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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2016

Print | ISBN 978-92-872-6630-9 | ISSN 1831-080X | doi:10.2865/94295 | QJ-AB-16-034-DE-C
PDF | ISBN 978-92-872-6598-2 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/4515 | QJ-AB-16-034-DE-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6599-9 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/503032 | QJ-AB-16-034-DE-E

© Europäische Union, 2016

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Verfahrensschritt | Datum
Annahme des Prüfungsplans/Prüfungsbeginn | 24.11.2015
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (oder eine andere geprüfte Stelle) | 28.9.2016
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens | 8.11.2016
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (oder einer anderen geprüften Stelle) in allen Sprachen | 7.12.2016

DE
2016

Nr. 33

Sonderbericht

Maßnahmen zur
Bewältigung von
Katastrophen außerhalb
der EU waren weitgehend
wirksam

(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Kammer III (Externe Politikbereiche, Sicherheit und Justiz) unter Vorsitz von Karel Pinxten, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Hans Gustaf Wessberg, Mitglied des Hofes. Herr Wessberg wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Peter Eklund, dem Attaché Emmanuel-Douglas Hellinakis, der Leitenden Managerin Sabine Hiernaux-Fritsch, dem Aufgabenleiter Michiel Sweerts sowie den Prüfern Mirko Iaconisi, Kristina Maksinen und Dirk Neumeister.

Von links nach rechts: M. Iaconisi, D. Neumeister, E.-D. Hellinakis, H. G. Wessberg, K. Maksinen, M. Sweerts, P. Eklund.

Inhalt

Abkürzungen und Akronyme

Zusammenfassung

Einleitung

Hintergrund

Rechtsrahmen

Union Civil Protection Mechanism (Katastrophenschutzverfahren der Union)

Finanzierung des UCPM

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Bemerkungen

Die Kommission nutzte die vorhandenen Koordinierungsstrukturen, aber von einigen Instrumenten hätte stärker Gebrauch gemacht werden können

Die Kommission leitete das Verfahren zur Katastrophenbewältigung rechtzeitig ein, hätte jedoch zusätzliche Zeit für die Mobilisierung von Ressourcen gewinnen können, wenn sie die Voralarmphase besser genutzt hätte

EU-Katastrophenschutzteams haben die Koordinierung vor Ort erleichtert, das Verfahren zu ihrer Auswahl und die Berichterstattung vor Ort wiesen jedoch Schwachstellen auf

Der freiwillige Pool war zum Zeitpunkt der untersuchten Krisen zwar nach wie vor nur begrenzt von Nutzen, die Kommission spielte jedoch eine aktive Rolle bei seiner Ausweitung

EU-Katastrophenschutzteams erhielten erhebliche Unterstützung von den EU-Delegationen

Die Kommission nutzte das vorhandene Außenstellennetz der GD ECHO, im Bereich des Katastrophenschutzes könnten jedoch größere Synergien angestrebt werden

Die Kommission beachtete die leitende Funktion des OCHA und führte flexible Koordinierungsstrukturen ein, die der allgemeinen, von den Vereinten Nationen eingerichteten Struktur entsprachen

Die Kommission ergriff Maßnahmen, um einen reibungslosen Übergang in die Phase des Wiederaufbaus zu gewährleisten

Die Kommission hat zwar einen Rahmen für die Sammlung, die Verbreitung und den Austausch von Informationen geschaffen, könnte jedoch die Berichterstattung verbessern

Die Kommunikationsplattform CECIS der Kommission ist nützlich für den Informationsaustausch, aber weitere Verbesserungen sind nötig, um ihre Wirkung zu verstärken

Informationsprodukte und Karten wurden in großem Umfang ausgetauscht, und es gibt Hinweise darauf, dass sie nützlich waren

Die Kommission veranstaltete integrative Sitzungen, um den Informationsaustausch mit den EU-Einrichtungen und eine kohärente Bereitstellung von Hilfen zu fördern

Die Ebola-Taskforce hat als Forum zum Informationsaustausch einen Mehrwert für die Katastrophenbewältigung erbracht, hätte jedoch früher eingerichtet werden sollen

Die Kommission nutzt die ihr zur Verfügung stehenden Informationen nicht vollständig, um über ihre allgemeine Leistung und die des UCPM Bericht zu erstatten

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Anhang I | — | Aktivierung des Katastrophenschutzverfahrens der Union für Katastrophen außerhalb der Union
Anhang II | — | Katastrophenschutzverfahren der Union – Beziehungen zwischen den Akteuren zum 31. August 2016
Anhang III | — | Übersicht über die drei untersuchten Katastrophen
Anhang IV | — | Einsatz von EU-Epidemiologen in Guinea
Anhang V | — | Zeitlicher Ablauf der Ebola-Epidemie 2014-2015

Antworten der Kommission

Abkürzungen und Akronyme

BiH: Bosnien und Herzegowina

CECIS: Common Emergency Communication and Information System (Gemeinsames Kommunikations- und Informationssystem für Notfälle)

EAD: Europäischer Auswärtiger Dienst

ECDC: European Centre for Disease Prevention and Control (Europäisches Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten)

ERCC: Emergency Response Coordination Centre (Zentrum für die Koordination von Notfallmaßnahmen)

EUCP: EU Civil Protection Coordination and Assessment (Koordinierung und Evaluierung im Rahmen des EU-Katastrophenschutzes)

EUFOR: European Union Force (EU-geführte Einsatzkräfte)

FPI: Service for Foreign Policy Instruments (Dienst für außenpolitische Instrumente)

GD DEVCO: Generaldirektion Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung

GD ECHO: Generaldirektion Europäischer Katastrophenschutz und humanitäre Hilfe

GD NEAR: Generaldirektion Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen

GD SANTE: Generaldirektion Gesundheit und Lebensmittelsicherheit

GOARN: Global Outbreak Alert and Response Network (Globaler Verbund zur Warnung und Reaktion bei Krankheitsausbrüchen)

HSC: Health Security Committee (Gesundheitssicherheitsausschuss)

MSF: Médecins sans Frontières (Ärzte ohne Grenzen)

OCHA: Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (Amt für die Koordinierung humanitärer Angelegenheiten der Vereinten Nationen)

OSOCC: On-site Operations Coordination Centre (Vor-Ort-Einsatz-Koordinierungszentrum)

UCPM: Union Civil Protection Mechanism (Katastrophenschutzverfahren der Union)

UNDAC: United Nations Disaster Assessment and Coordination (Katastrophenabschätzung und Koordinierung der Vereinten Nationen)

WFP: World Food Programme (Welternährungsprogramm)

WHO: World Health Organization (Weltgesundheitsorganisation)

Zusammenfassung

I

Katastrophen können überall und jederzeit eintreten. Ihre Auswirkungen auf Menschen, Umwelt und Wirtschaft sind häufig erheblich, unabhängig davon, ob es sich um Naturkatastrophen oder vom Menschen verursachte Katastrophen handelt. Kommt es zu einer Katastrophe, muss schnell gehandelt werden. Ein solides Katastrophenmanagement kann Leben retten, und eine wirksame Koordinierung zwischen den verschiedenen Helfern ist Voraussetzung für eine erfolgreiche Katastrophenvorsorge und -bewältigung.

II

Das Katastrophenschutzverfahren der Union (UCPM) wurde eingerichtet, um eine schnelle und wirksame Zusammenarbeit zwischen den einzelstaatlichen Katastrophenschutzstellen zu ermöglichen. Mit dem Verfahren werden zwei Hauptziele verfolgt. Erstens soll die Zusammenarbeit zwischen der Union und den am UCPM teilnehmenden Staaten (EU-Mitgliedstaaten sowie sechs Drittländer) gestärkt werden. Zweitens soll die Koordinierung im Bereich des Katastrophenschutzes erleichtert werden, um die Wirksamkeit von Systemen zur Katastrophenprävention, -vorsorge und -bewältigung zu verbessern.

III

Das Verfahren wird von der Europäischen Kommission verwaltet. Der Hof untersuchte, ob die Kommission die Koordinierung von Maßnahmen zur Bewältigung von Katastrophen außerhalb der Union über das UCPM wirksam unterstützte. Dazu überprüfte der Hof, wie das UCPM als Reaktion auf drei internationale Katastrophen jüngeren Datums aktiviert wurde: das Hochwasser in Bosnien und Herzegowina (2014), die Ebola-Epidemie in Westafrika (2014-2016) und das Erdbeben in Nepal (2015).

IV

Der Hof gelangte zu der Schlussfolgerung, dass die Kommission die Koordinierung von Maßnahmen zur Bewältigung von Katastrophen außerhalb der Union seit Anfang 2014 weitgehend wirksam unterstützt hat.

V

Bei allen drei Katastrophen, die der Hof untersuchte, wurde das UCPM rechtzeitig aktiviert, und die Katastrophenschutzteams der EU (EUCP-Teams) erleichterten die Koordinierung vor Ort mit den Einsatzteams der teilnehmenden Staaten. Die weite Verbreitung von Informationsprodukten trug zur Unterstützung der Koordinierungsmaßnahmen durch die Kommission bei. Die Koordinierung zwischen den Dienststellen der Kommission untereinander und mit anderen EU- und Nicht-EU-Einrichtungen war integrativ. Darüber hinaus beachtete die Kommission die allgemeine Leitungsfunktion der Vereinten Nationen und ergriff Maßnahmen, um einen reibungslosen Übergang in die Phase des Wiederaufbaus zu gewährleisten.

VI

Trotz dieser allgemeinen Schlussfolgerung ermittelte der Hof einige Bereiche, die weiter verbessert werden sollten. Darunter fallen mögliche Zeiteinsparungen in der frühen Phase der Katastrophenbewältigung, das CECIS (Kommunikations- und Informationsplattform der Kommission), die Koordinierung und Synergien vor Ort, finanzielle und administrative Regelungen der Kommission und des ECDC zum groß angelegten Einsatz von Epidemiologen im Rahmen des UCPM sowie die Berichterstattung über die Leistung des UCPM.

VII

Der Hof empfiehlt der Kommission daher,

a)nach Möglichkeiten zu suchen, wie in der Voralarmphase und bei der Auswahl und dem Einsatz von EUCP-Teams zusätzlich Zeit gespart werden kann;

b)die Funktionen des CECIS weiterzuentwickeln, um die Übersicht über die geleistete und beantragte Katastrophenhilfe zu verbessern, Prioritäten besser weiterverfolgen zu können und die Nutzerfreundlichkeit zu erhöhen;

c)die Koordinierung vor Ort zu stärken, indem die Berichterstattung der EUCP-Teams verbessert, die Präsenz von Experten des ECHO-Außenstellennetzes genutzt und die EU-Delegationen stärker eingebunden werden;

d)gemeinsam mit dem ECDC zu prüfen, welche Änderungen möglicherweise erforderlich sind, um die Regelungen zum Einsatz von ECDC-Experten außerhalb der Union im Rahmen des UCPM zu verbessern;

e)die Berichterstattung durch die automatische Erstellung von Statistiken und Indikatoren zu verbessern und damit die Rechenschaftspflicht zu stärken.

Einleitung

Hintergrund

01

Katastrophen können überall und jederzeit eintreten. Ihre Auswirkungen auf Menschen, Umwelt und Wirtschaft sind häufig erheblich, unabhängig davon, ob es sich um Naturkatastrophen oder vom Menschen verursachte Katastrophen handelt. Einer Schätzung zufolge kam es weltweit zwischen 1994 und 2013 zu 6 873 Naturkatastrophen, die 1,35 Millionen Menschen das Leben kosteten – das entspricht etwa 68 000 Opfern pro Jahr¹. Die Vereinten Nationen schätzen, dass Katastrophen im Zeitraum 2005-2015 zu wirtschaftlichen Verlusten in Höhe von 1,3 Billionen US-Dollar geführt haben².

02

Tritt eine Katastrophe ein, müssen Einzelpersonen, Gemeinden und Regierungen sowie internationale Organisationen und Geber sehr schnell reagieren. Ein solides Katastrophenmanagement³ kann Leben retten, und eine wirksame Koordinierung zwischen den verschiedenen Helfern ist Voraussetzung für eine erfolgreiche Krisen- und Katastrophenvorsorge und -bewältigung.

Rechtsrahmen

03

Die Befugnisse der EU im Bereich des Katastrophenschutzes sind in Artikel 196 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union festgelegt, in dem es heißt, dass die Union eine schnelle und effiziente Zusammenarbeit zwischen den einzelstaatlichen Katastrophenschutzstellen fördern sowie die Kohärenz der Katastrophenschutzmaßnahmen auf internationaler Ebene verbessern sollte.

04

Das Katastrophenschutzverfahren der Union (UCPM) wurde im Jahr 2001 eingerichtet. Der derzeitige Rechtsrahmen wurde mit dem Beschluss Nr. 1313/2013 geschaffen, der am 1. Januar 2014 in Kraft trat (nachfolgend „der Beschluss“)⁴. Mit dem Verfahren werden zwei Hauptziele verfolgt. Erstens soll die Zusammenarbeit zwischen der Union und den teilnehmenden Staaten gestärkt werden⁵. Zweitens soll die Koordinierung im Bereich des Katastrophenschutzes erleichtert werden, um die Wirksamkeit von Systemen zur Prävention, Vorsorge und Bewältigung für Naturkatastrophen und vom Menschen verursachte Katastrophen zu verbessern.

Union Civil Protection Mechanism (Katastrophenschutzverfahren der Union)

05

Das UCPM fällt in die Zuständigkeit der Generaldirektion Europäischer Katastrophenschutz und humanitäre Hilfe (GD ECHO) der Europäischen Kommission. Herzstück des UCPM ist das Zentrum für die Koordination von Notfallmaßnahmen (ERCC). Das ERCC und das zugehörige Lagezentrum sind rund um die Uhr in Betrieb. Zu den wichtigsten operativen Aufgaben des ERCC zählen seine Funktion als Krisenüberwachungs- und -koordinierungsplattform der Kommission und der EU sowie als Forum zur Kommunikation zwischen den teilnehmenden Staaten, dem betroffenen Staat und den vor Ort eingesetzten Experten, die Ausarbeitung und Verbreitung von Informationsprodukten sowie die Erleichterung der Zusammenarbeit zwischen Katastrophenschutz und humanitärer Hilfe. Diese Funktionen werden durch eine webbasierte Warn- und Meldeanwendung unterstützt, die CECIS heißt (Common Emergency Communication and Information System – Gemeinsames Kommunikations- und Informationssystem für Notfälle)⁶.

Foto 1

Das Zentrum für die Koordination von Notfallmaßnahmen (ERCC)

© EU/ECHO/Ezequiel Scagnetti, 2015.

06

Das ERCC wird durch die Europäische Notfallbewältigungskapazität (European Emergency Response Capacity – EERC) ergänzt, einen „freiwilligen Pool“ von Ressourcen zur Katastrophenbewältigung, die von den teilnehmenden Staaten bereitgehalten werden und erst auf Aufforderung der Kommission zum Einsatz kommen. Der freiwillige Pool ist eine von mehreren Innovationen, die durch den neuen Beschluss eingeführt wurden, um Schwachstellen des vorherigen Verfahrens zu beseitigen⁷. Insbesondere soll der Pool zum Erreichen der folgenden Ziele beitragen: Wechsel von einer reaktiven Ad-hoc-Koordinierung zu einem im Voraus geplanten und eingerichteten vorhersagbaren System sowie kosteneffiziente Ermittlung und Schließung kritischer Lücken bei den Katastrophenbewältigungskapazitäten. Der freiwillige Pool wird in Kasten 1 erklärt.

Kasten 1

Wie der freiwillige Pool funktioniert

Die Europäische Notfallbewältigungskapazität (auch als „freiwilliger Pool“ bezeichnet) umfasst Hilfsteams, Experten und Ausrüstung aus mehreren EU-Ländern. Diese Einsatzmittel werden auf Abruf bereitgehalten und für EU-Katastrophenschutzeinsätze überall auf der Welt zur Verfügung gestellt, sobald sie benötigt werden.

Seit der Einrichtung des freiwilligen Pools im Oktober 2014 haben zehn Länder ihre Ressourcen bzw. Kapazitäten zur Katastrophenbewältigung in diesem Rahmen bereitgestellt. Bislang wurden 35 Katastrophenschutzeinheiten (d. h. Module) registriert. Dazu zählen beispielsweise Such- und Rettungsteams für Stadtgebiete, spezielle Ressourcen zum Abtransport von Kranken und Verwundeten auf dem Luftweg, Wasseraufbereitungseinrichtungen, Hochleistungspumpen und Löschmannschaften zur Bekämpfung von Waldbränden. Zurzeit werden weitere Ressourcen von Mitgliedstaaten registriert.

Die Länder, die sich am Pool beteiligen, können von der EU eine finanzielle Unterstützung erhalten, die die Kosten für die Aufrüstung der angebotenen nationalen Einsatzmittel zur Katastrophenbewältigung, Zertifizierungs- und Schulungskosten sowie bis zu 85 % der Kosten für den Transport von Teams und Ressourcen in Katastrophengebiete abdeckt.

Entwicklung des freiwilligen Pools

(ausschließlich registrierte Module – zum 20. Juni 2016)

Quelle: Europäische Kommission; Analyse des Europäischen Rechnungshofs.

07

Das UCPM kann durch Hilfeersuchen der betroffenen Länder oder der Vereinten Nationen eingeleitet werden⁸. Zudem kann es auf Ersuchen eines EU-Mitgliedstaats zur Unterstützung bei der Bereitstellung konsularischer Hilfe für EU-Bürger, die außerhalb der Union von Katastrophen betroffen sind, eingesetzt werden.

08

Mit Präventions-, Vorsorge- und Bewältigungsmaßnahmen sollen (potenzielle) Katastrophen innerhalb der EU bekämpft werden, allerdings kann das Verfahren auch zur Bewältigung von Katastrophen außerhalb der Union eingeleitet werden. Von den 224 Hilfeersuchen im Zeitraum 2002-2015 wurden 63 % im Zusammenhang mit Katastrophen außerhalb der EU gestellt, wie aus Abbildung 1 hervorgeht. In Anhang I wird gezeigt, wie das UCPM funktioniert.

Abbildung 1

Hilfeersuchen im Rahmen des UCPM (innerhalb und außerhalb der EU)

Quelle: Europäische Kommission.

09

Die teilnehmenden Staaten sind vorrangig für den Katastrophenschutz zuständig und bestimmen, in welchem Umfang Hilfe zur Bewältigung einer Katastrophe bereitgestellt wird – und inwieweit diese Hilfe über das UCPM geleistet wird. Die Teams, Module oder anderen Einsatzmittel der teilnehmenden Staaten werden auf freiwilliger Basis eingesetzt und unterstehen nicht der Leitung oder Kontrolle durch die Kommission. Die Rolle der EU besteht eher darin, die teilnehmenden Staaten durch die Förderung von Zusammenarbeit und Koordinierung bei der Stärkung der Prävention, Vorsorge und Bewältigung von Katastrophen zu unterstützen. Anhang II enthält eine Übersicht über die Beziehungen der verschiedenen Akteure innerhalb des UCPM.

Finanzierung des UCPM

10

In Abbildung 2 sind die jährlich für das UCPM bereitgestellten Haushaltsmittel im Zeitraum 2014-2016 dargestellt. Für den Betrieb des UCPM werden jährlich 50 Millionen Euro zur Verfügung gestellt. Ein Drittel dieses Betrags ist für Einsätze zur Katastrophenbewältigung in Drittländern bestimmt. Dies umfasst die EU-Kofinanzierung von Einsätzen zum Transport von Modulen in betroffene Länder. Die Kosten für den Einsatz von Katastrophenschutzteams und -mitteln werden von den teilnehmenden Staaten getragen.

11

Die Kommission wird 2017 eine Zwischenbewertung über die Umsetzung des Beschlusses vornehmen.

Abbildung 2

Ausführung des Haushaltsplans für das UCPM im Zeitraum 2014-2016

1 2016: veranschlagte Beträge.

Quelle: Europäische Kommission; Analyse des Europäischen Rechnungshofs.

1Forschungszentrum für Katastrophenepidemiologie (CRED), The Human Cost of Natural Disasters 2015: A global perspective (Die menschlichen Kosten von Naturkatastrophen 2015: Ein globaler Ausblick), 2015.

2Schätzungen des Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030 (Sendai-Rahmenwerk zur Reduzierung von Katastrophenrisiken 2015-2030).

3Gemäß einer Definition der Internationalen Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften umfasst das Katastrophenmanagement die Organisation und Verwaltung von Ressourcen und Zuständigkeiten für sämtliche Aspekte der humanitären Hilfe und des Katastrophenschutzes in Notfällen, insbesondere in Bezug auf Resilienz (Minderung, Prävention und Vorsorge), Bewältigung (Katastrophenhilfe und frühe Wiederaufbaumaßnahmen) und Wiederaufbau (Wiederherstellung und Wiederaufbau), um die Auswirkungen von Katastrophen zu mindern.

4Beschluss Nr. 1313/2013/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über ein Katastrophenschutzverfahren der Union (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 924).

5Sämtliche EU-Mitgliedstaaten sowie Norwegen, Island, Montenegro, Serbien, die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien und die Türkei. Diese werden von der Kommission und auch im übrigen Teil des vorliegenden Berichts als „teilnehmende Staaten“ bezeichnet.

6Die Zuständigkeit der Kommission für die Verwaltung des CECIS ist in Artikel 8 des Beschlusses festgelegt.

7Die Folgenabschätzung, die dem Legislativvorschlag für den Beschluss zur Einrichtung des UCPM beiliegt (Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen Impact Assessment – 2011 review of the Civil Protection regulatory framework (Folgenabschätzung – Überprüfung des regulatorischen Rahmens des Katastrophenschutzes 2011), Begleitunterlage zum Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates über ein Katastrophenschutzverfahren der Union und die Schaffung eines Finanzierungsinstruments für den Katastrophenschutz für den Zeitraum 2014-2020, SEC(2011) 1632 final vom 20.12.2011), zeigt eine Reihe von Schwachstellen der EU-Katastrophenbewältigungskapazitäten auf, die durch die neue Rechtsvorschrift beseitigt werden sollten.

8Seit 2014 können auch UN-Organisationen und andere designierte internationale Organisationen – die Internationale Organisation für Migration (IOM), die Internationale Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften (IFRC) und die Organisation für das Verbot chemischer Waffen (OVCW) – Hilfe beantragen.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

12

Bei der Prüfung sollte untersucht werden, ob die Kommission seit der Einrichtung des UCPM im Jahr 2014 die Koordinierung von Maßnahmen zur Bewältigung von Katastrophen außerhalb der Union wirksam unterstützt hat. Dies umfasst insbesondere die Erleichterung der Koordinierung mit teilnehmenden Staaten, anderen EU-Einrichtungen und -Agenturen, den UN, dem betroffenen Land und anderen relevanten Akteuren. Der Hof prüfte, wie diese Koordinierung innerhalb bestehender Strukturen und Prozesse umgesetzt wurde, und untersuchte die Sammlung, die Verbreitung und den Austausch von Informationen mit sämtlichen oben genannten Interessenträgern.

13

Die Prüfungskriterien wurden auf der Grundlage der Bestimmungen des Beschlusses festgelegt (siehe Ziffer 4). Die Prüfung erstreckte sich nicht auf Präventions- und Vorsorgemaßnahmen, die Wirksamkeit der Einsätze selbst oder die Gestaltung des UCPM.

14

Drei internationale Katastrophen, bei denen das UCPM eingeleitet wurde, wurden für eine ausführliche Untersuchung ausgewählt⁹. Die Auswahl wurde auf der Grundlage mehrerer Kriterien getroffen, unter anderem Art und Ausmaß der Katastrophe, Rolle des UCPM, Umfang der EU-Bewältigungsmaßnahmen sowie geografische Verteilung. Bei den Katastrophen handelt es sich um das Hochwasser in Bosnien und Herzegowina (Mai 2014), die Ebola-Epidemie in Westafrika (März 2014-Januar 2016) und das Erdbeben in Nepal (25. April 2015). Anhang III enthält eine detaillierte Übersicht über die untersuchten Katastrophen.

15

Die Prüfung wurde im Zeitraum Dezember 2015 bis Mai 2016 durchgeführt. Der Hof traf sich mit Vertretern der Europäischen Kommission¹⁰, des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) – einschließlich der EU-Delegation bei den Vereinten Nationen in Genf – und des Europäischen Zentrums für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC). Zudem führte der Hof Gespräche mit Vertretern des Amts der Vereinten Nationen für die Koordinierung humanitärer Angelegenheiten (OCHA), der Weltgesundheitsorganisation (WHO), des Welternährungsprogramms (WFP) und von Ärzte ohne Grenzen (MSF). In Bosnien und Herzegowina wurde eine Vor-Ort-Kontrolle durchgeführt, in deren Rahmen der Hof mit Vertretern des Büros der EU-Delegation bzw. des EU-Sonderbeauftragten, der EU-geführten Einsatzkräfte (EUFOR), des UN-Entwicklungsprogramms sowie der Behörden auf Ebene des Staates, der Entitäten, Kantone und Gemeinden, die an den Maßnahmen zur Bekämpfung des Hochwassers beteiligt waren, sowie des Roten Kreuzes in Bosnien und Herzegowina zusammentraf.

16

Die Arbeit des Hofes beruhte vorrangig auf einer Überprüfung der von der Europäischen Kommission und dem EAD bereitgestellten Unterlagen. Die Prüfer hatten Zugang zum CECIS. Sie sammelten Informationen darüber, wie die Nutzer das Verfahren und die Bewältigungsmaßnahmen in den drei Krisen wahrnahmen, indem sie die Antworten eines Fragebogens auswerteten, der an elf teilnehmende Staaten verschickt worden war. Darüber hinaus nahm der Hof im Oktober 2015 an der von der Kommission in Luxemburg veranstalteten Konferenz über die Lehren, die aus der Ebola-Epidemie gezogen werden können, und an einer Informationsveranstaltung über die Vorbereitung medizinischer Evakuierungen („Medevac“) durch Luxembourg Air Rescue im Februar 2016 teil.

9Im Zeitraum 2014-2015 wurden 25 Hilfeersuchen für Gebiete außerhalb der Union gestellt. Die drei Katastrophen, die für die Prüfung ausgewählt wurden, führten mit zu den größten Interventionen und erforderten eine umfangreiche Koordinierung.

10Hierbei handelte es sich um Vertreter der Generaldirektionen Europäischer Katastrophenschutz und humanitäre Hilfe (ECHO), Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (SANTE), Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung (DEVCO) und Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen (NEAR).

Bemerkungen

Die Kommission nutzte die vorhandenen Koordinierungsstrukturen, aber von einigen Instrumenten hätte stärker Gebrauch gemacht werden können

Die Kommission leitete das Verfahren zur Katastrophenbewältigung rechtzeitig ein, hätte jedoch zusätzliche Zeit für die Mobilisierung von Ressourcen gewinnen können, wenn sie die Voralarmphase besser genutzt hätte

17

Erhält die Kommission ein Hilfeersuchen, so hat sie die teilnehmenden Staaten so rasch wie möglich hiervon in Kenntnis zu setzen¹¹. Bei allen drei Katastrophen leitete die Kommission das Ersuchen rechtzeitig weiter und kam so ihrer Pflicht nach, die teilnehmenden Staaten unverzüglich zu informieren.

18

Koordinierte EU-Maßnahmen zur Katastrophenbewältigung werden durch die Aktivierung des Unionsverfahrens nach dem Erhalt eines Hilfeersuchens förmlich eingeleitet. Allerdings kann es Anzeichen für eine bevorstehende Katastrophe geben, ehe ein solches Ersuchen eingereicht wird. Die Kommission hat die Möglichkeit, im CECIS noch vor der Aktivierung des Unionsverfahrens einen Notfall auszurufen (durch den sogenannten Voralarmmodus), ist dazu jedoch nicht verpflichtet. Auf diese Weise können die teilnehmenden Staaten ihre Einsatzmittel bereits vor einer möglichen Aktivierung des Unionsverfahrens mobilisieren. Bei allen drei Katastrophen wurde vom Voralarmmodus Gebrauch gemacht. Im Falle des Hochwassers in Bosnien und Herzegowina (das als langsam eintretende Katastrophe bezeichnet werden kann) war das Ausmaß der Bedrohung bereits klar, als auf lokaler Ebene der Notstand ausgerufen wurde. Allerdings wurde der Voralarmmodus erst einen Tag später aktiviert, nur vier Stunden vor der offiziellen Aktivierung des Unionsverfahrens. Durch eine raschere Aktivierung des Voralarms hätte zusätzliche Zeit für die Mobilisierung der Ressourcen gewonnen werden können.

19

Informelle Kontakte, die die Kommission zu teilnehmenden Staaten mit engen Verbindungen zu dem betroffenen Land und guten Landeskenntnissen aufgenommen hatte, wurden von der Kommission nicht schriftlich protokolliert. Ein solches Protokoll würde die Weiterverfolgung früherer Aktivierungen ermöglichen und damit zur Ausarbeitung eines systematischen Ansatzes beitragen. Auf diese Weise könnte in der Aktivierungsphase wertvolle Zeit gespart und eine gute Abdeckung der teilnehmenden Staaten gewährleistet werden, die gut aufgestellt sind, um dem betroffenen Land zu helfen.

EU-Katastrophenschutzteams haben die Koordinierung vor Ort erleichtert, das Verfahren zu ihrer Auswahl und die Berichterstattung vor Ort wiesen jedoch Schwachstellen auf

20

Besteht vor Ort ein Bedarf an EU-Koordinierung, nachdem das Land, welches das Ersuchen gestellt hat, die Hilfsangebote teilnehmender Staaten angenommen hat, sollte die Kommission ein Team zur Koordinierung und Evaluierung im Rahmen des EU-Katastrophenschutzes (EUCP-Team) aufstellen, damit es umgehend im betroffenen Land eingesetzt werden kann¹². Dieses Team soll die Arbeit der Teams und Module der verschiedenen teilnehmenden Staaten vor Ort koordinieren¹³, technische Beratung leisten und die Koordinierung mit dem betroffenen Land erleichtern. Wie in Anhang I dargestellt, werden die Teams nach der Benennung von Experten durch die teilnehmenden Staaten von der Kommission zusammengestellt. Jedes Team wird von einem Verbindungsbeamten begleitet, der von der Kommission eingesetzt wird.

21

Bei Katastrophen außerhalb der Union ist der Einsatz der EUCP-Teams nicht von einer Genehmigung des Landes abhängig, das von der Katastrophe betroffen ist bzw. ein Hilfeersuchen gestellt hat. Daher darf das ERCC teilnehmende Staaten um eine Benennung von Experten bitten, sobald ein Hilfeersuchen eingegangen ist. Im Falle der Katastrophen von Nepal und von Bosnien und Herzegowina gab es frühe Anzeichen dafür, dass es sich um große Katastrophen handelte und dass folglich mit großer Wahrscheinlichkeit eine EU-Koordinierung benötigt werden würde. Trotzdem betrug die Zeitspanne zwischen dem Erhalt des offiziellen Hilfeersuchens und dem über das CECIS eingereichten Ersuchen um Benennung von Experten für das erste Team 21,4 Stunden bei Bosnien und Herzegowina und 22,8 Stunden im Falle von Nepal, wie Abbildung 3 und Abbildung 4 zu entnehmen ist.

Abbildung 3

Zeitlicher Ablauf der Auswahl von EUCP-Experten – Bosnien und Herzegowina

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Abbildung 4

Zeitlicher Ablauf der Auswahl von EUCP-Experten – Nepal

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

22

Die Ersuchen um Benennung von Experten werden über das CECIS versandt, wobei die Frist von Fall zu Fall festgelegt wird. Die Frist war unterschiedlich: Im Falle von Bosnien und Herzegowina betrug sie 15,9 Stunden (langsam eintretende Katastrophe) ab dem Ersuchen um Benennung von Experten, während sie für Nepal 21,8 Stunden betrug (plötzlich eintretende Katastrophe). Die Prüfer fanden diesbezüglich keine Hinweise auf interne Standards.

23

Die Auswahl von Experten und die Zusammensetzung des Teams dauerten nach Ablauf der Frist für die Benennung noch weitere 5-6 Stunden. Der Hof stellte fest, dass kein vorab festgelegter Ansatz genutzt wurde, um zu bestimmen, welche Arten von Experten und wie viele Experten pro Art benötigt werden, obwohl in den Rechtsvorschriften strenge Kriterien für die Auswahl von Experten festgelegt sind. Darüber hinaus fand der Hof keine Hinweise auf vordefinierte Kriterien in Form von Checklisten, die der Auswahl der einzelnen Arten von Experten während des Auswahlverfahrens dienen könnten. Das Fehlen klarer Auswahlkriterien wurde im Rahmen einer im Dezember 2014 durchgeführten Evaluierung¹⁴ bestätigt, in der der Einsatz von „Expertenprofilen zur Auswahl von Katastrophenschutzteams“ empfohlen wurde.

24

Durch eine vorab festgelegte Standardzusammensetzung des Teams je nach Katastrophenart und Region könnte die Kommission wertvolle Zeit sparen, bevor sie das anfängliche Ersuchen um Benennung von Experten stellt. Bei der darauf folgenden Auswahl der Experten aus den benannten Kandidaten könnte eine klare Checkliste dazu beitragen, das Verfahren zu beschleunigen, selbst in Zeiten geringer Kapazität des ERCC (z. B. Nachtschichten, Wochenende). Durch ein solches Verfahren könnte zudem vor Ablauf der endgültigen Frist für die Benennung eine Auswahlliste potenzieller Teammitglieder erstellt werden.

25

Die Leistung einzelner Experten wird nicht bewertet. Die Bewertung der von den teilnehmenden Staaten benannten Experten ist zwar unter Umständen eine heikle Angelegenheit, jedoch könnte ein strukturierter Ansatz zur Bewertung und Dokumentierung ihrer Leistung möglicherweise dazu beitragen, während des Auswahlverfahrens Zeit zu sparen. Ein Beispiel für ein solches Verfahren liefert die EU-finanzierte¹⁵ Wahlbeobachtungsmission (Election Observations Missions – EOM), bei der routinemäßig für alle von den Mitgliedstaaten entsandten Beobachter Peer-to-Peer-Evaluierungen durchgeführt werden, um ihre fachliche Leistung und ihr jeweiliges Verhalten während einer EU-Wahlbeobachtungsmission zu dokumentieren, damit das von den Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission durchgeführte Auswahlverfahren weiter vereinfacht und verbessert werden kann¹⁶.

26

Die Kommission sollte gemeinsame Bedarfsbewertungen durch die Präsenz von EUCP-Experten unterstützen und/oder Beratung bezüglich der erforderlichen Hilfe anbieten¹⁷. Wenn der Hilfeersuchende (betroffener Staat oder UN-Organ) Bedarf anmeldet, stellt das ERCC sicher, dass alle teilnehmenden Staaten über das CECIS hierüber informiert werden. Auch sind klare Belege dafür vorhanden, dass Mitglieder des EUCP-Teams vor Ort an zahlreichen Bewertungen teilgenommen haben. In Fällen, in denen die Mitglieder des EUCP-Teams in die UNDAC-Teams (United Nations Disaster Assessment and Coordination – Katastrophenabschätzung und Koordinierung der Vereinten Nationen) des OCHA integriert wurden, wie in Nepal, wurden die Bedarfsbewertungen in der Regel von den Vereinten Nationen vorgenommen. Eine unbeabsichtigte Folge dieser Integration ist jedoch, dass die Möglichkeit, den jeweiligen Beitrag der EU zu diesen Bewertungen zu ermitteln, begrenzt ist (siehe auch Ziffern 41-45).

Foto 2

EU-Experten besuchen Kathmandu und das Krankenhaus nach dem Erdbeben

© EU/ECHO/Pierre Prakash, 2015.

27

Selbst in Fällen, in denen die EU-Koordinierung nicht umfassend in die UN-Koordinierung integriert war, wie in Bosnien und Herzegowina, fand der Hof nur begrenzte Hinweise auf einen kausalen Zusammenhang zwischen den vor Ort von den Mitgliedern des EUCP-Teams durchgeführten Bedarfsbewertungen und den spezifischen Bedarfslisten, die an die teilnehmenden Staaten weitergeleitet wurden. Die Berichterstattung der einzelnen EUCP-Teams war von unterschiedlicher Qualität, konzentrierte sich jedoch im Allgemeinen auf den Austausch von Informationen sowie geplante und abgeschlossene Maßnahmen. In den täglichen Berichten waren keine speziellen Abschnitte vorhanden, die der Identifizierung und konkreten Weiterverfolgung des Bedarfs dienten.

Der freiwillige Pool war zum Zeitpunkt der untersuchten Krisen zwar nach wie vor nur begrenzt von Nutzen, die Kommission spielte jedoch eine aktive Rolle bei seiner Ausweitung

Der freiwillige Pool war zum Zeitpunkt der untersuchten Krisen nur begrenzt von Nutzen

28

Die Kommission ist gegenüber den teilnehmenden Staaten unter anderem dazu verpflichtet, auf der Grundlage des Bedarfs vor Ort unverzüglich Empfehlungen abzugeben und die teilnehmenden Staaten zur Entsendung spezifischer Ressourcen aufzufordern¹⁸. Um sachdienliche Einsatzempfehlungen unterbreiten zu können, muss die Kommission wissen, welche Ressourcen zum sofortigen Einsatz bereitstehen.

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Zum Zeitpunkt der untersuchten Katastrophen war im freiwilligen Pool nur eine sehr begrenzte Anzahl von Einsatzmitteln registriert. Daher konnte die Kommission im Allgemeinen keine Einsatzempfehlungen unterbreiten oder die teilnehmenden Staaten auffordern, Kapazitäten aus dem freiwilligen Pool einzusetzen.

30

Im Oktober 2015, ein Jahr nach Einrichtung des freiwilligen Pools, waren nach wie vor erst wenige Module im Pool registriert. Der Hauptgrund für die langsame Entwicklung des Pools ist laut den befragten teilnehmenden Staaten der große Verwaltungsaufwand, der mit der Registrierung und Zertifizierung von Katastrophenschutzeinheiten/Modulen verbunden ist, wozu in einigen Fällen auch zusätzliche administrative Regelungen auf nationaler Ebene gehören.

Die Kommission spielte bei der Ausweitung der Kapazitäten des freiwilligen Pools eine aktive Rolle

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Vor dem Hintergrund der sich ausbreitenden Ebola-Epidemie wiesen mehrere Akteure darauf hin, dass ein Dienst für die medizinische Evakuierung von vor Ort tätigen medizinischen Mitarbeitern und humanitären Helfern benötigt werde. Im Rechtsrahmen¹⁹ ist lediglich ein allgemeinerer Dienst für den „Lufttransport von Katastrophenopfern“²⁰ vorgesehen, jedoch kein Dienst, der speziell für die Evakuierung (potenziell) infizierter medizinischer Mitarbeiter oder humanitärer Helfer geeignet wäre. Allerdings nahm die Kommission eine aktive Rolle ein, indem sie auf einen flexiblen Ansatz und die Aufnahme weiterer Kapazitäten in den freiwilligen Pool drängte. Wenngleich die WHO als einzige Partei dazu berechtigt war, medizinische Evakuierungen („Medevac“) anzufordern, spielte das ERCC eine wichtige Rolle als zentrale Stelle, die in verschiedenen Phasen des Medevac-Prozesses sämtliche Fragen der Interessenträger beantwortete (WHO, teilnehmende Staaten, UN-Organisationen, Nichtregierungsorganisationen usw.) und sich um den Einsatz der Flugzeuge aus dem freiwilligen Pool kümmerte. Die zur Entwicklung dieser Kapazitäten erforderliche Koordinierung und Zusammenarbeit werden in Ziffer 66 näher beschrieben.

32

Als direkte Reaktion auf den Mangel an medizinischen Mitarbeitern während der Ebola-Epidemie richtete die Kommission als neue Komponente innerhalb des freiwilligen Pools ein EU-Ärztekorps ein, um Experten und Teams in den Bereichen Medizin und öffentliche Gesundheit für Vorsorge- und Bewältigungsmaßnahmen innerhalb und außerhalb der EU zu mobilisieren²¹.

33

Das ECDC leistete einen wichtigen Beitrag zur Reaktion der EU auf die Ebola-Epidemie, indem es „schnelle Risikobewertungen“ vornahm und in der betroffenen Region den Einsatz epidemiologischer Experten des ECDC und der Mitgliedstaaten koordinierte (wenn auch hauptsächlich, nachdem die Anzahl der Fälle einen Höhepunkt erreicht hatte, wie in Anhang IV ersichtlich). Das ECDC kann gemäß seiner Gründungsverordnung²² Epidemiologen auch in Ländern außerhalb der EU einsetzen. Allerdings eignen sich die bestehenden finanziellen und administrativen Regelungen innerhalb des ECDC sowie zwischen Kommission und ECDC nicht gut für groß angelegte Einsätze außerhalb der EU, insbesondere im Rahmen des UCPM. Das ECDC verfügt weder über einen Mitarbeiterstamm noch über Verfahren zur Unterstützung dauerhafter Einsätze. Da sich sein Mandat zudem vorrangig auf mögliche Bedrohungen für die EU bezieht, stehen keine speziellen Haushaltsmittel zur Unterstützung solcher Einsätze außerhalb der Union zur Verfügung. Mangels eines speziellen EU-Verfahrens für den Einsatz von Epidemiologen wurden entsprechende Experten über den Globalen Verbund zur Warnung und Reaktion bei Krankheitsausbrüchen der WHO eingesetzt. Im Rahmen des Mandats für diese Einsätze gelten jedoch Informationsbeschränkungen, sodass die Experten nicht direkt dem ECDC und der Kommission Bericht erstatten konnten.

EU-Katastrophenschutzteams erhielten erhebliche Unterstützung von den EU-Delegationen

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Die EU-Delegation im betroffenen Land ist verpflichtet, den EUCP-Teams logistische Unterstützung zu leisten. Die EUCP-Teams wiederum sollten mit der EU-Delegation zusammenarbeiten²³. In allen untersuchten Krisen leisteten die EU-Delegationen – im Rahmen der zur Verfügung stehenden Kapazitäten – erhebliche Unterstützung, was die Logistik, Sicherheitsunterweisungen, Treffen mit lokalen Behörden, Beratung und Dolmetschleistungen durch lokale Mitarbeiter betrifft²⁴.

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Die Prüfer fanden Belege für eine wirksame Zusammenarbeit zwischen den EUCP-Experten und den EU-Delegationen. Die EUCP-Teams tauschten regelmäßig Informationen mit den Mitarbeitern der EU-Delegationen aus. Sie nutzten die Räumlichkeiten der EU-Delegationen als Basis für ihre Einsätze und hielten dort regelmäßig Koordinierungstreffen ab.

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In Bosnien und Herzegowina ersuchten die nationalen Behörden die im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik eingesetzte Mission „EUFOR Althea“ um erste Hilfsmaßnahmen. Die Kommission bezog die EUFOR von Anfang an in die vom ERCC organisierten Koordinierungstreffen ein, sodass die EUFOR Informationen über die von ihr ergriffenen Maßnahmen bereitstellen konnte. Die Koordinierung vor Ort zwischen dem EUCP-Team und der EUFOR wurde vor allem vom Büro der EU-Delegation bzw. des EU-Sonderbeauftragten unterstützt, das auch die Tätigkeiten der verschiedenen EU-Akteure und die Missionen der EU-Mitgliedstaaten koordinierte. In diesem Zusammenhang erhielt das EUCP-Team direkte Unterstützung von der EUFOR, die ihm einen Hubschrauber zur Verfügung stellte, der eine Einschätzung der Lage aus der Luft und einen Besuch vor Ort ermöglichte.

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Bei den EU-Delegationen in den betroffenen Ländern war das Bewusstsein dafür, welche Kapazitäten im Rahmen des UCPM zur Verfügung stehen und wie betroffene Länder ein Hilfeersuchen stellen sollten, unterschiedlich ausgeprägt. Innerhalb der EU-Delegationen gibt es keine speziellen Kontaktstellen für den Katastrophenschutz. Während die EU-Delegation in Bosnien und Herzegowina bereits über Erfahrung mit der Auslösung des Verfahrens verfügte, waren sich die EU-Delegationen in den von der Ebola-Epidemie betroffenen Ländern zu Beginn der Krise nur begrenzt über die Möglichkeiten im Klaren, die das UCPM bot, obwohl die GD ECHO 2012 eine Mitteilung verschickt hatte²⁵. Auf einer Sitzung des Gesundheitssicherheitsausschusses im August 2014 informierte die GD ECHO die Mitgliedstaaten darüber, dass sie die Initiative ergriffen und die betroffenen Länder kontaktiert hatte. Allerdings fand der Hof keine direkten Nachweise dafür, dass die Kommission – direkt oder über den EAD – proaktive Maßnahmen ergriffen hatte, um die betroffenen Länder dazu zu bewegen, die Aktivierung des UCPM zu beantragen.

Die Kommission nutzte das vorhandene Außenstellennetz der GD ECHO, im Bereich des Katastrophenschutzes könnten jedoch größere Synergien angestrebt werden

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Nach einer Aktivierung des UCPM sollte die Kommission Synergien zwischen dem UCPM und anderen EU-Instrumenten, insbesondere der humanitären Hilfe der EU, anstreben²⁶. In den Durchführungsbestimmungen zum Beschluss der Kommission werden Synergien nicht ausdrücklich behandelt, und die Kommission hat keine praktischen Schritte zum Erzielen von Synergien ermittelt. Der Hof stellte bei seiner Analyse der drei Katastrophen fest, dass Bemühungen zur Koordinierung und Verknüpfung mit anderen Instrumenten, insbesondere der humanitären Hilfe und der Entwicklungshilfe, unternommen worden waren, jedoch hauptsächlich auf Ad-hoc-Basis.

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In allen drei untersuchten Fällen wurden Experten des Außenstellennetzes der GD ECHO zur gleichen Zeit vor Ort eingesetzt wie die EUCP-Teams und die Module. Sie stellten dem ERCC Informationen zur Verfügung und nahmen an Koordinierungstreffen teil. Auf diese Weise nutzte die Kommission das bestehende Netz bei ihrer Intervention allgemein gut aus.

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Allerdings wurden potenzielle Synergien zwischen den Bereichen Katastrophenschutz und humanitäre Hilfe nicht vollständig ausgeschöpft. Die Mitarbeiter des Außenstellennetzes der GD ECHO sind Experten, was das UN-System der humanitären Hilfe betrifft, sind jedoch im Allgemeinen nicht für den Katastrophenschutz ausgebildet. In ihrem Bericht über die Lehren, die aus der Katastrophenbewältigung in Nepal gezogen werden können, räumte die Kommission ein, dass das Netz der Partner in der humanitären Hilfe stärker bzw. schneller für Bewertungen im Rahmen des Katastrophenschutzes genutzt werden könnte.

Die Kommission beachtete die leitende Funktion des OCHA und führte flexible Koordinierungsstrukturen ein, die der allgemeinen, von den Vereinten Nationen eingerichteten Struktur entsprachen

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Gemäß dem Rechtsrahmen sollten die Koordinierungstätigkeiten der Kommission umfassend in die Gesamtkoordinierung durch das OCHA integriert werden, wobei die leitende Funktion des OCHA zu beachten ist²⁷. Diese „umfassende Integration“ wird nicht näher definiert, jedoch werden im Entwurf der operativen Leitlinien für eine Zusammenarbeit vor Ort zwischen den EUCP- und den UNDAC-Teams drei Bereiche genannt, in denen eine „umfassende Integration möglich und wünschenswert“ ist: Bewertung, Koordinierung und Informationsmanagement²⁸.

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In der Praxis kann der Grad der Integration in das UN-System höchst unterschiedlich ausfallen. So sind folgende Konstellationen denkbar: gemeinsame Bewertungsmissionen der EU/UNDAC; EUCP-Teams, die in das von der UNDAC eingerichtete Vor-Ort-Einsatz-Koordinierungszentrum (OSOCC) integriert sind; parallele EU- und UNDAC-Teams; oder überhaupt kein UNDAC-Team. Daher gibt es keinen allgemeingültigen Ansatz. Wie gut die EUCP-Teams in die allgemeine Koordinierungsstruktur passen, ist stark vom Kontext abhängig: Je größer der Beitrag der EU zu Rettungseinsätzen ist, desto wichtiger ist eine starke Koordinierungsfunktion der EU.

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Dies wird anhand der sehr unterschiedlichen Strukturen der Koordinierung mit den Vereinten Nationen deutlich, die bei den drei untersuchten Katastrophen vorhanden waren. Da es in Bosnien und Herzegowina kein UNDAC-Team gab, einigten sich der Residierende Koordinator der Vereinten Nationen und der Leiter der EU-Delegation bzw. der EU-Sonderbeauftragte informell darauf, dem EUCP-Team die Zuständigkeit für die Koordinierung der eintreffenden Katastrophenschutzhilfe zu übertragen. Gleichzeitig beachtete die EU die leitende Funktion der Vereinten Nationen bei der Koordinierung der humanitären Hilfe durch das „Clustersystem“²⁹, das im Rahmen des UN-Entwicklungsprogramms in Bosnien und Herzegowina eingerichtet wurde. In Nepal wurden die EUCP-Teams in die Struktur des OSOCC der Vereinten Nationen und das Clustersystem integriert. Während der Ebola-Epidemie wurden EU-Experten als assoziierte Mitglieder in den UNDAC-Teams eingesetzt. Obwohl sich diese Fälle voneinander unterscheiden, stellte der Hof in allen drei Fällen fest, dass die Kommission die leitende Funktion der Vereinten Nationen beachtete.

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Aufgrund der Integration der EUCP-Experten in die Struktur des OSOCC der Vereinten Nationen in Nepal war es für den Hof schwierig, den Beitrag der EU zu den allgemeinen Koordinierungsbemühungen und seinen Mehrwert klar abzugrenzen. In den Tätigkeitsberichten des EUCP-Teams werden zwar regelmäßige Kontakte mit den über das UCPM eingesetzten Modulen aufgeführt und Informationen aus erster Hand für das ERCC und die teilnehmenden Staaten bereitgestellt, die Module wurden aber hauptsächlich durch das UN-System koordiniert (beispielsweise was die Zuteilung von Einsatzbereichen oder konkreten Aufgaben betrifft).

45

Wenngleich Verbindungsbeamte und EUCP-Experten aus regionalen Mechanismen wie dem UCPM in den OSOCC der Vereinten Nationen eingesetzt werden können, bietet ihre Integration „keine ausreichende Basis für regionale Organisationen, um die operative Koordinierung für ihre Mitglieder zu vereinfachen³⁰. Daher wurde die Kommission im Jahr 2016 von den Vereinten Nationen damit beauftragt, die spezifische Rolle regionaler Koordinierungsmechanismen innerhalb der OSOCC-Einsätze genauer zu definieren. Dadurch soll die operative Koordinierung zwischen ihren eigenen Mitgliedern verbessert werden, um allgemeinere Lageanalysen und Bedarfsbewertungen erstellen zu können³¹.

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Die Zusammenarbeit beruht größtenteils auf einem hohen Maß an Vertrauen. Daher spielen persönliche Beziehungen eine wichtige Rolle. Die Kommission hat jedoch eingeräumt, dass ihre Beziehungen zum OCHA und zu anderen UN-Agenturen formalisiert werden müssen, um die Zusammenarbeit und Koordinierung bei der Katastrophenvorsorge und -bewältigung zu stärken. Seit 2015 hat die Kommission förmliche Kooperationsvereinbarungen mit dem OCHA und dem WFP unterzeichnet, und es sind weitere Vereinbarungen mit der WHO und der Internationalen Organisation für Migration geplant.

Die Kommission ergriff Maßnahmen, um einen reibungslosen Übergang in die Phase des Wiederaufbaus zu gewährleisten

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Gegen Ende einer Katastrophe, in der Schlussphase des Katastrophenschutzeinsatzes, ist die Kommission verpflichtet, eine reibungslose Übergabe zwischen den relevanten Akteuren zu erleichtern³². Zu diesem Zweck fanden bei allen drei Katastrophen Übergabetreffen statt, um einen reibungslosen Übergang zur humanitären Hilfe bzw. zu weiteren Investitionen sicherzustellen (siehe Kasten 2).

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In allen drei Fällen wurde der Bedarf nach der Katastrophe gemeinsam von den Vereinten Nationen, der Weltbank und der Europäischen Kommission ermittelt. Nach dem Hochwasser in Bosnien und Herzegowina beteiligte sich das ERCC aktiv an der Auswahl von Experten zur Ermittlung des Bedarfs für den Wiederaufbau und führte diesbezüglich eine Vorbereitungsmission durch. Die GD ECHO arbeitete im Vorfeld der internationalen Geberkonferenz des Landes, die im Juli 2014 stattfand, auch eng mit der GD NEAR zusammen.

Kasten 2

Koordinierung des Übergangs in die Wiederaufbauphase in Bosnien und Herzegowina

Das österreichische Modul zur Wasseraufbereitung, das im Kanton Posavina in Bosnien und Herzegowina eingesetzt wurde, kann als Beispiel für eine gründliche Übergabe dienen. Als die Hilfe auslief, arbeitete das EUCP-Team mit der örtlichen Arbeitsgruppe – in der lokale Gebietskörperschaften, Wasserversorger, internationale Teams und mehrere Nichtregierungsorganisationen vertreten waren – zusammen, um eine Strategie zur Bereitstellung von Trinkwasser zu vereinbaren, bis genügend Brunnen getestet und gegebenenfalls gereinigt worden sind. Dies führte dazu, dass das österreichische Team für zwei weitere Monate gebraucht wurde. Die große Kapazität des Teams ermöglichte einen phasenweisen Abzug der anderen Teams und gewährleistete zudem die Verbindung der Arbeitsgruppe mit dem nationalen, von Unicef geleiteten WASH³³-Cluster.

Die Kommission hat zwar einen Rahmen für die Sammlung, die Verbreitung und den Austausch von Informationen geschaffen, könnte jedoch die Berichterstattung verbessern

Die Kommunikationsplattform CECIS der Kommission ist nützlich für den Informationsaustausch, aber weitere Verbesserungen sind nötig, um ihre Wirkung zu verstärken

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Der Austausch von Informationen steht im Mittelpunkt des UCPM und ist unabdingbar für eine wirksame Koordinierung. Er wird durch das zentrale Kommunikationsinstrument des ERCC vereinfacht: das CECIS. Dieses dient als zentrale Plattform für die Bekanntgabe aktueller Informationen über Notfälle und laufende Entwicklungen sowie die Verbreitung von Informationsprodukten und bietet eine Übersicht darüber, welche Hilfen angefordert, angeboten, angenommen oder abgelehnt wurden.

50

Die Übersicht über die Hilfen ist eine wichtige Funktion des CECIS zur Reaktion auf eine Katastrophe. Die teilnehmenden Staaten haben ausdrücklich erklärt, dass sie diese Funktion schätzen. Allerdings stellte der Hof fest, dass die Übersichten besser präsentiert und effizienter zusammengestellt werden könnten. Beispielsweise bietet die Anwendung zwar eine Zusammenfassung der Ersuchen und Angebote, jedoch werden die insgesamt angenommenen Angebote, der ausstehende Bedarf je Ersuchen und der Stand des Ersuchens nicht angezeigt. Zwar kann zwischen Ersuchen, denen bereits nachgekommen wurde, und solchen, für die noch keine Angebote eingegangen sind, unterschieden werden, diese Informationen sind aber nur manuell abrufbar. Bei einem hohen Aufkommen von Ersuchen erweist sich dies als problematisch. Aufgrund dieser Einschränkungen ist die Zusammenfassung komplex und schwer zu lesen, was die Fähigkeit des ERCC begrenzt, den teilnehmenden Staaten eine zentrale Übersicht in Echtzeit bereitzustellen. Die teilnehmenden Staaten haben bestätigt, dass es sich hierbei um eine starke Einschränkung handelt.

51

Eine weitere Herausforderung ist es, in einer vielschichtigen Krise (wie der Ebola-Epidemie), in der sich die Katastrophenschutzhilfe und die humanitäre Hilfe häufig überschneiden, einen Überblick über sämtliche Sachleistungen und finanziellen Beiträge zu behalten. In ihrem Bericht über die Lehren, die aus der Ebola-Epidemie gezogen werden können, hat die Kommission auf Schwachstellen des EDRIS³⁴ hingewiesen und beschrieben, welche Sofortmaßnahmen ergriffen wurden, um diese Schwachstellen anzugehen. Im April 2016 richtete die Kommission eine Echtzeitverbindung zwischen dem EDRIS und dem CECIS ein, um eine konsolidierte Übersicht über die Katastrophenschutzhilfe und die humanitäre Hilfe zu schaffen. Zum Zeitpunkt der Prüfung war diese Funktion nicht verfügbar, sodass der Hof nicht bewerten konnte, wie nützlich sie ist.

52

Der fehlende mobile Zugang zu CECIS schränkt die vor Ort eingesetzten EUCP-Teams stark ein. Durch einen vereinfachten Lesezugriff auf die Zusammenfassung der Ersuchen und Angebote (siehe Ziffer 50) hätten die Teams eine komplette Übersicht über die angenommenen und die noch offenen Angebote der EU, was ihnen eine einfachere Koordinierung vor Ort ermöglichen würde.

53

Die zwischen dem ERCC und den teilnehmenden Staaten ausgetauschten Nachrichten – von denen es während einer Katastrophe Hunderte geben kann – sind im CECIS-Logbuch nur schwer zu filtern. Bei seiner Analyse des Logbuchs stellte der Hof fest, dass nicht zwischen operativen Nachrichten und administrativen Mitteilungen unterschieden wird³⁵, was dazu führen könnte, dass wichtige operative Angelegenheiten nicht schnell genug weiterverfolgt werden. Eine im Jahr 2012 von der Kommission vorgenommene interne Prüfung des CECIS ergab, dass das Filtersystem zu wenig genutzt wurde, insbesondere von den teilnehmenden Staaten, und es wurde empfohlen, eine auf die diensthabenden Offiziere des ERCC und die teilnehmenden Staaten ausgerichtete Sensibilisierungskampagne durchzuführen. Obwohl eine solche Kampagne durchgeführt wurde, ist die Lage nach wie vor weitgehend unverändert.

54

Das derzeitige Verfahren zur Beantragung von Transportunterstützung erfordert viele manuelle Einträge und ist daher sowohl für das ERCC als auch die teilnehmenden Staaten zeitaufwendig. Dies stellt, insbesondere im Zusammenhang mit einer einsetzenden Krise, einen unnötigen Verwaltungsaufwand dar. Nützliche Informationen über den Versand von Hilfslieferungen (Abfahrts- und Ankunftszeit usw.) sind nach wie vor nur in Papierformularen enthalten und werden nicht in die CECIS-Datenbank eingegeben, sodass die Informationen bei der Erstellung von Berichten und Transportübersichten vom System nicht verwendet werden können.

Informationsprodukte und Karten wurden in großem Umfang ausgetauscht, und es gibt Hinweise darauf, dass sie nützlich waren

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Die Kommission sollte Bewertungen und Analysen mit allen relevanten Partnern austauschen³⁶. Bei allen drei untersuchten Katastrophen fand der Hof ausreichende Nachweise dafür, dass die Kommission Bewertungen und Analysen mit den teilnehmenden Staaten teilte, indem sie regelmäßig Katastrophenschutzmitteilungen, Lageberichte und aktuelle Mitteilungen zu bestimmten Krisen im CECIS veröffentlichte.

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Der Notfallmanagementdienst der Kommission Copernicus, der durch satellitengestützte Fernerkundung gewonnene Geodaten bereitstellt, wurde für alle drei Katastrophen aktiviert. Die Erstellung von Karten wurde mit dem kartografischen Dienst der Vereinten Nationen UNOSAT koordiniert³⁷, und die Prüfer fanden keine Anhaltspunkte dafür, dass Maßnahmen doppelt durchgeführt wurden. Die von Copernicus erstellten Karten wurden auf der öffentlich zugänglichen Copernicus-Website zur Verfügung gestellt³⁸.

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Für jede untersuchte Katastrophe wurden zwar zahlreiche Karten erstellt, es ist jedoch naturgemäß schwierig, dokumentierte Belege dafür zu finden, wie nützlich die Karten in der Phase der Katastrophenbewältigung waren. Allerdings stießen die Prüfer auf einen Fall, in dem eine Copernicus-Karte während des Hochwassers in Bosnien und Herzegowina unmittelbar zum Entscheidungsprozess beigetragen hatte (siehe Kasten 3).

Die Kommission veranstaltete integrative Sitzungen, um den Informationsaustausch mit den EU-Einrichtungen und eine kohärente Bereitstellung von Hilfen zu fördern

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Die Kommission soll ihre Bewertungen und Analysen nicht nur mit ihren Partnern im Bereich Katastrophenschutz, sondern auch mit dem EAD austauschen, um für Kohärenz zwischen den Katastrophenschutzmaßnahmen und den gesamten Beziehungen der Union zu dem betroffenen Land zu sorgen³⁹. Die Kommission kann zusätzliche unterstützende und ergänzende Maßnahmen ergreifen, um eine kohärente Bereitstellung der Hilfe zu gewährleisten⁴⁰. Für alle drei untersuchten Krisen organisierte die GD ECHO dienststellenübergreifende Koordinierungssitzungen für alle relevanten Generaldirektionen und EU-Agenturen sowie den EAD⁴¹ und nutzte das ERCC als zentrale Schnittstelle. Vom Hof erlangte Nachweise deuten auf den integrativen Charakter dieser Sitzungen hin sowie darauf, dass versucht wurde, das Risiko von Überschneidungen/Doppelungen bei der EU-Katastrophenbewältigung zu mindern.

Kasten 3

Copernicus-Karte trug zu einer verbesserten Entscheidungsfindung in Bosnien und Herzegowina bei

Im Mai 2014 war die Gemeinde Odžak, die im Kanton Posavina im Norden Bosniens und Herzegowinas liegt, stark von einem Hochwasser des Flusses Save betroffen. Am 26. Mai 2014 bereitete sich ein in Modriča stationiertes dänisches Team darauf vor, in einem besonders stark überschwemmten Teil von Odžak Wasser abzupumpen. In einer späteren Phase, als die örtliche Pumpstation mit Unterstützung lokaler Ingenieure und technischer Experten aus Dänemark wiederhergestellt worden war, nahmen die dänischen und deutschen Teams gemeinsam eine Analyse des Gebiets vor. Dabei nutzten sie vom kartografischen Dienst der EU (Copernicus) erstellte Karten. Diese Karten wurden vom Vor-Ort-Einsatz-Koordinierungszentrum der EU bereitgestellt, das im Fußballstadion von Orašje stationiert war. Sie dienten dazu, die Tiefe des Schlamms und den Zustand des darunterliegenden Bodens zu bestimmen. Die Teams gelangten zu der Schlussfolgerung, dass es sicher war, einfach tiefer zu graben, um das Wasser in den Boden abfließen zu lassen, und dass dieser Lösung gegenüber der zeitaufwendigeren Option des Abpumpens der Vorzug gegeben werden sollte. Aufgrund der Entscheidung für die Option des Grabens war es auch nicht nötig, abgepumptes Wasser abzutransportieren. Ohne eine solche Karte hätte das Team die Lage nicht richtig einschätzen können und wäre wahrscheinlich nicht das Risiko eingegangen, zu graben statt abzupumpen.

59

Die Kommission bezog den EAD (sowohl die zentralen Dienststellen als auch die EU-Delegationen) bei den vom Hof analysierten Krisen von Beginn an ein, indem sie den EAD an den Koordinierungssitzungen beteiligte und regelmäßig Informationen mit ihm austauschte. Tatsächlich war das ERCC bereits vor der offiziellen Aktivierung des UCPM mit dem EAD in Kontakt. Bei keiner der untersuchten Katastrophen forderten die Mitgliedstaaten die Aktivierung des UCPM an, um im Rahmen des Katastrophenschutzes Unterstützung bei konsularischer Hilfe zu erhalten. Im Falle der Katastrophe in Nepal aktivierte der EAD allerdings sein konsularisches Online-Tool (CoOL), um Informationen mit den Mitgliedstaaten und dem ERCC auszutauschen; die GD ECHO versorgte den EAD hauptsächlich mit Fluginformationen, die auf den im CECIS enthaltenen Übersichten beruhten⁴².

60

Die Koordinierung und Zusammenarbeit zwischen den Dienststellen der Kommission funktionierte im Allgemeinen gut. Die GD DEVCO bewies Flexibilität, indem sie der GD ECHO während der Ebola-Epidemie durch die Umverteilung von Mitteln aus der Reserve B des Europäischen Entwicklungsfonds frühzeitig zusätzliche humanitäre Hilfe bereitstellte und ihre mobilen CBRN-Labore rasch zum Einsatz brachte. Darüber hinaus stimmte sich die GD ECHO anlässlich der hochrangigen Konferenz, die während der Ebola-Epidemie im März 2015 stattfand, eng mit der GD DEVCO ab.

Die Ebola-Taskforce hat als Forum zum Informationsaustausch einen Mehrwert für die Katastrophenbewältigung erbracht, hätte jedoch früher eingerichtet werden sollen

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Die Ebola-Epidemie war für das UCPM eine untypische Katastrophe. Die Kommission und die EU-Agenturen reagierten schnell auf die ersten Berichte über den Ausbruch der Epidemie: Im März 2014 gab das ECDC seine erste rasche Risikobewertung zu dem Thema heraus, im April wurde das Europäische Mobile Labor in der Region eingesetzt, zwischen April und August 2014 wurde die Epidemie mehrere Male im Gesundheitssicherheitsausschuss diskutiert, und für einige wichtige Partner der GD ECHO wurden schnell Finanzmittel mobilisiert. Allerdings fehlte bei den ersten Maßnahmen ein strategischer Ansatz, und es wurde nicht beschlossen, wer zuständig war. Nachdem die Krise eskaliert war und die WHO am 8. August 2014 eine gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite ausgerufen hatte, wurden Koordinierungssitzungen organisiert. Diese waren jedoch häufig nicht ergebnisorientiert, sodass klare Punkte für Aktionen und Weiterverfolgungsmaßnahmen fehlten.

62

Die Ebola-Taskforce wurde im Oktober eingerichtet, etwa sechs Wochen, nachdem der Europäische Rat am 30. August 2014 eine stärkere Koordinierung und die Annahme eines Rahmens für eine umfassende Reaktion gefordert hatte. Der Rahmen wurde im September ausgearbeitet und in den darauffolgenden Wochen mehrmals abgeändert. Zu diesem Zeitpunkt waren bereits mehrere Monate seit dem Ausbruch der Epidemie vergangen. Ende Oktober wurde der Kommissar für humanitäre Hilfe und Krisenmanagement vom Europäischen Rat zum Ebola-Koordinator der EU ernannt, um für politische Koordinierung zu sorgen.

63

Der Koordinator spielte eine wichtige Rolle, indem er die Mitgliedstaaten auf kritische Maßnahmen und auf die benötigte Unterstützung zur Ausweitung der Hilfe aufmerksam machte (beispielsweise durch die Organisation eines gemeinsamen Besuchs in Westafrika im Oktober 2014 sowie durch die Veranstaltung hochrangiger Sitzungen und der Geberkonferenz in Brüssel im März 2015). Wie aus Anhang V hervorgeht, waren diese Entwicklungen zwar notwendig, setzten jedoch erst ein, nachdem die Zahl der Ebola-Fälle bereits ihren Höhepunkt erreicht hatte.

64

Die Einrichtung der Ebola-Taskforce – die ihren Sitz im ERCC hatte – wurde von allen Akteuren als wichtiger Schritt zur Stärkung der Koordinierung und Entwicklung der EU-Bewältigungsmaßnahmen begrüßt. Das Mandat der Taskforce war naturgemäß operativer Art und umfasste unter anderem die Gewährleistung der Komplementarität und die Ermittlung von Synergien. Der Ansatz der Taskforce war integrativ: Neben weiteren Dienststellen der Kommission nahmen der EAD, EU-Agenturen, das Sekretariat des Rates, Mitgliedstaaten (einschließlich einiger nationaler Ebola-Koordinatoren) sowie Vertreter von WHO, OCHA, WFP, Unicef, IHP⁴³ und zahlreicher Nichtregierungsorganisationen, die an vorderster Front an den Bewältigungsmaßnahmen beteiligt waren, an den Sitzungen der Ebola-Taskforce teil. Zahlreiche Akteure gaben an, dass die von den EU-Delegationen und den Vertretern des Außenstellennetzes der GD ECHO übermittelten Lageinformationen in Echtzeit besonders nützlich waren. Der Hof stellte fest, dass die Ebola-Taskforce in erster Linie als Informationsaustauschplattform zur Unterstützung der Koordinierung und nicht so sehr als Entscheidungsgremium fungierte.

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Trotz einiger Schwachstellen im Informationsmanagement (Informationsüberlastung, Verteilerlisten nicht immer aktuell) konnte die Ebola-Taskforce dazu beitragen, eine bessere Koordinierung und eine kohärentere Bereitstellung von Maßnahmen zu gewährleisten. Dies lässt sich anhand von drei Beispielen verdeutlichen:

a)Im Laufe von Gesprächen innerhalb der Ebola-Taskforce zeigte sich, dass der EAD und die Kommission (Generaldirektionen ECHO, DEVCO, SANCO und FPI) für Ende Oktober 2014 zwei separate Feldmissionen planten. Es wurden Schritte unternommen, um das Risiko von Überschneidungen und Doppelungen durch die Erstellung eines gemeinsamen Berichts über die Missionen zu mindern.

b)Die GD SANTE konnte die in der Taskforce geteilten Informationen an den Gesundheitssicherheitsausschuss weiterleiten und zur Planung und Ausarbeitung der von der GD SANTE und der GD ECHO organisierten Workshops (beispielsweise über Sicherheits- und Kontrollfragen sowie das europäische Ärztekorps) beitragen.

c)Mitarbeiter des ECDC und Epidemiologen aus den Stipendiumprogrammen des ECDC wurden im Rahmen des Globalen Verbunds zur Warnung und Reaktion bei Krankheitsausbrüchen der WHO (GOARN) eingesetzt, um auf Distriktebene epidemiologische Untersuchungen durchzuführen, was unter anderem die Ermittlung von Krankheitsfällen und Kontaktpersonen umfasste. Die Zusammenarbeit zwischen den Epidemiologen und der WHO scheint insgesamt zwar gut funktioniert zu haben, das ECDC berichtete der Ebola-Taskforce jedoch, dass die eingesetzten Experten mit beträchtlichen logistischen Problemen konfrontiert waren. Daraufhin leitete die GD ECHO eine Mission ein, um herauszufinden, wie die Unterstützung für die Teams verbessert werden könnte.

66

Während der Ebola-Epidemie gab es keine Garantie für die medizinische Evakuierung von (möglicherweise) infizierten internationalen medizinischen Mitarbeitern und humanitären Helfern. Dies hielt einige Mitarbeiter davon ab, an Einsätzen in der Region teilzunehmen. Die Zusammenarbeit zwischen der GD ECHO, der GD SANTE und der WHO – sowohl innerhalb als auch außerhalb der Ebola-Taskforce –, die der Einrichtung eines EU-Systems für medizinische Evakuierungen diente, ist ein Beispiel für wirksame Koordinierung. Allerdings dauerte die Entwicklung des Systems lange, obwohl es dringend benötigt wurde und von zentraler Bedeutung war (siehe Kasten 4).

Kasten 4

Die Entwicklung des EU-Systems für medizinische Evakuierungen war komplex und langwierig

Im August und im September 2014 wiesen Ärzte ohne Grenzen und die Vereinten Nationen jeweils darauf hin, dass medizinische Evakuierungen für humanitäre Helfer und medizinische Mitarbeiter dringend benötigt würden⁴⁴. Die GD ECHO arbeitete eng mit der GD SANTE und der WHO zusammen, um Standardverfahren für ein EU-System für medizinische Evakuierungen zu entwickeln, die am 14. Oktober vom Gesundheitssicherheitsausschuss genehmigt wurden. Gleichzeitig suchte die Kommission sowohl im Zivil-/Geschäfts-⁴⁵ als auch im Militärbereich⁴⁶ nach Transportmitteln (Flugzeugen). Nachdem die Kommission die teilnehmenden Staaten nicht dazu bewegen konnte, sich zur Bereitstellung ziviler Einsatzmittel für Maßnahmen zur medizinischen Evakuierung zu verpflichten, ersuchte die GD ECHO den EAD am 5. September 2014 förmlich darum, seine EU-Planungszelle für Transport und Bewegung (EUMPC) zu aktivieren, um eine Lösung zu finden, bei der militärische Einsatzmittel verwendet werden. Trotz der engen Zusammenarbeit zwischen der GD ECHO und der EUMPC war die Bereitschaft der Mitgliedstaaten zur Bereitstellung militärischer Einsatzmittel sehr begrenzt. Weitere beträchtliche Hindernisse, die einer rechtzeitigen Bereitstellung des Systems entgegenstanden, waren die mangelnde Erfahrung in diesem Bereich, das Fehlen fertiger technischer Lösungen und die zur Anpassung und Registrierung der Einsatzmittel erforderliche Zeit. Als Luxemburg zusagte, zwei Flugzeuge für den freiwilligen Pool bereitzustellen, konnte das EU-System für medizinische Evakuierungen schließlich fertiggestellt werden, sodass es ab Mitte Februar 2015 einsatzbereit war.

Die Kommission nutzt die ihr zur Verfügung stehenden Informationen nicht vollständig, um über ihre allgemeine Leistung und die des UCPM Bericht zu erstatten

67

In den jährlichen Managementplänen und Tätigkeitsberichten der GD ECHO hat die Kommission einen Indikator für die Bewältigungsphase einer Katastrophe⁴⁷ definiert, genauer gesagt für die Rechtzeitigkeit der Bewältigungsmaßnahmen. Allerdings deckt der Indikator Elemente ab, die außerhalb der Kontrolle der Kommission liegen⁴⁸. Dadurch ist es für die Kommission schwierig, über die eigene Leistung Bericht zu erstatten.

68

Im CECIS, dem Hauptkommunikationsinstrument des UCPM, werden Leistungsdaten nicht automatisch in strukturierter Form erfasst, sodass sie zeitaufwendig manuell ermittelt werden müssen. Da nur ein begrenzter Datensatz automatisch vom System ausgewertet werden kann, ist es mit dem CECIS nicht möglich, detaillierte Berichte oder Managementinformationen über die operative Effizienz der verschiedenen Stufen der Bewältigung eines Notfalls zu erstellen – unabhängig davon, ob diese Stufen der direkten Kontrolle der Kommission unterliegen oder nicht. Einige teilnehmende Staaten gaben an, dass sie sich wünschen, mehr aggregierte Leistungsinformationen vom CECIS zu erhalten.

69

Da keine quantitativen Leistungsstatistiken verfügbar sind – beispielsweise zur Rechtzeitigkeit oder zu offenen Ersuchen, für die noch keine Angebote eingegangen sind –, fehlen der Kommission und den teilnehmenden Staaten wesentliche Informationen, um die Leistung des UCPM und seinen Mehrwert messen zu können, was jedoch dazu beitragen könnte, die Akzeptanz des UCPM bei den betroffenen Akteuren dauerhaft zu stärken.

11Artikel 16 Absatz 3 Buchstabe a Ziffer i des Beschlusses.

12Artikel 16 Absatz 3 Buchstabe a Ziffer ii des Beschlusses.

13KOM(2010) 600 endgültig vom 26. Oktober 2010 „Auf dem Weg zu einer verstärkten europäischen Katastrophenabwehr: die Rolle von Katastrophenschutz und humanitärer Hilfe“. Die Module umfassen entweder Einsatzmittel für den Katastrophenschutz oder Personal oder eine Kombination aus beidem.

14ICF International, Ex-post evaluation of Civil Protection Financial Instrument and Community Civil Protection Mechanism (recast) 2007-2013 (Ex-post-Evaluierung des Finanzierungsinstruments für den Katastrophenschutz und des Gemeinschaftsverfahrens für den Katastrophenschutz (Neufassung) 2007-2013), Abschlussbericht, 16. Dezember 2014.

15Europäisches Instrument für Demokratie und Menschenrechte.

16Guidelines for EU Election Observer Evaluation (FPI 4), S. 1, erster Absatz.

17Artikel 16 Absatz 3 Buchstabe a Ziffern ii und v sowie Artikel 16 Absatz 3 Buchstabe b.

18Artikel 16 Absatz 3 Buchstabe b des Beschlusses.

19Durchführungsbeschluss Nr. 2014/762/EU der Kommission vom 16. Oktober 2014 zur Festlegung von Vorschriften für die Durchführung des Beschlusses Nr. 1313/2013/EU des Europäischen Parlaments und des Rates über ein Katastrophenschutzverfahren der Union und zur Aufhebung der Entscheidungen 2004/277/EG, Euratom und 2007/606/EG, Euratom (ABl. L 320 vom 6.11.2014, S. 1).

20Anhang II, Punkt 10 des Durchführungsbeschlusses.

21Diese Komponente ist seit Anfang 2016 operativ, und im Mai 2016 wurde ein Team, das unter anderem ECDC-Epidemiologen umfasste, zur Bekämpfung der Gelbfieberepidemie in Afrika mobilisiert.

22Verordnung (EG) Nr. 851/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 zur Errichtung eines Europäischen Zentrums für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ABl. L 142 vom 30.4.2004, S. 1).

23Artikel 16 Absatz 5 des Beschlusses.

24In Nepal wies der Leiter der EU-Delegation zwei Monate vor dem Erdbeben darauf hin, dass die EU-Delegation nur unzureichend auf ein Worst-Case-Szenario vorbereitet sei. Obwohl es sich um eine Katastrophe von sehr großem Ausmaß handelte, fiel sie weniger schwer aus als in diesem Worst-Case-Szenario angenommen. Daher war die EU-Delegation in der Lage, dem EUCP-Team die notwendige Unterstützung zu leisten.

25Die Kommission versandte im Jahr 2012 und Ende 2014 Mitteilungen an die Leiter der EU-Delegationen, in denen erklärt wurde, wie das UCPM funktioniert und wie betroffene Länder Unterstützung beantragen können.

26Artikel 16 Absatz 11 des Beschlusses.

27Artikel 16 Absatz 2 des Beschlusses. Die Pflicht zur Integration der Koordinierung gilt nur für das OCHA, nicht für andere UN-Organisationen.

28Entwurf der operativen Leitlinien für eine Zusammenarbeit vor Ort zwischen den EU-Katastrophenschutz- und den UNDAC-Teams: Ausschuss für Katastrophenschutz, Austausch von Informationen über laufende Tätigkeiten, 21.-22. Oktober 2009.

29Clusters sind Gruppen humanitärer Organisationen, sowohl der Vereinten Nationen als auch anderer Organisationen, die in den verschiedenen Hauptbereichen der humanitären Hilfe – beispielsweise Wasser und Gesundheit – tätig sind. Sie werden geschaffen, wenn in einem bestimmten Bereich klare humanitäre Bedürfnisse bestehen, in den einzelnen Bereichen zahlreiche Akteure tätig sind und die nationalen Behörden Unterstützung für die Koordinierung benötigen.

30GD ECHO, 2016, A new role for regional coordination mechanisms in the framework of the OSOCC (Eine neue Rolle für regionale Koordinierungsmechanismen im Rahmen des OSOCC), Diskussionspapier für die Humanitarian Networks and Partnership Week (Woche der humanitären Netzwerke und Partnerschaften), Genf, 2.-5. Februar.

31Ebenda.

32Artikel 16 Absatz 3 Buchstabe e des Beschlusses.

33Water, sanitation and hygiene (Wasserversorgung, Abwasserentsorgung und Hygiene).

34European Emergency Disaster Response Information System (Europäisches Informationssystem für Notfall- und Katastrophenbewältigung). EDRIS ist ein webbasiertes Informationssystem, in dem die Beiträge der EU zur humanitären Hilfe aufgeführt sind. Es ist kein Bestandteil des UCPM.

35Beispielsweise existieren parallel mehrere Kommunikationsarten: wichtige operative Nachrichten (wie Hilfeersuchen oder relevante logistische Einzelheiten), administrative Mitteilungen (wie Ersuchen um Kofinanzierung von Transportkosten und bewilligte Finanzhilfen), Berichte sowie Sitzungsprotokolle.

36Artikel 16 Absatz 3 Buchstabe a Ziffer iii des Beschlusses.

37Der Hof fand Nachweise für einen Dialog zwischen UNOSAT und dem ERCC. Zudem haben die beiden Dienste Zugriff auf die Instrumente des jeweils anderen.

38http://emergency.copernicus.eu/mapping/.

39Artikel 16 Absatz 3 Buchstabe a Ziffer iii und Artikel 16 Absatz 4 des Beschlusses.

40Artikel 16 Absatz 8 des Beschlusses.

41Bosnien und Herzegowina: Generaldirektion NEAR und EUFOR; Ebola-Epidemie: Generaldirektionen DEVCO, FPI, SANTE, MOVE und RTD, ECDC, Eurocontrol; Nepal: Generaldirektionen DEVCO und FPI.

42Im Jahr 2013 wurde in einer gemeinsamen Sondierungsmission der GD ECHO und des EAD in Nepal empfohlen, einen gemeinsamen EU-Notfallplan zur Unterstützung der Koordinierung in Konsularfragen aufzustellen (und diese Empfehlung wurde in einer Folgemission im Jahr 2014 erneut unterbreitet). Eine solche proaktive, spezifische Mission ist zwar ein empfehlenswertes Verfahren, ein Notfallplan wurde jedoch nie ausgearbeitet.

43Die internationale humanitäre Partnerschaft (International Humanitarian Partnership – IHP) ist ein Netzwerk, dem sieben europäische Behörden für Notfallmanagement angehören. Die Mitgliedstaaten der IHP sind gleichzeitig teilnehmende Staaten des UCPM, stellten der Ebola-Taskforce jedoch ihre Tätigkeiten als IHP-Mitglieder vor.

44Am 11. August 2014 wies Ärzte ohne Grenzen ausdrücklich darauf hin, dass medizinische Evakuierungen dringend benötigt würden, und am 1. September 2014 forderte das OCHA beim ERCC und bei der NATO Kapazitäten zur medizinischen Evakuierung an.

45Die Mitgliedstaaten waren zwar in der Lage, auf bilateraler Basis medizinische Evakuierungen durchzuführen, und der Kommission stand zwar eine kommerzielle Option zur Verfügung, dies wurde jedoch nicht als ausreichend betrachtet.

46Eine Aktivierung kann auf förmliches Ersuchen der GD ECHO erfolgen, wenn in einer Krise keine zivilen Alternativen zur Verfügung stehen, die den Bedarf decken könnten (grundsätzlich sollten militärische Lösungen immer das letzte Mittel sein).

47Ergebnisindikator 1: Durchschnittliche Interventionsgeschwindigkeit im Rahmen des UCPM (Zeitspanne zwischen der Annahme des Angebots und dem Einsatz).

48Beispielsweise von den teilnehmenden Staaten bereitgestellte Ressourcen oder die Benennung von Experten der teilnehmenden Staaten.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

70

Der Hof gelangte zu der Schlussfolgerung, dass die Kommission die Koordinierung von Maßnahmen zur Bewältigung von Katastrophen außerhalb der Union seit Anfang 2014 weitgehend wirksam unterstützt hat. Diese allgemeine Bewertung wurde von allen teilnehmenden Staaten, die den Fragebogen des Hofes beantworteten, bestätigt. Sie erklärten ihre Zufriedenheit mit der Rolle, die die Kommission bei der Erleichterung der Koordinierung spielte.

71

Bei allen drei Katastrophen, die der Hof untersuchte, wurde das Katastrophenschutzverfahren der Union (UCPM) rechtzeitig aktiviert (siehe Ziffern 17-19), und die Katastrophenschutzteams der EU (EUCP-Teams) erleichterten die Koordinierung vor Ort mit den Einsatzteams der teilnehmenden Staaten (siehe Ziffern 26-27). Die weite Verbreitung von Informationsprodukten, die als nützlich erachtet wurde, trug zur Unterstützung der Koordinierungsmaßnahmen durch die Kommission bei (siehe Ziffern 55-57).

72

Die Kommission verfolgte im Hinblick auf die Koordinierung zwischen ihren eigenen Dienststellen sowie mit anderen EU- und Nicht-EU-Stellen einen integrativen Ansatz (siehe Ziffern 34-37 und Ziffern 58-66). Der Grad der Integration von EU-Koordinierungsmaßnahmen in das UN-System war zwar bei den einzelnen Katastrophen unterschiedlich, der Hof gelangte jedoch zu der Schlussfolgerung, dass die Kommission die allgemeine Leitungsfunktion der Vereinten Nationen beachtete (siehe Ziffern 41-46). Die Kommission nahm bis in die letzte Phase der Bewältigungsmaßnahmen eine Koordinierungsfunktion ein und ergriff Maßnahmen, um einen reibungslosen Übergang in die Phase des Wiederaufbaus zu gewährleisten (siehe Ziffern 47-48).

73

Eine wichtige Neuerung der Rechtsvorschriften zur Einrichtung des UCPM war die Einführung der Europäischen Notfallbewältigungskapazität (des „freiwilligen Pools“), bei der Ressourcen zur Katastrophenbewältigung bereitgehalten werden. Der freiwillige Pool wurde nur langsam eingerichtet, sodass die Kommission nicht in der Lage war, den Einsatz bestimmter Ressourcen zur Bewältigung der vom Hof untersuchten Katastrophen zu empfehlen. Trotzdem spielte die Kommission bei Bedarf eine wichtige Rolle bei der Ausweitung des Pools (siehe Ziffern 28-32).

74

Trotz dieser allgemeinen Schlussfolgerung ermittelte der Hof einige Bereiche, die weiter verbessert werden sollten. Die Kommission könnte in der Voralarmphase und bei der Auswahl und dem Einsatz von EUCP-Teams Zeit gewinnen (siehe Ziffern 20-25). Einige Funktionen des CECIS, der Kommunikations- und Informationsplattform der Kommission, könnten weiter verbessert werden (siehe Ziffern 49-54). Die Koordinierung vor Ort könnte gestärkt werden, und es könnten mehr Synergien zwischen Einsätzen in den Bereichen Katastrophenschutz und humanitäre Hilfe angestrebt werden (siehe Ziffern 38-40). Die finanziellen und administrativen Regelungen der Kommission und des ECDC waren für groß angelegte Einsätze von Epidemiologen im Rahmen des UCPM während der Ebola-Krise nicht gut geeignet (siehe Ziffer 33). Schließlich könnte die Kommission die Berichterstattung über die Leistung des UCPM verbessern (siehe Ziffern 67-69). Nachstehend unterbreitet der Hof fünf Empfehlungen, um diese Punkte anzugehen.

Empfehlung 1 – In den kritischen frühen Phasen der Bewältigung einer Katastrophe Zeit gewinnen

Die Kommission sollte

a)die Voralarmphase des CECIS im Falle langsam eintretender Katastrophen früher nutzen – nämlich sobald die ersten Indikatoren für Auswirkungen und/oder Bedarf auftreten –, damit die teilnehmenden Staaten die Ressourcen bereits vor Aktivierung des UCPM mobilisieren können;

b)nach dem Erhalt von Hilfeersuchen unverzüglich Ersuchen um Benennung von Experten stellen, sofern von den teilnehmenden Staaten vernünftigerweise erwartet werden kann, dass sie beträchtliche Maßnahmen zur Bewältigung einer großen Katastrophe bereitstellen;

c)Möglichkeiten ermitteln, um die Auswahl und den Einsatz der EUCP-Teams zu beschleunigen, und die teilnehmenden Staaten dazu auffordern, gemeinsam mit der Kommission auf dem Peer-to-Peer-Prinzip beruhende Bewertungen der Leistung von Experten auszuarbeiten sowie im Anschluss an die Missionen Feedback-Sitzungen des Teams und der zentralen Dienststellen der Kommission zu planen;

d)ein schriftliches Protokoll über sämtliche Kontakte erstellen, die zu teilnehmenden Staaten aufgenommen wurden, welche enge Verbindungen zu dem betroffenen Land pflegen und daher unter Umständen gut aufgestellt sind, um Hilfe zu leisten.

Zieldatum für die Umsetzung: Ende der ersten Jahreshälfte 2017.

Empfehlung 2 – Verbesserung der Funktionen des CECIS

Um die Übersicht über die geleistete und beantragte Katastrophenhilfe zu verbessern, Prioritäten besser weiterverfolgen zu können und die Nutzerfreundlichkeit zu erhöhen, sollte die Kommission einige zentrale Funktionen des CECIS überarbeiten. Dies umfasst unter anderem

a)die automatische Analyse der Lücke zwischen den gestellten Ersuchen und den Ersuchen, denen nachgekommen wurde, und die Einführung einer Sortieroption;

b)die Bereitstellung einer vereinfachten Echtzeitversion der Zusammenfassung der Ersuchen und Angebote für EUCP-Teams vor Ort;

c)die Automatisierung des Ablaufs der Beantragung von Transportunterstützung, um den Gesamtprozess zu beschleunigen und die Erstellung von Statistiken und Übersichten in Echtzeit zu ermöglichen;

d)die Einleitung weiterer Schritte, damit operative und administrative Nachrichten wirksam gefiltert werden können, sowie die Ermittlung von Maßnahmen, um die Nutzung dieser Funktion zu fördern.

Zieldatum für die Umsetzung:
Einigung über Anforderungen und Aktionsplan mit den betroffenen Akteuren: Ende der ersten Jahreshälfte 2017;
Auftragsvergabe, Umsetzung und Überprüfung: Ende 2018.

Empfehlung 3 – Stärkung der Koordinierung und potenzieller Synergien vor Ort

Die Kommission sollte

a)die Berichterstattung der EUCP-Teams vor Ort stärken, indem sie eine klarere Beschreibung der durchgeführten Bedarfsbewertungen und eine konkrete Weiterverfolgung des ermittelten Bedarfs fordert;

b)ermitteln, wie das Außenstellennetz der GD ECHO stärker genutzt werden könnte, um die Arbeit der EUCP-Teams im Allgemeinen sowie Lage- und Bedarfsbewertungen im Besonderen zu unterstützen;

c)weitere Möglichkeiten ermitteln, um die gegenseitige Kenntnis der Akteure in den Bereichen Katastrophenschutz und humanitäre Hilfe, einschließlich der im UN-Clustersystem tätigen Akteure, zu vertiefen;

d)unter den nationalen und regionalen Büros des Außenstellennetzes der GD ECHO sowie – gemeinsam mit dem EAD – unter den Bediensteten der EU-Delegationen in Risikoländern Kontaktstellen für den Katastrophenschutz bestimmen. Diese Kontaktstellen würden regelmäßige Schulungen zu Entwicklungen innerhalb des UCPM sowie zu den Verfahren zu seiner Aktivierung erhalten.

Zieldatum für die Umsetzung: Ende 2017.

Empfehlung 4 – Untersuchung potenzieller Änderungen an den Regelungen für den Einsatz von Epidemiologen

Für den Fall, dass die EU entscheidet, im Rahmen des UCPM Epidemiologen einzusetzen, um auf künftige große Krisenfälle mit Folgen im Gesundheitsbereich außerhalb der Union zu reagieren – wobei die Leitung der WHO in diesem Zusammenhang umfassend berücksichtigt wird –, sollten die Kommission und das ECDC gemeinsam untersuchen, wie die bestehenden administrativen und finanziellen Regelungen geändert werden könnten, um schnellere und flexiblere Einsätze zu ermöglichen.

Zieldatum für die Umsetzung: Anfang 2018.

Empfehlung 5 – Stärkung der Rechenschaftspflicht durch eine verbesserte Berichterstattung

Damit die Kommission selbst und die teilnehmenden Staaten Informationen erhalten, die die Leistung, den Mehrwert und die Akzeptanz des UCPM erhöhen könnten, sollte die Kommission

a)für den Teil der Bewältigungsmaßnahmen, die ihrer Kontrolle unterliegen und für die sie zur Rechenschaft gezogen werden kann, zentrale Leistungsindikatoren aufstellen;

b)auf der Grundlage von CECIS-Daten automatisch generierte Statistiken und Berichte entwickeln, um die Maßnahmen, die bei verschiedenen Aktivierungen ergriffen wurden, miteinander zu vergleichen und Bereiche des UCPM zu ermitteln, die verbessert werden sollten.

Zieldatum für die Umsetzung:
Festlegung zentraler Leistungsindikatoren: Ende der ersten Jahreshälfte 2017;
Generierung von Statistiken und Berichten: Ende 2018 (siehe Empfehlung 2).

Dieser Sonderbericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Herrn Karel PINXTEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 8. November 2016 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Klaus-Heiner LEHNE
Präsident

Anhänge

Anhang I

Aktivierung des Katastrophenschutzverfahrens der Union für Katastrophen außerhalb der Union

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Anhang II

Katastrophenschutzverfahren der Union – Beziehungen zwischen den Akteuren zum 31. August 2016

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Anhang III

Übersicht über die drei untersuchten Katastrophen

Ebola-Epidemie in Westafrika
Erdbeben in Nepal
Hochwasser in Bosnien und Herzegowina

Art der Krise
Epidemie
Erdbeben
Überschwemmungen/Erdrutsche

Beginn
März 2014
25. April 2015
13.-15. Mai 2014

Dauer der Unterstützung vor Ort
22 Monate
ca. 3 Wochen
ca. 2,5 Wochen

Anzahl der Betroffenen
> 28 000 Erkrankungsfälle
> 11 200 Tote
800 000 Betroffene
8 700 Tote
2 200 Verletzte
3 000 000 Betroffene
76 Tote

Auswirkungen der Krise
Verheerende Auswirkungen auf die Sicherheit, Gesundheit und Wirtschaft der gesamten Region
Mehrere Dörfer zerstört
> 510 000 zerstörte Häuser
> 286 767 beschädigte Häuser
Hunderttausende Menschen verloren ihre Lebensgrundlage, und wichtige Infrastruktur wurde beschädigt

UCPM-Aktivierung angefordert von
Weltgesundheitsorganisation (WHO) durch das OCHA der Vereinten Nationen
Nepalesische Behörden
Sicherheitsministerium von Bosnien und Herzegowina

UCPM aktiviert am
14. August 2014
26. April 2015
17. Mai 2014

Am UCPM teilnehmende Staaten, die sich an den Maßnahmen beteiligen
14
17
19

Rolle der Vereinten Nationen
WHO leitete die Maßnahmen mit Unterstützung von UNMEER, EU, US, UK und FR
UNDAC-Team im Einsatz
UNDAC-Team im Einsatz und UN-Clustersystem aktiviert
Kein UNDAC-Team und Clustersystem offiziell nicht aktiviert, tatsächlich waren allerdings ähnliche Strukturen vorhanden

Wichtigste internationale Akteure
WHO, UNMEER, Ebola-Taskforce der EU (hauptsächlich Generaldirektionen ECHO, DEVCO, SANCO und MOVE sowie ECDC und EAD), US, UK, FR, MSF, andere Nichtregierungsorganisationen und bilaterale Geber
Vereinte Nationen (OCHA, UNDAC, Unicef, WFP), Relief International, bilaterale Geber, Nichtregierungsorganisationen
UN, Weltbank, bilaterale Geber, Rotes Kreuz, EUFOR, Nichtregierungsorganisationen

Eingesetztes EUCP-Team
4 EU-Katastrophenschutzexperten (als Mitglieder des UNDAC-Teams)
1 regionaler Logistikkoordinator der GD ECHO
3 Verbindungsbeamte des ERCC
10 EU-Katastrophenschutzexperten
2 Verbindungsbeamte des ERCC
10 EU-Katastrophenschutzexperten
1 Mitarbeiter der technischen Hilfe der GD ECHO

Im Rahmen des UCPM angebotene Hilfe

•Nahrungsmittelhilfe, medizinische Ausrüstung usw.

•Decken und Chlor

•mobile Labore, Behandlungszentren

•Krankenwagen und Feldlazarette

•logistische Unterstützung, Lufttransport, Marineschiffe

•medizinische Evakuierungen

•Such- und Rettungsteams, Basislager

•Wasseraufbereitungsmodule

•medizinische Teams

•Zelte, Decken, Schlafsäcke, Notunterkünfte

•Wasserpumpen

•Wasseraufbereitungseinheiten

•Sandsäcke

•Nahrungsmittelhilfe

•Hubschrauber, Rettungsboote

•Zelte, Decken, Heizungen, Handtücher

Anhang IV

Einsatz von EU-Epidemiologen in Guinea

Quelle: WHO, ECDC, Europäischer Rechnungshof.

Anhang V

Zeitlicher Ablauf der Ebola-Epidemie 2014-2015

Quelle: WHO, Europäische Kommission, Europäischer Rechnungshof.

Antworten der Kommission

Zusammenfassung

VI

Die Kommission begrüßt den konstruktiven Ansatz des Hofes, der Verbesserungsmöglichkeiten aufzeigt. Dieser Bericht enthält pragmatische Empfehlungen, die nach ihrer Umsetzung den Beitrag des UCPM zur Kapazität der teilnehmenden Staaten sowie zur Erbringung von Rettungs- und Hilfsmaßnahmen für die Menschen in Not verbessern werden.

VII

Die Kommission stimmt allen Empfehlungen zu.

Einleitung

Kasten 1 – Wie der freiwillige Pool funktioniert

Zum 1. Oktober 2016 haben 16 Mitgliedstaaten insgesamt 78 Kapazitäten für den freiwilligen Pool registriert bzw. nehmen dies gerade vor.

Kapazitäten wurden von Belgien, der Tschechischen Republik, Dänemark, Finnland, Frankreich, Deutschland, Griechenland, Italien, Luxemburg, den Niederlanden, Polen, Rumänien, der Slowakei, Slowenien, Spanien und Schweden bereitgestellt. Kapazitäten aus dem freiwilligen Pool wurden bislang in acht Fällen eingesetzt, von der Reaktion auf Ebola und dem Ausbruch von Gelbfieber 2016 bis hin zu Waldbränden in EU-Mitgliedstaaten, dem Erdbeben von 2016 in Ecuador und nach dem Hurrikan Matthew in Haiti (2016).

Dabei kamen Wasseraufbereitungsanlagen, Flugzeuge zur Waldbrandbekämpfung, Maßnahmen der öffentlichen Gesundheit und mobile Laboratorien sowie Teams für technische Hilfe und Unterstützung zum Einsatz. Diese Maßnahmen lassen den Mehrwert des Pools erkennen und deuten ferner darauf hin, dass Ressourcen aus dem Pool immer häufiger verwendet werden.

Bemerkungen

18

Die Kommission hat 2016 begonnen, den „Voralarmmodus“ zu aktivieren, wenn derartige Anzeichen erkannt bzw. prognostiziert werden; sie kann insbesondere in Betracht ziehen, einen Voralarm auszurufen, wenn die Alarmstufe „Rot“ im GDACS erscheint (wodurch auch die potenziellen Auswirkungen auf die humanitäre Lage hervorgehoben werden). Seitdem wurde der „Voralarmmodus“ mehr als zwölfmal angewandt. Bei dem Erdbeben in Ecuador, das im April 2016 plötzlich einsetzte, wurde der Voralarm fast zwei Stunden vor dem Ersuchen der Vereinten Nationen um Know-how und 16 Stunden vor dem Ersuchen des betroffenen Landes ausgerufen. Auch während des Hurrikans Matthew in Haiti, ein sich im Oktober 2016 langsam anbahnendes Ereignis, wurde der Voralarm 1,5 Tage vor dem Ersuchen des betroffenen Landes ausgerufen.

21

Dieser Ansatz wurde bei dem Erdbeben in Ecuador (April 2016) verfolgt, als die teilnehmenden Staaten von dem Einsatz des EUCP-Teams zwei Stunden vor dem Angebot und der Annahme eines Such- und Rettungsteams informiert wurden.

Gemeinsame Antwort auf die Ziffern 23 und 24

Der Ausschuss für Katastrophenschutz setzte eine spezielle Gruppe für Ausbildungsstrategie ein, um die Expertenprofile der EUCP-Teams und die Aufgaben der Experten innerhalb der Teams zu erörtern. Es wurde jedoch mit der CPC vereinbart, dass die Kommission im ersten Halbjahr 2017 einen anderen Vorschlag für eine mögliche Registrierung im freiwilligen Pool von Expertenkategorien anstelle einzeln namentlich genannter Experten vorlegen wird.

25

Die Kommission hat im neuen, seit Mai 2016 laufenden Ausbildungszyklus, damit angefangen, in den Ausbildungskursen den Grundsatz umzusetzen, dass Kandidaten für EUCP-Teams von den Ausbildern bewertet werden und am Ende der Ausbildung Feedback erhalten. Darüber hinaus kann der nationale Ausbildungskoordinator beantragen, für einen bestimmten Experten derselben Nationalität die Bewertungsformulare zu erhalten.

29

Nach dem erheblichen Anstieg der im Voraus geplanten Einsatzmittel im Jahr 2016 wird erwartet, dass der Einsatz des freiwilligen Pools in Zukunft deutlich zunehmen wird. Es gibt jedoch auch Missverhältnisse, und die Kommission wird in den kommenden Monaten einen Bericht über Kapazitätslücken im freiwilligen Pool annehmen.

38

Die Kommission förderte infolge der jüngsten Erfahrungen mit dem ERCC schrittweise Stufen einer engen Koordinierung und Zusammenarbeit der EUCP und der Instrumente der humanitären Hilfe. Unter anderem wurden verschiedene formelle Mechanismen von den Beteiligten der Kommission für Katastrophenschutz und humanitäre Hilfe – auch denjenigen vor Ort – im Rahmen von Seminaren auf regionaler Ebene und am Hauptsitz erörtert.

40

Durch die verbesserte Zusammenarbeit und Koordinierung zwischen den EUCP-Teams und dem Außenstellennetz im Bereich der humanitären Hilfe war es beispielsweise möglich, dass während der jüngsten Aktivierung des UCPM wegen des Hurrikans Matthew in Haiti (Oktober 2016) die meisten Lücken bei der Deckung des Bedarfs durch das eigene Netz der Kommission im Bereich der humanitären Hilfe ermittelt werden konnten. Die Kommission stimmt jedoch zu, dass die Kontakte zu den Kollegen in den ECHO-Außenstellen und den EU-Delegationen systematischer erfolgen müssen.

50

Da die Kommission bereits darauf hingewiesen hat, dass die Funktion „Übersicht über die Hilfen“ in enger Zusammenarbeit mit den Nutzern umgestaltet werden sollte, beschloss der Ausschuss für Katastrophenschutz auf seiner 12. Sitzung (Juni 2016), eine Sitzung der CECIS-Lenkungsgruppe einzuberufen, um derartige Ersuchen anzugehen und zu regeln.

51

Die Echtzeitverbindung zwischen dem EDRIS und dem CECIS wird nun im Rahmen des CECIS umgesetzt. Alle im Rahmen einer Krise ergriffenen Maßnahmen können nun auf der Grundlage eines gemeinsamen Erkennungsmerkmals zusammen auf demselben Bildschirm angezeigt werden, und zwar für den Katastrophenschutz und die humanitäre Hilfe. Diese Funktion des EDRIS wurde noch im Jahr 2016 in Betrieb genommen.

52

Wenngleich die Sicherheit im Rahmen des CECIS ein echtes und dauerhaftes Anliegen der teilnehmenden Staaten ist, heißt es im Entwurf des Arbeitsprogramms 2017 für den Katastrophenschutz, dass die Möglichkeit der Entwicklung von Schnittstellen für Webdienste oder Webseiten zum Export von CECIS-Daten zu anderen ERCC-Informationsinstrumenten, wie dem ERCC-Portal für den Einsatz vor Ort, geprüft wird.

53

Da die Kommission bereits darauf hingewiesen hat, dass das CECIS-Logbuch in enger Zusammenarbeit mit den Nutzern umgestaltet werden sollte, beschloss der Ausschuss für Katastrophenschutz auf seiner 12. Sitzung (Juni 2016), eine Sitzung der CECIS-Lenkungsgruppe einzuberufen, um derartige Ersuchen anzugehen und zu regeln.

54

Im Entwurf des Arbeitsprogramms 2017 für den Katastrophenschutz ist vorgesehen, im CECIS ein schnelleres Verfahren für den Transport zu ermöglichen und die Verfahrensabläufe zur Beantragung von Unterstützung zu reduzieren.

66

Erhebliche Anstrengungen waren notwendig, um ein funktionierendes und sicheres Evakuierungsverfahren einzurichten, das den medizinischen und logistischen Bedarf des Patienten, die Sicherheit des Luftfahrzeugs und der Piloten und die Kapazität der aufnehmenden medizinischen Einrichtung miteinander kombiniert.

Gemeinsame Antwort auf die Ziffern 67-69

Die Kommission nimmt die Feststellungen zur Kenntnis und wird die Empfehlungen zur Bewältigung des Problems umfassend nutzen, zusätzlich zu den bereits geplanten Entwicklungen in den kommenden Jahren zur Verbesserung der Nutzerfreundlichkeit und Leistung des CECIS.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

73

Die Registrierung von Einsatzmitteln für den freiwilligen Pool hat im letzten Halbjahr 2016 erheblich zugenommen. Zum 1. Oktober 2016 sind 78 Kapazitäten registriert bzw. werden gerade registriert.

74

Die Kommission begrüßt den konstruktiven Ansatz des Hofes, der Verbesserungsmöglichkeiten aufzeigte. Dieser Bericht enthält pragmatische Empfehlungen, die nach ihrer Umsetzung den Beitrag des UCPM zur Kapazität der teilnehmenden Staaten sowie zur Erbringung von Rettungs- und Hilfsmaßnahmen für die Menschen in Not verbessern werden. Darüber hinaus wird die Kommission die Neuerungen der Rechtsvorschrift zur Errichtung des UCPM nutzen, um bei Bedarf Ressourcen auszuweiten.

Empfehlung 1

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu.

Empfehlung 2

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu. Wichtige Entwicklungen sind in den kommenden Jahren geplant, um die Nutzbarkeit des CECIS in verschiedenen Bereichen zu verbessern. Diese Punkte werden im Rahmen einer Lenkungs-/Nutzergruppe zur Festlegung ihrer Prioritäten angesprochen.

Empfehlung 3

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu.

Empfehlung 4

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu.

Empfehlung 5

Die Kommission stimmt der Empfehlung zu.

QJ-AB-16-034-DE-E    ISSN 1977-5644

Katastrophen können überall und jederzeit eintreten. Kommt es zu einer Naturkatastrophe oder vom Menschen verursachten Katastrophe, muss schnell gehandelt werden. Ein solides Katastrophenmanagement kann Leben retten, und eine wirksame Koordinierung zwischen den verschiedenen Helfern ist Voraussetzung für eine erfolgreiche Katastrophenbewältigung. Das Katastrophenschutzverfahren der Europäischen Union (UCPM) wurde eingerichtet, um eine schnelle und wirksame Zusammenarbeit zwischen den einzelstaatlichen Katastrophenschutzstellen zu ermöglichen, wobei die Europäische Kommission eine wichtige Rolle bei der Erleichterung der Koordinierung spielt. Der Hof untersuchte, ob die Kommission diese Koordinierung durch das UCPM wirksam unterstützt hatte. Die Untersuchung bezog sich auf drei internationale Katastrophen jüngeren Datums: das Hochwasser in Bosnien und Herzegowina (2014), die Ebola-Epidemie in Westafrika (2014-2016) und das Erdbeben in Nepal (2015). Der Hof gelangt zu der Schlussfolgerung, dass die Kommission ihre Koordinierungsfunktion seit Anfang 2014 weitgehend wirksam erfüllt hat. Er unterbreitet eine Reihe von Empfehlungen, um dazu beizutragen, die Funktionsweise des UCPM in der Bewältigungsphase weiter zu verbessern.