EUROPESE REKENKAMER

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1

Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx

Website: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2016

Print | ISBN 978-92-872-6588-3 | ISSN 1831-0915 | doi:10.2865/380185 | QJ-AB-16-034-NL-C
PDF | ISBN 978-92-872-6579-1 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/97179 | QJ-AB-16-034-NL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6617-0 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/422932 | QJ-AB-16-034-NL-E

© Europese Unie, 2016

Overneming met bronvermelding toegestaan.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van foto 1 en 2 dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?

Gratis publicaties:

•één exemplaar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•meerdere exemplaren of posters/kaarten:
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).

(*)De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Gebeurtenis | Datum
Vaststelling controleplan („APM”)/Begin van de controle | 24.11.2015
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de Commissie (of andere gecontroleerde) | 28.9.2016
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure | 8.11.2016
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen van de Commissie (of andere gecontroleerde) | 7.12.2016

NL
2016

nr. 33

Speciaal verslag

Uniemechanisme voor
civiele bescherming:
de coördinatie van de
respons op rampen buiten
de EU is in het algemeen
doeltreffend geweest

(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer III, die onder leiding staat van ERK-lid Karel Pinxten en gespecialiseerd is in het uitgaventerrein externe maatregelen, veiligheid en justitie. De controle werd geleid door ERK-lid Hans Gustaf Wessberg, ondersteund door zijn kabinetschef Peter Eklund en Emmanuel-Douglas Hellinakis, kabinetsattaché, Sabine Hiernaux-Fritsch, hoofdmanager, Michiel Sweerts, taakleider, Mirko Iaconisi, Kristina Maksinen en Dirk Neumeister, controleurs.

Van links naar rechts: M. Iaconisi, D. Neumeister, E.-D. Hellinakis, H. G. Wessberg, K. Maksinen, M. Sweerts, P. Eklund.

Inhoud

Afkortingen en acroniemen

Samenvatting

Inleiding

Achtergrond

Wettelijk kader

Uniemechanisme voor civiele bescherming

Financiering van het UCPM

Reikwijdte en aanpak van de controle

Opmerkingen

De Commissie maakte gebruik van de bestaande coördinatiestructuren, maar sommige instrumenten hadden intensiever kunnen worden benut

De Commissie activeerde tijdig het responsmechanisme voor noodsituaties, maar had extra tijd kunnen winnen voor het mobiliseren van middelen door de prealarmfase beter te benutten

Civielebeschermingsteams van de EU faciliteerden de coördinatie ter plaatse, maar het selectieproces daarvan en de rapportage vanuit het veld vertoonden tekortkomingen

Hoewel er nog beperkt gebruik werd gemaakt van de vrijwillige pool ten tijde van de bestudeerde crises, speelde de Commissie een actieve rol in de uitbreiding van de reikwijdte daarvan

Civielebeschermingsteams van de EU genoten aanzienlijke ondersteuning van de EU-delegaties

De Commissie maakte gebruik van het bestaande lokale ECHO-netwerk, maar er zou naar grotere synergieën op het gebied van civiele bescherming kunnen worden gestreefd

De Commissie nam de leidende rol van het VN-OCHA in acht en voerde flexibele coördinatiestructuren door in overeenstemming met de algehele VN-structuur

De Commissie nam maatregelen om te zorgen voor een vlotte overgang naar de herstelfase

Hoewel de Commissie een kader vaststelde voor het verzamelen, verspreiden en uitwisselen van informatie, is er ruimte voor verbetering op het gebied van rapportage

Het communicatieplatform Cecis van de Commissie is nuttig voor het delen van informatie, maar moet verder worden verbeterd om de impact ervan te vergroten

Informatieproducten en kaarten werden breed gedeeld en er zijn aanwijzingen dat ze nuttig waren

De Commissie organiseerde inclusieve bijeenkomsten waarmee werd beoogd de informatie-uitwisseling met EU-organen en de consistentie in de verlening van bijstand te bevorderen

Door op te treden als forum voor informatie-uitwisseling voegde de ebolataskforce waarde toe aan de respons, maar deze had eerder moeten worden opgezet

De Commissie benut de informatie die tot haar beschikking staat niet volledig om verslag uit te brengen over zowel haar eigen algemene prestaties als die van het UCPM

Conclusies en aanbevelingen

Bijlage I | — | Activering van het Uniemechanisme voor civiele bescherming bij rampen buiten de Unie
Bijlage II | — | Uniemechanisme voor civiele bescherming — Betrekkingen tussen de actoren onderling per 31 augustus 2016
Bijlage III | — | Overzicht van de drie onderzochte rampen
Bijlage IV | — | Inzet van EU-epidemiologen in Guinee
Bijlage V | — | Tijdschema van gebeurtenissen bij de uitbraak van ebola 2014-2015

Antwoorden van de Commissie

Afkortingen en acroniemen

Cecis: Gemeenschappelijk noodcommunicatie- en -informatiesysteem

DG DEVCO: Directoraat-generaal Internationale Samenwerking en Ontwikkeling

DG NEAR: Directoraat-generaal Nabuurschapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen

DG SANTE: Directoraat-generaal Gezondheid en Voedselveiligheid

ECDC: Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (European Centre for Disease Prevention and Control)

ECHO: Directoraat-generaal Europese Civiele Bescherming en Humanitaire Hulp

EDEO: Europese Dienst voor extern optreden

ERCC: Coördinatiecentrum voor respons in noodsituaties (Emergency Response Coordination Centre)

EUCP(T): EU-(team voor) coördinatie en (-)analyse van civiele bescherming (EU Civil Protection Coordination and Assessment (team))

EUD: Delegatie van de Europese Unie (European Union Delegation)

EUFOR: Door de Europese Unie geleide troepenmacht (European Union Force)

FPI: Dienst Instrumenten buitenlands beleid (Service for Foreign Policy Instruments)

GOARN: Wereldwijd netwerk voor alarmering en interventie (Global Outbreak Alert and Response Network)

HSC: Comité voor de beveiliging van de gezondheid (Health Security Committee)

MSF: Artsen zonder grenzen (Médecins sans Frontières)

OCHA: Bureau voor de coördinatie van humanitaire aangelegenheden (Office for the Coordination of Humanitarian Affairs)

OSOCC: Coördinatiecentrum voor operaties ter plaatse (On-site Operations Coordination Centre)

UCPM: Uniemechanisme voor civiele bescherming (Union Civil Protection Mechanism)

UNDAC: VN-evaluatie en -coördinatie bij rampen (United Nations Disaster Assessment and Coordination)

WFP: Wereldvoedselprogramma (World Food Programme)

WHO: Wereldgezondheidsorganisatie (World Health Organisation)

Samenvatting

I

Rampen kunnen overal en op elk moment toeslaan. De menselijke, economische en milieugevolgen van rampen, of ze nu door de natuur of door de mens zijn veroorzaakt, kunnen aanzienlijk zijn. Als er een ramp plaatsvindt, moet er snel op worden gereageerd. Een deugdelijke rampenbeheersing is levensreddend en een doeltreffende coördinatie tussen verschillende hulpverleners is van essentieel belang voor de succesvolle paraatheid bij en respons op rampen.

II

Het mechanisme voor civiele bescherming van de Europese Unie (UCPM) werd ingevoerd om snelle en doeltreffende operationele samenwerking te bevorderen tussen nationale civielebeschermingsdiensten. Het heeft twee hoofddoelstellingen. Ten eerste beoogt het de samenwerking tussen de Unie en de deelnemende staten van het UCPM te versterken (lidstaten plus zes niet-EU-lidstaten). Ten tweede heeft het ten doel de coördinatie op het gebied van civiele bescherming te faciliteren om de doeltreffendheid van systemen op het gebied van de preventie van, de paraatheid bij en de respons op rampen te verbeteren.

III

Dit mechanisme wordt door de Europese Commissie beheerd. Wij hebben onderzocht of de Commissie doeltreffend was in het faciliteren van de coördinatie van de respons op rampen buiten de Unie door middel van het UCPM. Dat hebben we gedaan door te kijken naar de activering van het UCPM als respons op drie recente internationale rampen: de overstromingen in Bosnië en Herzegovina (2014), de uitbraak van ebola in West-Afrika (2014-2016) en de aardbeving in Nepal (2015).

IV

Wij concluderen dat de Commissie sinds begin 2014 in het algemeen doeltreffend was in het faciliteren van de coördinatie van de respons op rampen buiten de Unie.

V

Bij elk van de drie door ons onderzochte rampen vond de activering van het UCPM tijdig plaats en faciliteerden de civielebeschermingsteams van de EU (EUCP-teams) de coördinatie ter plaatse met de teams van de deelnemende staten. De facilitering van de coördinatie door de Commissie wordt versterkt door de brede verspreiding van voorlichtingsmateriaal. De coördinatie tussen afdelingen van de Commissie, alsmede die met andere EU- en niet-EU-organen, was inclusief. Ook nam de Commissie de algehele leiding van de VN in acht en trof zij maatregelen om te zorgen voor een soepele overgang naar de herstelfase.

VI

Ondanks onze algemene conclusie stelden wij vast dat er op een aantal gebieden verdere verbeteringen kunnen worden doorgevoerd, waaronder een mogelijke tijdsbesparing in de eerste fasen van de respons bij rampen, Cecis (het communicatie- en informatieplatform van de Commissie), de coördinatie en synergieën ter plaatse, de financiële en administratieve regelingen van de Commissie en het ECDC voor de grootschalige inzet van epidemiologen via het UCPM en de prestatierapportage van het UCPM.

VII

Daarom bevelen wij de Commissie aan:

a)manieren te vinden om extra tijd te winnen tijdens de prealarmfase en tijdens de selectie en inzet van EUCP-teams;

b)de functies van Cecis verder te ontwikkelen om het overzicht van de gevraagde en verleende bijstand te verbeteren en zodoende te zorgen voor een betere follow-up van prioriteiten en voor een verbetering van de gebruiksvriendelijkheid;

c)de coördinatie ter plaatse te versterken door de rapportage van de EUCP-teams te verbeteren, gebruik te maken van de aanwezigheid van deskundigen van het lokale ECHO-netwerk en de betrokkenheid van EU-delegaties te vergroten;

d)samen met het ECDC potentiële veranderingen te beoordelen ter versterking van de regelingen voor de inzet van ECDC-deskundigen buiten de Unie via het UCPM;

e)de verslaglegging te verbeteren door de productie van statistieken en indicatoren te automatiseren en zodoende de verantwoording te versterken.

Inleiding

Achtergrond

01

Rampen kunnen overal en op elk moment toeslaan. De menselijke, economische en milieugevolgen van rampen, of ze nu door de natuur of door de mens zijn veroorzaakt, kunnen aanzienlijk zijn. Volgens één schatting deden zich tussen 1994 en 2013 wereldwijd 6 873 natuurrampen voor die 1,35 miljoen levens eisten — ofwel gemiddeld 68 000 levens per jaar¹. Volgens een schatting van de VN bedroegen de economische verliezen als gevolg van rampen in de periode 2005-2015 1,3 biljoen Amerikaanse dollar².

02

Als zich een ramp voordoet, moeten individuele personen, gemeenschappen, regeringen, internationale organisaties en donoren zeer snel handelen. Een deugdelijke rampenbeheersing³ is levensreddend en een doeltreffende coördinatie tussen verschillende hulpverleners is van essentieel belang om zich succesvol voor te bereiden en te reageren op crises en rampen.

Wettelijk kader

03

De bevoegdheden van de EU op het gebied van civiele bescherming zijn vastgelegd in artikel 196 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, waarin wordt verklaard dat de Unie snelle operationele en doeltreffende samenwerking tussen de nationale civielebeschermingsdiensten binnen de Unie, alsmede de samenhang tussen internationale acties op het gebied van civiele bescherming moet stimuleren.

04

Het civielebeschermingsmechanisme van de Unie (UCPM) werd voor het eerst opgericht in 2001. Het huidig wettelijk kader werd vastgelegd bij Besluit nr. 1313/2013/EU dat op 1 januari 2014 in werking is getreden (hierna „het Besluit”)⁴. Het mechanisme heeft twee hoofddoelstellingen. Ten eerste beoogt het de samenwerking tussen de Unie en de deelnemende staten te versterken⁵. Ten tweede beoogt het de coördinatie op het gebied van civiele bescherming te faciliteren teneinde de doeltreffendheid te verbeteren van systemen voor de preventie van, de paraatheid bij en de respons op door de natuur en door de mens veroorzaakte rampen.

Uniemechanisme voor civiele bescherming

05

Het UCPM valt onder de verantwoordelijkheid van het directoraat-generaal Europese Civiele Bescherming en Humanitaire Hulp (ECHO) van de Commissie. De kern ervan is het Coördinatiecentrum voor respons in noodsituaties (ERCC). Het ERCC is dag en nacht operationeel en heeft een 24/7-situatiecentrum. De belangrijkste operationele functies van het ERCC zijn de volgende: fungeren als een crisismonitoring- en coördinatieplatform van de Commissie en de EU en als communicatiecentrum tussen deelnemende staten, de getroffen staat en de ter plaatse ingezette deskundigen; het ontwikkelen en verspreiden van voorlichtingsmateriaal en het faciliteren van de samenwerking tussen civielebeschermingsoperaties en humanitaire hulpacties. Deze functies worden ondersteund door een webgebaseerde waarschuwings- en meldingsapplicatie, bekend onder de naam Cecis (Common Emergency Communication and Information System — het gemeenschappelijk noodcommunicatie- en -informatiesysteem)⁶.

Afbeelding 1

Het Coördinatiecentrum voor respons in noodsituaties

© EU/ECHO/Ezequiel Scagnetti, 2015.

06

Het ERCC wordt aangevuld met de Europese responscapaciteit voor noodsituaties: een „vrijwillige pool” van middelen om rampen te bestrijden die vooraf door de deelnemende staten worden vastgelegd en die paraat staan maar alleen worden ingezet als de Commissie er een beroep op doet. De vrijwillige pool is een van de innovaties die bij het nieuwe besluit zijn ingevoerd om de tekortkomingen in het vorige mechanisme aan te pakken⁷. Met de pool wordt met name beoogd de volgende doelstellingen te bereiken: verschuiving van reactieve ad-hoccoördinatie naar een voorspelbaar systeem waarvoor vooraf plannen en afspraken zijn gemaakt, en het opsporen en dichten van kritieke hiaten in de responscapaciteit bij rampen op een kosteneffectieve manier. De vrijwillige pool wordt in tekstvak 1 toegelicht.

Tekstvak 1

Toelichting op de vrijwillige pool

De Europese responscapaciteit voor noodsituaties (ofwel „vrijwillige pool”) bestaat uit een aantal hulpverleningsteams, deskundigen en apparatuur uit verschillende EU-lidstaten. Deze middelen zijn altijd paraat en worden beschikbaar gesteld zodra ze nodig zijn voor civielebeschermingsmissies van de EU over de hele wereld.

Sinds de oprichting ervan in oktober 2014 hebben tien landen hun responsmiddelen of „capaciteiten” vastgelegd voor de pool. Er zijn 35 responseenheden (d.w.z. modules) geregistreerd; hieronder vallen bijvoorbeeld „opsporings- en reddingsteams voor stedelijke gebieden”, gespecialiseerde middelen voor medische evacuatievluchten, waterzuiveringsapparatuur, pompen met een hoog debiet en teams voor het blussen van bosbranden. Momenteel worden er verdere middelen van lidstaten geregistreerd.

De landen die deelnamen aan de pool, kunnen gebruikmaken van financiële steun door de EU om de aangeboden nationale responsmiddelen te moderniseren, de certificerings- en opleidingskosten te betalen en tot 85 % van de vervoerskosten van teams en apparatuur naar rampgebieden te dekken.

Ontwikkeling van de vrijwillige pool

(uitsluitend geregistreerde modules — per 20 juni 2016)

Bron: Europese Commissie; ERK-analyse.

07

Het UCPM kan worden geactiveerd door middel van verzoeken om bijstand door de getroffen landen of door de VN⁸. Het kan ook worden geactiveerd op verzoek van een EU-lidstaat ter ondersteuning van het verlenen van consulaire bijstand aan EU-burgers die buiten de Unie door rampen zijn getroffen.

08

Activiteiten op het gebied van preventie, paraatheid en respons zijn gericht op (potentiële) rampen binnen de EU, hoewel het mechanisme ook kan worden geactiveerd om te reageren op rampen buiten de Unie. Van de 224 in de periode 2002-2015 ingediende verzoeken om bijstand had 63 % betrekking op rampen buiten de EU, zoals geïllustreerd in figuur 1. In bijlage 1 wordt geïllustreerd hoe het UCPM werkt.

Figuur 1

Verzoeken om bijstand via het UCPM (binnen en buiten de EU)

Bron: Europese Commissie.

09

De deelnemende staten houden de primaire verantwoordelijkheid voor civiele bescherming en bepalen het niveau van de bijstand dat aan rampenbestrijding moet worden toegewezen — en hoeveel daarvan door het UCPM zal worden verleend. De Commissie heeft niet de leiding over en oefent geen toezicht uit op de teams, modules en andere middelen van de deelnemende staten die op vrijwillige basis worden ingezet. De rol van de EU is veeleer de deelnemende staten te helpen de preventie van, de paraatheid bij en de respons op rampen te versterken door het faciliteren van de samenwerking en coördinatie. Een volledig overzicht van de betrekkingen binnen het UCPM is te vinden in bijlage II.

Financiering van het UCPM

10

De jaarlijkse begrotingskredieten voor de periode 2014-2016 voor het UCPM zijn weergegeven in figuur 2. Ongeveer 50 miljoen euro wordt jaarlijks toegewezen aan de exploitatie van het mechanisme, waarvan ongeveer een derde is bestemd voor interventies bij rampen in derde landen. Dit bedrag omvat de EU-cofinanciering van acties voor vervoer van modules naar getroffen landen. De exploitatiekosten van civielebeschermingsteams en -middelen worden door de deelnemende staten gedragen.

11

De Commissie zal in 2017 een tussentijdse evaluatie van de tenuitvoerlegging van het besluit verrichten.

Figuur 2

Uitvoering van de UCPM-begroting 2014-2016

¹ 2016: begrote bedragen.

Bron: Europese Commissie; ERK-analyse.

1Centrum voor onderzoek van de epidemiologie bij rampen „The Human Cost of Natural Disasters 2015: A global perspective”, 2015.

2Raming van het Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030.

3Door de Internationale Federatie van Rode Kruis- en Rode Halve Maan-verenigingen gedefinieerd als de organisatie en het beheer van middelen en verantwoordelijkheden voor de aanpak van alle humanitaire en civielebeschermingsaspecten van noodsituaties, in het bijzonder weerbaarheid (risicobeperking, preventie en paraatheid), respons (noodhulp en eerste herstel) en herstel (herstel en wederopbouw) om de impact van rampen te verkleinen.

4Besluit nr. 1313/2013/EU van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 betreffende een Uniemechanisme voor civiele bescherming (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 924).

5Alle EU-lidstaten plus de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, IJsland, Montenegro, Noorwegen, Servië en Turkije. Zij worden door de Commissie „deelnemende staten” genoemd en deze term zal in de rest van dit verslag worden gebruikt.

6De verantwoordelijkheid van de Commissie voor het beheer van Cecis is vastgesteld in artikel 8 van het besluit.

7In de impactbeoordeling bij het wetgevingsvoorstel ten behoeve van het besluit om het UCPM in te stellen (Commission Staff Working Paper Impact Assessment — 2011 review of the Civil Protection regulatory framework accompanying the document Decision of the European Parliament and the Council on a Union Civil Protection Mechanism and on establishing a Civil Protection Financial Instrument for the period 2014-2020, SEC(2011) 1632 definitief van 20.12.2011) werd een aantal tekortkomingen vastgesteld in de responscapaciteit van de EU bij rampen die in de nieuwe wetgeving moesten worden aangepakt.

8VN-organisaties en andere aangewezen internationale organisaties — de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM), de Internationale Federatie van Rode Kruis- en Rode Halve Maan-verenigingen (IFRC) en de Organisatie voor het verbod van chemische wapens (OPCW) — kunnen sinds 2014 ook om bijstand vragen.

Reikwijdte en aanpak van de controle

12

De controle had tot doel te beoordelen of de Commissie sinds de invoering van het UCPM in 2014 doeltreffend was geweest in het faciliteren van de coördinatie van de respons op rampen buiten de Unie. Dit betrof met name de facilitering van de coördinatie tussen deelnemende staten, andere EU-instellingen en -agentschappen, de VN, het getroffen land en andere betrokken actoren. We hebben nagegaan hoe deze coördinatie werd uitgevoerd binnen bestaande structuren en processen, en hebben onderzocht hoe er informatie werd verzameld, verspreid en uitgewisseld tussen alle bovengenoemde belanghebbenden.

13

De controlecriteria werden vastgesteld op basis van de bepalingen van het besluit (zie paragraaf 4). Activiteiten op het gebied van preventie en paraatheid, de doeltreffendheid van de interventies zelf en het ontwerp van het mechanisme vielen niet onder de reikwijdte van de controle.

14

Drie internationale rampen waarbij het UCPM werd geactiveerd, werden onderworpen aan een gedetailleerd onderzoek⁹. Deze werden geselecteerd op basis van een aantal verschillende criteria, waaronder het soort en de schaal van de ramp, de rol van het UCPM, de omvang van de EU-respons en de geografische spreiding. De onderzochte rampen betroffen de overstromingen in Bosnië en Herzegovina (mei 2014), de uitbraak van ebola in West-Afrika (maart 2014-januari 2016) en de aardbeving in Nepal (25 april 2015). Een gedetailleerd overzicht van de onderzochte rampen is te vinden in bijlage III.

15

De controlewerkzaamheden werden uitgevoerd tussen december 2015 en mei 2016. Wij spraken met vertegenwoordigers van de Europese Commissie¹⁰, de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) — waaronder de EU-delegatie (EUD) bij de VN in Genève — en het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (ECDC). Daarnaast ontmoetten we ook vertegenwoordigers van het Bureau van de Verenigde Naties voor de coördinatie van humanitaire aangelegenheden (OCHA), de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO), het Wereldvoedselprogramma (WFP) en Médecins sans Frontières (MSF). Wij brachten een veldbezoek aan Bosnië en Herzegovina, waar wij ontmoetingen hadden met de EUD/het bureau van de speciale vertegenwoordiger van de EU, met de door de Europese Unie geleide troepenmacht (EUFOR), het ontwikkelingsprogramma van de VN, met vertegenwoordigers van autoriteiten op nationaal, instellings-, kantonnaal en gemeenteniveau die betrokken waren bij de respons op overstromingen, en met het Rode Kruis van Bosnië en Herzegovina.

16

Ons werk was voornamelijk gebaseerd op een onderzoek van door de Europese Commissie en de EDEO verstrekte documenten. De controleurs hadden toegang tot Cecis. Aan de hand van een enquête die was verstuurd naar en beantwoord door elf deelnemende staten, verzamelden wij informatie over de perceptie door gebruikers van het mechanisme en van de respons op de drie crises. Ook woonden wij in oktober 2015 de conferentie van de Commissie in Luxemburg bij over de lessen die waren getrokken uit de ebola-uitbraak, en in februari 2016 een voorlichtingsbijeenkomst over de voorbereiding van medische evacuaties („medevac”) door de Luxemburgse luchtreddingsdiensten.

9In de periode 2014-2015 werden er 25 verzoeken om bijstand buiten de Unie ingediend. De respons op de drie geselecteerde rampen was onder de grootste in zijn soort en vereiste aanzienlijke coördinatie.

10De vertegenwoordigers waren afkomstig uit de directoraten-generaal Europese Civiele Bescherming en Humanitaire Hulp (ECHO), Gezondheid en Voedselveiligheid (SANTE), Internationale Samenwerking en Ontwikkeling (DEVCO) en Nabuurschapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen (NEAR).

Opmerkingen

De Commissie maakte gebruik van de bestaande coördinatiestructuren, maar sommige instrumenten hadden intensiever kunnen worden benut

De Commissie activeerde tijdig het responsmechanisme voor noodsituaties, maar had extra tijd kunnen winnen voor het mobiliseren van middelen door de prealarmfase beter te benutten

17

Als de Commissie een verzoek om bijstand krijgt, moet zij de deelnemende staten zo snel mogelijk daarover informeren¹¹. Bij alle drie de rampen diende de Commissie het verzoek tijdig in en ze voldeed daarmee aan de verplichting om de deelnemende staten onverwijld te informeren.

18

Een gecoördineerde EU-respons op rampen treedt formeel in werking bij de activering van het mechanisme na ontvangst van een verzoek om bijstand. Ook voordat er een dergelijk verzoek wordt ingediend, kunnen er al tekenen zijn dat er een ramp dreigt. De Commissie heeft de mogelijkheid, maar is niet verplicht, om vóór de activering een noodsituatie in Cecis in een zogenaamde „prealarmmodus” te openen. Zo kunnen de deelnemende staten hun middelen vóór een potentiële activering mobiliseren. De prealarmmodus werd bij alle drie de rampen gebruikt. Bij de overstromingen in Bosnië en Herzegovina (die kunnen worden beschouwd als een „sluipende” ramp) was de omvang van de dreiging al duidelijk toen bepaalde regio’s tot natuurrampgebied werden uitgeroepen. De prealarmmodus werd echter pas een dag later geactiveerd, slechts vier uur vóór de officiële activering. Indien de prealarmfase sneller was geactiveerd, zou er extra tijd zijn geweest om middelen te mobiliseren.

19

De Commissie hield geen logboek bij van informele contacten met de deelnemende staten die nauwe betrekkingen onderhielden met en een goede kennis hadden van het getroffen land. Met een dergelijk logboek kan er follow-up worden gegeven aan eerdere activeringen, wat zou kunnen helpen bij de ontwikkeling van een systematische aanpak, waardoor er in de activeringsfase kostbare tijd kan worden bespaard en er kan worden gezorgd voor een goede dekking door deelnemende staten die in een goede positie verkeren om een getroffen land bij te staan.

Civielebeschermingsteams van de EU faciliteerden de coördinatie ter plaatse, maar het selectieproces daarvan en de rapportage vanuit het veld vertoonden tekortkomingen

20

Wanneer er behoefte is aan EU-coördinatie ter plaatse nadat het aanbod van de deelnemende staten om bijstand te leveren door de vragende partij is aanvaard, moet de Commissie een EU-team voor de coördinatie en analyse van civiele bescherming (EUCP-team) samenstellen dat onmiddellijk kan worden ingezet in het getroffen land¹². Het doel van dit team is het werk van de verschillende teams van de deelnemende staten en modules ter plaatse te coördineren¹³, technisch advies te verstrekken en de coördinatie met het getroffen land te faciliteren. Zoals geïllustreerd in bijlage I worden de teams door de Commissie geselecteerd nadat de deelnemende staten deskundigen hebben voorgedragen, en wordt elk team vergezeld door een verbindingsfunctionaris van de Commissie.

21

De inzet van EUCP-teams is voor rampen buiten de Unie niet afhankelijk van de goedkeuring van het verzoekende/getroffen land. Zodra een verzoek om bijstand is ontvangen, mag het ERCC de deelnemende staten dus verzoeken om voordrachten versturen. In het geval van Nepal en van Bosnië en Herzegovina waren er vroegtijdige aanwijzingen dat het grote rampen betrof en dat er hoogstwaarschijnlijk behoefte zou zijn aan EU-coördinatie. Desondanks verstreken er bij beide rampen tussen de ontvangst van het officiële verzoek om bijstand en het verzoek in Cecis om voordrachten voor het eerste team 21,4 uren in het geval van Bosnië en Herzegovina en 22,8 uren in het geval van Nepal, zoals weergegeven in figuur 3 en figuur 4.

Figuur 3

Tijdschema voor de selectie van EUCP-deskundigen — Bosnië en Herzegovina

Bron: Europese Rekenkamer.

Figuur 4

Tijdschema voor de selectie van EUCP-deskundigen — Nepal

Bron: Europese Rekenkamer.

22

Verzoeken om de voordracht van deskundigen worden via Cecis verzonden met een termijn die per geval wordt vastgelegd. De lengte van de termijn verschilde; in Bosnië en Herzegovina werd die vastgelegd op 15,9 uur (voor een sluipende ramp) na het verzoek om voordrachten, terwijl die van Nepal 21,8 uur bedroeg (voor een plotselinge ramp). De controleurs vonden op dit punt geen aanwijzingen van interne normen.

23

Na het verstrijken van de voordrachtstermijn namen het selecteren van deskundigen en het bemannen van het team nog eens vijf à zes uren in beslag. Hoewel in de wetgeving strenge criteria voor de selectie van deskundigen worden uiteengezet, constateerde de Rekenkamer dat er geen vooraf gedefinieerde aanpak werd gehanteerd om te bepalen welke soorten deskundigen er nodig waren en hoeveel van elke soort. Bovendien vonden we geen aanwijzingen voor tevoren geplande criteria voor het selecteren van elk soort deskundige in de vorm van controlelijsten die tijdens het selectieproces moesten worden gebruikt. Het ontbreken van duidelijke selectiecriteria werd erkend in een in december 2014 uitgevoerde evaluatie¹⁴ waarin het gebruik van deskundigenprofielen voor de selectie van civielebeschermingsteams werd aanbevolen.

24

Een vooraf vastgestelde standaardsamenstelling van het team op basis van het soort ramp en de regio kan de Commissie kostbare tijd besparen voordat zij het eerste verzoek om voordrachten verstuurt. Bij de daaropvolgende selectie uit de voorgedragen kandidaten zou een duidelijke controlelijst het proces versnellen, zelfs in perioden van lage bezetting bij het ERCC (bijv. nachtdiensten, weekends). Daarnaast kunnen in een dergelijk proces, voorafgaand aan de sluitingstermijn voor voordrachten, shortlists van potentiële teamleden worden samengesteld.

25

De prestaties van afzonderlijke deskundigen worden niet geëvalueerd. De evaluatie van de door de deelnemende staten voorgedragen deskundigen kan weliswaar gevoelig liggen, maar de hantering van een gestructureerde aanpak voor het evalueren en documenteren van hun prestaties kan potentieel tijd besparen tijdens de selectieprocedure. Een voorbeeld van een dergelijk proces kan worden gevonden bij de door de EU gefinancierde¹⁵ verkiezingsmissies (EOM, Election Observations Missions), waarbij er standaard wederzijdse beoordelingen worden uitgevoerd voor alle door de lidstaten gestuurde waarnemers „om hun professionele prestaties en individuele gedrag tijdens een EU-EOM vast te leggen en om het door de lidstaten en de Unie geleide selectieproces verder te vergemakkelijken en te verbeteren”¹⁶.

26

De Commissie moet gemeenschappelijke behoefteanalyses ondersteunen door middel van de aanwezigheid van EUCP-deskundigen en/of advies geven over de vereiste bijstand in het licht van de behoeften¹⁷. Als de aanvrager van de bijstand (de getroffen staat of het VN-orgaan) aangeeft dat er bepaalde behoeften bestaan, zorgt het ERCC ervoor dat die via Cecis worden gedeeld met alle deelnemende staten. Er is dus duidelijk bewijs dat EUCP-teamleden hebben deelgenomen aan verschillende beoordelingsactiviteiten ter plaatse. Voor zover EUCP-teamleden geïntegreerd zijn in de UNDAC-teams van het VN-OCHA, zoals het geval was in Nepal, worden de gemeenschappelijke analyses doorgaans opgesteld via de VN. Een onbedoeld gevolg van deze integratie is echter dat het de mogelijkheid beperkt om de individuele bijdrage van de EU aan deze analyses vast te stellen (zie ook de paragrafen 41-45).

Afbeelding 2

EU-deskundigen bezoeken Kathmandu en het ziekenhuis na de aardbeving

© EU/ECHO/Pierre Prakash, 2015.

27

Zelfs in gevallen waarin de EU-coördinatie niet volledig was geïntegreerd in de VN-coördinatie, zoals in Bosnië en Herzegovina, stelden we slechts beperkt bewijs vast voor een causaal verband tussen ter plaatse door EUCP-teamleden uitgevoerde behoefteanalyses en de specifieke lijsten van behoeften die naar de deelnemende staten werden doorgestuurd. De kwaliteit van de verslaglegging varieerde tussen EUCP-teams, maar in het algemeen was die gericht op het delen van informatie en op geplande en afgeronde activiteiten. In de dagelijkse verslagen ontbraken speciale secties voor de vaststelling en concrete follow-up van behoeften.

Hoewel er nog beperkt gebruik werd gemaakt van de vrijwillige pool ten tijde van de bestudeerde crises, speelde de Commissie een actieve rol in de uitbreiding van de reikwijdte daarvan

Er werd beperkt gebruik gemaakt van de vrijwillige pool ten tijde van de bestudeerde crises

28

De verplichtingen van de Commissie jegens de deelnemende staten bestaan erin tijdig aanbevelingen te doen op basis van de behoeften ter plaatse en de deelnemende lidstaten te verzoeken om specifieke middelen in te zetten¹⁸. Indien de Commissie relevante aanbevelingen voor de inzet van middelen wil doen, dient zij te weten welke middelen onmiddellijk kunnen worden ingezet.

29

Ten tijde van de bestudeerde rampen was er slechts een zeer beperkt aantal middelen geregistreerd in de vrijwillige pool. Als gevolg daarvan kon de Commissie in het algemeen geen aanbevelingen betreffende de inzet van middelen doen, noch de deelnemende staten vragen om capaciteiten uit de vrijwillige pool in te zetten.

30

In oktober 2015, een jaar na de invoering van de vrijwillige pool, was er slechts een handvol modules in de pool geregistreerd. Volgens de ondervraagde deelnemende staten was de belangrijkste reden voor de trage ontwikkeling van de pool de administratieve belasting die gepaard ging met de registratie en certificering van responseenheden/modules, die in sommige gevallen ook bijkomende administratieve regelingen op nationaal niveau kunnen inhouden.

De Commissie speelde een actieve rol bij de uitbreiding van de capaciteiten van de vrijwillige pool

31

De behoefte aan een medische evacuatiedienst voor medisch personeel en humanitaire hulpverleners werd onderstreept door verschillende actoren toen de ebola-uitbraak zich verder verspreidde. Het wettelijk kader¹⁹ voorzag alleen in een meer algemene dienst voor „luchtevacuatie van gewonde rampenslachtoffers”²⁰; het voorzag niet in een dienst die specifiek was afgestemd op de evacuatie van (potentieel) besmette medische of humanitaire hulpverleners. Desondanks speelde de Commissie een actieve rol en drong zij aan op een flexibele aanpak en op de toevoeging van verdere capaciteiten aan de vrijwillige pool. Hoewel de WHO de enige partij was die medische evacuaties („medevac”) mocht aanvragen, speelde het ERCC een belangrijke rol: het fungeerde als infobalie, beantwoordde alle vragen van de belanghebbenden in de verschillende fasen van het medevac-proces (WHO, deelnemende staten, VN-agentschappen, ngo’s enz.) en zorgde voor de inzet van de vliegtuigen uit de vrijwillige pool. De coördinatie en samenwerking die nodig waren om deze capaciteiten te ontwikkelen, worden nader beschreven in paragraaf 66.

32

Als direct antwoord op het gebrek aan medisch personeel tijdens de ebola-uitbraak zette de Commissie het medisch corps van de EU als nieuw onderdeel van de vrijwillige pool in om medische en volksgezondheidsdeskundigen en -teams te mobiliseren voor paraatheids- of responsoperaties binnen of buiten de EU²¹.

33

Het ECDC leverde een belangrijke bijdrage aan de respons van de EU op de ebola-uitbraak door zijn „snelle risicobeoordelingen” en door zijn coördinatie van de inzet van epidemiologische deskundigen van het ECDC en de lidstaten in de getroffen regio (hoewel dit vooral gebeurde nadat de uitbraak over zijn hoogtepunt heen was, zoals blijkt uit bijlage IV). De oprichtingsverordening²² verbiedt het ECDC niet om epidemiologen in landen buiten de EU in te zetten. De bestaande financiële en administratieve regelingen binnen het ECDC en die tussen de Commissie en het ECDC zijn echter niet geschikt voor een grootschalige inzet buiten de EU, met name via het UCPM. Het ECDC beschikt niet over een basisteam, noch over de processen om langdurige inzetoperaties te ondersteunen, en omdat zijn mandaat primair gericht is op potentiële bedreigingen voor de EU, zijn er geen specifieke begrotingsmiddelen beschikbaar gesteld om dergelijke operaties buiten de Unie te ondersteunen. Bij gebrek aan een speciaal EU-mechanisme voor de inzet van epidemiologen werden deskundigen ingezet via het wereldwijde netwerk voor alarmering en interventie van de WHO. Op grond van het mandaat van deze inzetoperaties golden er echter informatiebeperkingen en konden deskundigen niet rechtstreeks verslag uitbrengen aan het ECDC en de Commissie.

Civielebeschermingsteams van de EU genoten aanzienlijke ondersteuning van de EU-delegaties

34

De EU-delegatie (EUD) in het getroffen land is verplicht logistieke ondersteuning te bieden aan de EUCP-teams, die op hun beurt in verbinding moeten staan met de EUD²³. Tijdens alle bestudeerde crises verstrekten de EUD’s — binnen de grenzen van de beschikbare capaciteit — aanzienlijke ondersteuning op het gebied van logistiek, bij veiligheidsbriefings en door het faciliteren van vergaderingen met lokale autoriteiten, adviesverlening en vertolking voor plaatselijk personeel²⁴.

35

De controleurs vonden aanwijzingen van doeltreffende samenwerking tussen de EUCP-deskundigen en de EUD’s. De EUCP-teams deelden regelmatig informatie met EUD-personeel. De EUCP-teams gebruikten het kantoor van de EUD’s als uitvalsbasis voor hun activiteiten en belegden er regelmatig coördinatievergaderingen.

36

In Bosnië en Herzegovina verzochten de nationale autoriteiten „EUFOR Althea”, de missie in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid, ondersteuning te verlenen bij de eerste respons. De Commissie betrok EUFOR vanaf het begin bij de door het ERCC georganiseerde coördinatievergaderingen, zodat EUFOR informatie kon geven over de actie die zij had ondernomen. De coördinatie ter plaatse tussen het EUCP-team en EUFOR werd voornamelijk gefaciliteerd door de EUD/het kantoor van de speciale vertegenwoordiger van de EU/EUD, dat ook de activiteiten van verschillende EU-actoren en de missies van de lidstaten coördineerde. In het kader daarvan kreeg het EUCP-team rechtstreekse bijstand van EUFOR in de vorm van een helikopter, die vervolgens werd gebruikt om een beoordeling van de situatie vanuit de lucht en een bezoek ter plaatse uit te voeren.

37

De mate van bekendheid met de capaciteiten die het UCPM kon bieden en de wijze waarop landen in het kader daarvan om bijstand moesten verzoeken, verschilden tussen de EUD’s in de getroffen landen. Er zijn geen speciale „steunpunten voor civiele bescherming” in de EUD’s. Terwijl de EUD in Bosnië en Herzegovina ervaring had met het activeren van het mechanisme, waren de EUD’s in de landen van de ebola-uitbraak aan het begin van de crisis weinig bekend met de door het UCPM geboden mogelijkheden, ondanks de door ECHO in 2012 verzonden nota²⁵. Op een vergadering van het Comité voor de beveiliging van de gezondheid in augustus 2014 informeerde ECHO de lidstaten dat het op eigen initiatief contact had opgenomen met de getroffen landen; desondanks waren wij niet in staat directe aanwijzingen te vinden van door de Commissie genomen proactieve maatregelen, ofwel rechtstreeks ofwel door de EDEO, om de getroffen landen aan te moedigen een verzoek tot activering in te dienen.

De Commissie maakte gebruik van het bestaande lokale ECHO-netwerk, maar er zou naar grotere synergieën op het gebied van civiele bescherming kunnen worden gestreefd

38

Na de activering van het mechanisme moet de Commissie streven naar synergieën tussen het UCPM en andere EU-instrumenten, met name bij humanitaire hulp van de EU²⁶. In de uitvoeringsbepalingen van het besluit van de Commissie wordt niet expliciet ingegaan op synergieën en de Commissie heeft geen praktische maatregelen vastgesteld om die te creëren. Bij onze analyse van de drie rampen constateerden wij dat er moeite was gedaan om het mechanisme te coördineren en te verbinden met andere instrumenten, vooral met humanitaire en ontwikkelingshulp, hoewel dit vooral op ad-hocbasis gebeurde.

39

In alle drie de onderzochte gevallen werden deskundigen uit het lokale netwerk van ECHO tegelijk met de EUCP-teams en modules ter plaatse ingezet; zij verschaften het ERCC informatie en woonden coördinatievergaderingen bij. Zodoende maakte de Commissie bij haar algehele respons goed gebruik van het bestaande netwerk.

40

Desondanks werden potentiële synergieën tussen de gebieden civiele bescherming en humanitaire bijstand niet volledig benut. Personeel van het lokale netwerk van ECHO is deskundig op het gebied van het systeem voor humanitaire hulp van de VN, maar is doorgaans niet opgeleid in aangelegenheden op het gebied van civiele bescherming. In haar verslag over de lessen die zij in Nepal had geleerd, erkende de Commissie dat er op het gebied van civiele bescherming meer/sneller gebruik had kunnen worden gemaakt van het partnernetwerk voor humanitaire hulp.

De Commissie nam de leidende rol van het VN-OCHA in acht en voerde flexibele coördinatiestructuren door in overeenstemming met de algehele VN-structuur

41

Volgens het wettelijk kader moeten de coördinatieactiviteiten van de Commissie volledig worden geïntegreerd in de algemene coördinatie-inspanningen van het VN-OCHA en moet de leidende rol van het VN-OCHA in acht worden genomen²⁷. Hoewel „volledige integratie” niet nader wordt omschreven, worden in de ontwerpversie van de operationele richtlijnen voor de samenwerking ter plaatse tussen de EUCP- en UNDAC-teams drie terreinen genoemd waarop volledige integratie mogelijk zou zijn: analyse, coördinatie en informatiebeheer²⁸.

42

In de praktijk bestrijkt de mate van integratie in het VN-systeem een breed spectrum. Er kan sprake zijn van gemeenschappelijke EU-/UNDAC-beoordelingsmissies, EUCP-teams die geïntegreerd zijn in het Coördinatiecentrum voor operaties ter plaatse (OSOCC), dat in het kader van UNDAC is opgericht, parallelle EU- en UNDAC-teams, of helemaal geen UNDAC-teams; er bestaat geen uniforme aanpak. Het hangt volledig van de context af hoe goed EUCP-teams passen in de algemene coördinatiestructuur: hoe groter de EU-bijdrage aan reddingsoperaties, des te groter de behoefte aan een sterke coördinerende rol van de EU.

43

Dit wordt geïllustreerd door de zeer uiteenlopende coördinatiestructuren met de VN die bij de drie bestudeerde rampen bestonden. In Bosnië en Herzegovina spraken de VN-coördinator ter plaatse en het hoofd van de EU-delegatie/de SVEU informeel af om het EUCP-team verantwoordelijk te maken voor de coördinatie van de binnenkomende bijstand voor civiele bescherming. Tegelijkertijd nam de EU de leidende rol van de VN in acht bij de coördinatie van humanitaire hulp door middel van het „clustersysteem”²⁹ dat in het kader van het ontwikkelingsprogramma van de VN in Bosnië en Herzegovina was opgezet. In Nepal werden de EUCP-teams geïntegreerd in de OSOCC-structuur van de VN en het clustersysteem. Tijdens de ebola-uitbraak werden EU-deskundigen als geassocieerde leden in UNDAC-teams opgenomen. Hoewel het verschillende gevallen betrof, constateerde de Rekenkamer dat de Commissie in alle drie de gevallen de leidende rol van de VN in acht nam.

44

De integratie van EUCP-deskundigen in de OSOCC-structuur van de VN in Nepal maakte het moeilijk voor ons om de bijdrage van de EU aan de algehele coördinatie-inspanningen en de toegevoegde waarde daarvan duidelijk en afzonderlijk vast te stellen. Terwijl uit de activiteitenverslagen van het EUCP-team bleek dat er regelmatig contact was met de modules die via het UCPM werden ingezet en het ERCC en de deelnemende staten er informatie uit de eerste hand uit konden halen, werden de modules voornamelijk gecoördineerd via het VN-systeem (bijv. de toewijzing van operationele gebieden of concrete taken).

45

Hoewel verbindingsfunctionarissen en deskundigen van het EUCP uit regionale mechanismen zoals het UCPM in de OSOCC’s van de VN kunnen worden opgenomen, biedt hun integratie niet voldoende basis voor regionale organisaties om de operationele coördinatie voor hun leden te faciliteren³⁰. Daarom heeft de Commissie in 2016 van de VN de opdracht gekregen om de specifieke rol van de regionale coördinatiemechanismen binnen de operationele activiteiten van de OSOCC’s preciezer te beschrijven. Het doel hiervan is de operationele coördinatie tussen hun eigen leden te verbeteren, zodat er meer gemeenschappelijke situatieanalyses en behoefteanalyses kunnen worden opgesteld³¹.

46

Samenwerking berust grotendeels op een grote mate van vertrouwen en dus spelen persoonlijke betrekkingen een belangrijke rol. De Commissie heeft echter erkend dat haar betrekkingen met het VN-OCHA en andere agentschappen van de VN geformaliseerd moeten worden om de samenwerking en coördinatie op het gebied van de paraatheid en respons bij rampen te versterken. Sinds 2015 heeft zij formele samenwerkingsovereenkomsten gesloten met het VN-OCHA en het WFP, en verdere overeenkomsten zijn gepland met de WHO en de Internationale Organisatie voor Migratie.

De Commissie nam maatregelen om te zorgen voor een vlotte overgang naar de herstelfase

47

Tegen het einde van een ramp, in de afsluitingsfase van de respons op het gebied van civiele bescherming, is de Commissie verplicht om een probleemloze overdracht tussen alle relevante actoren te bevorderen³². Met het oog daarop vonden bij alle drie de rampen overdrachtsvergaderingen plaats die moesten zorgen voor een soepele overgang naar humanitaire hulp/verdere investeringen (zie tekstvak 2).

48

Bij alle drie de rampen werden de behoefteanalyses na de ramp gezamenlijk door de VN, de Wereldbank en de Europese Commissie verricht. Na de overstromingen in Bosnië en Herzegovina nam het ERCC actief deel aan de selectie van deskundigen met het oog op de analyse van herstelbehoeften en voerde het een hiermee samenhangende voorbereidende missie uit. ECHO werkte ook nauw samen met DG NEAR in de aanloop naar de internationale donorconferentie van het land in juli 2014.

Tekstvak 2

Coördinatie van de overgang naar de herstelfase in Bosnië en Herzegovina

Het geval van de Oostenrijkse waterzuiveringsmodule in het kanton Posavina in Bosnië en Herzegovina kan dienen als illustratie van een degelijke overdracht. Bij het afbouwen van de bijstand werkte het EUCP-team samen met de lokale werkgroep — waarin lokale regeringen, watervoorzieningsbedrijven, internationale teams en verscheidende ngo’s waren vertegenwoordigd — om een strategie voor de drinkwatervoorziening overeen te komen totdat er genoeg waterputten waren getest en zo nodig gereinigd. Dit had tot gevolg dat het Oostenrijkse team twee maanden langer moest blijven. De grote capaciteit daarvan maakte een gefaseerde terugtrekking van de andere teams mogelijk en zorgde er ook voor dat de werkgroep in verbinding stond met het nationale, door Unicef geleide WASH³³-cluster.

Hoewel de Commissie een kader vaststelde voor het verzamelen, verspreiden en uitwisselen van informatie, is er ruimte voor verbetering op het gebied van rapportage

Het communicatieplatform Cecis van de Commissie is nuttig voor het delen van informatie, maar moet verder worden verbeterd om de impact ervan te vergroten

49

Het delen van informatie vormt de kern van het UCPM en is van groot belang voor een doeltreffende coördinatie. Dit wordt gefaciliteerd door het belangrijkste communicatie-instrument van het ERCC, nl. Cecis. Het biedt een centraal platform voor het versturen van actualiseringen van noodsituaties naarmate die zich ontwikkelen, voor het verspreiden van voorlichtingsmateriaal en voor het bijhouden van een overzicht van de gevraagde, aangeboden, aanvaarde of afgewezen bijstand.

50

Dit bijstandsoverzicht is een belangrijke functie van Cecis bij de respons op een ramp. Deelnemende staten hebben hun waardering uitgesproken voor deze specifieke functie. Wij constateerden echter dat er ruimte is voor verbetering in zowel de presentatie van de overzichten als de efficiëntie bij het samenstellen daarvan. Zo is er weliswaar een samenvatting van verzoeken en aanbiedingen in de applicatie te vinden, maar wordt daarin niet het totale aantal geaccepteerde aanbiedingen en de openstaande behoeften per verzoek, noch de status van een verzoek getoond. Verzoeken waaraan al is voldaan, kunnen worden onderscheiden van verzoeken die nog openstaan, maar die informatie kan alleen handmatig worden opgeroepen. Dit blijkt een uitdaging te zijn als er sprake is van een groot aantal verzoeken. Dergelijke beperkingen maken de samenvatting ingewikkeld om te lezen en belemmeren het vermogen van het ERCC om deelnemende staten een centraal realtimeoverzicht te verstrekken. Deelnemende staten hebben bevestigd dat dit een significante beperking is.

51

Een andere uitdaging is het bijhouden van alle financiële en in natura geleverde bijdragen bij een complexe crisis (zoals de ebola-uitbraak) waar bijstand voor civiele bescherming en humanitaire hulp elkaar vaak overlappen. De Commissie heeft gewezen op tekortkomingen in Edris³⁴ en de onmiddellijke maatregelen ter beperking daarvan uiteengezet in haar verslag over de lering die uit de ebola-uitbraak is getrokken. In april 2016 activeerde de Commissie een realtimeverbinding tussen Edris en Cecis teneinde een geconsolideerd overzicht te verschaffen van zowel bijstand voor civiele bescherming als humanitaire hulp. Deze functie was niet beschikbaar ten tijde van de controle en dus waren wij niet in staat om het nut ervan te beoordelen.

52

Het ontbreken van mobiele toegang tot Cecis vormt een belangrijke beperking voor EUCP-teams die ter plaatse worden ingezet. Door vereenvoudigde, read-onlywtoegang tot de samenvatting van verzoeken en aanbiedingen (zie paragraaf 50) kunnen de teams een volledig overzicht krijgen van de geaccepteerde en openstaande aanbiedingen van de EU, zodat ze de coördinatie ter plaatse verder kunnen faciliteren.

53

Het is lastig om de tussen het ERCC en de deelnemende staten uitgewisselde berichten — waarvan er ten tijde van een ramp honderden kunnen zijn — in het Cecis-logboek te filteren. Uit onze analyse van het logboek bleek dat er geen onderscheid wordt gemaakt tussen operationele berichten en administratieve mededelingen³⁵, hetgeen een snelle follow-up van belangrijke operationele aangelegenheden kan belemmeren. Bij een interne audit van Cecis door de Commissie in 2012 werd benadrukt dat het filtersysteem met name door de deelnemende staten onvoldoende wordt gebruikt, en werd aanbevolen om een bewustmakingscampagne te organiseren gericht op dienstdoende ERCC-functionarissen en de deelnemende staten. Hoewel een dergelijke campagne is opgezet, is er nauwelijks verandering opgetreden in de situatie.

54

De huidige procedure voor het invoeren van verzoeken om vervoersondersteuning verloopt grotendeels handmatig en is dus tijdrovend voor het ERCC en de deelnemende staten. Dit vormt een onnodige administratieve belasting, met name bij het uitbreken van een crisis. Nuttige informatie over de verzending van bijstand (vertrektijd, aankomsttijd enz.) wordt alleen bewaard op papieren formulieren en niet ingevoerd in de Cecis-databank, zodat ze bij de productie van verslagen en vervoersoverzichten niet door het systeem kan worden gebruikt.

Informatieproducten en kaarten werden breed gedeeld en er zijn aanwijzingen dat ze nuttig waren

55

De Commissie moet haar beoordelingen en analyses met alle relevante partners delen³⁶. Bij alle drie de onderzochte rampen troffen wij voldoende bewijs aan dat de Commissie beoordelingen en analyses met de deelnemende staten had gedeeld door regelmatig berichten op het gebied van civiele bescherming, situatieverslagen en nieuwsbulletins over de crisis in Cecis te publiceren.

56

De Copernicus Emergency Management Service (dienst voor het beheer van noodsituaties van Copernicus) van de Commissie, die van teledetectiesatellieten afkomstige geografisch-ruimtelijke informatie verstrekt, werd bij alle drie de rampen geactiveerd. De productie van kaarten werd gecoördineerd met de karteringsdienst van de VN, nl. UNOSAT³⁷, en de controleurs vonden geen bewijs van dubbel werk. De in het kader van Copernicus gemaakte kaarten waren beschikbaar op de voor het publiek toegankelijke website van Copernicus³⁸.

57

Hoewel voor elke onderzochte ramp talrijke kaarten werden geproduceerd, is het vinden van gedocumenteerd bewijs voor de relevantie ervan ten tijde van de respons per definitie een lastige opgave. Desondanks troffen de controleurs één geval aan waarin een kaart van Copernicus rechtstreeks bijdroeg tot het besluitvormingsproces tijdens de overstromingen in Bosnië en Herzegovina (zie tekstvak 3).

De Commissie organiseerde inclusieve bijeenkomsten waarmee werd beoogd de informatie-uitwisseling met EU-organen en de consistentie in de verlening van bijstand te bevorderen

58

De Commissie wordt niet alleen geacht haar beoordelingen en analyses met haar civielebeschermingspartners te delen, maar ook met de EDEO, om zodoende te zorgen voor samenhang tussen civielebeschermingsactiviteiten en de algemene betrekkingen van de Unie met het getroffen land³⁹. Ook kan de Commissie bijkomende ondersteunende of aanvullende maatregelen nemen om te zorgen voor consistentie in de hulpverlening⁴⁰. In alle drie de onderzochte crises organiseerde ECHO voor alle betrokken DG’s, EU-agentschappen en de EDEO⁴¹ coördinatievergaderingen tussen verschillende diensten, waarbij het ERCC werd gebruikt als centraal platform dat de vergaderingen bijeenriep. Wij hebben bewijs verkregen dat erop wijst dat deze vergaderingen inclusief waren en erop gericht waren het risico van overlapping/dubbel werk in de EU-respons te beperken.

Tekstvak 3

De Copernicus-kaart droeg bij tot betere besluitvorming in Bosnië en Herzegovina

In mei 2014 werd de gemeente Odžak, een plaats in het kanton Posavina in het noorden van Bosnië en Herzegovina, zwaar getroffen door de overstroming van de rivier de Sava. Op 26 mei 2014 stond een Deens team, dat in Modriča verbleef, klaar om water weg te pompen in een deel van Odžak dat bijzonder zwaar door de overstroming was getroffen. Bij het herstel van een plaatselijk pompstation met ondersteuning van plaatselijke ingenieurs en Deense technische deskundigen in een latere fase evalueerden het Duitse en het Deense team het gebied gezamenlijk met behulp van kaarten afkomstig van de karteringsdienst van EU Copernicus. De kaarten werden verstrekt door het Coördinatiecentrum voor operaties ter plaatse van de EU, dat was ondergebracht in het Orašje-voetbalstadion. De kaarten werden gebruikt om de diepte van de modder en de toestand van de grond eronder te bepalen. Er werd geconcludeerd dat het veilig was om gewoon dieper te graven en het water in de bodem te laten wegzinken in plaats van te kiezen voor de meer tijdrovende optie om het water op te pompen. Door te kiezen voor graven was het ook niet meer nodig om het opgepompte water af te voeren. Zonder een dergelijke kaart had het team de situatie niet juist kunnen beoordelen en had het hoogstwaarschijnlijk niet het risico genomen om te graven in plaats van te pompen.

59

De Commissie betrok de EDEO (zowel de hoofdkantoren als de EUD’s) vanaf het begin van de geanalyseerde crises door de dienst uit te nodigen voor de coördinatievergaderingen en er regelmatig informatie mee uit te wisselen. Het ERCC stond zelfs al vóór elke officiële activering van het UCPM in verbinding met de EDEO. Bij geen van de onderzochte rampen verzochten de lidstaten om activering van het UCPM om steun te verkrijgen voor het verlenen van consulaire bijstand in het kader van civiele bescherming. In het geval van Nepal activeerde de EDEO echter zijn consulair online-instrument CoOL (Consular Online tool) om informatie te delen met de lidstaten en het ERCC; ECHO verstrekte de EDEO voornamelijk vluchtinformatie op basis van de overzichten die in Cecis beschikbaar waren⁴².

60

De coördinatie en samenwerking tussen afdelingen van de Commissie functioneerde in het algemeen goed. DG DEVCO gaf blijk van flexibiliteit door tijdens de ebola-uitbraak al vroeg bijkomende humanitaire bijstand te verlenen aan ECHO door de herschikking van financiering uit de B-reserve van het EOF, alsmede door de snelle inzet van zijn mobiele CBRN-laboratoria. Daarnaast werkte ECHO nauw samen met DG DEVCO in het kader van de conferentie op hoog niveau in maart 2015, ten tijde van de ebola-uitbraak.

Door op te treden als forum voor informatie-uitwisseling voegde de ebolataskforce waarde toe aan de respons, maar deze had eerder moeten worden opgezet

61

De ebola-uitbraak in West-Afrika was vanuit het UCPM gezien een ongewone ramp. Na de eerste berichten over de uitbraak kwamen de Commissie en de EU-agentschappen snel in actie: in maart 2014 verstuurde het ECDC zijn eerste snelle risicobeoordeling over het onderwerp; in april werd het Europese mobiele laboratorium ingezet in de regio; tussen april en augustus 2014 werd de uitbraak verschillende malen besproken door het Comité voor de beveiliging van de gezondheid (HSC), en de financiering voor enkele belangrijke partners van ECHO werd snel vrijgemaakt. Bij de eerste respons was er echter geen sprake van een strategische aanpak en er werd niet besloten wie de leiding zou hebben. Na de escalatie van de crisis en de afkondiging van een noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid van internationaal belang (PHEIC) door de WHO op 8 augustus 2014 werden er coördinatievergaderingen georganiseerd, hoewel deze vaak niet resultaatgericht waren en duidelijke actie- en follow-uppunten dus ontbraken.

62

In oktober werd er een ebolataskforce (ETF) opgericht, ongeveer zes weken nadat de Europese Raad op 30 augustus 2014 had opgeroepen tot meer coördinatie en de vaststelling van een alomvattend responskader (CRF). Het CRF werd gedurende de maand september ontwikkeld en onderging in de daaropvolgende weken talloze wijzigingen. Dit gebeurde allemaal enkele maanden na de eerste uitbraak. Eind oktober werd de commissaris voor Humanitaire Hulp en Crisisbeheersing door de Europese Raad benoemd tot EU-ebolacoördinator om de politieke coördinatie te verzorgen.

63

De coördinator speelde een belangrijke rol doordat hij de aandacht van de lidstaten vestigde op kritieke maatregelen en de steun die nodig was om de respons uit te breiden (bijv. door het organiseren van een gezamenlijk bezoek aan West-Afrika in oktober 2014, alsmede van vergaderingen op hoog niveau en de donorconferentie in Brussel in maart 2015). Zoals te zien is in bijlage V, deden deze ontwikkelingen, ondanks de noodzaak ervan, zich pas voor toen het aantal gevallen over het hoogtepunt heen was.

64

De oprichting van de ETF — die door het ERCC werd georganiseerd — werd door alle belanghebbenden verwelkomd als een belangrijke stap ter versterking van de coördinatie en ontwikkeling van de respons van de EU. Het mandaat van de dienst was operationeel van aard en was onder andere gericht op het zorgen voor complementariteit en het vaststellen van synergieën. De aanpak van de taskforce was inclusief: behalve andere diensten van de Commissie werden de vergaderingen van de ETF bijgewoond door de EDEO, EU-agentschappen, het secretariaat van de Raad en de lidstaten (met inbegrip van enkele nationale ebolacoördinatoren), alsmede door vertegenwoordigers van de WHO, het OCHA, het WFP, Unicef, het IHP⁴³ en verschillende ngo’s die optraden in de frontlinie van de respons. Volgens een groot aantal belanghebbenden waren de realtime-situatieverslagen door de EUD’s en de vertegenwoordigers van het lokale ECHO-netwerk van bijzonder grote waarde. Wij stelden vast dat de ETF voornamelijk fungeerde als platform voor de uitwisseling van informatie ter bevordering van de coördinatie en niet als besluitvormend orgaan.

65

Ondanks enkele tekortkomingen in het informatiebeheer (overvloed aan informatie en distributielijsten die niet altijd bijgewerkt waren) kon de ETF bijdragen tot een grotere coördinatie en een consistentere levering van de respons. Dit blijkt uit de volgende drie voorbeelden:

a)Tijdens discussies in de ETF bleek dat de EDEO en de Commissie (ECHO, DG DEVCO, DG SANCO en de DG FPI) beide voor eind oktober 2014 een missie ter plaatse organiseerden. Er werden maatregelen genomen om het risico van overlapping en dubbel werk te beperken door een gezamenlijk missieverslag op te stellen.

b)DG SANTE kon de binnen de taskforce gedeelde informatie doorsturen naar het HSC en helpen bij de planning en uitwerking van door DG SANTE en ECHO georganiseerde workshops (bijv. over veiligheids- en controlekwesties en het Europees medisch corps).

c)Personeel van het ECDC en epidemiologen van ECDC-beurzenprogramma’s werden ingezet via het wereldwijde netwerk voor alarmering en interventie (Global Outbreak Alert and Response Network — GOARN) van de WHO ter ondersteuning van epidemiologische onderzoeken op districtsniveau, waaronder de opsporing van gevallen en contacten. Hoewel de samenwerking tussen de epidemiologen en de WHO in het algemeen als goed werd beschouwd, meldde het ECDC aan de ETF dat de ingezette deskundigen met aanzienlijke logistieke problemen te kampen hadden gehad. ECHO heeft daarop een missie ingesteld om manieren te vinden om de ondersteuning van de teams te verbeteren.

66

Tijdens de ebola-uitbraak weerhield het feit dat er geen medevac-garantie bestond voor (potentieel) besmette internationale medische en humanitaire hulpverleners, sommigen ervan om zich naar de regio te laten uitzenden. De samenwerking zowel binnen de ETF als daarbuiten tussen ECHO, DG SANTE en de WHO om een EU-medevac-systeem op te zetten, is een voorbeeld van doeltreffende coördinatie, hoewel het gezien de urgentie en het essentiële belang van de behoefte lang duurde voordat het vorm kreeg (zie tekstvak 4).

Tekstvak 4

De ontwikkeling van het EU-medevac-systeem was een complex en langdurig proces

De acute behoefte van humanitaire hulpverleners en medisch personeel aan medische evacuaties werd in augustus, respectievelijk september 2014 door MSF en de Verenigde Naties onder de aandacht gebracht⁴⁴. ECHO werkte nauw samen met DG SANTE en de WHO om operationele standaardprocedures voor een EU-medevac-systeem te ontwikkelen, die op 14 oktober door het HSC werden goedgekeurd. Tegelijkertijd ging de Commissie op zoek naar vervoersmiddelen (vliegtuigen) binnen zowel de civiele/commerciële luchtvaart⁴⁵ als de militaire luchtvaart⁴⁶. Nadat de Commissie er niet in was geslaagd om de deelnemende staten zover te krijgen dat ze civiele middelen ter beschikking stelden voor medische evacuaties, verzocht ECHO op 5 september 2014 de EDEO formeel om zijn EU Movement and Planning Cell (EUMPC) te activeren teneinde een oplossing te vinden waarbij militaire middelen zouden worden gebruikt. Ondanks de nauwe samenwerking tussen ECHO en de EUMPC was de bereidheid van de lidstaten om militaire middelen ter beschikking te stellen zeer beperkt. Het gebrek aan ervaring op dit gebied, het ontbreken van kant-en-klare technische oplossingen en de tijd die nodig was om de middelen aan te passen en ze te registreren, vormden verdere grote belemmeringen voor een tijdige levering. Uiteindelijk werd het EU-medevac-systeem afgerond toen Luxemburg twee vliegtuigen toezegde voor de vrijwillige pool, en het systeem werd medio februari 2015 beschikbaar gesteld.

De Commissie benut de informatie die tot haar beschikking staat niet volledig om verslag uit te brengen over zowel haar eigen algemene prestaties als die van het UCPM

67

In de jaarlijkse beheers- en activiteitenverslagen van ECHO heeft de Commissie één indicator vastgesteld met betrekking tot de responsfase van een ramp⁴⁷, meer specifiek de tijdigheid van de respons. De indicator bestrijkt echter elementen waarover de Commissie geen controle heeft⁴⁸. Dit maakt het moeilijk om rekenschap af te leggen van de eigen prestaties.

68

Het belangrijkste communicatie-instrument van het UCPM, Cecis, legt prestatiegegevens niet vast op geautomatiseerde, gestructureerde wijze, zodat het vaststellen van prestatiegegevens een handmatige, tijdrovende taak is. Omdat de dataset die automatisch door het systeem kan worden bewerkt, beperkt is, kan Cecis geen gedetailleerde verslagen of beheersinformatie genereren over de operationele doelmatigheid van de verschillende stappen van een respons in noodsituaties — ongeacht de vraag of deze stappen al dan niet onder rechtstreeks toezicht van de Commissie vallen. Verschillende deelnemende staten hebben aangegeven dat ze graag willen dat Cecis meer geaggregeerde informatie over prestaties genereert.

69

Door het ontbreken van kwantitatieve prestatiestatistieken over bijvoorbeeld tijdigheid of verzoeken die nog openstaan in afwachting van aanbiedingen, beschikken de Commissie en de deelnemende staten niet over essentiële informatie om de prestaties van het UCPM en de toegevoegde waarde ervan te meten, hetgeen de blijvende acceptatie ervan door de belanghebbenden zou kunnen helpen versterken.

11Artikel 16, lid 3, onder a), i), van het besluit.

12Artikel 16, lid 3, onder a), ii), van het besluit.

13COM(2010)600 definitief van 26 oktober 2010 - „Naar een krachtigere Europese respons bij rampen: de rol van civiele bescherming en humanitaire hulp”. Modules kunnen bestaan uit civielebeschermingsmiddelen of personele middelen, of een combinatie van beide.

14ICF International, „Ex-post evaluation of Civil Protection Financial Instrument and Community Civil Protection Mechanism (recast) 2007-2013”, eindverslag, 16 december 2014.

15Europees instrument voor democratie en mensenrechten.

16Guidelines for EU Election Observer Evaluation (FPI 4), blz. 1, eerste alinea.

17Artikel 16, lid 3, onder a), ii) en v), en artikel 16, lid 3, onder b).

18Artikel 16, lid 3, onder b), van het besluit.

19Uitvoeringsbesluit 2014/762/EU van de Commissie van 16 oktober 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Besluit nr. 1313/2013/EU van het Europees Parlement en de Raad betreffende een Uniemechanisme voor civiele bescherming en tot intrekking van de Beschikkingen 2004/277/EG, Euratom en 2007/606/EG, Euratom van de Commissie (PB L 320 van 6.11.2014, blz. 1).

20Bijlage II, punt 10, van het uitvoeringsbesluit.

21Dit onderdeel is sinds begin 2016 operationeel en in mei 2016 werd een team van ECDC-epidemiologen gemobiliseerd als respons op de uitbraak van gele koorts in Afrika.

22Verordening (EG) nr. 851/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 tot oprichting van een Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (PB L 142 van 30.4.2004, blz. 1).

23Artikel 16, lid 5, van het besluit.

24In Nepal signaleerde het hoofd van de EU-delegatie twee maanden voor de aardbeving dat de paraatheid van de EUD zelf in geval van een rampscenario ontoereikend was. Hoewel er sprake was van een zeer grootschalige ramp, was deze minder ernstig dan was voorzien in dit rampscenario, en daarom was de EUD in staat om het EUCP-team de noodzakelijke ondersteuning te verlenen.

25De Commissie stuurde in 2012 en eind 2014 nota’s naar de hoofden van de EU-delegaties waarin werd uitgelegd hoe het UCPM werkte en hoe getroffen landen om bijstand konden verzoeken.

26Artikel 16, lid 11, van het besluit.

27Artikel 16, lid 2, van het besluit. De verplichting met betrekking tot de integratie van de coördinatie is alleen van toepassing op het VN-OCHA, niet op andere VN-organisaties.

28Operationele ontwerprichtsnoeren voor samenwerking ter plaatse tussen civielebeschermingsteams van de EU en UNDAC-teams: Comité voor civiele bescherming, informatie-uitwisseling over lopende activiteiten, 21-22 oktober 2009.

29Clusters zijn groepen van humanitaire organisaties, zowel van de VN als daarbuiten, in alle belangrijke sectoren van humanitaire actie, bijv. water en gezondheid. Ze worden gevormd wanneer binnen een sector duidelijke humanitaire behoeften bestaan, de desbetreffende sector vele actoren telt en wanneer de nationale instanties coördinatiesteun nodig hebben.

30ECHO, 2016, „A new role for regional coordination mechanisms in the framework of the OSOCC”, discussienota voor de Humanitarian Networks and Partnership Week, Genève, 2-5 februari.

31Ibid.

32Artikel 16, lid 3, onder e), van het besluit.

33Water, sanitaire voorzieningen en hygiëne.

34Europees informatiesysteem voor noodsituatie- en rampenrespons (European Emergency Disaster Response Information System). Edris is een webgebaseerd informatiesysteem dat wordt gebruikt om EU-bijdragen voor humanitaire hulp vast te stellen. Edris maakt geen deel uit van het UCPM.

35Zo bestaan er verschillende soorten mededelingen: belangrijke operationele berichten (zoals verzoeken om bijstand of relevante logistieke bijzonderheden), administratieve mededelingen (zoals cofinancieringsverzoeken en subsidies op het gebied van vervoer), verslagen en notulen van vergaderingen.

36Artikel 16, lid 3, onder a), iii), van het besluit.

37We hebben bewijs van een dialoog tussen UNOSAT en het ERCC en zij hebben toegang tot elkaars instrumenten.

38http://emergency.copernicus.eu/mapping/.

39Artikel 16, lid 3, onder a), iii), en artikel 16, lid 4, van het besluit.

40Artikel 16, lid 8, van het besluit.

41Bosnië en Herzegovina: DG NEAR en EUFOR; ebola: DG’s DEVCO, FPI, SANTE, MOVE, RTD, ECDC, Eurocontrol; Nepal: DG’s DEVCO en FPI.

42In 2013 werd in het kader van een gezamenlijke verkennende missie van ECHO en EDEO in Nepal een gezamenlijk EU-paraatheidsplan aanbevolen ter versterking van de coördinatie op het gebied van consulaire kwesties (en deze aanbeveling werd bij een vervolgmissie in 2014 herhaald). Een dergelijke proactieve, specifieke missie is weliswaar een voorbeeld van een goede praktijk, maar het paraatheidsplan is nooit opgesteld.

43Het internationale humanitaire partnerschap (IHP) is een netwerk van zeven Europese agentschappen op het gebied van rampenbeheer. De landen die deelnemen aan het IHP zijn ook deelnemende staten van het UCPM; desondanks gaven ze een presentatie over hun activiteiten als IHP-leden aan de ETF.

44De acute behoefte aan medische evacuaties werd op 11 augustus 2014 expliciet geuit door MSF; op 1 september 2014 stuurde het VN-OCHA een verzoek om medische-evacuatiecapaciteit aan het ERCC en de NAVO.

45Hoewel de lidstaten medische evacuaties op bilaterale basis konden uitvoeren en de Commissie beschikte over een commerciële optie, werd dit niet als toereikend beschouwd.

46Dit proces kan in werking worden gezet door een formeel verzoek van ECHO wanneer bij een bepaalde crisis civiele alternatieven niet kunnen voorzien in de behoeften (in principe moet er altijd pas in laatste instantie een beroep worden gedaan op militaire oplossingen).

47Resultaatindicator 1: gemiddelde snelheid van interventies in het kader van het UCPM (vanaf de aanvaarding van het aanbod tot de inzet van middelen).

48Bijv. door deelnemende lidstaten ter beschikking gestelde middelen of voordrachten van deskundigen uit de deelnemende lidstaten.

Conclusies en aanbevelingen

70

Wij concluderen dat de Commissie sinds begin 2014 in het algemeen doeltreffend is geweest in het faciliteren van de coördinatie van de respons op rampen buiten de Unie. Onze algemene beoordeling werd bevestigd door alle deelnemende lidstaten die onze enquête hebben ingevuld. Zij toonden zich tevreden over de rol die de Commissie speelde bij het faciliteren van de coördinatie.

71

Bij elk van de drie door ons onderzochte rampen werd het Uniemechanisme voor civiele bescherming (UCPM) tijdig geactiveerd (zie de paragrafen 17-19) en faciliteerden de civielebeschermingsteams van de EU (EUCP-teams) de coördinatie ter plaatse met teams van de deelnemende lidstaten (zie de paragrafen 26 en 27). De facilitering van de coördinatie door de Commissie wordt versterkt door de brede verspreiding van voorlichtingsmateriaal dat als nuttig werd beschouwd (zie de paragrafen 55-57).

72

De Commissie koos voor een inclusieve benadering van de coördinatie tussen haar eigen diensten, alsmede die met andere EU- en niet-EU-organen (zie de paragrafen 34-37 en de paragrafen 58-66). Hoewel de mate waarin de coördinatieactiviteiten van de EU in het VN-systeem werden geïntegreerd per ramp verschilde, concluderen we dat de Commissie de algehele leiding van de VN in acht nam (zie de paragrafen 41-46). De Commissie speelde tot aan de eindfase van de respons een coördinerende rol en nam maatregelen om te zorgen voor een probleemloze overgang naar de herstelfase (zie de paragrafen 47 en 48).

73

Een belangrijke innovatie van de wetgeving waarbij het UCPM werd ingevoerd, was de ontwikkeling van de Europese responscapaciteit voor noodsituaties (de „vrijwillige pool”), waarbij vooraf vrijgemaakte middelen voor de respons worden vastgelegd. De vrijwillige pool heeft zich langzaam ontwikkeld, wat betekent dat de Commissie in haar respons op de door ons bestudeerde rampen niet in staat was de inzet van specifieke middelen aan te bevelen. Desondanks speelde de Commissie een belangrijke rol bij de uitbreiding van de reikwijdte van de pool wanneer dat nodig was (zie de paragrafen 28-32).

74

Ondanks onze algemene conclusie stelden we een aantal gebieden vast met ruimte voor verdere verbetering. De Commissie zou tijd kunnen winnen tijdens de prealarmfase en tijdens de selectie en inzet van de EUCP-teams (zie de paragrafen 20-25). Een aantal functies in Cecis, het communicatie- en informatieplatform van de Commissie, zou verder kunnen worden verbeterd (zie de paragrafen 49-54). Er is ruimte voor verdere verbetering van de coördinatie ter plaatse en er kan worden gestreefd naar meer synergieën tussen civielebeschermingsoperaties en humanitaire hulpacties (zie de paragrafen 38-40). De financiële en administratieve regelingen van de Commissie en het ECDC waren tijdens de ebolacrisis niet geschikt voor de grootschalige inzet van epidemiologen via het UCPM (zie paragraaf 33). Ten slotte zou de Commissie de rapportage over de prestaties van het UCPM kunnen verbeteren (zie de paragrafen 67-69). Hieronder doen wij vijf aanbevelingen voor de aanpak van deze punten.

Aanbeveling 1 — Tijd winnen in de kritieke beginfasen van de respons

De Commissie moet:

a)bij sluipende rampen eerder gebruikmaken van de prealarmfase in Cecis — zodra de eerste indicatoren van de impact en/of de behoeften duidelijk zijn — zodat deelnemende staten al vóór de activering van het UCPM middelen kunnen mobiliseren;

b)naar aanleiding van verzoeken om bijstand onmiddellijk verzoeken om de voordracht van deskundigen versturen indien er redelijkerwijs een aanzienlijke respons van deelnemende staten op een grote ramp kan worden verwacht;

c)manieren vinden om de selectie en inzet van EUCP-teams te versnellen en deelnemende staten, samen met de Commissie, uitnodigen collegiale prestatiebeoordelingen van deskundigen op te zetten, alsmede feedbackbijeenkomsten na afloop van missies tussen het team en het hoofdkantoor van de Commissie;

d)alle contacten met de deelnemende staten die nauwe banden onderhouden met het getroffen land en dus wellicht in een goede positie verkeren om bijstand te verlenen, schriftelijk bijhouden.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2017

Aanbeveling 2 — De functies van Cecis verbeteren

Om het overzicht van de verleende en gevraagde bijstand te verbeteren, te zorgen voor een betere follow-up van prioriteiten en de gebruiksvriendelijkheid te verbeteren, moet de Commissie een aantal belangrijke functies in Cecis opnieuw ontwerpen, waaronder:

a)het automatiseren van de analyse van hiaten tussen de ingediende en de ingewilligde verzoeken en het invoeren van een sorteerfunctie;

b)het verschaffen van een vereenvoudigde realtimeversie van de samenvatting van verzoeken en aanbiedingen aan de EUCP-teams ter plaatse;

c)het automatiseren van de workflow voor verzoeken om vervoersondersteuning teneinde het totale proces, alsmede de productie van statistieken en realtimeoverzichten te versnellen;

d)het ondernemen van verdere actie om operationele en administratieve berichten doeltreffend te filteren en maatregelen vast te stellen om het gebruik van deze functie te versterken.

Streefdatum voor de uitvoering:
Overeenkomen van vereisten en actieplan met belanghebbenden: eind eerste helft van 2017
Uitschrijven van overheidsopdrachten, uitvoeren en testen: eind 2018

Aanbeveling 3 — De coördinatie en potentiële synergieën ter plaatse versterken

De Commissie moet:

a)de rapportage van de EUCP-teams ter plaatse verbeteren door duidelijkere beschrijvingen van de uitgevoerde behoefteanalyses en concrete follow-up van vastgestelde behoeften te vereisen;

b)vaststellen hoe het lokale ECHO-netwerk verder kan worden benut om het werk van de EUCP-teams in het algemeen, en de situatie- en behoefteanalyses in het bijzonder, te ondersteunen;

c)meer mogelijkheden onderzoeken om de wederzijdse kennis van aanbieders van civiele bescherming en van humanitaire hulp te versterken, met inbegrip van degenen die in het VN-clusternetwerk zitten;

d)„steunpunten voor civiele bescherming” in de nationale en regionale kantoren van het lokale ECHO-netwerk aanwijzen; ook moet zij, samen met de EDEO, in risicolanden „steunpunten voor civiele bescherming” uit het personeel in EU-delegaties aanwijzen. Deze steunpunten zouden regelmatig opleidingen moeten volgen over ontwikkelingen in het UCPM en over procedures om het te activeren.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2017

Aanbeveling 4 — Potentiële veranderingen in regelingen voor het inzetten van epidemiologen verkennen

Ingeval de EU besluit om epidemiologen in te zetten via het UCPM naar aanleiding van toekomstige grootschalige noodsituaties met gevolgen voor de gezondheid buiten de Unie — en daarbij volledig rekening houdt met de leidende rol van de WHO in dit verband — moeten de Commissie en het ECDC gezamenlijk mogelijke veranderingen in de bestaande administratieve en financiële regelingen verkennen die een snelle en flexibele inzet kunnen vergemakkelijken.

Streefdatum voor de uitvoering: begin 2018

Aanbeveling 5 — Door middel van verbeterde verslaglegging de verantwoording versterken

Om zichzelf en de deelnemende staat informatie te verstrekken die de prestaties, toegevoegde waarde en aanvaarding van het UCPM verder kan verbeteren, moet de Commissie:

a)essentiële prestatie-indicatoren vastleggen met betrekking tot onderdelen van de respons die onder haar toezicht vallen en waarvoor zij verantwoording verschuldigd is;

b)automatisch gegenereerde statistieken en verslagen produceren op basis van Cecis-gegevens om de respons op verschillende activeringen te vergelijken en verbeterpunten voor het UCPM vast te stellen.

Streefdatum voor de uitvoering:
Beschrijving van essentiële prestatie-indicatoren: eind eerste helft 2017
Genereren van statistieken en verslagen: eind 2018 (zie aanbeveling 2)

Dit speciaal verslag werd door kamer III onder leiding van de heer Karel PINXTEN, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 8 november 2016.

Voor de Rekenkamer

Klaus-Heiner LEHNE
President

Bijlagen

Bijlage I

Activering van het Uniemechanisme voor civiele bescherming bij rampen buiten de Unie

Bron: Europese Rekenkamer

Bijlage II

Uniemechanisme voor civiele bescherming — Betrekkingen tussen de actoren onderling per 31 augustus 2016

Bronnen: WHO, ECDC, Europese Rekenkamer.

Bijlage III

Overzicht van de drie onderzochte rampen

Ebola in West-Afrika
Aardbeving in Nepal
Overstromingen in Bosnië en Herzegovina

Soort crisis
Epidemie
Aardbeving
Overstromingen/aardverschuivingen

Begin
Maart 2014
25 april 2015
13-15 mei 2014

Duur van de ondersteuning ter plaatse
22 maanden
~ 3 weken
~ 2,5 week

Getroffen bevolking
> 28 000 gevallen van besmetting
> 11 200 doden
800 000 slachtoffers
8 700 doden
2 200 gewonden
3 000 000 slachtoffers
76 doden

Impact van de crisis
Verwoestende gevolgen voor de veiligheid, gezondheid en de economie van de hele regio
Verschillende dorpen verwoest
> 510 000 huizen verwoest
> 286 767 huizen beschadigd
Honderdduizenden mensen verloren hun bron van inkomsten en belangrijke infrastructuur werd beschadigd

Aanvrager van de UCPM-activering
Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) via het VN-OCHA
Nepalese autoriteiten
Ministerie van Veiligheid van Bosnië en Herzegovina

Activeringsdatum van het UCPM
14 augustus 2014
26 april 2015
17 mei 2014

Aan het UCPM deelnemende staten die meewerken aan de respons
14
17
19

Rol VN
WHO had een leidende rol bij de respons, ondersteund door UNMEER, EU, VS, VK en FR
UNDAC-team aanwezig
UNDAC-team aanwezig en VN-clustersysteem geactiveerd
Geen UNDAC-team en clustersysteem officieel niet geactiveerd, hoewel soortgelijke structuren feitelijk bestonden

Belangrijkste internationale actoren
WHO, UNMEER, EU-ebolataskforce (kern: ECHO, DEVCO, SANCO, MOVE, ECDC, EDEO), VS, VK, FR, MSF, andere ngo’s en bilaterale donoren
Verenigde Naties (OCHA, UNDAC, Unicef, WFP), Relief International, bilaterale donoren, ngo’s
VN, Wereldbank, bilaterale donoren, Rode Kruis, EUFOR, ngo’s

Ingezet EUCP-team
4 EUCP-deskundigen (als UNDAC-teamleden)
1 regionale logistieke ECHO-coördinator
3 ERCC-verbindingsfunctionarissen
10 EUCP-deskundigen
2 ERCC-verbindingsfunctionarissen
10 EUCP-deskundigen
1 technisch ECHO-assistent

Door het UCPM aangeboden bijstand

•Voedselhulp, medische pakketten enz.

•Dekens en chloor

•Mobiele laboratoria, behandelingscentra

•Ambulances en veldhospitalen

•Logistieke steun, luchtbrug, marineschepen

•Medevac

•Opsporings- en reddingsteams, basiskampen

•Waterzuiveringsmodules

•Medische teams

•Tenten, dekens, slaapzakken, opvangplaatsen

•Waterpompen

•Waterzuiveringseenheden

•Zandzakken

•Voedselhulp

•Helikopters, reddingsboten

•Tenten, dekens, kachels, handdoeken

Bijlage IV

Inzet van EU-epidemiologen in Guinee

Bronnen: WHO, ECDC, Europese Rekenkamer.

Bijlage V

Tijdschema van gebeurtenissen bij de uitbraak van ebola 2014-2015

Bronnen: WHO, Europese Commissie, Europese Rekenkamer.

Antwoorden van de Commissie

Samenvatting

VI

De Commissie is verheugd over de constructieve benadering van de Rekenkamer, die aangeeft waar er ruimte voor verbetering is. Dit verslag bevat praktische aanbevelingen die, eenmaal uitgevoerd, ervoor zullen zorgen dat het Uniemechanisme voor civiele bescherming beter bijdraagt aan de capaciteit van de deelnemende lidstaten en aan de reddings- en hulpverlening aan mensen in nood.

VII

De Commissie aanvaardt alle aanbevelingen.

Inleiding

Tekstvak 1 — Toelichting op de vrijwillige pool

Per 1 oktober 2016 hadden 16 lidstaten de registratie in de vrijwillige pool van in totaal 78 responsmiddelen afgerond of aangevat.

Er zijn capaciteiten toegezegd door België, Tsjechië, Denemarken, Duitsland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Italië, Luxemburg, Nederland, Polen, Roemenië, Slovenië, Slowakije, Finland en Zweden. Tot dusver zijn acht keer responsmiddelen uit de vrijwillige pool ingezet, onder meer in de strijd tegen ebola en bij de uitbraak van gele koorts in 2016, bij bosbranden in EU-lidstaten, na de aardbeving in Ecuador in 2016 en na de doortocht van orkaan Matthew op Haïti in 2016.

Voor deze acties werden waterzuiveringseenheden, blusvliegtuigen, sanitaire voorzieningen en mobiele laboratoria, en technische bijstands- en ondersteuningsteams ingezet. Uit deze acties is gebleken dat de pool een meerwaarde biedt en dat de middelen hieruit in de toekomst steeds vaker zullen worden ingezet.

Opmerkingen

18

De Commissie gebruikt sinds 2016 de prealarmmodus wanneer dergelijke tekenen worden waargenomen of wanneer een ramp wordt voorspeld, en overweegt met name een prealarmmodus te openen wanneer in het GDACS een alarmfase rood wordt bereikt (hetgeen op potentiële humanitaire gevolgen wijst). De prealarmmodus is sindsdien ruim twaalf keer gebruikt. Zo werd na de aardbeving in Ecuador (een acute ramp in april 2016) de prealarmmodus bijna 2 uur vóór het verzoek van de VN om expertise en 16 uur vóór het verzoek van het betrokken land geopend. Ook bij de doortocht van orkaan Matthew op Haïti (een sluipende ramp in oktober 2016) werd de prealarmmodus anderhalve dag vóór het verzoek van het getroffen land geopend.

21

Deze aanpak werd gevolgd bij de aardbeving in Ecuador (april 2016). Twee uur vóór er hulp in de vorm van een opsporings- en reddingsteam werd aangeboden en geaccepteerd, werden de deelnemende lidstaten toen in kennis gesteld van de inzet van EUCP-teams.

Gezamenlijk antwoord op paragrafen 23 en 24

Het Comité voor civiele bescherming heeft een specifieke groep opleidingsbeleid opgericht om de profielen van de EUCPT-deskundigen en hun functies binnen de teams te bespreken. Met het Comité is echter overeengekomen dat de Commissie in de eerste helft van 2017 een ander voorstel zal doen om in plaats van met name genoemde deskundigen eventueel categorieën van deskundigen in de vrijwillige pool te registreren.

25

De Commissie past met ingang van de cursussen van de nieuwe opleidingscyclus die in mei 2016 van start is gegaan, het principe toe dat de kandidaat-deskundigen voor het EUCPT door de lesgevers worden geëvalueerd en aan het einde van de opleiding individuele feedback krijgen. Bovendien kunnen de nationale opleidingscoördinatoren vragen om de beoordelingsformulieren van een bepaalde deskundige van dezelfde nationaliteit te ontvangen.

29

Aangezien het aantal vooraf geplande middelen in 2016 aanzienlijk is toegenomen, wordt verwacht dat de vrijwillige pool in de toekomst veel meer zal worden gebruikt. Soms zijn de middelen echter onevenredig verdeeld en de Commissie zal in de komende maanden een verslag over de capaciteitstekorten in de vrijwillige pool aannemen.

38

De Commissie heeft lessen getrokken uit het ERCC en heeft daarom een stapsgewijze toename van de coördinatie en samenwerking tussen het EUCP en de instrumenten voor humanitaire hulp bevorderd. De partijen die binnen de Commissie betrokken zijn bij civiele bescherming en humanitaire hulp, ook die op het terrein, hebben in het kader van seminars op regionaal niveau en in het hoofdkantoor verschillende formele mechanismen besproken.

40

Dankzij de betere samenwerking en coördinatie tussen de EUCPT en het lokale ECHO-netwerk kon bijvoorbeeld bij de recente activering van het UCPM ten tijde van orkaan Matthew op Haïti (oktober 2016) aan het merendeel van de behoeften waarvoor er tekorten bestonden, worden tegemoetgekomen via het eigen netwerk voor humanitaire hulp van de Commissie. De Commissie is het er evenwel mee eens dat er systematischer moet worden gecommuniceerd met collega’s in ECHO-veldkantoren en EU-delegaties.

50

Aangezien de Commissie al heeft aangegeven dat de functies van het „bijstandsoverzicht” in nauwe samenwerking met de gebruikers moeten worden herzien, is op het 12e Comité voor civiele bescherming (juni 2016) besloten om een bijeenkomst van de Cecis-stuurgroep te organiseren om dit soort verzoeken te behandelen en te regelen.

51

De realtimeverbinding tussen Edris en Cecis is nu ten uitvoer gebracht in Cecis. Alle in het kader van een crisis genomen maatregelen voor civiele bescherming en humanitaire hulp kunnen nu aan de hand van een gemeenschappelijke identificatiecode op hetzelfde scherm worden weergegeven. Deze functionaliteit van Edris is nog in 2016 in productie genomen.

52

Hoewel de beveiliging van Cecis een bestaande en permanente bekommernis van de deelnemende lidstaten is, wordt in het ontwerp van werkprogramma voor civiele bescherming 2017 vermeld dat de ontwikkeling van een webinterface of webpagina zal worden onderzocht. Deze optie zou het mogelijk maken om informatie uit Cecis naar andere ERCC-informatietools, zoals het ERCC-veldportaal, te exporteren.

53

Aangezien de Commissie al heeft aangegeven dat het Cecis-logboek in nauwe samenwerking met de gebruikers moet worden herzien, is op het 12e Comité voor civiele bescherming (juni 2016) besloten om een bijeenkomst van de Cecis-stuurgroep te organiseren om dit soort verzoeken te behandelen en te regelen.

54

Het ontwerp van werkprogramma voor civiele bescherming 2017 voorziet in een snellere vervoersprocedure voor het Cecis en in een eenvoudigere administratieve workflow voor verzoeken om ondersteuning.

66

Het heeft aanzienlijke inspanningen gekost om een functioneel en veilig evacuatieproces op te zetten, waarbij rekening wordt gehouden met de medische én logistieke behoeften van de patiënt, de veiligheid van het vliegtuig en de piloten, en de capaciteit van de ontvangende medische instelling.

Gezamenlijk antwoord op paragrafen 67 t/m 69

De Commissie neemt nota van de bevindingen en zal, naast de reeds geplande ontwikkelingen voor de komende jaren ter verbetering van de inzetbaarheid en de prestaties van Cecis, optimaal gebruikmaken van deze aanbevelingen bij het aanpakken van deze kwestie.

Conclusies en aanbevelingen

73

De registratie van middelen in de vrijwillige pool is in de tweede helft van 2016 aanzienlijk toegenomen. Per 1 oktober 2016 was het registratieproces van 78 responsmiddelen lopende of afgerond.

74

De Commissie is verheugd over de constructieve benadering van de Rekenkamer, die aangeeft waar er ruimte voor verbetering is. Dit verslag bevat praktische aanbevelingen die, eenmaal uitgevoerd, ervoor zullen zorgen dat het Uniemechanisme voor civiele bescherming beter bijdraagt aan de capaciteit van de deelnemende lidstaten en aan de reddings- en hulpverlening aan mensen in nood. Daarnaast zal de Commissie gebruikmaken van de vernieuwingen in de wetgeving tot vaststelling van het UCPM om waar nodig het gebruik van de middelen uit te breiden.

Aanbeveling 1

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

Aanbeveling 2

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling. Er zijn voor de komende jaren belangrijke ontwikkelingen gepland om de gebruiksvriendelijkheid van Cecis op verschillende vlakken te verbeteren. Een stuurgroep of groep gebruikers zal hierbij de prioriteiten bepalen.

Aanbeveling 3

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

Aanbeveling 4

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

Aanbeveling 5

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

QJ-AB-16-034-NL-E    ISSN 1977-575X

Rampen kunnen overal en op elk moment toeslaan. Wanneer er een ramp plaatsvindt — of deze nu door de natuur of door de mens is veroorzaakt — moet er snel op worden gereageerd. Een deugdelijke rampenbeheersing is levensreddend en een doeltreffende coördinatie tussen verschillende hulpverleners is van essentieel belang voor een succesvolle respons. Het mechanisme voor civiele bescherming van de Europese Unie (UCPM) werd ingevoerd om snelle en doeltreffende operationele samenwerking te bevorderen tussen nationale civielebeschermingsdiensten, waarbij een belangrijke rol is weggelegd voor de Europese Commissie met betrekking tot het faciliteren van de coördinatie. We hebben onderzocht of de Commissie deze coördinatie doeltreffend via het UCPM heeft gecoördineerd tijdens drie recente internationale rampen: de overstromingen in Bosnië en Herzegovina (2014), de uitbraak van ebola in West-Afrika (2014-2016) en de aardbeving in Nepal (2015). We concluderen dat de Commissie sinds begin 2014 in grote lijnen doeltreffend is geweest in haar coördinerende rol. We doen een aantal aanbevelingen om de werking van het UCPM in de responsfase verder te helpen verbeteren.