ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1

За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx

Уебсайт: eca.europa.eu

Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2016 г.

Print | ISBN 978-92-872-6612-5 | ISSN 1831-0974 | doi:10.2865/81620 | QJ-AB-16-034-BG-C
PDF | ISBN 978-92-872-6593-7 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/399070 | QJ-AB-16-034-BG-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6597-5 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/84113 | QJ-AB-16-034-BG-E

© Европейски съюз, 2016 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.

За всяко използване или възпроизвеждане на снимки 1 и 2 трябва да бъде искано разрешение директно от притежателя на авторските права.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕС?

Безплатни публикации:

•един екземпляр:
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•повече от един екземпляр или постери/карти:
от представителствата на Европейския съюз (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
като се свържете с услугата Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm)
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).

(*)Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени телефони или от хотели да бъдат таксувани).

Платени публикации:

•чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Събитие | Дата
Приемане на Меморандум за планиране на одита (МПО) / Начало на одита | 24.11.2015
Официално изпращане на проектодоклада до Комисията (или друг одитиран обект) | 28.9.2016
Приемане на окончателния доклад след съгласувателната процедура | 8.11.2016
Получаване на официалните отговори на Комисията (или друг одитиран обект) на всички езици | 7.12.2016

BG
2016

№ 33

Специален доклад

Механизъм за
гражданска защита на
Съюза — координацията
на действията за
реагиране при бедствия
извън ЕС като цяло е била
ефективна

(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав III, с ръководител Karel Pinxten — член на ЕСП. Този състав е специализиран в областите на разходи, свързани с външната дейност, сигурността и правосъдието. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Hans Gustaf Wessberg, със съдействието на Peter Eklund — ръководител на неговия кабинет. В одита взеха участие също Emmanuel-Douglas Hellinakis— аташе в кабинета, Sabine Hiernaux-Fritsch — главен ръководител; Michiel Sweerts — ръководител на задача; Mirko Iaconisi, Kristina Maksinen и Dirk Neumeister — одитори.

От ляво на дясно: M. Iaconisi, D. Neumeister, E.-D. Hellinakis, H. G. Wessberg, K. Maksinen, M. Sweerts, P. Eklund.

Съдържание

Съкращения и акроними

Кpатко изложение

Въведение

Обща информация

Правна рамка

Механизъм за гражданска защита на Съюза

Финансиране на МГЗС

Обхват и подход на одита

Констатации и оценки

Комисията е използвала съществуващите структури за координация, но някои инструменти е можело да се прилагат по-задълбочено

Комисията е задействала своевременно механизма за реагиране при извънредни ситуации, но е можела да спечели допълнително време за мобилизиране на ресурси чрез по-добро използване на етапа на предварително предупреждение

Екипите на ЕС за гражданска защита са улеснили координацията на място, но в процеса на техния подбор и докладването от зоната на бедствието има слабости

Въпреки че доброволният ресурсен фонд е бил използван ограничено по време на анализираните кризи, Комисията е изиграла активна роля при разширяването на неговия обхват

Екипите на ЕС за гражданска защита са получили значителна подкрепа от делегациите на ЕС

Комисията е използвала съществуващата полева мрежа на ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“, но биха могли да се търсят повече полезни взаимодействия за гражданска защита

Комисията се е съобразила с ръководната роля на Службата на ООН за координация по хуманитарни въпроси и е създала гъвкави координационни структури в съответствие с общата структура на ООН

Комисията е предприела стъпки, за да осигури плавен преход към етапа на възстановяване

Комисията е създала рамка за събиране, разпространяване и обмен на информация, но има възможност за подобряване на докладването

Комуникационната платформа на Комисията CECIS е полезна за споделяне на информация, но са необходими още подобрения, за да се увеличи нейното въздействие

Обменът на информационни продукти и карти е бил интензивен и има индикации, че те са били полезни

Комисията е организирала заседания с широко участие с цел насърчаване на обмена на информация с органи на ЕС и последователността при предоставянето на помощта

Оперативната група за борба с ебола е действала като форум за обмен на информация и е допринесла за добрата реакция, но е следвало да бъде създадена по-рано

Комисията не използва в пълна степен информацията, с която разполага, за да докладва за постигнатите от нея и от МГЗС цялостни резултати

Заключения и препоръки

Приложение I | — | Задействане на Механизма за гражданска защита на Съюза при бедствия извън ЕС
Приложение II | — | Механизъм за гражданска защита на Съюза — отношения между участниците към 31 август 2016 г.
Приложение III | — | Обобщен преглед на трите анализирани бедствия
Приложение IV | — | Изпращане на епидемиолози от ЕС в Гвинея
Приложение V | — | Хронология на събитията при епидемичния взрив на вируса ебола през 2014 – 2015 г.

Отговор на Комисията

Съкращения и акроними

БиХ: Босна и Херцеговина

ЕСВД: Европейска служба за външна дейност

КЗС: Комитет за здравна сигурност

КЦОМ: Координационен център на операциите на място

МГЗС: Механизъм за гражданска защита на Съюза

СЗО: Световна здравна организация

СПП: Световна продоволствена програма

CECIS: Обща система за комуникация и информация при извънредни ситуации

DG DEVCO: Генерална дирекция „Международно сътрудничество и развитие“

DG ECHO: Генерална дирекция „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“

DG NEAR: Генерална дирекция „Политика за съседство и преговори за разширяване“

DG SANTE: Генерална дирекция „Здравеопазване и безопасност на храните“

ECDC: Европейски център за профилактика и контрол върху заболяванията

ERCC: Координационен център за реагиране при извънредни ситуации

EUCP: Екипи на ЕС за координация и оценка на гражданската защита

EUD: Делегация на Европейския съюз

EUFOR: Въоръжени/военни сили на Европейския съюз

FPI: Служба за инструментите в областта на външната политика

GOARN: Глобална мрежа за предупреждение и реакция при епидемичен взрив

MSF: „Лекари без граници“ („Médecins sans Frontières“)

OCHA: Служба на ООН за координация по хуманитарни въпроси

UNDAC: Екипи на ООН за оценка и координация при бедствия

Кpатко изложение

I

Бедствия могат да възникнат навсякъде и по всяко време. Бедствията – природни или причинени от човека – могат да имат значителни последици за хората, околната среда и икономиката. Когато настъпи бедствие, реакцията трябва да бъде незабавна. Доброто управление на бедствията спасява животи, а ефективната координация между различните органи, предоставящи помощ, е от решаващо значение за успешната подготовка и реакция при бедствия.

II

Механизмът за гражданска защита на Европейския съюз (МГЗС) е създаден, за да насърчава бързата и ефективна оперативна координация между националните служби за гражданска защита. Той има две основни цели. На първо място, той има за цел да засили сътрудничеството между Съюза и участващите в МГЗС държави (държави членки и шест държави извън ЕС). Освен това механизмът има за цел да улесни координацията в областта на гражданската защита с оглед на подобряване на ефективността на системите за превенция, готовност и реагиране при бедствия.

III

Механизмът се управлява от Европейската комисия. Сметната палата проучи дали Комисията е действала ефективно, улеснявайки координацията на действията за реагиране при бедствия извън ЕС чрез МГЗС. Сметната палата направи това, като разгледа задействането на МГЗС за реагиране при три неотдавнашни международни бедствия: наводненията в Босна и Херцеговина (2014 г.), епидемичния взрив на вируса ебола в Западна Африка (2014 – 2016 г.) и земетресението в Непал (2015 г).

IV

Сметната палата стигна до заключението, че Комисията е действала ефективно, улеснявайки координацията на действията за реагиране при бедствия извън Съюза от началото на 2014 г. насам.

V

За всяко от трите бедствия, разгледани от Сметната палата, задействането на МГЗС е било своевременно и екипите на ЕС за гражданска защита (UCPM) са улеснили координацията на място с екипите на участващите държави. Комисията значително е подпомогнала координацията чрез широкото разпространение на информационни продукти. Координацията между отделите на Комисията, както и с други органи на ЕС и извън Съюза, е била всеобхватна. Комисията се е съобразила с цялостната ръководна роля на ООН и е предприела стъпки, за да осигури плавен преход към етапа на възстановяване.

VI

Независимо от общото заключение на Сметната палата, тя установи редица области, в които е необходимо допълнително подобряване. Между тях са възможното спестяване на време в първите етапи от реакцията при бедствия, CECIS (комуникационната и информационна платформа на Комисията), координацията и полезните взаимодействия на място, финансовите и административните правила на Комисията и на ECDC за мащабното изпращане на епидемиолози чрез МГЗС и докладването за постигнатите от МГЗС резултати.

VII

Поради това Сметната палата препоръчва на Комисията:

а)да установи начини за печелене на допълнително време на етапа на предварително предупреждение и при подбора и изпращането на екипите за гражданска защита на ЕС;

б)да разработи функции на CECIS с цел подобряване на обобщения преглед на предоставената и поисканата помощ, за да е възможно по-добро проследяване на приоритетите и увеличаване на удобството при използването;

в)да засили координацията на място чрез подобряване на докладването от екипите за гражданска защита на ЕС, използване на присъствието на експертите от полевата мрежа на ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ и допълнително участие на делегациите на ЕС;

г)да направи оценка съвместно с ECDC на евентуалните промени, необходими за укрепване на правилата за изпращане на експерти на ECDC чрез МГЗС извън Съюза;

д)да подобри докладването чрез автоматизиране на събирането на статистически данни и изчисляването на показатели, като по този начин се засили отчетността.

Въведение

Обща информация

01

Бедствия могат да възникнат навсякъде и по всяко време. Бедствията – природни или причинени от човека – могат да имат значителни последици за хората, околната среда и икономиката. Според една оценка в световен мащаб между 1994 и 2013 г. е имало 6879 природни бедствия, които са отнели 1,35 милиона човешки живота, или средно около 68 000 живота годишно¹. По оценки на ООН икономическите загуби от бедствията в периода 2005—2015 г. възлизат на 1,3 млрд. щатски долара².

02

Когато настъпи бедствие, отделните хора, общностите, правителствата и международните организации и донори трябва да действат много бързо. Доброто управление³ на бедствията спасява животи, а ефективната координация между различните органи за помощ е от решаващо значение за успешната подготовка и реакция при кризи и бедствия.

Правна рамка

03

Правомощията на ЕС в областта на гражданската защита са залегнали в член 196 от Договора за функционирането на Европейския съюз, който гласи, че дейността на ЕС насърчава бързото и ефективно оперативно сътрудничество на територията на Съюза между националните служби за гражданска защита, както и съгласуваността на действията, предприемани на международно равнище в областта на гражданската защита.

04

Механизмът за гражданска защита на Съюза (МГЗС) беше създаден през 2001 г. Настоящата правна рамка беше установена с Решение № 1313/2013, което се прилага от 1 януари 2014 г. (наричано по-нататък „Решението“)⁴. Механизмът има две основни цели. На първо място, той има за цел да засили сътрудничеството между Съюза и участващите държави⁵. На второ място, механизмът се стреми да улесни координацията в областта на гражданската защита с оглед подобряване ефективността на системите за превенция, готовност и реагиране при природни и причинени от човека бедствия.

Механизъм за гражданска защита на Съюза

05

МГЗС попада в сферата на отговорност на генерална дирекция „Хуманитарна помощ и гражданска защита“ на Европейската комисия. Централно място в него заема Координационният център за реагиране при извънредни ситуации (ERCC). ERCC функционира денонощно и разполага със ситуационен център, който работи без прекъсване. Основните оперативни функции на ERCC включват: дейност като платформа на Комисията и на ЕС за мониторинг и координация при криза; комуникационен център между участващите държави, засегнатата държава и изпратените в зоната на бедствието експерти; разработване и разпространяване на информационни продукти; улесняване на координацията между операциите за гражданска защита и хуманитарна помощ. Тези функции се подкрепят от уеб базирано приложение за предупреждение и уведомяване, познато като CECIS (Обща система за комуникация и информация при извънредни ситуации)⁶.

Снимка 1

Координационен център за реагиране при извънредни ситуации

© ЕС/ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“/Ezequiel Scagnetti, 2015 г.

06

ERCC се допълва от Европейски капацитет за реагиране при извънредни ситуации: „доброволен ресурсен фонд“ за реагиране при бедствия, в който са събрани предварително заделени от участващите държави средства, които са в готовност за използване, но само при поискване от Комисията. Доброволният ресурсен фонд е една от редицата новости, въведени с новото решение с цел справяне със слабостите в предишния механизъм⁷. По-специално ресурсният фонд има за цел да спомогне за постигането на следните цели: преминаване от реактивна и ad hoc координация към предварително планирана, предварително договорена и предвидима система, както и установяване и отстраняване на критични пропуски в способността за реагиране при бедствия по икономически ефективен начин. Доброволният ресурсен фонд е пояснен в каре 1.

Каре 1

Доброволен ресурсен фонд

Европейският капацитет за реагиране при извънредни ситуации (или „доброволен ресурсен фонд“) обединява различни екипи за оказване на помощ, експерти и оборудване от редица държави от ЕС. Те се поддържат в готовност и се предоставят незабавно при необходимост за мисии на ЕС за гражданска защита в целия свят.

От създаването му през октомври 2014 г. 10 държави са предоставили свои ресурси за реагиране или „способности“ в ресурсния фонд. Тридесет и пет звена за реагиране (т.е. модули) са били регистрирани; това включва например екипи за „издирване и спасяване в градска среда“, специализирани медицински ресурси за евакуация по въздуха, оборудване за пречистване на вода, модули за изпомпване с голям капацитет и екипи за погасяване на горски пожари. Понастоящем се регистрират още ресурси на държавите членки.

Участващите в ресурсния фонд държави могат да се възползват от финансова подкрепа от ЕС, за да доразвиват предложените национални ресурси за реагиране, да плащат разходи за сертифициране и обучение и да покриват до 85 % от разходите, свързани с транспорта на екипи и оборудване в районите на бедствия.

Развитие на доброволния ресурсен фонд

(само регистрирани модули към 20 юни 2016 г.)

Източник: Европейска комисия; анализ на ЕСП.

07

МГЗС може да бъде задействан чрез подаване на искане за помощ от засегнатите държави или от ООН⁸. Той може да бъде задействан и по искане на държава — членка на ЕС, за подкрепа при предоставянето на консулска помощ на граждани на ЕС, засегнати от бедствия извън Съюза.

08

Дейностите, свързани с превенция, готовност и реагиране, са насочени към (възможни) бедствия на територията на ЕС, въпреки че механизмът може да бъде задействан и за реакция при бедствия извън Съюза. В действителност от 224 искания за помощ, отправени през периода 2002 – 2015 г., 63 % са свързани с бедствия извън ЕС, както е показано на фигура 1. Начинът на работа на МГЗС е онагледен в приложение І.

Фигура 1

Искания за помощ чрез МГЗС (в рамките на и извън ЕС)

Източник: Европейска комисия.

09

Участващите държави запазват основната отговорност за гражданската защита и определят нивото на помощ, което да заделят за всяка реакция при бедствия, както и каква част от нея ще бъде предоставена чрез МГЗС. Комисията не управлява и няма контрол върху екипите, модулите или другите ресурси на участващите държави, които се изпращат на доброволна основа. Ролята на ЕС по-скоро е да подпомага участващите държави при засилването на превенцията, готовността и реагирането при бедствия чрез улесняване на сътрудничеството и координацията. За обобщен преглед на отношенията в рамките на МГЗС вж. приложение II.

Финансиране на МГЗС

10

Годишните бюджетни кредити за МГЗС за периода 2014—2016 г. са показани на фигура 2. Около 50 млн. евро годишно се разпределят за функционирането на механизма, от които около 1/3 са определени за операции за реагиране в трети държави. Това включва съфинансиране от ЕС за операциите, свързани с транспорта на модули в засегнатите държави. Оперативните разходи за екипите и ресурсите за гражданска защита се поемат от участващите държави.

11

Комисията ще извърши междинна оценка на изпълнението на Решението през 2017 г.

Фигура 2

Изпълнение на бюджета на МГЗС в периода 2014 – 2016 г.

1 Предвидени в бюджета суми за 2016 г.

Източник: Европейска комисия; анализ на ЕСП.

1Център за изследване на епидемиологията при бедствия, „The Human Cost of Natural Disasters 2015: A global perspective“ („Човешката цена на природните бедствия 2015 г.: глобална перспектива“), 2015 г.

2Оценки в Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030 (Рамка от Сендай за намаляване на риска от бедствия за периода 2015—2030 г.).

3Определено от Международната федерация на Националните дружества на Червения кръст и Червения полумесец като организацията и управлението на ресурсите и отговорностите за справяне с всички хуманитарни аспекти и аспектите, свързани с гражданската защита, на извънредните ситуации, по-специално устойчивост (смекчаване, превенция и готовност), реагиране (оказване на помощ и ранно възстановяване) и възстановяване (рехабилитация и реконструкция), за да се намали въздействието от бедствията.

4Решение № 1313/2013/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно Механизъм за гражданска защита на Съюза (ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 924).

5Всички държави членки на ЕС, както и Норвегия, Исландия, Черна гора, Сърбия, Бившата югославска република Македония и Турция. Комисията ги нарича „участващи държави“ и този израз ще бъде използван в останалата част от настоящия доклад.

6Отговорността на Комисията за управлението на CECIS е предвидена в член 8 от Решението.

7В оценката на въздействието, придружаваща законодателното предложение за Решението за създаване на МГЗС (работен документ на службите на Комисията за оценка на въздействието „Преглед за 2011 г. на регулаторната рамка за гражданска защита“, придружаващ документа „Решение на Европейския парламент и на Съвета относно Механизъм за гражданска защита на Съюза – Финансов инструмент за периода 2014—2020 г.“, SEC(2011)1632 окончателен, 20.12.2011 г.), се установяват редица пропуски в капацитета на ЕС за реагиране при бедствия, с които новото законодателство е предвидено да се справи.

8От 2014 г. насам искане за помощ могат да отправят и организации на ООН и други специфични международни организации — Международната организация по миграция (МОМ), Международната федерация на Националните дружества на Червения кръст и Червения полумесец (IFRC) и Организацията за забрана на химическото оръжие (ОЗХО).

Обхват и подход на одита

12

Одитът имаше за цел да оцени дали Комисията е действала ефективно, улеснявайки координацията на действията за реагиране при бедствия извън Съюза от създаването на МГЗС през 2014 г. насам. По-специално това включва улесняването на координацията с участващите държави, други институции и агенции на ЕС, ООН, засегнатата държава и други съответни участници. Сметната палата разгледа начина, по който се осъществява тази координация в рамките на съществуващите структури и процеси, и анализира събирането, разпространението и обмена на информация с всички гореспоменати заинтересовани страни.

13

Критериите за одита бяха установени въз основа на разпоредбите на Решението (вж. точка 4). Обхватът на одита не включи дейности, свързани с превенцията и готовността, ефективността на самите операции или структурата на механизма.

14

За подробен анализ бяха избрани три международни бедствия, при които МГЗС е бил задействан⁹. Те бяха подбрани въз основа на редица критерии, включително вида и мащаба на бедствието, ролята на МГЗС, обема на операцията за реагиране и географското разпределение. Разгледаните бедствия са наводненията в Босна и Херцеговина (май 2014 г.), епидемичният взрив на вируса ебола в Западна Африка (март 2014 г. — януари 2016 г.) и земетресението в Непал (25 април 2015 г.). За подробен преглед на анализираните бедствия вж. приложение ІІІ.

15

Одитната дейност беше проведена от декември 2015 г. до май 2016 г. Сметната палата проведе срещи с представители на Европейската комисия¹⁰, Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) – включително делегацията на ЕС в ООН в Женева – и Европейския център за профилактика и контрол върху заболяванията (ECDC). Бяха проведени срещи и с представители на Службата на ООН за координация по хуманитарни въпроси (OCHA), Световната здравна организация (СЗО), Световната продоволствена програма (СПП) и организацията „Лекари без граници“. Беше осъществено посещение на място в Босна и Херцеговина (БиХ), където одиторите се срещнаха с представители на делегацията на ЕС/специалния представител на ЕС, силите на Европейския съюз (EUFOR), Програмата за развитие на ООН, представители на органите на власт на равнище държава, субект, кантон и община, участващи в операциите за реагиране на наводнението, както и с Червения кръст на БиХ.

16

Работата на Сметната палата се базира предимно на преглед на документите, предоставени от Европейската комисия и ЕСВД. Одиторите получиха достъп до CECIS. Палатата събра информация за възприемането на механизма от страна на ползвателите и операциите за реагиране на трите кризи посредством изпратен въпросник, на който отговориха 11 участващи държави. През октомври 2015 г. представители на Сметната палата присъстваха също така на конференцията относно поуките, извлечени от епидемичния взрив на вируса ебола, организирана от Комисията в Люксембург, а през февруари 2016 г. – на информационно заседание относно медицинските евакуации („медевак“), подготвено от въздушните спасителни служби на Люксембург.

9В периода 2014 – 2015 г. е имало 25 отправени искания за помощ извън ЕС. Трите подбрани бедствия са сред най-мащабните операции за реагиране, при които е била наложителна най-значителна координация.

10Присъстваха представители от генерални дирекции „Хуманитарна помощ и гражданска защита“ (ECHO), „Здравеопазване и безопасност на храните“ (SANTE), „Международно сътрудничество и развитие“ (DEVCO) и „Политика за съседство и преговори за разширяване“ (NEAR).

Констатации и оценки

Комисията е използвала съществуващите структури за координация, но някои инструменти е можело да се прилагат по-задълбочено

Комисията е задействала своевременно механизма за реагиране при извънредни ситуации, но е можела да спечели допълнително време за мобилизиране на ресурси чрез по-добро използване на етапа на предварително предупреждение

17

Когато Комисията получи искане за помощ, тя трябва възможно най-бързо да уведоми за това участващите държави¹¹. При трите бедствия Комисията е публикувала искането своевременно, като по този начин е изпълнила задължението си да уведоми незабавно участващите държави.

18

Формалното начало на координирана реакция на ЕС при бедствия се поставя със задействане на механизма при получаване на искане за помощ. При все това може да има сигнали за предстоящо бедствие, преди да бъде подадено такова искане. Комисията може, но не е задължена да въведе извънредна ситуация в CECIS преди задействането на механизма в т.нар. „режим на предварително предупреждение“. Това позволява на участващите държави да мобилизират своите ресурси преди евентуално задействане. Режимът на предварително предупреждение е бил използван и при трите бедствия. За наводненията в Босна и Херцеговина (които могат да се считат за бедствие „със забавено настъпване“) мащабът на заплахата вече е бил ясен, когато е било обявено състояние на природно бедствие на местно равнище. Режимът на предварително предупреждение обаче е обявен един ден по-късно, само четири часа преди официалното задействане на механизма. По-навременното задействане на предварителното предупреждение е можело да даде допълнително време за мобилизирането на ресурси.

19

Комисията не е поддържала писмен дневник на неформалните контакти, установени с участващите държави, които имат тесни връзки и добри познания за засегнатата държава. Подобен дневник би позволил проследяването на предишни задействания, което би помогнало за изграждане на системен подход, пестейки ценно време на етапа на задействане и гарантирайки добро обхващане на участващите държави, които са в състояние да окажат помощ на засегнатата държава.

Екипите на ЕС за гражданска защита са улеснили координацията на място, но в процеса на техния подбор и докладването от зоната на бедствието има слабости

20

Когато е необходима координация на ЕС на място, след като предложенията на участващите държави се приемат от отправилата искане за помощ страна, Комисията следва да сформира екип на ЕС за координация и оценка на гражданската защита (EUCP), който да бъде изпратен незабавно в засегнатата държава¹². Целта на този екип е да координира на място работата на различните екипи и модули от участващите държави¹³, да предоставя технически съвети и да улеснява координацията със засегнатата държава. Както е показано в приложение І, екипите се подбират от Комисията след номиниране на експерти от участващите държави и всеки екип се придружава от служител за връзка, изпратен от Комисията.

21

Изпращането на екипи за гражданска защита на ЕС не зависи от одобрението на отправилата искане/засегнатата държава при бедствия извън Съюза. Следователно няма забрана ERCC да изпраща на участващите държави искания за номинации веднага щом бъде получено искане за помощ. В случаите в Непал и Босна и Херцеговина е имало ранни индикации, че бедствията са големи и че следователно е много вероятно да бъде необходима координация на ЕС. Въпреки това при двете бедствия времето, което е изминало от получаването на официалното искане за помощ до искането в CECIS за номинации на първия екип, е било 21,4 часа за Босна и Херцеговина и 22,8 часа за Непал, както е показано на фигура 3 и фигура 4.

Фигура 3

Хронология на подбора на експерти на гражданската защита на ЕС – Босна и Херцеговина

Източник: Европейска сметна палата.

Фигура 4

Хронология на подбора на експерти на гражданската защита на ЕС – Непал

Източник: Европейска сметна палата.

22

Исканията за номинации на експерти са изпратени чрез CECIS с краен срок, който се определя отделно за всеки случай. Срокът е различен: при Босна и Херцеговина той е определен на 15,9 часа (бедствие със забавено настъпване) след искането за номинации, докато същият за Непал е бил 21,8 часа (бедствие с внезапно настъпване). Одиторите не са установили данни за наличие на вътрешни стандарти в това отношение.

23

След крайния срок за номинации подборът на експертите и кадровото комплектуване на екипите е отнело допълнителни 5 – 6 часа. Макар че законодателството предвижда критерии от високо ниво за подбор на експерти, Сметната палата установи, че не е използван предварително определен подход, за да се установи какъв тип експерти са необходими и какъв брой от всяка област. Освен това Сметната палата не установи данни за предварително определени критерии за подбор на всеки тип експерти под формата на контролни списъци, които да се използват по време на процеса на подбор. Липсата на ясни критерии за подбор беше призната в оценка, извършена през декември 2014 г.¹⁴, в която се препоръчва използването на „експертни профили за подбор на екипи за ГЗ“.

24

Предварителното определяне на стандартен състав на екипа в зависимост от вида бедствие и региона би могло да спести ценно време на Комисията, преди тя да изпрати първоначалното искане за номинации. Процесът на последващ подбор измежду номинираните кандидати би могъл да се ускори с ясен контролен списък дори по време на нисък капацитет в ERCC (напр. нощни смени, събота и неделя). Освен това такава процедура би позволила изготвянето на списък на одобрените кандидати за потенциални членове на екипа преди крайния срок за номинации.

25

Работата на отделните експерти не се оценява. Макар че оценката на номинираните от участващите държави експерти може да е чувствителен въпрос, приемането на структуриран подход към оценката и документирането на тяхната работа биха могли евентуално да спестят време при процедурата на подбор. Пример за подобна процедура може да се открие във финансираните от ЕС¹⁵ мисии за наблюдение на избори, където рутинно се извършват партньорски оценки на всеки наблюдател, изпратен от държава членка, за „да се документира неговата професионална работа и индивидуално поведение по време на мисии на ЕС за наблюдение на избори с цел допълнително улесняване и подобряване на процеса на подбор, извършван от държавите членки и ЕС“¹⁶.

26

Комисията следва да подпомага общите оценки на нуждите чрез присъствието на експерти на гражданската защита на ЕС и/или да предоставя съвети относно необходимата помощ с оглед на нуждите¹⁷. Когато нуждите са посочени от заявител на помощта (засегнатата държава или орган на ООН), ERCC гарантира, че за тях се уведомяват всички участващи държави посредством CECIS. Има ясни данни, показващи, че членовете на екипите за гражданска защита на ЕС са участвали в различни оценки на място. Когато членовете на тези екипи на ЕС са част от екипите на OCHA и UNDAC на ООН, какъвто е случаят в Непал, общите оценки обикновено се извършват чрез ООН. Непредвидена последица от включването на екипите на ЕС в другите екипи обаче е, че това ограничава възможността за установяване на индивидуалния принос на ЕС към тези оценки (вж. също точки 41 – 45).

Снимка 2

Експерти на ЕС посещават Катманду и болницата след земетресението

© ЕС/ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“/Pierre Prakash, 2015 г.

27

Дори когато координацията на ЕС не е била напълно интегрирана в координацията на ООН, както в случая с Босна и Херцеговина, Сметната палата установи само ограничени данни за причинна връзка между оценките на нуждите, извършени на място от членовете на екипите за гражданска защита на ЕС, и конкретните списъци на нуждите, изпратени на участващите държави. Качеството на докладването е било различно за отделните екипи за гражданска защита на ЕС, но като цяло докладването е било фокусирано върху споделянето на информация и планираните и приключили дейности. Във всекидневните доклади са липсвали специални раздели за установяването и конкретното проследяване на нуждите.

Въпреки че доброволният ресурсен фонд е бил използван ограничено по време на анализираните кризи, Комисията е изиграла активна роля при разширяването на неговия обхват

От доброволния ресурсен фонд е имало ограничена полза по време на анализираните кризи

28

Задълженията на Комисията по отношение на участващите държави включват своевременното изготвяне на препоръки въз основа на нуждите на място и отправянето на искане до участващите държави да отделят и изпратят конкретни ресурси¹⁸. Ако трябва да изготви подобаващи препоръки във връзка с изпращането на ресурси, Комисията има нужда от информация за ресурсите, които са на разположение за незабавно разгръщане.

29

Към момента на анализираните бедствия в доброволния ресурсен фонд са регистрирани много малко ресурси. В резултат на това Комисията като цяло не е била в състояние да изготви препоръки за изпращане или да поиска от участващите държави да изпратят ресурси от доброволния ресурсен фонд.

30

През октомври 2015 г., една година след стартирането на доброволния ресурсен фонд, в него все още са били регистрирани незначителен брой модули. Според анкетираните участващи държави основната причина за бавното развитие на ресурсния фонд е голямата административна тежест при регистрирането и сертифицирането на единиците/модулите за реагиране, която в някои случаи може да е свързана и с допълнителни административни действия на национално равнище.

Комисията е изиграла активна роля при разширяването на капацитета на доброволния ресурсен фонд

31

Необходимостта от служба за медицинска евакуация за медицинския персонал и хуманитарните работници в зоната на бедствието беше изтъкната от няколко участници в хода на епидемията от ебола. Правната рамка¹⁹ предвижда само по-обща служба за „медицинска евакуация по въздуха на жертви от бедствия“²⁰; в нея не се поставя като предварително условие наличието на служба, специално адаптирана за евакуация на (потенциално) заразен медицински персонал или хуманитарни работници. Независимо от това Комисията е поела активна роля, като е потърсила гъвкав подход и допълнителен капацитет, които да бъдат включени в доброволния ресурсен фонд. Макар че СЗО е била единствената страна, оторизирана да отправя искане за медицински евакуации, ERCC е изиграл важна роля, като е действал като информационно и координационно звено, отговаряйки на всички въпроси от заинтересованите страни на различните етапи на процеса на медицинска евакуация (СЗО, участващи държави, агенции на ООН, НПО и др.) и изпращайки самолети от доброволния ресурсен фонд. Координацията и сътрудничеството, необходими за развитие на този капацитет, са описани допълнително в точка 66.

32

Като непосредствен отговор на липсата на медицински персонал по време на епидемията от ебола, Комисията създава Медицинския корпус на ЕС като нов компонент в рамките на ресурсния фонд, който да мобилизира медицински и здравни експерти и екипи за операции за готовност или реагиране на територията на ЕС и извън него²¹.

33

ECDC е допринесъл значително за реакцията на ЕС на епидемичния взрив на ебола чрез своите „бързи оценки на риска“ и чрез координиране на изпращането на експерти по епидемиология от ECDC и държавите членки в засегнатия регион (въпреки че това е станало най-вече след пика на случаите, както е показано в приложение ІV). Съгласно разпоредбата за създаването му²² няма пречка ECDC да изпраща епидемиолози в държави извън ЕС. Съществуващите финансови и административни правила в рамките на ECDC, както и между Комисията и ECDC, обаче, не са подходящи за мащабно изпращане извън ЕС, по-специално чрез МГЗС. ECDC не е оборудван от гледна точка на основен персонал и процеси, за да подпомага изпращане за продължително време. А тъй като неговият мандат е фокусиран основно върху заплахи, които е възможно да засегнат ЕС, не са предоставени специални бюджетни ресурси за подпомагане на подобни операции извън Съюза. В отсъствието на специален механизъм на ЕС за изпращане на епидемиолози, експертите са били изпратени чрез Глобалната мрежа на СЗО за предупреждение и реакция при епидемичен взрив. Съгласно условията на тези мисии обаче се прилагат ограничения относно информацията и експертите не са били в състояние да докладват пряко на ECDC и на Комисията.

Екипите на ЕС за гражданска защита са получили значителна подкрепа от делегациите на ЕС

34

Делегацията на ЕС в засегнатата държава има задължение да предоставя логистична подкрепа на екипите за гражданска защита на ЕС, които на свой ред следва да се свържат с нея²³. Във всички анализирани кризи делегациите на ЕС, в рамките на наличния капацитет, са предоставили значителна подкрепа от гледна точка на логистика, информация за безопасност, съдействие за срещи с местните органи, консултации и устен превод с местния персонал²⁴.

35

Одиторите установиха данни за ефективно сътрудничество между експертите по гражданска защита на ЕС и делегациите на ЕС. Екипите за гражданска защита на ЕС редовно са обменяли информация с персонала на делегациите на ЕС. Те са използвали помещенията на делегациите на ЕС като база за своите операции, където те са имали редовни координационни заседания.

36

В Босна и Херцеговина националните органи са отправили искане до мисията на общата политика за сигурност и отбрана EUFOR Althea за предоставяне на подкрепа за първоначална реакция. Комисията е включила EUFOR в организираните от ERCC координационни заседания от самото начало, което е позволило на EUFOR да предоставя информация за предприетите от мисията действия. За координацията на място между екипите за гражданска защита на ЕС и EUFOR е съдействала основно делегацията на ЕС/службата на специалния представител на ЕС, която е координирала и дейностите на различните участници от ЕС и мисиите на държавите членки. В този контекст екипът за гражданска защита на ЕС е получавал пряка помощ от EUFOR чрез предоставянето на хеликоптер, който е бил използван за провеждане на оценка на положението от въздуха и посещение в зоната на бедствието.

37

Нивата на осведоменост относно капацитета, който МГЗС би могъл да предложи, или начинът, по който засегнатите държави следва да отправят исканията си за помощ, се различават при отделните делегации на ЕС в засегнатите държави. Не съществуват специални „координационни звена за гражданска защита“ в делегациите на ЕС. Докато делегацията на ЕС в БиХ е имала предишен опит със задействане на механизма, делегациите на ЕС в държавите, засегнати от епидемията от ебола, са имали ограничена осведоменост за възможностите, предлагани от МГЗС в началото на кризата, въпреки нотата, изпратена от ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ през 2012 г.²⁵. На заседание на Комитета за здравна сигурност през август 2014 г. ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ е информирала държавите членки, че е предприела инициатива за контакт със засегнатите държави. Сметната палата обаче не успя да получи преки данни за активни действия, предприети от Комисията (нито пряко, нито чрез ЕСВД), с цел насърчаване на засегнатите държави да поискат задействане на механизма.

Комисията е използвала съществуващата полева мрежа на ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“, но биха могли да се търсят повече полезни взаимодействия за гражданска защита

38

След задействане на механизма Комисията следва да потърси полезни взаимодействия между МГЗС и други инструменти на ЕС, по-специално с инструмента на ЕС за предоставяне на хуманитарна помощ²⁶. В правилата за прилагане на решението на Комисията не се разглеждат изрично полезните взаимодействия, а Комисията не е определила практически стъпки за постигането им. При анализа на трите бедствия Сметната палата установи, че са положени усилия за координация и връзка с други инструменти, по-специално за хуманитарна помощ и помощ за развитие, въпреки че това е било правено предимно ad hoc.

39

И в трите анализирани случая експерти от полевата мрежа на ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ са били изпращани на място едновременно с екипите и модулите за гражданска защита на ЕС, като са предоставяли информация на ERCC и са присъствали на координационните заседания. По този начин Комисията е използвала добре съществуващата мрежа в своята цялостна реакция.

40

Независимо от това възможните полезни взаимодействия между областите на гражданска защита и хуманитарна помощ не са напълно използвани. Служителите на полевата мрежа на ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ са експерти в системата на ООН за хуманитарна помощ, но обикновено не са обучени по въпросите на гражданската защита. В своя доклад за извлечените поуки от Непал Комисията признава, че гражданската защита би могла да използва за оценки в по-голяма степен и по-бързо партньорската мрежа за хуманитарна помощ.

Комисията се е съобразила с ръководната роля на Службата на ООН за координация по хуманитарни въпроси и е създала гъвкави координационни структури в съответствие с общата структура на ООН

41

Съгласно правната рамка координационните дейности на Комисията следва да бъдат напълно интегрирани в цялостните координационни усилия на OCHA на ООН и да бъдат съобразени с ръководната роля на тази служба на ООН²⁷. Въпреки че липсва подробно определение за „пълна интеграция“, в проекта на оперативни насоки за полево сътрудничество между екипите за гражданска защита на ЕС и UNDAC се цитират три области, в които „пълната интеграция е възможна и желана“: оценка, координация и управление на информацията²⁸.

42

В практиката степента на интеграция в системата на ООН се различава значително. Възможно е да се провеждат съвместни мисии на ЕС/UNDAC за оценка, екипи за гражданска защита на ЕС да бъдат интегрирани в установения координационен център на операциите на място (КЦОМ) на UNDAC, да работят паралелни екипи на ЕС и UNDAC или да не се сформират екипи на UNDAC: не съществува еднообразен подход във всички ситуации. Доколко екипите за гражданска защита на ЕС се вписват в общата координационна структура зависи до голяма степен от конкретния контекст — колкото по-голям е приносът на ЕС към спасителните операции, толкова по-голяма е необходимостта от силна координираща роля на ЕС.

43

Това се вижда от твърде различните координационни структури в рамките на ООН, създадени за трите анализирани бедствия. В Босна и Херцеговина, поради липсата на екип на UNDAC, постоянният координатор на ООН и ръководителят на делегацията на ЕС/СПЕС са постигнали неформално съгласие да възложат на екипа за гражданска защита на ЕС отговорността за координирането на пристигащата помощ за гражданска защита. Същевременно ЕС се е съобразил с ръководната роля на ООН по отношение на координацията на хуманитарната помощ посредством „системата на групи“²⁹, установена от Програмата за развитие на ООН в Босна и Херцеговина. В Непал екипите за гражданска защита на ЕС са били интегрирани в структурата на КЦОМ на ООН и системата на групи. По време на епидемията от ебола експертите на ЕС са били изпратени като асоциирани членове в екипите на UNDAC. И макар че тези случаи се различават, Сметната палата установи, че и при трите бедствия Комисията се е съобразила с ръководната роля на ООН.

44

Интеграцията на експерти по гражданска защита на ЕС в структурата на КЦОМ на ООН в Непал затрудни Сметната палата да установи ясно и отделно приноса на ЕС към общите усилия за координация и неговата добавена стойност. Въпреки че в докладите за дейността на екипа за гражданска защита на ЕС се изтъква редовният контакт с модулите, изпратени чрез МГЗС, и се предоставя информация от първа ръка за ERCC и участващите държани, модулите са били координирани основно от системата на ООН (напр. разпределението на районите за действие или конкретните задачи).

45

Служителите за връзка и експертите по гражданска защита на ЕС от регионални механизми като МГЗС могат да бъдат изпращани в КЦОМ на ООН, но тяхната интеграция не предоставя достатъчна основа на регионалните организации да способстват за оперативна координация на техните членове³⁰. Поради това през 2016 г. ООН е възложила на Комисията да определи по-точно конкретната роля на регионалните механизми за координация в рамките на операциите на КЦОМ. Това има за цел да подобри оперативната координация между техните собствени членове, като им позволи по-общи ситуационни анализи и оценки на нуждите³¹.

46

Сътрудничеството се основава до голяма степен на високо ниво на доверие и в този смисъл личните отношения играят важна роля. Комисията признава обаче необходимостта от формализиране на отношенията и` с OCHA и други агенции на ООН с цел засилване на сътрудничеството и координацията при действията за подготовка и реагиране при бедствия. От 2015 г. насам тя е подписала официални споразумения за сътрудничество с OCHA на ООН и СПП, а са планирани допълнителни споразумения със СЗО и Международната организация по миграция (МОМ).

Комисията е предприела стъпки, за да осигури плавен преход към етапа на възстановяване

47

Към края на бедствието, в заключителния етап на реакцията за гражданска защита, Комисията има задължение да улесни плавния преход за всички съответни участници³². За целта и при трите бедствия са били проведени заседанията за предаване на дейността, за да се осигури плавен преход към хуманитарна помощ/допълнителни инвестиции (вж. каре 2).

48

И при трите бедствия са извършени последващи бедствието оценки на нуждите съвместно от ООН, Световната банка и Европейската комисия. След наводненията в Босна и Херцеговина ERCC е участвал активно в подбора на експертите за оценка на нуждите по отношение на възстановяването и е осъществил свързана с това подготвителна мисия. ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ си е сътрудничила тясно с ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“ преди международната донорска конференция за държавата, проведена през юли 2014 г.

Каре 2

Координиране на прехода към етапа на възстановяване в Босна и Херцеговина

Случаят с австрийския модул за пречистване на вода в кантон Посавина, Босна и Херцеговина, може да послужи като илюстрация за добросъвестно предаване. След като изтича периодът за оказване на помощ, екипът за гражданска защита на ЕС си сътрудничи с местната работна група, в която са представени местните правителства, доставчиците на вода, международните екипи и няколко НПО, за да бъде одобрена стратегия за снабдяване с питейна вода, докато бъдат тествани и при необходимост – пречистени, достатъчно източници. Това довежда до необходимостта от продължаване на работата на австрийския екип за още два месеца. Неговият голям капацитет позволява постепенното оттегляне на другите екипи и гарантира свързаността на работната група с националната група ВОКАХИ³³, водена от УНИЦЕФ.

Комисията е създала рамка за събиране, разпространяване и обмен на информация, но има възможност за подобряване на докладването

Комуникационната платформа на Комисията CECIS е полезна за споделяне на информация, но са необходими още подобрения, за да се увеличи нейното въздействие

49

Обменът на информация заема централно място в МГЗС и е в основата на ефективната координация. Основният инструмент на Координационния център за реагиране при извънредни ситуации (ERCC) – комуникационната платформа CECIS, улеснява обмена на информация. Тя представлява централна платформа за публикуване на актуални новини за извънредни ситуации в хода им, като се разпространяват информационни продукти и се поддържа обобщен преглед на поисканата, предлаганата и приетата помощ.

50

Обобщеният преглед на помощта е ключова функция на CECIS в действията за реагиране при бедствия. Участващите държави изрично изразиха своята висока оценка за тази функция. Въпреки това Сметната палата установи, че е налице възможност за подобряване при представянето на обобщените данни и ефикасността на тяхното събиране. Например, независимо от това, че приложението предлага обобщение на исканията и предложенията, в него не се показват общият брой приети предложения и необезпечените нужди по дадено искане, нито се показва статусът на исканията. Исканията, които вече са били изпълнени, могат да се разграничат от тези, по които се очакват предложения, но тази информация може да се извлече само ръчно. Това е трудно, когато има голям обем искания. Подобни ограничения правят обобщението сложно за четене и намаляват възможностите на ERCC да предоставя основни, обобщени данни в реално време на участващите държави. Участващите държави потвърдиха, че това е значително ограничение.

51

Друго предизвикателство представлява проследяването на всички непарични приноси и финансови средства в многоизмерни кризи (като епидемията от ебола), в които помощта за гражданска защита и хуманитарната помощ често се припокриват. В своя доклад за извлечените поуки от епидемията от ебола Комисията е установила слабости в EDRIS³⁴ и е очертала предприетите незабавни действия с цел тяхното отстраняване. През април 2016 г. Комисията прави възможна връзката в реално време между EDRIS и CECIS с цел предоставяне на консолидирани обобщени данни за помощта за гражданска защита и хуманитарната помощ. Тази функция не беше налична към момента на одита и поради това Сметната палата не беше в състояние да оцени нейната полезност.

52

Липсата на мобилен достъп до CECIS представлява сериозно ограничение за екипите за гражданска защита на ЕС, изпратени в зоната на бедствието. Наличието на опростен достъп само за четене на обобщението на исканията и предложенията (вж. точка 50) би създало възможност за цялостен преглед на приетите и чакащите предложения на ЕС и би позволило на екипите допълнително да опростят координацията на място.

53

Съобщенията, обменяни между ERCC и участващите държави, които може да са стотици по време на дадено бедствие, трудно могат да се филтрират в дневника на CECIS. Сметната палата извърши анализ на дневника и открои факта, че не се прави разграничение между оперативни и административни съобщения³⁵, което може да попречи на бързото проследяване на важни оперативни въпроси. Във вътрешния одит на CECIS, извършен от Комисията през 2012 г., се подчертава недостатъчното използване на системата за филтриране, особено от участващите държави, и се препоръчва провеждане на кампания за повишаване на осведомеността, насочена към дежурните служители и участващите държави. Въпреки че е предприета такава кампания, положението остава до голяма степен непроменено.

54

Настоящата процедура за въвеждане на искания за помощ при транспорта изисква предимно ръчно въвеждане и поради това отнема време както на ERCC, така и на участващите държави. Това е ненужна административна тежест, особено в контекта на настъпваща криза. Полезна информация относно доставка на помощ (час на изпращане, пристигане и т.н.) остава недостъпна на хартиени формуляри, вместо да бъде регистрирана в базата данни на CECIS, което я прави неизползваема от системата при изготвянето на доклади и обобщени данни за транспорта.

Обменът на информационни продукти и карти е бил интензивен и има индикации, че те са били полезни

55

Комисията следва да споделя оценките и анализите с всички заинтересовани партньори³⁶. И при трите анализирани бедствия Сметната палата установи достатъчно данни, че Комисията е съобщила оценките и анализите на участващите държави, като е публикувала редовно в CECIS съобщенията за гражданска защита, докладите за положението и спешни съобщения при криза.

56

Службата на Комисията за управление при извънредни ситуации по програма „Коперник“, която предоставя геопространствена информация, получена от дистанционно спътниково наблюдение, е била задействана и при трите бедствия. Изготвянето на карти е било координирано с картографската служба на ООН – UNOSAT³⁷, като одиторите не са установили данни за дублирани усилия. Картите, изготвени от „Коперник“, са били на разположение на публично достъпния уебсайт на службата³⁸.

57

Изготвени са множество карти за всяко от анализираните бедствия, но установяването на документирани данни за тяхната практическа актуалност по време на действията за реагиране е трудна работа по своето естество. Независимо от това одиторите установиха случай, в който карта, изготвена от картографската служба „Коперник“, е имала пряк принос в процеса на вземане на решение по време на наводненията в Босна и Херцеговина (вж. каре 3).

Комисията е организирала заседания с широко участие с цел насърчаване на обмена на информация с органи на ЕС и последователността при предоставянето на помощта

58

Комисията следва да споделя своите оценки и анализи не само със своите партньори в областта на гражданската защита, но и с ЕСВД, като по този начин се гарантира съгласуваност между операциите по линия на гражданската защита и цялостните отношения на Съюза със засегнатата държава³⁹. Комисията може също така да предприема всякакви други необходими действия за подпомагане и допълване, за да се осигури последователност при предоставянето на помощта⁴⁰. И при трите анализирани кризи ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ е организирала заседания за координация между службите с всички заинтересовани генерални дирекции и агенции на ЕС, както и с ЕСВД⁴¹, като е използвала ERCC като основна платформа за свикване на заседанията. Сметната палата получи данни, които подсказват, че тези заседания са били с широко участие и са имали за цел намаляване на риска от припокриване/дублиране на действията за реагиране на ЕС.

Каре 3

Карта, изготвена от картографската служба „Коперник“, е допринесла за вземането на по-добро решение в Босна и Херцеговина

През май 2014 г. община Оджак – град, разположен в кантон Посавина, Северна Босна и Херцеговина, е сериозно засегната от преливането на река Сава. На 26 май 2014 г. датският екип, базиран в Модрица, е имал готовност да изпомпа водата в изключително силно наводнена част на Оджак. На по-късен етап, когато местната помпена станция е възстановена с помощта на местни инженери и датски технически експерти, датският и германският екип са извършили съвместна оценка на района, като са използвали карти, изготвени от картографската служба на ЕС „Коперник“. Картите са предоставени от координационния център на операциите на място на ЕС, установен във футболния стадион „Орашйе“. Картите са използвани за определяне на дълбочината на тинята и състоянието на земята отдолу. Стига се до заключението, че по-скоро е безопасно просто да се копае по-надълбоко, като се остави водата да се оттече в земята, а не да се избере вариантът за изпомпване, отнемащ повече време. Вариантът с изкопи премахва също така необходимостта от отвеждане на водата след изпомпването. Без подобна карта екипът е нямало да може да оцени правилно положението и най-вероятно е нямало да поеме риска да направи изкопи пред варианта за изпомпване.

59

Комисията е включила в своите действия ЕСВД (централата и делегациите на ЕС) от настъпването на анализираните кризи, като е приобщила представителите на Службата в координационните заседания и е поддържала редовен обмен на информация. На практика ERCC е бил в контакт с ЕСВД дори преди официалното задействане на МГЗС. Държавите членки не са поискали активирането на МГЗС, за да получат подкрепа по линия на гражданската защита за консулска помощ във всяко от анализираните бедствия. В случая с Непал обаче ЕСВД е задействала своя инструмент Consular Online (CoOL) с цел съобщаване на информация на държавите членки и на ERCC; ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ е предоставяла на ЕСВД главно информация за полетите въз основа на обобщените данни, с които е разполагала в CECIS⁴².

60

Координацията и сътрудничеството между отделите на Комисията като цяло са функционирали добре. ГД „Международно сътрудничество и развитие“ е проявила гъвкавост при предоставянето на ранна, допълнителна хуманитарна помощ на ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ по време на епидемията от ебола чрез преразпределението на финансиране от резерв „Б“ на ЕФР, както и чрез бързото изпращане на своите мобилни лаборатории за химическо, биологично, радиологично и ядрено откриване и пробовземане. Освен това ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ е работила в тясна координация с ГД „Международно сътрудничество и развитие“ за конференцията на високо равнище, проведена през март 2015 г., по време на епидемията от ебола.

Оперативната група за борба с ебола е действала като форум за обмен на информация и е допринесла за добрата реакция, но е следвало да бъде създадена по-рано

61

Епидемичният взрив на ебола в Западна Африка е нетипично бедствие от гледна точка на МГЗС. Комисията и агенциите на ЕС са реагирали бързо на началните доклади за епидемичния взрив: ECDC е разпратил своята първа бърза оценка на риска по въпроса през март 2014 г.; Европейската мобилна лаборатория е била изпратена в региона през април; епидемичният взрив е бил обсъден неколкократно от Комитета за здравна сигурност (КЗС) между месец април и месец август 2014 г.; финансирането за някои ключови партньори на ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ е било мобилизирано бързо. Първоначалната реакция обаче е била лишена от стратегически подход и не е било взето решение кой ще поеме ръководна роля. След ескалацията на кризата и обявяването на 8 август 2014 г. от СЗО на извънредна здравна ситуация с международно значение са организирани координационни заседания, въпреки че те често не са били ориентирани към резултатите и поради това не са достигнали до ясни позиции за действие и определяне на въпроси за проследяване.

62

През октомври е създадена оперативна група за борба с ебола – около шест седмици след като на 30 август 2014 г. Европейският съвет призова за засилена координация и приемането на всеобхватна рамка за ответни действия (ВРОД). ВРОД е изготвена през септември и претърпява многобройни преразглеждания през следващите седмици. Всичко това се случва няколко месеца след началото на епидемията. В края на октомври Европейският съвет определя комисаря по въпросите на хуманитарната помощ и управлението при кризи за координатор на ЕС за епидемията от ебола, който да осигурява политическа координация.

63

Координаторът изиграва важна роля при привличане на вниманието на държавите членки към изключително важните действия и необходимата подкрепа за разгръщане на реакцията (например като организира съвместно посещение в Западна Африка през октомври 2014 г., както и заседания на високо равнище и донорска конференция, проведена в Брюксел през март 2015 г.). Както може да се види в приложение V, тези стъпки, макар и необходими, идват след като броят на случаите вече е достигнал своя пик.

64

Създаването на оперативната група за борба с ебола, чийто домакин е ERCC, е приветствано от всички заинтересовани страни като важна стъпка за засилване на координацията и разгръщането на реакцията на ЕС. Нейният мандат е оперативен по естеството си и включва осигуряване на допълването на действията и определяне на полезните взаимодействия. Подходът и` е основан на широко участие: освен другите служби на Комисията в заседанията на оперативната група за борба с ебола участват представители на ЕСВД, агенции на ЕС, секретариатът на Съвета и държавите членки (включително някои национални координатори на мерките срещу вируса ебола) СЗО, OCHA, СПП, УНИЦЕФ, IHP⁴³ и на няколко НПО, осъществяващи дейност на първа линия при операциите за реагиране. Според голяма част от заинтересованите страни актуалните данни за положението, съобщавани в реално време от делегациите на ЕС и от представители на полевата мрежа на ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“, са били изключително ценни. Сметната палата установи, че оперативната група за борба с ебола е служила предимно като платформа за обмен на информация за спомагане на координацията, а не толкова като орган за вземане на решения.

65

Въпреки някои слабости при управлението на информацията (претоварване с информация; невинаги актуални списъци на получателите), оперативната група за борба с ебола е била в състояние да допринесе за осигуряване на по-добра координация и по-последователно осъществяване на операциите за реагиране. Три примера илюстрират това:

а)По време на обсъжданията в оперативната група за борба с ебола се оказва, че за края на октомври 2014 г. са били организирани две отделни полеви мисии на ЕСВД и на Комисията (ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“, ГД „Международно сътрудничество и развитие“, ГД „Здравеопазване и политика за потребителите“ и FPI). Предприети са стъпки за намаляване на риска от припокриване и дублиране чрез изготвяне на съвместен доклад от мисията.

б)ГД „Здравеопазване и политика за потребителите“ е съумяла да насочи информацията, обменена в оперативната група за борба с ебола, към Комитета за здравна сигурност и да спомогне за планирането и разработването на организираните от нея и от ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ семинари (например относно проблемите на безопасността и контрола и Европейския медицински корпус).

в)Персоналът на ECDC и епидемиолозите от програмата за стипендианти на ECDC са изпратени чрез Глобалната мрежа на СЗО за предупреждение и реакция при епидемичен взрив (GOARN), за да подкрепят епидемиологичните проучвания на окръжно равнище, включително установяването на случаи и проследяването на контакти. Приема се, че сътрудничеството между епидемиолозите и СЗО функционира добре като цяло, но в докладите на ECDC до оперативната група за борба с ебола се посочва, че изпратените експерти са се сблъскали със значителни логистични проблеми. Вследствие на това ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ е стартирала мисия за установяване на начини за подобряване на подкрепата за екипите.

Каре 4

Развитието на системата на ЕС за медицинска евакуация е сложен и дълъг процес

Острата нужда от медицинска евакуация на хуманитарни и здравни работници е изразена от организацията „Лекари без граници“ и ООН съответно през август и септември 2014 г.⁴⁴. ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ е работила тясно с ГД „Здравеопазване и политика за потребителите“ и СЗО за разработване на стандартни оперативни процедури за система на ЕС за медицинска евакуация, които са одобрени от Комитета за здравна сигурност на 14 октомври. Успоредно с това Комисията е потърсила средства за транспорт (самолети) в гражданската/търговската⁴⁵ и военната област⁴⁶. След като за Комисията се оказва невъзможно да ангажира участващите държави за предоставяне на граждански ресурси за медицинска евакуация, на 5 септември 2014 г. ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ отправя официално искане към ЕСВД да задейства своята Група за придвижване и планиране (EUMPC) с цел намиране на решение, включващо използването на военни ресурси. Въпреки тясното сътрудничество между ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ и EUMPC, готовността на държавите членки да предоставят военни ресурси е била много ограничена. Липсата на предварителен опит в тази област, отсъствието на готови технически решения и времето, необходимо за приспособяване на ресурсите и регистрирането им, са допълнителни значителни препятствия за своевременното изпълнение. Накрая системата на ЕС за медицинска евакуация (медевак) е комплектувана, когато Люксембург предоставя два самолета на доброволния ресурсен фонд, и е на разположение от средата на февруари 2015 г.

66

По време на епидемията от ебола фактът, че са липсвали гаранции за медицинска евакуация на (потенциално) заразени международни здравни и хуманитарни работници, е възпрял някои хора да приемат изпращане в региона. Сътрудничеството – както в рамките на оперативната група за борба с ебола, така и извън нея – между ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“, ГД „Здравеопазване и политика за потребителите“ и СЗО за създаване на система на ЕС за медицинска евакуация представлява пример за ефективна координация, въпреки че отнема дълго време, за да се постигне разбиране за неотложността и първостепенното значение на тази нужда (вж. каре 4).

Комисията не използва в пълна степен информацията, с която разполага, за да докладва за постигнатите от нея и от МГЗС цялостни резултати

67

В годишните планове за управление и докладите за дейността на ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ Комисията е определила показател, свързан с етапа на реагиране при бедствия⁴⁷, по-конкретно за навременността на реакцията. Този показател обаче включва и елементи, които са извън контрола на Комисията⁴⁸. Това затруднява поемането на управленска отговорност за резултатите от нейната собствена работа.

68

Основният комуникационен инструменти на МГЗС – CECIS, не обхваща данни за резултатите от работата по автоматизиран и структуриран начин, което превръща установяването на данните за работата в ръчно и отнемащо време задание. Тъй като наборът от данни, които могат да се използват автоматично от системата, е ограничен, със CECIS не могат да се изготвят подробни доклади или информация за управлението относно оперативната ефективност на различните стъпки от реакцията при извънредни ситуации, независимо дали тези стъпки са под пряк контрол на Комисията, или не. Редица участващи държави заявяват, че биха искали CECIS да генерира по-обобщена информация за резултатите от работата.

69

Липсата на количествена статистика за резултатите от работата например относно навременността или исканията, които очакват предложения, лишава Комисията и участващите държави от съществена информация, измерваща резултатите на МГЗС и неговата добавена стойност, която би могла да спомогне за увеличаване на неговото трайно приемане от заинтересованите страни.

11Член 16, параграф 3, буква a), подточка i) от Решението.

12Член 16, параграф 3, буква a), подточка ii) от Решението.

13COM(2010) 600 окончателен от 26 октомври 2010 г. „Към укрепване на реакцията на ЕС при бедствия: ролята на гражданската защита и на хуманитарната помощ“. Модулите могат да се състоят или от ресурси за гражданска защита, или от човешки ресурси, или от комбинация от двете.

14ICF International, Ex-post evaluation of Civil Protection Financial Instrument and Community Civil Protection Mechanism (recast) 2007—2013, final report (Последваща оценка на финансовия инструмент за гражданска защита и на общностния механизъм за гражданска защита (преработен вариант), окончателен доклад), 16 декември 2014 г.

15Европейски инструмент за демокрация и права на човека.

16Guidelines for EU Election Observer Evaluation (Насоки за оценка на наблюдател на избори от ЕС) (FPI 4), стр. 1, първи параграф.

17Член 16, параграф 3, буква a), подточки ii) и v) и член 16, параграф 3, буква б).

18Член 16, параграф 3, буква б) от Решението.

19Решение за изпълнение 2014/762/ЕС на Комисията от 16 октомври 2014 г. за определяне на правилата за изпълнение на Решение № 1313/2013/ЕС на Европейския парламент и на Съвета относно Механизъм за гражданска защита на Съюза и за отмяна на решения 2004/277/ЕО, Евратом и 2007/606/ЕО, Евратом (ОВ L 320, 6.11.2014 г., стр. 1).

20Точка 10 от приложение IІ към Решението за изпълнение.

21Този компонент функционира от началото на 2016 г., а през май 2016 г. екип, включващ епидемиолози от ECDC, беше мобилизиран за операция за реагиране на епидемичния взрив на жълта треска в Африка.

22Регламент (ЕО) № 851/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 21 април 2004 г. за създаване на Европейски център за профилактика и контрол върху заболяванията (Специално българско издание: глава 15, том 11, стр. 157).

23Член 16, параграф 5 от Решението.

24В Непал ръководителят на делегацията на ЕС е сигнализирал за недостатъчното ниво на готовност на самата делегация в случай на най-лош възможен сценарий два месеца преди земетресението. Макар че мащабът на бедствието е много голям, то е по-слабо от предвиденото при този най-лош възможен сценарий и поради това делегацията на ЕС е била в състояние да предостави необходимата подкрепа на екипа за гражданска защита на ЕС.

25През 2012 г. и в края на 2014 г. Комисията е изпратила ноти до ръководителите на делегациите на ЕС, в които пояснява работата на МГЗС и начина засегнатите държави да отправят искане за помощ.

26Член 16, параграф 11 от Решението.

27Член 16, параграф 2 от Решението. Задължението по отношение на интеграцията на координацията се отнася само за OCHA на ООН, но не и за други организации на ООН.

28Проект на оперативни насоки за полево сътрудничество между екипите за гражданска защита и UNDAC: Комитет за гражданска защита, Обмен на информация по текущи дейности, 21—22 октомври 2009 г.

29Групите („клъстери“) се състоят от хуманитарни организации в рамките на ООН или извън организацията във всеки от основните сектори на хуманитарна дейност, напр. водоснабдяване, здравеопазване. Те се създават, когато в даден сектор съществуват ясни хуманитарни нужди, когато в секторите има многобройни действащи субекти и когато националните органи имат нужда от координационна подкрепа.

30ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“, 2016 г., A new role for regional coordination mechanisms in the framework of the OSOCC (Нова роля на механизмите за регионална координация в рамките на КЦОМ), документ за обсъждане за Седмица на хуманитарните мрежи и партньорство, Женева, 2 – 5 февруари.

31Пак там.

32Член 16, параграф 3, буква д) от Решението.

33Водоснабдяване, канализация и хигиена.

34Европейска информационна система за спешно реагиране при бедствия. EDRIS е уеб базирана информационна система за установяване на приноса на ЕС под формата на хуманитарна помощ. EDRIS не е част от МГЗС.

35Например съществуват едновременно няколко типа съобщения: важни оперативни съобщения (като искания за помощ или актуални подробности за логистиката), административни съобщения (като искания за съфинансиране на транспорт и безвъзмездна финансова помощ), доклади и протоколи от заседания.

36Член 16, параграф 3, буква a), подточка iii) от Решението.

37Сметната палата разполага с данни за диалог между UNOSAT и ERCC, като те имат взаимен достъп до инструментите си.

38http://emergency.copernicus.eu/mapping/.

39Член 16, параграф 3, буква a), подточка iii) и член 16, параграф 4 от Решението.

40Член 16, параграф 8 от Решението.

41БиХ: ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“ и EUFOR; ебола: ГД „Международно сътрудничество и развитие“, Служба за инструментите в областта на външната политика (FPI), ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“, ГД „Международно сътрудничество и развитие“, ГД „Научни изследвания и иновации“, ECDC, Евроконтрол; Непал: ГД „Международно сътрудничество и развитие“ и FPI.

42През 2013 г. съвместна проучвателна мисия на ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ и ЕСВД в Непал е препоръчала съвместен план на ЕС за готовност с цел засилване на координацията по консулски въпроси (и тази препоръка е отправена отново при последващата мисия през 2014 г.). Подобна проактивна специална мисия е пример за добра практика, но планът за готовност така и не е бил разработен.

43Международно хуманитарно партньорство (IHP) е мрежа, изградена от няколко европейски агенции за управление при извънредни ситуации. Държавите — членки на IHP, са и участващи държави в МГЗС, но въпреки това те са представили на оперативната група за борба с ебола своята дейност като членове на IHP.

44Острата нужда от медицинска евакуация е формулирана ясно от организацията „Лекари без граници“ на 11 август 2014 г.; OCHA на ООН изпраща искане за капацитет за медицинска евакуация до ERCC и НАТО на 1 септември 2014 г.

45Въпреки че държавите членки са били в състояние да извършват медицинска евакуация на двустранна основа, а Комисията е разполагала с търговски вариант, това не е счетено за достатъчно.

46Този вариант може да бъде задействан чрез формално искане от ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“, когато няма граждански алтернативи, които могат да посрещнат нуждите в дадена криза (по принцип военните решения винаги следва да бъдат крайна мярка).

47Показател за резултати № 1: средна скорост на операциите по МГЗС (от приемането на предложението до разгръщането на място).

48Например ресурсите, предоставени от участващите държави, или номинациите на експерти от участващите държави.

Заключения и препоръки

70

Сметната палата стига до заключението, че като цяло Комисията е действала ефективно за улесняване на координацията на действията за реагиране при бедствия извън ЕС от началото на 2014 г. насам. Цялостната оценка на Сметната палата се потвърждава от всички участващи държави, отговорили на въпросника ни. Те изразиха удовлетворение от ролята на Комисията за подпомагане на координацията.

71

За всяко от трите бедствия Сметната палата проучи дали задействането на Механизма за гражданска защита на Съюза (МГЗС) е било своевременно (вж. точки 17—19) и дали екипите на ЕС за гражданска защита (EUCP) са улеснили координацията на място с екипите на участващите държави (вж. точки 26 и 27). Комисията е подпомогнала значително координацията чрез широкото разпространение на информационни продукти, които са счетени за полезни (вж. точки 55—57).

72

Комисията е възприела подход на широко участие към координацията между своите собствени служби, както и с други органи на ЕС и органи и организации извън Съюза (вж. точки 34—37 и точки 58—66). Въпреки различната степен, в която координационните дейности на ЕС са били интегрирани в системата на ООН при регагирането на различните бедствия, Сметната палата достигна до заключението, че Комисията се е съобразила с цялостната ръководна роля на ООН (вж. точки 41—46). Координационната роля на Комисията се е простирала до крайния етап на операциите за реагиране, като са предприети стъпки за осигуряване на плавен преход към етапа на възстановяване (вж. точки 47—48).

73

Важно нововъведение в законодателството за създаването на МГЗС е развитието на Европейския капацитет за реагиране при извънредни ситуации (или „доброволен ресурсен фонд“), който обединява предварително заделени ресурси за реагиране. Развитието на доброволния ресурсен фонд е бавно, което означава, че Комисията не е била в състояние да препоръча изпращането на конкретни ресурси при своите операции за реагиране при бедствията, които Сметната палата анализира. Въпреки това Комисията е изиграла важна роля при разширяването на обхвата на ресурсния фонд, когато е било необходимо (вж. точки 28—32).

74

Без да се засяга общото заключение, Сметната палата установи редица области, в които е възможно подобряване. Комисията би могла да спечели време на етапа на предварително предупреждение и при подбора и изпращането на екипите за гражданска защита на ЕС (вж. точки 20—25). Редица функции в CECIS — платформата за комуникация и информация на Комисията, биха могли да се подобрят допълнително (вж. точки 49—54). Възможно е да бъде укрепена координацията на място, като могат да се търсят повече полезни взаимодействия между операциите за гражданска защита и хуманитарна помощ (вж. точки 38—40). Финансовите и административните правила на Комисията и на ECDC са се оказали неподходящи за мащабно изпращане на епидемиолози чрез МГЗС по време на кризата, причинена от вируса ебола (вж. точка 33). На последно място, Комисията би могла да подобри докладването на резултатите от работата на МГЗС (вж. точки 67—69). Сметната палата отправя пет препоръки за преодоляване на тези въпроси.

Препоръка 1 – Печелене на време в критичните първи етапи от действията за реагиране

Комисията следва:

а)да използва по-рано етапа на предварително предупреждение в CECIS при бедствия с бавно настъпване — веднага щом се появят първите показатели за въздействието и/или нуждите, за да позволи на участващите държави да мобилизират ресурси преди задействането на МГЗС;

б)след отправянето на искания за помощ, да изпраща незабавно искания за номиниране на експерти, ако може основателно да се очаква значителна реакция от страна на участващите държави при големи бедствия;

в)да определи начини за ускоряване на подбора и изпращането на екипите за гражданска защита на ЕС и да прикани участващите държави да разработят заедно с Комисията партньорски оценки за работата на експертите, както и срещи с цел предоставяне на обратна връзка между екипите и централните служби на Комисията след приключването на мисиите;

г)да разработи писмен дневник на всички контакти, осъществени с държавите членки, които имат тясна връзка със засегнатата държава и които поради това могат да са в добро положение да окажат помощ.

Срок за изпълнение: до края на първото полугодие на 2017 г.

Препоръка 2 – Подобряване на функциите на CECIS

За да се подобри обобщеният преглед на предоставената и поисканата помощ, който да позволява по-добро проследяване на приоритетите и по-удобно ползване на системата, Комисията следва да преразгледа редица ключови функции в CECIS, включително:

а)да автоматизира анализа на разликите между подадените спрямо изпълнените искания и да въведе опция за сортиране;

б)да осигури на екипите за гражданска защита на ЕС в зоната на бедствията опростена версия в реално време на обобщените данни за исканията и предложенията;

в)да автоматизира работния процес по отношение на исканията за подкрепа с транспорт, за да позволи ускоряването на целия процес и изготвянето на статистически данни и обобщени прегледи в реално време;

г)да предприеме допълнителни стъпки за ефективно филтриране на оперативните и административните съобщения и да определи мерки за засилване на използването на тази функция.

Срок за изпълнение:
Одобряване на изискванията и план за действие със заинтересованите страни: до края на първото полугодие на 2017 г.
Обявяване на търг за обществена поръчка, изпълнение и тестване: до края на 2018 г.

Препоръка 3 – Засилване на координацията и възможните полезни взаимодействия на място

Комисията следва:

а)да подобри докладването на екипите за гражданска защита на ЕС от зоната на бедствието, като изисква по-ясни описания на извършваните оценки на нуждите и конкретно проследяване на установените нужди;

б)да установи начините, по които полевата мрежа на ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ може да се използва допълнително за подкрепа на работата на екипите за гражданска защита на ЕС като цяло, както и по-конкретно на оценките на положението и нуждите;

в)да идентифицира повече възможности за засилване на взаимните познания на предоставящите гражданска защита и хуманитарна помощ, включително в системата от групи на ООН;

г)да определи „координационни звена за гражданска защита“ в рамките на полевата мрежа от национални и регионални бюра на ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ и да определи съвместно с ЕСВД „координационни звена за гражданска защита“ измежду персонала в делегациите на ЕС в държавите, изложени на риск. На тези „координационни звена за гражданска защита“ трябва да бъде предоставяно редовно обучение относно промените в МГЗС и процедурите за неговото задействане.

Срок за изпълнение: до края на 2017 г.

Препоръка 4 – Проучване на възможните промени на правилата за изпращане на епидемиолози

В случай че ЕС реши да изпраща епидемиолози чрез МГЗС в действия за реагиране при бъдещи мащабни извънредни ситуации с последствия за здравето извън ЕС и вземайки изцяло предвид ръководната роля на СЗО в това отношение, Комисията и ECDC следва съвместно да разгледат евентуални промени в съществуващите административни и финансови правила, които могат да улеснят бързото и гъвкаво изпращане.

Срок за изпълнение: началото на 2018 г.

Препоръка 5 – Засилване на отчетността чрез по-добро докладване

За да набави за себе си и за участващите държави информация, която би могла да подобри допълнително работата, добавената стойност и приемането на МГЗС, Комисията следва:

а)да определи ключови показатели за резултатите по отношение на тези части от операциите за реагиране, които са под контрола и` и за които носи отговорност;

б)да разработи автоматично генерирани статистически данни и доклади въз основа на данните в CECIS, за да сравни операциите за реагиране при различните случаи на задействане на механизма, и да установи в кои области на МГЗС е възможно подобряване.

Целева дата на изпълнение:
Определяне на ключови показатели за резултатите: до края на първото полугодие на 2017 г.
Генериране на статистически данни и доклади: до края на 2018 г. (вж. препоръка 2)

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III, ръководен от Karel PINXTEN — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 8 ноември 2016 г.

За Сметната палата

Klaus-Heiner LEHNE
председател

Приложения

Приложение I

Задействане на Механизма за гражданска защита на Съюза при бедствия извън ЕС

Източник: Европейска сметна палата.

Приложение ІІ

Механизъм за гражданска защита на Съюза — отношения между участниците към 31 август 2016 г.

Източник: Европейска сметна палата.

Приложение III

Обобщен преглед на трите анализирани бедствия

Ебола в Западна Африка
Земетресение в Непал
Наводнения в Босна и Херцеговина

Вид на кризата
Епидемия
Земетресение
Наводнения/свличане на земни маси

Начало
март 2014 г.
25 април 2015 г.
13 – 15 май 2014 г.

Продължителност на подкрепата на място
22 месеца
~ 3 седмици
~ 2,5 седмици

Засегнато население
> 28 000 случая на заразяване
> 11 200 смъртни случая
800 000 засегнати
8 700 смъртни случая
2 200 ранени
3 000 000 засегнати
76 смъртни случая

Въздействие на кризата
Опустошителни последици за сигурността, здравето и икономиката на целия регион.
Няколко разрушени села.
> 510 000 разрушени къщи
> 286 767 засегнати къщи
Стотици хиляди хора загубват домовете си, засегната е ключова инфраструктура

Задействане на МГЗС от заявител на помощта
Световната здравна организация (СЗО) чрез OCHA на ООН
Непалските органи
Министерство на сигурността на Босна и Херцеговина

Дата на задействане на МГЗС
14 август 2014 г.
26 април 2015 г.
17 май 2014 г.

Участващи държави в МГЗС, включени в операциите за реагиране
14
17
19

Роля на ООН
СЗО ръководи операциите за реагиране, подпомогната от UNMEER, ЕС, САЩ, Обединеното кралство, Франция
Присъствие на екип на UNDAC
Присъствие на екип на UNDAC и задействана система на групи на ООН
Няма екип на UNDAC, а системата на групи официално не е задействана, въпреки че реално е имало подобни структури на място.

Основни международни участници
СЗО, UNMEER, Оперативна група на ЕС за борба с ебола (ядро — ECHO, DEVCO, SANCO, MOVE, ECDC, ЕСВД), САЩ, Обединеното кралство, Франция, „Лекари без граници“, други НПО и двустранни донори.
ООН (OCHA, UNDAC, УНИЦЕФ, ППС), Relief International, двустранни донори, НПО.
ООН, Световна банка, двустранни донори, Червен кръст, EUFOR, НПО.

Изпратен екип на ГЗ на ЕС
4 експерти на ГЗ на ЕС (като членове на екипа на UNDAC)
1 регионален логистичен координатор на ECHO
3 служители за свръзка на ERCC
10 експерти по гражданска защита на ЕС
2 служители за свръзка на ERCC
10 експерти по гражданска защита на ЕС
1 технически асистент на ECHO

Помощ, предложена чрез МГЗС

•Хранителна помощ, медицински комплекти и т.н.

•Одеяла и хлор

•Мобилни лаборатории, лечебни центрове

•Линейки и полеви болници

•Логистична подкрепа, въздушни мостове, военни кораби

•Медевак

•Екипи за издирване и спасяване; базови лагери

•Модули за пречистване на вода

•Медицински екипи

•Палатки, одеяла, спални чували, навеси

•Водни помпи

•Съоръжения за пречистване на вода

•Чували с пясък

•Хранителна помощ

•Хеликоптери, спасителни лодки

•Палатки, одеяла, отоплителни печки, кърпи

Приложение IV

Изпращане на епидемиолози от ЕС в Гвинея

Източници: СЗО, ECDC, Европейска сметна палата.

Приложение V

Хронология на събитията при епидемичния взрив на вируса ебола през 2014—2015 г.

Източници: СЗО, Европейска комисия, Европейска сметна палата.

Отговори на Комисията

Кратко изложение

VI

Комисията приветства конструктивния подход, възприет от Палатата, при който се установява възможност за подобрения. Посоченият доклад съдържа практически препоръки, които, след като бъдат приложени, ще подобрят приноса на UCPM както към капацитета на участващите държави за отговор на бедствия, така и за спасяването и оказването на помощ на хората в нужда.

VII

Комисията приема всички препоръки.

Въведение

Каре 1 — Доброволен ресурсен фонд

Към 1 октомври 2016 г. 16 държави членки са регистрирали или са в процес на регистрация на общо 78 капацитета за реагиране за целите на Доброволния ресурсен фонд.

Ангажимент за капацитети са поели Белгия, Германия, Гърция, Дания, Испания, Италия, Люксембург, Нидерландия, Полша, Румъния, Словакия, Словения, Финландия, Франция, Чешката република и Швеция. Досега капацитети от Доброволния ресурсен фонд бяха разположени осем пъти, включително реагирането на ебола и на избухналата през 2016 г. епидемия от жълта треска, на горски пожари в държавите — членки на ЕС, в Еквадор след земетресението от 2016 г. и в Хаити след урагана Матю (2016 г.).

Тези операции включваха устройства за пречистване на водата, самолети за гасене на горски пожари, опазване на общественото здраве и подвижни лаборатории, както и екипи за техническа помощ и подкрепа. Операциите показват добавената стойност на фонда и са индикация също така за това, че активите на фонда ще бъдат използвани все по-често.

Констатации и оценки

18

През 2016 г. Комисията започна да използва режима на „предварително предупреждение“ всякога, когато такива сигнали са установени/предвидени, и по-специално да обмисля обявяването на „предварително предупреждение“, когато се е появил червен сигнал в Глобалната система за предупреждение и координация (GDACS) (като същевременно се отчитат потенциалните хуманитарните последици). Оттогава режимът на „предварително предупреждение“ е използван над 12 пъти. Например при земетресението в Еквадор (април 2016 г., внезапно настъпило природно бедствие) „предварителното предупреждение“ бе обявено почти 2 часа преди искането от ООН за експертна помощ и 16 часа преди искането от засегнатата държава. Също така по време на урагана Матю в Хаити (октомври 2016 г.), „предварителното предупреждение“ бе обявено 1,5 дни преди искането от засегнатата държава.

21

Този подход бе използван при земетресението в Еквадор (април 2016 г.), когато участващите държави бяха информирани за разполагането на екип на ЕС за гражданска защита (EUCPT) два часа преди предлагането и приемането на екип за търсене и спасяване.

Общ отговор по точки 23 и 24

Комитетът за гражданска защита създаде специална група за политиката в областта на обучението с цел обсъждане на профилите на експертите в EUCPT и техните функции в рамките на екипите. При все това беше постигнато беше съгласие с Комитета за гражданска защита, че през първата половина на 2017 г. Комисията ще представи друго предложение относно възможна регистрация в Доброволния ресурсен фонд на категории на експерти, а не на поименно посочени експерти.

25

Комисията, в новия цикъл на обучение, започнал през май 2016 г., започна да прилага в курсовете за обучение принципа, че кандидатите за EUCPT се оценяват от обучителите и получават индивидуална обратна информация в края на обучението. Освен това националният координатор на обучението може да поиска да получи формулярите за оценка на конкретен експерт от същата националност.

29

След значителното увеличение на предварително планираните активи през 2016 г. се очаква използването на Доброволния ресурсен фонд да се увеличи значително в бъдеще. Наблюдават се обаче и диспропорции и Комисията ще приеме през следващите месеци доклад за пропуските в капацитетите на Доброволния ресурсен фонд.

38

Вследствие на неотдавна извлечените поуки на ERCC Комисията поощряваше постепенно нарастване на тясната координация и сътрудничество на EUCP и инструментите за хуманитарна помощ. Наред с другото, посредством регионални семинари и семинари на централно равнище, участниците от страна на Комисията в областта на хуманитарната помощ и гражданската защита, включително тези на място, обсъдиха различни формални механизми.

40

Подобреното сътрудничество и координация между EUCPT и съответната мрежа за хуманитарна помощ на място направи например възможно при неотдавнашното задействане на Механизма за гражданска защита на Съюза във връзка с урагана Матю в Хаити (октомври 2016 г.) повечето пропуски по отношение на потребности да бъдат установени посредством мрежата на Комисията за хуманитарна помощ. Комисията е съгласна обаче, че контактите с колеги в местните офиси на ECHO и делегациите на ЕС трябва да станат по-систематични.

50

Тъй като Комисията вече отбеляза, че функцията на „обобщения преглед на помощта“ следва да бъде преработена в тясно сътрудничество с ползвателите, на своето 12-о заседание (юни 2016 г.) Комитетът за гражданска защита реши да свика заседание на ръководната група на CECIS с цел обсъждане и регулиране на този вид искания.

51

Връзката в реално време между EDRIS и CECIS вече е въведена в системата CECIS. Всички действия, предприети в рамките на дадена криза, вече могат да бъдат представени въз основа на общ идентификатор на един и същ екран за гражданска защита и оказване на хуманитарна помощ. Тази функция на EDRIS бе пусната в действие през 2016 г.

52

Участващите държави са непрестанно искрено загрижени за сигурността на CECIS, като същевременно в Проекта за работна програма за гражданска защита за 2017 г. беше посочено, че ще бъде проучена възможността за разработване на интерфейс за интернет услуги или интернет страница с цел износ на информация от CECIS към други информационни инструменти на ERCC, като например портала на ERCC за действия на място.

53

Тъй като Комисията вече отбеляза, че дневникът на CECIS следва да бъде преработен в тясно сътрудничество с ползвателите, на своето 12-о заседание (юни 2016 г.) Комитетът за гражданска защита реши да свика заседание на ръководната група на CECIS с цел обсъждане и регулиране на този вид искания.

54

В Проекта за работна програма за гражданска защита за 2017 г. се предвижда да се даде възможност в CECIS за по-бърз процес по отношение на транспорта, както и да се намали административният процес във връзка с исканията за подкрепа.

66

Необходими са значителни усилия, за да се създаде функциониращ и безопасен процес на евакуация, съчетаващ медицинските и логистичните потребности на пациентите, безопасността на въздухоплавателните средства и пилотите и капацитета на приемащата медицинска организация.

Общ отговор по точки 67—69

Комисията приема констатациите и ще използва пълноценно препоръките за решаването на въпроса, в допълнение към вече планираните промени за следващите години за подобряване на използваемостта и показателите на CECIS.

Заключения и препоръки

73

Регистрацията на активи за Доброволния ресурсен фонд се увеличи значително през последното шестмесечие на 2016 г. Към 1 октомври 2016 г. са регистрирани или в процес на регистрация 78 капацитета.

74

Комисията приветства конструктивния подход, възприет от Палатата, при който се установява възможност за подобрения. Посоченият доклад съдържа практически препоръки, които, след като бъдат приложени, ще подобрят приноса на UCPM както към капацитета на участващите държави за отговор на бедствия, така и за спасяването и оказването на помощ на хората в нужда. Освен това Комисията ще използва за новостите в законодателството за създаване на Механизма за гражданска защита на Съюза за разширяване на използването на ресурсите, когато е необходимо.

Препоръка 1

Комисията приема препоръката.

Препоръка 2

Комисията приема препоръката. През следващите години са планирани важни събития за подобряване на използваемостта на CECIS в различни области. Тези точки ще бъдат разгледани с ръководната група/групата на ползвателите, за да бъдат определени техните приоритети.

Препоръка 3

Комисията приема препоръката.

Препоръка 4

Комисията приема препоръката.

Препоръка 5

Комисията приема препоръката.

QJ-AB-16-034-BG-E    ISSN 1977-5814

Бедствия могат да възникнат навсякъде и по всяко време. Когато настъпи бедствие, независимо дали то е причинено от природата или от човека, реакцията трябва да бъде незабавна. Доброто управление на бедствията спасява животи, а ефективната координация между различните органи, предоставящи помощ, е от решаващо значение за успешната реакция при бедствия. Механизмът за гражданска защита на Европейския съюз (МГЗС) е създаден, за да насърчава бързата и ефективна оперативна координация между националните служби за гражданска защита. Европейската Комисия има важната роля да улеснява координацията. Сметната палата разгледа дали Комисията е успяла ефективно да улесни координацията чрез МГЗС при три неотдавнашни международни бедствия: наводненията в Босна и Херцеговина (2014 г.), епидемичния взрив на вируса ебола в Западна Африка (2014—2016 г.) и земетресението в Непал (2015 г). Сметната палата заключи, че от началото на 2014 г. насам Комисията като цяло е изпълнявала ефективно ролята си на координатор, и отправи няколко препоръки с цел да помогне за допълнителното подобряване на работата на МЗГС в етапа на реагиране на бедствия.