EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1

Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx

Verkkosivut: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2016

Print | ISBN 978-92-872-6582-1 | ISSN 1831-0958 | doi:10.2865/38117 | QJ-AB-16-034-FI-C
PDF | ISBN 978-92-872-6608-8 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/05995 | QJ-AB-16-034-FI-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6596-8 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/891255 | QJ-AB-16-034-FI-E

© Euroopan unioni, 2016

Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.

Kuvien 1 ja 2 käyttöön tai kopiointiin on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijalta.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?

Maksuttomat julkaisut:

•yksi kappale:
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

•enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).

(*)Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit tai hotellit voivat periä puheluista maksun.

Maksulliset julkaisut:

•EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

Tapahtuma | Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty / tarkastus alkoi | 24.11.2015
Kertomusluonnos lähetetty komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle) | 28.9.2016
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen | 8.11.2016
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä | 7.12.2016

FI
2016

nro 33

Erityiskertomus

Unionin
pelastuspalvelumekanismi:
avustustoiminnan
koordinointi on ollut EU:n
ulkopuolella sattuneissa
katastrofeissa suurelta osin
vaikuttavaa

(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan mukaisesti)

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti III jaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Karel Pinxten. Jaosto on erikoistunut ulkoisten toimien, turvallisuuden ja oikeuden menoaloihin. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Hans Gustaf Wessbergin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Peter Eklund, kabinettiavustaja Emmanuel-Douglas Hellinakis, toimialapäällikkö Sabine Hiernaux-Fritsch, tehtävävastaava Michiel Sweerts sekä tarkastajat Mirko Iaconisi, Kristina Maksinen ja Dirk Neumeister.

Vasemmalta oikealle: M. Iaconisi, D. Neumeister, E.-D. Hellinakis, H. G. Wessberg, K. Maksinen, M. Sweerts ja P. Eklund.

Sisällys

Lyhenteet

Tiivistelmä

Johdanto

Taustaa

Oikeusperusta

Unionin pelastuspalvelumekanismi

Unionin pelastuspalvelumekanismin rahoitus

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Huomautukset

Komissio hyödynsi käytettävissä olevia koordinointirakenteita mutta joitakin välineitä olisi voitu hyödyntää enemmän

Komissio otti hätäapumekanismin käyttöön ajoissa, mutta olisi voinut saada lisäaikaa resurssien vapauttamiseen hyödyntämällä paremmin ennakkovalmiusvaihetta

EU:n pelastuspalveluryhmät helpottivat koordinointia paikan päällä, mutta niiden valintaprosessissa ja raportoinnissa kentältä oli puutteita

Komissio laajensi vapaaehtoisreserviä aktiivisesti, vaikka reservistä oli tutkituissa kriisitilanteissa edelleen vain vähän hyötyä

EU:n pelastuspalveluryhmät saivat huomattavaa tukea EU:n edustustoilta

Komissio hyödynsi olemassa olevaa ECHOn verkostoa, mutta se voisi pyrkiä lisäämään yhteisvaikutusta pelastuspalvelualalla

Komissio kunnioitti YK:n OCHA:n johtoasemaa ja otti käyttöön YK:n yleisen rakenteen mukaisen joustavan koordinointijärjestelmän

Komissio toteutti toimia varmistaakseen, että toipumisvaiheeseen siirtyminen sujuisi hyvin

Komissio on perustanut tietojen keräämiseen, levittämiseen ja vaihtoon tarkoitetun toimintakehyksen, mutta raportoinnissa on parantamisen varaa

Komission CECIS-viestintäfoorumista on tiedonvaihdossa hyötyä, mutta vaikutuksen lisäämiseksi sitä on parannettava

Tietotuotteita ja karttoja jaettiin laajalti, ja ne ovat osoittautuneet hyödyllisiksi

Komissio järjesti osallistavia kokouksia, joilla pyrittiin edistämään tiedonvaihtoa EU:n elinten kanssa ja johdonmukaistamaan avun toimitusta

Ebolatyöryhmä tuotti avustustoiminnalle lisäarvoa toimimalla tiedonvaihtofoorumina, mutta se olisi pitänyt perustaa aikaisemmin

Komissio ei hyödynnä täysimääräisesti käytettävissä olevia tietoja raportoidakseen sen omasta ja unionin pelastuspalvelumekanismin yleisestä tuloksellisuudesta

Johtopäätökset ja suositukset

Liite I | – | Unionin pelastuspalvelumekanismin käyttöönotto unionin ulkopuolisissa katastrofeissa
Liite II | – | Unionin pelastuspalvelumekanismi – Toimijoiden väliset suhteet (tilanne 31. elokuuta 2016)
Liite III | – | Yleiskatsaus kolmesta tarkastuskohteena olleesta katastrofista
Liite IV | – | EU:n epidemiologien käyttö Guineassa
Liite V | – | Tapahtumien kulku ebolatautiepidemiassa vuosina 2014 ja 2015

Komission vastaus

Lyhenteet

CECIS: Yhteinen hätäviestintä- ja tietojärjestelmä

ECDC: Euroopan tautienehkäisy- ja -valvontakeskus

ERCC: EU:n hätäavun koordinointikeskus

EUCP: EU:n pelastuspalvelun arviointi- ja koordinointi(ryhmä)

EUFOR: EU-johtoiset joukot

EUH: Euroopan ulkosuhdehallinto

FPI: Ulkopolitiikan välineiden hallinto

GOARN: Tartuntatautityöryhmä (Global Outbreak Alert and Response Network)

HSC: Terveysturvakomitea

MSF: Médecins sans Frontières (Lääkärit ilman rajoja)

OCHA: Humanitaarisen avun koordinointitoimisto

OSOCC: Paikan päällä tapahtuvan yhteistoiminnan keskus

PO DEVCO: Kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto

PO ECHO: EU:n pelastuspalveluasioiden ja humanitaarisen avun operaatioiden pääosasto

PO NEAR: Naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosasto

PO SANTE: Terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosasto

UNDAC: YK:n katastrofien arviointi- ja koordinaatiojärjestelmä; UNDAC-valmiusryhmä

WFP: Maailman ruokaohjelma

WHO: Maailman terveysjärjestö

Tiivistelmä

I

Katastrofi voi iskeä missä ja milloin tahansa. Katastrofien inhimillinen, ympäristöllinen ja taloudellinen vaikutus, olivatpa ne luonnonkatastrofeja tai ihmisen aiheuttamia suuronnettomuuksia, voi olla huomattava. Katastrofin sattuessa on reagoitava nopeasti. Asianmukaisella katastrofihallinnalla pelastetaan henkiä, ja pelastajien välinen koordinointi on erittäin tärkeää valmistautumisen ja avustustoiminnan onnistumisen kannalta.

II

Euroopan unionin pelastuspalvelumekanismi perustettiin edistämään nopeaa ja vaikuttavaa operatiivista yhteistyötä kansallisten pelastuspalvelujen välillä. Sillä on kaksi päätavoitetta. Ensinnäkin se pyrkii lujittamaan unionin ja unionin pelastuspalvelumekanismin osallistujavaltioiden (eli EU:n jäsenvaltioiden ja kuuden muun valtion välistä) yhteistyötä. Toiseksi sen pyrkimyksenä on helpottaa pelastuspalvelun koordinointia, jotta järjestelmät, joita käytetään katastrofien ehkäisemiseen ja niihin valmistautumiseen sekä niiden yhteydessä toteutettavaan avustustoimintaan, olisivat vaikuttavampia.

III

Mekanismien hallinnoinnista vastaa Euroopan komissio. Tilintarkastustuomioistuin tutki, onko komissio helpottanut vaikuttavalla tavalla avustustoiminnan koordinointia unionin ulkopuolella sattuneissa katastrofeissa unionin pelastuspalvelumekanismin avulla. Tämä tehtiin tarkastelemalla unionin pelastuspalvelumekanismin käyttöönottoa avustustoiminnassa kolmessa viimeaikaisessa kansainvälisessä katastrofissa: Bosnia ja Hertsegovinan tulvat (2014), ebolaepidemia Länsi-Afrikassa (2014–2016) ja Nepalin maanjäristys (2015).

IV

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että komissio on helpottanut avustustoiminnan koordinointia unionin ulkopuolella sattuneissa katastrofeissa yleisesti ottaen vaikuttavalla tavalla vuoden 2014 alusta alkaen.

V

Kaikissa kolmessa tarkastuskohteena olleessa katastrofissa unionin pelastuspalvelumekanismi otettiin käyttöön oikea-aikaisesti ja EU:n pelastuspalvelun arviointi- ja koordinointiryhmät (EUCP-ryhmät) helpottivat koordinointia paikan päällä osallistujavaltioiden ryhmien kanssa. Koordinointia helpottavia komission toimia on lujitettava levittämällä tietotuotteita laajalti. Koordinointi komission osastojen välillä sekä muiden EU:n elinten ja EU:n ulkopuolisten elinten kanssa oli osallistavaa. Komissio myös kunnioitti YK:n yleistä johtoasemaa ja toteutti toimenpiteitä varmistaakseen, että toipumisvaiheeseen siirtyminen sujuisi hyvin.

VI

Yleisestä johtopäätöksestä huolimatta tilintarkastustuomioistuin havaitsi seuraavat kehittämistä edellyttävät osa-alueet: mahdolliset aikasäästöt avustustoiminnan alkuvaiheissa, CECIS (komission viestintä- ja tietojärjestelmä), koordinointi ja yhteisvaikutus paikan päällä, komission ja Euroopan tautienehkäisy- ja -valvontakeskuksen (ECDC) rahoitus- ja hallintojärjestelyt epidemiologien laajamittaiseen käyttöön unionin pelastuspalvelumekanismin kautta ja unionin pelastuspalvelumekanismin tuloksellisuusraportointi.

VII

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa niin ollen, että komissio

a)kartoittaa tapoja voittaa lisäaikaa ennakkovalmiusvaiheessa ja EUCP-ryhmien valinnan ja käyttöönoton aikana

b)kehittää CECIS-järjestelmän ominaisuuksia parantaakseen yleiskatsausta tarjotusta ja pyydetystä avusta, mahdollistaa paremman painopisteisiin kohdistetun seurannan ja lisää käyttäjäystävällisyyttä

c)lujittaa koordinointia paikan päällä parantamalla EUCP-ryhmien raportointia, hyödyntämällä ECHOn asiantuntijaverkostoa ja lisäämällä EU:n edustustojen osallisuutta

d)arvioi yhdessä ECDC:n kanssa, mitä muuttamalla lujitetaan järjestelyjä, joiden avulla ECDC:n asiantuntijoita otetaan käyttöön unionin ulkopuolella unionin pelastuspalvelumekanismin kautta

e)parantaa raportointia automatisoimalla tilastojen ja indikaattorien laadintaa ja vahvistaa niin ollen myös tilivelvollisuutta.

Johdanto

Taustaa

01

Katastrofi voi iskeä missä ja milloin tahansa. Katastrofien inhimillinen, ympäristöllinen ja taloudellinen vaikutus, olivatpa ne luonnonkatastrofeja tai ihmisen aiheuttamia suuronnettomuuksia, voi olla huomattava. Erään arvion mukaan vuosina 1994–2013 sattui 6 873 maailmanlaajuista luonnonkatastrofia, jotka vaativat 1,35 miljoonan ihmisen hengen eli kuolonuhreja oli vuodessa keskimäärin noin 68 000¹. YK arvioi, että katastrofeista aiheutui kaudella 2005–2015 taloudellista tappiota 1,3 biljoonaa Yhdysvaltain dollaria².

02

Katastrofin sattuessa yksittäisten ihmisten, yhteisöjen, hallitusten ja kansainvälisten järjestöjen sekä avunantajien on toimittava erittäin nopeasti. Asianmukaisella katastrofihallinnalla³ pelastetaan henkiä, ja pelastajien välinen koordinointi on erittäin tärkeää katastrofeihin valmistautumisen ja avustustoiminnan onnistumisen kannalta.

Oikeusperusta

03

EU:n toimivallasta pelastuspalvelualalla säädetään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn perussopimuksen 196 artiklassa, jossa todetaan, että unionin toiminnalla olisi edistettävä unionin alueella nopeaa ja tehokasta operatiivista yhteistyötä kansallisten pelastuspalveluviranomaisten välillä sekä pelastuspalvelun alalla toteutettavien kansainvälisen tason toimien johdonmukaisuutta.

04

Euroopan unionin pelastuspalvelumekanismi perustettiin vuonna 2001. Nykyisestä säädösperustasta määrättiin päätöksellä N:o 1313/2013/EU (jäljempänä ’päätös’)⁴, jota on sovellettu 1. tammikuuta 2014 alkaen. Mekanismilla on kaksi päätavoitetta. Ensinnäkin sen avulla pyritään lujittamaan unionin ja osallistujavaltioiden⁵ yhteistyötä. Toiseksi sen pyrkimyksenä on helpottaa pelastuspalvelun koordinointia, jotta järjestelmät, joita käytetään luonnonkatastrofien ja ihmisten aiheuttamien suuronnettomuuksien ehkäisemiseen ja niihin valmistautumiseen sekä niiden yhteydessä toteutettavaan avustustoimintaan, olisivat vaikuttavampia.

Unionin pelastuspalvelumekanismi

05

Unionin pelastuspalvelumekanismi kuuluu Euroopan komission humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosaston (PO ECHO) vastuulle. Sen keskiössä on EU:n hätäavun koordinointikeskus (ERCC). ERCC ja sen alaisuuteen kuuluva tilannekeskus toimivat vuorokauden ympäri joka päivä. ERCC:n keskeisiin toimintavaltuuksiin kuuluu toimia komission ja EU:n kriisinseuranta- ja koordinointifoorumina sekä osallistujavaltioiden, asianomaisen valtion ja käytettyjen asiantuntijoiden välisenä viestintäkeskuksena; kehittää ja levittää tietotuotteita sekä helpottaa yhteistyötä pelastuspalvelualan ja humanitaarisen avun toimenpiteiden välillä. Näitä toimintoja tukee verkkopohjainen hälytys- ja ilmoitussovellus, joka tunnetaan nimellä CECIS (yhteinen hätäviestintä- ja tietojärjestelmä)⁶.

Kuva 1

EU:n hätäavun koordinointikeskus

© EU/ECHO/Ezequiel Scagnetti, 2015.

06

ERCC:tä täydentävät eurooppalaiset hätäapuvalmiudet; kyseessä on vapaaehtoisreservi, johon on koottu ennalta sidottuja resursseja, jotka osallistujavaltiot ovat myöntäneet katastrofien yhteydessä toteutettavaa avustustoimintaa varten ja jotka voidaan käyttää ainoastaan komission pyynnöstä. Vapaaehtoisreservi on yksi uudella päätöksellä käyttöön otetuista innovaatioista, joilla on tarkoitus korjata edellisen mekanismin⁷ puutteita. Reservin avulla pyritään erityisesti auttamaan seuraavien tavoitteiden saavuttamista: siirrytään reaktiivisesta ja tilapäisestä koordinoinnista ennalta suunniteltuun ja järjestettyyn ja ennakoitavissa olevaan järjestelmään ja kartoitetaan ja korjataan kriittiset puutteet katastrofivalmiudessa kustannusvaikuttavalla tavalla. Vapaahtoisreserviä selitetään laatikossa 1.

Laatikko 1

Vapaaehtoisreservi

Eurooppalaiset hätäapuvalmiudet (tai vapaaehtoisreservi) on koottu useista EU:n maista peräisin olevista erilaisista avustusryhmistä, asiantuntijoista ja välineistöstä. Resurssit pidetään valmiustilassa ja annetaan saataville, heti kun niitä tarvitaan ympäri maailmaa toteutettavissa EU:n pelastuspalveluoperaatioissa.

Reservi käynnistettiin lokakuussa 2014. Sen jälkeen kymmenen maata on sitonut avustusresurssejaan tai valmiuksiaan reserviin. Avustusyksiköitä (eli -moduuleja) on rekisteröity 35. Niitä ovat mm. taajama-alueiden etsintä- ja pelastusryhmät, terveydenhoitoalan ilmakuljetusresurssit, vedenpuhdistusvälineistöt, tehopumput ja metsäpalontorjuntaryhmät. Lisää jäsenvaltioiden resursseja ollaan parhaillaan rekisteröimässä.

Reserviin osallistuvat maat voivat hyötyä EU:n rahoitustuesta, jolla täydennetään tarjottuja kansallisia avustusresursseja, maksetaan sertifikaatio- ja koulutuskuluja sekä katetaan enintään 85 prosenttia kuluista, joita aiheutuu ryhmien ja resurssien kuljetuksista katastrofialueille.

Vapaaehtoisreservin kehitys

(ainoastaan rekisteröidyt moduulit – tilanne 20.6.2016)

Lähde: Euroopan komissio; Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi.

07

Unionin pelastuspalvelumekanismi voidaan ottaa käyttöön apua tarvitsevien maiden tai YK:n⁸ avunpyyntöjen perusteella. Lisäksi se voidaan ottaa käyttöön, jos EU:n jäsenvaltio pyytää tukea antaakseen konsuliapua unionin ulkopuolella katastrofin takia hädässä oleville EU:n kansalaisille.

08

Ehkäisy, torjuntavalmius ja avustustoimet koskevat (mahdollisia) katastrofeja EU:ssa, mutta mekanismi voidaan myös ottaa käyttöön, kun kyseessä on unionin ulkopuolella toteutettava avustustoiminta. Itse asiassa kaudella 2002–2015 tehdyistä 224 avunpyynnöstä 63 prosenttia liittyi katastrofeihin EU:n ulkopuolella, kuten kaaviossa 1 kuvataan. Unionin pelastuspalvelumekanismin toimintatapaa kuvataan liitteessä I.

Kaavio 1

Unionin pelastuspalvelumekanismin kautta saadut avunpyynnöt (EU:ssa ja sen ulkopuolella)

Lähde: Euroopan komissio.

09

Osallistujavaltiot ovat ensisijaisesti vastuussa pelastuspalvelusta ja määrittävät, minkä verran apua avustustoimintaan kulloinkin sidotaan ja mikä osa siitä annetaan unionin pelastuspalvelumekanismin kautta. Komissiolla ei ole määräys- tai valvontavaltaa, kun kyseessä ovat vapaaehtoisuuden perusteella käyttöön otettavat osallistujavaltioiden ryhmät, moduulit tai muut resurssit. EU:n tehtävänä on pikemminkin tukea osallistujavaltioita katastrofien ehkäisyn, torjuntavalmiuksien ja avustustoiminnan vahvistamisessa helpottamalla yhteistyötä ja koordinointia. Liitteessä II esitetään yleiskatsaus unionin pelastuspalvelumekanismin sisäisistä suhteista.

Unionin pelastuspalvelumekanismin rahoitus

10

Kaudella 2014–2016 unionin pelastuspalvelumekanismille varatut vuotuiset talousarviomäärärahat käyvät ilmi kaaviosta 2. Mekanismin toimintaan osoitetaan vuodessa noin 50 miljoonaa euroa, josta noin kolmannes on tarkoitettu avustustoimiin kolmansissa maissa. Tämä pitää sisällään EU:n osarahoituksen toimenpiteisiin, joissa kuljetetaan moduuleja asianomaisiin maihin. Osallistujavaltiot kattavat pelastuspalveluryhmien toiminnasta ja resursseista aiheutuvat kulut.

11

Komissio aikoo toteuttaa väliarvioinnin päätöksen täytäntöönpanosta vuonna 2017.

Kaavio 2

Unionin pelastuspalvelumekanismin talousarvion toteuttaminen vuosina 2014–2016

1 2016: budjetoidut määrät.

Lähde: Euroopan komissio; Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi.

1Centre for Research on the Epidemiology of Disasters, The Human Cost of Natural Disasters 2015: A global perspective, 2015.

2Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030 estimates.

3Punaisen ristin ja Punaisen puolikuun yhdistysten kansainvälinen liitto määrittelee sen seuraavasti: resurssien ja vastuualueiden organisointi ja hallinta hätätilanteiden kaikkien humanitaaristen ja pelastuspalvelua koskevien näkökohtien osalta sekä erityisesti selviytymiskyky (lieventäminen, ehkäisy ja torjuntavalmius), avustustoiminta (hätäapu ja varhainen toipuminen) ja toipuminen (kunnostus ja jälleenrakennus), joiden avulla vähennetään katastrofien vaikutusta.

4Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1313/2013/EU, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, unionin pelastuspalvelumekanismista (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 924).

5Kaikki EU:n jäsenvaltiot sekä entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, Islanti, Montenegro, Norja, Serbia, ja Turkki. Komissio kutsuu niitä osallistujavaltioiksi, joten tätä termiä käytetään kautta linjan tässä kertomuksessa.

6CECIS-järjestelmän hallinnoinnista koskevasta komission vastuusta määrätään päätöksen 8 artiklassa.

7Unionin pelastuspalvelumekanismin perustamispäätöstä koskevaan lainsäädäntöehdotukseen liitetyssä vaikutusanalyysissä (Commission Staff Working Paper Impact Assessment – 2011 review of the Civil Protection regulatory framework accompanying the document Decision of the European Parliament and the Council on a Union Civil Protection Mechanism and on establishing a Civil Protection Financial Instrument for the period 2014–2020, SEC(2011) 1632 lopullinen, 20.12.2011) havaittiin EU:n katastrofivalmiudessa useita puutteita, jotka oli määrä korjata uudella lainsäädännöllä.

8YK:n järjestöt ja muut nimetyt kansainväliset järjestöt – Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö (IOM), Punaisen ristin ja Punaisen puolikuun yhdistysten kansainvälinen liitto (IFRC) ja Kemiallisten aseiden kieltojärjestö (OPCW) – ovat myös voineet pyytää apua vuodesta 2014 alkaen.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

12

Tarkastuksella pyrittiin arvioimaan, onko komissio helpottanut unionin ulkopuolella sattuneissa katastrofeissa avustustoiminnan koordinointia vaikuttavalla tavalla unionin pelastuspalvelumekanismin perustamisesta eli vuodesta 2014 alkaen. Erityisesti tarkastettiin toimia, joilla helpotetaan koordinointia osallistujavaltioiden, muiden EU:n toimielinten ja virastojen, YK:n, asianomaisen maan ja muiden merkityksellisten toimijoiden välillä. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, miten koordinointi toteutettiin nykyrakenteiden ja prosessien avulla, ja tutki kaikkien edellä mainittujen sidosryhmien välistä tiedon keruuta, levitystä ja vaihtoa.

13

Tarkastuskriteerit perustuvat päätöksen määräyksiin (ks. kohta 4). Tarkastus ei koske ehkäisyyn ja torjuntavalmiuksiin liittyviä toimia, itse toimenpiteiden vaikuttavuutta tai mekanismin rakennetta.

14

Yksityiskohtaiseen tarkastukseen⁹ valittiin kolme kansainvälistä yhteisöä kohdannutta katastrofia, joiden yhteydessä oli otettu käyttöön unionin pelastuspalvelumekanismi. Valintakriteerejä oli useita, mm. katastrofin tyyppi ja laajuus, unionin pelastuspalvelumekanismin rooli, EU:n avustustoiminnan laajuus ja maantieteellinen jakauma. Tarkastus koski seuraavia katastrofeja: Bosnian ja Hertsegovinan tulvat (toukokuussa 2014), ebolaepidemia Länsi-Afrikassa (maaliskuusta 2014 tammikuuhun 2016) ja Nepalin maanjäristys (25. huhtikuuta 2015). Yksityiskohtainen yleiskatsaus tarkastuskohteena olleista katastrofeista esitetään liitteessä III.

15

Tarkastustyö tehtiin joulukuun 2015 ja toukokuun 2016 välisenä aikana. Tilintarkastustuomioistuin tapasi edustajia Euroopan komissiosta¹⁰, Euroopan ulkosuhdehallinnosta (EUH) – sekä EU:n edustustosta YK:ssa Genevessä – ja Euroopan tautienehkäisy- ja -valvontakeskuksesta (ECDC). Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tapasi edustajia YK:n humanitaarisen avun koordinointitoimistosta (OCHA), Maailman terveysjärjestöstä (WHO), Maailman ruokaohjelmasta (WFP) ja Médecins sans Frontières -järjestöstä (MSF). Tarkastajat kävivät paikalla Bosnia ja Hertsegovinassa, jossa he tapasivat edustajia EU:n edustuston/EU:n erityisedustajan toimistosta, EU-johtoisista joukoista (EUFOR) ja YK:n kehitysohjelmasta sekä valtion, entiteettien, kantonien ja kuntien viranomaisten edustajia, jotka olivat olleet mukana tulvan seurauksena toteutetussa avustustoiminnassa, sekä Bosnia ja Hertsegovinan Punaisen ristin edustajia.

16

Tilintarkastustuomioistuimen työnä oli pääasiassa käydä läpi Euroopan komission ja EUH:n toimittamia asiakirjoja. Tarkastajilla oli pääsy CECIS-järjestelmään. Tarkastuksen yhteydessä kerättiin käyttäjien käsityksiä mekanismista ja asianomaisten kolmen kriisin yhteydessä toteutetusta avustustoiminnasta kyselyllä, johon saatiin vastaus 11 osallistujavaltiolta. Tilintarkastustuomioistuin osallistui lisäksi lokakuussa 2015 komission Luxemburgissa järjestämään konferenssiin, joka koski ebolaepidemiasta saatujen kokemuksien hyödyntämistä, sekä Luxembourg Air Rescue -organisaation lääkinnällisistä ilmakuljetuksista helmikuussa 2016 pitämään tiedotustilaisuuteen.

9Vuosina 2014 ja 2015 unionin ulkopuolelta saatiin 25 avunpyyntöä. Valitut kolme katastrofia olivat suurimpia avustustoimia, ja ne edellyttivät mittavaa koordinointia.

10Edustettuina olivat humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosasto (PO ECHO), terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosasto (PO SANTE), kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto (PO DEVCO) sekä naapuruuspolitiikan ja laajentumisneuvottelujen pääosasto (PO NEAR).

Huomautukset

Komissio hyödynsi käytettävissä olevia koordinointirakenteita, mutta joitakin välineitä olisi voitu hyödyntää enemmän

Komissio otti hätäapumekanismin käyttöön ajoissa mutta olisi voinut saada lisäaikaa resurssien vapauttamiseen hyödyntämällä paremmin ennakkovalmiusvaihetta

17

Kun komissio saa avunpyynnön, se on ilmoitettava siitä osallistujavaltioille mahdollisimman pian¹¹. Kaikissa kolmessa katastrofissa komissio lähetti pyynnön oikea-aikaisesti ja täytti siten velvollisuutensa ilmoittaa osallistujavaltioille viipymättä.

18

Koordinoitu EU:n avustustoiminta alkaa siitä, kun mekanismi otetaan käyttöön avunpyynnön vastaanottamisen jälkeen. Uhkaavasta katastrofista voi kuitenkin olla jo nähtävissä merkkejä, ennen kuin minkäänlaista pyyntöä on tehty. Komissio voi ”avata” hätätilanteen CECIS-järjestelmässä ennen käyttöönottoa niin kutsutussa ”ennakkovalmiusmoodissa”, mutta sen ei ole pakko tehdä sitä. Tämän avulla osallistujavaltiot voivat vapauttaa resurssinsa, ennen kuin mekanismi mahdollisesti otetaan käyttöön. Ennakkovalmiusmoodi oli käytössä kaikissa kolmessa katastrofissa. Bosnia ja Hertsegovinan tulvissa (joita voidaan pitää ”hitaana” katastrofina) uhkan suuruus oli jo selvillä, kun luonnonkatastrofi julistettiin paikallisesti. Ennakkovalmiusmoodi otettiin kuitenkin käyttöön päivää myöhemmin eli vain neljä tuntia ennen virallista käyttöönottoa. Nopeampi ennakkovalmiuksien käyttöönotto olisi antanut lisäaikaa resurssien vapauttamiseen.

19

Komissio ei pitänyt minkäänlaista kirjaa epävirallisista yhteydenotoista osallistujavaltioihin, joilla on läheiset suhteet asianomaiseen maahan ja hyvä maantuntemus. Rekisteri olisi mahdollistanut edellisiin käyttöönottoihin kohdistettavan seurannan, jonka myötä lähestymistavasta olisi tullut järjestelmällisempi. Näin olisi myös säästetty arvokasta aikaa käyttöönottovaiheessa sekä varmistettu, että rekisterissä olisi ollut tietoja osallistujavaltioista, joilla olisi ollut hyvät mahdollisuudet auttaa katastrofista kärsivää maata.

EU:n pelastuspalveluryhmät helpottivat koordinointia paikan päällä, mutta niiden valintaprosessissa ja raportoinnissa kentältä oli puutteita

20

Kun kentällä tarvitaan EU:n koordinointia sen jälkeen, kun pyytävä osapuoli on hyväksynyt osallistujavaltioiden avuntarjoukset, komission olisi koottava EU:n pelastuspalvelun arviointi- ja koordinointiryhmä (EUCP-ryhmä), joka asetetaan käyttöön välittömästi asianomaisessa maassa¹². Ryhmän tarkoituksena on koordinoida eri osallistujavaltioiden ryhmien työtä ja moduuleja paikan päällä¹³, antaa teknistä neuvontaa ja helpottaa koordinointia asianomaisen maan kanssa. Kuten liitteessä I kuvataan, komissio valitsee ryhmät sen jälkeen, kun osallistujavaltiot ovat nimenneet asiantuntijoita, ja kutakin ryhmää varten on komission käyttöön asettama yhteyshenkilö.

21

EUCP-ryhmien käyttöönottoon ei tarvita pyytävän/asianomaisen maan hyväksyntää unionin ulkopuolella sattuvien katastrofien yhteydessä. ERCC:tä ei niin ollen ole kielletty lähettämästä nimityspyyntöjä osallistujavaltioille mahdollisimman nopeasti avunpyynnön saamisen jälkeen. Nepalin sekä Bosnia ja Hertsegovinan tapauksissa oli nähtävissä varhain viitteitä siitä, että katastrofit ovat valtavia; tämän vuoksi oli erittäin todennäköistä, että EU:n koordinointia todennäköisesti tarvittaisiin. Tästä huolimatta virallisen avunpyynnön saamisesta siihen asti, kun ensimmäisen ryhmän nimitystä koskeva pyyntö oli rekisteröity CECIS-järjestelmään, kului 21,4 tuntia Bosnia ja Hertsegovinan kohdalla ja 22,8 tuntia Nepalin tapauksessa, kuten kaaviosta 3 ja kaaviosta 4 käy ilmi.

Kaavio 3

EUCP-asiantuntijoiden valinnan aikataulu – Bosnia ja Hertsegovina

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Kaavio 4

EUCP-asiantuntijoiden valinnan aikataulu – Nepal

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

22

CECIS-järjestelmän kautta lähetetyn asiantuntijanimityspyynnön määräaika asetetaan tapauskohtaisesti. Määräajan pituus vaihtelee. Bosnia ja Hertsegovinassa se oli 15,9 tuntia (hidas katastrofi) alkaen nimityspyynnöstä, kun taas Nepalissa se oli 21,8 tuntia (äkillinen katastrofi). Tarkastajat eivät havainneet tämän osalta evidenssiä kansainvälisistä standardeista.

23

Asiantuntijoiden valintaan ja ryhmän henkilökunnan löytämiseen kului nimitysmääräajan jälkeen vielä viidestä kuuteen tuntia. Lainsäädännössä asetetaan asiantuntijavalinnalle korkean tason kriteerit, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että valinnassa ei sovellettu ennalta määriteltyä lähestymistapaa, jonka avulla olisi määritetty tarvittavien asiantuntijoiden tyypit ja määrä tyypeittäin. Tilintarkastustuomioistuin ei myöskään havainnut evidenssiä siitä, että valintaprosessissa olisi sovellettu tarkastuslistojen muodossa olevia ennalta määritettyjä kriteereitä kunkin asiantuntijatyypin valintaan. Selkeiden valintakriteerien puuttuminen selvisi joulukuussa 2014¹⁴ suoritetussa arvioinnissa, jossa suositeltiin asiantuntijaprofiilien käyttöä pelastuspalveluryhmien valinnassa.

24

Katastrofityypin ja alueen mukaisesti ennalta määritetty ryhmän vakiokokoonpano säästäisi komissiolta arvokasta aikaa, ennen kuin se lähettää alustavan nimityspyynnön. Selkeä tarkistuslista nopeuttaisi prosessia, kun ryhmän jäseniä valitaan nimettyjen ehdokkaiden joukosta – jopa silloin, kun ERCC:n valmiudet ovat vähäiset (esim. yövuoroissa ja viikonloppuisin). Täten toimimalla voitaisiin lisäksi laatia esivalintaluetteloita mahdollisista ryhmän jäsenistä ennen nimitysten lopullista määräaikaa.

25

Yksittäisten asiantuntijoiden suorituksia ei arvioida. Osallistujavaltioiden nimittämien asiantuntijoiden arviointi voi olla arkaluontoinen asia, mutta valintamenettelyssä säästettäisiin kenties aikaa, jos asiantuntijoiden tuloksellisuuden arviointiin ja dokumentointiin otettaisiin käyttöön jäsennelty lähestymistapa. Esimerkki tällaisesta prosessista on löydettävissä EU:n rahoittamista¹⁵ vaalitarkkailuvaltuuskunnista, joissa kaikki jäsenvaltioiden lähettämät tarkkailijat kuuluvat säännöllisten vertaisarviointien piiriin. Tarkoituksena on pitää kirjaa heidän ammatillisesta suoriutumisestaan ja henkilökohtaisesta käytöksestään EU:n vaalitarkkailuvaltuuskunnassa. Lisäksi tämä helpottaa ja parantaa jäsenvaltioiden ja Euroopan komission¹⁶ suorittamaa valintaprosessia.

26

Komission olisi tuettava yhteisiä tarvearviointeja EUCP-asiantuntijoiden avulla ja/tai annettava vaadittua apua koskevaa neuvontaa tarpeet huomioon ottaen¹⁷. Kun avunpyytäjä (asianomainen valtio tai YK:n elin) ilmaisee avuntarpeen, ERCC varmistaa, että siitä tiedotetaan kaikille osallistujavaltioille CECIS-järjestelmän kautta. Lisäksi on selkeää näyttöä siitä, että EUCP-ryhmän jäsenet ovat osallistuneet useisiin arviointeihin paikan päällä. Kun EUCP-ryhmä on integroitu osaksi YK:n OCHAn UNDAC-ryhmiä, kuten Nepalissa tehtiin, yhteiset arvioinnit tehdään tavallisesti YK:n kautta. Tahaton seuraus integroinnista on kuitenkin se, että se rajaa mahdollisuutta tunnistaa EU:n omaa panosta näihin arviointeihin (ks. myös kohdat 41–45).

Kuva 2

EU:n asiantuntijat käyvät Kathmandussa ja sairaalassa maanjäristyksen jälkeen

© EU/ECHO/Pierre Prakash, 2015.

27

Jopa niissä tapauksissa, jolloin EU:n koordinointi ei ollut täysin integroitu osaksi YK:n koordinointia (esim. Bosnia ja Hertsegovinassa), tilintarkastustuomioistuin havaitsi vain vähän evidenssiä EUCP-ryhmän jäsenten paikan päällä suorittamien tarvearviointien ja osallistujavaltioille jaettujen tarveluetteloiden välisestä syy-yhteydestä. Raportoinnin laatu vaihteli EUCP-ryhmien välillä, mutta yleisesti ottaen raportoinnissa keskityttiin tiedonjakoon ja suunniteltuihin ja päätökseen saatettuihin toimiin. Päivittäisissä raporteissa ei ollut osioita, joissa olisi kartoitettu tarpeet ja niiden johdosta toteutettavat konkreettiset jatkotoimet.

Komissio laajensi vapaaehtoisreserviä aktiivisesti, vaikka reservistä oli tutkituissa kriisitilanteissa edelleen vain vähän hyötyä

Vapaaehtoisreservistä oli tutkituissa kriisitilanteissa vain vähän hyötyä

28

Komissio on velvoitettu antamaan osallistujavaltioille oikea-aikaisia suosituksia paikalla kartoitettujen tarpeiden pohjalta ja pyytämään osallistujavaltioita ottamaan käyttöön tarvittavat resurssit¹⁸. Jos komissio aikoo esittää merkityksellisiä suosituksia käyttöönotosta, sen on oltava tietoinen resursseista, jotka voidaan ottaa käyttöön välittömästi.

29

Tarkastuksen kohteena olevien katastrofien aikaan vapaaehtoisreserviin oli rekisteröity vain erittäin vähän resursseja. Tästä seurasi, että komissio ei yleisesti ottaen pystynyt esittämään käyttöönottoa koskevia suosituksia tai pyytämään osallistujavaltioita ottamaan käyttöön valmiuksia vapaaehtoisreservistä.

30

Lokakuussa 2015 eli vuoden kuluttua vapaaehtoisreservin käyttöönotosta tilanne oli edelleen se, että reserviin oli rekisteröity vain muutama moduuli. Kyselyyn vastanneiden osallistujavaltioiden mukaan pääasiallinen syy reservin hitaaseen kehittämiseen oli avustustoimintayksiköiden/-moduulien rekisteröinnistä ja sertifioinnista johtuva suuri hallinnollinen rasite. Tietyissä tapauksissa rekisteröinti ja sertifiointi edellyttivät myös kansallisen tason hallintojärjestelyjä.

Komissio laajensi aktiivisesti vapaaehtoisreservin valmiuksia

31

Useat toimijat korostivat ebolaepidemian kehittyessä, että kentällä toimivia terveydenhuoltoalan ja humanitaarisen avun työntekijöitä varten oli oltava lääkinnällisestä evakuoinnista vastaava yksikkö. Säädöskehyksessä¹⁹ säädettiin ainoastaan yleisemmästä hätätilanteiden uhrien lääkinnällisestä lentoevakuointipalvelusta²⁰. Siinä ei ennakoitu palvelua, joka olisi nimenomaan sopiva (mahdollisesti) sairastuneen hoitohenkilöstön tai humanitaarista apua antavan henkilöstön evakuointiin. Komissio otti kuitenkin aktiivisen roolin ja vaati joustavaa lähestymistapaa ja lisävalmiuksia vapaaehtoisreserviin. WHO oli ainoa osapuoli, joka voi pyytää lääkinnällisiä evakuointeja, mutta ERCC:llä oli merkittävä tehtävä, sillä se toimi selvityskeskuksena, vastasi sidosryhmien (WHO, osallistujavaltiot, YK:n virastot, kansalaisjärjestöt jne.) kysymyksiin lääkinnällisen evakuoinnin eri vaiheissa ja otti käyttöön lentokoneita vapaaehtoisreservistä. Valmiuksien kehittämiseen tarvittavaa koordinointia ja yhteistyötä kuvataan tarkemmin kohdassa 66.

32

Terveydenhoitohenkilöstöstä oli puutetta ebolaepidemian yhteydessä, minkä vuoksi komissio perusti eurooppalaiset lääkintäapujoukot uutena osatekijänä vapaaehtoisreserviin. Tarkoituksena oli ottaa käyttöön terveydenhoitoalan ja kansanterveysalan asiantuntijoita ja ryhmiä valmius- ja avustusoperaatioihin sekä EU:ssa että sen ulkopuolella²¹.

33

ECDC osallistui merkittävällä tavalla EU:n avustustoimintaan ebolaepidemian yhteydessä nopeilla riskienarvioinneillaan ja koordinoimalla ECDC:n ja jäsenvaltioiden epidemiologia-alan asiantuntijoiden käyttöönottoa epidemian vaivaamilla alueilla (vaikka nämä tehtiin yleensä sen jälkeen, kun epidedemian pahin vaihe oli ohitettu, kuten liitteestä IV käy ilmi). ECDC:tä ei estetä sen perustamisasetuksessa²² käyttämästä epidemiologeja EU:n ulkopuolisissa maissa. ECDC:n sisäiset sekä komission ja ECDC:n väliset varainhoito- ja hallintojärjestelyt eivät kuitenkaan ole oikein sopivia laajamittaiseen käyttöön EU:n ulkopuolella varsinkaan unionin pelastuspalvelumekanismin kautta. ECDC:llä ei ole tarpeeksi ydinhenkilöstöä eikä prosesseja, joiden avulla tuettaisiin epidemiologien kestävällä tavalla tapahtuvaa käyttöönottoa. Lisäksi sen toimenkuva keskittyy lähinnä EU:hun mahdollisesti vaikuttaviin uhkiin, joten sen käyttöön ei ole asetettu talousarviovaroja, joiden avulla tuettaisiin tällaisia operaatioita unionin ulkopuolella. Epidemiologien käyttöönottoon ei ole EU:n mekanismia, joten asiantuntijoita otetaan käyttöön WHO:n tartuntatautiryhmän kautta. Käyttöönottoa koskevien toimeksiantojen yhteydessä sovelletaan kuitenkin tietorajoitteita eivätkä asiantuntijat voi raportoida suoraan ECDC:lle ja komissiolle.

EU:n pelastuspalveluryhmät saivat huomattavaa tukea EU:n edustustoilta

34

Asianomaisen maan EU:n edustusto on velvoitettu antamaan logistista tukea EUCP-ryhmille, joiden vuorostaan on oltava yhteydessä EU:n edustustoon²³. Kaikissa tarkastetuissa kriiseissä EU:n edustustot antoivat käytettävissä olevien valmiuksien rajoissa huomattavaa tukea seuraavilta osin: logistiikka, turvallisuusohjeet, kokousten helpottaminen paikallisviranomaisten kanssa sekä neuvonta ja tulkkipalvelut yhteyksissä paikalliseen henkilöstöön²⁴.

35

Tarkastajat havaitsivat evidenssiä EUCP-asiantuntijoiden ja EU:n edustuston välisestä vaikuttavasta yhteistyöstä. EUCP-ryhmät vaihtavat säännöllisesti tietoja EU:n edustuston henkilöstön kanssa. EUCP-ryhmät käyttivät EU:n edustuston tiloja operaatioidensa asemapaikkana ja järjestivät tiloissa säännöllisesti koordinointikokouksia.

36

Bosnia ja Hertsegovinassa kansalliset viranomaiset pyysivät yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan operaatiolta (EUFOR Althea) ensivaiheen tukea. Komissio otti EUFORin mukaan ERCC:n järjestämiin koordinointikokouksiin alusta alkaen, joten EUFOR pystyi antamaan tietoja toteuttamastaan toiminnasta. EUCP-ryhmän ja EUFORin välistä koordinointia paikan päällä helpotti pääasiassa EU:n edustusto / EU:n erityisedustajan toimisto, joka myös koordinoi EU:n eri toimijoiden ja jäsenvaltioiden operaatioiden osana toteutettavia toimia. Tässä yhteydessä EUFOR avusti EUCP-ryhmää suoraan antamalla helikopterin, jota sitten käytettiin tilanteen arvioimiseen ilmasta käsin ja käyntiin kentällä.

37

Tietoisuus unionin pelastuspalvelumekanismin mahdollisista valmiuksista tai siitä, miten asianomaisten maiden pitäisi apua pyytää, vaihteli asianomaisten maiden EU:n edustustoissa. EU:n edustustoissa ei ole nimenomaisia pelastuspalvelualan yhteyspisteitä. Bosnia ja Hertsegovinan EU:n edustustolla oli aiempaa kokemusta mekanismin käynnistämisestä, kun taas EU-edustustot olivat ebolaepidemiamaissa vain vähäisessä määrin tietoisia mahdollisuuksista, joita unionin pelastuspalvelumekanismi tarjosi kriisin alussa, vaikka PO ECHO oli lähettänyt asiasta vuonna 2012²⁵ tiedotteen. PO ECHO tiedotti jäsenvaltioille elokuussa 2014 pidetyssä terveysturvakomitean kokouksessa, että se oli omasta aloitteestaan ottanut asianomaisiin maihin yhteyttä. Tästä huolimatta tilintarkastustuomioistuin ei pystynyt saamaan suoraa evidenssiä komission proaktiivisista toimista, joita se olisi toteuttanut joko suoraan tai EUH:n kautta ja joilla asianomaisia maita olisi rohkaistu pyytämään mekanismin käyttöönottoa.

Komissio hyödynsi olemassa olevaa ECHOn verkostoa, mutta se voisi pyrkiä lisäämään yhteisvaikutusta pelastuspalvelualalla

38

Mekanismin käyttöönoton jälkeen komission olisi edistettävä unionin pelastuspalvelumekanismin ja muiden EU:n välineiden sekä erityisesti EU:n humanitaarisen avun²⁶ välistä yhteisvaikutusta. Komission päätöksen täytäntöönpanosäännöissä ei varsinaisesti käsitellä yhteisvaikutusta, eikä komissio ole yksilöinyt yhteisvaikutuksen saavuttamiseen tarvittavia käytännön toimia. Kolmea mainittua katastrofia analysoidessaan tilintarkastustuomioistuin yksilöi koordinointitoimia ja muihin välineisiin yhdistäviä toimia erityisesti humanitaarisen ja kehitysavun alalla, vaikka tämä tehtiinkin lähinnä tapauskohtaisesti.

39

Kaikissa kolmessa tarkastetussa tapauksessa PO ECHOn verkoston asiantuntijoita hyödynnettiin paikalla samanaikaisesti kuin EUCP-ryhmiä ja moduuleja. Asiantuntijat antoivat tietoja ERCC:lle ja osallistuivat koordinointikokouksiin. Tällä tavoin komissio hyödynsi olemassa olevaa verkostoa koko avustustoiminnassaan.

40

Mahdollista yhteisvaikutusta ei kuitenkaan ole hyödynnetty täysimääräisesti pelastuspalvelun ja humanitaarisen avun alueilla. PO ECHOn verkoston työntekijät ovat YK:n humanitaarisen avun järjestelmän asiantuntijoita, mutta heillä ei tavallisesti ole pelastuspalveluasioiden alan koulutusta. Nepalista saatuja kokemuksia koskevassa kertomuksessa komissio myönsi, että pelastuspalvelussa voitaisiin hyödyntää humanitaarisen avun kumppaniverkostoa arviointeihin enemmän/nopeammin.

Komissio kunnioitti YK:n OCHA:n johtoasemaa ja otti käyttöön YK:n yleisen rakenteen mukaisen joustavan koordinointijärjestelmän

41

Säädöskehyksen mukaisesti komission koordinointitoimet olisi integroitava täysin YK:n OCHA:n yleisiin koordinointitoimiin ja niissä olisi kunnioitettava YK:n OCHA:n johtoasemaa²⁷. Vaikka ”täyttä integrointia” ei ole tarkemmin määritelty, EUCP- ja UNDAC-ryhmien kentällä tekemää yhteistyötä koskevassa toimintaohjeluonnoksessa mainitaan kolme aluetta, joilla täysi integrointi on mahdollinen ja toivottava: arviointi, koordinointi ja tietohallinto²⁸.

42

Käytännössä integrointiaste vaihtelee YK:n järjestelmässä huomattavasti. Esimerkkeinä voidaan todeta seuraavat: EU:n ja UNDACin arviointioperaatiot, UNDACin perustamaan paikan päällä tapahtuvan yhteistoiminnan keskukseen (OSOCC) integroidut EUCP-ryhmät, rinnakkaiset EU:n ja UNDACin ryhmät tai ei lainkaan UNDAC-ryhmää; kaikille sopivaa lähestymistapaa ei ole olemassa. Se, miten hyvin EUCP-ryhmät sopivat yleiseen koordinointijärjestelmään riippuu paljon toimintayhteydestä: mitä suurempi EU:n osuus on pelastusoperaatioissa, sitä enemmän tarvitaan vahvaa EU:n koordinointiroolia.

43

Tätä kuvastaa se, että YK:n koordinointirakenteet ovat kolmessa tarkastetussa katastrofissa varsin erilaiset. Bosnia ja Hertsegovinassa ei ollut UNDAC-ryhmää, joten YK:n kenttäkoordinaattori ja EU:n edustuston päällikkö/erityisedustaja sopivat epävirallisesti antavansa saatavan pelastuspalveluavun koordinoinnin EUCP-ryhmän vastuulle. Samanaikaisesti EU kunnioitti YK:n johtoasemaa humanitaarisen avun koordinoinnissa, joka tapahtui YK:n kehitysohjelman avulla Bosnia ja Hertsegovinaan perustetussa klusterijärjestelmässä²⁹. Nepalissa EUCP-ryhmät integroitiin YK:n OSOCC-rakenteeseen ja klusterijärjestelmään. Ebolaepidemian aikana EU:n asiantuntijoita käytettiin UNDAC-ryhmissä liitynnäisjäseninä. Tapaukset olivat erilaisia, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi kaikissa niissä kolmessa, että komissio kunnioitti YK:n johtoasemaa.

44

Tilintarkastustuomioistuimella oli vaikeuksia yksilöidä selvästi ja erikseen, mikä oli EU:n osuus kaikista koordinointitoimista ja sen lisäarvo, koska EUCP-asiantuntijat oli integroitu YK:n OSOCC-rakenteeseen Nepalissa. Vaikka EUCP-ryhmien toimintakertomuksissa korostettiin säännöllistä yhteydenpitoa unionin pelastuspalvelumekanismin kautta käyttöönotettuihin moduuleihin ja annettiin ensi käden tietoa ERCC:lle ja osallistujavaltioille, moduuleja koordinoitiin lähinnä YK:n järjestelmän kautta (esim. toiminta-alueiden tai konkreettisten tehtävien jako).

45

Alueellisten mekanismien, kuten unionin pelastuspalvelumekanismin, yhteyshenkilöitä ja EUCP-asiantuntijoita voidaan ottaa käyttöön YK:n OSOCC:eissa, mutta niiden integrointi ei tarjoa alueellisille järjestöille riittävää perustaa, joka helpottaisi niiden jäsenten toiminnan koordinointia³⁰. Tämän vuoksi komissio on saanut YK:lta tehtäväksi vuonna 2016 määrittää tarkemmin, mikä on alueellisten koordinointimekanismien erityinen rooli OSOCC-operaatioissa. Tämän on tarkoitus parantaa sen omien jäsenten toiminnan koordinointia ja tehdä tilanneanalyyseistä ja tarvearvioinneista suuremmassa määrin yhteisiä³¹.

46

Yhteistyö perustuu laajalti korkeaan luottamukseen tasoon, ja täten henkilökohtaisilla suhteilla on paljon merkitystä. Komissio on kuitenkin myöntänyt tarpeen virallistaa suhteitaan YK:n OCHAan ja muihin YK:n virastoihin ja näin vahvistaa yhteistyötä ja koordinointia katastrofivalmiuksien ja avustustoiminnan osalta. Se on allekirjoittanut vuodesta 2015 alkaen virallisia yhteistyösopimuksia YK:n OCHAn ja Maailman ruokaohjelman kanssa ja lisäksi sopimukset WHO:n ja Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön (IOM) kanssa ovat suunnitteilla.

Komissio toteutti toimia varmistaakseen, että toipumisvaiheeseen siirtyminen sujuisi hyvin

47

Komission on helpotettava sujuvaa tehtävien siirtoa kaikkien asiaankuuluvien toimijoiden kesken katastrofin loppupuolella pelastuspalveluoperaation lopetusvaiheessa³². Tätä varten kaikkien kolmen katastrofin osalta pidettiin tehtäviensiirtokokouksia, joiden avulla pyrittiin varmistamaan sujuva siirtyminen humanitaariseen apuun / lisäinvestointeihin (ks. laatikko 2).

48

Kaikkien kolmen katastrofin kohdalla YK, Maailmanpankki ja Euroopan komissio arvioivat yhdessä katastrofin jälkeisiä tarpeita. Bosnia ja Hertsegovinan tulvien jälkeen ERCC osallistui aktiivisesti asiantuntijoiden valintaan. Asiantuntijoiden tehtävänä oli arvioida toipumistarpeita ja toteuttaa niihin liittyvä valmisteluoperaatio. Lisäksi PO ECHO teki tiivistä yhteistyötä PO NEARin kanssa ennen heinäkuussa 2014 maassa järjestettyä kansainvälistä avunantajakonferenssia.

Laatikko 2

Toipumisvaiheeseen siirtymisen koordinointi Bosnia ja Hertsegovinassa

Itävallan vesipuhdistusmoduulin tapausta Posavina-kantonissa Bosnia ja Hertsegovinassa voidaan käyttää esimerkkinä perusteellisesta tehtäviensiirrosta. Kun apua oltiin asteittain lakkauttamassa, EUCP-ryhmä teki yhteistyötä paikallisen työryhmän kanssa. Työryhmässä olivat edustettuina paikallishallinnot, vedentoimittajat, kansainväliset ryhmät ja useat kansallisjärjestöt. Tarkoituksena oli sopia strategiasta, jonka mukaan juomavettä olisi saatavilla, kunnes kaivot olisi asianmukaisesti testattu ja tarvittaessa puhdistettu. Tästä seurasi, että Itävallan ryhmän oli jäätävä vielä kahdeksi kuukaudeksi. Ryhmällä oli laajat valmiudet, minkä ansiosta muut ryhmät pystyivät vetäytymään asteittain ja voitiin lisäksi varmistaa, että työryhmä oli yhteyksissä Unicefin johdolla toimivaan kansalliseen WASH³³-klusteriin.

Komissio on perustanut tietojen keräämiseen, levittämiseen ja vaihtoon tarkoitetun toimintakehyksen, mutta raportoinnissa on parantamisen varaa

Komission CECIS-viestintäfoorumista on tiedonvaihdossa hyötyä, mutta vaikutuksen lisäämiseksi sitä on parannettava

49

Tietojenvaihtolla on unionin pelastuspalvelumekanismissa keskeinen asema, ja se on olennaisen tärkeää vaikuttavan koordinoinnin kannalta. Sitä helpottaa ERCC:n pääasiallinen viestintäväline CECIS. Se toimii keskitettynä järjestelmänä, jonka kautta annetaan päivityksiä hätätilanteiden kehityskulusta, jaetaan tietotuotteita ja seurataan, mitä apua on pyydetty, tarjottu, hyväksytty tai hylätty.

50

Yleiskatsaus avusta on katastrofien yhteydessä annettavaan avustustoimintaan liittyvä keskeinen osatekijä CECIS-järjestelmässä. Osallistujavaltiot ovat nimenomaan ilmaisseet arvostavansa sitä. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi, että yleiskatsausten esittämistä voitaisiin parantaa ja niiden kokoamista tehostaa. Esimerkkinä voidaan todeta, että vaikka sovelluksessa esitetään yhteenveto pyynnöistä ja tarjouksista, siitä ei näy hyväksyttyjen tarjousten kokonaismäärä eivätkä jäljellä olevat pyyntökohtaiset tarpeet eikä myöskään pyytäjän asema. Täytetyt pyynnöt voi erottaa niistä, joiden osalta vielä odotetaan tarjouksia, mutta tämä tieto voidaan hakea ainoastaan manuaalisesti. Tämä on haasteellista, kun pyyntöjä on suuri määrä. Rajoitteet hankaloittavat yhteenvedon luettavuutta ja heikentävät ERCC:n valmiuksia antaa osallistujavaltioille keskitetty, reaaliaikainen yleiskatsaus. Osallistujavaltiot ovat vahvistaneet, että kyse on merkittävästä rajoitteesta.

51

Haasteellista on myös pysyä selvillä kaikenlaisista luontoissuorituksista ja rahoitusosuuksista, kun kyseessä on moniuloitteinen kriisi (kuten ebolaepidemia), jossa pelastuspalveluapu ja humanitaarinen apu ovat usein päällekkäisiä. Ebolasta saatuja kokemuksia koskevassa kertomuksessaan komissio toi esiin EDRIS-järjestelmän³⁴ puutteita ja esitti puutteiden lieventämiseksi välittömästi toteutettavia toimia. Komissio mahdollisti huhtikuussa 2016 EDRI- ja CECIS-järjestelmien välisen reaaliaikaisen yhteyden. Tarkoituksena oli tarjota koottu yleiskatsaus sekä pelastuspalveluavusta että humanitaarisesta avusta. Tämä toiminto ei ollut tarkastuksen ajankohtana käytössä, joten tilintarkastustuomioistuin ei pystynyt arvioimaan sen hyödyllisyyttä.

52

CECIS-järjestelmään ei ole mobiilia pääsyä, mikä on käyttöönotettujen EUCP-ryhmien kannalta merkittävä rajoite kentällä. Yksinkertaistettu lukuoikeus yhteenvetoon pyynnöistä ja tarjouksista (ks. kohta 50) voisi antaa kattavan yleiskatsauksen EU:n hyväksymistä tarjouksista ja tarjouksista, joita ei ole vielä hyväksytty. Ryhmä voisi sen ansiosta helpottaa koordinointia kentällä vielä lisää.

53

ERCC ja osallistujavaltiot vaihtavat viestejä, joita voi olla satoja tietyissä katastrofitilanteissa ja jotka rekisteröityvät CECIS-järjestelmän lokikirjaan. Viestien suodattamiseen ei ole helppoa keinoa. Lokikirjaa koskevassa tilintarkastustuomioistuimen analyysissa ilmeni, että operatiivisten viestien ja hallinnollisten tiedonantojen³⁵ välillä ei tehdä eroa, mikä saattaa estää tärkeiden operatiivisten kysymysten nopean seurannan. Komission vuonna 2012 CECIS-järjestelmästä toimittamassa sisäisessä tarkastuksessa painotettiin, että suodatusjärjestelmää käytetään liian vähän erityisesti osallistujavaltioissa, ja suositettiin ERCC:n päivystäville virkailijoille ja osallistujavaltioille suunnattua tiedotuskampanjaa. Kampanja toteutettiin, mutta siitä huolimatta tilanne on pysynyt pitkälti samana.

54

Kuljetusapupyyntöjen esittämiseen nykyisin sovellettava menettely on suurelta osin manuaalinen ja siksi aikaa vievä sekä ERCC:lle että osallistujavaltioille. Tämä merkitsee turhaa hallinnollista rasitetta erityisesti kriisin alussa. Avun toimitusta (lähtö- ja saapumisaika jne.) koskevat hyödylliset tiedot esitetään edelleen paperilomakkeilla sen sijaan, että ne kirjattaisiin CECIS-tietokantaan. Tästä johtuen tietoja ei voida käyttää kertomusten laadintaan ja kuljetuksia koskeviin yleiskatsauksiin.

Tietotuotteita ja karttoja jaettiin laajalti, ja ne ovat osoittautuneet hyödyllisiksi

55

Komission olisi jaettava arvioinnit ja analyysit kaikkien asiaankuuluvien kumppaneiden³⁶ kanssa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kaikkien kolmen tarkastetun katastrofin kohdalla riittävästi evidenssiä siitä, että komissio oli vaihtanut tietoja arvioinneista ja analyyseistä osallistujavaltioiden kanssa julkaisemalla säännöllisesti pelastuspalveluviestejä, tilannekatsauksia ja kriisitiedotteita CECIS-järjestelmässä.

56

Kaikkien kolmen katastrofin yhteydessä otettiin käyttöön komission hätätilanteiden hallintapalvelu Copernicus, josta saa kaukokartoitussatelliitin avulla saatuja geospatiaalisia tietoja. Kartat laadittiin koordinoidusti YK:n karttapalvelun (UNOSAT³⁷) kanssa, eivätkä tarkastajat havainneet evidenssiä päällekkäisestä työstä. Copernicuksen laatimat kartat olivat saatavilla julkisella Copernicus-sivustolla³⁸.

57

Kutakin tarkastettua katastrofia varten oli laadittu paljon karttoja, mutta karttojen relevanttiudesta on avustustoimintaoperaation puolivälissä jo sinällään haastavaa saada näyttöä. Tarkastajat havaitsivat kuitenkin yhden tapauksen, jossa Copernicus-kartta edisti päätöksentekoprosessia suoraan Bosnia ja Hertsegovinan tulvien aikana (ks. laatikko 3).

Komissio järjesti osallistavia kokouksia, joilla pyrittiin edistämään tiedonvaihtoa EU:n elinten kanssa ja johdonmukaistamaan avun toimitusta

58

Komission on määrä jakaa arviointinsa ja analyysinsa pelastuspalvelukumppanien lisäksi myös EUH:n kanssa. Täten varmistetaan johdonmukaisuus pelastuspalveluoperaatioiden ja unionin asianomaiseen maahan ylläpitämien suhteiden välillä³⁹. Komissio voi myös toteuttaa tukevia tai täydentäviä lisätoimia, joiden avulla varmistetaan avun toimituksen johdonmukaisuus⁴⁰. PO ECHO järjesti kaikkien kolmen tarkastuskohteena olleen kriisin kohdalla osastojen välisiä koordinointikokouksia, joihin osallistuivat kaikki asiaankuuluvat pääosastot ja EU:n virastot sekä EUH⁴¹. Kokouskutsuista huolehti keskitetysti ERCC. Tilintarkastustuomioistuin sai evidenssiä, jonka mukaan kokoukset osoittautuivat osallistaviksi ja niillä pyrittiin lieventämään päällekkäisen/kaksinkertaisen toiminnan riskiä EU:n hätäavussa.

Laatikko 3

Copernicus-kartta edisti päätöksentekoprosessin paranemista Bosnia ja Hertsegovinassa

Pohjois-Bosnia ja Hertsegovinan Posavinan kanttonissa sijaitseva Odžakin kaupunki kärsi suuresti Sava-joen tulvasta toukokuussa 2014. Modričassa toimiva tanskalainen ryhmä oli 26. toukokuuta 2014 valmis pumppaamaan vettä Odžakin kaupungin pahasti tulvan kourissa olevassa osassa. Paikallinen pumppuasema perustettiin myöhemmin paikallisten insinöörien ja tanskalaisten teknisten asiantuntijoiden tuella ja Tanskan ja Saksan ryhmät arvioivat alueen yhdessä käyttämällä EU:n kartoituspalvelun, Copernicuksen karttoja. Kartat saatiin Orašjen jalkapallostadionilta käsin toimivalta EU:n paikan päällä tapahtuvan yhteistoiminnan keskukselta. Karttojen avulla määritettiin mudan syvyys ja alla olevan maaperän tila. Todettiin, että oli turvallista yksinkertaisesti kaivaa syvemmälle ja antaa veden vajota maaperään eikä valita aikaa enemmän vieviä pumppausvaihtoehtoja. Kaivausvaihtoehto myös poisti tarpeen sijoittaa vesi uudelleen muualle pumppauksen jälkeen. Ilman karttaa ryhmä ei olisi pystynyt arvioimaan tilannetta oikein ja olisi todennäköisesti pumpannut eikä ottanut kaivamisen riskiä.

59

Komissio otti analysoitujen kriisien alusta alkaen EUH:n (sekä päätoimipaikan että EU:n edustustot) mukaan koordinointikokouksiin ja vaihtoi sen kanssa säännöllisesti tietoja. ERCC oli itse asiassa yhteydessä EUH:oon jopa ennen kutakin virallista unionin pelastuspalvelumekanismin käyttöönottoa. Yhdessäkään tarkastuskohteena olleessa katastrofissa jäsenvaltiot eivät olleet pyytäneet, että unionin pelastuspalvelumekanismi otettaisiin käyttöön, jotta saataisiin pelastuspalvelutukea konsuliapua varten. Nepalin tapauksessa kuitenkin EUH otti käyttöön konsuliavun verkkovälineen (Consular Online tool, CoOL) jäsenvaltioiden ja ERCC:n kanssa käytävää tietojenvaihtoa varten. PO ECHO lähinnä antoi EUH:lle lentotietoja, jotka perustuivat sen CECIS-järjestelmässä oleviin yleiskatsauksiin⁴².

60

Komission osastojen välinen koordinointi ja yhteistyö sujuivat yleisesti ottaen hyvin. PO DEVCO osoitti joustavuutta tarjotessaan ylimääräistä humanitaarista apua PO ECHOlle ebolaepidemian aikana. Tämä tapahtui jakamalla uudestaan rahoitusta EKR:n B-varauksesta sekä ottamalla nopeasti käyttöön sen siirrettävät CBRN-laboratoriot. Lisäksi PO ECHO koordinoi toimintaa ebolaepidemian aikana tiiviisti PO DEVCOn kanssa maaliskuussa 2015 järjestettyä korkean tason konferenssia silmällä pitäen.

Ebolatyöryhmä tuotti avustustoiminnalle lisäarvoa toimimalla tiedonvaihtofoorumina, mutta se olisi pitänyt perustaa aikaisemmin

61

Länsi-Afrikan ebolaepidemia oli epätyypillinen katastrofi unionin pelastuspalvelumekanismin näkökulmasta. Komissio ja EU:n virastot reagoivat nopeasti alustaviin epidemiaraportteihin: ECDC levitti ensimmäistä nopeaa riskinarviointiaan aiheesta maaliskuussa 2014; eurooppalainen siirrettävä laboratorio otettiin alueella käyttöön huhtikuussa; epidemiasta keskusteltiin useaan otteeseen terveysturvakomiteassa (HSC) huhtikuun ja elokuun 2014 välisenä aikana ja rahoitus otettiin nopeasti käyttöön joidenkin keskeisten PO ECHOn kumppaneiden osalta. Alustavasta avustustoiminnasta kuitenkin puuttui strateginen lähestymistapa eikä sen osalta ollut päätetty, kuka olisi toiminnasta vastuussa. Kriisi laajeni ja WHO julisti sen kansainväliseksi kansanterveydelliseksi uhaksi 8. elokuuta 2014; koordinointikokouksia järjestettiin, vaikka useinkaan ne eivät olleet tulossuuntautuneita ja niiltä puuttui selkeät toiminta- ja seurantatavoitteet.

62

Ebolatyöryhmä perustettiin lokakuussa, noin kuuden viikon kuluttua siitä, kun Eurooppa-neuvosto vaati 30. elokuuta 2014, että koordinointia lisättäisiin ja hyväksyttäisiin kokonaisvaltainen toimintakehys. Toimintakehystä kehitettiin koko syyskuun ajan ja sitä tarkistettiin useasti seuraavina viikkoina. Kaikki tämä tapahtui sen jälkeen, kun epidemian puhkeamisesta oli kulunut useita kuukausia. Lokakuun lopussa Eurooppa-neuvosto nimitti humanitaarisesta avusta ja kriisinhallinnasta vastaavan komission jäsenen EU:n ebolakoordinaattoriksi, jonka tehtävänä on poliittinen koordinointi.

63

Koordinaattorilla oli merkittävä rooli jäsenvaltioiden huomion kiinnittämisessä avustustoiminnan laajentamisen edellyttämiin tärkeisiin toimiin ja tukiin (se esimerkiksi järjesti yhteiskäynnin Länsi-Afrikkaan lokakuussa 2014 sekä korkean tason kokouksia ja maaliskuussa 2015 pidetyn Brysselin avunantajakonferenssin). Kuten liitteestä V voidaan nähdä, nämä kehitysaskeleet olivat kyllä tarpeellisia, mutta kaikki tapahtui sen jälkeen, kun epidemian pahin vaihe oli jo ohi.

64

Kaikki sidosryhmät pitivät ERCC:n isännöimän ebolatyöryhmän perustamista tärkeänä EU:n avustustoiminnan koordinointia ja kehittämistä lujittavana toimena. Sen toimeksianto oli luonteeltaan operatiivinen; sen oli mm. varmistettava täydentävyys ja kartoitettava yhteisvaikutus. Työryhmän lähestymistapa oli osallistava: ebolatyöryhmän kokouksiin osallistui muiden komission osastojen lisäksi EUH, EU:n virastoja, neuvoston sihteeristö ja jäsenvaltiot (sekä joitakin kansallisia ebolakoordinaattoreita) sekä WHO:n, OCHAn, Maailman ruokaohjelman, Unicefin, IHP:n⁴³ ja useiden avustustoiminnassa etulinjassa toimivien kansalaisjärjestöjen edustajia. Useiden sidosryhmien mielestä EU:n edustustojen ja PO ECHOn verkoston välittämät reaaliaikaiset tilannekatsaukset olivat erityisen arvokkaita. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ebolatyöryhmä toimi ensisijaisesti koordinointia edistävänä tietojenvaihtofoorumina eikä niinkään päätöksiä tekevänä elimenä.

65

Tiedonhallinnassa on joitakin puutteita (tietoa on liikaa eivätkä jakelulistat ole aina ajan tasalla), mutta ebolatyöryhmä pystyi kuitenkin osaltaan varmistamaan paremman koordinoinnin ja avun toimituksen johdonmukaisuuden. Tätä kuvastavat seuraavat esimerkit:

a)Ebolatyöryhmän kanssa käydyissä keskusteluissa kävi ilmi, että lokakuun 2014 lopulle oli valmisteilla kaksi erillistä EUH:n ja komission (PO ECHO, PO DEVCO, PO SANCO ja FPI) käyntiä kentälle. Päällekkäisen ja kaksinkertaisen työn riskiä lievennettiin siten, että käynnistä laadittiin yhteinen raportti.

b)PO SANTE pystyi kanavoimaan työryhmässä jaetut tiedot terveysturvakomitealle ja auttoi suunnittelemaan ja kehittämään PO SANTEn ja PO ECHOn järjestämiä työpajoja (mm. turvallisuus- ja valvontakysymyksistä ja eurooppalaisista lääkintäapujoukoista).

c)ECDC:n henkilöstöä ja sen stipendiohjelmien epidemiologeja osallistui toimintaan WHO:n GOARN-verkoston (Global Outbreak Alert and Response Network) kautta. Heidän vastuullaan oli aluetason epidemiologisten tutkimusten tukeminen, tapausten havaitseminen ja kontaktien jäljitys mukaan luettuina. Epidemiologien ja WHO:n välisen yhteistyön katsottiin sujuneen yleisesti ottaen hyvin, mutta ECDC raportoi ebolatyöryhmälle, että käytetyillä asiantuntijoilla oli ollut huomattavia logistisia ongelmia. PO ECHO käynnisti sittemmin operaation, jonka tarkoituksena oli kartoittaa tapoja parantaa ryhmille annettavaa tukea.

66

Ebolaepidemian aikana ei ollut takeita (mahdollisesti) sairastuneiden kansainvälisten terveydenhoitoalan ja humanitaarisen avun työtekijöiden lääkinnällisestä evakuoinnista, minkä vuoksi jotkin alan työntekijöistä eivät hyväksyneet sitä, että heidät lähetettäisiin epidemia-alueelle. PO ECHO, PO SANTE ja WHO tekivät yhteistyötä ebolatyöryhmässä ja sen ulkopuolella EU:n lääkinnällisiä evakuointeja koskevan järjestelmän perustamiseksi. Tämä on esimerkki vaikuttavasta koordinoinnista, vaikka kehitystyö kesti tilanteen kiireellisyyteen ja tarpeen olennaisuuteen nähden kauan (ks. laatikko 4).

Laatikko 4

EU:n lääkinnällisiä evakuointeja koskevan järjestelmän kehittäminen oli monimutkainen ja pitkällinen operaatio

MSF totesi elokuussa ja YK syyskuussa 2014⁴⁴, että humanitaarisen avun ja terveydenhoitoalan työntekijöiden lääkinnällisten evakuointien tarve oli akuutti. PO ECHO teki tiivistä yhteistyötä PO SANTEn ja WHO:n kanssa kehittääkseen vakiomuotoiset toimintamenettelyt EU:n lääkinnällisiä evakuointeja koskevaa järjestelmää varten. Terveysturvakomitea hyväksyi menettelyt 14. lokakuuta. Samanaikaisesti komissio etsi kuljetustapoja (lentokoneita) sekä siviilipuolelta / liiketoiminnan alalta⁴⁵ että sotilasalalta⁴⁶. Komissio ei saanut osallistujavaltioita sitoutumaan siihen, että niiden siviiliresursseja käytettäisiin lääkinnällisiin evakuointeihin, minkä jälkeen PO ECHO esitti EUH:lle 5. syyskuuta 2014 virallisen pyynnön, jossa se pyysi EUH:a ottamaan käyttöön EU:n kuljetussuunnittelutoimistonsa (EUMPC), jotta sotilaallisten resurssien käyttöön löydettäisiin ratkaisu. PO ECHO teki tiivistä yhteistyötä EUMPC:n kanssa, mutta siitä huolimatta jäsenvaltiot olivat vain vähäisessä määrin halukkaita sitomaan sotilaallisia resursseja. Aiemman kokemuksen puute alalta, valmiiden teknisten ratkaisujen puuttuminen ja resurssien mukauttamiseen ja rekisteröintiin tarvittava aika vaikeuttivat huomattavissa määrin vielä lisää avun toimittamista ajoissa. Lopulta EU:n lääkinnällisiä evakuointeja koskeva järjestelmä saatiin valmiiksi, kun Luxemburg lupasi kaksi lentokonetta vapaaehtoisreserviin. Järjestelmä otettiin käyttöön vuoden 2015 helmikuun puolivälissä.

Komissio ei hyödynnä täysimääräisesti käytettävissä olevia tietoja raportoidakseen sen omasta ja unionin pelastuspalvelumekanismin yleisestä tuloksellisuudesta

67

Komissio on määritellyt PO ECHOn vuotuisia hallintosuunnitelmia ja toimintakertomuksia varten indikaattorin, joka liittyy katastrofin yhteydessä annetun avustustoiminnan ajoittumiseen⁴⁷, tarkemmin sanottuna avustustoiminnan oikea-aikaisuuteen. Indikaattori kuitenkin kattaa komission valvonnan⁴⁸ ulkopuolelle jääviä tekijöitä. Tämä vaikeuttaa tilintekoa sen omasta tuloksellisuudesta.

68

Unionin pelastuspalvelumekanismin keskeinen viestintäväline, CECIS, ei kerää tuloksellisuustietoja automatisoidulla, jäsennetyllä tavalla, minkä vuoksi tuloksellisuustietojen kartoittaminen on manuaalinen, aikaa vievä prosessi. Järjestelmän avulla pystytään käsittelemään automaattisesti vain vähän tietoja, joten CECIS ei voi tuottaa yksityiskohtaisia raportteja tai hallintotietoa hätäavun eri vaiheiden operatiivisesta tehokkuudesta – olivatpa nuo vaiheet suoraan komission alaisuudessa tai eivät. Useat osallistujavaltiot totesivat haluavansa CECIS-järjestelmän tuottavan enemmän koottua tietoa tuloksellisuudesta.

69

Esimerkiksi oikea-aikaisuudesta tai vielä tarjouksia vailla olevista pyynnöistä ei ole määrällisiä tulostilastoja, minkä takia komissiolla ja osallistujavaltioilla ei ole tietoa, jota ehdottomasti tarvittaisiin unionin pelastuspalvelumekanismin tuloksellisuuden ja lisäarvon mittaamiseen, joka voisi edesauttaa sitä, että sidosryhmät hyväksyisivät mekanismin käytön yhä helpommin.

11Päätöksen 16 artiklan 3 kohdan a alakohdan i alakohta.

12Päätöksen 16 artiklan 3 kohdan a alakohdan ii alakohta.

13KOM(2010) 600 lopullinen, 26. lokakuuta 2010, Kohti parempaa Euroopan katastrofiapua: pelastuspalvelun ja humanitaarisen avun rooli. Moduulit voivat käsittää joko pelastuspalveluresursseja tai henkilöstöresursseja taikka kumpiakin.

14ICF International, Ex-post evaluation of Civil Protection Financial Instrument and Community Civil Protection Mechanism (recast) 2007–2013, loppukertomus, 16. joulukuuta 2014.

15Demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskeva eurooppalainen väline.

16Guidelines for EU Election Observer Evaluation (FPI 4), s. 1, ensimmäinen kohta.

1716 artiklan 3 kohdan a alakohdan ii alakohta ja v alakohta sekä 16 artiklan 3 kohdan b alakohta.

18Päätöksen 16 artiklan 3 kohdan b alakohta.

19Komission täytäntöönpanopäätös 2014/762/EU, annettu 16 päivänä lokakuuta 2014, unionin pelastuspalvelumekanismista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 1313/2013/EU täytäntöönpanosäännöistä sekä komission päätösten 2004/277/EY, Euratom ja 2007/606/EY, Euratom kumoamisesta (EUVL L 320, 6.11.2014, s. 1).

20Täytäntöönpanopäätöksen liitteessä II oleva 10 kohta.

21Tämä osatekijä on ollut toiminnassa vuoden 2016 alusta alkaen, ja toukokuussa 2016 otettiin käyttöön ryhmä, johon kuului ECDC:n epidemiologeja, joiden tehtävänä oli osallistua avustustoimintaan keltakuume-epidemian yhteydessä Afrikassa.

22Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 851/2004, annettu 21 päivänä huhtikuuta 2004, tautien ehkäisyn ja valvonnan eurooppalaisen keskuksen perustamisesta (EUVL L 142, 30.4.2004, s. 1).

23Päätös, 16 artiklan 5 kohta.

24Nepalissa EU-edustuston päällikkö ilmoitti kaksi kuukautta ennen maanjäristystä, että EU:n edustuston valmiustaso ei riittäisi pahimmassa tapauksessa. Katastrofi oli laajuudeltaan erittäin merkittävä, mutta ei kuitenkaan yhtä vakava kuin se olisi voinut pahimmassa tapauksessa olla, ja täten EU:n edustusto pystyi antamaan tarvittavan tuen EUCP-ryhmälle.

25Komissio lähetti vuonna 2012 tiedotteita EU-edustustojen päälliköille. Vuoden 2014 lopussa lähetetyssä tiedotteessa selitettiin, miten unionin pelastuspalvelumekanismi toimii ja miten asianomaiset maat voisivat pyytää apua.

26Päätös, 16 artiklan 11 kohta.

27Päätös, 16 artiklan 2 kohta. Koordinoinnin integrointivelvoite koskee YK:n järjestöistä ainoastaan YK:n OCHAa.

28Draft operational guidelines for field cooperation between EU civil protection and UNDAC teams: Civil Protection Committee, Information Exchange on Ongoing Activities, 21. ja 22. lokakuuta 2009.

29Klusterit ovat sekä YK:n että muiden humanitaaristen järjestöjen ryhmiä, jotka toimivat kullakin humanitaarisen toiminnan pääalalla (mm. vesi ja terveys). Niitä perustetaan, kun tietyllä alalla ilmenee selkeitä humanitaarisia tarpeita, aloilla on lukuisia eri toimijoita ja kansalliset viranomaiset tarvitsevat koordinointitukea.

30PO ECHO, 2016, A new role for regional coordination mechanisms in the framework of the OSOCC, keskusteluasiakirja Genevessä 2.–5. helmikuuta pidettyä Humanitarian Networks and Partnership Week -tapahtumaa varten.

31Ks. ed.

32Päätös, 16 artiklan 3 kohdan e alakohta.

33Water, sanitation and hygiene (vesi, sanitaatio ja hygienia).

34Euroopan hätä- ja katastrofiavun tietojärjestelmä. EDRIS on verkkopohjainen tietojärjestelmä, jonka avulla tunnistetaan EU:n humanitaarisen avun osuudet. EDRIS ei ole osa unionin pelastuspalvelumekanismia.

35Esimerkkinä voidaan todeta, että on monenlaista viestintää: tärkeitä operatiivisia viestejä (kuten avunpyyntöjä tai merkityksellisiä logistisia tietoja), hallinnollisia tiedonantoja (kuten kuljetuksen osarahoitusta koskevia pyyntöjä ja avustuksia), raportteja ja kokouspöytäkirjoja.

36Päätöksen 16 artiklan 3 kohdan a alakohdan iii alakohta.

37Tilintarkastustuomioistuimella on evidenssiä UNOSATin ja ERCC:n välisestä yhteydenpidosta, ja niillä on pääsy toistensa välineisiin.

38http://emergency.copernicus.eu/mapping/

39Päätöksen 16 artiklan 3 kohdan a alakohdan iii alakohta ja 16 artiklan 4 kohta.

40Päätöksen 16 artiklan 8 kohta.

41Bosnia ja Hertsegovina: PO NEAR ja EUFOR; ebola: PO DEVCO, ulkopolitiikan välineiden hallinto (FPI), PO SANTE, PO MOVE, PO RTD, ECDC ja Eurocontrol; Nepal: PO DEVCO ja FPI.

42Vuonna 2013 PO ECHO ja EUH tekivät yhteisen tiedonhankintakäynnin Nepaliin. Käynnin perusteella suositettiin yhteistä EU:n valmiussuunnitelmaa, jonka avulla lujitettaisiin koordinointia konsulikysymyksissä (suositus esitettiin toistamiseen vuonna 2014 tehdyn seurantakäynnin yhteydessä). Vaikka tällainen proaktiivinen erityiskäynti ilmentää hyvää käytäntöä, valmiussuunnitelmaa ei koskaan laadittu.

43IHP (International Humanitarian Partnership) on seitsemän eurooppalaisen pelastushallintakeskuksen välinen verkosto. IHP:n jäsenvaltiot ovat myös unionin pelastuspalvelumekanismin osallistujavaltioita, mutta siitä huolimatta ne esittelivät ebolatyöryhmälle toimintaansa IHP:n jäseninä.

44MSF totesi 11. elokuuta 2014 nimenomaisesti, että lääkinnällisten evakuointien tarve oli akuutti; YK OCHA lähetti lääkinnällisiä evakuointeja koskevista valmiuksista pyynnön ERCC:lle ja Natolle 1. syyskuuta 2014.

45Vaikka jäsenvaltiot pystyivät toteuttamaan lääkinnällisiä evakuointeja kahdenvälisesti ja komissiolla oli kaupallinen vaihtoehto saatavilla, tätä ei pidetty riittävänä.

46Käyttöönotto on mahdollista, jos PO ECHO sitä virallisesti pyytää eikä ole olemassa siviilivaihtoehtoja, jotka voisivat täyttää tarpeet asianomaisessa kriisissä (periaatteessa sotilaallista ratkaisua olisi aina sovellettava viimeisenä keinona).

47Tulosindikaattori 1: unionin pelastuspalvelumekanismiin liittyvien operaatioiden toteuttamiseen keskimäärin kuluva aika (tarjouksen hyväksymisestä käyttöönottoon)

48Esimerkiksi osallistujavaltioiden käyttöön asettamat resurssit tai osallistujavaltioiden asiantuntijanimitykset.

Johtopäätökset ja suositukset

70

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että komissio on helpottanut avustustoiminnan koordinointia unionin ulkopuolella sattuneissa katastrofeissa yleisesti ottaen vaikuttavalla tavalla vuoden 2014 alusta alkaen. Kaikki tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn vastanneet osallistujavaltiot ovat vahvistaneet tilintarkastustuomioistuimen yleisen arvion. Ne ilmaisivat olevansa tyytyväisiä komission rooliin koordinoinnin helpottamisessa.

71

Kaikissa kolmessa tarkastuskohteena olleessa katastrofissa unionin pelastuspalvelumekanismin käyttöönotto oli oikea-aikaista (ks. kohdat 17–19) ja EU:n pelastuspalvelun arviointi- ja koordinointiryhmät (EUCP-ryhmät) helpottivat koordinointia paikan päällä osallistujavaltioiden ryhmien kanssa (ks. kohdat 26 ja 27). Komission toteuttamia koordinoinnin helpottamistoimia tehostaa hyödyllisinä pidettyjen tietotuotteiden laaja levitys (ks. kohdat 55–57).

72

Komissio omaksui osallistavan lähestymistavan koordinointiin sekä omissa yksiköissään että muiden EU:n ja EU:n ulkopuolisten elinten kanssa (ks. kohdat 34–37 ja 58–66). Vaikka EU:n koordinointitoiminnan YK:n järjestelmään integroinnin taso oli erilainen eri katastrofeissa, tilintarkastustuomioistuin totesi, että komissio kunnioitti YK:n johtoasemaa (ks. kohdat 41–46). Komission koordinointirooli ulottui avustustoiminnan loppuvaiheeseen, ja se pyrki varmistamaan mutkattoman siirtymisen toipumisvaiheeseen (ks. kohdat 47 ja 48).

73

Unionin pelastuspalvelumekanismin perustamista koskevan lainsäädännön tärkeä innovaatio on ollut kehittää eurooppalaiset hätäapuvalmiudet (eli vapaaehtoisreservi), joka käsittää avustustoimintaan ennalta sidotut resurssit. Vapaaehtoisreservin kehittäminen on ollut hidasta, mikä tarkoittaa, että komissio ei voinut suosittaa tiettyjen resurssien käyttöönottoa avustustoimintaan niissä katastrofeissa, jotka tilintarkastustuomioistuin tarkasti. Komissiolla oli kuitenkin merkittävä rooli, kun reserviä laajennettiin tarvittaessa (ks. kohdat 28–32).

74

Yleisestä johtopäätöksestä huolimatta tilintarkastustuomioistuin havaitsi joukon parannusta vaativia alueita. Komissio voisi voittaa lisäaikaa ennakkovalmiusvaiheessa ja EUCP-ryhmien valinnan ja käyttöönoton aikana (ks. kohdat 20–25). Useita CECIS-järjestelmän osa-alueita sekä komission viestintä- ja tiedotusjärjestelmää voitaisiin edelleen parantaa (ks. kohdat 49–54). Paikalla tapahtuvaa koordinointia voitaisiin vielä tehostaa ja pelastuspalvelua ja humanitaarista apua koskevien operaatioiden välistä yhteisvaikutusta voitaisiin pyrkiä lisäämään (ks. kohdat 38–40). Komission ja ECDC:n rahoitus- ja hallintojärjestelyt eivät sopineet laajamittaiseen epidemiologien käyttöön unionin pelastuspalvelumekanismin kautta ebolakriisin aikana (ks. kohta 33). Lopuksi voidaan todeta, että komissio voisi parantaa unionin pelastuspalvelumekanismin tuloksellisuutta koskevaa raportointia (ks. kohdat 67–69). Tilintarkastustuomioistuin esittää jäljempänä viisi suositusta näistä aihealueista.

Suositus 1 – Ajan voittaminen avustustoiminnan kriittisissä varhaisvaiheissa

Komission olisi

a)hyödynnettävä CECIS-järjestelmän ennakkovalmiusvaihetta hitaissa katastrofeissa aikaisemmin – heti kun esiintyy ensimmäisiä viitteitä vaikutuksesta ja/tai tarpeista –, jotta osallistujavaltiot voivat vapauttaa resursseja, ennen kuin unionin pelastuspalvelumekasnimi otetaan käyttöön

b)pyydettävä nimittämään asiantuntijoita välittömästi avunpyynnön jälkeen, jos osallistujavaltioilta on kohtuullista odottaa merkittävää avustustoimintaa

c)kartoitettava tapoja nopeuttaa EUCP-ryhmien valintaa ja käyttöönottoa ja pyydettävä osallistujavaltioita kehittämään yhdessä komission kanssa asiantuntijoiden tuloksellisuutta mittaavat vertaisarvioinnit sekä operaation jälkeen pidettävät ryhmän ja komission päätoimipaikan väliset palautekokoukset

d)kehitettävä kirjallinen lokitiedosto kaikista yhteyksistä osallistujavaltioihin, joilla on läheiset suhteet katastrofista kärsivään maahan ja jotka sen vuoksi ovat hyvässä asemassa avunantajina.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2017 puoliväliin mennessä

Suositus 2 – CECIS-järjestelmän ominaisuuksien parantaminen

Parantaakseen yleiskatsausta tarjotusta ja pyydetystä avusta sekä parantaakseen painopisteisiin kohdistettua seurantaa ja lisätäkseen käyttäjäystävällisyyttä komission olisi suunniteltava uudelleen mm. seuraavat CECIS-järjestelmän keskeiset ominaisuudet:

a)automatisoitava esitettyjen ja täytettyjen pyyntöjen välisen epäsuhdan analysointia ja otettava käyttöön lajitteluvaihtoehto

b)annettava kentällä toimivien EUCP-ryhmien käyttöön yksinkertaistettu, reaaliaikainen yhteenveto pyynnöistä ja tarjouksista

c)automatisoitava kuljetustukipyyntöjen kulkua, mahdollistettava nopeampi päästä päähän -prosessi sekä tilastojen ja reaaliaikaisten yleiskatsausten teko

d)toteutettava toimia, joiden avulla varmistetaan, että operatiivisia ja hallinnollisia viestejä suodatettaisiin vaikuttavalla tavalla, ja yksilöitävä suodatuksen käyttöä tehostavia toimenpiteitä

Toteuttamisen tavoiteajankohta:
Vaatimuksista ja toimintasuunnitelmasta sopiminen sidosryhmien kanssa: vuoden 2017 puoliväliin mennessä
Tarjousmenettely, täytäntöönpano ja testaus: vuoden 2018 lopussa

Suositus 3 – Koordinoinnin ja mahdollisen yhteisvaikutuksen vahvistaminen paikan päällä

Komission olisi

a)tehostettava EUCP-ryhmien raportointia kentältä vaatimalla selkeämpiä kuvauksia toteutetuista tarvearvioinneista ja konkreettisia jatkotoimia yksilöityjen tarpeiden osalta

b)kartoitettava, miten PO ECHOn verkostoa voitaisiin hyödyntää enemmän siten, että se tukisi EUCP-ryhmien työtä yleensä ja erityisesti tilanne- ja tarvearviointeja

c)yksilöitävä enemmän mahdollisuuksia lujittaa pelastuspalvelua ja humanitaarista apua antavien tahojen sekä YK:n klusterijärjestelmässä toimivien tahojen keskinäistä tuntemusta

d)nimettävä pelastuspalvelualan yhteyspisteitä PO ECHOn verkoston kansallisiin ja alueellisiin toimistoihin; sen olisi myös yhdessä EUH:n kanssa nimettävä EU:n edustustojen henkilöstön vastuulla olevia pelastuspalvelualan yhteyspisteitä riskinalaisiin maihin. Yhteyspisteitä varten järjestettäisiin säännöllisesti unionin pelastuspalvelumekanismia ja sen käyttöönottomenettelyitä koskevaa koulutusta.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2017 loppuun mennessä

Suositus 4 – Epidemiologien käyttämistä koskeviin järjestelyihin mahdollisesti tehtävien muutosten kartoittaminen

Jos EU päättää käyttää vastaisuudessa unionin ulkopuolella epidemiologeja unionin pelastuspalvelumekanismin kautta avustustoimintaan laaja-alaisissa hätätilanteissa, joilla on terveydellisiä seurauksia, – ottaen täysin huomioon WHO:n johtoaseman tässä suhteessa – komission ja ECDC:n on yhdessä kartoitettava nykyisiin hallinto- ja rahoitusjärjestelyihin mahdollisesti tehtävät muutokset, jotka helpottaisivat nopeaa ja sujuvaa käyttöönottoa.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2018 alussa

Suositus 5 – Tilivelvollisuuden vahvistaminen raportointia parantamalla

Saadakseen itselleen ja osallistujavaltioille tietoa, joka lisäisi tuloksellisuutta, lisäarvoa ja unionin pelastuspalvelumekanismin hyväksymistä, komission olisi

a)asetettava tulosindikaattoreita niiden hätäavun osa-alueiden kohdalla, jotka ovat sen hallinnassa ja josta sitä voidaan pitää tilivelvollisena

b)kehitettävä CECIS-tietojen perusteella automaattisesti tuotettavia tilastotietoja ja raportteja, joita voidaan hyödyntää avustustoiminnan ja erilaisten resurssien käyttöönottojen välisessä vertailussa ja unionin pelastuspalvelumekanismin parantamista vaativien alueiden yksilöinnissä.

Toteuttamisen tavoiteajankohta:
Keskeisten tulosindikaattorien määrittely: vuoden 2017 puoleen väliin mennessä
Tilastojen ja raporttien tuottaminen: vuoden 2018 loppuun mennessä (ks. suositus 2)

Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Karel Pinxtenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 8. marraskuuta 2016 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner LEHNE
presidentti

Liitteet

Liite I

Unionin pelastuspalvelumekanismin käyttöönotto unionin ulkopuolella sattuneissa katastrofeissa

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Liite II

Unionin pelastuspalvelumekanismi – Toimijoiden väliset suhteet (tilanne 31. elokuuta 2016)

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Liite III

Yleiskatsaus kolmesta tarkastuskohteena olleesta katastrofista

Ebola Länsi-Afrikassa
Maanjäristys Nepalissa
Tulvat Bosnia ja Hertsegovinassa

Kriisin tyyppi
Epidemia
Maanjäristys
Tulvat/maanvyöryt

Alku
Maaliskuussa 2014
25. huhtikuuta 2015
13.–15. toukokuuta 2014

Paikan päällä annetun tuen kesto
22 kuukautta
~ 3 viikkoa
~ 2,5 viikkoa

Asianomainen väestö
> 28 000 infektiotapausta
> 11 200 kuollutta
800 000 uhria
8 700 kuollutta
2 200 loukkaantunutta
3 000 000 uhria
76 kuollutta

Kriisin vaikutus
Järkyttävät seuraukset koko alueen turvallisuudelle, terveydelle ja taloudelle
Useita kyliä tuhoutunut
> 510 000 taloa tuhoutui
> 286 767 taloa vahingoittui
Sadat tuhannet ihmiset menettivät elinkeinonsa, ja keskeinen infrastruktuuri tuhoutui

Unionin pelastuspalvelumekanismin käyttöönoton pyytäjä
Maailman terveysjärjestö (WHO) YK:n OCHAn kautta
Nepalin viranomaiset
Turvallisuudesta vastaava ministeriö Bosnia ja Hertsegovinassa

Unionin pelastuspalvelumekanismin käyttöönottopäivä
14. elokuuta 2014
26. huhtikuuta 2015
17. toukokuuta 2014

Unionin pelastuspalvelumekanismin osallistujavaltiot avustustoiminnassa mukana
14
17
19

YK:n rooli
WHO johti avustustoimintaa tukenaan UNMEER, EU, US, UK ja FR
UNDAC-ryhmä läsnä
UNDAC-ryhmä läsnä ja YK:n klusterijärjestelmä käytössä
Ei UNDAC-ryhmää eikä klusterijärjestelmää virallisesti käytössä, vaikka samantapaisia rakenteita tosiasiassa paikan päällä

Keskeiset kansainväliset toimijat
WHO, UNMEER, EU:n ebolatyöryhmä (ydin: ECHO, DEVCO, SANCO, MOVE, ECDC, EUH), US, UK, FR, MSF, muut kansallisjärjestöt ja kahdenväliset avunantajat.
YK (OCHA, UNDAC, Unicef, Maailman ruokaohjelma) Relief International, kahdenväliset avunantajat ja kansalaisjärjestöt.
YK, Maailmanpankki, kahdenväliset avunantajat, Punainen risti, EUFOR ja kansalaisjärjestöt.

Käyttöönotettu EUCP-ryhmä
4 EU:n pelastuspalvelualan asiantuntijaa (UNDAC-ryhmän jäseninä)
1 ECHOn alueellinen logistinen koordinaattori
3 ERCC:n yhteyshenkilöä
10 EU:n pelastuspalvelualan asiantuntijaa
2 ERCC:n yhteyshenkilöä
10 EU:n pelastuspalvelualan asiantuntijaa
1 ECHOn tekninen avustaja

Unionin pelastuspalvelumekanismin kautta annettu apu

•Elintarvikeapu, lääkintäpakkaukset jne.

•Huovat ja kloori

•Siirrettävät laboratoriot, hoitopaikat

•Ambulanssit ja kenttäsairaalat

•Logistinen tuki, ilmakuljetus, laivaston alukset

•Lääkinnällinen evakuointi

•Etsintä- ja pelastusryhmät; tukileirit

•Vedenpuhdistusmoduulit

•Terveydenhoitoalan ryhmät

•Teltat, huovat, makuupussit ja suojat

•Vesipumput

•Vedenpuhdistusyksiköt

•Hiekkasäkit

•Elintarvikeapu

•Helikopterit, pelastusveneet

•Teltat, huovat, lämmittimet ja pyyhkeet

Liite IV

EU:n epidemiologien käyttö Guineassa

Lähteet: WHO, ECDC ja Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Liite V

Tapahtumien kulku ebolatautiepidemiassa vuosina 2014 ja 2015

Lähteet: WHO, Euroopan komissio ja Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Komission vastaus

Tiivistelmä

VI

Komissio on tyytyväinen tilintarkastustuomioistuimen rakentavaan lähestymistapaan, jonka mukaan parannuksia tarvitaan. Kertomus sisältää käytännön suosituksia, joiden täytäntöönpano lisää unionin pelastuspalvelumekanismin osallistumista osallistujavaltioiden valmiuksiin sekä pelastustoimien ja hätäavun tarjoamiseen hädänalaisille ihmisille.

VII

Komissio hyväksyy kaikki suositukset.

Johdanto

Laatikko 1 – Vapaaehtoisreservi

Lokakuun 1. päivästä 2016 lähtien 16 jäsenvaltiota on rekisteröinyt tai rekisteröimässä vapaaehtoisreserviin yhteensä 78 avustusresurssia.

Avustusresurssejaan ovat sitoneet Alankomaat, Belgia, Espanja, Italia, Kreikka, Luxemburg, Puola, Ranska, Romania, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tanska ja Tšekki. Vapaaehtoisreservin valmiuksia on käytetty tähän mennessä kahdeksan kertaa, muun muassa ebolaepidemian ja vuoden 2016 keltakuume-epidemian yhteydessä, EU:n jäsenvaltioiden metsäpalojen yhteydessä, Ecuadorissa vuoden 2016 maanjäristyksen jälkeen ja Haitissa hirmumyrsky Matthew’n jälkeen vuonna 2016.

Toimenpiteissä käytettiin vedenpuhdistusyksiköitä, metsäpalontorjuntalentokoneita, julkisen terveydenhuollon laboratorioita ja siirrettäviä laboratorioita sekä teknisen avun ja tuen ryhmiä. Toimenpiteet osoittavat reservin tarjoaman lisäarvon ja sen, että reservin resursseja käytetään yhä useammin.

Huomautukset

18

Komissio alkoi vuonna 2016 käyttää ennakkovalmiusmoodia, kun katastrofiin viittaavia merkkejä havaitaan tai ennustetaan. Ennakkovalmiuksien käynnistämistä harkitaan erityisesti maailmanlaajuisen hälytys- ja koordinointijärjestelmän (GDACS) punaisen varoituksen ilmestyessä (ilmaisee myös mahdollista humanitaarista vaikutusta). Ennakkovalmiusmoodia on käytetty yli 12 kertaa. Esimerkiksi Ecuadorin maanjäristyksen yhteydessä (äkillinen katastrofi huhtikuussa 2016) ennakkovalmiudet käynnistettiin lähes kaksi tuntia ennen kuin YK pyysi asiantuntija-apua ja 16 tuntia ennen asianomaisen maan esittämää avunpyyntöä. Haitilla hirmumyrsky Matthew’n yhteydessä (hidas katastrofi lokakuussa 2016) ennakkovalmiudet käynnistettiin 1,5 vuorokautta ennen asianomaisen maan esittämää avunpyyntöä.

21

Tätä menettelyä käytettiin Ecuadorin maanjäristyksen yhteydessä (huhtikuussa 2016), jolloin osallistujavaltioille ilmoitettiin EUCP-ryhmien käyttöönotosta kaksi tuntia ennen etsintä- ja pelastusryhmän tarjoamista ja hyväksymistä.

Yhteinen vastaus 23 ja 24 kohtaan

Pelastuspalvelukomitea perusti erityisen koulutuspoliittisen työryhmän keskustelemaan EUCP-ryhmien asiantuntijaprofiileista ja asiantuntijoiden toiminnasta ryhmissä. Pelastuspalvelukomitean kanssa sovittiin kuitenkin, että komissio esittää vuoden 2017 ensimmäisellä puoliskolla toisen ehdotuksen asiantuntijaluokkien mahdollisesta rekisteröinnistä vapaaehtoisreserviin yksittäin nimettävien asiantuntijoiden sijaan.

25

Komissio on aloittanut toukokuussa 2016 käynnistyneen uuden koulutussyklin kursseilla käytännön, jossa kouluttajat arvioivat EUCP-ryhmän ehdokkaita ja ehdokkaat saavat koulutuksen päätteeksi henkilökohtaista palautetta. Lisäksi kansallinen koulutuskoordinaattori voi pyytää saada tarkasteltavakseen samaa kansallisuutta edustavan tietyn asiantuntijan arviointilomakkeet.

29

Koska ennalta suunniteltuja resursseja lisättiin merkittävästi vuonna 2016, vapaaehtoisreservin käytön odotetaan lisääntyvän tulevaisuudessa huomattavasti. Resurssit jakaantuvat kuitenkin epäsuhtaisesti, ja komissio aikoo lähikuukausina laatia raportin vapaaehtoisreservin valmiuksissa esiintyvistä puutteista.

38

Komissio on ERCC:stä viime aikoina saatujen kokemusten seurauksena edistänyt tiiviimpää yhteistyötä ja koordinointia EUCP:n ja humanitaarisen avun välineiden välillä. Pelastuspalveluun ja humanitaarisen apuun osallistuvat komission toimijat, myös kentällä vaikuttavat toimijat, ovat keskustelleet alueellisissa ja päätoimipaikan seminaareissa muun muassa erilaisista virallisista mekanismeista.

40

EUCP-ryhmien ja humanitaarisen avun verkoston välisen yhteistyön ja koordinoinnin tehostaminen on mahdollistanut muun muassa sen, että kun unionin pelastuspalvelumekanismi otettiin hiljattain käyttöön Haitilla hirmumyrsky Matthew’n yhteydessä (lokakuussa 2016), suurin osa tarpeisiin liittyvistä puutteista havaittiin komission oman humanitaarisen avun verkoston kautta. Komissio myöntää kuitenkin, että ECHOn paikallistoimistoissa ja EU:n edustustoissa toimivien kollegoiden kanssa on tehtävä järjestelmällisempää yhteistyötä.

50

Komissio on jo todennut, että apua koskevaa yleiskatsausta olisi uudistettava tiiviissä yhteistyössä käyttäjien kanssa. Kesäkuussa 2016 kokoontunut 12. pelastuspalvelukomitea päätti kutsua koolle CECIS-järjestelmän ohjausryhmän kokouksen käsittelemään ja sääntelemään tällaisia pyyntöjä.

51

CECIS-järjestelmässä on otettu käyttöön EDRIS- ja CECIS-järjestelmien reaaliaikainen yhteys. Kaikki kriisin yhteydessä toteutetut toimenpiteet voidaan nyt nähdä yhteisen tunnisteen perusteella samalla ruudulla, niin pelastuspalvelun kuin humanitaarisen avunkin osalta. EDRIS-järjestelmässä tämä ominaisuus on valmisteilla vielä vuonna 2016.

52

Koska CECIS-järjestelmän turvallisuus on osallistujavaltioille todellinen ja jatkuva huolenaihe, pelastuspalvelun vuoden 2017 työohjelmaluonnoksessa todetaan, että mahdollisuutta kehittää verkkopalvelu tai verkkosivu CECIS-järjestelmän tietojen viemiseksi muihin ERCC:n tietojärjestelmiin, kuten ERCC:n kenttäportaaliin, tutkitaan.

53

Komissio on jo todennut, että CECIS-järjestelmän lokikirjaa tulisi uudistaa tiiviissä yhteistyössä käyttäjien kanssa. Kesäkuussa 2016 kokoontunut 12. pelastuspalvelukomitea päätti kutsua koolle CECIS-järjestelmän ohjausryhmän kokouksen käsittelemään ja sääntelemään tällaisia pyyntöjä.

54

Pelastuspalvelun vuoden 2017 työohjelmaluonnoksessa pyritään nopeuttamaan kuljetusmenettelyä CECIS-järjestelmässä ja vähentämään tukipyyntöihin liittyvää hallinnollista työtä.

66

Tarvittiin paljon työtä, jotta saatiin aikaan toimiva ja turvallinen evakuointimenettely, jossa yhdistyvät potilaan lääkinnälliset ja logistiset tarpeet, lentokoneen ja lentäjien turvallisuus sekä vastaanottavan hoitoyksikön valmiudet.

Yhteinen vastaus 67–69 kohtaan

Komissio myöntää havaitut ongelmat ja ottaa täysimääräisesti huomioon niiden korjaamista koskevat suositukset. Se toteuttaa myös tuleville vuosille aiemmin suunnitellut muutokset CECIS-järjestelmän käytettävyyden ja tehokkuuden parantamiseksi.

Johtopäätökset ja suositukset

73

Resurssien rekisteröinti vapaaehtoisreserviin on lisääntynyt huomattavasti vuoden 2016 jälkipuoliskolla. Lokakuun 1. päivänä 2016 reservissä oli kaikkiaan 78 resurssia, joista osan rekisteröinti oli edelleen kesken.

74

Komissio on tyytyväinen tilintarkastustuomioistuimen rakentavaan lähestymistapaan, jonka mukaan parannuksia tarvitaan. Kertomus sisältää käytännön suosituksia, joiden täytäntöönpano lisää unionin pelastuspalvelumekanismin osallistumista osallistujavaltioiden valmiuksiin sekä pelastustoimien ja hätäavun tarjoamiseen hädänalaisille ihmisille. Lisäksi komissio hyödyntää unionin pelastuspalvelumekanismin perustamislainsäädäntöön sisältyviä innovaatioita resurssien käytön laajentamiseksi tarvittaessa.

Suositus 1

Komissio hyväksyy suosituksen.

Suositus 2

Komissio hyväksyy suosituksen. Lähivuosina on suunnitteilla merkittäviä muutoksia CECIS-järjestelmän käytettävyyden parantamiseksi eri alueilla. Niitä käsitellään ohjaus-/käyttäjäryhmän kanssa ensisijaisuuden määrittämiseksi.

Suositus 3

Komissio hyväksyy suosituksen.

Suositus 4

Komissio hyväksyy suosituksen.

Suositus 5

Komissio hyväksyy suosituksen.

QJ-AB-16-034-FI-E    ISSN 1977-5792

Katastrofi voi iskeä missä ja milloin tahansa. Luonnonkatastrofissa tai ihmisen aiheuttamassa suuronnettomuudessa on reagoitava nopeasti. Asianmukaisella katastrofihallinnalla pelastetaan henkiä, ja pelastajien välinen koordinointi on erittäin tärkeää avustustoiminnan onnistumisen kannalta. Euroopan unionin pelastuspalvelumekanismi perustettiin edistämään nopeaa ja vaikuttavaa operatiivista yhteistyötä kansallisten pelastuspalvelujen välillä. Euroopan komissiolla on tärkeä rooli avustustoiminnan koordinoinnin helpottamisessa. Tilintarkastustuomioistuin tutki, onko komissio helpottanut koordinointia vaikuttavalla tavalla unionin pelastuspalvelumekanismin kautta kolmessa viimeaikaisessa kansainvälisessä katastrofissa: Bosnia ja Hertsegovinan tulvat (2014), ebolaepidemia Länsi-Afrikassa (2014–2016) ja Nepalin maanjäristys (2015). Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että komissio on hoitanut koordinointitehtäväänsä yleisesti ottaen vaikuttavalla tavalla vuoden 2014 alusta alkaen. Kertomuksessa esitetään joukko suosituksia, joiden tarkoituksena on parantaa unionin pelastuspalvelumekanismin toimivuutta avustustoimintavaiheessa.