modelelor de investiții, astfel cum s-a arătat din nou în pachetul de măsuri³ adoptat recent de Comisie. Cheltuielile publice din bugetul UE și din bugetele naționale ale statelor membre completează și urmăresc să accelereze această tranziție.

02

Comisia consideră că adaptarea la schimbările climatice inevitabile și atenuarea acestora constituie răspunsuri politice complementare și urmărește să le abordeze simultan, după caz.

05

Măsurile de adaptare urmăresc să reducă riscurile legate de climă la un nivel acceptabil, pe baza previziunilor privind schimbările climatice.

07

Există mulți factori determinanți ai reducerii nivelurilor emisiilor de gaze cu efect de seră (GES); în principal, intensitatea energetică redusă (un consum mai redus de energie pe unitate de PIB) și utilizarea surselor regenerabile de energie. Creșterea economică (PIB pe cap de locuitor) a fost un vector pozitiv pentru emisii (cu alte cuvinte, nu a fost un factor care contribuie la atenuare) în perioada 2005-2013, deși acest efect a fost mai redus începând cu 2007-2008⁴. În acest context, nu se justifică scoaterea în evidență a impactului crizei economice asupra emisiilor.

08

Comisia subliniază că obiectivul de 20 % a fost anunțat ca un element al abordării privind integrarea în bugetul UE, care, la rândul său, reprezintă un element al abordării adoptate de UE pentru a răspunde nevoilor de investiții asociate schimbărilor climatice.

La fel ca în cazul tuturor acțiunilor UE vizând combaterea schimbărilor climatice, abordarea privind integrarea în bugetul UE demonstrează angajamentul UE față de combaterea schimbărilor climatice și poziția sa de lider în acest domeniu.

09

Comisia consideră că procentul de 20 % a fost anunțat ca un obiectiv politic și ambițios, menit să încurajeze realizarea unei relevanțe climatice sporite a operațiunilor finanțate prin bugetul UE. Această abordare a fost susținută de către Consiliul European și Parlamentul European, și a stat la baza etapelor ulterioare de punere în aplicare. Comisia subliniază că, în spiritul celor de mai sus, atât Comisia, cât și autoritatea bugetară au decis să nu includă acest obiectiv într-un text juridic.

Pe lângă integrare, cadrul financiar multianual (CFM) stabilește, de asemenea, un program specific pentru abordarea, printre altele, a acțiunilor în domeniul climatic (în cadrul programului LIFE).

12

Direcția Generală Buget coordonează alocarea resurselor din buget în sprijinul priorităților politice, inclusiv în ceea ce privește acțiunile în domeniul climatic, colectează și consolidează, în situația estimărilor din proiectul de buget, datele care justifică sumele propuse de Comisie autorității bugetare în cadrul procedurii bugetare anuale.

Casetă – Contextul integrării acțiunilor în domeniul climatic pe scurt Al patrulea simbol marcator

Politica climatică a UE acoperă o gamă largă de măsuri, iar obiectivele ambițioase transformă UE într-un lider mondial în acest domeniu. Integrarea schimbărilor climatice în politicile și programele UE reprezintă un element de sprijin pentru tranziția către o societate cu emisii scăzute de dioxid de carbon și rezilientă la schimbările climatice. Abordarea UE privind integrarea aspectelor legate de climă în instrumentele și în bugetul UE este conceptualizată la patru niveluri, astfel cum s-a explicat în răspunsul Comisiei la punctul 24.

Observații

24

Comisia consideră că bugetul UE a înregistrat progrese semnificative în ceea ce privește integrarea aspectelor legate de climă. Abordarea UE privind integrarea aspectelor legate de climă în instrumentele și în bugetul UE este conceptualizată la patru niveluri:

–deciziile politice adoptate de instituțiile UE (în contextul adoptării CFM 2014-2020) de a integra acțiunile în domeniul climatic⁵ și de a anunța un obiectiv care constă în consacrarea a cel puțin 20 % din cheltuielile UE pentru combaterea schimbărilor climatice;

–înscrierea obiectivelor climatice în cadrul juridic/de orientare (temeiul juridic pentru noul set de programe de cheltuieli, orientări);

–punerea în aplicare a normelor și a orientărilor legate de climă (calitatea punerii în aplicare);

–ca parte a abordării, o metodă comună de urmărire a cheltuielilor legate de climă în toate instrumentele UE.

Comisia recunoaște că auditul se axează, în principal, pe obiectivul financiar.

A doua liniuță

Comisia nu este de acord cu alegerea Curții de a considera un set de principii convenite în 2015 de anumite organizații care pun în aplicare asistența internațională pentru dezvoltare drept un criteriu de referință pentru evaluarea „caracterului adecvat” al abordării inovatoare și detaliate a UE privind integrarea, convenită la nivelul UE.

25

Comisia recunoaște decizia Curții de a considera obiectivul de 20 % drept un obiectiv bugetar, însă reiterează faptul că acest obiectiv a fost anunțat de Comisie drept un obiectiv politic, menit să sprijine integrarea aspectelor legate de climă în diverse programe. Dată fiind natura obiectivului, Comisia consideră că o interpretare exclusiv bugetară nu reflectă abordarea UE privind integrarea.

26

Comisia subliniază că obiectivul politic de 20 % a fost anunțat pentru a contribui la integrarea acțiunilor în domeniul climatic în programele UE (a se vedea răspunsul Comisiei la punctul 25). Din acest motiv, Comisia nu a cuantificat cota necesarului de investiții care ar trebui acoperite din bugetul UE, însă a luat în considerare estimările, astfel cum se prevede în propunerea Comisiei privind CFM⁶.

27

Comisia consideră că au existat creșteri semnificative ale cheltuielilor legate de climă. Comisia confirmă, în același timp, că nu există date cuprinzătoare și comparabile privind cheltuielile legate de climă în CFM anterior, ceea ce ar fi reprezentat o condiție indispensabilă pentru elaborarea unor obiective mai detaliate. Dezvoltarea unui sistem de urmărire fiabil și transparent a fost unul dintre elementele abordării UE privind integrarea.

28

Comisia a evaluat progresele realizate în direcția atingerii obiectivului de 20 % în cadrul evaluării la jumătatea perioadei a CFM, publicată la 14 septembrie 2016. Conform datelor prezentate în documentul de lucru al serviciilor Comisiei (2016) 299 (SWD) care însoțește evaluarea la jumătatea perioadei a cadrului financiar multianual [COM(2016) 603], în perioada 2014-2020, cheltuielile legate de climă se vor situa, în total, la puțin peste 200 de miliarde EUR. Această sumă corespunde unui procent de aproximativ 18,9 % pentru întreaga perioadă de programare financiară. Datele publicate în anexa 2 din documentul de lucru al serviciilor Comisiei detaliază sumele totale în funcție de estimările programului privind urmărirea obiectivului de 20 % pentru întreaga perioadă de programare 2014-2020.

Climate Mainstreaming 2014-2020 – totals by programme
(EUR million, commitment appropriations) | 2014-2017 | 2018-2020 estimates
Programme | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | Total 2014-2020
For reference: Total EU Budget (Section III – Commission, Financial programming) | 118 054,4 | 158 606,8 | 151 241,6 | 153 757,8 | 156 782,8 | 159 966,3 | 164 145,4 | 1 062 554,9
Total Climate Change finance in the EU Budget | 16 097,7 | 27 475,7 | 31 634,4 | 29 726,8 | 30 777,7 | 31 883,6 | 32 307,7 | 200 986,9
Share of Climate Change relevant spending in EU Budget | 13,6 % | 17,3 % | 20,9 % | 19,3 % | 19,6 % | 19,9 % | 19,7 % | 18,9 %

Răspuns comun al Comisiei la punctele 31 și 32

Comisia reiterează faptul că obiectivul politic de 20 % a fost anunțat pentru a promova integrarea (a se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctul 25). Comisia consideră că această stabilire flexibilă a obiectivului de 20 % este adecvată pentru elaborarea unei abordări inovatoare privind integrarea și pentru urmărirea cheltuielilor legate de climă. Abordarea UE privind integrarea vizează includerea aspectelor climatice în bugetul UE.

Comisia confirmă faptul că colegiuitorii nu au estimat că este necesar să fixeze obiective specifice pentru promovarea integrării aspectelor legate de climă în toate programele. După cum s-a subliniat în răspunsul Comisiei la punctul 24, integrarea este urmărită în cadrul mai multor procese, dintre care unul cu obiective specifice.

Datele publicate în evaluarea la jumătatea perioadei a CFM arată că multe programe finanțate din bugetul UE contribuie la acțiunile întreprinse în domeniul climatic. În același timp, Comisia este de acord că obiectivele specifice pot fi utile pentru realizarea de progrese cu privire la integrarea aspectelor legate de climă.

Cheltuielile legate de climă sunt urmărite în cadrul bugetului; în cazul fondurilor structurale și de investiții europene (fondurile ESI), această cerință de urmărire a fost stabilită de către colegiuitori.

34

Comisia recunoaște că metoda inovatoare de urmărire aplicată de UE, unică în ceea ce privește sfera sa de acoperire și gradul său de precizie și convenită în cadrul procesului legislativ al UE, poate fi îmbunătățită în continuare. În același timp, nu există metode convenite la nivel internațional pentru urmărirea cuantificată a cheltuielilor legate de climă.

35

S-a dovedit că metoda UE care constă în alocarea de coeficienți cheltuielilor UE oferă un echilibru adecvat între fiabilitatea datelor și efortul administrativ necesar atât din partea Comisiei, cât și din partea statelor membre.

Prima liniuță

Comisia recunoaște că este posibil ca relevanța anumitor cheltuieli din punctul de vedere al acțiunilor în domeniul climatic să fie supraestimată și subestimată dacă se aplică metodologia actuală și, de asemenea, ca o consecință directă a aplicării unui sistem bazat pe ratele medii ale celor trei „markeri Rio”. În același timp, Comisia este de părere că metodologia sa este suficient de prudentă și nu consideră că un set de principii elaborate de un grup de organizații internaționale de ajutor umanitar în 2015 pentru urmărirea efectului de atenuare al operațiunilor acestora este un punct de referință relevant pentru abordarea utilizată de Comisie. Comisia subliniază că unele calcule ale Curții, folosite în raport, s-au bazat pe coeficienți diferiți față de cei utilizați de Comisie.

A doua liniuță

Comisia consideră că abordarea privind urmărirea convenită de colegiuitorii UE este fiabilă și adecvată pentru scopurile sale specifice. Deși sunt utile pentru clarificarea abordării UE, categoriile și metodele OCDE nu au fost concepute pentru a sprijini integrarea și urmărirea cuantificată a cheltuielilor aferente în bugetul UE și, prin urmare, acestea au fost ajustate de colegiuitori pentru a corespunde nevoilor specifice fiecărui program în funcție de temeiurile juridice respective.

Comisia subliniază că obiectivul principal al diferitelor programe ale UE este stabilit în respectivul temei juridic, iar integrarea constă, prin însăși natura sa, în asigurarea compatibilității punerii în aplicare a obiectivului principal cu politica climatică a UE, și nu în înlocuirea obiectivului principal.

36

Sistemul UE de urmărire a cheltuielilor legate de climă include elemente specifice, care îl fac să se distingă de sistemele utilizate de organizațiile internaționale de ajutor umanitar și, prin urmare, comparația cu sistemele de urmărire a asistenței internaționale nu este relevantă.

Comisia recunoaște că abordarea inovatoare privind urmărirea cheltuielilor legate de climă și punerea în aplicare a acesteia în bugetul UE ar putea fi îmbunătățită în continuare, inclusiv în ceea ce privește granularitatea sporită a datelor cu privire la atenuare și adaptare. În același timp, dat fiind că nu se cunoaște cu certitudine impactul administrativ și că evitarea dublei contabilizări, reflectând totodată beneficiile conexe asociate frecvente, este un demers complex, Comisia nu prevede în prezent o dezagregare suplimentară a sistemului său de urmărire.

37

Comisia recunoaște importanța instrumentelor financiare și contribuția acestora la politica climatică a UE și a inclus contribuția bugetară la acestea în cadrul procesului său de urmărire a cheltuielilor legate de climă.

39

Comisia consideră că s-au realizat progrese adecvate cu privire la integrarea aspectelor legate de climă în majoritatea privințelor și că sistemul de urmărire a cheltuielilor bugetare este fiabil și transparent, astfel cum se subliniază în răspunsurile sale, în special la punctele 12 și 28. Comisia recunoaște necesitatea de a dezvolta în continuare abordarea sa privind urmărirea și raportarea rezultatelor legate de acțiunile în domeniul climatic.

40

A se vedea, de asemenea, răspunsurile Comisiei la punctele V și 28.

41

Comisia confirmă că, înainte de evaluarea la jumătatea perioadei a CFM, astfel cum se precizează în răspunsul Comisiei la punctul 28, aceasta nu a fost în măsură să evalueze cu certitudine dacă este pe cale să atingă obiectivul de 20 %, întrucât nu dispunea încă de informații privind cheltuielile programate din fondurile ESI pentru perioada acoperită de CFM și că, prin urmare, nu au fost disponibile date fiabile la momentul respectiv. Comisia a evaluat progresele realizate în direcția atingerii obiectivului de 20 % în evaluarea la jumătatea perioadei a CFM, evidențiind faptul că, în perioada 2014-2020, cheltuielile legate de climă se vor situa, în total, la puțin peste 200 de miliarde EUR. Această sumă corespunde unui procent de aproximativ 18,9 % pentru întreaga perioadă de programare financiară.

43

Măsurile prevăzute pentru combaterea schimbărilor climatice sunt enumerate, cu coeficienții corespunzători, în programele operaționale (PO) aferente Fondului european pentru pescuit și afaceri maritime (FEPAM). Alocarea indicativă aferentă FEPAM pentru fiecare măsură este inclusă în rapoartele anuale de punere în aplicare ale statelor membre (începând cu luna mai 2016). Tabelul financiar care figurează în aceste rapoarte și caracteristicile-cheie ale operațiunilor sprijinite care vor apărea în rapoartele anuale ale statelor membre referitoare la operațiuni [în temeiul articolului 97 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul FEPAM] vor permite Comisiei să monitorizeze în permanență nivelul cheltuielilor, precum și orice modificare adusă contribuției indicative la combaterea schimbărilor climatice declarate în programul operațional.

44

Procesele de programare fiind finalizate integral, Comisia este acum în măsură să consolideze date fiabile pentru a stabili estimări actualizate ale acestor programe în ceea ce privește cheltuielile legate de climă și a publicat stadiul lucrărilor în contextul evaluării la jumătatea perioadei a CFM. Acest exercițiu s-ar fi bazat pe date inexacte și, prin urmare, ar fi putut conduce la calcule și interpretări eronate, în cazul în care s-ar fi realizat pe baza datelor provizorii pentru perioada 2014-2016.

45

Comisia consideră că abordarea cea mai judicioasă este focalizarea procesului de urmărire a acțiunilor legate de climă asupra creditelor de angajament/cheltuielilor programate și adoptate, având în vedere faptul că datele privind cheltuielile nu ar furniza informații utile pentru îmbunătățirea integrării, din cauza decalajului temporal dintre etapa de programare și cea legată de cheltuieli. Comisia consideră, de asemenea, că urmărirea contribuțiilor financiare provenind din bugetul UE nu poate fi inclusă, în mod semnificativ, într-o relație de cauzalitate cu atingerea obiectivelor UE privind clima și energia sau cu orice nivel estimat al nevoilor de investiții.

Introducerea unei abordări bazate pe urmărire la nivelul cheltuielilor programate a fost primul pas firesc și esențial în direcția unei mai bune integrări a considerentelor privind schimbările climatice în toate programele UE. Riscul inerent identificat de Curte este prezent în toate planurile bugetare. Comisia este de acord cu opinia Curții potrivit căreia cheltuielile planificate nu se traduc întotdeauna prin plăți, dar subliniază că, în medie, 97 % din totalul angajamentelor bugetare ale UE din 2015 au fost executate, ceea ce face ca sistemul existent de urmărire ex ante a angajamentelor să fie un indicator eficient și pentru cheltuieli. De asemenea, Comisia atrage atenția asupra faptului că metodologiile utilizate la calcularea procentelor de 34 % și 49,3 % sunt diferite în ceea ce privește abordarea și domeniul de aplicare.

46

Comisia revizuiește periodic datele și reflectă modificările aduse programării în contextul procedurii bugetare anuale și al execuției bugetului anual. De asemenea, Comisia s-a angajat, în cadrul evaluării la jumătatea perioadei a CFM, să evalueze progresele înregistrate în direcția atingerii obiectivului de 20 % în evaluările la jumătatea perioadei ale programelor aferente CFM. Comisia este de părere că sistemele existente de urmărire și raportare sunt adecvate și nu consideră necesară introducerea unor cerințe de raportare suplimentare în această etapă.

47

Comisia confirmă că obiectivul de 20 % vizează în mod expres cheltuielile din bugetul UE și consideră că nu ar fi oportun să se amestece elemente nefinanciare în urmărirea unui obiectiv financiar.

În același timp, recunoaștem că legătura dintre cheltuieli, acțiunile mobilizate și rezultatele obținute ar trebui îmbunătățită. În contextul diferitelor programe de cheltuieli și în funcție de importanța pe care acestea o acordă investițiilor în favoarea acțiunilor în domeniul climatic, au fost fixați indicatori de realizare și de rezultat, care, în cazul anumitor indicatori comuni, pot fi agregați la nivelul UE. Acești indicatori comuni au fost elaborați pe baza învățămintelor desprinse de pe urma politicilor adoptate în cadrul programului specific vizat [și anume, un indicator de măsurare a emisiilor de gaze cu efect de seră provenite din agricultură este inclus în cadrul de monitorizare și evaluare al politicii agricole comune (PAC). Un indicator de realizare specific FEDR care măsoară reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră este definit pentru investițiile în infrastructură finanțate].

Acestea fiind spuse, în prezent nu este posibil ca, din punct de vedere tehnic, să se elaboreze date consolidate privind, de exemplu, reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră datorată activităților finanțate din bugetul UE.

48

Indicatorii comuni aferenți FEDR au definiții comune recomandate în orientările Comisiei⁷, care au fost discutate cu experți ai statelor membre înainte de a fi finalizate. Deși a fost posibil să se propună o metodologie de măsurare a reducerilor de GES în legătură cu economiile de energie și cu energia din surse regenerabile, nu s-a ajuns la un consens și au existat mai multe metode disponibile pentru alte astfel de calcule în alte domenii. Toate datele colectate pe baza indicatorilor comuni sau specifici vor fi disponibile pentru evaluare și pot veni în completarea învățămintelor desprinse din politicile în acest domeniu.

49

Comisia consideră că au fost înregistrate progrese cu privire la integrarea aspectelor legate de climă în majoritatea privințelor și că atingerea obiectivului fixat este fezabilă. Comisia face referire la recenta analiză prevăzută în evaluarea la jumătatea perioadei a CFM, publicată la 14 septembrie (astfel cum se menționează, printre altele, în răspunsul său la punctul 28) și își confirmă intenția de a continua să depună eforturi pentru integrarea aspectelor legate de climă în programele UE.

50

Astfel cum a anunțat în evaluarea la jumătatea perioadei a CFM, Comisia precizează că intenționează să analizeze progresele înregistrate în ceea ce privește obiectivul de 20 % în evaluările la jumătatea perioadei ale programelor individuale, ceea ce oferă posibilitatea integrării sporite a aspectelor legate de climă în programele de cheltuieli ale UE.

51

Comisia reiterează faptul că nu consideră că metodologia convenită pentru abordarea UE privind urmărirea cheltuielilor legate de climă prezintă un risc pentru integrarea acțiunilor în domeniul climatic, dar ia act de simulările Curții care utilizează coeficienți diferiți pentru cheltuielile UE în sectorul agricol.

Prima liniuță

Comisia consideră că metoda pe care o utilizează a fost elaborată în mod transparent și coordonat; aceasta a fost comunicată Parlamentului European și Consiliului și nu antrenează o supraestimare.

A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctul 53.

A doua liniuță

De asemenea, coeficienții privind clima pentru dezvoltarea rurală au fost stabiliți în mod transparent, în conformitate cu obiectivul politic de 20 %.

A treia liniuță

Comisia consideră că estimările sale referitoare la contribuția globală a celor două fonduri PAC la acțiunile în domeniul climatic se bazează pe o metodologie convenită la nivelul UE, în funcție de care sunt furnizate anual detalii complete în fișele de program care însoțesc proiectul de buget al Comisiei.

După cum a subliniat în răspunsul său la punctul 35, Comisia nu consideră că un set de principii elaborate de un grup de organizații internaționale de ajutor umanitar în 2015 pentru urmărirea efectului de atenuare al operațiunilor acestora este un punct de referință relevant pentru abordarea convenită la nivelul UE. Comisia subliniază faptul că, în raportul Curții, sunt utilizate calcule ce diferă de cele convenite la nivelul UE, care sunt suficient de prudente.

A patra liniuță

Orizont 2020 reprezintă o amplificare considerabilă a cercetării din acest domeniu în ceea ce privește PC7. Se estimează că secțiunea „Cooperare” din cadrul PC7 a contribuit cu 2,4 miliarde EUR la acțiunile în domeniul climatic (2007-2013), în timp ce, numai pentru primii doi ani (2014-2015) ai programului Orizont 2020, cifra se ridică la 3,2 miliarde EUR.

Cu toate acestea, un plan de acțiune pentru un nou impuls în acest sens este deja pus în aplicare (a se vedea răspunsul Comisiei la punctul 60), în vederea atingerii nivelului de cheltuieli preconizat (obiectiv orientativ) prevăzut în Regulamentul privind Orizont 2020.

53

Comisia ia act de simulările Curții care utilizează metodologii diferite și principii generale convenite de unele organizații internaționale de ajutor, dar își reiterează angajamentul față de abordarea UE. Metoda utilizată de Comisie este solidă și a fost elaborată în mod transparent și coordonat; aceasta se bazează pe markerii Rio și a fost transmisă Parlamentului European și Consiliului.

Beneficiul ecocondiționalității pentru acțiunile în domeniul climatic poate fi evaluat prin aplicarea unui marker Rio de 40 % la o cotă de 20 % din plățile directe care nu țin de componenta de înverzire. La fel ca în cazul oricărui alt calcul, acesta este un indicator, bazat pe sistemul de sancțiuni al ecocondiționalității. Totuși, Comisia consideră că un impact climatic de 8 % al plăților directe care nu țin de componenta de înverzire nu este supraestimat, având în vedere beneficiile pentru climă ale ecocondiționalității și ale plăților directe.

A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 51.

Caseta 3 – Inexistența unei justificări adecvate pentru estimarea contribuției din partea plăților directe ce nu țin de componenta de înverzire la îndeplinirea obiectivului climatic

A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 51.

54

Comisia consideră că elementele aplicate sunt suficient de prudente.

A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 51 prima liniuță.

55

Urmărirea cheltuielilor legate de climă aferente Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) urmează principiul care constă în aplicarea unui marker pentru obiectivele de politică, astfel cum s-a menționat în prioritățile și ariile de intervenție ale Uniunii în sectorul dezvoltării rurale. Întrucât statele membre pot programa măsuri în mod flexibil, în funcție de contribuția lor preconizată la aceste obiective diferite, urmărirea trebuie efectuată la nivelul acestor priorități ale FEADR, mai degrabă decât la nivelul măsurilor aplicate.

Având în vedere această logică de intervenție și principiul gestiunii partajate, statele membre sunt cele care stabilesc prioritatea sau aria de intervenție la care o măsură contribuie în cel mai înalt grad.

De exemplu, măsura 13 aferentă programului privind zonele care se confruntă cu constrângeri naturale (ANC) se încadrează în 4 priorități/arii de intervenție diferite. Statele membre care au programat măsura 13 în cadrul priorității 4 o consideră mai relevantă pentru îndeplinirea obiectivelor acestei priorități.

Răspuns comun al Comisiei la punctele 56, 57, 58 și la caseta 4

Comisia ia act de reflecțiile Curții cu privire la deficiențele metodologiei de urmărire în ceea ce privește FEADR și de simulările bazate pe abordări diferite.

Actuala metodologie de urmărire utilizată pentru FEADR încearcă să găsească un echilibru între necesitatea de a furniza o estimare suficient de fiabilă a cheltuielilor legate de climă și aceea de a reduce la minimum sarcinile administrative și costurile.

Abordarea propusă de Curte cu privire la aplicarea diferiților coeficienți climatici la diferite măsuri/operațiuni în zone de intervenție și pentru priorități specifice ale Uniunii ar spori gradul de exactitate, dar ar conduce, de asemenea, la o creștere a sarcinii administrative pentru administrațiile naționale și regionale.

Priorității 4 ar trebui să i se atribuie un marker de 100 %, deoarece aceasta cuprinde măsuri care contribuie la protecția mediului și la consolidarea rezilienței ecosistemelor în vederea adaptării la schimbările climatice. Luând în considerare varietatea, diversitatea și complexitatea operațiunilor aferente priorității 4 a Uniunii (de exemplu, măsurile de agromediu și cele din domeniul climatic), o diferențiere în funcție de măsură/operațiune ar îngreuna și ar împovăra exercițiul de urmărire pentru statele membre.

Măsura în favoarea ANC (zone care se confruntă cu constrângeri naturale) din cadrul FEADR este importantă pentru prevenirea abandonării terenurilor și pentru menținerea valorii economice și ecologice a agriculturii în zonele care se confruntă cu constrângeri naturale. Aceasta contribuie la conservarea ecosistemelor agricole care ar putea să dispară fără sprijin, fapt important în contextul atenuării schimbărilor climatice și al adaptării la acestea (de exemplu, pășunile). Datorită noii abordări privind desemnarea acestor zone bazată pe criterii biofizice convenite de comun acord, care urmează să fie stabilite în cursul actualei perioade de programare, se va pune și mai mult accentul pe păstrarea în exploatare a celor mai vulnerabile terenuri agricole, sporindu-se, astfel, importanța măsurii care vizează atenuarea schimbărilor climatice și adaptarea la acestea.

59

Comisia consideră că metodologiile specifice de urmărire menționate în fișa de program aferentă FEADR și în programul LIFE, vizate la acest punct, au fost convenite în cadrul metodologiei de urmărire a UE, care a fost elaborată pentru a fi utilizată în cadrul actualei perioade de programare.

60

Orizont 2020 reprezintă o amplificare considerabilă a cercetării în acest domeniu față de PC7. Deși nu sunt posibile comparații directe ale întregului program, se estimează că secțiunea „Cooperare” din cadrul PC7 a contribuit cu 2,4 miliarde EUR la combaterea schimbărilor climatice pe parcursul celor șapte ani ai programului (2007-2013), în timp ce ultimele cifre validate doar pentru primii doi ani (2014-2015) ale secțiunilor comparabile și „programabile” aferente programului Orizont 2020 se ridică la 3,2 miliarde EUR. Prin urmare, deși cifrele actuale sunt inferioare nivelului cheltuielilor prevăzut inițial, acestea reprezintă totuși un semnal pozitiv al angajamentului Comisiei.

Părțile introductive ale „principalelor” programe de lucru pentru 2014-2015 și 2016-2017 au oferit indicații clare privind cheltuielile legate de climă prin trimiteri relevante la cereri/teme pertinente, după caz. În acest context, serviciile Comisiei asigură o monitorizare riguroasă și continuă a tuturor temelor programului de lucru al Orizont 2020 în ceea ce privește cheltuielile legate de climă, pentru a măsura progresele înregistrate în direcția atingerii nivelului de cheltuieli preconizat în cadrul Orizont 2020.

Planul de acțiune lansat anul trecut oferă un nou impuls în acest sens. În plus, procesul de programare strategică aflat în desfășurare pentru perioada 2018-2020 recunoaște importanța integrării acțiunilor în domeniul climatic și a creșterii cheltuielilor aferente. După finalizarea procesului de programare strategică, vor putea fi abordate mai multe aspecte cantitative pentru perioada 2018-2020.

61

Contribuția inițiativelor ascendente la acțiunile în domeniul climatic nu poate fi stabilită înainte ca diferitele proiecte individuale să fi fost selecționate în vederea unei finanțări și poate varia considerabil de la un an la altul.

62

Comisia monitorizează îndeaproape progresele înregistrate de acest indicator și dispune în continuare de o anumită marjă de manevră. Până la data aprobării următoarelor programe de lucru (probabil în toamna anului 2017), Comisia va dispune de cifre actualizate pentru a stabili cu mai multă precizie stadiul lucrărilor și bugetul necesar pentru perioada 2018-2020. Evaluarea la jumătatea perioadei a CFM (astfel cum se precizează în răspunsul Comisiei la punctul 28) subliniază, de asemenea, în mod explicit elementele care ar trebui să susțină în continuare integrarea aspectelor legate de climă în cadrul programului Orizont 2020.

63

Procesul de programare strategică pentru perioada 2018-2020 este în curs și identifică acțiunile în domeniul climatic ca fiind o prioritate majoră. După finalizarea procesului de programare strategică, vor putea fi abordate mai multe aspecte cantitative pentru perioada 2018-2020, inclusiv bugetul alocat pentru acțiunile în domeniul climatic.

64

Planul de acțiune al Comisiei ar trebui completat cu „ținte cuantificabile”. Cu toate acestea, elaborarea programelor de lucru pentru perioada 2018-2020, care nu a fost încă finalizată, reprezintă momentul cel mai potrivit pentru stabilirea acestor ținte.

65

Comisia confirmă faptul că nu există date comparabile în ceea ce privește cheltuielile legate de climă în cadrul CFM anterior. În același timp, Comisia consideră că majorarea importantă a cheltuielilor legate de climă în estimările Curții privind unele programe (în special, cele menționate la punctul 69) confirmă, în linii mari, amploarea estimărilor Comisiei la nivel operațional de la începutul CFM.

67

Comisia consideră că principalul beneficiu al urmăririi cheltuielilor legate de climă în bugetul UE constă în sprijinirea elaborării ecologice de măsuri pe partea de cheltuieli în cadrul tuturor programelor UE. Comisia recunoaște că exemplele evidențiate în această secțiune nu oferă temeiuri pentru a trage concluzii mai ample și nu pot fi utilizate decât în scopuri ilustrative.

70

Comisia subliniază că obiectivul abordării sale privind integrarea este includerea considerentelor privind clima în instrumentele bugetului UE și că modificarea componenței cheltuielilor relevante din punct de vedere climatic reflectă evoluția priorităților în materie de cheltuieli în cadrul programelor individuale și rolurile diferitelor surse de finanțare disponibile la nivel național.

71

Variațiile cheltuielilor relevante în domeniul climatic în diferitele programe naționale reflectă, în mare măsură, prioritățile sectoriale ale țării vizate și, prin urmare, nu ar trebui să fie considerate drept o dovadă a unui angajament mai amplu sau mai limitat față de acțiunea în domeniul climatic.

75

Orientarea activităților de cercetare și inovare (C-I) spre anumite sectoare sau grupuri (cum ar fi economia cu emisii scăzute de dioxid de carbon) nu a făcut, în mod expres, obiectul unor discuții aprofundate în cadrul procesului de programare. Negocierea obiectivelor C-I a făcut obiectul condiționalității ex ante cu privire la specializarea inteligentă. În cazul în care Comisia ar fi intervenit pentru a asigura o orientare mai pronunțată în ceea ce privește cercetarea și inovarea asupra acțiunilor în domeniul climatic în PO german și român, acțiunile acesteia ar fi contravenit condiționalității ex ante stabilite prin lege cu privire la strategiile de specializare inteligentă pentru care un proces ascendent este esențial. Serviciile Comisiei observă faptul că energia durabilă și clima figurează printre principalele priorități ale acestor strategii.

76

Comisia constată că programele Fondului social european (FSE) pot răspunde oricăror evoluții survenite în ceea ce privește cererea de competențe verzi pe măsură ce acestea apar.

Răspuns comun al Comisiei la punctele 77-79

Comisia observă că, deși contribuția tuturor fondurilor ESI la acțiunile în domeniul climatic depășește 25 %, contribuția individuală a fiecărui fond va varia în mod inevitabil în funcție de cât de strânsă este legătura misiunilor sale primare specifice cu acțiunile în domeniul climatic. Pentru FSE, o astfel de contribuție nu poate fi decât indirectă, în special prin intermediul unor investiții în competențe verzi, care sunt, la rândul lor, strâns legate de evoluția pieței muncii și, prin urmare, sunt axate pe cerere.

Comisia ia act de faptul că sistemul de monitorizare destinat urmăririi contribuției FSE la acțiunile în domeniul climatic a fost consolidat în perioada financiară 2014-2020, în special prin includerea politicii climatice ca „temă secundară” pentru urmărirea contribuției FSE.

Totuși, Comisia recunoaște că contribuția FSE la acțiunile în domeniul climatic poate fi mai bine valorizată și va examina, în viitor, opțiunile în acest sens.

81

Cu ultima reformă a PAC, sfera de aplicare a ecocondiționalității a făcut obiectul unei revizuiri considerabile, analizându-se dacă cerințele au fost controlabile, dacă s-au adresat direct fermierilor și dacă au fost legate de activitățile agricole. Prin urmare, lista bunelor condiții agricole și de mediu (GAEC) a fost redusă cu peste 50 % (de la 15 la 7), iar cerințele legale în materie de gestionare (SMR) au fost reduse de la 18 la 13.

82

Comisia nu împărtășește opinia potrivit căreia ecologizarea plăților directe se bazează în mare parte pe GAEC anterioare. Cerințele privind zonele de interes ecologic și diversificarea culturilor sunt noi, iar protejarea pășunilor permanente a fost puternic consolidată, de exemplu prin adăugarea protecției depline a pășunilor permanente sensibile din punct de vedere ecologic și prin reducerea posibilității de a ara pășunile permanente.

Comisia consideră, de asemenea, că ecologizarea plăților directe are un impact semnificativ, mai degrabă decât un impact limitat. Acest impact reflectă în mod echitabil legătura celor trei practici agricole cu acțiunile în domeniul climatic. Deși, într-adevăr, cerințele în materie de ecologizare nu îi afectează pe toți fermierii, informațiile disponibile arată, de asemenea, că 72 % din suprafața agricolă totală este vizată, ceea ce este cu atât mai relevant în ceea ce privește acțiunile în domeniul climatic.

84

Integrarea aspectelor legate de climă nu impune ca fiecare regiune/stat membru să își accelereze investițiile legate de atenuarea schimbărilor climatice sau de adaptarea la acestea. Acțiunile în domeniul climatic trebuie luate în considerare în mod corespunzător în cadrul analizei SWOT și al identificării nevoilor și trebuie să fie evaluate în raport cu alte priorități. Baza de comparație s-a schimbat în cele două perioade de programare. În special, efectul crizei economice a antrenat, în multe domenii, o nevoie sporită de a consolida situația economică din sectorul agricol care a fost afectat de criză. În acest context, stabilizarea cheltuielilor legate de climă (chiar dacă acestea nu pot fi cuantificate cu precizie în lipsa unor metodologii adecvate) nu reprezintă un rezultat negativ.

85

Stabilirea criteriilor de selecție reprezintă o responsabilitate a statelor membre. Comisia a oferit orientări cu privire la „posibilitatea desfășurării unor acțiuni în domeniul climatic în cadrul FEADR”, care au inclus o recomandare privind elaborarea unor criterii de selecție.

89

Obiectivul care a constat în adaptarea capacității de pescuit la resursele disponibile prin asigurarea unui sprijin financiar acordat măsurilor de gestionare a flotei a fost parțial realizat în ultima perioadă de programare. Acest lucru explică sprijinul redus acordat din FEPAM pentru măsurile privind flota, comparativ cu sprijinul acordat în decursul perioadei precedente în temeiul FEP.

Concluzii și recomandări

91

Comisia subliniază faptul că angajamentul de a majora cheltuielile legate de climă până la cel puțin 20 % din bugetul UE a fost un angajament politic destinat integrării acțiunilor în domeniul climatic în programele UE.

92

Comisia consideră că, în general, au fost înregistrate progrese importante atât în ceea ce privește includerea considerentelor legate de climă în elaborarea programelor, cât și dezvoltarea abordării unice privind integrarea cuantificată, care oferă, în prezent, o bază transparentă.

Cu toate acestea, Comisia observă că contribuția individuală potențială a fiecărui fond va varia în funcție de cât de strânsă este legătura misiunilor sale primare specifice cu acțiunile în domeniul climatic. Prin urmare, este inevitabil ca sistemele utilizate pentru programarea și monitorizarea contribuției să difere de la un fond la altul.

Totuși, Comisia consideră că, în linii mari, avansează în direcția atingerii obiectivului de 20 %, recunoscând, totodată, că sunt necesare eforturi suplimentare, astfel cum s-a subliniat în evaluarea la jumătatea perioadei a CFM.

93

Comisia subliniază că obiectivul de 20 % a fost anunțat ca un element al abordării privind integrarea acțiunilor în domeniul climatic în bugetul UE, care, la rândul său, reprezintă un element al abordării adoptate de UE pentru a răspunde nevoilor de investiții asociate schimbărilor climatice (a se vedea răspunsul Comisiei la punctul 24).

Întocmai ca în cazul tuturor acțiunilor UE de combatere a schimbărilor climatice, abordarea privind integrarea în bugetul UE demonstrează angajamentul UE față de acțiunile în domeniul climatic și poziția sa de lider în acest domeniu.

Comisia a evaluat progresele înregistrate în ceea ce privește obiectivul de 20 % stabilit în evaluarea la jumătatea perioadei a CFM, astfel cum se explică în răspunsul său la punctul 28.

94

Procesele de programare fiind finalizate, Comisia este acum în măsură să consolideze datele fiabile pentru a furniza estimări actualizate ale acestor programe în ceea ce privește cheltuielile legate de climă și a publicat stadiul lucrărilor în contextul evaluării la jumătatea perioadei a CFM. Acest exercițiu s-ar fi întemeiat pe date inexacte și, prin urmare, ar fi putut conduce la interpretări eronate, dacă ar fi fost efectuat pe baza datelor din perioada 2014-2016.

În evaluarea la jumătatea perioadei a CFM se estimează că, în perioada 2014-2020, cheltuielile legate de climă se vor situa, în total, la puțin peste 200 de miliarde EUR. Această sumă corespunde unui procent de aproximativ 18,9 % pentru întreaga perioadă de programare financiară.

95

Comisia subliniază că metoda adoptată de UE pentru urmărirea cheltuielilor legate de climă se bazează, pentru prima dată, pe o abordare cuantificată în materie de monitorizare a cheltuielilor bugetare. Prin urmare, există posibilități de îmbunătățire, chiar dacă, în general, metodologia este fiabilă și transparentă.

Recomandarea 1 – Realizarea unui exercițiu fiabil de consolidare multianuală

Comisia acceptă recomandarea cu privire la efectuarea unui exercițiu fiabil de consolidare multianuală, pentru a determina dacă cheltuielile programate în favoarea acțiunilor în domeniul climatic se află pe drumul cel bun în ceea ce privește îndeplinirea obiectivului de 20 %, și consideră că această consolidare a fost realizată în contextul evaluării la jumătatea perioadei a CFM. Comisia intenționează să monitorizeze în continuare, anual, progresele înregistrate în contextul întocmirii proiectelor de buget anuale.

Recomandarea 2 – Cadru de raportare exhaustivă

(a)

Comisia acceptă parțial această recomandare.

Comisia acceptă să indice aspectele relevante ale acțiunilor în domeniul climatic și progresele înregistrate în această privință, în rapoartele anuale de activitate relevante, după caz. Noul Raport anual de gestiune și performanță sintetizează (secțiunea 1) execuția bugetului UE pe baza celor mai recente date referitoare la rezultatele obținute cu ajutorul bugetului UE. Acest raport se bazează pe informații preluate din rapoartele anuale de activitate, fișele de program bugetar și alte surse, cum ar fi rapoartele de evaluare și de implementare referitoare la programele UE. Raportul oferă o sinteză, alte informații detaliate privind obiectivele programelor și progresele înregistrate în ceea ce privește indicatorii fiind disponibile în rapoartele anuale de activitate și în fișele de program.

Comisia nu acceptă recomandarea de a raporta cu privire la instrumentele financiare în contextul urmăririi efortului bugetar depus în vederea atingerii obiectivului de 20 %.

(b)

Comisia constată că această recomandare este adresată statelor membre.

(c)

Comisia nu acceptă recomandarea. Deși s-a angajat să îmbunătățească nivelul de granularitate a datelor, implicațiile acestei sarcini administrative suplimentare impuse atât Comisiei, cât și statelor membre sunt neclare. Comisia va analiza posibilitatea de a face distincția între atenuare și adaptare în cazul în care metodologia este revizuită în viitor și subliniază că cele două aspecte sunt strâns legate între ele.

96

Comisia este de acord cu faptul că sunt necesare eforturi suplimentare pentru integrarea acțiunilor în domeniul climatic în toate programele UE. Obiectivul politic de 20 % a fost stabilit pentru a promova integrarea (a se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctul 25). Comisia consideră că o astfel de flexibilitate în legătură cu obiectivul de 20 % este adecvată pentru elaborarea unei abordări inovatoare privind integrarea și urmărirea cheltuielilor legate de climă. Abordarea UE privind integrarea vizează să introducă aspectele climatice în toate politicile și utilizează obiectivul de 20 % pentru a favoriza această integrare.

Comisia a analizat progresele înregistrate în ceea ce privește atingerea obiectivului de 20 % în evaluarea la jumătatea perioadei a CFM, astfel cum s-a explicat în răspunsul său la punctul 28.

Recomandarea 3 – Evaluarea nevoilor determinate de schimbările climatice

Comisia acceptă parțial această recomandare.

Comisia acceptă să ia în considerare nevoile determinate de schimbările climatice și potențialul unor contribuții din partea diferitelor domenii atunci când propune un nou obiectiv politic global. Comisia nu acceptă să planifice contribuții specifice pentru fiecare domeniu sau program în parte.

97

Comisia consideră că s-au înregistrat progrese semnificative în integrarea aspectelor legate de climă în bugetul UE și că metodologia UE este transparentă și adecvată scopului.

Comisia face trimitere la răspunsul său la punctul 29 în ceea ce privește natura cheltuielilor legate de climă în diferite instrumente. Aceasta subliniază că textele juridice diferă în ceea ce privește includerea obiectivului politic referitor la integrarea aspectelor legate de climă care, în mai multe cazuri, este introdus ca o ambiție politică în preambul, și nu ca un obiectiv obligatoriu din punct de vedere juridic. A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctele 25 și 26.

Comisia și-a prezentat proiecția privind cheltuielile legate de climă până în 2020 în contextul evaluării la jumătatea perioadei a CFM.

98

Abordarea UE privind integrarea aspectelor legate de climă s-a bazat pe practici internaționale și a permis elaborarea unei metodologii de urmărire cuantificată care asigură un echilibru între sarcina administrativă și fiabilitatea datelor.

Comisia ia act de calculele Curții bazate pe alte metode de urmărire a cheltuielilor legate de climă, dar nu consideră că acestea ar trebui să fie preferate în raport cu abordarea inovatoare și detaliată privind integrarea, care a fost convenită la nivelul UE.

99

Comisia recunoaște că există posibilitatea ca relevanța anumitor elemente ale cheltuielilor legate de climă să fi făcut obiectul unei supraestimări sau al unei subestimări în cadrul metodologiei actuale. În același timp, Comisia nu consideră că un set de principii elaborate de un grup de organizații internaționale de ajutor umanitar în 2015 pentru urmărirea efectului de atenuare a operațiunilor acestora este un punct de referință relevant pentru abordarea convenită la nivelul UE. Metoda utilizată de Comisie este solidă, a fost elaborată în mod transparent și coordonat și a fost transmisă Parlamentului European și Consiliului.

Comisia estimează contribuția globală a celor două fonduri PAC la combaterea schimbărilor climatice pe baza unei metodologii solide, despre care sunt furnizate informații complete în fișele de program care însoțesc proiectul de buget al Comisiei.

Comisia consideră că, pentru plățile de ecologizare, impactul reflectă în mod echitabil legătura celor trei practici agricole cu acțiunile în domeniul climatic. În cazul plăților directe care nu țin de componenta de înverzire, beneficiul acestora pentru acțiunile în domeniul climatic, în asociere cu ecocondiționalitatea, poate fi evaluat prin aplicarea unui marker Rio de 40 % la o cotă de 20 % din plățile directe care nu țin de componenta de înverzire. La fel ca în cazul oricărui alt calcul, acesta este un indicator, bazat pe sistemul de sancțiuni al ecocondiționalității. Cu toate acestea, Comisia consideră că un impact climatic de 8 % al plăților directe care nu țin de componenta de înverzire nu este supraestimat, dacă sunt avute în vedere beneficiile pentru climă ale ecocondiționalității și ale plăților directe. Acest calcul reflectă pe deplin principiul prudenței.

100

Comisia estimează contribuția globală a celor două fonduri PAC la combaterea schimbărilor climatice pe baza unei metodologii solide, despre care sunt furnizate informații complete în fișele de program care însoțesc proiectul de buget al Comisiei.

Recomandarea 4 – Corectarea supraestimărilor

Comisia acceptă parțial această recomandare. Metodologia de urmărire trebuie să rămână stabilă pe parcursul CFM actual, din motive legate de previzibilitate, coerență și transparență. Cu toate acestea, Comisia va avea în vedere modalități de perfecționare a metodologiei de urmărire pentru FEADR pentru perioada de programare post-2020, fără a spori sarcina administrativă.

101

Planul de acțiune al Comisiei va fi completat cu ținte cuantificabile mai detaliate. Cu toate acestea, elaborarea programelor de lucru pentru perioada 2018-2020, care nu a fost încă finalizată, reprezintă momentul cel mai potrivit pentru stabilirea acestor ținte.

102

Comisia recunoaște că sunt necesare eforturi suplimentare în cadrul mai multor programe pentru îmbunătățirea integrării, dar nu consideră că planurile de acțiune specifice destinate majorării cheltuielilor legate de climă vor avea o valoare adăugată.

Recomandarea 5 – Elaborarea unor planuri de acțiune

Comisia acceptă parțial această recomandare.

Comisia va evalua oportunitățile de creștere a relevanței acțiunilor în domeniul climatic în contextul evaluărilor la jumătatea perioadei ale diferitelor programe și politici, astfel cum se prevede în evaluarea la jumătatea perioadei a CFM. În așteptarea rezultatului acestor evaluări, Comisia va evalua posibilitatea adoptării unor măsuri corective. Instituirea unor planuri de acțiune individuale nu ar fi adecvată, întrucât diferitele programe prevăd deja procese pentru stabilirea priorităților în funcție de modul de gestiune.

103

Comisia consideră că urmărirea creditelor de angajament a fost un prim pas necesar pentru o mai bună integrare a acțiunilor în domeniul climatic în bugetul UE, oferind un indicator rezonabil, care echilibrează sarcina administrativă pe care o presupune un strat suplimentar de monitorizare. Estimările actuale sunt, într-adevăr, efectuate pe baza cheltuielilor programate (proiectul de buget). Acestea sunt totuși actualizate în funcție de bugetul votat efectiv și de scrisorile rectificative. Comisia va evalua raportul cost-eficacitate în ceea ce privește furnizarea de estimări ex post întemeiate pe angajamente reale. Cu toate acestea, calculele bazate pe plățile efective ar crea sarcini administrative suplimentare, întrucât plățile pot fi efectuate pe durata mai multor ani și pot face obiectul unor corecții financiare. Comisia poate totuși să ofere o estimare, deoarece aproximativ 97 % din creditele de angajament devin credite de plată.

Comisia convine asupra necesității de a pune și mai mult accentul pe rezultatele obținute de cheltuielile UE. Cu toate acestea, cadrul actual de performanță stabilit de legiuitor prevede indicatori legați de climă numai pentru o parte din cheltuieli, iar acești indicatori nu pot fi agregați la nivelul bugetului UE. Experiența dobândită va fi luată în considerare cu ocazia instituirii următorului cadru de performanță a CFM.

Recomandarea 6 – Elaborarea unor indicatori de monitorizare a cheltuielilor efective realizate în favoarea acțiunilor în domeniul climatic și a rezultatelor obținute cu ajutorul acestor cheltuieli

(a)

Comisia nu acceptă recomandarea de a elabora un nou sistem de monitorizare în acest stadiu. Aceasta ar conduce la o creștere a nivelului sarcinii administrative impuse statelor membre, care nu a fost prevăzută în reglementările aflate în vigoare în prezent și nici nu a fost inclusă în acordurile de parteneriat și în programele operaționale. Comisia va continua să folosească sistemele de monitorizare în vigoare, care furnizează, de asemenea, date privind cheltuielile.

(b)

Comisia acceptă recomandarea și o va pune în aplicare după cum se explică mai jos.

Comisia va consolida și va îmbunătăți comparabilitatea indicatorilor de rezultat cu relevanță pentru climă în toate domeniile bugetului UE și va analiza, în contextul următorului CFM, opțiunile care permit stabilirea unor indicatori de rezultat cu relevanță pentru climă în vederea evaluării contribuției bugetului UE la acțiunile în domeniul climatic, în special pentru a evalua emisiile de gaze cu efect de seră și reducerea acestora indusă de măsurile finanțate de UE.

(c)

Comisia acceptă această recomandare, pe care o consideră ca fiind pusă în aplicare, după cum se explică mai jos.

Comisia va continua să promoveze în mod activ schimbul de bune practici și în domeniul specific al indicatorilor de rezultat cu relevanță pentru climă. De exemplu, Grupul de experți pentru monitorizarea și evaluarea PAC prevede deja un forum pentru schimbul de bune practici privind evaluarea PAC, inclusiv în legătură cu astfel de indicatori.

105

Orientarea activităților de cercetare și inovare spre anumite sectoare sau grupuri (cum ar fi economia cu emisii scăzute de dioxid de carbon) nu a făcut, în mod expres, obiectul unor discuții detaliate în cadrul procesului de programare. Negocierea obiectivelor C-I a făcut obiectul condiționalității ex ante cu privire la specializarea inteligentă. În cazul în care Comisia ar fi intervenit pentru a asigura o orientare mai pronunțată în ceea ce privește cercetarea și inovarea asupra acțiunilor în domeniul climatic în PO, acțiunile acesteia ar fi contravenit cerințelor normative, în special faptului că strategiile de specializare inteligentă reprezintă un proces ascendent. În acest context, tendințele indică faptul că este probabil ca investițiile în materie de C-I în domeniul energiei cu emisii scăzute de dioxid de carbon să fie semnificativ mai mari decât cele stabilite în programe și incluse inițial în metodologia de urmărire.

106

Comisia subliniază că, întrucât contribuția FSE la acțiunile în domeniul climatic nu poate fi decât indirectă, în special prin investiții în competențe verzi, care sunt, la rândul lor, strâns legate de evoluția pieței muncii și, prin urmare, axate pe cerere. Ponderea efectivă a sumelor aferente FSE alocate cheltuielilor legate de climă va fi cunoscută numai după punerea în aplicare a programelor.

Comisia consideră că ponderea din FSE alocată cheltuielilor legate de climă, stabilită pe baza informațiilor raportate de statele membre în programele operaționale ale FSE, poate astfel subestima contribuția preconizată a FSE la acțiunile în domeniul climatic în perioada 2014-2020.

Comisia face trimitere la răspunsul său comun la punctele 77-79.

107

Reforma PAC a condus la o creștere semnificativă a finanțării acțiunilor în domeniul climatic, în comparație cu perioada 2007-2013.

108

Comisia nu împărtășește punctul de vedere potrivit căruia ecologizarea plăților directe se bazează, în practică, în cea mai mare parte, pe practici agricole existente. În schimb, Comisia consideră că introducerea ecologizării va contribui în mod semnificativ la desfășurarea unor acțiuni suplimentare în domeniul climatic. Cerințele privind zonele de interes ecologic și diversificarea culturilor sunt, într-adevăr, noi, iar protejarea pășunilor permanente a fost puternic consolidată, de exemplu prin adăugarea protecției depline a pășunilor permanente sensibile din punct de vedere ecologic și prin reducerea posibilității de a ara pășunile permanente.

Plata de ecologizare a majorat de facto nivelul de referință dincolo de care practicile de mediu pot fi plătite în temeiul programelor de dezvoltare rurală. Plățile acordate pentru tipurile de operațiuni programate în cadrul măsurii de agromediu și climă pot fi efectuate numai pentru angajamentele și cerințele care depășesc obligațiile de ecologizare. Aceasta presupune realizări mai importante din punctul de vedere al mediului și al climei.

109

În rapoartele anuale de punere în aplicare a FEPAM întocmite de statele membre se pune tot mai mult accentul pe monitorizarea cheltuielilor FEPAM destinate acțiunilor în domeniul climatic. A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 43.

Recomandarea 7 – Valorificarea tuturor oportunităților potențiale și asigurarea unei reorientări efective în direcția acțiunilor în domeniul climatic

(a)

Comisia acceptă parțial recomandarea în același sens ca și în cazul recomandării 5, și anume aceasta va identifica domeniile cu potențial subutilizat și va evalua oportunitățile și măsurile menite să sporească relevanța acțiunilor în domeniul climatic în programele de cheltuieli, în contextul evaluărilor individuale la jumătatea perioadei. Totuși, Comisia nu va elabora planuri de acțiune specifice privind cheltuielile legate de climă pentru diferitele programe individuale.

(b)

Comisia nu acceptă această recomandare. Modificarea, în acest stadiu, a programării financiare multianuale în programele aferente fondurilor ESI, supuse gestiunii partajate, cu structuri de finanțare care sunt determinate de pachete prealocate, nu este nici aplicabilă, nici fezabilă. În mod similar, în actuala perioadă de programare, nu este posibil să se elaboreze și să se adopte noi măsuri de combatere a schimbărilor climatice în cadrul legislativ (de exemplu, în cadrul FEPAM).

În același timp, Comisia va avea în vedere opțiuni menite să consolideze integrarea aspectelor legate de climă în contextul evaluărilor la jumătatea perioadei ale diferitelor programe.

1A se vedea COM(2011) 500, Partea I, secțiunea 6.1.4 (http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:d0e5c248-4e35-450f-8e30-3472afbc7a7e.0012.02/DOC_3&format=PDF).

2A se vedea concluziile Consiliului European din 7.2.2013 și Rezoluția Parlamentului European din 13.3.2013 referitoare la noul CFM [P7_TA(2013)0078].

3http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2545_ro.htm

4A se vedea Analiza de descompunere a AEM: Secțiunea 2.4 din Trends &Projections in Europe 2015 („Tendințe și prognoze în Europa în 2015”): Raportul AEM nr. 4/2015.

5http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:d0e5c248-4e35-450f-8e30-3472afbc7a7e.0012.02/DOC_3&format=PDF

6http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:d0e5c248-4e35-450f-8e30-3472afbc7a7e.0012.02/DOC_4&format=PDF

7http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2014/working/wd_2014_en.pdf

QJ-AB-16-033-RO-E    ISSN 1977-5806

Pentru a putea face față schimbărilor climatice și a răspunde nevoilor considerabile aferente în materie de investiții, UE a convenit să consacre cel puțin 20 % din bugetul său pentru perioada 2014-2020 acțiunilor în domeniul climatic. Constatarea Curții a fost că există activități ambițioase în curs de desfășurare în acest sens și că, per ansamblu, s-au înregistrat progrese. Cu toate acestea, există un risc serios ca nivelul-țintă de 20 % să nu fie atins dacă nu se depun mai multe eforturi. Implementarea obiectivului a condus la o finanțare mai importantă și mai bine direcționată către acțiunile în domeniul climatic în cadrul Fondului european de dezvoltare regională și al Fondului de coeziune. În cadrul Fondului social european și în domeniile agriculturii, dezvoltării rurale și pescuitului, nu a avut loc însă nicio reorientare semnificativă către acțiunile în domeniul climatic.