DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1

Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx

Websted: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2016

Print | ISBN 978-92-872-6632-3 | ISSN 1831-0796 | doi:10.2865/625179 | QJ-AB-16-034-DA-C
PDF | ISBN 978-92-872-6620-0 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/052087 | QJ-AB-16-034-DA-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6580-7 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/623511 | QJ-AB-16-034-DA-E

© Den Europæiske Union, 2016

Eftertryk tilladt med kildeangivelse

Tilladelse til at anvende eller gengive foto 1 og 2 skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU

Gratis publikationer:

•et eksemplar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•flere eksemplarer eller plakater/kort:
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).

(*)Oplysningerne er gratis ligesom de fleste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve penge for opkaldet).

Betalingspublikationer:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Begivenhed | Dato
Revisionsplanens vedtagelse/revisionens start | 24.11.2015
Officiel fremsendelse af udkastet til beretning til Kommissionen (eller en anden revideret enhed) | 28.9.2016
Vedtagelse af den endelige beretning efter den kontradiktoriske procedure | 8.11.2016
Modtagelse af Kommissionens (eller en anden revideret enheds) officielle svar på alle sprog | 7.12.2016

DA
2016

nr. 33

Særberetning

EU-civilbeskyttelsesme-
kanismen: Koordineringen
af reaktionen på
katastrofer uden for EU har
generelt været effektiv

(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling III - der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten - hvis speciale er udgiftsområderne foranstaltninger udadtil, sikkerhed og retfærdighed. Revisionsarbejdet blev ledet af Hans Gustaf Wessberg, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Peter Eklund, attaché Emmanuel-Douglas Hellinakis, ledende administrator Sabine Hiernaux-Fritsch, opgaveansvarlig Michiel Sweerts og revisorerne Mirko Iaconisi, Kristina Maksinen og Dirk Neumeister.

Fra venstre til højre: M. Iaconisi, D. Neumeister, E.-D. Hellinakis, H. G. Wessberg, K. Maksinen, M. Sweerts, P. Eklund.

Indhold

Forkortelser og akronymer

Resumé

Indledning

Baggrund

Retsgrundlag

EU-civilbeskyttelsesmekanismen

Finansiering af EU-civilbeskyttelsesmekanismen

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Bemærkninger

Kommissionen gjorde brug af de allerede eksisterende koordineringsstrukturer, men nogle værktøjer kunne have været udnyttet yderligere

Kommissionen aktiverede mekanismen til at reagere på nødsituationer i tide, men kunne have vundet mere tid til at mobilisere ressourcer, hvis den havde brugt forvarslingsfasen bedre

EU’s civilbeskyttelseshold fremmede koordineringen på stedet, men deres udvælgelsesproces og rapportering fra stedet var mangelfuld

Den frivillige pulje var stadig kun af begrænset nytte, da de kriser, vi undersøgte, fandt sted, men Kommissionen spillede en aktiv rolle med hensyn til at udvide dens anvendelsesområde

EU’s civilbeskyttelseshold modtog betydelig støtte fra EU’s delegationer

Kommissionen gjorde brug af de eksisterende ECHO-netværk i de katastroferamte områder, men der kunne være skabt bedre synergi med hensyn til civilbeskyttelse

Kommissionen respekterede OCHA’s ledende rolle og valgte fleksible koordinationsstrukturer i overensstemmelse med den overordnede FN-struktur

Kommissionen tog skridt til at sikre en smidig overgang til genopretningsfasen

Kommissionen fastlagde en ramme for indsamling, formidling og udveksling af oplysninger, men rapporteringen kan blive bedre

Kommissionens CECIS-kommunikationsplatform er nyttig i forbindelse med informationsdeling, men der er behov for yderligere forbedringer, hvis virkningen skal øges

Informationsprodukter og kort blev i stor udstrækning delt, og det tyder på, at de har været nyttige

Kommissionen afholdt inklusive møder, hvor man søgte at fremme informationsudveksling med EU-organer og sammenhæng i leveringen af bistand

Ebolataskforcen fungerede som et forum for informationsudveksling og tilførte dermed reaktionen merværdi, men den burde have været etableret tidligere

Kommissionen udnytter ikke fuldt ud de oplysninger, den råder over, til at rapportere om både sine egne og EU-civilbeskyttelsesmekanismens samlede resultater

Konklusioner og anbefalinger

Bilag I | — | Aktivering af EU-civilbeskyttelsesmekanismen i forbindelse med katastrofer uden for Unionen
Bilag II | — | EU-civilbeskyttelsesmekanismen — forholdet mellem aktørerne pr. 31. august 2016
Bilag III | — | Oversigt over de tre katastrofer, revisionen omfattede
Bilag IV | — | Udsendelse af EU-epidemiologer til Guinea
Bilag V | — | Tidslinje for begivenheder i relation til udbruddet af ebolavirussygdommen i 2014-2015

Kommissionens svar

Forkortelser og akronymer

CECIS: Fælles katastrofevarslings- og informationssystem

ECDC: Det Europæiske Center for Forebyggelse af og Kontrol med Sygdomme

ERCC: Beredskabskoordinationscentret

EUCP: EU-civilbeskyttelseshold

EUD: EU-delegation

EUFOR: EU-ledet styrke

EU-Udenrigstjenesten: Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil

FPI: Tjenesten for Udenrigspolitiske Instrumenter

GD DEVCO: Generaldirektoratet for Udvikling og Samarbejde

GD ECHO: Generaldirektoratet for Civilbeskyttelse og Humanitære Bistandsforanstaltninger på Europæisk Plan (ECHO)

GD NEAR: Generaldirektoratet for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlinger

GD SANTE: Generaldirektoratet for Sundhed og Fødevaresikkerhed

GOARN: Global Outbreak Alert and Response Network (netværk for indberetning af og indsats over for sygdomsudbrud på verdensplan)

HSC: Udvalget for Sundhedssikkerhed

MSF: Læger uden Grænser (Médecins sans Frontières)

OCHA: Kontoret for Koordinering af Humanitære Anliggender

OSOCC: Operationskoordineringscenter på stedet

UCPM: EU-civilbeskyttelsesmekanismen

UNDAC: FN’s katastrofebedømmelse og -koordinering

WFP: Verdensfødevareprogrammet

WHO: Verdenssundhedsorganisationen

Resumé

I

Katastrofer kan indtræffe hvor som helst og når som helst. De menneskelige, miljømæssige og økonomiske konsekvenser af katastrofer, såvel naturkatastrofer som menneskeskabte, kan være betydelige. Når der indtræffer en katastrofe, skal der handles hurtigt. Forsvarlig katastrofehåndtering redder liv, og en effektiv koordinering mellem de forskellige aktører er afgørende for en vellykket forberedelse og reaktion på katastrofer.

II

Den Europæiske Unions civilbeskyttelsesmekanisme (EU-civilbeskyttelsesmekanismen) blev etableret med henblik på at fremme et hurtigt og effektivt operationelt samarbejde mellem de nationale civilbeskyttelsestjenester. Den har to hovedformål. For det første sigter den mod at styrke samarbejdet mellem Unionen og EU-civilbeskyttelsesmekanismens deltagende stater (medlemsstaterne plus seks lande uden for EU). For det andet har den til formål at fremme koordineringen på civilbeskyttelsesområdet for at gøre forebyggelsen, beredskabet og indsatsen i tilfælde af katastrofer mere effektiv.

III

Mekanismen forvaltes af Europa-Kommissionen. Vi undersøgte, om Kommissionen effektivt havde fremmet koordineringen af reaktionen på katastrofer uden for Unionen gennem EU-civilbeskyttelsesmekanismen. Det gjorde vi ved at undersøge aktiveringen af EU-civilbeskyttelsesmekanismen som reaktion på tre nylige internationale katastrofer: oversvømmelserne i Bosnien-Hercegovina (2014), udbruddet af ebolavirussen i Vestafrika (2014-2016) og jordskælvet i Nepal (2015).

IV

Vi konkluderer, at Kommissionen generelt har fremmet koordineringen af reaktionen på katastrofer uden for Unionen effektivt siden begyndelsen af 2014.

V

I forbindelse med alle de tre katastrofer, vi undersøgte, blev EU-civilbeskyttelsesmekanismen aktiveret rettidigt, og EU’s civilbeskyttelseshold (EUCP-hold) fremmede koordineringen på stedet med de deltagende staters hold. Kommissionens indsats for at fremme koordineringen styrkes gennem den udbredte spredning af informationsprodukter. Koordineringen mellem Kommissionens tjenester og med andre EU- og ikke-EU-organer var inklusiv. Kommissionen respekterede også FN’s overordnede lederrolle og tog skridt til at sikre en gnidningsløs overgang til genopretningsfasen.

VI

Trods vores samlede konklusion fandt vi en række områder, hvor der kan ske yderligere forbedringer. Det gælder bl.a. mulige tidsbesparelser i de tidlige faser af en katastrofeindsats, CECIS (Kommissionens kommunikations- og informationsplatform), koordinering og synergier på stedet, Kommissionens og ECDC’s finansielle og administrative ordninger for storstilet udsendelse af epidemiologer via EU-civilbeskyttelsesmekanismen og EU-civilbeskyttelsesmekanismens resultatrapportering.

VII

Vi anbefaler derfor, at Kommissionen:

a)kortlægger mulighederne for at vinde yderligere tid under forvarslingsfasen og under udvælgelsen og indsættelsen af EU-civilbeskyttelseshold

b)udvikler CECIS’ funktioner for at få et bedre overblik over den bistand, der henholdsvis leveres og anmodes om, med henblik på at forbedre opfølgningen af prioriteter og øge brugervenligheden

c)styrker koordineringen på stedet ved at forbedre EU-civilbeskyttelsesholdenes rapportering, udnytte tilstedeværelsen af ECHO’s netværkseksperter i de katastroferamte områder og yderligere inddrage EU-delegationerne

d)sammen med ECDC vurderer eventuelle nødvendige ændringer for at styrke ordningerne for udsendelse af ECDC-eksperter uden for Unionen via EU-civilbeskyttelsesmekanismen

e)forbedrer rapporteringen ved at automatisere udarbejdelsen af statistikker og indikatorer og dermed styrker ansvarligheden.

Indledning

Baggrund

01

Katastrofer kan indtræffe hvor som helst og når som helst. De menneskelige, miljømæssige og økonomiske konsekvenser af katastrofer, såvel naturkatastrofer som menneskeskabte, kan være betydelige. I henhold til et skøn var der mellem 1994 og 2013 6 873 naturkatastrofer på verdensplan, som kostede 1,35 millioner menneskeliv — eller omkring 68 000 om året i gennemsnit¹. Ifølge et FN-skøn beløb de økonomiske tab som følge af katastrofer i perioden 2005-2015 sig til 1,3 billioner USD².

02

Når der indtræffer en katastrofe, skal enkeltpersoner, lokalsamfund, regeringer samt internationale organisationer og donorer handle meget hurtigt. Forsvarlig katastrofehåndtering³ redder liv, og effektiv koordinering mellem de forskellige aktører er afgørende for en vellykket forberedelse og reaktion på kriser og katastrofer.

Retsgrundlag

03

EU’s beføjelser på området civilbeskyttelse er nedfældet i artikel 196 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, hvoraf det fremgår, at Unionens indsats skal fremme et hurtigt og effektivt operationelt samarbejde i Unionen mellem de nationale tjenester på civilbeskyttelsesområdet samt fremme sammenhængen i internationalt arbejde på civilbeskyttelsesområdet.

04

EU-civilbeskyttelsesmekanismen blev først etableret i 2001. Den nuværende lovramme blev fastlagt ved afgørelse nr. 1313/2013, som trådte i kraft den 1. januar 2014 (i det følgende benævnt »afgørelsen«)⁴. Mekanismen har to hovedformål. For det første sigter den mod at styrke samarbejdet mellem Unionen og de deltagende stater⁵. For det andet sigter den mod at fremme koordineringen på civilbeskyttelsesområdet for at gøre forebyggelsen, beredskabet og indsatsen i tilfælde af naturkatastrofer og menneskeskabte katastrofer mere effektiv.

EU-civilbeskyttelsesmekanismen

05

EU-civilbeskyttelsesmekanismen hører under Europa-Kommissionens Generaldirektorat for Humanitær Bistand og Civilbeskyttelse (GD ECHO). Det centrale element er katastrofeberedskabskoordineringscentret (ERCC). ERCC er operationelt hele døgnet og har et situationsrum, der er åbent døgnet rundt alle ugens dage. Blandt ERCC’s centrale operationelle roller er: at fungere som Kommissionens og EU’s kriseovervågnings- og koordineringsplatform, at fungere som forbindelsesled mellem de deltagende stater, den berørte stat og de udsendte eksperter på stedet, at udvikle og udbrede informationsmateriale og at fremme samordningen mellem civilbeskyttelse og humanitær bistand. Disse funktioner understøttes af en webbaseret alarm- og notifikationsapplikation kaldet CECIS (Common Emergency Communication and Information System — fælles varslings- og informationssystem)⁶.

Foto 1

Katastrofeberedskabskoordineringscentret

© EU/ECHO/Ezequiel Scagnetti, 2015.

06

ERCC suppleres af den europæiske katastrofeberedskabskapacitet: en frivillig pulje af på forhånd bevilgede katastrofeberedskabsressourcer fra de deltagende stater, som er på standby, og som kun må anvendes, når Kommissionen anmoder herom. Den frivillige pulje er én af en række nyskabelser, som blev indført i den nye afgørelse med henblik på at afhjælpe svagheder i den tidligere mekanisme⁷. Puljen har navnlig til formål at bidrage til at nå følgende mål: omlægning fra en reaktiv og ad hoc-præget koordinering til et velplanlagt, veltilrettelagt og pålideligt system samt konstatering og afbødning af kritiske mangler i indsatskapaciteten på en omkostningseffektiv måde. Der redegøres for den frivillige pulje i tekstboks 1.

Tekstboks 1

Den frivillige pulje

Den europæiske katastrofeberedskabskapacitet (eller »den frivillige pulje«) samler en række nødhjælpshold og eksperter samt udstyr fra forskellige EU-lande. Disse aktiver holdes i beredskab og udsendes så hurtigt som nødvendigt til EU’s civilbeskyttelsesmissioner i hele verden.

Siden lanceringen i oktober 2014 har ti lande stillet deres beredskabsressourcer eller »kapacitet« til rådighed for puljen. Der er registreret femogtredive beredskabsenheder (moduler): Der er f.eks. tale om hold til eftersøgning og redning i byområder, specialiserede ressourcer til medicinsk evakuering med fly, vandrensningsudstyr, pumpeaggregater med høj kapacitet og hold til bekæmpelse af skovbrande. Der er i øjeblikket ved at blive registreret yderligere ressourcer fra medlemsstaterne.

De lande, der deltager i puljen, kan få finansiel støtte fra EU til opgradering af de nationale indsatsressourcer, der stilles til rådighed, til betaling af certificerings- og uddannelsesudgifter og til dækning af op til 85 % af omkostningerne i forbindelse med transport af indsatshold og aktiver til katastroferamte områder.

Udviklingen i den frivillige pulje

(kun registrerede moduler — pr. 20. juni 2016)

Kilde: Europa-Kommissionen, Revisionsrettens analyse.

07

EU-civilbeskyttelsesmekanismen kan aktiveres ved hjælp af anmodninger om bistand fra de berørte lande eller fra FN⁸. Den kan også aktiveres efter anmodning fra en EU-medlemsstat om støtte til konsulær bistand til EU-borgere, som rammes af katastrofer uden for EU.

08

Forebyggelses-, beredskabs- og indsatsaktiviteter afhjælper (potentielle) katastrofer inden for EU, men mekanismen kan også aktiveres som reaktion på katastrofer uden for Unionen. Faktisk havde 63 % af de 224 anmodninger om bistand i perioden 2002 til 2015 relation til katastrofer uden for EU, som illustreret i figur 1. Bilag I beskriver, hvordan EU-civilbeskyttelsesmekanismen virker.

Figur 1

Anmodninger om bistand gennem EU-civilbeskyttelsesmekanismen (i og uden for EU)

Kilde: Europa-Kommissionen.

09

De deltagende stater har det primære ansvar for civilbeskyttelse og fastlægger, hvor meget bistand der skal bevilges til katastrofeberedskabet — og hvor meget, der skal stilles til rådighed gennem EU-civilbeskyttelsesmekanismen. Kommissionen har ikke indflydelse på eller kontrol over de deltagende staters hold, moduler og andre aktiver, som udsendes på frivillig basis. Det er snarere EU’s opgave at bistå de deltagende stater med at styrke katastrofeforebyggelse, -beredskab og -indsats gennem fremme af samarbejde og koordinering. Jf. bilag II, som viser forholdet mellem EU-civilbeskyttelsesmekanismens forskellige aktører.

Finansiering af EU-civilbeskyttelsesmekanismen

10

De årlige budgetbevillinger til EU-civilbeskyttelsesmekanismen for perioden 2014 til 2016 er vist i figur 2. Der er afsat omkring 50 millioner euro om året til gennemførelsen af ordningen, hvoraf ca. en tredjedel er afsat til indsatsaktioner i tredjelande. Dette omfatter EU’s medfinansiering til transport af moduler til de berørte lande. De løbende omkostninger til civilbeskyttelseshold og -udstyr afholdes af de deltagende stater.

11

Kommissionen foretager en foreløbig evaluering af gennemførelsen af afgørelsen i 2017.

Figur 2

Gennemførelsen af EU-civilbeskyttelsesmekanismens budget 2014-2016

1 2016: budgetterede beløb.

Kilde: Europa-Kommissionen, Revisionsrettens analyse.

1Centre for Research on the Epidemiology of Disasters (center for forskning i epidemiske sygdommes udbredelse i forbindelse med katastrofer): »The Human Cost of Natural Disasters 2015: A global perspective«, 2015.

2Sendairammen for katastrofeforebyggelse 2015-2030 - skøn.

3Defineret af Det Internationale Forbund af Røde Kors- og Røde Halvmåne-selskaber som tilrettelæggelse og forvaltning af ressourcer til og ansvar for håndtering af alle humanitære og civilbeskyttelsesmæssige aspekter af nødsituationer, navnlig modstandsdygtighed (afhjælpning, forebyggelse og beredskab), reaktion (nødhjælp og hurtig genopretning) og genopretning (rehabilitering og genopbygning) med henblik på at mindske konsekvenserne af katastrofer.

4Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 1313/2013/EU af 17. december 2013 om en EU-civilbeskyttelsesmekanisme (EUT L 347 af 20.12.2013, s. 924).

5Alle EU-medlemsstater plus Norge, Island, Montenegro, Serbien, den tidligere jugoslaviske republik Makedonien og Tyrkiet. Kommissionen omtaler disse som de »deltagende stater«, og dette begreb anvendes i resten af denne beretning.

6Kommissionens ansvar for forvaltningen af CECIS er fastsat i afgørelsens artikel 8.

7Den konsekvensanalyse, der ledsagede forslaget til afgørelsen om EU-civilbeskyttelsesmekanismen (»Commission Staff Working Paper Impact Assessment - 2011 review of the Civil Protection regulatory framework accompanying the document Decision of the European Parliament and the Council on a Union Civil Protection Mechanism and on establishing a Civil Protection Financial Instrument for the period 2014-2020«, SEC(2011) 1632 final, 20.12.2011), identificerede en række mangler i EU’s katastrofeberedskabskapacitet, som den nye lovgivning var udformet til at afhjælpe.

8Siden 2014 har FN-organisationer og visse andre udpegede internationale organisationer — Den Internationale Organisation for Migration (IOM), Det Internationale Forbund af Røde Kors- og Røde Halvmåne-selskaber (IFRC) og Organisationen for Forbud mod Kemiske Våben (OPCW) — også kunnet anmode om bistand.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

12

Formålet med revisionen var at undersøge, om Kommissionen effektivt havde fremmet koordineringen af reaktionen på katastrofer uden for Unionen siden oprettelsen af EU-civilbeskyttelsesmekanismen i 2014. Vi undersøgte navnlig, om den havde fremmet koordineringen med de deltagende stater, andre EU-institutioner og -agenturer, FN, de berørte lande og andre relevante aktører. Vi så på, hvordan denne koordinering var implementeret inden for de eksisterende strukturer og processer, og gennemgik indsamlingen, formidlingen og udvekslingen af oplysninger med alle de ovennævnte interessenter.

13

Revisionskriterierne blev fastlagt på grundlag af afgørelsens bestemmelser (jf. punkt 4). Revisionen omfattede ikke forebyggelses- og beredskabsaktiviteter, effektiviteten af de enkelte interventioner eller ordningens udformning.

14

Vi udvalgte tre internationale katastrofer, hvor EU-civilbeskyttelsesmekanismen var blevet aktiveret, til nærmere undersøgelse⁹. Disse blev udvalgt på grundlag af en række kriterier, bl.a. katastrofens art og omfang, EU-civilbeskyttelsesmekanismens rolle, omfanget af EU’s reaktion og den geografiske spredning. De katastrofer, der er omfattet af revisionen, er oversvømmelserne i Bosnien-Hercegovina (maj 2014), udbruddet af ebolavirussen i Vestafrika (marts 2014-januar 2016) og jordskælvet i Nepal (25. april 2015). Bilag III indeholder en detaljeret oversigt over de undersøgte katastrofer.

15

Revisionen blev gennemført mellem december 2015 og maj 2016. Vi mødtes med repræsentanter for Europa-Kommissionen¹⁰, Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) — herunder EU’s delegation (EUD) ved FN i Genève — og Det Europæiske Center for Forebyggelse af og Kontrol med Sygdomme (ECDC). Derudover mødtes vi også med repræsentanter fra FN’s Kontor for Koordination af Humanitære Anliggender (OCHA), Verdenssundhedsorganisationen (WHO), Verdensfødevareprogrammet (WFP) og Læger uden Grænser (MSF). Der blev aflagt et revisionsbesøg i Bosnien-Hercegovina, hvor vi mødtes med repræsentanter for EU-delegationen/EU’s særlige repræsentants kontor, den EU-ledede styrke (EUFOR) og FN’s udviklingsprogram samt repræsentanter for de myndigheder på stats-, enheds-, kanton- og kommuneniveau, der var involveret i oversvømmelsesberedskabet, og Bosnien-Hercegovinas Røde Kors.

16

Vores arbejde var primært baseret på en gennemgang af dokumenter fra Europa-Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten. Revisorerne havde adgang til CECIS. Vi indsamlede oplysninger om brugernes syn på ordningen og reaktionen på de tre kriser ved hjælp af et spørgeskema, som blev sendt til og besvaret af 11 deltagende stater. I oktober 2015 deltog vi også i Kommissionens konference i Luxembourg om erfaringerne fra ebolaudbruddet og i et informationsmøde om forberedelsen af medicinsk evakuering (Medevac), som blev afholdt af Luxembourgs luftredningstjeneste i februar 2016.

9I perioden 2014 til 2015 var der 25 anmodninger om bistand uden for Unionen. De tre katastrofer, der blev udvalgt, var blandt de største indsatser og krævede omfattende koordinering.

10Repræsentanter for Generaldirektoratet for Humanitær Bistand og Civilbeskyttelse (ECHO), Generaldirektoratet for Sundhed og Fødevaresikkerhed (SANTE), Generaldirektoratet for Internationalt Samarbejde og Udvikling (DEVCO) og Generaldirektoratet for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlinger (NEAR).

Bemærkninger

Kommissionen gjorde brug af de allerede eksisterende koordineringsstrukturer, men nogle værktøjer kunne have været udnyttet yderligere

Kommissionen aktiverede mekanismen til at reagere på nødsituationer i tide, men kunne have vundet mere tid til at mobilisere ressourcer, hvis den havde brugt forvarslingsfasen bedre

17

Når Kommissionen modtager en anmodning om bistand, skal den omgående underrette de deltagende stater herom¹¹. I forbindelse med alle tre katastrofer videreformidlede Kommissionen rettidigt anmodningen og opfyldte dermed sin forpligtelse til omgående at underrette de deltagende stater.

18

Den formelle iværksættelse af en koordineret EU’s katastrofeindsats begynder med, at mekanismen aktiveres, efter at der er modtaget en anmodning om bistand. Der kan imidlertid være tegn på, at en katastrofe er forestående, inden der indgives en sådan anmodning. Kommissionen kan før den egentlige aktivering oprette en sag i CECIS ved hjælp af den såkaldte »forvarslingsfunktion«, men er ikke forpligtet til at gøre det. Denne fremgangsmåde gør det muligt for de deltagende stater at mobilisere deres aktiver forud for en potentiel aktivering. Forvarslingsfunktionen blev anvendt i forbindelse med alle tre katastrofer. For så vidt angår oversvømmelserne i Bosnien-Hercegovina (der kan betragtes som en »langsomt opstået« katastrofe) var omfanget af truslen allerede klart, da der lokalt var blevet erklæret naturkatastrofetilstand. Forvarslingsfunktionen blev imidlertid først aktiveret dagen efter, bare fire timer før den officielle aktivering. En hurtigere aktivering af forvarslingsfunktionen kunne have givet yderligere tid til at mobilisere ressourcer.

19

Kommissionen registrerede ikke skriftligt uformelle kontakter med deltagende stater, der havde tætte forbindelser til og et godt kendskab til det berørte land. Et sådant register ville have gjort det muligt at følge op på tidligere aktiveringer, hvilket kunne bidrage til at opbygge en systematisk tilgang, spare kostbar tid i aktiveringsfasen samt sikre en god dækning af de deltagende stater, der har gode forudsætninger for at hjælpe det katastroferamte land.

EU’s civilbeskyttelseshold fremmede koordineringen på stedet, men deres udvælgelsesproces og rapportering fra stedet var mangelfuld

20

Når der er behov for EU’s koordination på stedet, efter at de deltagende staters tilbud om bistand er blevet accepteret af den anmodende part, skal Kommissionen sammensætte et EU-hold til koordinering og vurdering af civilbeskyttelsesindsatsen (EU-civilbeskyttelseshold (EUCP-hold)), som omgående indsættes i det berørte land¹². Dette hold skal koordinere det arbejde, der udføres af de forskellige deltagende staters hold og moduler på stedet¹³, yde teknisk rådgivning og fremme koordinering med det berørte land. Som det fremgår af bilag I, udvælger Kommissionen holdene, efter at de deltagende stater har indstillet eksperter, og hvert hold er ledsaget af en forbindelsesofficer, der er udstationeret af Kommissionen.

21

Indsættelsen af EU-civilbeskyttelseshold er ikke afhængig af det anmodende/berørte lands accept, når der er tale om katastrofer uden for Unionen. ERCC kan derfor sende deltagende stater anmodninger om indstillinger, så snart en anmodning om bistand er modtaget. For så vidt angår Nepal og Bosnien-Hercegovina var der tidlige tegn på, at katastroferne var af større omfang, og at EU’s koordinering derfor sandsynligvis ville være nødvendig. Ikke desto mindre gik der, som vist i figur 3 og figur 4, 21,4 timer for Bosnien-Hercegovinas vedkommende og 22,8 timer for Nepals vedkommende fra modtagelsen af den officielle anmodning om bistand til anmodningen i CECIS om indstillinger af eksperter til det første hold.

Figur 3

Tidslinje for udnævnelse af EUCP-eksperter — Bosnien-Hercegovina

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Figur 4

Tidslinje for udnævnelse af EUCP-eksperter — Nepal

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

22

Anmodninger om indstillinger af eksperter sendes via CECIS med en frist, der fastsættes i hvert enkelt tilfælde. Fristen varierede: For Bosnien-Hercegovinas vedkommende blev den fastsat til 15,9 timer (en langsomt opstået katastrofe) efter anmodningen om indstillinger, mens den tilsvarende frist for Nepals vedkommende var 21,8 timer (en pludseligt opstået katastrofe). Revisorerne fandt ingen dokumentation for, at der var interne standarder på dette område.

23

Efter fristen for indstillinger tog udvælgelsen af eksperter og bemandingen af holdet yderligere 5-6 timer. I lovgivningen er der fastsat højniveaukriterier for udvælgelse af eksperter, men Retten konstaterede, at der ikke blev anvendt en på forhånd fastsat tilgang til at fastslå, hvilke typer af eksperter der var behov for, og hvor mange af hver type. Vi fandt heller ikke bevis for, at der på forhånd var fastsat kriterier for udvælgelse af de forskellige typer af eksperter i form af tjeklister til brug under udvælgelsesprocessen. I en evaluering, der blev foretaget i december 2014¹⁴, erkendte man, at der manglede klare udvælgelseskriterier, og det blev anbefalet at bruge ekspertprofiler til udvælgelse af civilbeskyttelseshold.

24

En på forhånd fastsat og standardiseret holdsammensætning baseret på katastrofetype og region kunne spare Kommissionen værdifuld tid, før den udsender sin første anmodning om indstillinger. En klar tjekliste vil kunne fremskynde den efterfølgende udvælgelse blandt de indstillede kandidater, selv i perioder med begrænset kapacitet i ERCC (f.eks. om natten og i weekenden). En sådan proces kunne endvidere give mulighed for, at der blev opstillet lister over potentielle holdmedlemmer inden den endelige frist for indstillinger.

25

De enkelte eksperters resultater evalueres ikke. Det kan være et følsomt emne at evaluere de eksperter, som de deltagende stater har indstillet, men vedtagelsen af en struktureret tilgang til evaluering og registrering af deres resultater ville eventuelt kunne spare tid under udvælgelsesproceduren. Et eksempel på en sådan proces kan findes i de EU-finansierede¹⁵ valgobservationsmissioner (EOM), hvor der rutinemæssigt foretages peerevalueringer af alle observatører, som udsendes af medlemsstaterne, for at registrere deres faglige præstationer og individuelle adfærd under EU-valgobservationsmissionen med henblik på yderligere at lette og forbedre den udvælgelsesproces, medlemsstaterne og Kommissionen foretager¹⁶.

26

Kommissionen bør støtte fælles behovsvurderinger gennem tilstedeværelsen af EUCP-eksperter og/eller rådgive om, hvilken støtte der er nødvendig på baggrund af behovene¹⁷. Når den anmodende part (den berørte stat eller et FN-organ) har givet udtryk for behov for bistand, sikrer ERCC, at alle deltagende stater får disse oplysninger via CECIS. Der foreligger også klare beviser for, at medlemmer af EU-civilbeskyttelseshold har deltaget i forskellige vurderinger på stedet. Hvis medlemmerne af EU’s civilbeskyttelseshold er integreret i OCHA’s UNDAC-hold, således som det var tilfældet i Nepal, vil der normalt blive udarbejdet fælles vurderinger gennem FN. En utilsigtet konsekvens af dette er imidlertid, at det begrænser muligheden for at identificere EU’s individuelle bidrag til disse vurderinger (jf. også punkt 41-45).

Foto 2

EU’s eksperter besøger Katmandu og hospitalet efter jordskælvet

© EU/ECHO/Pierre Prakash, 2015.

27

Selv når EU’s koordinering ikke var fuldt ud integreret med FN’s koordinering, således som det var tilfældet i Bosnien-Hercegovina, fandt vi kun begrænset dokumentation for årsagssammenhængen mellem de behovsvurderinger, der var foretaget på stedet af medlemmer af EU-civilbeskyttelseshold, og de særlige lister over behov, der blev videresendt til de deltagende stater. Rapporternes kvalitet varierede EU-civilbeskyttelsesholdene imellem, men de havde generelt fokus på informationsdeling og planlagte og gennemførte aktiviteter. De daglige rapporter manglede særlige afsnit om identifikation og konkret opfølgning af behov.

Den frivillige pulje var stadig kun af begrænset nytte, da de kriser, vi undersøgte, fandt sted, men Kommissionen spillede en aktiv rolle med hensyn til at udvide dens anvendelsesområde

Den frivillige pulje var af begrænset nytte, da de kriser, vi undersøgte, fandt sted

28

Kommissionens forpligtelser over for de deltagende stater består blandt andet i at fremsætte rettidige anbefalinger på grundlag af behovene på stedet og at opfordre de deltagende stater til at indsætte specifikke ressourcer¹⁸. Hvis Kommissionen skal fremsætte relevante anbefalinger, skal den være klar over, hvilke ressourcer der er tilgængelige til omgående indsættelse.

29

Da de katastrofer, vi undersøgte, fandt sted, var kun et meget begrænset antal aktiver blevet registreret i den frivillige pulje. Som følge heraf var Kommissionen generelt ikke i stand til at fremsætte anbefalinger om indsættelse af ressourcer eller opfordre de deltagende stater til at indsætte kapacitet fra den frivillige pulje.

30

I oktober 2015, et år efter etableringen af den frivillige pulje, var der stadig kun en håndfuld moduler registreret i puljen. Ifølge de adspurgte deltagende stater var den vigtigste grund til den langsomme udvikling i puljen den tunge administrative byrde i forbindelse med registrering og certificering af beredskabsenheder/moduler, hvilket i visse tilfælde også kan føre til supplerende administrative ordninger på nationalt plan.

Kommissionen spillede en aktiv rolle med hensyn til at udvide den frivillige puljes kapacitet

31

Behovet for medicinsk evakuering af sundhedspersonale og humanitære hjælpearbejdere i katastrofeområdet blev fremhævet af flere aktører, efterhånden som ebolaudbruddet udviklede sig. Retsgrundlaget¹⁹ indeholder kun bestemmelser om en mere generel tjeneste for »lægelig evakuering af katastroferamte ad luftvejen«²⁰: Det tog ikke højde for en tjeneste, som specifikt var beregnet til at evakuere (potentielt) smitteramte sundhedsarbejdere eller humanitære hjælpearbejdere. Kommissionen spillede ikke desto mindre en aktiv rolle, idet den pressede på for at få indført en fleksibel tilgang og få yderligere kapacitet til den frivillige pulje. WHO var ganske vist den eneste part, der var bemyndiget til at anmode om medicinsk evakuering (»Medevac«), men ERCC spillede en vigtig rolle, idet centret fungerede som clearingkontor, besvarede alle spørgsmål fra interessenter på de forskellige stadier af Medevacprocessen (WHO, deltagende stater, FN-agenturer, NGO’er osv.) og indsatte fly fra den frivillige pulje. Den koordinering og det samarbejde, der er nødvendigt for at udvikle denne kapacitet, beskrives nærmere i punkt 66.

32

Som en direkte reaktion på manglen på sundhedspersonale under ebolaudbruddet lancerede Kommissionen det europæiske lægekorps som en ny komponent i den frivillige pulje til at mobilisere lægeeksperter og folkesundhedseksperter og hold til beredskabs- eller indsatsforanstaltninger i eller uden for EU²¹.

33

ECDC ydede et vigtigt bidrag til EU’s reaktion på ebolaudbruddet gennem sine hurtige risikovurderinger og koordineringen af udsendelsen af ECDC’s og medlemsstaternes epidemiologiske eksperter til den ramte region (selv om disse oftest først kom, efter at antallet af sygdomstilfælde var kulmineret, som det fremgår af bilag IV). ECDC’s oprettelsesforordning²² hindrer ikke, at centret udsender epidemiologer til lande uden for EU. De eksisterende finansielle og administrative ordninger inden for ECDC samt mellem Kommissionen og ECDC egner sig imidlertid ikke særlig godt til omfattende udsendelser uden for EU, især gennem EU-civilbeskyttelsesmekanismen. ECDC er ikke udstyret med nøglepersonale og processer til at støtte længerevarende udsendelser, og fordi dets mandat først og fremmest har fokus på trusler, der kan indvirke på EU, er der ikke blevet stillet specifikke budgetmidler til rådighed til at støtte sådanne aktioner uden for Unionen. I mangel af en specifik EU-mekanisme til udsendelse af epidemiologer blev der udsendt eksperter gennem WHO’s netværk for indberetning af og indsats over for sygdomsudbrud på verdensplan (Global Outbreak Alert and Response Network). Ifølge mandatet for disse udsendelser var der imidlertid en række informationsbegrænsninger, og eksperterne kunne ikke rapportere direkte til ECDC og Kommissionen.

EU’s civilbeskyttelseshold modtog betydelig støtte fra EU’s delegationer

34

EU’s delegation i det berørte land har en forpligtelse til at yde logistisk støtte til EU’s civilbeskyttelseshold, som så skal holde kontakt med EU-delegationen²³. I alle de kriser, som vi gennemgik, ydede EU-delegationerne — inden for den til rådighed værende kapacitet — betydelig støtte med hensyn til logistik, sikkerhedsbriefinger, hjælp i forbindelse med møder med lokale myndigheder, rådgivning og tolkning med lokalt personale²⁴.

35

Revisorerne fandt beviser for effektivt samarbejde mellem EUCP-eksperter og EU-delegationerne. EUCP-holdene delte med jævne mellemrum oplysninger med EU-delegationernes personale. Som base for deres aktiviteter anvendte EUCP-holdene EU-delegationernes kontorer, hvor de afholdt regelmæssige koordineringsmøder.

36

I Bosnien-Hercegovina anmodede de nationale myndigheder EUFOR ALTHEA-operationen under den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik om at yde støtte i forbindelse med den første beredskabsindsats. Kommissionen involverede fra starten EUFOR i de ERCC-organiserede koordineringsmøder, således at EUFOR kunne fremlægge oplysninger om, hvilke foranstaltninger den havde iværksat. Koordineringen på stedet mellem EU-civilbeskyttelsesholdet og EUFOR blev primært fremmet af EU-delegationen/EU’s særlige repræsentants kontor, som også koordinerede de forskellige EU-aktørers aktiviteter og medlemsstaternes missioner. I denne forbindelse modtog EU-civilbeskyttelsesholdet direkte støtte fra EUFOR gennem tilvejebringelse af en helikopter, der derefter blev brugt til at foretage en vurdering af situationen fra luften og et besøg på stedet.

37

Det var forskelligt, hvor bevidste EU-delegationerne i de berørte lande var om, hvilken kapacitet EU-civilbeskyttelsesmekanismen kunne tilbyde, eller hvordan de berørte lande skulle anmode om bistand. Der er ingen særlige »kontaktpunkter« vedrørende civilbeskyttelse i EU-delegationerne. EU-delegationen i Bosnien-Hercegovina havde allerede erfaringer med at udløse mekanismen, mens EU-delegationerne i de lande, der var ramt af ebolaudbruddet, trods et notat fra GD ECHO i 2012 kun havde begrænset kendskab til de muligheder, EU-civilbeskyttelsesmekanismen tilbød, da krisen brød ud²⁵. På et møde i Udvalget for Sundhedssikkerhed i august 2014 meddelte GD ECHO medlemsstaterne, at det havde taget initiativ til at kontakte de berørte lande. Vi var imidlertid ikke i stand til at fremskaffe direkte bevis på, at Kommissionen havde taget proaktive skridt, enten direkte eller gennem EU-Udenrigstjenesten, for at tilskynde de berørte lande til at anmode om aktivering.

Kommissionen gjorde brug af de eksisterende ECHO-netværk i de katastroferamte områder, men der kunne være skabt bedre synergi med hensyn til civilbeskyttelse

38

Når mekanismen er aktiveret, bør Kommissionen søge at skabe synergi mellem EU-civilbeskyttelsesmekanismen og andre EU-instrumenter, især EU’s humanitære bistand²⁶. Gennemførelsesbestemmelserne til Kommissionens afgørelse omhandler ikke udtrykkeligt synergi, og Kommissionen har ikke identificeret, hvilke praktiske skridt der skal tages for at skabe synergi. Ved analysen af de tre katastrofer så vi en række bestræbelser på at koordinere indsatsen og knytte den sammen med andre instrumenter, især med humanitær bistand og udviklingsbistand, selv om det dog oftest var på ad hoc-basis.

39

I alle de tre undersøgte tilfælde blev GD ECHO’s netværk af eksperter indsat i området samtidig med EUCP-holdene og -modulerne, og de gav oplysninger til ERCC og deltog i koordineringsmøder. På denne måde gjorde Kommissionen god brug af det bestående netværk i forbindelse med sin samlede indsats.

40

Ikke desto mindre er de potentielle synergier mellem civilbeskyttelsesområdet og den humanitære bistand ikke blevet udnyttet fuldt ud. Personalet i GD ECHO’s netværk i de katastroferamte områder er eksperter i FN’s humanitære bistandssystem, men er normalt ikke er uddannet i forhold vedrørende civilbeskyttelse. I sin rapport om indhøstede erfaringer vedrørende Nepal erkendte Kommissionen, at man på civilbeskyttelsesområdet i højere grad/hurtigere kunne gøre brug af netværket af humanitære bistandspartnere i forbindelse med vurderinger.

Kommissionen respekterede OCHA’s ledende rolle og valgte fleksible koordinationsstrukturer i overensstemmelse med den overordnede FN-struktur

41

I henhold til retsgrundlaget skal Kommissionens koordinering integreres fuldt ud i den overordnede koordinering, som varetages af FN’s OCHA, og respektere OCHA’s ledende rolle²⁷. Selv om det ikke er nærmere defineret, hvad der forstås ved »integreres fuldt ud«, nævnes der i udkastene til operationelle retningslinjer for samarbejdet i marken mellem EUCP- og UNDAC-holdene tre områder, hvor det er muligt og ønskeligt at integrere aktiviteterne fuldt ud: vurdering, koordinering og informationsstyring²⁸.

42

I praksis dækker integrationen i FN-systemet et bredt spektrum. Der kan være fælles EU/UNDAC-vurderingsmissioner, EUCP-hold integreret i det UNDAC-etablerede operationskoordineringscenter (OSOCC), parallelle EU- og UNDAC-hold eller slet ingen UNDAC-hold. Der er ingen standardløsning. Det afhænger meget af konteksten, hvor godt EUCP-holdene passer ind i den samlede koordineringsstruktur: Jo større EU-bidraget til redningsaktioner er, desto større er behovet for en stærk EU-koordineringsrolle.

43

Dette illustreres af de meget forskellige koordineringsstrukturer med FN, der fandtes i forbindelse med de tre undersøgte katastrofer. I Bosnien-Hercegovina, hvor der ikke var et UNDAC-hold, aftalte FN’s stedlige koordinator og EU’s delegationschef/EU’s særlige repræsentant uformelt at tildele EU-civilbeskyttelsesholdet ansvaret for at koordinere den indkommende civilbeskyttelsesbistand. Samtidig respekterede EU FN’s ledende rolle, når det gjaldt koordinering af humanitær bistand gennem det »klyngesystem«²⁹, som blev etableret som led i FN’s udviklingsprogram i Bosnien-Hercegovina. I Nepal var EUCP-holdene integreret i FN’s OSOCC-struktur og klyngesystem. Under ebolaudbruddet blev EU-eksperter indsat i UNDAC-hold som associerede medlemmer. Der var forskelle på disse sager, men Retten konstaterede, at Kommissionen i alle tre tilfælde respekterede FN’s ledende rolle.

44

Integrationen af EUCP-eksperter i FN’s OSOCC struktur i Nepal gjorde det vanskeligt for os tydeligt og specifikt at identificere EU’s bidrag til den overordnede koordineringsindsats og dets merværdi. Selv om det i EUCP-holdets aktivitetsrapport blev understreget, at der var regelmæssig kontakt med de moduler, der var udsendt via EU-civilbeskyttelsesmekanismen, og som bidrog med førstehåndsoplysninger til ERCC og de deltagende stater, blev modulerne hovedsagelig koordineret gennem FN-systemet (f.eks. ved tildeling af operationsområder eller konkrete opgaver).

45

Selv om forbindelsesofficerer og EUCP-eksperter fra regionale mekanismer, som for eksempel EU-civilbeskyttelsesmekanismen, kan udsendes til FN’s OSOCC, giver deres integration ikke tilstrækkeligt grundlag for, at regionale organisationer kan fremme operationel koordinering for deres medlemmer³⁰. I 2016 har FN derfor givet Kommissionen til opgave mere præcist at definere en specifik rolle for regionale koordinationsmekanismer inden for rammerne af OSOCC’s aktioner. Hensigten er at forbedre den operationelle koordinering mellem organisationernes medlemmer, så der bliver mulighed for flere fælles situationsanalyser og behovsvurderinger³¹.

46

Samarbejde er i høj grad baseret på et højt niveau af tillid, og personlige forbindelser spiller derfor en vigtig rolle. Kommissionen anerkender dog, at der er behov for at formalisere forbindelserne med OCHA og andre FN-agenturer for at styrke samarbejdet og koordineringen inden for katastrofeberedskab og -indsats. Siden 2015 har Kommissionen indgået formelle samarbejdsaftaler med OCHA og WFP, og der er planlagt yderligere aftaler med WHO og Den Internationale Migrationsorganisation.

Kommissionen tog skridt til at sikre en smidig overgang til genopretningsfasen

47

Hen imod slutningen af en katastrofe, i den afsluttende fase af civilbeskyttelsesindsatsen, har Kommissionen pligt til at lette en smidig overdragelse mellem alle relevante aktører³². Med henblik herpå blev der i forbindelse med alle tre katastrofer afholdt møder med det formål at sikre en smidig overgang til humanitær bistand/yderligere investeringer (jf. tekstboks 2).

48

I forbindelse med alle tre katastrofer gennemførte FN, Verdensbanken og Europa-Kommissionen fælles vurderinger af behovene efter katastrofen. Efter oversvømmelserne i Bosnien-Hercegovina deltog ERCC aktivt i udvælgelsen af eksperter til at vurdere behovet for genopretning og gennemførte i denne sammenhæng en forberedende mission. GD ECHO samarbejdede også tæt med GD NEAR forud for den internationale donorkonference, der blev afholdt for landet i juli 2014.

Tekstboks 2

Koordinering af overgangen til genopretningsfasen i Bosnien-Hercegovina

Det østrigske vandrensningsmodul i Posavina-kantonen i Bosnien-Hercegovina er et godt eksempel på en grundig overdragelse. Efterhånden som bistanden var ved at blive udfaset, samarbejdede EU-civilbeskyttelsesholdet med den lokale arbejdsgruppe — hvor lokale myndigheder, vandforsyningsselskaber, internationale hold og flere NGO’er var repræsenteret — for at nå frem til en strategi for forsyning af drikkevand, indtil nok brønde var blevet testet og om nødvendigt rengjort. Det blev konkluderet, at det østrigske hold burde blive i yderligere to måneder. Dette holds store kapacitet muliggjorde en udfaset tilbagetrækning af de andre hold og sikrede samtidig, at arbejdsgruppen var tilknyttet den nationale UNICEF-ledede WASH³³-klynge.

Kommissionen fastlagde en ramme for indsamling, formidling og udveksling af oplysninger, men rapporteringen kan blive bedre

Kommissionens CECIS-kommunikationsplatform er nyttig i forbindelse med informationsdeling, men der er behov for yderligere forbedringer, hvis virkningen skal øges

49

Informationsudveksling er kernen i EU-civilbeskyttelsesmekanismen og afgørende for at sikre en effektiv koordinering. Informationsudvekslingen fremmes af ERCC’s vigtigste kommunikationsværktøj, CECIS. Dette er en central platform, som gør det muligt at udsende opdateringer om nødsituationer, efterhånden som de udvikler sig, distribuere informationsmateriale og give en oversigt over den bistand, der anmodes om, tilbydes, accepteres eller afvises.

50

Bistandsoversigten er et centralt element i CECIS i forbindelse med reaktionen på en katastrofe. De deltagende stater har specifikt givet udtryk for, at de sætter pris på denne funktion. Vi konstaterede imidlertid, at der er plads til både at forbedre præsentationen af oversigterne og gøre udarbejdelsen af dem mere effektiv. Applikationen indeholder for eksempel en oversigt over anmodninger og tilbud, men den viser ikke de samlede accepterede tilbud og udestående behov pr. anmodning, ligesom den heller ikke viser anmodningernes status. Det er muligt at skelne mellem anmodninger, der allerede er blevet opfyldt, og anmodninger, der stadig venter på tilbud, men disse oplysninger kan kun hentes frem manuelt. Det er vanskeligt, når der er et stort antal anmodninger. Sådanne begrænsninger gør oversigten kompleks at læse og gør det sværere for ERCC at give de deltagende stater et samlet, tidstro overblik. De deltagende stater har bekræftet, at dette er en betydelig begrænsning.

51

En anden udfordring er at holde styr på alle bidrag i naturalier og finansielle bidrag i en krise med mange facetter (som for eksempel ebolaudbruddet), hvor civilbeskyttelsesbistanden og den humanitære bistand ofte overlapper hinanden. I sin rapport om erfaringerne fra ebolaudbruddet fremhæver Kommissionen svagheder i EDRIS³⁴ og beskriver de øjeblikkelige foranstaltninger, der er truffet for at afbøde disse. I april 2016 etablerede Kommissionen en realtidsforbindelse mellem EDRIS og CECIS med det formål at give et samlet overblik over både civilbeskyttelsesbistanden og den humanitære bistand. Denne funktion var ikke til rådighed på tidspunktet for revisionen, og vi var derfor ikke i stand til at vurdere dens nytteværdi.

52

Manglen på mobil adgang til CECIS udgør en væsentlig begrænsning for de EUCP-hold, der er indsat i de katastroferamte områder. En forenklet læseadgang til oversigten over anmodninger og tilbud (jf. punkt 50) kunne give et fuldstændigt overblik over de EU-tilbud, der er accepteret og under behandling, hvilket ville gøre det muligt for holdet at fremme koordineringen på stedet yderligere.

53

I CECIS-logbogen kan man kun med vanskelighed filtrere de meddelelser, der er udvekslet mellem ERCC og de deltagende stater, og som der kan være flere hundrede af under en given katastrofe. Vores analyse af logbogen viste, at der ikke skelnes mellem operationelle meddelelser og administrativ meddelelser³⁵, hvilket kan være til hinder for en hurtig opfølgning af vigtige operationelle spørgsmål. Kommissionens interne revision af CECIS i 2012 understregede, at filtreringssystemet ikke blev udnyttet fuldt ud, især fra de deltagende staters side, og anbefalede en bevidstgørelseskampagne rettet mod ERCC’s vagthavende personale og de deltagende stater. På trods af, at der er gennemført en sådan kampagne, er situationen stort set uændret.

54

Den nuværende procedure for indgivelse af anmodninger om transportstøtte er i høj grad manuel og derfor tidskrævende for både ERCC og de deltagende stater. Dette indebærer en unødig administrativ byrde, især i forbindelse med en krise. Nyttige oplysninger om transport af bistanden (afgangstidspunkt, ankomsttidspunkt mv.) figurerer på papirformularer i stedet for at blive registreret i CECIS-databasen, hvilket gør, at oplysningerne ikke kan bruges i systemet til udarbejdelsen af rapporter og transportoversigter.

Informationsprodukter og kort blev i stor udstrækning delt, og det tyder på, at de har været nyttige

55

Kommissionen skal udveksle vurderinger og analyser med alle relevante partnere³⁶. I forbindelse med alle de tre katastrofer, vi undersøgte, fandt vi tilstrækkelig bevis for, at Kommissionen havde delt vurderinger og analyser med de deltagende stater ved regelmæssigt at offentliggøre meddelelser om civilbeskyttelse, situationsrapporter og meddelelser om kriser i CECIS.

56

Kommissionens beredskabsstyringstjeneste, Copernicus, der leverer geospatiale oplysninger fra satellitbaseret telemåling, blev aktiveret i forbindelse med alle tre katastrofer. Udarbejdelsen af kort blev koordineret med FN’s korttjeneste, UNOSAT³⁷, og revisorerne fandt ingen tegn på dobbeltarbejde. De kort, Copernicus producerede, kunne fås på det offentligt tilgængelige Copernicuswebsted³⁸.

57

Selv om der blev produceret mange kort for hver af de undersøgte kriser, er det i sagens natur vanskeligt at dokumentere, at de har været relevante under indsatsforløbet. Ikke desto mindre konstaterede revisorerne ét tilfælde, hvor et Copernicuskort havde bidraget direkte til beslutningsprocessen under oversvømmelserne i Bosnien-Hercegovina (jf. tekstboks 3).

Kommissionen afholdt inklusive møder, hvor man søgte at fremme informationsudveksling med EU-organer og sammenhæng i leveringen af bistand

58

Kommissionen forventes ikke kun at dele sine vurderinger og analyser med sine civilbeskyttelsespartnere, men også med EU-Udenrigstjenesten, og dermed sikre sammenhæng mellem civilbeskyttelsesaktionerne og EU’s overordnede forbindelser med det berørte land³⁹. Kommissionen kan også træffe yderligere støttende eller komplementære foranstaltninger for at sikre konsistens i assistancen⁴⁰. I forbindelse med alle de tre kriser, vi undersøgte, organiserede GD ECHO tværtjenstlige koordineringsmøder for alle relevante generaldirektorater og EU-agenturer samt EU-Udenrigstjenesten⁴¹ og anvendte ERCC som en central platform til indkaldelse. Vi har fået oplysninger, der antyder, at disse møder var inklusive og søgte at mindske risikoen for overlapning/dobbeltarbejde i EU’s indsats.

Tekstboks 3

Copernicuskort bidrog til bedre beslutningstagning i Bosnien-Hercegovina

I maj 2014 blev Odžak, en by beliggende i Posavina-kantonen i den nordlige del af Bosnien-Hercegovina, hårdt ramt af oversvømmelsen af floden Sava. Den 26. maj 2014 var det danske hold, som var baseret i Modriča, parat til at pumpe vand i en del af Odžak, som var særlig ramt af oversvømmelserne. Senere, da den lokale pumpestation var genetableret med støtte fra lokale ingeniører og danske tekniske eksperter, vurderede det danske og tyske hold i fællesskab området ved hjælp af kort fra EU’s korttjeneste, Copernicus. Kortene blev leveret af EU’s operationskoordineringscenter på stedet, der havde base på Orašjes fodboldstadion. Kortene blev anvendt til at bestemme dybden af mudderet og status for jorden derunder. Det blev konkluderet, at det var sikkert blot at grave dybere og lade vandet synke ned i jorden i stedet for at vælge den mere tidskrævende fremgangsmåde at pumpe. Denne løsning bevirkede også, at der ikke var noget behov for at flytte vandet efter pumpningen. Uden kortet ville holdet ikke have kunnet vurdere situationen korrekt og ville sandsynligvis ikke have løbet risikoen med at grave frem for at pumpe.

59

Kommissionen involverede EU-Udenrigstjenesten (både hovedkvarteret og EU-delegationerne) fra begyndelsen af de undersøgte kriser ved at inkludere dem i koordineringsmøder og regelmæssig udveksling af oplysninger. Faktisk var ERCC endda i kontakt med EU-Udenrigstjenesten før den officielle aktivering af EU-civilbeskyttelsesmekanismen. Ingen medlemsstater anmodede om aktivering af EU-civilbeskyttelsesmekanismen med henblik på civilbeskyttelsesassistance til konsulær bistand under de undersøgte katastrofer. I forbindelse med katastrofen i Nepal aktiverede EU-Udenrigstjenesten imidlertid sit konsulære onlineredskab (Consular Online tool (CoOL)) til at udveksle oplysninger med medlemsstaterne og ERCC. GD ECHO forsynede hovedsagelig EU-Udenrigstjenesten med flyinformation baseret på de oversigter, det havde i CECIS⁴².

60

Koordineringen og samarbejdet mellem Kommissionens tjenester fungerede generelt godt. GD DEVCO udviste fleksibilitet ved tidligt at yde yderligere humanitær bistand til GD ECHO under ebolaudbruddet gennem en omfordeling af midler fra EUF’s B-reserve, samt ved hurtigt at indsætte sine mobile CBRN-laboratorier. GD ECHO koordinerede desuden sine aktiviteter tæt med GD DEVCO i forbindelse med konferencen på højt plan i marts 2015 under ebolaudbruddet.

Ebolataskforcen fungerede som et forum for informationsudveksling og tilførte dermed reaktionen merværdi, men den burde have været etableret tidligere

61

Ebolaudbruddet i Vestafrika var en atypisk katastrofe set ud fra EU-civilbeskyttelsesmekanismens synspunkt. Kommissionen og EU’s agenturer reagerede hurtigt på de første rapporter om udbruddet: ECDC udsendte sin første hurtige risikovurdering vedrørende dette emne i marts 2014. Det mobile europæiske laboratorium blev indsat i regionen i april. Udbruddet blev drøftet flere gange af Udvalget for Sundhedssikkerhed (HSC) mellem april og august 2014, og der blev hurtigt mobiliseret midler til en række centrale GD ECHO-partnere. Den oprindelige reaktion var imidlertid ikke baseret på en strategisk tilgang, og det var ikke besluttet, hvem der skulle være ansvarlig. Efter at krisen optrappede, og WHO den 8. august 2014 erklærede, at der var tale om en folkesundhedsmæssig krisesituation af international betydning (PHEIC), blev der afholdt koordineringsmøder, men disse var ofte ikke resultatorienterede og manglede således klare handlings- og opfølgningspunkter.

62

Der blev oprettet en ebolataskforce i oktober, ca. seks uger efter Det Europæiske Råd den 30. august 2014 opfordrede til øget koordinering og vedtagelse af en samlet EU-indsatsramme. Den samlede EU-indsatsramme blev udviklet i løbet af september og ændret talrige gange i løbet af de følgende uger. Alt dette skete flere måneder efter det oprindelige udbrud. I slutningen af oktober udnævnte Det Europæiske Råd kommissæren for humanitær bistand og krisestyring til EU’s ebolakoordinator for at sikre politisk koordinering.

63

Koordinatoren spillede en vigtig rolle med hensyn til at henlede medlemsstaternes opmærksomhed på kritiske aktioner og på den støtte, der var nødvendig for at optrappe indsatsen (f.eks. ved at arrangere et fælles besøg i Vestafrika i oktober 2014 samt møder på højt plan og donorkonferencen i Bruxelles i marts 2015). Som det fremgår af bilag V, blev disse tiltag — som ganske vist var nødvendige — først gennemført efter, at antallet af sygdomstilfælde var kulmineret.

64

Oprettelsen af ebolataskforcen — som blev placeret hos ERCC — blev hilst velkommen af alle interessenterne som et vigtigt skridt i retning af at styrke koordineringen og udviklingen af EU’s indsats. Dens mandat var i sagens natur operationelt og omfattede sikring af komplementaritet og identificering af synergi. Dens tilgang var inklusiv: Ud over andre af Kommissionens tjenester deltog EU-Udenrigstjenesten, EU-agenturerne, Rådssekretariatet og medlemsstaterne (herunder en række nationale ebolakoordinatorer) og repræsentanter for WHO, UNICEF, OCHA, WFP, IHP⁴³ og flere NGO’er, der spillede en fremtrædende rolle i forbindelse med indsatsen, i ebolataskforcens møder. Ifølge mange interessenter var de tidstro situationsopdateringer, som blev fremsendt af EU-delegationerne og repræsentanterne for GD ECHO’s netværk i de katastroferamte områder, særlig værdifulde. Vi konstaterede, at ebolataskforcen primært fungerede som en platform for udveksling af oplysninger med henblik på fremme af koordinering snarere end et beslutningstagende organ.

65

Trods nogle svagheder i informationsstyringen (der var for mange informationer og distributionslister, der ikke altid var ajourført) var ebolataskforcen i stand til at bidrage til at sikre større koordinering og en mere konsekvent indsats. Tre eksempler illustrerer dette:

a)Det viste sig under drøftelserne i ebolataskforcen, at EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen (GD ECHO, GD DEVCO, GD SANCO og FPI) var ved at organisere to separate undersøgelsesmissioner, der skulle gennemføres i slutningen af oktober 2014. Der blev taget skridt til at mindske risikoen for overlapning og dobbeltarbejde ved at udarbejde en fælles missionsrapport.

b)GD SANTE var i stand til at kanalisere de oplysninger, der blev delt i taskforcen, til Udvalget for Sundhedssikkerhed (HSC) og hjælpe med at planlægge og udvikle de workshopper, som GD SANTE og GD ECHO organiserede (om f.eks. sikkerhed og kontrol og det europæiske lægekorps).

c)ECDC’s personale og epidemiologer fra ECDC-stipendieprogrammer blev udsendt via WHO’s netværk for indberetning af og indsats over for sygdomsudbrud på verdensplan (GOARN) til at støtte epidemiologiske undersøgelser på distriktsplan, herunder opsporing af sygdomstilfælde og kontaktopsporing. Samarbejdet mellem epidemiologerne og WHO blev i det store og hele anset for at have fungeret godt, men ECDC indberettede til ebolataskforcen, at de udsendte eksperter havde stået over for store logistiske problemer. GD ECHO iværksatte derefter en mission for at identificere mulighederne for at forbedre støtten til holdene.

66

Det forhold, at der under ebolaudbruddet ikke var nogen garanti for medicinsk evakuering af (potentielt) smitteramte internationale sundhedsarbejdere og humanitære hjælpearbejdere, afholdt nogle fra at acceptere at blive udsendt til regionen. Samarbejdet mellem GD ECHO, GD SANTE og WHO — både inden for og uden for ebolataskforcen — om at oprette en EU-ordning for medicinsk evakuering er et eksempel på effektiv koordinering, selv om ordningen tog lang tid at udvikle i betragtning af behovets presserende og centrale karakter (jf. tekstboks 4).

Tekstboks 4

Udviklingen af EU’s ordning for medicinsk evakuering var kompleks og langsommelig

Læger uden Grænser og FN gav i henholdsvis august og september 2014 udtryk for et akut behov for medicinsk evakuering af humanitære hjælpearbejdere og sundhedsarbejdere⁴⁴. GD ECHO arbejdede tæt sammen med GD SANTE og WHO med henblik på at udvikle operative standardprocedurer for en EU-ordning for medicinsk evakuering, som blev godkendt af Udvalget for Sundhedssikkerhed den 14. oktober. Parallelt hermed søgte Kommissionen efter transportmidler (fly) både på det civile/kommercielle⁴⁵ og militære område⁴⁶. Da Kommissionen ikke var i stand til at få de deltagende stater til at forpligte sig til at stille civile aktiver til rådighed til medicinsk evakuering, opfordrede GD ECHO den 5. september 2014 formelt EU-Udenrigstjenesten til at aktivere EU’s transportplanlægningsenhed (EUMPC) med henblik på at finde en løsning, der indebar anvendelse af militære aktiver. På trods af det tætte samarbejde mellem GD ECHO og EUMPC var medlemsstaternes vilje til at give tilsagn om militære aktiver meget begrænset. Manglen på tidligere erfaringer på dette område, fraværet af skræddersyede tekniske løsninger og den tid, det tog at tilpasse aktiverne og registrere dem, var yderligere væsentlige hindringer for en rettidig levering. EU-ordningen for medicinsk evakuering blev endelig en realitet, da Luxembourg stillede to fly til rådighed i den frivillige pulje, og ordningen blev tilgængelig fra midten af februar 2015.

Kommissionen udnytter ikke fuldt ud de oplysninger, den råder over, til at rapportere om både sine egne og EU-civilbeskyttelsesmekanismens samlede resultater

67

I GD ECHO’s årlige forvaltningsplaner og aktivitetsrapporter har Kommissionen opstillet én indikator vedrørende indsatsfasen i forbindelse med en katastrofe⁴⁷, mere specifikt vedrørende indsatsens rettidighed. Indikatoren omfatter imidlertid elementer, der ligger uden for Kommissionens kontrol⁴⁸. Dette gør det vanskeligt at gøre rede for dens egne resultater.

68

EU-civilbeskyttelsesmekanismens primære kommunikationsværktøj, CECIS, registrerer ikke resultatdata på en automatiseret, struktureret måde, hvilket gør, at det er en manuel og tidskrævende opgave at identificere resultatdata. Eftersom det datasæt, systemet kan anvende automatisk, er begrænset, kan CECIS ikke udarbejde detaljerede rapporter eller forvaltningsoplysninger omden operationelle effektivitet af de forskellige trin i en katastrofeindsats- uanset om disse trin er under Kommissionens direkte kontrol. En række deltagende stater anførte, at de gerne så, at CECIS genererede flere aggregerede resultatoplysninger.

69

Manglen på kvantitative resultatstatistikker om eksempelvis rettidighed eller udestående anmodninger, der afventer tilbud, gør, at Kommissionen og de deltagende stater mangler væsentlige oplysninger til at måle EU-civilbeskyttelsesmekanismens resultater og dens merværdi, hvilket ellers kunne hjælpe med at styrke dens fortsatte accept blandt interessenterne.

11Afgørelsens artikel 16, stk. 3, litra a), nr. i).

12Afgørelsens artikel 16, stk. 3, litra a), nr. ii).

13COM(2010) 600 final af 26. oktober 2010: »Hen imod et styrket EU-katastrofeberedskab: civilbeskyttelsens og den humanitære bistands rolle«. Moduler kan bestå af civilbeskyttelsesaktiver eller menneskelige ressourcer eller en kombination af begge dele.

14ICF International: »Ex-post evaluation of Civil Protection Financial Instrument and Community Civil Protection Mechanism (recast) 2007-2013«, endelig rapport, 16. december 2014.

15Det europæiske instrument for demokrati og menneskerettigheder (EIDHR).

16Retningslinjer for evaluering af EU’s valgobservatører (»Guidelines for EU Election Observer Evaluation (FPI 4)«), s. 1, første afsnit.

17Artikel 16, stk. 3, litra a), nr. ii) og v), og artikel 16, stk. 3, litra b).

18Afgørelsens artikel 16, stk. 3, litra b).

19Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2014/762/EU af 16. oktober 2014 om gennemførelsesbestemmelser til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 1313/2013/EU om en EU-civilbeskyttelsesmekanisme og om ophævelse af Kommissionens beslutning 2004/277/EF, Euratom og 2007/606/EF, Euratom (EUT L 320 af 6.11.2014, s. 1).

20Bilag II, punkt 10, i gennemførelsesafgørelsen.

21Denne komponent har været operationel siden begyndelsen af 2016, og i maj 2016 blev et hold, der inkluderede ECDC-epidemiologer, mobiliseret til at reagere på udbruddet af gul feber i Afrika.

22Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 851/2004 af 21. april 2004 om oprettelse af et europæisk center for forebyggelse og kontrol med sygdomme (EUT L 142 af 30.4.2004, s. 1).

23Afgørelsens artikel 16, stk. 5.

24I Nepal påpegede chefen for EU’s delegation to måneder før jordskælvet, at delegationen ikke havde et tilstrækkeligt beredskabsniveau i tilfælde af det værst tænkelige scenario. Selv om katastrofen var meget omfattende, var den mindre alvorlig end det, der var blevet forudset i det værst tænkelige scenario, og EU-delegationen var derfor i stand til at yde den nødvendige støtte til EU-civilbeskyttelsesholdet.

25Kommissionen fremsendte en række noter til cheferne for EU’s delegationer i 2012 og ved udgangen af 2014, som forklarede, hvordan EU-civilbeskyttelsesmekanismen fungerede, og hvordan berørte lande kunne anmode om bistand.

26Afgørelsens artikel 16, stk. 11.

27Afgørelsens artikel 16, stk. 2. Forpligtelsen med hensyn til at integrere koordineringen gælder kun OCHA, ikke andre FN-organisationer.

28Udkast til operationelle retningslinjer for samarbejdet i marken mellem EU’s civilbeskyttelseshold og UNDAC-hold: Civilbeskyttelsesudvalget, udveksling af oplysninger om igangværende aktiviteter, 21.-22. oktober 2009.

29Klynger er grupper af humanitære organisationer, både i og uden for FN, i hver af de vigtigste sektorer inden for humanitær bistand, f.eks. vand, sundhed. De oprettes, når der er klare humanitære behov i en sektor, når der er mange aktører i sektorerne, og når de nationale myndigheder har brug for hjælp til koordineringen.

30GD ECHO, 2016: »A new role for regional coordination mechanisms in the framework of the OSOCC«, debatoplæg til Humanitarian Networks and Partnership Week, Genève 2.-5. februar.

31Ibid.

32Afgørelsens artikel 16, stk. 3, litra e).

33Vand, sanitet og hygiejne.

34Det europæiske beredskabs- og katastrofeindsatsinformationssystem. EDRIS er et webbaseret informationssystem, der anvendes til at identificere EU’s bidrag til humanitær bistand. EDRIS er ikke en del af EU-civilbeskyttelsesmekanismen.

35For eksempel figurerer flere typer meddelelser side om side: vigtige operationelle meddelelser (f.eks. anmodninger om bistand eller relevante logistiske detaljer), administrative meddelelser (f.eks. anmodninger om medfinansiering af transport og tilskud), rapporter og mødereferater.

36Afgørelsens artikel 16, stk. 3, litra a), nr. ii).

37Vi har dokumentation for, at der har været en dialog mellem UNOSAT og ERCC, og de har adgang til hinandens værktøjer.

38http://emergency.copernicus.eu/mapping/.

39Afgørelsens artikel 16, stk. 3, litra a), nr. ii) og artikel 16, stk. 4.

40Afgørelsens artikel 16, stk. 8.

41Bosnien-Herzegovina: GD NEAR og EUFOR; ebolaudbruddet: GD DEVCO, FPI, GD SANTE, GD MOVE, GD RTD, ECDC, Eurocontrol; Nepal: GD DEVCO og FPI.

42I 2013 blev det efter en undersøgelsesmission til Nepal, der blev gennemført af ECHO og EU-Udenrigstjenesten i fællesskab, anbefalet, at man udarbejdede en fælles EU-beredskabsplan for bedre koordinering af konsulære spørgsmål (og denne anbefaling blev gentaget efter en opfølgningsmission i 2014). Et sådant proaktivt, specifikt tiltag er et eksempel på god praksis, men der er aldrig blevet udformet en beredskabsplan.

43Det Internationale Humanitære Partnerskab (IHP) er et netværk af syv europæiske beredskabsstyrelser. De lande, der er medlem af IHP, er også deltagende stater i EU-civilbeskyttelsesmekanismen, men de præsenterede ikke desto mindre deres aktiviteter som IHP-medlemmer for ebolataskforcen.

44Det akutte behov for sygetransport blev udtrykkeligt påpeget af Læger uden Grænser den 11. august 2014. OCHA sendte ERCC og NATO en anmodning om kapacitet til medicinsk evakuering den 1. september 2014.

45Selv om medlemsstaterne var i stand til at udføre medicinske evakueringer på et bilateralt grundlag, og Kommissionen havde et kommercielt alternativ til rådighed, blev det ikke anset for at være tilstrækkeligt.

46Denne mulighed kan aktiveres ved hjælp af en formel anmodning fra GD ECHO, hvis der ikke findes civile alternativer, der kan opfylde behovene i en given krise (i princippet bør militære løsninger altid være sidste udvej).

47Resultatindikator 1: Gennemsnitlig reaktionstid i forbindelse med foranstaltninger under EU-civilbeskyttelsesmekanismen (fra accept af tilbud til udsendelse).

48F.eks. ressourcer, der stilles til rådighed af de deltagende stater, eller indstillinger af eksperter fra de deltagende stater.

Konklusioner og anbefalinger

70

Vi konkluderer, at Kommissionen generelt har fremmet koordineringen af reaktionen på katastrofer uden for Unionen effektivt siden begyndelsen af 2014. Vores samlede vurdering er blevet bekræftet af alle de deltagende stater, der besvarede vores spørgeskema. De udtrykte tilfredshed med den rolle, som Kommissionen spillede med hensyn til at fremme koordineringen.

71

I forbindelse med alle de tre katastrofer, vi undersøgte, blev EU-civilbeskyttelsesmekanismen aktiveret rettidigt (jf. punkt 17-19), og EU’s civilbeskyttelseshold (EUCP-hold) fremmede koordineringen på stedet med de deltagende staters hold (jf. punkt 26 og 27). Kommissionens indsats for at fremme koordineringen styrkes gennem den udbredte spredning af informationsprodukter, som blev anset for at være nyttig (jf. punkt 55-57).

72

Kommissionen havde en inklusiv tilgang til koordinering blandt sine egne tjenester og med andre EU-organer og ikke-EU-organer (jf. punkt 34-37 og punkt 58-66). Selv om det varierede mellem de forskellige katastrofer, hvor meget EU’s koordineringsaktiviteter var integreret i FN-systemet, konkluderer vi, at Kommissionen respekterede FN’s overordnede lederrolle (jf. punkt 41-46). Kommissionens koordineringsrolle omfattede også indsatsens slutfase, hvor der blev taget skridt til at sikre en smidig overgang til genopretningsfasen (jf. punkt 47-48).

73

En vigtig nyskabelse i lovgivningen om oprettelsen af EU-civilbeskyttelsesmekanismen har været udviklingen af den europæiske katastrofeberedskabskapacitet (eller »den frivillige pulje«), hvor medlemsstaterne på forhånd bevilger ressourcer til indsatsforanstaltninger. Udviklingen af den frivillige pulje har været langsom, hvilket betyder, at Kommissionen ikke var i stand til at anbefale indsættelse af specifikke aktiver i forbindelse med sin reaktion på de katastrofer, vi undersøgte. Ikke desto mindre spillede Kommissionen en vigtig rolle med hensyn til at udvide puljens anvendelsesområde, når det var nødvendigt (jf. punkt 28-32).

74

Trods vores samlede konklusion fandt vi en række områder, der kan forbedres yderligere. Kommissionen kan vinde tid i forvarslingsfasen og under udvælgelsen og indsættelsen af EUCP-hold (jf. punkt 20-25). En række funktioner i CECIS, Kommissionens kommunikations- og informationsplatform, kan forbedres yderligere (jf. punkt 49-54). Det er muligt at forbedre koordineringen på stedet, og der kan tilstræbes mere synergi mellem civilbeskyttelsesaktioner og humanitære bistandsaktioner (jf. punkt 38-40). Kommissionens og ECDC’s finansielle og administrative ordninger egnede sig ikke særlig godt til den storstilede udsendelse af epidemiologer gennem EU-civilbeskyttelsesmekanismen under ebolakrisen (jf. punkt 33). Og endelig kan Kommissionen forbedre rapporteringen om EU-civilbeskyttelsesmekanismens resultater (jf. punkt 67-69). Vi fremsætter fem anbefalinger vedrørende disse forhold.

Anbefaling 1 — Vinde tid i indsatsens første kritiske faser

Kommissionen bør:

a)tidligere gøre brug af forvarslingsfasen i CECIS i forbindelse med langsomt opståede katastrofer — så snart de første effektindikatorer og/eller behov dukker op — for at gøre det muligt for de deltagende stater at mobilisere ressourcer forud for aktiveringen af EU-civilbeskyttelsesmekanismen

b)efter modtagelsen af anmodninger om bistand omgående udsende anmodninger om indstilling af eksperter, hvis der med rimelighed kan forventes en betydelig indsats fra de deltagende lande som reaktion på en større katastrofe

c)identificere metoder til at fremskynde udvælgelsen og indsættelsen af EUCP-hold og opfordre de deltagende stater til sammen med Kommissionen at udvikle modeller for fagfællebaserede evalueringer af eksperternes resultater og feedbackmøder mellem holdene og Kommissionens hovedkvarter efter missionerne

d)skriftligt registrere alle kontakter med deltagende stater, der har tætte forbindelser til det berørte land, og som derfor kan være i en god position til at hjælpe.

Måldato for gennemførelse: udgangen af første halvår af 2017.

Anbefaling 2 — Forbedre CECIS’ funktioner

Med henblik på at få et bedre overblik over den bistand, der leveres og anmodes om, forbedre opfølgningen af prioriteter og øge brugervenligheden bør Kommissionen ændre en række centrale funktioner i CECIS, herunder:

a)automatisere analyserne af gabet mellem fremsatte anmodninger og imødekomne anmodninger og indføre en sorteringsfunktion

b)give EUCP-holdene i marken en forenklet, tidstro oversigt over anmodninger og tilbud

c)automatisere workflowet for transportstøtteanmodninger for at muliggøre en hurtigere start-til-slut-proces og sikre udarbejdelse af statistikker og tidstro oversigter

d)tage yderligere skridt til at filtrere operationelle og administrative meddelelser effektivt og identificere mulige foranstaltninger til at styrke brugen af denne funktion.

Måldato for gennemførelse:
Indgåelse af aftale om krav og handlingsplan med interessenterne: udgangen af første halvår af 2017.
Udbud, gennemførelse og afprøvning: udgangen af 2018.

Anbefaling 3 — Styrke koordineringen og de potentielle synergier på stedet

Kommissionen bør:

a)styrke EUCP-holdenes rapportering fra marken ved at kræve mere præcise beskrivelser af de behovsvurderinger, der foretages, og konkret opfølgning af identificerede behov

b)klarlægge, hvordan GD ECHO’s netværk i de katastroferamte områder kan udnyttes yderligere for at støtte EUCP-holdenes arbejde i almindelighed og mere specifikt deres situations- og behovsvurderinger

c)udpege flere muligheder for at styrke videnudvekslingen mellem udbydere af civilbeskyttelsesbistand og humanitær bistand, herunder udbyderne i FN’s klyngesystem

d)udpege »kontaktpunkter for civilbeskyttelse« inden for GD ECHO’s netværk af nationale og regionale kontorer i kriseområder. Kommissionen bør også — sammen med EU-Udenrigstjenesten — udpege kontaktpunkter for civilbeskyttelse blandt ansatte i EU-delegationerne i risikolande. Disse kontaktpunkter bør modtage regelmæssig uddannelse i udviklingen i EU-civilbeskyttelsesmekanismen og procedurerne for aktivering af mekanismen.

Måldato for gennemførelse: udgangen af 2017.

Anbefaling 4 — Undersøge mulighederne for at ændre ordningerne for udsendelse af epidemiologer

I tilfælde af at EU beslutter at udsende epidemiologer gennem EU-civilbeskyttelsesmekanismen som reaktion på fremtidige store kriser med sundhedsmæssige konsekvenser uden for EU, bør Kommissionen og ECDC — under fuld hensyntagen til WHO’s ledende rolle i denne henseende — i fællesskab undersøge mulige ændringer af de eksisterende administrative og finansielle ordninger, der kan fremme hurtige og fleksible udsendelser.

Måldato for gennemførelse: begyndelsen af 2018.

Anbefaling 5 — Styrke ansvarligheden gennem bedre rapportering

Med henblik på at give sig selv og de deltagende stater oplysninger, som yderligere kan forbedre resultaterne og øge merværdien og accepten af EU-civilbeskyttelsesmekanismen, bør Kommissionen:

a)opstille centrale resultatindikatorer for de dele af indsatsen, som falder ind under dens kontrol, og for hvilke den kan drages til ansvar

b)udvikle automatisk genererede statistikker og rapporter på basis af CECIS-data for at sammenligne reaktioner på forskellige aktiveringer og indkredse områder, hvor EU-civilbeskyttelsesmekanismen kan forbedres.

Måldato for gennemførelse:
Opstilling af centrale resultatindikatorer: udgangen af første halvår af 2017.
Generering af statistikker og rapporter: udgangen af 2018 (jf. anbefaling 2).

Vedtaget af Afdeling III, som ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 8. november 2016.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner LEHNE
Formand

Bilag

Bilag I

Aktivering af EU-civilbeskyttelsesmekanismen i forbindelse med katastrofer uden for Unionen

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Bilag II

EU-civilbeskyttelsesmekanismen — forholdet mellem aktørerne pr. 31. august 2016

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Bilag III

Oversigt over de tre katastrofer, revisionen omfattede

Ebola i Vestafrika
Jordskælvet i Nepal
Oversvømmelserne i Bosnien-Hercegovina

Krisetype
Epidemi
Jordskælv
Oversvømmelser/jordskred

Start
Marts 2014
25. april 2015
13.-15. maj 2014

Varigheden af den bistand, der blev ydet på stedet
22 måneder
~ 3 uger
~ 2,5 uger

Berørt befolkning
> 28 000 infektionstilfælde
> 11 200 døde
800 000 berørte
8 700 døde
2 200 tilskadekomne
3 000 000 berørte
76 døde

Krisens konsekvenser
Ødelæggende virkninger for sikkerheden, sundheden og økonomien i hele regionen.
Flere landsbyer blev ødelagt.
> 510 000 boliger blev ødelagt.
> 286 767 boliger blev beskadiget.
Hundredtusinder af mennesker mistede deres eksistensgrundlag, og vigtig infrastruktur blev ødelagt.

Aktivering af EU-civilbeskyttelsesmekanismen — anmodende part
Verdenssundhedsorganisationen (WHO) gennem FN’s OCHA
De nepalesiske myndigheder
Bosnien-Hercegovinas sikkerhedsministerium

Dato for aktivering af EU-civilbeskyttelsesmekanismen
14. august 2014
26. april 2015
17. maj 2014

Antal deltagende stater i EU-civilbeskyttelsesmekanismen, der deltog i indsatsen
14
17
19

FN’s rolle
WHO ledte indsatsen med støtte fra UNMEER, EU, US, UK, FR.
UNDAC-hold til stede
UNDAC-hold til stede og FN’s klyngesystem aktiveret.
Intet UNDAC-hold, og klyngesystemet var officielt ikke aktiveret, selv om lignende strukturer faktisk var på plads.

Vigtigste internationale aktører
WHO, UNMEER, EU’s ebolataskforce (centrale aktører: GD ECHO, GD DEVCO, GD SANCO, GD MOVE, ECDC, EU-Udenrigstjenesten), US, UK, FR, Læger uden Grænser, andre NGO’er og bilaterale donorer.
FN (OCHA, UNICEF, WFP, UNDAC), Relief International, bilaterale donorer og NGO’er.
FN, Verdensbanken og bilaterale donorer, Røde Kors, EUFOR, NGO’er.

Indsatte EU-civilbeskyttelseshold
4 EUCP-eksperter (som medlemmer af UNDAC-hold)
1 regional logistikkoordinator fra GD ECHO
3 ERCC-forbindelsesofficerer
10 EUCP-eksperter
2 ERCC-forbindelsesofficerer
10 EUCP-eksperter
1 teknisk assistent fra GD ECHO

Bistand ydet gennem EU-civilbeskyttelsesmekanismen

•Fødevarebistand, medicinsk udstyr osv.

•Tæpper og klor

•Mobile laboratorier, behandlingscentre

•Ambulancer og felthospitaler

•Logistisk støtte, lufttransport, marineskibe

•Medevac

•Eftersøgnings- og redningshold, baselejre

•Vandrensningsmoduler

•Lægehold

•Telte, tæpper, soveposer, nødly

•Vandpumper

•Vandrensningsenheder

•Sandsække

•Fødevarehjælp

•Helikoptere, redningsbåde

•Telte, tæpper, varmeapparater, håndklæder

Bilag IV

Udsendelse af EU-epidemiologer til Guinea

Kilde: WHO, ECDC, Den Europæiske Revisionsret.

Bilag V

Tidslinje for begivenheder i relation til udbruddet af ebolavirussygdommen i 2014-2015

Kilde: WHO, Europa-Kommissionen, Den Europæiske Revisionsret.

Kommissionens svar

Resumé

VI

Kommissionen byder den konstruktive tilgang, som Retten anvender, og som viser, at der plads til forbedringer, velkommen. Denne beretning indeholder pragmatiske anbefalinger, som når de er gennemført, vil forbedre EU’s civilbeskyttelsesmekanismes bidrag til de deltagende staters kapacitet og til rednings- og nødhjælpsindsatsen til fordel for mennesker i nød.

VII

Kommissionen accepterer alle anbefalingerne.

Indledning

Tekstboks 1 — Den frivillige pulje

Pr. 1. oktober 2016 havde 16 medlemsstater registreret — eller var i gang med at registrere — i alt 78 beredskabsenheder, der stilles til rådighed for den frivillige pulje.

Følgende lande har forpligtet sig til at stille disse enheder til rådighed: Tjekkiet, Frankrig, Finland, Danmark, Tyskland, Grækenland, Italien, Luxembourg, Nederlandene, Polen, Rumænien, Slovakiet, Spanien og Sverige. Der er indtil videre udsendt beredskabsenheder på otte missioner, blandt andet som reaktion på Ebolaudbrud og udbruddet af gul feber i 2016, skovbrande i EU samt missioner til Ecuador efter jordskælvet i 2016 og til Haiti efter orkanen Matthew også i 2016.

Disse missioner omfattede vandrensningsudstyr, skovbrandslukningsfly, offentlige sundhedslaboratorier og mobile laboratorier samt teknisk bistand og støttehold. Disse foranstaltninger demonstrerer puljens merværdi og indikerer, at aktiverne i puljen vil blive anvendt mere hyppigt fremover.

Bemærkninger

18

Kommissionen begyndte i 2016 at anvende forvarslingsfunktionen, når der opfanges tegn på/det forudses, at en katastrofe er forestående, og overvejer især at aktivere forvarslingsfunktionen, når der slås rød alarm i GDACS (det globale katastrofevarslings- og koordineringssystem) (hvilket også bekræfter de potentielle humanitære konsekvenser). Siden da er forvarslingsfunktionen blevet anvendt mere end 12 gange. I forbindelse med jordskælvet i Ecuador (april 2016, en pludselig opstået katastrofe) blev forvarslingsfunktionen aktiveret næsten 2 timer før, FN anmodede om ekspertbistand, og 16 timer før Ecuador fremsatte sin anmodning. Ligeledes blev forvarslingsfunktionen aktiveret 1,5 dag før, Haiti fremsatte sin anmodning i forbindelse med orkanen Matthew (oktober 2016, en langsomt opstået katastrofe).

21

Denne tilgang blev anvendt ved jordskælvet i Ecuador (april 2016), hvor de deltagende stater blev informeret om udsendelse af enheder under EU’s civilbeskyttelsesmekanisme to timer før afgivelse og accept af tilbud om at sende hold til eftersøgning og redning i byområder.

Fælles svar på punkt 23 og 24

Civilbeskyttelsesudvalget etablerede en arbejdsgruppe for uddannelsespolitik med henblik på drøftelse af civilbeskyttelsesenhedernes ekspertprofiler og disse profilers rolle på de enkelte hold. Der blev imidlertid nået til enighed med Civilbeskyttelsesudvalget om, at Kommissionen i første halvdel af 2017 fremsætter et nyt forslag om mulig registrering af kategorier af eksperter i den frivillige pulje frem for navngivne eksperter.

25

Fra og med det uddannelsesforløb, der startede i maj 2016, er Kommissionen begyndt at indarbejde princippet om evaluering af kandidaterne til civilbeskyttelsesenhedernes ekspertprofiler i kurserne. Evalueringen foretages af underviserne, og der gives individuel feedback ved kursets afslutning. Derudover kan den nationale uddannelseskoordinator anmode om at få udleveret evalueringsskemaet for en ekspert fra dennes medlemsstat.

29

Efter den betydelige stigning i planlagte aktiver i 2016 forventes det, at anvendelsen af den frivillige pulje vil tiltage i fremtiden. Der er dog også misforhold, og Kommissionen vil i løbet af de kommende måneder vedtage en rapport om huller i den frivillige puljes kapacitet.

38

Som følge af de seneste erfaringer med ERCC søgte Kommissionen at fremme tiltagende tæt koordinering og samarbejde mellem civilbeskyttelsesmekanismen og instrumenterne til humanitær bistand. Blandt andet blev adskillige formelle mekanismer drøftet af de Kommissionsrepræsentanter, der var involveret i både civilbeskyttelsesmekanismen og den humanitære bistand både hjemme og ude i brændpunkterne, på såvel regionale seminarer som seminarer i hovedkvarteret.

40

Det forbedrede samarbejde og den forbedrede koordinering mellem EU’s civilbeskyttelsesmekanisme og den humanitære bistands netværk gjorde det f.eks. i forbindelse med den nylige aktivering af mekanismen som følge af orkanen Matthew i Haiti (oktober 2016) muligt at udpege de fleste huller, dvs. oversete behov, ved hjælp af Kommissionens eget netværk for humanitær bistand. Kommissionen er imidlertid enig i, at den opsøgende kontakt til kolleger på ECHO’s lokalkontorer og i EU’s delegationer skal systematiseres yderligere.

50

Idet Kommissionen allerede har angivet, at »bistandsoversigten« bør ændres i tæt samarbejde med brugerne, besluttede det 12. Civilbeskyttelsesudvalg (juni 2016) at indkalde til et møde i styringsgruppen for CECIS med henblik på at behandle og regulere denne type anmodninger.

51

Realtidsforbindelsen mellem EDRIS og CECIS er nu implementeret i CECIS. Alle foranstaltninger, der træffes i forbindelse med en krise, kan nu vises sammen på den samme skærm på baggrund af en fælles identifikator for civilbeskyttelse og humanitær bistand. Denne funktionalitet blev allerede taget i brug i EDRIS i 2016.

52

Om end sikkerhedsspørgsmålet i forbindelse med CECIS er reel og en permanent bekymring for de deltagende stater, fremgår det af udkastet til arbejdsprogrammet for civilbeskyttelse for 2017, at muligheden for at udvikle grænseflader til webtjenester eller en hjemmeside med henblik på at kunne eksportere CECIS-oplysninger til andre ERCC-informationstjenester, såsom ERCC-portalen, bør undersøges.

53

Idet Kommissionen allerede har angivet, at CECIS-logbogen bør ændres i tæt samarbejde med brugerne, besluttede det 12. Civilbeskyttelsesudvalg (juni 2016) at indkalde til et møde i styringsgruppen for CECIS med henblik på at behandle og regulere denne type anmodninger.

54

Udkastet til arbejdsprogrammet for civilbeskyttelse for 2017 indeholder tiltag om hurtigere procedurer vedrørende transportstøtte samt en reduktion af den administrative byrde for disse anmodninger.

66

Der blev gjort en betydelig indsats for at etablere en funktionel og sikker evakueringsprocedure, der kombinerede patientens medicinske og logistiske behov med flyets og piloternes sikkerhed og kapaciteten hos den modtagende medicinske enhed.

Fælles svar på punkt 67-69

Kommissionen anerkender konklusionerne og vil gøre fuldt brug af anbefalingerne vedrørende dette spørgsmål i tillæg til de allerede planlagte tiltag vedrørende forbedringer af CECIS’ anvendelighed og ydeevne, som forventes gennemført de kommende år.

Konklusioner og anbefalinger

73

Registreringen af aktiver i den frivillige pulje er steget betydeligt i sidste halvdel af 2016. Den 1. oktober 2016 havde medlemsstaterne registreret — eller var i gang med at registrere — i alt 78 beredskabsenheder.

74

Kommissionen byder den konstruktive tilgang, som Retten anvender, og som viser, at der plads til forbedringer, velkommen. Denne beretning indeholder pragmatiske anbefalinger, som når de er gennemført, vil forbedre EU’s civilbeskyttelsesmekanismes bidrag til de deltagende staters kapacitet og til rednings- og nødhjælpsindsatsen til fordel for mennesker i nød. Derudover vil Kommissionen gøre brug af nyskabelserne i lovgivningen om oprettelse af EU’s civilbeskyttelsesmekanisme til at udvide anvendelsen af ressourcerne, hvor der er behov for det.

Anbefaling 1

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Anbefaling 2

Kommissionen accepterer anbefalingen. Der er planlagt betydelige tiltag til forbedring af CECIS’ anvendelighed på forskellige områder over de kommende år. Disse punkter tages op med en styringsgruppe/brugergruppe med henblik på at fastsætte prioriteter.

Anbefaling 3

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Anbefaling 4

Kommissionen accepterer anbefalingen.

Anbefaling 5

Kommissionen accepterer anbefalingen.

QJ-AB-16-034-DA-E    ISSN 1977-5636

Katastrofer kan indtræffe hvor som helst og når som helst. Når der indtræffer en katastrofe — uanset om det er en naturkatastrofe eller en menneskeskabt katastrofe — skal der handles hurtigt. Forsvarlig katastrofehåndtering redder liv, og en effektiv koordinering mellem de forskellige aktører er afgørende for en vellykket reaktion på katastrofer. Den Europæiske Unions civilbeskyttelsesmekanisme (EU-civilbeskyttelsesmekanismen) blev etableret med henblik på at fremme et hurtigt og effektivt operationelt samarbejde mellem de nationale civilbeskyttelsestjenester, og Kommissionen spiller en vigtig rolle med hensyn til at fremme koordineringen. Vi undersøgte, om Kommissionen effektivt havde fremmet koordineringen gennem EU-civilbeskyttelsesmekanismen under tre nylige internationale katastrofer: oversvømmelserne i Bosnien-Hercegovina (2014), udbruddet af ebolavirussen i Vestafrika (2014-2016) og jordskælvet i Nepal (2015). Vi konkluderer, at Kommissionen generelt har varetaget sin koordineringsrolle effektivt siden begyndelsen af 2014. Vi fremsætter en række anbefalinger for at bidrage til at forbedre EU-civilbeskyttelsesmekanismens funktion yderligere i indsatsfasen.