EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1

Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx

Webbplats: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2016

Print | ISBN 978-92-872-6521-0 | ISSN2 1831-0990 | doi:10.2865/177743 | QJ-AB-16-033-SV-C
PDF | ISBN 978-92-872-6546-3 | ISSN2 1977-5830 | doi:10.2865/401402 | QJ-AB-16-033-SV-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6567-8 | ISSN2 1977-5830 | doi:10.2865/613269 | QJ-AB-16-033-SV-E

© Europeiska unionen, 2016

Kopiering tillåten med angivande av källan.

HUR HITTAR MAN EU:s PUBLIKATIONER?

Gratispublikationer

•Ett enskilt exemplar
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•Flera exemplar/affischer/kartor
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).

(*)Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen).

Avgiftsbelagda publikationer

•Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Händelse | Datum
Revisionsplanen antas/Revisionen inleds | 14.10.2015
Den preliminära rapporten skickas till kommissionen (eller till ett annat revisionsobjekt) | 22.7.2016
Den slutliga rapporten antas efter det kontradiktoriska förfarandet | 26.10.2016
Svaren från kommissionen (eller från ett annat revisionsobjekt) har tagits emot på alla språk | 14.11.2016

SV
2016

nr 31

Särskild rapport

Att använda minst en
femtedel av EU:s budget till
klimatåtgärder: ambitiöst
arbete pågår, men det
finns en allvarlig risk för att
målet inte uppnås

(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budgetområden eller förvaltningsteman. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning I, som är specialiserad på hållbar användning av naturresurser. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Phil Wynn Owen, doyen i avdelning I, tillsammans med Kersti Kaljulaid, tidigare ledamot av revisionsrätten. Bertrand Tanguy var uppgiftsansvarig och Tomasz Plebanowicz biträdande uppgiftsansvarig. Granskningsteamet bestod av Katharina Bryan, Peeter Latti, Alain Vansilliette, Angharad Weatherall, Armando Do Jogo, Michał Machowski, Vivi Niemenmaa, Olivier Prigent, Carlos Sanchez Rivero, Frédéric Soblet, Klaus Stern, Dana Moraru och Maria Ploumaki. Hannah Critoph gav språkligt stöd vid utarbetandet av rapporten.

Från vänster till höger: P. Wynn Owen, H. Critoph, F. Soblet, K. Bryan, A. Do Jogo, B. Tanguy, O. Prigent, T. Plebanowicz, C. Sanchez Rivero, A. Weatherall, M. Machowski, V. Niemenmaa och K. Kaljulaid.

Innehåll

Ordförklaringar och förkortningar

Sammanfattning

Inledning

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

Iakttagelser

Generellt sett har framsteg gjorts men det finns en allvarlig risk för att 20 %-målet inte kommer att uppnås

Ett kollektivt åtagande där vissa finansieringsinstrument förväntas bidra med mer än 20 %

Kommissionens spårningsmetod bygger på internationella metoder men har likväl brister

Övergripande framsteg har gjorts i arbetet för att uppnå målet, men rapporteringen är endast delvis tillförlitlig och inte tillräckligt fokuserad på resultat

Det föreligger en allvarlig risk för att målet inte kommer att uppnås

Antaganden om det direkta jordbruksstödets bidrag till målet för klimatåtgärder var inte vederbörligen motiverade

Om en annan uppsättning spårningskoefficienter som bygger på internationellt vedertagna metoder tillämpades på Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling skulle klimatfinansieringen minska med 40 %

Snabba åtgärder krävs eftersom bidraget från forskningsfinansiering släpar efter avsevärt

Ökad och bättre inriktad finansiering av klimatåtgärder i vissa europeiska struktur- och investeringsfonder, medan situationen i andra fonder för det mesta är oförändrad

Ökade klimatanslag i Eruf och Sammanhållningsfonden visar att ett bättre fokus på klimat kan uppnås

Europeiska socialfondens potentiella bidrag till klimatåtgärder – mer skulle kunna åstadkommas

Inga betydande förändringar av utgifterna inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, även om god praxis finns inom landsbygdsutveckling

Mycket begränsad ökning av fokus på klimatåtgärder i Europeiska havs- och fiskerifonden

Slutsatser och rekommendationer

Bilaga
—
Matris över koefficienter som används av revisionsrätten inom området för landsbygdsutvecklingspolitik

Kommissionens svar

Ordförklaringar och förkortningar

De europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna): De europeiska struktur- och investeringsfonderna är en grupp av fem separata fonder som syftar till att minska regionala obalanser inom EU. Politiska ramar har fastställts för dessa fonder med avseende på den fleråriga budgetramens sjuåriga budgetperiod. De fem fonderna är Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf), Europeiska socialfonden (ESF), Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF).

Direkt jordbruksstöd: Direktstöd beviljas jordbrukare för att stödja deras inkomster och även för att ersätta dem för deras produktion av kollektiva nyttigheter genom miljöanpassning, och i kombination med tvärvillkor.

EU:s klimatkoefficienter: Viktningar som ges till EU-medel som går till projekt, åtgärder eller insatser. Koefficienterna grundar sig på OECD:s Riomarkör-metod. EU:s klimatkoefficienter har viktningarna 0 %, 40 % och 100 % beroende på åtgärdens bidrag till begränsning av eller anpassning till klimatförändring.

Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ): Europeiska garantifonden för jordbruket tillhandahåller finansiering för direktstöd till jordbrukare, för förvaltning av jordbruksmarknaderna och för en rad andra ändamål, såsom veterinära och fytosanitära åtgärder, livsmedelsprogram och informationsverksamheter.

Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF): Europeiska havs- och fiskerifonden är fonden för EU:s havs- och fiskeripolitik för perioden 2014–2020. Fonden har som mål att hjälpa fiskare att gå över till hållbart fiske och kustsamhällen att diversifiera sina ekonomier. Fonden finansierar även projekt som skapar nya arbetstillfällen och förbättrar livskvaliteten längs europeiska kuster.

Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu): Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling har som mål att hjälpa EU:s landsbygdsområden att hantera en rad olika ekonomiska, miljömässiga och sociala utmaningar.

Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf): Europeiska regionala utvecklingsfonden syftar till att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom Europeiska unionen genom att avhjälpa de viktigaste regionala obalanserna. Detta uppnås med hjälp av finansiellt stöd till upprättandet av infrastruktur och produktiva sysselsättningsskapande investeringar, framför allt till företag.

Europeiska socialfonden (ESF): Europeiska socialfondens mål är att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom Europeiska unionen genom att förbättra sysselsättningsmöjligheterna, främst genom utbildningsåtgärder, främja en hög sysselsättningsnivå och skapa fler och bättre arbetstillfällen.

Fokusområden: Europeiska unionen har fastställt sex prioriteringar för landsbygdsutveckling. Dessa är uppdelade på 18 fokusområden i syfte att närmare beskriva målen för varje prioritering och underlätta programplaneringen.

Horisont 2020: EU:s forsknings- och innovationsprogram för perioden 2014–2020.

Integrering av klimatåtgärder: Integrering av klimatåtgärder innebär att klimatåtgärder integreras i EU:s politik, instrument, program och fonder i stället för att ett specifikt finansieringsinstrument skapas för detta ändamål.

Klimatåtgärder: Åtgärder som syftar till att hantera klimatförändring (nedan kallade klimatåtgärder).

Life-programmet: EU:s program till stöd för projekt som rör miljö, naturskydd och klimatåtgärder i hela EU, för närvarande för perioden 2014–2020.

Miljöanpassning: En komponent av direkt jordbruksstöd som stöder jordbruksmetoder som gynnar klimatet och miljön. Dessa metoder inbegriper diversifiering av grödor, bevarande av permanent gräsmark och upprättande av ekologisk infrastruktur.

Programplaneringsdokument: Program som delar upp de övergripande strategiska mål som anges i partnerskapsavtalen mellan Europeiska kommissionen och enskilda medlemsstater i investeringsprioriteringar, specifika mål och, på en lägre nivå, i konkreta åtgärder. Inom politiken för landsbygdsutveckling kallas de landsbygdsprogram. För de övriga europeiska struktur- och investeringsfonderna kallas de operativa program.

Riomarkörer: Koder som används av OECD för att spåra medel riktade till begränsning av eller anpassning till klimatförändring.

Sammanhållningsfonden: Sammanhållningsfonden har som mål att stärka den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen i unionen i syfte att främja hållbar utveckling. Sammanhållningsfonden är inriktad på investeringar i miljö och transport, inbegripet områden med anknytning till hållbar utveckling och energi som innebär miljömässiga fördelar.

Spårning av klimatrelaterade utgifter: Övervakning av framstegen i uppnåendet av 20 %-målet genom mätning av fonders finansiella bidrag till detta mål.

Tvärvillkor: System som kopplar samman de vanligaste jordbrukspolitiska stöden med jordbrukares efterlevnad av grundläggande regler för miljö, livsmedelssäkerhet, djurhälsa och djurskydd samt god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden.

Unionsprioriteringar: Mål som fastställs för landsbygdsutveckling och som bidrar till Europa 2020-strategin för smart och hållbar tillväxt för alla. Det finns sex unionsprioriteringar inom områdena för jordbruk, skogsbruk och landsbygdsområden vilka huvudsakligen avser främjande av innovation och konkurrenskraft, återställande och förbättring av ekosystem, stöd till övergången till en koldioxidsnål och klimattålig ekonomi samt främjande av social integration och fattigdomsminskning.

Åtgärd: För landsbygdsprogram innebär detta ett antal insatser eller projekt som bidrar till en eller flera av unionens prioriteringar för landsbygdsutveckling.

Sammanfattning

I

Klimatförändring är en av de största utmaningar som Europeiska unionen (EU) och regeringar världen över står inför. För att möta klimatförändringar och de avsevärda relaterade investeringsbehoven har EU enats om att minst 20 % av dess budget för perioden 2014–2020 – var femte euro av budgeten - ska gå till klimatrelaterade åtgärder. Denna målsättning utgör en del av EU:s ledarskap när det gäller klimatåtgärder.

II

Målet att använda en femtedel av budgeten till klimatrelaterade åtgärder ska uppnås genom att klimatåtgärder införlivas eller integreras i olika EU-finansieringsinstrument. Det innebär att målet ska uppnås genom att man införlivar klimathänsyn i politiska områden och motsvarande medel i EU-budgeten i stället för att ett särskilt finansieringsinstrument skapas.

III

Vi försökte att fastställa huruvida det är sannolikt att målet att lägga minst 20 % av EU-budgeten på klimatrelaterade åtgärder kommer att uppnås samt huruvida det är sannolikt att den tillämpade strategin kommer att tillföra mervärde genom att leda till en ökad och bättre riktad finansiering av klimatåtgärder.

IV

Vi konstaterade att ambitiöst arbete pågick och att framsteg generellt sett har gjorts i arbetet för att uppnå målet. Emellertid föreligger en allvarlig risk för att 20 %-målet inte kommer att uppnås utan ytterligare ansträngningar för att hantera klimatförändringar. Genomförandet av målsättningen har lett till en ökad och bättre riktad finansiering av klimatåtgärder i Europeiska regionala utvecklingsfonden och Sammanhållningsfonden. Ingen betydande omläggning till klimatåtgärder har dock skett inom Europeiska socialfonden eller inom områdena för jordbruk, landsbygdsutveckling och fiskeri, och alla potentiella möjligheter till finansiering av klimatrelaterade åtgärder har inte utforskats fullt ut.

V

Enligt kommissionens siffror har den finansieringsandel som avsatts till klimatåtgärder legat på i genomsnitt 17,6 % mellan 2014 och 2016. Generellt beräknar kommissionen att 18,9 % kommer att användas till klimatåtgärder, vilket innebär att 20 %-målet inte kommer att uppnås.

VI

Vi uppskattar att klimatfinansieringens andel skulle behöva ökas till ett genomsnitt på 22 % de återstående åren av den nuvarande programperioden, det vill säga 2017–2020, för att man ska kunna uppnå det övergripande målet på 20 % vid slutet av 2020. Det föreligger en allvarlig risk för att detta mål inte kommer att uppnås inom de viktiga bidragande områdena jordbruk, landsbygdsutveckling och forskning. De uppskattade bidragen från jordbruk och landsbygdsutveckling skulle minska med upp till cirka 33 miljarder euro om de beräknades i enlighet med internationellt vedertagna metoder för bedömning av klimatfinansieringsnivåer. Inom området för forskning har Horisont 2020-programmet halkat efter vad gäller dess mål att anslå 35 % till klimatåtgärder, och dess bidrag uppgår för närvarande till 24 %. Kommissionen har inte någon utförlig handlingsplan som anger hur programmet ska kunna komma ifatt.

VII

Kommissionens strategi för bedömning av nivåer av finansiering av klimatåtgärder är inriktad på att fastställa beräknade utgifter. Beräknade utgifter är dock inte nödvändigtvis detsamma som faktiska utgifter, och denna strategi tillhandahåller inte någon utförlig information om de uppnådda resultaten. Dessutom återspeglar inte spårningsmetoden alla de ekonomiska effekterna av EU:s utgifter för klimatåtgärder via finansieringsinstrument, och inte heller skiljer den mellan finansiering för begränsande åtgärder och finansiering för anpassningsåtgärder.

VIII

Vi rekommenderar framför allt att en solid flerårig konsolidering äger rum, att en omfattande ram för rapportering inrättas och att en bedömning av klimatförändringsbehov genomförs. Vi rekommenderar även att överskattningar korrigeras, att handlingsplaner utarbetas för områden där arbetet har halkat efter och att faktiska utgifter och resultat övervakas. Slutligen rekommenderar vi att alla potentiella möjligheter att säkerställa en vidare, faktisk omställning till klimatåtgärder utforskas.

Inledning

01

Klimatförändring är en av de största utmaningar som Europeiska unionen (EU) och regeringar världen över står inför. Jordens klimat håller på att ändras till följd av en högre koncentration i atmosfären av vissa gaser, så kallade växthusgaser. Dessa gaser fungerar som ett täcke som stänger inne värme och på så sätt värmer upp jordytan i vad som är känt som växthuseffekten¹. Cirka 9 % av de växthusgaser som släpptes ut världen över under 2012 kom från EU.

Två aspekter av klimatåtgärder: begränsning av och anpassning till klimatförändring

02

Det finns två politiska svar på klimatförändring som kompletterar varandra – begränsning och anpassning. Den första strategin, begränsning, syftar till att behandla orsakerna till klimatförändringar genom att minska eller begränsa utsläppet av växthusgaser, huvudsakligen genom minskad energiförbrukning, förbättrad energieffektivitet och en ökning av den förnybara energins andel. Denna strategi inbegriper även ansträngningar för att skydda och förbättra metoder för bindning av växthusgaser² och förbättra skogs- och jordbruksmetoder i syfte att bevara och binda koldioxid i mark och skog.

03

Vikten av begränsande åtgärder visas i figur 1 nedan. Figuren visar prognostiserade yttemperaturförändringar för tjugohundratalet jämfört med de genomsnittliga temperaturerna för den senare delen av nittonhundratalet med utgångspunkt i scenariot med oförändrade utsläppsnivåer för koldioxid³.

04

Den andra strategin för hantering av klimatförändring, anpassning, syftar till att förutse de negativa och, i förekommande fall, positiva effekterna av kommande klimatförändringar och vidta lämpliga åtgärder för att förebygga eller minimera de potentiella skadorna. Trots genomförandet av begränsande åtgärder kommer jordens temperatur att fortsätta att öka fram till åtminstone år 2040, oavsett scenario för växthusgasutsläpp⁴. Detta innebär att anpassningsåtgärder kommer att vara nödvändiga även i det bästa möjliga scenariot.

Figur 1

Prognostiserade yttemperaturförändringar i EU under perioden 2071–2100

Figuren visar prognostiserade förändringar av årsmedeltemperaturen för perioden 2071–2100 jämfört med perioden 1971–2000 (scenario med oförändrade utsläppsnivåer för koldioxid). De prognostiserade förändringarna grundar sig på genomsnittet från ett multimodellsystem som utgår från ett scenario med stora växthusgasutsläpp som fastställts av den mellanstatliga panelen för klimatförändringar.

Källa: Europeiska miljöbyrån (http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/projected-change-in-annual-mean).

05

Anpassningsåtgärderna är beroende av klimatförändringarnas effekter. Dessa effekter varierar avsevärt beroende på geografiska villkor. De inbegriper, bland annat, översvämningar, stigande havsnivåer, torka och ökenspridning samt förlust av biologisk mångfald (se figur 2).

Figur 2

Viktiga observerade och prognostiserade effekter av klimatförändring för Europas huvudregioner

Källa: Europeiska miljöbyrån, 2012.

06

Det internationella klimatavtal som antogs i Paris i slutet av 2015 är det första bindande universella avtalet om bekämpning av klimatförändring⁵. Genom avtalet fastställs en transparensram för spårning av länders framsteg vad gäller uppnåendet av respektive lands minskningsmål för växthusgasutsläpp⁶.

07

Redan innan Parisavtalet antogs hade EU åtagit sig att fram till 2020 minska sina utsläpp med minst 20 % och fram till 2030 med 40 % jämfört med 1990 års nivåer. EU har även fastställt ett långsiktigt mål för 2050 (se ruta 1). Enligt de senaste uppskattningarna⁷ låg EU:s sammanlagda växthusgasutsläpp under 2014 på en nivå som var 24 % lägre än den för 1990, även om detta delvis berodde på effekten av den ekonomiska krisen.

EU:s åtagande att använda 20 % av sin budget till klimatåtgärder

08

För att möta de avsevärda investeringsbehoven med anknytning till klimatförändring har EU enats om att minst 20 % av dess budget för perioden 2014–2020 – var femte euro av budgeten – ska gå till klimatrelaterade åtgärder⁸. Detta mål är en del av EU:s ledarskap när det gäller klimatåtgärder, som kommissionen anser vara oumbärligt för att 2015 års internationella klimatavtal ska nå framgång⁹. Enligt våra uppskattningar motsvarar målet ett åtagande på cirka 212 miljarder euro¹⁰. Enligt kommissionen skulle detta åtagande tredubbla den uppskattade vägledande andelen på 6–7 % för klimatrelaterade utgifter i EU:s budget för 2007–2013¹¹.

09

Kommissionen beslutade att införliva eller integrera klimatåtgärder i alla politikområden och även i olika EU-finansieringsinstrument. Man satte även som mål att använda minst en femtedel av EU:s fleråriga budgetram för 2014–2020 till klimatrelaterade åtgärder¹². Detta innebär att målen med anknytning till begränsning av eller anpassning till klimatförändring ska uppnås genom att man införlivar relaterade hänsyn i politiska områden och motsvarande medel i EU-budgeten i stället för att ett särskilt finansieringsinstrument skapas. Det kan uppnås genom att man satsar mer pengar på befintliga klimatrelaterade program, anpassar befintliga program eller skapar nya program och funktioner, såsom urvalskriterier som är bättre inriktade på klimatförändringsrelaterade frågor.

Ruta 1

EU:s mål för minskning av växthusgasutsläpp

οFram till 2020¹³:

–En minskning med 20 % av utsläpp av växthusgaser (jämfört med 1990 års nivåer).

–Förnybar energi står för 20 % av energiförbrukningen.

–En ökning av energieffektiviteten på 20 %.

οFram till 2030¹⁴:

–En minskning med minst 40 % av utsläpp av växthusgaser (jämfört med 1990 års nivåer).

–Förnybar energi står för minst 27 % av energiförbrukningen.

–Det vägledande målet är att öka energieffektiviteten med minst 27 % jämfört med den prognosticerade framtida energiförbrukningen¹⁵.

οEU har för avsikt att fram till 2050¹⁶ minska sina växthusgasutsläpp inom alla huvudsektorer med mellan 80 % och 95 % jämfört med 1990 års nivå.

Roller och ansvarsområden i integreringen av klimatåtgärder

10

Vart och ett av kommissionens generaldirektorat är ansvarigt för införlivandet av klimatåtgärder i sina individuella utgiftsprogram och för genomförandet av dem, om lämpligt i samarbete med medlemsstaterna.

11

Generaldirektoratet för klimatpolitik tillhandahåller kunskap och vägledning om klimatåtgärder till kommissionens övriga generaldirektorat.

12

Generaldirektoratet för budget samordnar det förberedande arbetet för fördelningen av resurser till klimatet i budgetarna samt samlar in och presenterar relaterad information. Kommissionens generalsekretariat spelar en samordnande roll och säkerställer EU-åtgärdernas övergripande enhetlighet, vilket inbegriper politiken för integrering av klimatåtgärder.

13

Kommissionens och medlemsstaternas exakta ansvarsområden varierar beroende på om ett politiskt område är föremål för delad förvaltning¹⁷ eller förvaltas direkt av kommissionen. Med den senare förvaltningstypen förvaltar kommissionen själv programmen, däribland större delen av programmen Horisont 2020¹⁸ och Life¹⁹.

14

Inom ramen för den delade förvaltningen ska kommissionen bedöma, diskutera målen, åtgärderna och valet av indikatorer samt godkänna de programplaneringsdokument som utarbetas och inlämnas av medlemsstaterna. Medlemsstaterna ansvarar för utarbetandet, genomförandet och övervakningen av de åtgärder som ingår i programmen. De europeiska struktur- och investeringsfondernas program inbegriper ett preliminärt stödbelopp som är avsett att uppfylla klimatförändringsmålet, medan motsvarande belopp för det direkta jordbruksstödet beräknas på central nivå av kommissionen.

Förutsättningarna vid integrering av klimatåtgärder i korthet

οKlimatåtgärder avser både sådana åtgärder som syftar till att minska utsläppen av växthusgaser (begränsande åtgärder) och sådana som syftar till anpassningar till effekterna av global uppvärmning (anpassningsåtgärder). Båda typerna av åtgärder är nödvändiga och kompletterar varandra.

οEU spelar en central roll när det gäller globala klimatåtgärder, och dess insatser bidrog till att man kunde nå fram till det ambitiösa internationella avtal som slöts i Paris.

οIntegrering av klimatåtgärder i befintlig politik och spårning av de klimatrelaterade utgifterna är en process som innebär samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna.

οMålet att lägga var femte euro av EU-budgeten för perioden 2014–2020 på klimatåtgärder är ett sätt för EU att göra sina utgifter mer klimatrelevanta.

οStrategin syftar till att beakta EU:s olika policyer och program såväl som geografiska särdrag.

1Se IPCC, [Core Writing Team, R.K. Pachauri och L.A. Meyer (red.)], Climate Change 2014: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change (klimatförändring 2014: sammanfattande rapport – bidrag från arbetsgrupperna I, II och III till den femte utvärderingsrapporten från den mellanstatliga panelen för klimatförändringar), Genève, Schweiz 2014, s. 151.

2Bindning är den process där växthusgaser avskiljs och lagras på lång sikt.

3Referensscenariot med oförändrade utsläppsnivåer utgår från att den framtida utvecklingen liknar tidigare utveckling och att inga politiska förändringar äger rum. Se http://www.ipcc.ch/ipccreports/tar/wg3/index.php?idp=286

4Det sjunde miljöhandlingsprogrammet (Europaparlamentets och rådets beslut nr 1386/2013/EU av den 20 november 2013) och IPCC 2013.

5Parisavtalet träder i kraft den trettionde dagen efter den dag då minst 55 av konventionens parter som sammanlagt står för minst cirka 55 % av de totala globala utsläppen av växthusgaser har deponerat sina ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument hos depositarien. Villkoren uppfylldes den 5 oktober 2016 när EU deponerade sitt ratifikationsmeddelande. Avtalet kommer att träda i kraft den 4 november 2016. Fram till den 17 oktober 2016 hade 81 av 197 parter i konventionen ratificerat avtalet (http://unfccc.int/paris_agreement/items/9444.php).

6Artikel 13 i Parisavtalet i rapporten från partskonferensen vid dess tjugoförsta möte i Paris från den 30 november till den 13 december 2015, daterad den 29 januari 2016 med referensnummer FCCC/CP/2015/10/add.1.

7http://www.eea.europa.eu/publications/european-union-greenhouse-gas-inventory-2016

8KOM(2011) 500 slutlig, 29.6.2011, En budget för Europa 2020 – del II, s. 13.

9COM(2013) 167 final, 26.3.2013, 2015 års internationella klimatavtal: Utformningen av den internationella klimatpolitiken efter 2020.

10Uppskattat till 20 % av 1 062,5 miljarder euro, vilket motsvarar de totala åtagandena i löpande priser i den fleråriga budgetramen för 2014–2020.

11Se generaldirektoratet för klimatpolitiks årliga verk samhetsrapport för 2014, s. 16.

12Målet inbegriper inte områden utanför EU-budgeten, som till exempel Europeiska investeringsbankens utlåning. Europeiska investeringsbanken har själv satt som mål att avsätta minst 25 % av sin totala utlåning för klimatåtgärder och att 35 % av bankens investeringar i utvecklingsländer ska gå till klimatåtgärder.

13KOM(2008) 30 slutlig, 23.1.2008, Mot 20–20 till 2020 – Europas möjligheter i samband med klimatförändringarna (klimat- och energipaketet för 2020).

14COM(2014) 15 final, 22.1.2014, En klimat- och energipolitisk ram för perioden 2020 till 2030 (ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030).

15Energieffektivitetsmålet för 2030 kommer att ses över 2020 med ett mål på minst 30 % i åtanke.

16KOM(2011) 112 slutlig, 8.3.2011, Färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050. Europeiska rådet och Europaparlamentet godkände kommissionens förslag till strategi i februari 2013 respektive mars 2013.

17Områden som är föremål för delad förvaltning inbegriper, framför allt, de europeiska struktur- och investeringsfonderna och direktstöd inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken.

18Forskningsprogrammet Horisont 2020 förvaltas av generaldirektoratet för forskning och innovation. Omkring 25 % av budgeten för Horisont 2020 förvaltas direkt av kommissionen, medan 75 % förvaltas av genomförandeorgan.

19Utgiftsprogrammet Life direktförvaltas av generaldirektoratet för miljö (vad gäller delprogrammet för miljö) och generaldirektoratet för klimatpolitik (delprogrammet för klimatpolitik), men genomförandeuppgifter för förvaltningen av projekt delegeras till en byrå.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

15

Vi försökte fastställa huruvida det är sannolikt att målet att lägga minst 20 % av EU-budgeten på klimatrelaterade åtgärder kommer att uppnås samt huruvida det är sannolikt att den tillämpade strategin kommer att tillföra mervärde.

16

Mer specifikt strävade vi efter att besvara följande frågor:

–Är den pågående åtgärden på väg att uppnå det övergripande målet?

–Är det sannolikt att målet kommer att tillföra mervärde genom att det leder till en ökad och bättre riktad finansiering av klimatåtgärder?

17

Vi fastställde revisionskriterier avseende utarbetande, genomförande, övervakning och utvärdering av EU:s utgifter för begränsning av och anpassning till klimatförändring. Kriterierna utarbetades på grundval av EU-policydokument, lagstiftning, riktlinjer från kommissionen, rådsbeslut, studier och andra publikationer. Vi samrådde även med experter från Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling och Europeiska investeringsbanken om metoder för integrering och spårning samt gick igenom befintlig litteratur.

18

Figur 3 ger en överblick över de granskade budgetområdena och revisionsobjekten. De granskade områdena av Horisont 2020, sammanhållningspolitiken, den gemensamma jordbrukspolitiken, fiskeripolitiken och Life-programmet står för cirka 78 % av de planerade åtagandena i den fleråriga budgetramen för 2014–2020 och cirka 85 % av den planerade klimatfinansieringen för samma period.

Figur 3

Överblick över de granskade budgetområdena och revisionsobjekten

Källa: Europeiska revisionsrätten.

19

Vårt revisionsarbete var inriktat på det övergripande system som etablerats på kommissionsnivå och på två områden som omfattas av delad förvaltning: sammanhållningspolitiken och den gemensamma jordbrukspolitiken. Dessa områden svarar tillsammans för två tredjedelar av EU:s budget och tre fjärdedelar av det övergripande målet för klimatfinansiering under den fleråriga budgetramsperioden 2014–2020. Mellan oktober 2015 och februari 2016 genomförde vi granskningsbesök i Polen med avseende på sammanhållningspolitiken och den gemensamma jordbrukspolitiken, i Tyskland och Rumänien med avseende på sammanhållningspolitiken samt i Frankrike och Spanien med avseende på den gemensamma jordbrukspolitiken. Vårt urval tog i beaktande utgifternas väsentlighet, volymen av växthusgasutsläpp och utmaningar vad gäller anpassning. I var och en av medlemsstaterna granskade vi den övergripande programplaneringsramen, inbegripet program som fastställts på nationell och regional nivå²⁰. Vi utförde även liknande revisionsarbete när det gällde Horisont 2020, fiskeripolitiken och Life-programmet på kommissionsnivå.

20

Vi samlade in och jämförde revisionsbevis med revisionskriterierna med hjälp av skriftliga frågeformulär, intervjuer med tjänstemän från medlemsstater och kommissionen samt analyser av dokumentation och data.

21

I rapporten tar vi även upp Europaparlamentets förslag från 2015 och 2016 om att vi bör granska arbetet för att uppnå det överenskomna målet på 20 % för integrering av klimatåtgärder.

22

Eftersom utgifterna för perioden 2014–2020 fortfarande befinner sig i ett tidigt skede handlar denna rapport om planerade utgifter, i stället för faktiska utgifter på projektnivå. Vi analyserade inte utgifter som saknar anknytning till klimat, och inte heller undersökte vi potentiella negativa effekter på miljön som orsakats av EU-stöd²¹. Revisionen omfattade inte heller andra klimatrelaterade utgifter utanför EU-budgeten. Denna rapport innehåller därför inte någon bedömning av de allmänna effekterna av EU:s politik på klimatet, EU:s resultat i jämförelse med unionens klimat- och energimål för 2020 och 2030 eller den optimala nivån för EU:s klimatfinansiering.

23

Vi identifierade även i förekommande fall exempel på god praxis och praktiska fallstudier.

20Inom området för sammanhållningspolitiken valdes de regionala programmen för Sachsen och Nordrhein-Westfalen i Tyskland och Schlesien i Polen ut för närmare granskning. Inom området för landsbygdsutvecklingspolitik undersöktes de regionala programmen för Rhône-Alpes i Frankrike och Andalusien i Spanien.

21Ett exempel på detta är finansieringen av vägar och luftfart som leder till en ökning av utsläppen av växthusgaser.

Iakttagelser

Generellt sett har framsteg gjorts men det finns en allvarlig risk för att 20 %-målet inte kommer att uppnås

24

I detta avsnitt bedöms den allmänna strategi som antagits av kommissionen för att införliva klimatåtgärdsmålet i EU-budgeten och de framsteg som hittills gjorts. Vi analyserade huruvida

–det fanns en plan för hur det övergripande målet ska uppnås,

–en lämplig spårningsmetod som bygger på internationellt vedertagna metoder har antagits (se t.ex. punkterna 34–36),

–framsteg har rapporterats på grundval av tillförlitlig och relevant information.

Ett kollektivt åtagande där vissa finansieringsinstrument förväntas bidra med mer än 20 %

25

Vi undersökte huruvida kommissionen upprättat en plan för vilka budgetområden som ska bidra och i vilken omfattning. Sådana enskilda mål borde ha fastställts för specifika budgetområden på grundval av en tillförlitlig bedömning av områdets potential och investeringsbehov för att säkerställa att stöd ges till investeringar där behovet är störst. Samtidigt skulle politikens faktiska potential att tillhandahålla ett bidrag genom genomförande av klimatrelaterade åtgärder behöva tas i beaktande, till exempel dess huvudsakliga mål och utformning. Den beräkning som används för att mäta utgifter för klimatåtgärder bör vara baserad på ett transparent system.

26

Målet på ”minst 20 %” av EU:s utgifter var ett politiskt val (se punkt 8). Kommissionen motiverade integreringen av klimatåtgärder, och målets nivå, genom att hänvisa till sin målsättning att möta den utmaning som klimatförändring innebär och de betydande investeringsbehoven för klimatåtgärder, i synnerhet sådana med koppling till genomförandet av klimat- och energimålen för 2020. Vi kunde dock inte hitta några tydliga bevis som gjorde att dessa investeringsbehov kunde kvantifieras.

27

Kommissionen har uppskattat att 6–7 % av EU:s budget för 2007–2013 lades på klimatåtgärder (se punkt 8). Eftersom inget förfarande för övervakning av utgifter för klimatåtgärder fanns tillgängligt under perioden 2007–2013 kunde vi inte fastställa huruvida och i vilken utsträckning 20 %-målet kräver en ytterligare ansträngning för perioden 2014–2020.

28

20 %-målet gäller hela EU-budgeten under hela perioden 2014–2020 och det rör sig därför inte om ett årligt mål. Tabell 1 visar de huvudsakliga budgetområden som bidrar till uppnåendet av 20 %-målet.

Tabell 1

Granskade budgetområden inom den fleråriga budgetramen för perioden 2014–2020 och kommissionens relaterade prognoser för klimatfinansiering

Granskat budgetområde
Planerade utgifter 2014–2020
(miljarder euro)
Planerat klimat finansieringsmål 2014–2020
(%)
Planerad klimatfinansiering 2014–2020
(miljarder euro)

Rubrik 1 a – Forskning (Horisont 2020)
74,9
≥ 35,0
16,6

Rubrik 1 b – Sammanhållningsfonden
63,3
28,4
18,0

Rubrik 1 b – Europeiska socialfonden
91,4
1,2
1,1

Rubrik 1 b – Europeiska regionala utvecklingsfonden
200,3
18,5
37,0

Rubrik 2 – Europeiska garantifonden för jordbruket (direkt jordbruksstöd)
288,0
16,3
47,0

Rubrik 2 – Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling
99,5
57,5
57,2

Rubrik 2 – Europeiska havs- och fiskerifonden
6,4
15,6
1,0

Rubrik 2 – Life
3,5
49,3
1,6

EU:S BUDGET
1 062,6
≥ 20,0
212,5

De granskade budgetområdenas andel av EU:s budget
77,9 %

84,5 %

Källa: Europeiska revisionsrättens uppskattningar på grundval av programförklaringar från kommissionen, programplaneringsdokument, data från kommissionen, förordningar och den fleråriga budgetramen för perioden 2014–2020.

29

Vi konstaterade att medlagstiftarna, det vill säga Europaparlamentet och rådet, hade fastställt mål inom flera centrala budgetområden genom att införa dem i lagstiftningen för respektive finansieringsinstrument (se figur 4). Målen presenteras antingen i ingressen till rättsakterna eller som rättsligt bindande mål som ligger till grund för de planerade målen i tabell 1. I det senare fallet utgör de en obligatorisk minimitröskel.

Figur 4

Mål i förordningar som stöder integreringen av klimatåtgärder

1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1291/2013 av den 11 december 2013 om inrättande av Horisont 2020 – ramprogrammet för forskning och innovation (2014–2020) och om upphävande av beslut nr 1982/2006/EG (EUT L 347, 20.12.2013, s. 104).

2Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1305/2013 av den 17 december 2013 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1698/2005 (EUT L 347, 20.12.2013, s. 487).

3Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1293/2013 av den 11 december 2013 om inrättandet av ett program för miljö och klimatpolitik (Life) samt om upphävande av förordning (EG) nr 614/2007 (EUT L 347, 20.12.2013, s. 185).

4Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1301/2013 av den 17 december 2013 om Europeiska regionala utvecklingsfonden och om särskilda bestämmelser för målet Investering för tillväxt och sysselsättning samt om upphävande av förordning (EG) nr 1080/2006 (EUT L 347, 20.12.2013, s. 289).

Källa: Europeiska revisionsrätten, baserat på respektive förordningar.

30

Vi konstaterade att de resurser som alstras genom verkställandet av de mål som införts genom lagstiftningen var avsedda att väsentligt bidra till att klimatåtgärdsmålet uppnås. Vi uppskattade detta förväntade bidrag till 38 % av det belopp som behövs för att uppfylla det övergripande målet att lägga minst 20 % av EU:s budget på klimatåtgärder under perioden 2014–2020.

31

Avsaknaden av specifika mål i andra väsentliga delar av EU:s budget gör det svårare för kommissionen att nå 20 %-målet. Inom budgetområdet för konkurrenskraft för tillväxt och sysselsättning finns det exempelvis tre finansiellt viktiga program²² som, till skillnad från Horisont 2020-programmet inom detta budgetområde, inte har några fastställda mål för klimatfinansiering.

32

Någon övergripande plan som beskriver vilka finansieringsinstrument som skulle kunna bidra och i vilken omfattning har dock aldrig utarbetats (se punkt 26 och tabell 1). Detta kommer sannolikt att visa sig vara ett icke optimalt sätt att fastställa klimatåtgärdsbidraget från utgiftsprogram som skiljer sig åt till sin natur.

33

Sedan 2014 har den gemensamma jordbrukspolitiken och sammanhållningspolitiken varit de områden som bidragit mest till klimatåtgärder (se figur 5). Jordbruks- och landsbygdsutvecklingsfonderna, det vill säga Europeiska garantifonden för jordbruket och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling, spelar en nyckelroll i ansträngningarna för att uppnå målet. Enligt kommissionens prognos kommer de att bidra med 47 miljarder euro respektive 57,2 miljarder euro i klimatfinansiering. Kommissionen uppskattade att 51,9 % av den klimatfinansiering som planerats för den fleråriga budgetramsperioden 2014–2020 skulle komma från jordbruksfonder, vilket är mer än deras andel av EU:s budget på 37,7 %.

Figur 5

Klimatfinansiering under perioden 2014–2016 per EU-budgetområde

Källa: Kommissionens programförklaringar med avseende på budgetförslagen för 2014, 2015 och 2016.

Kommissionens spårningsmetod bygger på internationella metoder men har likväl brister

34

Vissa åtgärder bidrar till begränsning av eller anpassning till klimatförändring mer än andra. Det var därför nödvändigt att utarbeta ett system för att fastställa vilka åtgärder som kan räknas som bidragande till 20 %-målet. Kommissionen utgick från en internationellt vedertagen metod, nämligen OECD:s Riomarkörer, som delar upp utgifter i kategorier i enlighet med de regler som nämns i tabell 2. EU:s spårningsmetod är ett system för att mäta bidraget till klimatåtgärder från olika finansieringsinstrument och politikområden genom fastställande av tre utgiftskategorier. För att omvandla dessa Riomarkörer till finansiella data tillämpades EU:s klimatkoefficienter på 0 %, 40 % och 100 % på EU:s utgifter i enlighet med regler som är specifika för de olika utgiftsområdena.

Tabell 2

OECD:s kategorier och EU:s klimatkoefficienter

OECD
EU

Tillämplig kategori
Verksamhetskategorier
EU:s klimatkoefficienter
Exempel:
Kriterier som används inom de europeiska struktur- och investeringsfonderna

2
Utgifter för verksamheter vars huvudsakliga (primära) mål är klimatet.
100 %
Stödet bidrar väsentligt till klimatförändringsmålen.

1
Utgifter för verksamheter för vilka klimatet utgör ett väsentligt mål, men inte det huvudsakliga målet.
40 %
Stödet bidrar måttligt till klimatförändringsmålen.

0
Utgifter som inte är inriktade på klimatmål.
0 %
Stödet bidrar inte till dessa mål eller bidrar till dem i obetydlig grad.

Källa: Handbook on the OECD-DAC Climate Markers (handbok om OECD:s biståndskommittés klimatmarkörer), http://www.oecd.org/dac/stats/48785310.pdf; artikel 8 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för de europeiska struktur- och investeringsfonderna (EUT L 347, 20.12.2013, s. 320).

35

De granskade generaldirektoraten och medlemsstaterna fann att användningen av dessa tre klimatkoefficienter utgör en pragmatisk strategi för spårning av klimatutgifter. Vi konstaterade emellertid följande två viktiga brister hos spårningssystemet:

–Vid tillämpningen av EU:s klimatkoefficienter inom vissa områden iakttogs inte systematiskt den försiktighetsprincip (se punkterna 51–59) som utarbetats av Världsbanken för att undvika överskattningar inom klimatfinansiering (se ruta 2). Denna underlåtenhet resulterade i överskattningar av de belopp som anslagits för klimatåtgärder.

–Förordningen om de europeiska struktur- och investeringsfonderna utgår från en strategi som avviker från OECD:s kategorier och innebär att 100 %-koefficienten tillämpas på stöd som väsentligt bidrar till klimatförändringsmålet, medan 40 %-koefficienten används som en markör för ett måttligt bidrag. Genom att den högsta viktningen tilldelas bidrag som blott är ”väsentliga” i stället för endast till dem vars huvudsakliga mål avser klimatförändring ökas antalet fall där den högsta koefficienten kan tillämpas. Detta leder till en risk för överskattning av klimatrelaterade belopp.

36

Vi konstaterade brister hos arrangemangen för rapportering. Till skillnad från andra internationella system (se ruta 2) tillhandahåller EU:s spårningssystem ingen information om hur mycket pengar som läggs på begränsning av klimatförändring respektive anpassning till klimatförändring²³.

Ruta 2

Principer som utarbetats av internationella aktörer för spårning av klimatfinansiering

De gemensamma principerna för spårning av finansiering av åtgärder för begränsning av klimatförändring som utarbetats av de multilaterala utvecklingsbankernas²⁴ gemensamma grupp för klimatfinansiering och International Development Finance Club inbegriper försiktighetsprincipen, enligt vilken osäkerheter, i det fall inga uppgifter finns tillgängliga, ska hanteras i enlighet med försiktighetsprincipen, som innebär att underskattning av klimatfinansiering är att föredra framför överskattning.

EIB har införlivat denna princip i sina allmänna principer för dokumentation av utlåning till klimatåtgärder:

Trovärdighet: systemet för sparande av dokumentation måste upprätthålla trovärdigheten för bankens rapportering om klimatåtgärder och således ska i fall där tvivel eller osäkerhet föreligger rörande klimateffekter utgångsläget vara att utesluta.

Bland EIB:s övriga allmänna principer ingår att i så stor utsträckning som möjligt endast de klimatrelevanta delarna av projekt och program bör registreras, och att begränsande åtgärder och anpassningsåtgärder ska registreras separat.

Källa: Common Principles for Climate Mitigation Finance Tracking (gemensamma principer för spårning av finansiering av åtgärder för begränsning av klimatförändring), den 31 mars 2015. Europeiska investeringsbanken, EIB Climate Strategy – Mobilising finance for the transition to a low-carbon and climate-resilient economy (EIB:s klimatstrategi – mobilisering av finansiering för övergången till en koldioxidsnål och klimattålig ekonomi), den 22 september 2015.

37

Kommissionen föreslog 2014 att utgifterna via finansieringsinstrument inom de europeiska struktur- och investeringsfonderna minst skulle fördubblas under programperioden 2014–2020²⁵. Omkring 21 miljarder euro kommer att anslås till finansieringsinstrument ur dessa fonder²⁶. Sådana finansieringsinstrument har som mål att revolvera och ha en multiplikatoreffekt som ger upphov till ytterligare investeringar. Exempelvis omfattas EU:s bidrag på 10 miljoner euro år 2016 till finansieringsinstrumentet för naturkapital²⁷ av spårningen av klimatrelaterade utgifter. Detta instruments faktiska bidrag skulle kunna vara tio gånger så stort²⁸. Spårning av framsteg mot 20 %-målet i EU:s centrala budget återspeglar inte alla de ekonomiska effekterna av EU:s utgifter för klimatåtgärder.

38

Samtidigt konstaterade vi en potentiell överskattning av det bidrag från finansieringsinstrumentet för naturkapital som går till klimatåtgärder. Denna potentiella överskattning är en följd av att instrumentet även kan investera i områden som inte har klimatrelaterade utgifter som antingen sitt huvudsakliga mål eller ett väsentligt mål.

Övergripande framsteg har gjorts i arbetet för att uppnå målet, men rapporteringen är endast delvis tillförlitlig och inte tillräckligt fokuserad på resultat

39

Det system som används för att övervaka framsteg i uppnåendet av 20 %-målet är införlivat i kommissionens årliga budgetförfarande. Varje generaldirektorat fastställer den erfordrade detaljnivån för spårningen och rapporterar aggregaten till generaldirektoratet för budget. Både generaldirektoratet för budget och generaldirektoratet för klimatpolitik övervakar framsteg på en årlig basis.

40

I genomsnitt uppgick klimatbidragets andel till 17,6 % mellan 2014 och 2016. Kommissionens arbetsdokument som åtföljer halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen²⁹ ger vid handen att framsteg har gjorts under dessa år (se figur 6), eftersom kommissionen uppskattade EU-budgetens totala bidrag till klimatfinansiering till 13,6 % under 2014, 17,3 % under 2015 och 20,9 % under 2016. För 2017 uppskattar kommissionen – baserat på sitt budgetförslag – att klimatfinansieringen blir 19,3 %.

Figur 6

Överblick över klimatrelaterade utgiftsplaner för perioden 2014–2016

Källa: Uppgifter från kommissionen, halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen för 2014–2020, SWD(2016) 299 final.

41

Kommissionen erkände i en årlig verksamhetsrapport från 2015 att den inte med säkerhet kunde bedöma huruvida den var på väg att uppnå 20 %-målet för den fleråriga budgetramsperioden 2014–2020 i dess helhet³⁰. Kommissionen bedömde framstegen mot 20 %-målet i halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen som offentliggjordes den 14 september 2016. Den uppskattade att 18,9 % av EU:s budget kommer att användas till klimatåtgärder. Vi konstaterade att siffrorna för 2014 och 2015 till stor del baserades på uppskattningar. Detta gällde i synnerhet för de europeiska struktur- och investeringsfonderna.

42

Även om detta var oundvikligt, eftersom utgiftsinstrumenten för den nya programperioden just hade inrättats och viss information därför ännu inte fanns tillgänglig så hindrade dessa begränsningar jämförelsen mellan olika år vad gäller de uppgifter som tillhandahållits för perioden 2014–2016 (se figur 6). Dessutom bidrog godkännandet av de fleråriga utgiftsprogrammen under 2015 automatiskt till ökningen av klimatåtgärdsfinansiering, eftersom programmens klimatrelaterade planer fördes in i systemet i samband med att de godkändes. Som ett resultat av detta kan utvecklingen mellan 2014 och 2016 inte anses visa på en tendens för hela perioden.

43

Inom utgiftsområdet fiskeri behöver medlemsstaterna inte rapportera sina planerade klimatåtgärder förrän 2016. Fram till dess att de gör det kan generaldirektoratet för havsfrågor och fiske inte kontrollera om de preliminära bidrag till klimatåtgärdsmål som medlemsstaterna har angett i sina operativa program är korrekta.

44

Det har hittills inte funnits något verktyg tillgängligt för att tillhandahålla en flerårig, konsoliderad uppdatering om situationen vad gäller EU-budgeten i dess helhet. Kommissionen uppdaterade nyligen data om klimatrelevanta utgifter för hela budgetperioden i samband med halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen.

45

Den etablerade strategin är behäftad med en inneboende risk, eftersom den är inriktad på att fastställa planerna för framtida utgifter. Planerade utgifter för klimatåtgärder är dock inte nödvändigtvis detsamma som faktiska utgifter. Även om denna revision inte undersökte faktiska utgifter och uppgifter om faktiska utgifter i allmänhet ännu inte finns tillgängliga konstaterade vi fall som framhävde denna inneboende risk. Vid vår jämförelse av faktiska utgifter på projektnivå med Life-programmets planer konstaterade vi att de utvalda Life-projekten svarade mot ett EU-klimatåtgärdsbidrag på 34 % av de sammanlagda EU-medel som anslagits för Life. Med andra ord uppnåddes inte de 49,3 % som förväntades i budgetdokumenten.

46

Detta fall illustrerar behovet av att myndigheterna omvärderar planerade klimatfinansieringsbidrag när de väl är tillräckligt säkra på egenskaperna hos sina framtida utgifter och samtidigt undviker extra administrativa kostnader. Kommissionen har ännu inte utarbetat ett förfarande för detta.

47

Vidare är kommissionens strategi vad gäller 20 %-målet helt och hållet inriktad på finansiella data. Uppgifter om vad fonderna planerar att uppnå eller har uppnått för resultat, till exempel minskningar av växthusgasutsläpp, finns endast tillgängliga för delar av budgeten. Informationen är heller inte jämförbar, vilket hindrar sammanställningen av de resultat som uppnåtts inom olika områden.

48

I Europeiska regionala utvecklingsfonden är medlemsstaterna inte förpliktade att använda den gemensamma outputindikatorn för minskning av växthusgasutsläpp utom för energiinvesteringar. Medlemsstaterna har visserligen möjlighet att inkludera även andra områden, men vi konstaterade att inte alla granskade medlemsstater hade gjort det. Dessutom används olika metoder och verktyg³¹ för att beräkna växthusgasutsläpp och minskningar av dem. Flera medlemsstaters myndigheter håller på att utveckla verktyg för att beräkna utsläpp för vissa projekttyper, såsom klimatvänlig transport inom ramen för Europeiska regionala utvecklingsfonden. Som ett resultat av detta råder det brist på information om i vilken omfattning klimatrelaterade åtgärder kommer att bidra till minskningarna av koldioxidutsläpp, och de tillgängliga uppgifterna är eventuellt inte jämförbara mellan medlemsstaterna. Vi konstaterade att indikatorer i de fall sådana förekom var inriktade på begränsning inom energisektorn, medan anpassningsrelaterade indikatorer är sällsynta.

Det föreligger en allvarlig risk för att målet inte kommer att uppnås

49

Vi uppskattar att klimatfinansieringens andel måste ökas till ett genomsnitt på 22 % under de återstående åren av den nuvarande fleråriga budgetramen, det vill säga 2017–2020, för att man ska kunna uppnå det övergripande målet på 20 % vid slutet av 2020. Detta överensstämmer med den uppskattning som tagits fram av generaldirektoratet för klimatpolitik³². Jämfört med perioden 2014–2016 innebär detta att en ökad ansträngning kommer att krävas för perioden 2017–2020. Dock uppskattas i halvtidsöversynen att utgifterna för klimatåtgärder under perioden 2014–2020 kommer att utgöra 18,9 %.

50

Vi utförde även en analys i syfte att utvärdera kommissionens prognos. Med utgångspunkt i antagandet att de områden som står för merparten av klimatfinansieringen (se tabell 1) faktiskt tillhandahåller de förväntade klimatfinansieringsbeloppen uppskattade vi att den klimatfinansieringsandel som ska uppnås under perioden 2014–2020 inom de områden av EU-budgeten som inte finns förtecknade i tabell 1³³ uppgår till 18,2 %. Det skulle innebära en fördubbling av de nuvarande ansträngningarna inom dessa områden³⁴. Vi kunde inte hitta några bevis för att kommissionen håller på att öka ansträngningarna inom dessa områden eller som visar hur en sådan fördubbling skulle kunna vara möjlig.

51

Dessutom föreligger allvarliga risker som skulle kunna inverka på det förväntade bidraget inom de områden som anges i tabell 1 och som ska tillhandahålla merparten av den planerade klimatfinansieringen i den fleråriga budgetramen för 2014–2020. De största riskerna behandlas sektor för sektor i de tre följande avsnitten:

–Antagandena om det största bidraget från direkt jordbruksstöd till målet för klimatåtgärder är otillräckligt motiverade och det kan leda till en överskattning (punkterna 52–54).

–Tillämpningen av EU:s klimatkoefficienter har lett till en överskattning av landsbygdsutvecklingens bidrag till klimatet (punkterna 55–59).

–I nödvändiga fall anpassade vi klimatbidragen från direkt jordbruksstöd och landsbygdsutvecklingsåtgärder i enlighet med försiktighetsprincipen (se punkt 54 och 58). Dessa justeringar skulle minska jordbrukspolitikens klimatfinansiering med upp till cirka 33 miljarder euro, vilket motsvarar omkring 15 % av det övergripande målet.

–Horisont 2020 har halkat efter sitt mål på 35 % och behöver komma i kapp (se punkterna 60–64).

Antaganden om det direkta jordbruksstödets bidrag till målet för klimatåtgärder var inte vederbörligen motiverade

52

Direkt jordbruksstöd består av en miljöanpassningskomponent, som motsvarar en andel på 30 %, och en komponent som inte avser miljöanpassning och som står för resterande 70 %. Kommissionen uppskattar att bidraget från direkt jordbruksstöd till klimatförändringsåtgärder kommer att uppgå till cirka 20 % per år under perioden 2016–2020³⁵. Klimatfinansieringen beräknas genom att man adderar miljöanpassningskomponenten, som bidrar med 14,0 %, och den komponent som inte avser miljöanpassning och som bidrar med 5,6 % (se figur 7).

Figur 7

Överblick över den metod som utarbetats av kommissionen för att beräkna klimatfinansiering från direkt jordbruksstöd

Källa: Förklaring av metoden för tillämpning av spårning av klimatrelaterade utgifter på direktstöd (Europeiska kommissionen).

53

EU:s klimatkoefficienter och den metod som tillämpas vid beräkningen av miljöanpassningskomponentens klimatbidrag återspeglar på ett rättvisande sätt klimatanknytningen hos de tre jordbruksmetoder³⁶ som är kopplade till detta stöd. Vi konstaterade emellertid att det föreligger en brist på kvantifierbara element som motiverar de 20 % som tillämpas på direktstöd som inte avser miljöanpassning (se ruta 3). Kommissionen anser att det slutliga klimatbidraget på 8 %, det vill säga 20 % x 40 %, är lågt räknat.

Ruta 3

Avsaknad av lämpligt underlag avseende klimatbidraget från direktstöd som inte rör miljöanpassning

Kommissionen anser att visst direkt jordbruksstöd som inte avser miljöanpassning gynnar klimatet, i huvudsak genom tvärvillkorsbestämmelser. Kommissionen erkände att det vore mycket svårt och kostsamt att kvantifiera detta bidrag och beslutade att klassificera 20 % av budgeten för direktstöd som inte avser miljöanpassning som klimatrelaterad.

Kommissionen övervägde att använda påföljdssystemet för överträdelser av tvärvillkor för att motivera denna andel på 20 %. Vi konstaterade emellertid att det inte finns några tydliga skäl att göra det.

54

För att återspegla tvärvillkorens klimatbidrag övervägde kommissionen att använda en mer försiktig strategi där 10 % av direktstödet utan anknytning till miljöanpassning skulle beaktas i stället för 20 %. Detta skulle ha resulterat i ett mindre bidrag från direkt jordbruksstöd till klimatåtgärder. Som framgår av figur 8 skulle bidraget minska med 9 miljarder euro, från 47,1 till 38 miljarder euro. Om den försiktighetsprincip som utarbetats av Världsbanken (se punkt 35) hade använts skulle kommissionen ha använt sig av det lägre beloppet för klimatbidraget.

Figur 8

Jämförelse mellan kommissionens valda strategi och en mer försiktig sådan (i miljarder euro)

Källa: Uppgifter från kommissionen och uppskattningar från Europeiska revisionsrätten baserade på uppgifter från kommissionen.

Om en annan uppsättning spårningskoefficienter som bygger på internationellt vedertagna metoder tillämpades på Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling skulle klimatfinansieringen minska med 40 %

55

I förordning (EU) nr 215/2014³⁷ fastställs en metod för spårning av klimatutgifter inom ramen för var och en av de fem europeiska struktur- och investeringsfonderna. För Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling innebär detta att EU:s klimatkoefficienter ska tillämpas på prioriteringar och fokusområden som avser landsbygdsutveckling, oavsett vilka åtgärder och delåtgärder som används för att uppnå dessa politiska mål.

56

Kommissionen bedömde OECD:s Riomarkör-metod vara olämplig inom området för Ejflu eftersom åtgärderna medför multipla och systematiska sidovinster av miljömässig, ekonomisk eller social natur. I kommissionens strategi tilldelas med rätta klimatkoefficienten på 100 % till den klimatrelaterade unionsprioriteringen nr 5, ”Främja resurseffektivitet och stödja övergången till en koldioxidsnål och klimattålig ekonomi inom jordbruks-, livsmedels- och skogsbrukssektorn”. Kommissionen har dock tillämpat samma klimatkoefficient på 100 % på samtliga fokusområden som ingår i den miljörelaterade unionsprioriteringen nr 4, ”Återställa, bevara och förbättra ekosystem som är relaterade till jord- och skogsbruket”, trots skillnaden i fokus mellan dessa två prioriteringar. Kommissionen beslutade att en koefficient på 40 % var för låg med tanke på landsbygdsutvecklingsåtgärdernas egenskaper. Som ett resultat av kommissionens strategi tillämpades 40 %-klimatkoefficienten endast på 10 % av den planerade klimatfinansieringen inom ramen för Ejflu, medan återstående 90 % av den planerade klimatfinansieringen viktades med 100 %-koefficienten.

57

Vad gäller Ejflu fann vi, till skillnad från de övriga europeiska struktur- och investeringsfonderna, att det fanns ett behov att använda olika EU-klimatkoefficienter för var och en av de olika åtgärderna. Den strategi som tillämpats för Ejflu gör inte tillräcklig åtskillnad mellan klimatbidragen från olika verksamheter, vilket leder till en överskattning av bidrag till klimatåtgärder. Till exempel viktades stöd till områden med naturliga begränsningar som syftade till att förebygga nedläggning av jordbruksmark med 100 %. Även om sådana verksamheter, beroende på den faktiska markanvändningen, kan begränsa klimatförändringar så är detta inte något garanterat och kan inte jämföras med verksamheter såsom skogsbruk som också ges koefficienten 100 % (se ruta 4).

Ruta 4

Illustration av skillnaden mellan motiveringarna för åtgärderna

Stöd till ”områden med naturliga begränsningar” ersätter jordbrukare för nackdelar som härrör från naturliga eller andra begränsningar. Dess yttersta syfte är att förebygga nedläggning av jordbruksmark. Vi fann att även om sådant stöd kan bidra till att förebygga klimatförändring, så är detta inte dess primära mål, varför en klimatkoefficient på 40 % vore lämpligare. Denna korrigering skulle ensam minska Ejflus bidrag till klimatfinansiering med 16 % eller 9,2 miljarder euro för perioden 2014–2020.

Skogsbruksverksamheter som nybeskogning spelar en viktig roll för uppnåendet av vissa av de viktigaste ekologiska målen för EU:s landsbygdsutvecklingspolitik. Nybeskogning och skapandet av skogsmark svarar mot ett behov att förbättra ekosystem och koldioxidbindning och gå över till en koldioxidsnål ekonomi. Nybeskogning hjälper även till att förebygga naturkatastrofer och bränder och bidrar till anpassningen till klimatförändring. Vi fann att denna motivering berättigade en klimatkoefficient på 100 %.

58

I vår bedömning av medlemsstaternas landsbygdsprogram fann vi att kommissionens strategi lett till att fler utgifter klassificerats som klimatåtgärder än vad som hade varit fallet om varje åtgärd hade undersökts separat och klassificerats i enlighet med internationella standarder. Mot bakgrund av detta resultat gick vi på nytt igenom klimatkoefficienterna (se bilagan) och gjorde en uppskattning, för hela EU, av det reviderade beloppet för klimatfinansiering från Ejflu under perioden 2014–2020. Våra uppskattningar gav vid handen att Ejflus klimatbelopp bör reduceras med 42 %, eller 23,9 miljarder euro (se figur 9).

Figur 9

Variation i Ejflus klimatbelopp (i miljarder euro)

Källa: Europeiska revisionsrättens uppskattningar på grundval av uppgifter hämtade från systemet för elektroniskt datautbyte via databasen Infoview den 30 maj 2016 – planerade Ejflu-utgifter per fokusområde och åtgärd i godkända landsbygdsprogram.

59

Vad beträffar Eruf och Sammanhållningsfonden stod kommissionen inför liknande problem med klassificeringen av utgifter men lyckades med att tillämpa en mer detaljerad strategi. Vi konstaterade även exempel på god praxis inom samma budgetområde som landsbygdsutveckling – Life-programmets praxis för spårning är mer försiktig än Ejflus. Olika spårningskoefficienter används för Life-programmets delprogram för miljö respektive klimatpolitik (i likhet med landsbygdsprioriteringarna 4 respektive 5) (se ruta 5).

Ruta 5

Spårningsmetoder som tillämpas inom Life-programmet

Inom Life-programmet har utgiftsposter, i enlighet med OECD:s metod, tilldelats en av följande tre kategorier: primärt klimatrelaterad (100 %), väsentligt klimatrelaterad (40 %) samt icke klimatrelaterad (0 %).

Större delen av de belopp som är planerade att spenderas inom ramen för delprogrammet för miljö spåras med en 40 %-koefficient³⁸, medan motsvarande belopp för delprogrammet för klimatpolitik spåras med en 100 %-koefficient³⁹.

Life-programmet ger oss ett tydligt exempel på ett fall där miljöutgifter (med en högsta viktning på 40 %) inte fullt ut likställs med klimatområdet, till skillnad från vad som är praxis inom området för landsbygdsutveckling. På grund av detta kan man inte alltid jämföra klimatfinansieringen mellan olika områden.

Snabba åtgärder krävs eftersom bidraget från forskningsfinansiering släpar efter avsevärt

60

Resultaten för 2014 vad gäller spårning av klimatrelaterade utgifter för Horisont 2020 visar att 24 % av budgeten gick till klimatåtgärder⁴⁰. Detta är avsevärt lägre än målet på 35 % (se figur 4). Det rättsliga kravet⁴¹ på att det flerårliga arbetsprogrammet ska innehålla en uppgift om beloppen för klimatrelaterade utgifter uppfylldes varken för perioden 2014–2015 eller för 2016–2017. Därför har inget kvantifierat mål tilldelats de enskilda arbetsprogrammen som fastställer deras bidrag till målet att lägga minst 35 % av den totala budgeten för Horisont 2020 på klimatåtgärder.

61

Horisont 2020 skiljer mellan och anger de relativa budgetandelarna för programplanerade åtgärder och bottom-up-åtgärder⁴². För programplanerade åtgärder kan klimatrelaterade utgifter uppskattas genom att EU:s klimatkoefficienter tillämpas på de relevanta utgiftskategorierna. Kommissionen anser emellertid att resultaten från bottom-up-områden till följd av sin natur inte går att förutsäga⁴³. Under 2014 stod bottom-up-åtgärder för 35 % av den totala budgeten för Horisont 2020, varav 8,5 % ansågs vara klimatrelaterade.

62

Genom att använda oss av det planerade klimatbidraget från programplanerade åtgärder för åren 2014–2017 beräknade vi⁴⁴ att den genomsnittliga andelen klimatrelaterade utgifter i Horisont 2020 kommer att behöva nå 47 % mellan 2018 och 2020 för att målet på 35 % ska kunna uppnås för den fleråriga budgetramen för 2014–2020 i dess helhet. Detta representerar en väsentlig ökning i jämförelse med den andel på 24 % som redan uppnåtts. Figur 10 visar ett exempel på hur klimatanslagen inom ramen för Horisont 2020 måste utvecklas för att målet på 35 % ska kunna uppnås.

Figur 10

Ett exempel på hur klimatanslagen skulle behöva utvecklas för att målet på 35 % för Horisont 2020 ska uppnås (i miljarder euro)

Källa: Kommissionens uppgifter för 2014–2017 (budgetförslag för 2017) och Europeiska revisionsrättens uppskattning av klimatåtgärder under 2018–2020.

63

I november 2015 utarbetade kommissionen en handlingsplan⁴⁵ i syfte att åtgärda Horisont 2020:s otillfredsställande framsteg i uppnåendet av programmets 35 %-mål. Vi analyserade huruvida denna handlingsplan innehåller lämpliga bestämmelser för att åstadkomma den nödvändiga upphämtningen vad gäller forskning. Handlingsplanen inför några åtgärder från och med arbetsprogrammet för 2016–2017 och erkänner behovet av att åstadkomma mer inom ramen för arbetsprogrammet för 2018–2020. Kommissionen har exempelvis för avsikt att införa obligatoriska klimatrelaterade kontroller som ska utföras på arbetsprogrammet i dess helhet innan det godkänns. Dessutom ska klimatrelaterade hänsyn inbegripas i standardmallarna för projektförslag och i tilldelningskriterierna. Att anslå en tillräcklig budget för åtgärder som ger ett betydande bidrag till klimatförändringsmålen, vilket rekommenderas i handlingsplanen, vore ett annat sätt att hjälpa till att uppnå det övergripande 35 %-målet.

64

Handlingsplanen innehåller visserligen användbara förslag, men den ger inga kvantifierbara mål eller modeller för hur 35 %-målet skulle kunna uppnås. Till exempel inbegriper handlingsplanen inte några tillhörande beräkningar eller någon färdplan för hur den relativt låga andelen klimatrelaterade utgifter under åren 2014–2017 skulle kunna kompenseras under perioden 2018–2020.

Ökad och bättre riktad finansiering av klimatåtgärder i vissa europeiska struktur- och investeringsfonder, medan situationen i andra fonder för det mesta är oförändrad

65

Målsättningen att lägga 20 % av EU:s budget på klimatåtgärder kan inkluderas i de olika politikområdena genom större anslag till befintliga klimatrelaterade program, skapande av nya program eller utarbetande av funktioner som syftar till att i större utsträckning rikta utgifter mot klimatrelaterade mål. Ett tecken på bättre riktade utgifter skulle kunna vara fonder och program som ställer krav som är mer inriktade på klimatrelaterade mål än under perioden 2007–2013. Sammantaget kunde vi inte fastställa huruvida och i vilken utsträckning 20 %-målet har medfört en ökning av utgifterna för klimatåtgärder i jämförelse med perioden 2007–2013 (se punkt 27).

66

Vi undersökte de europeiska struktur- och investeringsfonderna och det direkta jordbruksstödet, eftersom dessa områden med delad förvaltning svarar för omkring tre fjärdedelar av den planerade klimatfinansieringen (se punkt 19). Vad beträffar dessa fonder undersökte vi huruvida 20 %-målet, i jämförelse med perioden 2007–2013, har tillfört mervärde till kampen mot klimatförändringar genom

–ett ökat anslag av EU-medel till klimatåtgärder – med andra ord en kvantitativ förbättring – och/eller

–bättre riktad EU-finansiering av klimatåtgärder – en kvalitativ förbättring.

67

Eftersom utgiftsperioden för 2014–2020 just har inletts analyserade vi de kvantitativa och kvalitativa förbättringarna genom att granska utformningen av åtgärder inom utgiftsprogrammen samt de planerade utgifterna, men inte faktiska utgifter på projektnivå. De exempel som nämns i avsnittet tjänar därmed främst som fallstudier som illustrerar styrkor, brister och god praxis som vi noterat.

Ökade klimatanslag i Eruf och Sammanhållningsfonden visar att ett bättre fokus på klimat kan uppnås

68

Vi bedömde huruvida inbegripandet av klimatåtgärder i de operativa programmen för Eruf och Sammanhållningsfonden för perioden 2014–2020 resulterat i ökade anslag av medel till klimatinvesteringar i jämförelse med 2007–2013. Eftersom utgifter för klimatåtgärder inte övervakades specifikt inom programmen för 2007–2013 fastställde vi för vår bedömning först vilka investeringskategorier, så kallade insatstyper, som var jämförbara med de klimatrelaterade kategorierna för 2014–2020. Som nästa steg tillämpade vi EU:s klimatkoefficienter för 2014–2020 på EU-utgifterna i de relevanta investeringskategorierna för 2007–2013.

Integrering i Eruf och Sammanhållningsfonden resulterar i större klimatanslag

69

Jämfört med 2007–2013 planeras de klimatrelaterade utgifterna öka med cirka 69 % under 2014–2020 för alla program inom Eruf och Sammanhållningsfonden, inbegripet inom ramen för det europeiska territoriella samarbetet, från 32,4 miljarder euro till 54,7 miljarder euro. De klimatrelaterade utgifternas andel av den sammanlagda finansieringen inom ramen för Eruf och Sammanhållningsfonden förväntas öka från 12 % under perioden 2007–2013 till 21 % under perioden 2014–2020.

70

Som framgår av figur 11 förändrades karaktären hos de klimatrelaterade utgifterna mellan de två finansieringsperioderna. Medan järnvägar och multimodal transport under 2007–2013 lämnade det största klimatbidraget och stod för 32 % totalt, ligger för perioden 2014–2020 investeringar i energieffektivitet i topp med 34 % av den totala uppskattningen för klimatåtgärder (se ruta 6 för ett exempel⁴⁶).

Figur 11

Jämförelse av uppskattade bidrag från Eruf och Sammanhållningsfonden till klimatåtgärder per sektor och år (i miljarder euro)

Källa: Europeiska revisionsrättens uppskattningar baserade på uppgifter från kommissionen.

Ruta 6

Exempel på en investering i energieffektivitet som medfinansieras av Eruf i Rumänien

Energieffektivitetsprojekt för privata och offentliga byggnader⁴⁷ planeras svara för omkring 6 % av EU:s totala medfinansiering i Rumänien under perioden 2014–2020, att jämföra med cirka 1 % under 2007–2013. Utgifterna för sådana projekt viktas med en klimatåtgärdskoefficient på 100 %.

Ett exempel på ett sådant projekt inriktat på att öka energieffektiviteten i bostadshus finansierades i tredje distriktet i Bukarest. Erufs medfinansiering från det regionala operativa programmet 2007–2013 uppgick till cirka 162 500 euro. Projektet avslutades 2015. Värmeisolering av flerfamiljshuset och renovering av uppvärmningssystemet resulterade i en minskning av den årliga energiförbrukningen från 331 kWh/m² till 143 kWh/m², det vill säga med 57 %. Minskningarna av koldioxidutsläpp uppskattas till 238 ton per år.

Flerfamiljshus före investeringen (intill platsen för projektet)

Pågående arbeten (intill platsen för projektet)

Flerfamiljshus efter investeringen (platsen för projektet)

Källa: Europeiska revisionsrätten.

71

Den generella tendensen på EU-nivå återspeglas även i samtliga de tre medlemsstater som besöktes inom ramen för revisionen på området för sammanhållningspolitik. Även här planeras klimatutgifterna inom alla operativa program inom ramen för Eruf och Sammanhållningsfonden öka under perioden 2014–2020. Vi observerade dock betydande variationer mellan medlemsstaterna vad gäller deras finansiella åtaganden för klimatåtgärder inom ramen för EU-budgeten (se tabell 3).

Tabell 3

Erufs och Sammanhållningsfondens klimatfinansiering under perioderna 2007–2013 och 2014–2020

Medlemsstater
Uppskattad andel klimat finansiering under perioden 2007–2013
Uppskattat belopp för klimat finansieringen under perioden 2007–2013
(miljarder euro)
Andel klimat finansiering under perioden 2014–2020
Belopp för klimat finansieringen under perioden 2014–2020
(miljarder euro)

Tyskland
7,0 %
1,20
27,0 %
2,90

Polen
8,0 %
5,60
15,0 %
11,60

Rumänien
9,0 %
2,20
19,0 %
4,30

Källa: Europeiska revisionsrättens uppskattningar på grundval av programplaneringsdokument och nationell rapportering.

Exempel på bättre klimatfokus föreligger

72

Utöver den finansiella bedömningen undersökte vi även huruvida införlivandet av klimatåtgärder i Erufs och Sammanhållningsfondens operativa program för perioden 2014–2020 hade resulterat i investeringsverksamheter med ett bättre fokus på klimatåtgärder. Vi identifierade kvalitativa förbättringar inom vissa områden. För det första konstaterade vi att förvaltningsprocesserna tog klimatfrågan bättre i beaktande. Vi noterade kvalitativa förbättringar runtom i Tyskland, Polen och Rumänien när det gällde hur klimathänsyn togs i bidragsansökningar, inbegripet krav på beskrivningar av klimatförändringsrelaterade effekter och risker eller projektets bidrag till klimatförändring. För det andra fann vi att man gjorde ändringar för att inrikta sig på klimatåtgärder (se ruta 7).

Ruta 7

Exempel på bättre fokus på klimatförändring hos de granskade programmen inom ramen för Eruf och Sammanhållningsfonden

I Tyskland har förbundsministeriet för miljö, naturskydd och byggnads- och reaktorsäkerhet inrättat ett helt och hållet nationellt finansierat projekt för att främja aktivt deltagande från partner på miljöområdet i Erufs programplaneringsprocess och stödja införlivandet av miljö- och klimatfrågor. Projektet har bland annat resulterat i utarbetandet av två handböcker för programplanering. Dessa inkluderar, bland annat, exempel på god praxis för införlivandet av klimatåtgärder i projekt inom olika områden. EU:s klimatkoefficienter betecknades som ett första steg i rätt riktning, samtidigt som det betonades att ekologisk hållbarhet måste integreras i alla åtgärder.

Urvalskriterierna för det operativa programmet för Sachsen i Tyskland stipulerar att företagsbyggnader måste renoveras så att de uppfyller standarder för energieffektivitet som överstiger rättsliga krav med 10 %. Dessutom riktas vid renovering som rör energieffektivitet finansiering endast till de delar av projektet som tillför ett klimatmässigt mervärde, till skillnad från tidigare, då hela projektet omfattades av stödet.

Rumänien tilldelar högre poäng till projekt inom ramen för det operativa programmet för stor infrastruktur som medför större besparingar när det gäller energiförbrukning. Vi noterade även att polska och rumänska nationella myndigheter har fastställt stödvillkor som är utformade för att ge större synergieffekter med de relevanta bredare strategierna som handlingsplanerna för hållbar energi eller planerna för hållbar rörlighet i städer.

73

Under perioden 2014–2020 förväntas upp till 64 % av de klimatrelaterade utgifterna inom ramen för Erufs och Sammanhållningsfondens operativa program komma från de investeringskategorier som tilldelas EU:s klimatkoefficient på 100 %. Det betyder att de lämnar ett betydande bidrag till klimatförändringsmålen (se tabell 2). Detta är en ökning jämfört med 2007–2013, då merparten av de klimatrelaterade utgifterna kom från verksamheter som endast i måttlig utsträckning bidrog till klimatförändringsmålen (se figur 12).

Figur 12

Andel och belopp för utgifter för klimatåtgärder under de två perioderna i enlighet med EU:s klimatkoefficienter

Källa: Europeiska revisionsrättens uppskattningar baserade på uppgifter från kommissionen.

74

Även om finansieringen av åtgärder som bedöms vara primärt inriktade på klimatåtgärder förväntas öka 2014–2020 i samtliga de tre medlemsstater som vi besökte, skiljer sig omfattningen av denna ökning åt betydligt. I Polen och Rumänien tilldelas, huvudsakligen till följd av det fortsatta stödet till järnvägar och stadstransport⁴⁸, runt hälften av den klimatrelaterade finansieringen inom alla operativa program koefficienten 100 %, medan nästan alla klimatrelaterade utgifter viktas med 100 % i de tyska operativa programmen på grund av sina stora bidrag till klimatåtgärder.

75

Den roll som klimatåtgärder spelar inom forskning och innovation och inom området för små och medelstora företag konstaterades dock vara relativt liten. Vad de granskade programmen i Tyskland och Rumänien beträffar konstaterade vi att kommissionen under programplaneringsförhandlingarna inte kraftfullt hade verkat för en betydande ökning av mängden klimatåtgärder inom områdena forskning och utveckling eller företagsutveckling inom program där denna mängd antingen var ringa eller obefintlig. Medlemsstaterna kunde nå 20 %-målet utan att behöva anpassa finansieringen inom dessa områden. Detta innebär att inte alla potentiella möjligheter till finansiering av klimatrelaterade åtgärder utnyttjades fullt ut.

Europeiska socialfondens potentiella bidrag till klimatåtgärder – mer skulle kunna åstadkommas

76

Kommissionen är medveten om att det finns ett ökande behov av gröna jobb, där energieffektivitetssektorn förväntas sysselsätta två miljoner människor senast 2020, medan motsvarande siffra för sektorn för förnybar energi är tre miljoner⁴⁹. Matchningen av tillgången på “gröna arbetstagare” och den ökade efterfrågan kommer att vara av avgörande betydelse för skapandet av en grön ekonomi. En brist på kvalificerade specialister och arbetstagare inom sektorn för gröna jobb skulle leda till kostnader och förseningar⁵⁰ i genomförandet av klimatrelaterade åtgärder.

77

Samtidigt kommer övergången till en koldioxidsnål ekonomi även att leda till nedskärningar inom sektorer som är baserade på fossila bränslen, vilket leder till att arbetstagare från dessa sektorer behöver skaffa sig ny kompetens⁵¹. I jämförelse med de övriga sammanhållningspolitiska fonderna var den andel som de operativa programmen inom ESF uttryckligen anslog till klimatåtgärder mycket låg, närmare bestämt 1,4 % av 83 miljarder euro.

78

Kommissionen ansåg att den andel av ESF som går till klimatrelaterade utgifter och som fastställs på grundval av medlemsstaternas information i rapporterna om ESF:s operativa program kan underskatta ESF:s beräknande bidrag till klimatåtgärder under perioden 2014–2020. Det slutliga bidraget kommer inte att vara känt förrän programmen har genomförts. Genom att inte ställa lämpliga krav på att ESF skulle ta hänsyn till klimatåtgärder försatt man en möjlighet för området att bidra mer till omställningen till en koldioxidsnål ekonomi och till klimatåtgärder i allmänhet.

79

När de operativa programmen för 2014–2020 väntade på godkännande fanns det inget krav på medlemsstaterna att tillhandahålla kommissionen någon motivering för ESF-anslagen till klimatåtgärdsmål. Därför kontrollerades inte programmen systematiskt för att se om de inriktar sig på behovet av gröna jobb eller stöder övergången till en koldioxidsnål ekonomi.

Inga betydande förändringar av utgifterna inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, även om god praxis finns inom landsbygdsutveckling

80

I detta avsnitt bedöms huruvida införlivandet av klimatåtgärder i det direkta jordbruksstödet och de landsbygdsprogram som omfattas av denna revision har resulterat i positiva förändringar av klimatutgifternas mängd, mätt i en ökad volym av medel till klimatrelaterade utgifter, respektive kvalitet, mätt i ett bättre fokus på klimatrelaterade verksamheter. Vi granskade tillgängliga bevis för tvärvillkorssystemet och direkt jordbruksstöd samt landsbygdsprogrammen för Andalusien, Polen och Rhône-Alpes för perioden 2014–2020 och jämförde dem med motsvarande program för 2007–2013.

Införandet av ett miljöanpassningsstöd garanterar inte en väsentlig förändring av bidraget från direktstöd till klimatet

81

I en aktuell rapport⁵² drog vi slutsatsen att ändringarna av den gemensamma jordbrukspolitiken för perioden 2014–2020 minskade antalet tvärvillkorsregler genom att krav som inte var tillräckligt relevanta för jordbruksverksamhet togs bort.

82

Miljöanpassningskomponenten infördes som ett nytt inslag i den gemensamma jordbrukspolitiken för perioden 2014–2020. Även om den innehåller krav som är relevanta för klimatet (se punkt 53) bygger den i huvudsak på tidigare god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden, som omfattade liknande jordbruksmetoder, såsom skydd av permanent betesmark och bevarande av landskapselement. Tillgänglig information visar att 64 % av mottagarna av direktstöd är undantagna från miljöanpassningskrav⁵³. Som en följd av detta föreligger det en risk för att omorienteringen av direktstödet till klimatåtgärder kommer att bli begränsad. Kommissionen planerar att utvärdera de miljömässiga resultaten av miljöanpassningsstödet under 2017 och i slutet av 2018.

83

Bidraget från den fleråriga budgetramen för 2014–2020 till direkt jordbruksstöd förväntas uppgå till 288 miljarder euro. Detta belopp är jämförbart med de 276 miljarder euro i direktstöd som betalades ut till producenter under budgetåren 2007–2013⁵⁴.

Klimatfinansiering inom landsbygdsutveckling: inriktningen på klimatåtgärder har inte ökat

84

Till följd av landsbygdsutvecklingens särdrag var det inte möjligt att jämföra alla landsbygdsprogram, eftersom programåtgärderna genomförs genom olika typer av insatser i olika program. Med utgångspunkt från tre landsbygdsutvecklingsprogram uppskattade vi klimatfinansieringens andel under 2007–2013 och jämförde den med planerna för 2014–2020. Vi konstaterade varken några upp- eller nedgångar vad gäller investeringarna inom ramen för dessa program (se tabell 4).

Tabell 4

Klimatfinansiering under perioderna 2007–2013 och 2014–2020

Granskade landsbygdsprogram
Uppskattad andel klimatfinansiering 2007–2013
Uppskattat belopp för klimatfinansieringen 2007–2013
(miljarder euro)
Andel klimatfinansiering 2014–2020
Belopp för klimatfinansieringen 2014–2020
(miljarder euro)

Andalusien, Spanien
66,2 %
1,38
55,0 %
1,05

Polen (ett landsbygdsprogram för hela medlemsstaten)
37,0 %
0,50
39,4 %
0,34

Rhône-Alpes, Frankrike
78,0 %
0,51
75,0 %
0,80

Källa: Europeiska revisionsrättens uppskattningar på grundval av programplaneringsdokument.

God praxis finns inom landsbygdsutveckling men i allmänhet är situationen oförändrad

85

Vid vår bedömning av programmen med avseende på eventuella kvalitativa förbättringar fann vi så här långt inga betydande förändringar av förvaltningsprocessens nyckelfunktioner, såsom stödvillkoren och urvalskriterierna. Detta gällde i synnerhet för finansiellt betydande åtgärder, såsom åtgärder avseende områden med naturliga begränsningar eller ekologiskt jordbruk.

86

Utformningen av vissa mindre betydande åtgärder hade dock ändrats för att göra dem mer klimatrelaterade. Vi uppskattade att omkring 10 % av Ejflus klimatfinansiering i Rhône-Alpes, 22 % av finansieringen i Polen och 36 % av finansieringen i Andalusien avsåg åtgärder som är bättre inriktade på klimatåtgärder än 2007–2013. Vi fann flera exempel på framväxande god praxis som bidrar direkt till hanteringen av klimatförändring (se ruta 8).

Ruta 8

Exempel på bättre inriktning på klimatförändring hos de granskade Ejflu-programmen

Utformningen av vissa av de skogsbruksåtgärder som vi stötte på i Polen, Rhône-Alpes och Andalusien hade förbättrats i syfte att stödja lagring av koldioxid eller främja skogars motståndskraft mot klimatförändring. Programmen för Rhône-Alpes inkluderade även en åtgärd till stöd för utveckling av lokalt alstrad förnybar energi genom stöd till små skogsbaserade företags investeringar i brännved.

Vi konstaterade även förbättringar av de tre programmens utformning av klimatvänliga åtgärder för miljö- och klimatvänligt jordbruk. Polen har börjat med kemiska analyser av halten av organiskt kol i jorden och med kompletteringsplantering i syfte att uppnå en positiv balans vad gäller det organiska materialet i jordbruksmarker. I Andalusien har nya krav införts för att hantera problemet med jorderosion som skadar olivproduktionen.

87

Vi fann även exempel på god praxis i åtgärder som utarbetades under perioden 2007–2013 och som fortfarande genomförs 2014–2020 (se ruta 9).

Ruta 9

Exempel på kontinuitet inom klimatfinansiering från det regionala programmet för Rhône-Alpes i Frankrike

Programmet för 2014–2020 fortsätter att tillhandahålla stöd till investeringsprojekt som bidrar direkt till att begränsa klimatförändringarna, till exempel genom utveckling av metoder för metanproduktion för jordbruket. Målet är att underlätta tillhandahållandet och användningen av förnybara energikällor. Projekten har på goda grunder märkts med en klimatkoefficient på 100 % för spårning.

Det projekt som illustreras nedan och som finansierades 2012 och avslutades under 2015 är ett exempel på ett sådant projekt och omfattar produktion av energi från avfall. Hälften av det avfall som används i denna anläggning härrör från jordbruk, medan den andra halvan består av lokalt producerat vegetabiliskt avfall som tillhandahålls av ett lokalt företag. Anläggningens produktion stärker jordbrukens självförsörjningsförmåga och tillgodoser även behovet av uppvärmning i en lokal skola och andra lokaler i området. Den inom ramen för Ejflu stödberättigande kostnaden för metanproduktionsanläggningen uppgick till 881 000 euro. Projektet finansierades till 37,36 % genom offentligt stöd, med 105 000 euro i bidrag från Ejflu och 224 415 euro från nationell medfinansiering.

Exempel på ett klimatrelaterat jordbruksprojekt.

Källa: Conseil Régional Auvergne Rhône-Alpes.

Mycket begränsad ökning av fokus på klimatåtgärder i Europeiska havs- och fiskerifonden

88

Klimatförändring var inte integrerat i Europeiska fiskerifonden under perioden 2007–2013, och generaldirektoratet för havsfrågor och fiske har därför inte beräknat dess bidrag till klimatåtgärder under denna period. Vi uppskattade⁵⁵ att Europeiska fiskerifondens bidrag till klimatåtgärder uppgick till omkring 1 miljard euro under perioden 2007–2013, vilket motsvarade 26 % av fonden. För perioden 2014–2020 uppgår de sammanlagda uppskattningarna av bidrag till klimatåtgärder (se punkt 43) som tillhandahållits av medlemsstaterna inom ramen för samtliga av Europeiska havs- och fiskerifondens operativa program också till omkring 1 miljard euro, vilket svarar mot cirka 18 % av Europeiska havs- och fiskerifonden.

89

En av huvudorsakerna till denna stabilitet i absoluta tal är det minskade stöd som anslagits av EHFF för flottförvaltningsåtgärder. När det gäller ersättning eller modernisering av motorer och definitivt eller tillfälligt upphörande av fiskeverksamhet, där åtgärderna spåras med koefficienterna 100 %, 100 % respektive 40 %, kunde en minskning av stödet konstateras.

90

Vi har jämfört den rådande rättsliga ramen med perioden 2007–2013 för att fastställa om den nuvarande havs- och fiskerifonden har gjort framsteg i integreringen av klimatförändringsmål i sina åtgärder. Denna jämförelse omfattade de åtgärder som kan spåras tillbaka till perioden 2007–2013. Direkta och tydliga hänvisningar till klimatförändringsmål – vare sig det gäller begränsning av eller anpassning till klimatförändring – är fortfarande sällsynta, och som en följd av detta hade fiskerifonden inte utvidgat omfattningen av sitt bidrag till klimatåtgärder (se ruta 10).

Ruta 10

Exempel på bättre inriktning på klimatförändring hos den granskade Europeiska havs- och fiskerifonden

Jämfört med den föregående perioden har vi fastställt ett begränsat antal förbättringar i EHFF. Av de 50 åtgärder som gavs stöd genom EHFF förbättrades tre sedan tidigare befintliga åtgärder⁵⁶ i syfte att införliva klimatåtgärder, och två nya åtgärder med klimatförändringsmål skapades⁵⁷. Dessutom innehåller EHFF numera en självständig åtgärd för energieffektivitet och begränsning av klimatförändring, även om liknande insatser redan tidigare var berättigade till finansiering. Denna tydligt klimatinriktade åtgärd, som försetts med en 100 %-koefficient för spårning, bör gynna 3 738 projekt runtom i EU, varav de allra flesta rör ersättning och modernisering av motorer.

22Det europeiska jord-observationsprogrammet (Copernicus), Fonden för ett sammanlänkat Europa och programmet för företagens konkurrenskraft och små och medelstora företag. Kommissionen förväntar sig att dessa tre program kommer att tillhandahålla 43 % av klimatfinansieringen inom detta budgetområde.

23Enligt kommissionen utgörs det enda undantaget av spårning av klimatrelaterade utgifter tillämpad på externa instrument, såsom rapporteras av generaldirektoratet för internationellt samarbete och utveckling till OECD. Vi granskade detta område i särskild rapport nr 17/2013 EU:s klimatfinansiering inom ramen för bistånd till tredjeland (http://eca.europa.eu).

24Afrikanska utvecklingsbanken, Asiatiska utvecklingsbanken, Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling, Europeiska investeringsbanken, Interamerikanska utvecklingsbanken samt Internationella finansieringsbolaget och Världsbanken från Världsbanksgruppen.

25COM(2014) 903 final, 26.11.2014, En investeringsplan för Europa, s. 7, 10 och 11.

26Kommissionens uppskattning från slutet av 2015, se punkt 21 i särskild rapport nr 19/2016 Att genomföra EU:s budget med hjälp av finansieringsinstrument – lärdomar av programperioden 2007–2013 (http://eca.europa.eu).

27Detta finansieringsinstrument, som utgör en del av Life-programmet, har utarbetats av Europeiska investeringsbanken och kommissionen och syftar till att använda offentliga medel för att stimulera privat investering i naturkapital-verksamheter.

28Finansieringsinstrumentet för naturkapital förväntas tillhandahålla finansiering på 100–125 miljoner euro mellan 2015 och 2017.

29SWD(2016) 299, 14.9.2016, som åtföljer halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen COM(2016) 603 final.

30Se generaldirektoratet för klimatpolitiks årliga verksamhetsrapport för 2015, s. 7.

31Kommissionen har, till exempel, hänvisat till sina erfarenheter av vissa verktyg inom ramen för budgeten (t.ex. CO2MPARE) och till strategier som används av EIB, Världsbanken och andra internationella finansinstitut samt av privata investerare (t.ex. SEI metrics och IIGCC).

32Se diagrammet på sidan 12 i generaldirektoratet för klimatpolitiks årliga verksamhetsrapport för 2015.

33De är huvudsakligen forskningsprogram (med undantag för Horisont 2020) samt utgiftsprogrammen under budgetrubriker som avser säkerhet och medborgarskap samt EU:s yttre förbindelser.

34På grundval av den andel på 11,4 % som förväntades uppnås under åren 2014–2016 uppskattade vi att en andel på 23,2 % behöver uppnås i genomsnitt under de återstående åren 2017–2020 för att det övergripande målet på 20 % ska kunna uppnås.

35I genomsnitt för hela perioden 2014–2020 uppskattas dock bidraget uppgå till 16,3 %, eftersom stödet till jordbruksmetoder som gynnar klimatet och miljön, så kallat miljöanpassningsstöd, har tagits med i beräkningen endast sedan 2016.

36Dessa tre jordbruksmetoder är följande: diversifiering av grödor, anläggning av områden med ekologiskt fokus på jordbruksarealer samt bevarande av befintliga permanenta gräsmarker.

37Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 215/2014 av den 7 mars 2014 om tillämpningsföreskrifter till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden och om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden när det gäller metoder för stöd till klimatförändringsmål, fastställande av delmål och mål i resultatramen samt nomenklaturen för insatskategorier för de europeiska struktur- och investeringsfonderna (EUT L 69, 8.3.2014, s. 65).

38Ett typiskt projekt inom ramen för delprogrammet för miljö skulle kunna röra utveckling av avloppsreningsverk för att minimera föroreningen av vattendrag som recipienter. Det huvudsakliga syftet, det vill säga att minska föroreningarna, är miljörelaterat, men delar av projektet kan omfatta dräneringsnät i städer och därigenom bidra till anpassningen till klimatförändringar genom översvämningshantering.

39Ett typiskt projekt inom ramen för delprogrammet för klimatpolitik skulle kunna röra renovering av det befintliga byggnadsbeståndet för att spara energi och minska växthusgasutsläppen.

40Enligt kommissionen tar uppgifter om klimatrelaterade utgifter ännu inte i beaktande vissa av de finansieringsinstrument som spåras på projektnivå, det vill säga nedifrån och upp (InnovFin SMEG och InnovFin SME VC), detta till följd av Europeiska investeringsbankens halvårsvisa rapportering.

41I rådets beslut 2013/743/EU av den 3 december 2013 om inrättande av det särskilda programmet för genomförande av Horisont 2020 (EUT L 347, 20.12.2013, s. 965) anges att de fleråriga arbetsprogrammen för Horisont 2020 i förekommande fall måste innehålla en uppgift om beloppen för klimatrelaterade utgifter.

42Programplanerade åtgärder har ett tydligt tematiskt mål som svarar mot ett av de ämnen som definieras i kommissionens arbetsprogram. Vad bottom-up-åtgärder beträffar är de tematiska målen inte förutbestämda och kan variera beroende på projektet.

43Vilken andel av bottom-up-åtgärder som kan räknas som klimatrelaterade beror på forskningsförslag, som bedöms utifrån vetenskaplig kvalitet.

44Källa till dessa uppgifter är budgetförslaget för 2017, rubrik 1A Konkurrenskraft för tillväxt och sysselsättning, avsnitt 3.2.2 Bidrag till integrering av klimatåtgärder. Beräkningen grundar sig på det faktum att bottom-up-åtgärder under 2015–2017 (liksom under 2014) stod för 35 % av den totala budgeten och att 8,5 % av budgeten för bottom-up-åtgärder var klimatrelaterad under denna period (liksom under 2014).

45Generaldirektörsgruppen för strategisk forskning och innovation godkände den 12 november 2015 åtgärderna i handlingsplanen för ökning av integreringen av klimatåtgärder i Horisont 2020 och klimatrelaterade utgifter.

46Det utvalda projektet är avsett att illustrera Erufs och Sammanhållningsfondens utgifter för klimatåtgärder. Vi granskade inte detta projekts resultat eller kostnadseffektivitet. Vad beträffar kostnadseffektivitetsfrågor med avseende på förnybar energi, se särskild rapport nr 21/2012 Kostnadseffektiviteten i de sammanhållningspolitiska investeringarna i energieffektivitet (http://eca.europa.eu).

47Inbegripet högeffektiv kraftvärme och fjärrvärme.

48Dessa projekt anses vara klimatrelaterade till 40 %.

49Se arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar Exploiting the employment potential of green growth (att utnyttja den gröna tillväxtens sysselsättningspotential) av den 18 april 2012.

50I rapporten Green Jobs and Skills (gröna jobb och kompetens) från det brittiska underhusets utskott för miljörevision dras slutsatsen att en ensidig tillit till marknadens förmåga att lösa kompetensunderskott orsakar förseningar i miljöanpassningen av ekonomin. http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200910/cmselect/cmenvaud/159/159i.pdf

51Se till exempel punkterna 324 och 325 i OECD:s rapport Aligning Policies for the Transition to a Low-Carbon Econom (att anpassa politiken till övergången till en koldioxidsnål ekonomi) http://www.oecd.org/env/Aligning-policies-for-the-transition-to-a-low-carbon-economy-CMIN2015-11.pdf

52Särskild rapport nr 26/2016 Att förenkla tvärvillkoren och göra dem mer ändamålsenliga är fortfarande en svår uppgift (http://eca.europa.eu).

53Arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar av den 22 juni 2016, Översyn av miljöanpassning efter ett år, SWD(2016) 218 final, se s. 14 i bilaga 2, del 3/6.

54Detta belopp har uppskattats genom addering av de preliminära siffrorna för direktstöd till producenter i enlighet med rådets förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 270, 21.10.2003, s. 1) och rådets förordning (EG) nr 73/2009 (EUT L 30, 31.1.2009, s. 16), som tillhandahålls i rapporterna om fördelning av direktstöd till jordbrukare för budgetåren 2007–2013: http://ec.europa.eu/agriculture/cap-funding/beneficiaries/direct-aid/index_en.htm

55Vår uppskattning grundade sig huvudsakligen på den metod som används av generaldirektoratet för havsfrågor och fiske i budgetdokumenten för perioden 2014–2016, även om vi också inkluderade åtgärder avseende definitivt och tillfälligt upphörande inom ramen för Europeiska fiskerifonden, för vilka 100 %-koefficienten respektive 40 %-koefficienten tillämpades. Detta tillägg utgör den enda avvikelsen från den metod som används av generaldirektoratet för havsfrågor och fiske då den oavkortat återspeglar den koefficient för åtgärder för anpassning av fiskeflottan som fastställs i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 1232/2014 av den 18 november 2014 om ändring av kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 215/2014 för att anpassa hänvisningar i förordningen till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 508/2014 och om rättelse av genomförandeförordning (EU) nr 215/2014 (EUT L 332, 19.11.2014, s. 5).

56Dessa åtgärder gällde ”Inlandsfiske och den akvatiska faunan och floran i inlandet”, ”Produktiva investeringar i vattenbruk” och ”Beredning av fiskeri- och vattenbruksprodukter”. Hänvisningarna avsåg huvudsakligen förbättring av energieffektiviteten.

57Dessa två nya åtgärder avsåg ”Gemensamma fonder för allvarliga klimathändelser och miljöolyckor” samt ”Försäkring för vattenbruksbestånd”.

Slutsatser och rekommendationer

91

EU-institutionerna gjorde ett politiskt åtagande om att i den fleråriga budgetramen för 2014–2020 integrera klimatåtgärder i alla EU:s budgetutgifter och se till att minst en femtedel av EU:s budget används till klimatrelaterade åtgärder. Huvudsyftet med detta åtagande är att möta den utmaning som klimatförändringarna innebär och att tillgodose de betydande investeringsbehoven för klimatåtgärder. Vi försökte fastställa huruvida det är sannolikt att målet att lägga minst 20 % av EU-budgeten på klimatrelaterade åtgärder kommer att uppnås samt huruvida det är sannolikt att den tillämpade strategin kommer att tillföra mervärde genom att leda till en ökad och bättre riktad finansiering av klimatåtgärder.

92

Vi konstaterade att ambitiöst arbete pågick och att, generellt sett, framsteg gjorts i arbetet för att uppnå målet. Det råder dock en allvarlig risk för att 20 %-målet inte kommer att uppnås utan ytterligare ansträngningar för att hantera klimatförändringar. Genomförandet av målsättningen har lett till mer och bättre riktad finansiering av klimatåtgärder inom vissa europeiska struktur- och investeringsfonder, närmare bestämt Europeiska regionala utvecklingsfonden och Sammanhållningsfonden. Inom andra områden, såsom Europeiska socialfonden, jordbruk, landsbygdsutveckling och fiskeri, är dock situationen på det hela taget oförändrad. Med andra ord har det inte skett någon betydande omställning till klimatåtgärder inom dessa fonder.

Generellt sett har framsteg gjorts men det finns en allvarlig risk för att 20 %-målet inte kommer att uppnås

93

Målet att lägga “minst 20 %” av EU:s budget på klimatåtgärder utgör en del av EU:s ledarskap när det gäller klimatåtgärder och representerar ett tydligt åtagande att hantera klimatförändring. Enligt kommissionens siffror har andelen finansiering som lagts på klimatåtgärder i genomsnitt legat på 17,6 % mellan 2014 och 2016 (se punkt 26 och punkterna 40–41).

94

Det har hittills inte funnits något verktyg tillgängligt för att tillhandahålla en flerårig, konsoliderad uppdatering om framstegen inom EU-budgeten i dess helhet vad gäller uppnåendet av detta mål. Kommissionen uppdaterade nyligen data om klimatrelevanta utgifter för hela perioden 2014–2020 i samband med halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen. Generellt beräknar kommissionen att 18,9 % kommer att användas till klimatåtgärder, vilket innebär att 20 %-målet inte kommer att uppnås (se punkt 44).

95

Bristerna hos den spårningsmetod som används av kommissionen och medlemsstaterna rör rapportering och omfattning. Spårningsmetoden återspeglar inte alla de ekonomiska effekterna av EU:s utgifter för klimatåtgärder genom finansieringsinstrument och poster utanför balansräkningen, trots den ökande användningen av dessa (punkterna 37–38). Inte heller gör den någon åtskillnad mellan begränsande åtgärder och anpassningsåtgärder, vilket gör det svårt att bedöma finansieringsnivån för dessa olika strategier för hantering av klimatförändring (se punkt 36).

Rekommendation 1 – En solid flerårig konsolidering

Kommissionen bör årligen genomföra en solid flerårig konsolidering för att fastställa huruvida klimatutgifterna är på väg att nå 20 %-målet.

Datum för genomförande: december 2017.

Rekommendation 2 – En omfattande ram för rapportering

a)Kommissionen bör varje år rapportera konsoliderad information om framstegen mot uppnåendet av det övergripande 20 %-målet i sin årliga förvaltnings- och resultatrapport och även rapportera heltäckande information om framstegen i varje relevant årlig verksamhetsrapport. Detta bör inbegripa rapportering om framsteg vad gäller handlingsplaner där sådana finns. Dessutom bör information om klimatbidraget från finansieringsinstrument rapporteras.

b)Medlemsstaterna bör i sina årliga genomföranderapporter till kommissionen rapportera om de områden med delad förvaltning där det finns potentiella möjligheter till klimatåtgärder och beskriva hur de planerar att öka klimatåtgärderna inom dessa områden.

Datum för genomförande: årligen, med början från årsrapporterna för 2016.

c)Kommissionen och medlemsstaterna bör säkerställa att det vid datainsamlingen görs åtskillnad mellan begränsning och anpassning.

Datum för genomförande: ett sådant system utarbetas till nästa fleråriga budgetram.

96

Vi uppskattade att klimatfinansieringens andel måste ökas till ett genomsnitt på 22 % under de återstående åren av den nuvarande fleråriga budgetramen, det vill säga 2017–2020 (se punkt 46), för att man ska kunna uppnå det övergripande målet på 20 % i slutet av 2020. De huvudsakliga bidragsgivarna till målet är jordsbruks-, landsbygdsutvecklings- och sammanhållningspolitiken, följda av forskningsprogrammet Horisont 2020 (punkt 33). Någon övergripande plan som beskriver vilka finansieringsinstrument som skulle kunna bidra och i vilken omfattning har aldrig utarbetats (se punkt 26). Detta kommer sannolikt att visa sig vara ett icke optimalt sätt att fastställa klimatåtgärdsbidraget från utgiftsprogram som skiljer sig åt till sin natur.

Rekommendation 3 – Bedömning av klimatförändringsbehov

Vid planeringen av enskilda budgetposters eller finansieringsinstruments potentiella bidrag till klimatåtgärder bör kommissionen säkerställa att sådana planer är grundade på en realistisk och tillförlitlig bedömning av klimatförändringsbehoven samt på respektive områdes potential att bidra till det övergripande målet.

Datum för genomförande: ett sådant system utarbetas till nästa fleråriga budgetram.

97

De huvudområden som granskats inom ramen för denna revision väntas stå för 84,5 % av de förväntade bidragen till klimatåtgärdsmålet. Vissa av dessa områden – Horisont 2020-programmet, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling, Life-programmet och Europeiska regionala utvecklingsfonden – har klimatrelaterade mål till stöd för tillhandahållandet av deras bidrag (punkterna 28–29). Det föreligger dock allvarliga risker som skulle kunna inverka på det förväntade bidraget inom områdena för jordbruk, landsbygdsutveckling och forskning (punkterna 49–51).

98

Kommissionens strategi för planering och mätning av framsteg i uppnåendet av 20 %-målet för EU:s hela budget grundade sig på en internationellt vedertagen metod. Kommissionen och de granskade medlemsstaterna fann detta vara en pragmatisk strategi för spårning av klimatutgifter. Vid tillämpningen av EU:s klimatkoefficienter inom vissa områden iakttogs emellertid inte systematiskt försiktighetsprincipen för att undvika överskattningar av klimatfinansiering (punkt 53).

99

Antagandena om det största bidraget från direkt jordbruksstöd till målet för klimatåtgärder är otillräckligt motiverade. En tillämpning av försiktighetsprincipen skulle resultera i en minskning av klimatbidragen på 9 miljarder (punkterna 53–54). Tillämpningen av EU:s klimatkoefficienter ledde till en överskattning av landsbygdsutvecklingens bidrag till klimatet. Den strategi som tillämpats för Ejflu gör inte tillräcklig åtskillnad mellan klimatbidragen från olika verksamheter, vilket leder till en överskattning av bidrag till klimatåtgärder. Våra uppskattningar gav vid handen att Ejflus klimatbelopp bör reduceras med 23,9 miljarder euro (punkt 58).

100

Vi uppskattade att dessa justeringar tillsammans skulle innebära en minskning av jordbrukets och landsbygdsutvecklingens bidrag till klimatfinansieringen med upp till cirka 33 miljarder euro, vilket motsvarar omkring 15 % av det övergripande målet (punkt 51, 54 och 58).

Rekommendation 4 – Korrigera överskattningar

Kommissionen och medlemsstaterna bör tillämpa försiktighetsprincipen och korrigera överskattningarna inom Ejflu genom en översyn av EU:s fastställda klimatkoefficienter.

Datum för genomförande: senast i december 2017.

101

Forskningsprogrammet Horisont 2020 har halkat efter vad gäller dess mål på 35 % och behöver komma i kapp. Även om det är uppmuntrande att kommissionen har upprättat en handlingsplan så anger denna plan inte i tillräcklig detalj hur man förväntar sig att programmet ska klara av den erfordrade upphämtningen (punkterna 60–64).

102

Utöver dessa risker som inverkar på tillhandahållandet av klimatbidragen inom huvudområdena skulle andra, mindre betydelsefulla bidragande områden behöva fördubbla sina nuvarande ansträngningar för att uppnå 20 %-målet. Vi kunde inte hitta några bevis, till exempel i form av en handlingsplan, för att kommissionen håller på att öka ansträngningarna inom dessa områden eller som visar hur en sådan fördubbling skulle kunna vara möjlig (punkt 47).

Rekommendation 5 – Utarbeta handlingsplaner

Närhelst den årliga konsolideringen visar på en risk för att de förväntade bidragen från ett visst område inte kommer att realiseras bör kommissionen utarbeta en handlingsplan för det området i vilken man i detalj anger hur den nödvändiga upphämtningen förväntas åstadkommas.

Datum för genomförande: senast i mars 2017 vad gäller utarbetandet av handlingsplaner.

103

Kommissionens strategi för bedömning av nivåerna av finansiering av klimatåtgärder är inriktad på att fastställa beräknade utgifter. Denna strategi är dock behäftad med en inneboende risk, eftersom planerade utgifter inte nödvändigtvis är detsamma som faktiska utgifter. Därför bör man bedöma det faktiska genomförandet av de planerade klimatfinansieringsbidragen och samtidigt undvika oproportionerliga administrativa kostnader. Kommissionen har ännu inte utarbetat ett förfarande för detta (punkt 46). Övervakningen av det faktiska finansiella genomförandet av 20 %-målet skulle dock inte tillhandahålla några uppgifter om de resultat som utgifterna för klimatåtgärder lett till. Vi konstaterade att uppgifter om vilka resultat fonderna planerar att uppnå eller har uppnått, såsom minskningar av växthusgasutsläpp, endast finns tillgängliga för delar av budgeten och inte går att jämföra (punkt 47).

Rekommendation 6 – Utarbeta indikatorer för övervakning av faktiska utgifter för klimatåtgärder och därmed sammanhängande resultat

Kommissionen bör

a)i samarbete med medlemsstaterna, inom området för delad förvaltning, utarbeta ett harmoniserat och proportionerligt system för övervakning av det faktiska genomförandet av klimatåtgärder,

b)i linje med sitt initiativ om en resultatinriktad budget fastställa klimatrelaterade resultatindikatorer inom alla områden som bidrar till uppnående av målet, i synnerhet i syfte att bedöma växthusgasutsläpp samt minskningar av sådana som åstadkommits genom EU-finansierade åtgärder,

c)underlätta utbytet av god praxis avseende klimatrelaterade resultatindikatorer mellan medlemsstaterna.

Datum för genomförande: senast i december 2018.

Ökad och bättre riktad finansiering av klimatåtgärder i vissa europeiska struktur- och investeringsfonder, medan situationen i andra fonder för det mesta är oförändrad

104

Jämfört med 2007–2013 planeras de klimatrelaterade utgifterna under 2014–2020 öka från 32,4 miljarder euro till 54,7 miljarder euro för alla program inom Eruf och Sammanhållningsfonden, inbegripet inom ramen för det europeiska territoriella samarbetet. Utöver den finansiella ökningen identifierade vi ett bättre fokus på klimatåtgärder och god praxis inom vissa områden, såsom inom förvaltningsprocessen för programmen och typen av finansierade investeringar (punkterna 69–70).

105

Vad de granskade programmen i Tyskland och Rumänien däremot beträffar konstaterade vi att kommissionen under programplaneringsförhandlingarna inte kraftfullt hade verkat för en betydande ökning av mängden av klimatåtgärder inom områdena forskning och utveckling eller företagsutveckling. Detta innebär att inte alla potentiella möjligheter till finansiering av klimatrelaterade åtgärder utforskats fullt ut (punkt 75).

106

Likaså skulle Europeiska socialfondens potentiella bidrag till klimatåtgärder kunna öka eftersom efterfrågan på gröna jobb i ekonomin ökar. Vi konstaterade att ESF:s operativa program anslagit en mycket låg andel till klimatåtgärder – 1,4 % av 83 miljarder euro. Kommissionen kontrollerade inte systematiskt huruvida programmen var inriktade på behovet av gröna jobb eller stöd till övergången till en koldioxidsnål ekonomi (punkterna 76–79).

107

Trots framväxten av viss god praxis har det inte skett någon betydande omställning till klimatåtgärder inom vare sig jordbrukspolitiken, landsbygdsutvecklingspolitiken eller fiskeripolitiken.

108

Införandet av ett miljöanpassningsstöd garanterar inte en väsentlig förändring av bidraget från direktstöd till klimatet. Även om detta nya system har en viss effekt på klimatåtgärder grundar det sig i praktiken huvudsakligen på redan befintliga jordbruksmetoder (punkterna 84–87). Vi konstaterade varken några upp- eller nedgångar vad gäller investeringarna inom ramen för de tre granskade landsbygdsprogrammen. Vad den förbättrade inriktningen på klimatåtgärder beträffar fann vi inga betydande förändringar av förvaltningsprocessens nyckelfunktioner, såsom kraven och kriterierna för stöd och urval. Utformningen av vissa mindre betydande åtgärder hade dock ändrats för att göra dem mer klimatrelaterade. Vi fann även flera exempel på framväxande god praxis som bidrar direkt till hanteringen av klimatförändring (se punkterna 84–87).

109

Inriktningen på klimatåtgärder inom havs- och fiskerifonden har ökat endast i en mycket begränsad omfattning. Direkta och tydliga hänvisningar till klimatförändringsmål – vare sig det gäller begränsning av eller anpassning till klimatförändring – är fortfarande sällsynta. Som en följd av detta har havs- och fiskerifonden inte utvidgat omfattningen av sitt bidrag till klimatåtgärder (punkterna 88–90).

Rekommendation 7 – Utforska alla potentiella möjligheter och säkerställ en faktisk omställning till klimatåtgärder

Kommissionen bör

a)fastställa vilka områden som har underutnyttjad potential för klimatåtgärder, till exempel Europeiska socialfonden, och utarbeta handlingsplaner för att öka dessa områdens bidrag till klimatåtgärder,

b)Kommissionen och medlemsstaterna bör öka integreringen av klimatåtgärder i politiken för jordbruk, landsbygdsutveckling och fiskeri genom att, till exempel, utarbeta nya eller ominrikta befintliga klimatförändringsåtgärder.

Datum för genomförande: senast i december 2017.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning I, med ledamoten Phil Wynn Owen som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 26 oktober 2016.

För revisionsrätten

Klaus-Heiner LEHNE
ordförande

Bilaga

Bilaga

Matris över koefficienter som används av revisionsrätten inom området för landsbygdsutvecklingspolitik

Den föreslagna matrisen, som grundar sig på granskningsbesöken i medlemsstaterna och även på den förberedande studie som beställts av kommissionen, åtgärdar bristen på differentiering mellan åtgärder i EU:s klimatkoefficientsystem.

På grundval av de fallstudier som undersökts i medlemsstaterna, en litteraturgenomgång¹, en analys av kommissionens interna noter samt tillämpningen av internationella standarder² fastställde vi, som ett första steg, en uppdaterad matris för klimatkoefficienter som tar i beaktande åtgärderna och deras politiska målsättningar utifrån fokusområdena (se nedan). Som ett andra steg fastställde vi Ejflu-beloppen uppdelat på åtgärd och fokusområde. De uppgifter som krävdes för detta finns tillgängliga från kommissionen. Det enda fallet där ett antagande var nödvändigt rörde unionsprioritering nr 4³. Slutligen tillämpade vi klimatkoefficienterna i matrisen nedan på motsvarande Ejflu-belopp.

1Matrisen har framför allt utarbetats på grundval av den förberedande studie som beställts av kommissionen, Tracking system for climate expenditure in the post-2013 EU budget (system för spårning av klimatutgifter i EU-budgeten efter 2013) – utförlig bedömning av den gemensamma jordbrukspolitiken, tabell 5.4 (s. 25–30).

2OECD:s Riomarkörer och principer för spårning som utarbetats av multilaterala utvecklingsbanker såsom Världsbanken.

3Unionsprioritering nr 4 har programplanerats som ett block i enlighet med kommissionens riktlinjer för strategisk programplanering, dvs. det finns inga anslag för Ejflu-utgifter för enskilda fokusområden. Vi har därför delat de planerade Ejflu-utgifterna inom denna prioritering med tre och tilldelat ett likvärdigt Ejflu-belopp till vart och ett av de tre fokusområdena inom ramen för unionsprioritering nr 4: fokusområdena 4A (återställa, bevara och förstärka den biologiska mångfalden), 4B (förbättra vattenförvaltningen, inbegripet hanteringen av gödselmedel och växtskyddsmedel) och 4C (förebygga markerosion och förbättra markskötseln).

Föreslagen matris

| Prioriteringar och fokusområden | Prioritering 2 | Prioritering 3 | Prioritering 4 | Prioritering 5 | Prioritering 6
Förbättra jordbruksföretagens livskraft och konkurrenskraften inom alla typer av jordbruk i alla regioner och främja innovativ jordbruks teknik | Främja organisationen av livsmedelskedjan, djurens välbefinnande och riskhanteringen inom jordbruket | Återställa, bevara och förbättra ekosystem som är relaterade till jord- och skogsbruket | Främja resurseffektivitet och stödja övergången till en koldioxidsnål och klimattålig ekonomi inom jordbruks-, livsmedels- och skogsbrukssektorn | Främja social delaktighet, fattigdomsbekämpning och ekonomisk utveckling på landsbygden
Åtgärds-kod | Åtgärdsnamn | För alla fokusområden | Förbättra primärproducenternas konkurrenskraft genom att på ett bättre sätt integrera dem i livsmedelskedjan | Stödja riskförebyggande insatser och riskhantering inom jordbruket | Återställa, bevara och förstärka den biologiska mång falden | Förbättra vattenförvaltningen, inbegripet hanteringen av gödselmedel och växtskyddsmedel | Förebygga markerosion och förbättra mark skötseln | För alla fokusområden | För alla fokusområden
1 | Kunskapsöverförings- och informationsåtgärder | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
2 | Rådgivningstjänster samt företagslednings- och avbytartjänster inom jordbruket | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
3 | Kvalitetssystem för jordbruksprodukter och livsmedel | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 0 %
4 | Investeringar i fysiska tillgångar | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
5 | Återställande av produktionspotential inom jordbruket som skadats av naturkatastrofer samt införande av lämpliga förebyggande åtgärder | 0 % | 0 % | 100 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
6 | Jordbruks- och affärsutveckling | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
7 | Grundläggande tjänster och förnyelse av samhällen på landsbygden | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
8 | Investeringar i skogsområdes utveckling och förbättring av skogars livskraft | 0 % | 0 % | 40 % | 100 % | 100 % | 100 % | 100 % | 0 %
9 | Inrättande av producentgrupper | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
10 | Miljö- och klimatvänligt jordbruk | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
11 | Ekologiskt jordbruk | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
12 | Stöd inom ramen för Natura 2000 och ramdirektivet för vatten | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
13 | Stöd till områden med naturliga eller andra särskilda begränsningar | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 0 %
14 | Djurens välbefinnande | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
15 | Tjänster för miljö- och klimatvänligt skogsbruk samt skogsskydd | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
16 | Samarbete | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
17 | Riskhantering | 0 % | 0 % | 40 % | 0 % | 0 % | 0 % | 100 % | 0 %
18 | Finansiering av kompletterande nationellt direktstöd för Kroatien | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 %
19 | Leader: Stöd till bottom-up- kapacitetsuppbyggnad som skulle kunna leda till innovativa strategier för att möta klimatförändringsutmaningar | 0 % | 0 % | 0 % | 40 % | 40 % | 100 % | 100 % | 0 %
20 | Tekniskt stöd | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 % | 0 %

Kommissionens svar

Sammanfattning

I

Kommissionen är fast besluten att bekämpa klimatförändringarna. EU:s strategi för att övergå till en koldioxidsnål och klimattålig ekonomi genomförs med hjälp av politiska åtgärder, som också syftar till förändrade investeringsmönster. Offentlig finansiering från EU och medlemsstaternas nationella budgetar ges för att stödja och påskynda denna övergång.

I och med sitt förslag om att integrera klimathänsyn i alla EU-budgetens delar¹ och att öka klimatutgifterna till 20 % av budgeten, ville kommissionen göra EU-budgeten banbrytande när det gäller att främja sådan integrering. Europeiska rådet och Europaparlamentet gav sitt stöd till integreringsstrategin², och bekräftade att 20 % är en lämplig stödnivå.

II

Europeiska rådet bekräftade uttryckligen kommissionens strategi att integrera klimathänsyn i budgeten som ett huvudmål, tillsammans med det politiska målet att minst 20 % av EU:s utgifter i den nuvarande fleråriga budgetramen ska vara klimatrelevanta.

Utöver integration av klimathänsyn i andra politikområden innehåller den fleråriga budgetramen också ett fristående klimatåtgärdsprogram.

IV

Kommissionen välkomnar revisionsrättens erkännande av det omfattande arbete som gjorts och behovet av att fortsätta arbeta för ökad integrering av klimathänsyn. Samtidigt anser kommissionen att betydande framsteg har gjorts både när det gäller att införliva klimathänsyn i programutvecklingen och när det gäller att utveckla den unika kvantifierade integreringsstrategin, som nu ger en tydlig referensnivå.

Kommissionen konstaterar dock att varje fonds potentiella individuella bidrag varierar beroende på fondernas huvudsyften, och därför är det oundvikligt att de system som använts för att planera och mäta bidraget skiljer sig åt från en fond till en annan. Vidare har reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) lett till en betydligt högre grad av klimatfinansiering jämfört med perioden 2007–2013. Enligt kommissionens bedömning går utvecklingen mot att klimatåtgärderna blir klart mer omfattande.

V

Kommissionen bedömde framstegen mot att uppnå 20-procentmålet i halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen, som offentliggjordes den 14 september 2016. Enligt de senaste uppgifterna, som presenterades i arbetsdokument (2016) 299 som åtföljde halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen (COM(2016) 603), kommer de klimatrelaterade utgifterna för perioden 2014–2020 att uppgå till strax över 200 miljarder euro totalt sett. Detta motsvarar cirka 18,9 % för hela budgetperioden.

Se även kommissionens svar på punkt 28.

VI

Kommissionen noterar revisionsrättens beräkningar. Kommissionen har dock infört en innovativ och utförlig spårningsmetod som bygger på OECD:s Riomarkörer.

Kommissionen håller med om att det krävs fortsatt arbete för att öka klimatrelevansen i alla EU:s program, inklusive de program som revisionsrätten nämnt.

Kommissionens metod har utarbetats på ett öppet och samordnat sätt. EU:s bedömningar av klimatfinansieringsnivåer inom jordbruk och landsbygdsutveckling är välgrundade. Dessutom återspeglar den beräkningsmetod som tillämpas för miljöanpassningsstöd på ett rättvisande sätt klimatanknytningen hos de tre jordbruksmetoderna. När det gäller direktstöd som inte avser miljöanpassning är klimatbidraget på 8 procent från sådant stöd heller inte överskattat om man ser till de klimatmässiga fördelarna med tvärvillkor och direktstöd.

VII

Kommissionen medger att den innovativa metoden för spårning av klimatutgifter och tillämpningen av denna inom EU:s budget skulle kunna förbättras ytterligare, även när det gäller fördelningen av de medel som går till begränsning av respektive anpassning till klimatförändring. Samtidigt har kommissionen för närvarande inga planer på någon ytterligare uppdelning i spårningssystemet, eftersom de administrativa konsekvenserna är oklara och eftersom det är svårt att undvika dubbelräkning vid bedömning av de sidovinster som ofta förekommer.

VIII

Kommissionen noterar att vissa av revisionsrättens rekommendationer redan har beaktats eller kommer att beaktas (i synnerhet rekommendationerna 1, 6 b och 6 c), att vissa är delvis godtagbara (rekommendationerna 2 a, 3, 4, 5 och 7 a) och att vissa inte är lämpliga eller genomförbara (rekommendationerna 2 c, 6 a och 7 b). Kommissionen anser överlag att integrationsstrategin har lett till ett ökat klimatbidrag i EU-budgeten.

Inledning

01

Kommissionen är fast besluten att bekämpa klimatförändringarna. EU:s strategi för att övergå till en koldioxidsnål och klimattålig ekonomi genomförs med hjälp av politiska åtgärder som också syftar till förändrade investeringsmönster. Kommissionens senaste åtgärdspaket³ är ett fortsatt led i detta. Offentlig finansiering från EU och medlemsstaternas nationella budgetar ges för att stödja och påskynda denna övergång.

02

Kommissionen betraktar åtgärder för anpassning till oundvikliga klimatförändringar och åtgärder för begränsning av klimatförändringarna som kompletterande politiska svar och försöker arbeta på båda områdena samtidigt där så är lämpligt.

05

Anpassningsåtgärderna syftar till att minska de klimatrelaterade riskerna till en godtagbar nivå, utifrån de prognostiserade klimatförändringarna.

07

Det finns många faktorer som bidrar till minskade växthusgasutsläpp, framför allt en minskad energiintensitet (mindre energianvändning per BNP-enhet) och användning av förnybara energikällor. Den ekonomiska tillväxten (BNP per capita) bidrog till ökade utsläpp (dvs. den bidrog inte till utsläppsbegränsning) under hela perioden 2005–2013, men denna effekt har varit mindre sedan 2007/2008⁴. Det är därför inte motiverat att peka på den ekonomiska krisens effekt på utsläppen.

08

Kommissionen betonar att 20-procentmålet presenterades som en del av strategin för att integrera klimathänsyn i EU-budgeten, vilken i sig utgör en del av EU:s strategi för att svara på de investeringsbehov som klimatförändringarna medför.

Som alla EU:s åtgärder för att bekämpa klimatförändringarna visar integreringsstrategin på EU:s beslutsamhet och ledarskap när det gäller klimatåtgärder.

09

Kommissionen anser att det politiska och ambitiösa 20-procentmålet fastställdes för att bidra till en större klimatrelevans bland de verksamheter som finansieras genom EU-budgeten. Strategin fick stöd av Europeiska rådet och Europaparlamentet och genomförandeåtgärder har därefter vidtagits utifrån denna. Kommissionen betonar att både kommissionen och budgetmyndigheten, i denna anda, beslutade att inte låta målet bli föremål för en rättsakt.

Utöver integreringsaspekten, innehåller den fleråriga budgetramen också ett särskilt program för bland annat klimatåtgärder (inom ramen för Life-programmet).

12

Generaldirektoratet för budget samordnar tilldelningen av resurser inom budgeten till politiska prioriteringar, inklusive klimatåtgärder, samt inhämtar och sammanställer uppgifter i budgetberäkningen i sitt budgetförslag för att motivera de belopp som kommissionen föreslår för budgetmyndigheten för det årliga budgetförfarandet.

Ruta – Integreringsaspekten i korthet Fjärde punktsatsen

EU:s klimatåtgärder omfattar flera olika sorters åtgärder, och de ambitiösa målen gör EU till en global ledare på området för klimatåtgärder. Att integrera klimatåtgärder i EU:s politik och program är ett sätt att stödja övergången till ett koldioxidsnålt och klimattåligt samhälle.

EU:s strategi för att integrera klimatåtgärder i EU:s instrument och budget består av fyra nivåer, såsom förklaras i kommissionens svar på punkt 24.

Iakttagelser

24

Kommissionen anser att stora framsteg har gjorts med EU-budgeten i fråga om integrering av klimatåtgärder. EU:s strategi för integrering av klimatåtgärder i EU:s instrument och budget består av fyra nivåer.

–De politiska beslut som EU-institutionerna fattat (vid antagandet av den fleråriga budgetramen 2014–2020) om att integrera klimatåtgärder⁵ och presentera ett mål om att göra minst 20 % av EU:s utgifter klimatrelevanta.

–Genomsyrande av klimatmål i den rättsliga/vägledande ramen (rättslig grund för den nya uppsättningen utgiftsprogram samt riktlinjer).

–Tillämpning av klimatrelaterade bestämmelser och riktlinjer (kvalitativ tillämpning).

–En gemensam metod inom strategin för att spåra klimatrelaterade utgifter i samtliga EU-instrument.

Kommissionen medger att revisionen framför allt inriktas på det finansiella målet.

Andra strecksatsen

Kommissionen instämmer inte med revisionsrättens val att undersöka en rad principer som vissa organisationer kom överens om 2015 och som introducerar internationellt utvecklingsstöd som riktmärke för att bedöma ”lämpligheten” av den innovativa och utförliga integrationsstrategi som man enats om på EU-nivå.

25

Kommissionen värdesätter revisionsrättens beslut att betrakta 20-procentmålet som ett budgetmål, men betonar att kommissionen offentliggjorde detta som ett politiskt mål för att främja integreringen av klimatåtgärder i olika program. Kommissionen anser inte att endast en budgetär tolkning av målet återspeglar EU:s integreringsstrategi, med tanke på målets art.

26

Kommissionen betonar att det politiska 20-procentmålet offentliggjordes för att underlätta integreringen av klimatåtgärder i EU:s program (se kommissionens svar på punkt 25). Kommissionen har därför inte gjort någon beräkning av hur stor andel av investeringsbehoven som bör omfattas av EU-budgeten men har tagit hänsyn till uppskattningar i enlighet med kommissionens förslag till den fleråriga budgetramen⁶.

27

Kommissionen anser att de klimatrelevanta utgifterna har ökat betydligt. Kommissionen bekräftar samtidigt att det inte fanns några utförliga eller jämförbara uppgifter om klimatrelevanta utgifter i den föregående fleråriga budgetramen, vilket skulle ha varit en förutsättning för fastställandet av utförligare mål. En del i EU:s integreringsstrategi var att utveckla ett robust och öppet spårningssystem.

28

Kommissionen bedömde framstegen mot att uppnå 20-procentmålet i halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen, som offentliggjordes den 14 september 2016. Enligt de uppgifter, som presenterades i arbetsdokument (2016) 299 (SWD) som bifogades halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen (COM(2016) 603), kommer de klimatrelevanta utgifterna för perioden 2014–2020 att uppgå till strax över 200 miljarder euro totalt sett. Detta motsvarar cirka 18,9 % för hela budgetperioden. I bilaga 2 till arbetsdokumentet anges uppskattade totalbelopp för varje program när det gäller spårning av klimatrelaterade utgifter för 20-procentmålet avseende hela programperioden 2014–2020.

Climate Mainstreaming 2014-2020 - totals by programme
(EUR million, commitment appropriations) | 2014-2017 | 2018-2020 estimates
Programme | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | Total 2014-2020
For reference: Total EU Budget (Section III- Commission, Financial programming) | 118 054.4 | 158 606.8 | 151 241.6 | 153 757.8 | 156 782.8 | 159 966.3 | 164 145.4 | 1 062 554.9
Total Climate Change finance in the EU Budget | 16 097.7 | 27 475.7 | 31 634.4 | 29 726.8 | 30 777.7 | 31 883.6 | 32 307.7 | 200 986.9
Share of Climate Change relevant spending in EU Budget | 13.6 % | 17.3 % | 20.9 % | 19.3 % | 19.6 % | 19.9 % | 19.7 % | 18.9 %

Kommissionens gemensamma svar avseende punkterna 31 och 32:

Kommissionen upprepar att det politiska 20-procentmålet offentliggjordes för att främja integrering av klimatåtgärder (se även kommissionens svar på punkt 25). Kommissionen anser att det var lämpligt att fastställa ett flexibelt 20-procentmål för att utveckla en innovativ strategi för integrering och spårning av klimatrelevanta utgifter. EU:s integreringsstrategi syftar till att integrera klimataspekter i hela EU-budgeten.

Kommissionen bekräftar att medlagstiftarna inte tog hänsyn till specifika mål som är nödvändiga för att främja integreringen av klimatåtgärder i samtliga program. Såsom anges i kommissionens svar på punkt 24, sker integreringen på flera olika plan, varav specifika mål utgör ett.

De uppgifter som offentliggjordes i halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen visar att flera program i EU-budgeten bidrar till klimatåtgärder. Samtidigt håller kommissionen med om att specifika mål kan vara användbara för att främja integreringen av klimatåtgärder.

Klimatrelevanta utgifter kan spåras i hela budgeten. När det gäller de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna) fastställdes detta spårningskrav av medlagstiftarna.

34

Kommissionen medger att EU:s banbrytande spårningsmetod, som är ensam i sitt slag och som man enades om inom ramen för EU:s lagstiftningsförfarande, kan förbättras ytterligare. Samtidigt finns det inga internationellt överenskomna metoder för kvantifierad spårning av klimatrelaterade utgifter.

35

EU:s metod att tillämpa koefficienter på EU:s utgifter har visat sig vara en lämplig avvägning mellan uppgifternas tillförlitlighet och de administrativa insatser som krävs både vid kommissionen och i medlemsstaterna.

Första strecksatsen

Kommissionen medger att den nuvarande metoden kan innebära en viss över- och underskattning av vissa utgifters klimatrelevans, vilket också är en direkt konsekvens av att tillämpa ett system som baseras på Riomarkörernas tre koefficienter. Kommissionen anser samtidigt att metoden är tillräckligt tillförlitlig och att sådana principer som en grupp internationella biståndsorganisationer utvecklade 2015 för att spåra den begränsande effekten av deras insatser vore en relevant referenspunkt för den metod som kommissionen använder. Kommissionen betonar att revisionsrätten använde sig av andra koefficienter än kommissionen i vissa beräkningar i rapporten.

Andra strecksatsen

Kommissionen anser att den spårningsmetod som EU:s medlagstiftare enats om är solid och lämplig för de särskilda ändamålen. OECD:s kategorier och metoder är användbara för att informera om EU:s metod, men de togs inte fram för att stödja integrering och kvantifierad spårning i EU:s budget. Medlagstiftarna har därför anpassat dem till de programspecifika behoven inom respektive rättslig grund.

Kommissionen påpekar att det primära målet med olika EU-program fastställs inom respektive rättslig grund, och integrering av klimatåtgärder innebär i sig att göra genomförandet av det primära målet förenligt med EU:s klimatpolitik, inte att ersätta det primära målet.

36

EU:s klimatspårningssystem innehåller specifika delar som gör att det skiljer sig från de system som internationella biståndsorganisationer använder sig av, och därför är det inte relevant att göra jämförelser med spårningssystem för internationellt bistånd.

Kommissionen medger att den innovativa metoden för spårning av klimatutgifter och tillämpningen av denna inom EU:s budget skulle kunna förbättras ytterligare, även när det gäller fördelningen av de medel som går till begränsning av respektive anpassning till klimatförändring. Samtidigt har kommissionen för närvarande inga planer på någon ytterligare uppdelning i spårningssystemet, eftersom de administrativa konsekvenserna är oklara och eftersom det är svårt att undvika dubbelräkning vid bedömning av de sidovinster som ofta förekommer.

37

Kommissionen håller med om att finansieringsinstrument och deras bidrag till EU:s klimatåtgärder är viktiga delar och har tagit med budgetbidragen till dessa i sin spårning av klimatutgifter.

39

Kommissionen anser att det har gjorts goda framsteg i fråga om integrering av klimatåtgärder i de flesta avseenden och att spårningen av budgetutgifter är solid och öppen, såsom kommissionen anger i sina svar framför allt på punkterna 12 och 28. Kommissionen medger att metoden för spårning och rapportering av resultat på klimatområdet behöver vidareutvecklas.

40

Se även kommissionens svar på punkterna V och 28.

41

Kommissionen bekräftar att man före halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen, såsom kommissionen angett i sitt svar på punkt 28, inte säkert kunde bedöma huruvida man var på rätt väg för att nå 20-procentmålet, eftersom det fortfarande saknades information om planerade utgifter från ESI-fonderna under perioden för den fleråriga budgetramen, och att inga tillförlitliga uppgifter därför fanns till förfogande vid den tiden. Kommissionen bedömde de framsteg som gjorts mot 20-procentmålet vid halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen, där det framgick att de klimatrelaterade utgifterna för perioden 2014–2020 kommer att uppgå till strax över 200 miljarder euro totalt sett. Detta motsvarar cirka 18,9 % för hela budgetperioden.

43

De planerade klimatåtgärderna, med motsvarande koefficienter, anges i Europeiska havs- och fiskerifondens (EHFF) operativa program. Det ungefärliga belopp som EHFF tilldelar varje åtgärd finns med i medlemsstaternas årliga genomföranderapporter (från och med maj 2016). De finansiella tabellerna i dessa rapporter och de viktigaste särdragen hos de insatser som valts ut för finansiering och som kommer att tas med i medlemsstaternas årliga verksamhetsrapporter (i enlighet med artikel 97.1 a i förordningen om Europeiska havs- och fiskerifonden), kommer att göra det möjligt för kommissionen att nära övervaka utgiftsnivån samt eventuella förändringar av det preliminära stödbelopp för klimatförändringar som angetts i det operativa programmet.

44

Eftersom programplaneringen nu har genomförts fullt ut, kan kommissionen sammanställa tillförlitliga uppgifter för att göra nya uppskattningar av dessa program med avseende på klimatutgifterna. Vidare presenterade kommissionen lägesrapporten vid halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen. Om detta arbete hade gjorts utifrån de preliminära uppgifterna för 2014–2016, hade arbetet baserats på oriktiga uppgifter, vilket därmed hade kunnat leda till felaktiga beräkningar och tolkningar.

45

Kommissionen anser att det är av yttersta vikt att inrikta spårningen av klimatrelaterade utgifter på åtagandebemyndiganden/planerade och godkända utgifter, eftersom utgiftsrelaterade uppgifter inte skulle ge någon användbar information för att förbättra integreringen på grund av den tidsfördröjning som det innebär att gå från programplanering till utgifter. Kommissionen anser också att det inte finns något meningsfullt orsakssamband mellan spårning av finansiella bidrag från EU-budgeten och förverkligande av EU:s klimat- och energimål eller någon uppskattad investeringsbehovsnivå.

Att införa en spårningsmetod för programplanerade utgifter var ett första naturligt och viktigt steg för att integrera klimathänsyn på ett bättre sätt i samtliga EU-program. Den inneboende risk som revisionsrätten fastställer finns i alla budgetplaner. Kommissionen håller med revisionsrätten om att planerade utgifter inte alltid leder till utbetalningar, men påpekar att i genomsnitt 97 % av EU:s totala budgetåtaganden 2015 har fullgjorts, vilket innebär att det befintliga systemet med förhandsspårning av åtaganden blir verkningsfullt även för utgifter. Kommissionen påpekar också att de metoder som användes vid beräkningen av procentsatserna 34 % och 49,3 % skiljer sig åt i inriktning och omfattning.

46

Kommissionen ser regelbundet över uppgifter och återspeglar förändringar i programplaneringen vid det årliga budgetförfarandet och genomförandet av den årliga budgeten. Vidare gjorde kommissionen ett åtagande vid halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen om att bedöma framstegen mot 20-procentmålet i halvtidsöversynen av programmen inom den fleråriga budgetramen. Kommissionen anser att de befintliga spårnings- och rapporteringssystemen är lämpliga och anser inte att det är nödvändigt att införa ytterligare rapporteringskrav i detta skede.

47

Kommissionen bekräftar att 20-procentmålet uttryckligen rör utgifter inom EU-budgeten, och anser att det vore olämpligt att blanda in icke-finansiella element i spårningen av ett finansiellt mål.

Samtidigt medger kommissionen att sambandet mellan utgifter, mobiliserade åtgärder och resultat bör stärkas. Produktions- och resultatindikatorer har fastställts när det gäller de olika utgiftsprogrammen och beroende på i vilken grad de är inriktade på investeringar i klimatåtgärder. Vissa gemensamma indikatorer kan dessutom sammanställas på EU-nivå. Sådana gemensamma indikatorer har tagits fram utifrån policylärande inom de specifika programmen i fråga (exempelvis ingår en indikator för mätning av växthusgasutsläpp från jordbruket i övervaknings- och utvärderingsramen inom den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP), och en Eruf-specifik produktionsindikator för minskade växthusgasutsläpp har fastställts för finansierade infrastrukturinvesteringar).

Med detta sagt är det för närvarande inte tekniskt möjligt att ta fram samlade uppgifter om exempelvis minskade växthusgasutsläpp från verksamhet som finansieras genom EU-budgeten.

48

Det finns rekommenderade gemensamma definitioner för de gemensamma Eruf-indikatorerna i kommissionens vägledning⁷, som behandlades tillsammans med medlemsstaternas experter före fullbordandet. Möjlighet gavs att föreslå en metod för att mäta växthusgasutsläppen av förnybara energikällor och energibesparande energikällor, men det fanns inget samförstånd eller några andra metoder till förfogande för en sådan beräkning inom andra områden. Alla uppgifter som inhämtas med hjälp av gemensamma eller specifika indikatorer kommer att kunna utvärderas och eventuellt ingå i framtida policylärande.

49

Kommissionen anser att det har gjorts framsteg i integreringen av klimatåtgärder i de flesta avseenden och att det är möjligt att nå målet. Kommissionen hänvisar till den senaste analys som gjordes vid halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen, vilken offentliggjordes den 14 september (i enlighet med kommissionens svar på punkt 28, bland annat), och bekräftar sin avsikt att fortsätta arbeta för att integrera klimathänsyn i EU:s program.

50

Såsom tillkännagavs vid halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen, påpekar kommissionen att man planerar att bedöma framstegen mot 20-procentmålet vid halvtidsöversynen av individuella program, som ger möjlighet till ytterligare integrering av klimathänsyn i EU:s utgiftsprogram.

51

Kommissionen upprepar sin ståndpunkt att den överenskomna metoden för EU:s klimatspårningsstrategi inte äventyrar integreringen av klimatåtgärder. Kommissionen noterar dock att revisionsrätten beräknat EU:s jordbruksutgifter utifrån andra koefficienter.

Första strecksatsen

Kommissionen anser att dess metod har utarbetats på ett öppet och samordnat sätt. Den har presenterats för Europaparlamentet och rådet och leder inte till någon överskattning.

Se även kommissionens svar på punkt 53.

Andra strecksatsen

Klimatkoefficienterna för landsbygdsutveckling har också fastställts på ett öppet sätt, i linje med det politiska 20-procentmålet.

Tredje strecksatsen

Kommissionen anser att dess beräkningar av de båda GJP-fondernas samlade klimatbidrag baseras på en överenskommen EU-metod, som det ges fullständig information om varje år i de programförklaringar som bifogas kommissionens budgetförslag.

Såsom kommissionen påpekade i sitt svar på punkt 35, anser kommissionen inte att de principer som en grupp internationella biståndsorganisationer utvecklade 2015 för att motverka spårning av deras verksamhet vore en relevant referenspunkt för den överenskomna EU-strategin. Kommissionen understryker att revisionsrättens beräkningsmetoder i rapporten skiljer sig från de som överenskommits på EU-nivå, vilka är tillräckligt försiktiga.

Fjärde strecksatsen

Horisont 2020 innebär mycket mer forskning på detta område när det gäller det sjunde ramprogrammet. Man uppskattar att samarbetsdelen inom det sjunde ramprogrammet har lett till 2,4 miljarder euro i bidrag till klimatåtgärder (2007–2013), men bara under de två första åren av Horisont 2020 (2014–2015) var siffran 3,2 miljarder euro.

Det finns dock redan en handlingsplan för ytterligare stimulans i detta avseende (se kommissionens svar på punkt 60) för att nå den prognostiserade utgiftsnivån (i form av ett vägledande mål) som fastställts i Horisont 2020-förordningen.

53

Kommissionen noterar revisionsrättens beräkningar som gjorts med olika metoder och allmänna principer som vissa internationella biståndsorganisationer kommit överens om, men påpekar att man står fast vid EU-strategin. Kommissionens metod är välgrundad och den har utarbetats på ett öppet och samordnat sätt. Den baseras på Riomarkörerna och har presenterats för Europaparlamentet och rådet.

Fördelen med tvärvillkor för klimatåtgärder kan bedömas genom att tillämpa en Riomarkör på 40 % på en andel på 20 % av direktstöd som inte avser miljöanpassning. Såsom för alla andra beräkningar är detta en proxyvariabel, som baseras på påföljdssystemet för överträdelser. Kommissionen anser dock att en klimatpåverkan på 8 % av direktstöd som inte avser miljöanpassning inte är överskattad, med tanke på de fördelar som tvärvillkor och direktstöd innebär för klimatet.

Se kommissionens svar på punkt 51.

Ruta 3 – Avsaknad av lämplig motivering avseende klimatbidraget från direktstöd som inte rör miljöanpassning

Se kommissionens svar på punkt 51.

54

Kommissionen anser att de tillämpade elementen är tillräckligt försiktiga.

Se kommissionens svar på punkt 51, första strecksatsen.

55

Klimatspårningen av utgifterna inom Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) respekterar principen om tillämpning av en markör för politiska mål, såsom anges i unionens prioriteringar och fokusområden för landsbygdsutveckling. Eftersom medlemsstaterna kan planera åtgärder på ett flexibelt sätt, beroende på deras förväntade bidrag till de olika målen, måste spårningen ske på nivån för dessa Ejflu-prioriteringar snarare än på åtgärdsnivå.

På grund av denna insatslogik och principen om delad förvaltning är det medlemsstaterna som ska fastställa vilket prioritets- eller fokusområde en viss åtgärd bidrar mest till.

Åtgärd 13 inom systemet med områden med naturliga begränsningar har exempelvis planerats för fyra olika prioriteringar/fokusområden. De medlemsstater som har planerat åtgärd 13 för prioritering 4 anser att detta är mer relevant för att nå målen med prioriteringen.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 56, 57 och 58 samt ruta 4:

Kommissionen noterar revisionsrättens iakttagelser om bristerna i spårningsmetoden för Ejflu och beräkningarna som baserats på olika metoder.

Med den nuvarande spårningsmetoden för Ejflu eftersträvas en balans mellan tillhandahållandet av en rimligt tillförlitlig uppskattning av klimatrelaterade utgifter och en minimering av bördan och kostnaderna i administrativt hänseende.

Revisionsrättens föreslagna metod att tillämpa olika klimatkoefficienter för olika åtgärder/insatser inom särskilda fokusområden och unionsprioriteringar skulle öka korrektheten men skulle också leda till en större administrativ börda för nationella och regionala myndigheter.

Prioritering 4 skulle tilldelas en markör på 100 % eftersom den inbegriper åtgärder som bidrar till att skydda miljön och främja ekosystemens motståndskraft mot klimatförändringar. Med tanke på variationen, mångfalden och komplexiteten hos de insatser som ingår i unionsprioritering 4 (t.ex. miljö- och klimatvänligt jordbruk), skulle en åtskillnad mellan åtgärder och insatser göra spårningen mödosam och svår för medlemsstaterna.

Ejflu-åtgärden avseende områden med naturliga begränsningar är viktig för att förebygga nedläggning av jordbruksmark och det ekonomiska värdet av att bedriva jordbruk i områden med naturliga begränsningar. Den bidrar till bevarandet av ekosystem som är relaterade till jordbruket, vilka kan gå förlorade utan stöd, vilket är viktigt när det gäller såväl anpassning till som begränsning av klimatförändringar (t.ex. betesmark). Den nya metoden för fastställande som baseras på gemensamt överenskomna biofysiska kriterier som ska fastställas under den nuvarande programperioden, kommer att leda till ett större fokus på att bevara de mest utsatta odlade jordbruksmarkerna och därmed öka vikten av åtgärden för begränsning av och anpassning till klimatförändringar.

59

Kommissionen anser att de specifika spårningsmetoder som anges i den programförklaring till Ejflu och Life-programmet som nämns i denna punkt har överenskommits inom ramen för EU:s spårningsmetod, som togs fram för att tillämpas under den nuvarande programperioden.

60

Horisont 2020 innebär mycket mer forskning på detta område när det gäller det sjunde ramprogrammet. Det är inte möjligt att göra några direkta jämförelser av hela programmet, men samarbetsdelen i det sjunde ramprogrammet uppskattas ha bidragit till 2,4 miljarder euro för klimatåtgärder under programmets sjuåriga löptid (2007–2013) och den senaste bekräftade siffran för bara de första två åren (2014–2015) i de motsvarande delarna om programplanering i Horisont 2020 är 3,2 miljarder euro. Även om de nuvarande siffrorna är lägre än den ursprungliga prognostiserade utgiftsnivån, ger de en positiv signal om kommissionens åtagande.

I introduktionerna till de ”viktigaste” arbetsprogrammen för 2014–2015 och 2016–2017 ges tydliga indikationer om klimatrelaterade utgifter genom relevanta hänvisningar till ansökningsomgångar/teman, i lämpliga fall. Kommissionens avdelningar har i detta sammanhang noggrant och fortlöpande övervakat alla teman för arbetsprogrammen inom Horisont 2020 när det gäller klimatrelaterade utgifter för att mäta framstegen mot den prognostiserade utgiftsnivån inom Horisont 2020.

Den handlingsplan som inleddes förra året ger ytterligare stimulans i detta avseende. I den pågående strategiska programplaneringen för 2018–2020 medges dessutom vikten av integrering av klimatåtgärder och ökade utgifter på detta område. Så snart den strategiska programplaneringen har slutförts, kan mer kvantitativa aspekter för 2018–2020 behandlas.

61

Bottom up-initiativens bidrag till klimatåtgärder kan inte fastställas förrän de individuella projekten har valts ut för finansiering och kan mycket väl variera från år till år.

62

Kommissionen övervakar noggrant framstegen beträffande denna indikator och har fortfarande ett visst handlingsutrymme. När nästkommande arbetsprogram har godkänts (kring hösten 2017) kommer kommissionen att ha uppdaterade siffror till sitt förfogande för att mer exakt kunna bedöma den rådande situationen och vilken budget som behövs för åren 2018–2020. I halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen (se kommissionens svar på punkt 28) betonas även de element som bör främja en ytterligare integrering av klimatåtgärder inom Horisont 2020.

63

Den strategiska programplaneringen för 2018–2020 pågår för närvarande, och klimatåtgärder ges högsta prioritet i denna. Så snart den strategiska programplaneringen har slutförts, kan mer kvantitativa aspekter för 2018–2020 behandlas, inklusive tilldelningen av budgetmedel till klimatåtgärder.

64

Kommissionens handlingsplan bör kompletteras med ”kvantifierbara mål”. Det bästa tillfället att fastställa dessa är emellertid när arbetsprogrammen för 2018–2020 utarbetas, vilket pågår just nu.

65

Kommissionen bekräftar att det inte finns några jämförbara uppgifter om klimatrelaterade utgifter inom den tidigare fleråriga budgetramen. Kommissionen anser samtidigt att den stora ökningen av klimatutgifter i revisionsrättens beräkningar för vissa program (särskilt de som nämns i punkt 69) i stora drag bekräftar omfattningen av kommissionens uppskattade arbete från den fleråriga budgetramens början.

67

Kommissionen anser att den största fördelen med klimatspårning i EU-budgeten är att man kan främja klimatvänliga utgiftsåtgärder i EU:s program. Kommissionen medger att inga större slutsatser kan dras av de fall som betonas i avsnittet, och att de endast kan tjäna som exempel.

70

Kommissionen betonar att syftet med integreringsstrategin är att integrera klimathänsyn i EU:s budgetinstrument, och att den förändrade sammansättningen av klimatrelevanta utgifter återspeglar de nya utgiftsprioriteringarna för individuella program och rollerna för de olika finansieringskällor som finns på nationell nivå.

71

Variationerna i de klimatrelevanta utgifterna inom olika landsspecifika program återspeglar i viss mån landets sektorsprioriteringar och bör därmed inte ses som en indikator på mer generella eller specifika åtaganden om klimatåtgärder.

75

Inriktningen av forskning och innovation på vissa sektorer eller kluster (t.ex. koldioxidsnåla ekonomier) var uttryckligen inte något som man tog upp vid de utförliga programplaneringsdiskussionerna. Forsknings- och innovationsmålen förhandlades med förhandsvillkor om smart specialisering. Om kommissionen hade krävt en starkare klimatrelaterad inriktning när det gäller forskning och innovation i Tysklands och Rumäniens operativa program, hade detta stridit mot det rättsligt fastställda förhandsvillkoret om strategier för smart specialisering som kräver ett bottom up-förfarande. Kommissionens avdelningar noterar att hållbar energi och hållbart klimat är en av de frågor som prioriteras högst i dessa initiativ.

76

Kommissionen konstaterar att Europeiska socialfondens (ESF) program kan svara på samtliga förändringar när det gäller efterfrågan på grön kompetens, när sådana sker.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 77–79:

Kommissionen noterar att ESI-fondernas totala bidrag till klimatåtgärder överstiger 25 %, medan varje fonds individuella bidrag ofrånkomligen varierar efter hur nära kopplade de specifika primära uppdragen är till klimatåtgärder. När det gäller ESF kan ett sådant bidrag endast ges indirekt, särskilt genom investeringar i grön kompetens, vilka i sin tur har nära samband med arbetsmarknadsutvecklingen och därmed styrs av efterfrågan.

Kommissionen noterar att övervakningssystemet för att spåra ESF:s bidrag till klimatåtgärder har förbättrats under den finansiella perioden 2014–2020, särskilt genom att klimatåtgärder tagits med som ett ”andra tema” för att spåra ESF:s bidrag.

Kommissionen medger dock att ESF:s bidrag till klimatåtgärder kan värderas på ett bättre sätt och kommer att överväga olika alternativ för att göra detta i framtiden.

81

I och med den senaste GJP-reformen blev tvärvillkorens omfattning föremål för en betydande översyn för att undersöka om kraven var möjliga att kontrollera, direkt riktade till jordbrukare och kopplade till jordbruksverksamhet. Som ett resultat av detta mer än halverades förteckningen över kraven om god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden (från 15 till 7), och de föreskrivna verksamhetskraven minskades från 18 till 13.

82

Kommissionen delar inte uppfattningen att miljöanpassningen av direktstöden i stort sett baseras på de tidigare kraven om god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden. Kraven på områden med ekologiskt fokus och diversifiering av grödor samt skydd av permanent betesmark har stärkts betydligt, t.ex. genom ett fullständigt skydd för miljökänsliga permanenta gräsmarker och en begränsad möjlighet att plöja upp permanenta gräsmarker.

Kommissionen anser också att miljöanpassningen av direktstöd har ett betydande snarare än ett begränsat bidrag. Bidraget återspeglar på ett rättvisande sätt klimatanknytningen hos de tre jordbruksmetoderna. Samtidigt som miljöanpassningskraven inte påverkar alla jordbrukare, visar även den information som finns till förfogande att 72 % av de totala jordbruksarealerna berörs, vilket är desto mer relevant när det gäller klimatåtgärder.

84

Integrering av klimatåtgärder innebär inte att varje region/medlemsstat måste öka sina investeringar i åtgärder för begränsning av eller anpassning till klimatförändringar. Klimatåtgärder måste beaktas på vederbörligt sätt i swot-analysen och behovsidentifieringen och ska bedömas mot andra prioriteringar. Bedömningsgrunden har förändrats under de två programperioderna. Effekten av den ekonomiska krisen har i synnerhet föranlett ett större behov på flera områden av att förbättra den ekonomiska situationen inom jordbrukssektorn, som har påverkats av krisen. Mot denna bakgrund finns det inget negativt med stabiliseringen av klimatrelaterade utgifter (även om detta inte kan kvantifieras exakt på grund av bristen på lämpliga metoder).

85

Det är medlemsstaternas ansvar att fastställa urvalskriterier. Kommissionen har gett vägledning om möjligheterna till klimatåtgärder inom Ejflu, däribland en rekommendation om utarbetande av urvalskriterier.

89

Målet att anpassa fiskekapaciteten till tillgängliga resurser genom finansiellt stöd till flottförvaltningsåtgärder förverkligades delvis under den senaste programperioden. Detta förklarar det minskade stödet från EHFF för flottåtgärder jämfört med föregående period under Europeiska fiskerifondens (EFF) ledning.

Slutsatser och rekommendationer

91

Kommissionen betonar att åtagandet att öka de klimatrelaterade utgifterna till minst 20 % av EU:s budget var ett politiskt åtagande som syftade till integrering av klimatåtgärder i EU:s program.

92

Kommissionen anser att det generellt sett har gjorts betydande framsteg både när det gäller att införliva klimathänsyn i programutvecklingen och när det gäller att utveckla den unika kvantifierade integrationsstrategin, som nu utgör en tydlig basnivå.

Kommissionen noterar dock att varje fonds potentiella individuella bidrag varierar efter hur nära kopplade de specifika primära uppdragen är till klimatåtgärder. Det är därför oundvikligt att de system som använts för att planera och övervaka bidraget skiljer sig åt från en fond till en annan.

Kommissionen anser dock att man på det hela taget är på god väg att nå 20-procentmålet, men medger samtidigt att ytterligare arbete krävs, såsom anges i halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen.

93

Kommissionen betonar att 20-procentmålet presenterades som en del av integrationsstrategin i EU-budgeten, som i sig utgör en del av EU:s strategi för att svara på de investeringsbehov som klimatförändringarna medför (se kommissionens svar på punkt 24).

Integreringsstrategin i EU-budgeten visar på EU:s åtagande och ledarskap när det gäller klimatåtgärder, såsom alla EU:s åtgärder för att bekämpa klimatförändringarna.

Kommissionen har bedömt framstegen mot 20-procentmålet i halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen, såsom kommissionen förklarar i sitt svar på punkt 28.

94

Eftersom programplaneringen nu har genomförts, kan kommissionen sammanställa tillförlitliga uppgifter för att göra nya uppskattningar av dessa program med avseende på klimatutgifterna. Vidare presenterade kommissionen en lägesrapport vid halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen. Om detta arbete hade gjorts utifrån de preliminära uppgifterna för 2014–2016, hade arbetet baserats på oriktiga uppgifter, vilket därmed hade kunnat leda till felaktiga tolkningar.

I halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen uppskattar man att de klimatrelaterade utgifterna för perioden 2014–2020 kommer att uppgå till strax över 200 miljarder euro totalt sett. Detta motsvarar cirka 18,9 % för hela budgetperioden.

95

Kommissionen betonar att EU:s metod för spårning av klimatrelaterade utgifter banar väg för en kvantifierad metod för att övervaka budgetutgifter. Det finns utrymme för ytterligare förbättring, men metoden är på det hela taget solid och öppen.

Rekommendation 1 – En solid flerårig konsolidering

Kommissionen godtar rekommendationen om att genomföra en solid flerårig konsolidering för att fastställa huruvida klimatutgifterna är på väg att nå 20-procentmålet, och anser att man levererat avseende halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen. Kommissionen planerar att fortsätta övervaka framstegen varje år vid utarbetandet av årliga budgetförslag.

Rekommendation 2 – En omfattande ram för rapportering

a)

Kommissionen godtar delvis denna rekommendation.

Kommissionen godtar att rapportera om relevanta aspekter och framsteg som gjorts vad gäller klimatåtgärder i de relevanta årliga verksamhetsrapporterna, i lämpliga fall. I den nya årliga förvaltnings- och resultatrapporten sammanfattas (avsnitt 1) EU:s budgetresultat baserat på senaste tillgängliga uppgifter som styrker de resultat som åstadkommits med hjälp av EU-budgeten. Rapporten baseras på information från de årliga verksamhetsrapporterna, programförklaringarna för budgeten och andra källor, t.ex. utvärderings- och genomföranderapporter om EU:s program. Rapporten innehåller en sammanfattande översikt, medan mer utförlig information om programmens mål och framsteg i fråga om indikatorer ges i de årliga verksamhetsrapporterna och programförklaringarna.

Kommissionen godtar inte rekommendationen om att rapportera om finansieringsinstrument när det gäller att spåra det budgetmässiga arbetet med att nå 20-procentmålet.

b)

Kommissionen noterar att denna rekommendation riktar sig till medlemsstaterna.

c)

Kommissionen godtar inte rekommendationen. Eftersom kommissionen har åtagit sig att förtydliga uppgifternas fördelning, är det osäkert vilka effekter en sådan ytterligare administrativ börda kommer att innebära för såväl kommissionen som medlemsstaterna. Kommissionen kommer att överväga möjligheten att göra åtskillnad mellan begränsning och anpassning om metoden ses över i framtiden, och betonar att det finns ett nära samband mellan dessa två begrepp.

96

Kommissionen håller med om att mer behöver göras för att integrera klimathänsyn i EU:s program. Det politiska 20-procentmålet offentliggjordes för att främja integrering av klimatåtgärder (se även kommissionens svar på punkt 25). Kommissionen anser att en sådan flexibilitet när det gäller 20-procentmålet är lämplig för att utveckla en innovativ strategi för integrering och spårning av klimatrelevanta utgifter. EU:s integreringsstrategi syftar till att integrera klimataspekter i alla politiska åtgärder, och 20-procentmålet används för att främja integreringen.

Kommissionen har bedömt framstegen mot 20-procentmålet i halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen, såsom kommissionen förklarade i sitt svar på punkt 28.

Rekommendation 3 – Bedömning av klimatförändringsbehov

Kommissionen godtar delvis denna rekommendation.

Kommissionen godtar att ta hänsyn till klimatförändringsbehoven och olika områdens bidragspotential när kommissionen föreslår ett nytt övergripande politiskt mål. Kommissionen godtar inte att planera specifika bidrag för respektive område eller program.

97

Kommissionen anser att det har gjorts goda framsteg i fråga om integrering av klimatåtgärder i EU:s budget och att EU:s metod är öppen och ändamålsenlig.

Kommissionen hänvisar till sitt svar på punkt 29 när det gäller klimatutgifternas slag inom diverse instrument. Kommissionen påpekar att det politiska målet med integrering av klimatåtgärder har införlivats i olika grad i rättsakterna och att målet ofta anges som ett politiskt mål i ingressen och inte som ett rättsligt bindande mål. Se även kommissionens svar på punkterna 25 och 26.

Kommissionens prognostiserade klimatrelaterade utgifter avser perioden fram till år 2020 vid halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen.

98

EU:s strategi för integrering av klimatåtgärder baserades på internationella metoder och har lett till en kvantifierad spårningsmetod som balanserar den administrativa bördan med uppgifternas soliditet.

Kommissionen noterar revisionsrättens beräkningar som baseras på andra klimatspårningsmetoder, men anser inte att dessa bör ha företräde framför den innovativa och utförliga integreringsstrategi som man kommit överens om inom EU.

99

Kommissionen medger att vissa klimatrelevanta utgiftselement kan över- och underskattas med den nuvarande metoden. Samtidigt anser inte kommissionen att sådana principer som en grupp internationella biståndsorganisationer utvecklade 2015 för att spåra den begränsande effekten av deras insatser vore en relevant referenspunkt för den överenskomna EU-metoden. Den metod som kommissionen tillämpar är välgrundad och har utarbetats på ett öppet och samordnat sätt och har presenterats för Europaparlamentet och rådet.

Kommissionen uppskattar de båda GJP-fondernas samlade klimatbidrag med hjälp av en välgrundad metod, som det ges fullständig information om varje år i de programförklaringar som bifogas kommissionens budgetförslag.

Kommissionen anser att miljöanpassningsstödets påverkan återspeglar klimatanknytningen hos de tre jordbruksmetoderna på ett rättvisande sätt. Den fördel som direktstöd som inte rör miljöanpassning innebär för klimatåtgärder tillsammans med tvärvillkor kan bedömas genom att tillämpa en Riomarkör på 40 % på en andel på 20 % av direktstöd som inte avser miljöanpassning. Såsom för alla andra beräkningar är detta en proxyvariabel, som baseras på påföljdssystemet för överträdelser. Kommissionen anser dock inte att en klimatpåverkan på 8 % när det gäller direktstöd som inte avser miljöanpassning är överskattad om man ser till de klimatmässiga fördelarna med tvärvillkor och direktstöd. Försiktighetsprincipen återspeglas fullt ut i denna beräkning.

100

Kommissionen uppskattar de båda GJP-fondernas samlade klimatbidrag med hjälp av en välgrundad metod, som det ges fullständig information om varje år i de programförklaringar som bifogas kommissionens budgetförslag.

Rekommendation 4 – Korrigera överskattningar

Kommissionen godtar delvis denna rekommendation. Spårningsmetoden måste vara densamma under den nuvarande fleråriga budgetramen av skäl som rör förutsägbarhet, konsekvens och öppenhet. Kommissionen kommer dock att undersöka möjligheter till att finslipa spårningsmetoden för Ejflu för programperioden efter 2020 utan att öka den administrativa bördan.

101

Kommissionens handlingsplan kommer att kompletteras med utförligare, kvantifierbara mål. Det bästa tillfället att fastställa dessa är dock när arbetsprogrammen för 2018–2020 utarbetas, vilket pågår just nu.

102

Kommissionen medger att mer behöver göras inom flera program för att förbättra integreringen, men tror inte att några specifika handlingsplaner för att öka klimatutgifterna skulle ge något mervärde.

Rekommendation 5 – Utarbeta handlingsplaner

Kommissionen godtar delvis denna rekommendation.

Kommissionen kommer att undersöka möjligheter att öka klimatrelevansen vid halvtidsöversynen av individuella program och strategier, såsom anges i halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen. I väntan på resultatet av dessa översyner kommer kommissionen att överväga korrigerande åtgärder. Det vore inte lämpligt att upprätta individuella handlingsplaner eftersom det redan finns prioriteringsförfaranden i individuella program, beroende på förvaltningstyp.

103

Kommissionen anser att spårning av åtagandebemyndiganden var ett nödvändigt första steg för att integrera klimatåtgärder i EU:s budget på ett bättre sätt och att det ger en rimlig proxyvariabel, som balanserar den administrativa börda som ytterligare övervakning innebär. De befintliga uppskattningarna har faktiskt gjorts utifrån planerade utgifter (budgetförslaget), men de uppdateras på basis av den budget och de ändringsskrivelser som antagits. Kommissionen kommer att bedöma kostnadseffektiviteten av att tillhandahålla efterhandsberäkningar utifrån de faktiska åtagandena. Beräkningar som baseras på faktiskt stöd skulle dock leda till en ytterligare administrativ börda, eftersom stöden kan sträcka sig över flera år och bli föremål för finansiell korrigering. Kommissionen kan dock ge en uppskattning, eftersom cirka 97 % av åtagandebemyndigandena ledde till betalningsbemyndiganden.

Kommissionen instämmer i att det behövs ett bättre fokus på resultatet av EU:s utgifter. Den nuvarande resultatram som lagstiftaren fastställt innehåller endast klimatrelaterade indikatorer för en del av utgifterna, och dessa indikatorer kan inte aggregeras på EU-budgetnivå. Lärdomarna kommer att beaktas vid upprättandet av resultatramen för nästa fleråriga budgetplan.

Rekommendation 6 – Utarbeta indikatorer för övervakning av faktiska utgifter för klimatåtgärder och därmed sammanhängande resultat

a)

Kommissionen godtar inte rekommendationen att utarbeta ett nytt övervakningssystem i detta skede. Det skulle leda till att medlemsstaterna får en större administrativ börda som inte förutses i de befintliga bestämmelserna eller ingår i partnerskapsavtalen eller de operativa programmen. Kommissionen kommer att fortsätta använda de befintliga övervakningssystemen, som också ger uppgifter om utgifter.

b)

Kommissionen godtar rekommendationen och kommer att genomföra den enligt nedan.

Kommissionen kommer att stärka och förbättra jämförbarheten av de klimatrelaterade resultatindikatorerna på alla EU-budgetområden och kommer att överväga olika alternativ i samband med nästa fleråriga budgetram för fastställande av klimatrelaterade resultatindikatorer för att utvärdera EU-budgetens bidrag till klimatåtgärder, särskilt för att bedöma växthusgasutsläpp samt minskningar av sådana som åstadkommits genom EU-finansierade åtgärder.

c)

Kommissionen godtar rekommendationen och betraktar den som genomförd enligt nedan.

Kommissionen kommer att fortsätta att aktivt underlätta utbytet av god praxis även på det specifika området för klimatrelaterade resultatindikatorer. Expertgruppen för övervakning och utvärdering av den gemensamma jordbrukspolitiken utgör redan ett forum för utbyte av god praxis om utvärderingen av den gemensamma jordbrukspolitiken, inklusive indikatorer av detta slag.

105

Inriktningen av forskning och innovation på vissa sektorer eller kluster (t.ex. koldioxidsnåla ekonomier) var uttryckligen inte något som man tog upp vid de utförliga programplaneringsdiskussionerna. Forsknings- och innovationsmålen förhandlades med förhandsvillkor om smart specialisering. Om kommissionen hade krävt en starkare klimatrelaterad inriktning när det gäller forskning och innovation i de operativa programmen, hade detta stridit mot rättsligt fastställda förhandsvillkor, särskilt det faktum att strategier för smart specialisering utgör ett bottom up-förfarande. Trenden i detta avseende är att det sannolikt kommer att göras betydligt större investeringar i forskning och innovation när det gäller energi med låga koldioxidutsläpp än vad som anges i programmen och ursprungligen fastställts med hjälp av spårningsmetoden.

106

Kommissionen betonar att ESF:s bidrag till klimatåtgärder endast kan ges indirekt, särskilt genom investeringar i grön kompetens, som i sin tur har en nära koppling till arbetsmarknadsutvecklingen och därmed är efterfrågestyrd. Därför kommer ESF:s faktiska bidrag till klimatrelaterade utgifter att kunna fastställas först efter att programmen genomförts.

Kommissionen anser därför att ESF:s bidrag till klimatrelaterade utgifter, vilket fastställts på grundval av den information som medlemsstaterna gett inom ramen för ESF:s operativa program, kan ha underskattats i jämförelse med ESF:s förväntade bidrag till klimatåtgärder under perioden 2014–2020.

Kommissionen hänvisar till sitt gemensamma svar på punkterna 77–79.

107

Reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) har lett till en mycket större finansiering av klimatåtgärder jämfört med perioden 2007–2013.

108

Kommissionen delar inte uppfattningen att miljöanpassningen av direktstöden i praktiken fortfarande mest grundar sig på redan befintliga jordbruksmetoder. Kommissionen anser i stället att miljöanpassningen väsentligt kommer att bidra till fler klimatåtgärder. Kraven på områden med ekologiskt fokus och diversifiering av grödor samt skydd av permanent betesmark har stärkts betydligt, t.ex. genom ett fullständigt skydd för miljökänsliga permanenta gräsmarker och en begränsad möjlighet att plöja upp permanenta gräsmarker.

Miljöanpassningsstödet har i själva verket höjt basnivån för att miljövänliga metoder ska kunna finansieras genom landsbygdsutvecklingsprogram. De stöd som beviljats för olika typer av insatser som planerats inom ramen för åtgärden med miljö- och klimatvänligt jordbruk är bara tillgängliga för åtaganden och krav som inte avser miljöanpassning. Detta förutsätter bättre miljö- och klimatmässiga resultat.

109

Det finns ett större fokus på att övervaka EHFF-utgifter för klimatåtgärder i medlemsstaternas årliga genomföranderapporter för EHFF. Se kommissionens svar på punkt 43.

Rekommendation 7 – Utforska alla potentiella möjligheter och säkerställa en faktisk omställning till klimatåtgärder

a)

Kommissionen godtar delvis rekommendationen på samma sätt som när det gäller rekommendation 5, dvs. att kommissionen kommer att fastställa vilka områden som har underutnyttjad potential och undersöka olika möjligheter och åtgärder för att öka utgiftsprogrammens klimatrelevans vid respektive halvtidsöversyn. Kommissionen kommer dock inte att utarbeta några specifika handlingsplaner för de individuella programmen i fråga om klimatutgifter.

b)

Kommissionen godtar inte denna rekommendation. Det är vare sig möjligt eller genomförbart att förändra den fleråriga budgetplaneringen i detta skede när det gäller ESI-fondprogram med delad förvaltning och finansieringsstrukturer som fastställts utifrån redan avdelade belopp. På samma sätt är det inte genomförbart under denna programperiod att utarbeta och anta nya klimatåtgärder inom lagstiftningsramen (t.ex. EHFF).

Samtidigt kommer kommissionen att undersöka olika alternativ för att främja integreringen av klimatåtgärder vid halvtidsöversynen av de individuella programmen.

1Se KOM(2011) 500 slutlig, del I, avsnitt 6.1.4 http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/fin_fwk1420/MFF_COM-2011-500_Part_I_en.pdf

2Se Europeiska rådets slutsatser av den 7 februari 2013 och Europaparlamentets resolution av den 13 mars 2013 om Europeiska rådets slutsatser av den 7–8 februari 2013 avseende den fleråriga budgetramen (P7_TA(2013)0078).

3http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2545_sv.htm

4Se Europeiska miljöbyråns (EEA) detaljanalys: avsnitt 2.4 i Trends & Projections in Europe 2015: Europeiska miljöbyråns rapport nr 4/2015.

5http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/fin_fwk1420/MFF_COM-2011-500_Part_I_en.pdf

6http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/fin_fwk1420/MFF_COM-2011-500_Part_II_en.pdf

7http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2014/working/wd_2014_en.pdf

QJ-AB-16-033-SV-E    ISSN 1977-5830

För att möta klimatförändringar och de stora investeringsbehov som de skapar har EU enats om att minst 20 % av dess budget för perioden 2014–2020 ska gå till klimatrelaterade åtgärder. Vi konstaterade att ambitiöst arbete pågick och att framsteg generellt sett har gjorts. Emellertid föreligger en allvarlig risk för att 20 %-målet inte kommer att uppnås utan ytterligare ansträngningar. Genomförandet av målsättningen har lett till en ökad och bättre riktad finansiering av klimatåtgärder i Europeiska regionala utvecklingsfonden och Sammanhållningsfonden. Inom Europeiska socialfonden eller inom områdena för jordbruk, landsbygdsutveckling och fiskeri har dock ingen betydande omläggning till klimatåtgärder skett.