TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

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PDF | ISBN 978-92-872-6604-0 | ISSN 1977-5822 | doi:10.2865/929769 | QJ-AB-16-034-PT-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6623-1 | ISSN 1977-5822 | doi:10.2865/765344 | QJ-AB-16-034-PT-E

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Etapa | Data
Adoção do PGA / Início da auditoria | 24.11.2015
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada) | 28.9.2016
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório | 8.11.2016
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outra entidade auditada) em todas as línguas | 7.12.2016

PT
2016

n.º 33

Relatório Especial

Mecanismo de Proteção
Civil da União:
a coordenação
das respostas a catástrofes
fora da UE tem sido
geralmente eficaz

(apresentado nos termos do artigo 287.º, n.º 4, segundo parágrafo, do TFUE)

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria III — presidida pelo membro do TCE Karel Pinxten — especializada nos domínios de despesas das ações externas, segurança e justiça. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do membro do TCE Hans Gustaf Wessberg, com a colaboração de Peter Eklund, chefe de gabinete; Emmanuel-Douglas Hellinakis, assessor de gabinete; Sabine Hiernaux-Fritsch, responsável principal; Michiel Sweerts, responsável de tarefa; Mirko Iaconisi, Kristina Maksinen e Dirk Neumeister, auditores.

Da esquerda para a direita: M. Iaconisi, D. Neumeister, E.-D. Hellinakis, H. G. Wessberg, K. Maksinen, M. Sweerts e P. Eklund.

Índice

Abreviaturas, siglas e acrónimos

Síntese

Introdução

Contexto

Quadro jurídico

Mecanismo de Proteção Civil da União

Financiamento do MPCU

Âmbito e método da auditoria

Observações

A Comissão utilizou as estruturas de coordenação existentes, mas alguns instrumentos poderiam ter sido mais explorados

A Comissão acionou o mecanismo de resposta a situações de emergência em tempo útil, mas poderia ter ganho tempo suplementar para a mobilização de recursos através de uma melhor utilização da fase de pré-alerta

As equipas de proteção civil da UE facilitaram a coordenação no terreno, mas o seu processo de seleção e de elaboração de relatórios no terreno apresentava insuficiências

Embora a reserva voluntária tivesse ainda uma utilidade limitada à data das crises examinadas, a Comissão desempenhou um papel ativo alargando o seu âmbito

As equipas de proteção civil da UE beneficiaram de um apoio substancial das delegações da UE

A Comissão utilizou a rede de peritos no terreno da DG ECHO existente, mas poderiam procurar-se maiores sinergias no domínio da proteção civil

A Comissão respeitou o papel de liderança do OCHA das Nações Unidas e adotou estruturas de coordenação flexíveis em coerência com a estrutura global da ONU

A Comissão tomou medidas no sentido de garantir uma transição harmoniosa para a fase de recuperação

Embora a Comissão tenha estabelecido um quadro para a recolha, a divulgação e o intercâmbio de informações, a elaboração de relatórios pode ser melhorada

A plataforma de comunicação SCCIE da Comissão é útil para partilhar informações, mas são necessárias mais melhorias para aumentar o seu impacto

Os produtos de informação e os mapas foram amplamente partilhados e há indícios de que foram úteis

A Comissão organizou reuniões inclusivas com vista a promover a troca de informações com órgãos da UE e a coerência na prestação da assistência

Ao atuar como um fórum para o intercâmbio de informações, o grupo de trabalho sobre o ébola deu valor acrescentado à resposta, mas deveria ter sido criado mais cedo

A Comissão não utiliza plenamente as informações ao seu dispor para elaborar relatórios sobre o seu próprio desempenho e o desempenho global do MPCU

Conclusões e recomendações

Anexo I | — | Ativação do Mecanismo de Proteção Civil da União para catástrofes fora da União
Anexo II | — | Mecanismo de Proteção Civil da União: relação entre os intervenientes em 31 de agosto de 2016
Anexo III | — | Visão global das três catástrofes examinadas
Anexo IV | — | Destacamento de epidemiologistas da UE para a Guiné
Anexo V | — | Cronologia dos acontecimentos surto de doença por vírus ébola 2014-2015

Resposta da Comissão

Abreviaturas, siglas e acrónimos

CCRE: Centro de Coordenação de Resposta de Emergência

DG DEVCO: Direção-Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento

DG ECHO: Direção-Geral da Proteção Civil e das Operações de Ajuda Humanitária Europeias (ECHO)

DG NEAR: Direção-Geral da Política de Vizinhança e das Negociações de Alargamento

DG SANTE: Direção-Geral da Saúde e da Segurança dos Alimentos

ECDC: Centro Europeu de Prevenção e Controlo das Doenças (European Centre for Disease Prevention and Control)

EUFOR: Força da União Europeia (European Union Force)

FPI: Serviço dos Instrumentos de Política Externa

GOARN: Rede Mundial de Alerta e de Resposta a Surtos de Doença (Global Outbreak Alert and Response Network)

MPCU: Mecanismo de Proteção Civil da União

MSF: Médicos sem Fronteiras

OCHA: Gabinete de Coordenação dos Assuntos Humanitários (Office for the Coordination of Humanitarian Affairs)

OMS: Organização Mundial da Saúde

OSOCC: Centro de Coordenação de Operações no local (On-site Operations Coordination Centre)

PAM: Programa Alimentar Mundial

PCUE: (Equipa) Coordenação e Avaliação para a Proteção Civil da UE (EU Civil Protection Coordination and Assessment)

SCCIE: Sistema Comum de Comunicação e Informação de Emergência

SEAE: Serviço Europeu para a Ação Externa

UNDAC: Avaliação e Coordenação pelas Nações Unidas para situações de Catástrofes (United Nations Disaster Assessment and Coordination)

Síntese

I

As catástrofes podem ocorrer em qualquer momento e em qualquer local. O impacto humano, ambiental e económico das catástrofes, quer sejam naturais ou de origem humana, pode ser considerável. Quando uma catástrofe ocorre, a reação deve ser rápida. Uma boa gestão das catástrofes permite salvar vidas e uma coordenação eficaz das diferentes equipas de primeira intervenção é fundamental para o sucesso da preparação e da resposta às catástrofes.

II

O Mecanismo de Proteção Civil da União Europeia (MPCU) foi criado para promover uma cooperação operacional rápida e eficaz entre os serviços de proteção civil nacionais. Este mecanismo tem dois objetivos principais. Em primeiro lugar, visa reforçar a cooperação entre a União e os Estados participantes no MPCU (os Estados-Membros e seis países terceiros). Em segundo lugar, procura facilitar a coordenação no domínio da proteção civil, a fim de aumentar a eficácia dos sistemas que visam prevenir, preparar e responder a catástrofes.

III

O mecanismo é gerido pela Comissão Europeia. O Tribunal examinou se a Comissão tinha facilitado de forma eficaz a coordenação das respostas às catástrofes fora da União através do MPCU. Para o efeito, foram examinados os casos em que este mecanismo foi ativado em resposta a três catástrofes internacionais recentes: as inundações na Bósnia-Herzegovina (2014), o surto do vírus ébola na África Ocidental (2014-2016) e o terramoto no Nepal (2015).

IV

O Tribunal conclui que a Comissão facilitou de forma geralmente eficaz a coordenação das respostas às catástrofes fora da União desde o início de 2014.

V

Para cada uma das três catástrofes examinadas, o MPCU foi ativado de forma oportuna e as equipas de proteção civil da UE (equipas PCUE) facilitaram a coordenação no terreno com as equipas dos Estados participantes. A Comissão facilita ainda mais a coordenação através da ampla divulgação de produtos de informação. A coordenação entre os serviços da Comissão, bem como com outros organismos da UE e não pertencentes à UE, foi inclusiva. Além disso, a Comissão também respeitou a liderança global das Nações Unidas, e tomou medidas para garantir uma transição harmoniosa para a fase de recuperação.

VI

Não obstante a sua conclusão geral, o Tribunal detetou alguns domínios suscetíveis de melhoria, nomeadamente: possibilidade de poupar tempo nas fases iniciais da resposta a catástrofes, o SCCIE (a plataforma de comunicação e de informação da Comissão), a coordenação e as sinergias no terreno, as disposições financeiras e administrativas da Comissão e do ECDC para o destacamento em larga escala de epidemiologistas através do MPCU e a elaboração de relatórios sobre o desempenho do MPCU.

VII

Por conseguinte, o Tribunal recomenda que a Comissão deve:

a)identificar formas de ganhar tempo durante a fase de pré-alerta e durante a seleção e o destacamento de equipas PCUE;

b)desenvolver as características do SCCIE para melhorar a visão global da ajuda prestada e solicitada, a fim de permitir um melhor acompanhamento das prioridades e reforçar a facilidade de utilização;

c)reforçar a coordenação no terreno melhorando a elaboração de relatórios das equipas PCUE, explorando a presença da rede de peritos no terreno da DG ECHO e implicando mais as delegações da UE;

d)avaliar, juntamente com o ECDC, eventuais alterações necessárias para reforçar as regras de destacamento de peritos do ECDC fora da União através do MPCU;

e)melhorar a elaboração de relatórios através da automatização da produção de estatísticas e indicadores, reforçando assim a prestação de contas.

Introdução

Contexto

01

As catástrofes podem ocorrer em qualquer momento e em qualquer local. O impacto humano, ambiental e económico das catástrofes, quer sejam naturais ou de origem humana, pode ser considerável. Segundo uma estimativa, entre 1994 e 2013 registaram-se 6 873 catástrofes naturais a nível mundial, que vitimaram 1,35 milhões de pessoas, ou seja, uma média de cerca de 68 000 pessoas por ano¹. Uma estimativa das Nações Unidas calcula que as perdas económicas resultantes de catástrofes no período de 2005 a 2015 representem 1,3 biliões de dólares americanos².

02

Quando ocorre uma catástrofe, as pessoas, as comunidades, os governos e as organizações e doadores internacionais devem atuar muito rapidamente. Uma boa gestão das catástrofes³ permite salvar vidas e uma coordenação eficaz das diferentes equipas de primeira intervenção é fundamental para o sucesso da preparação e da resposta às crises e catástrofes.

Quadro jurídico

03

As competências da UE no domínio da proteção civil estão consagradas no artigo 196.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, que estipula que a ação da União tem por objetivo promover uma cooperação operacional rápida e eficaz na União entre os serviços nacionais de proteção civil, bem como favorecer a coerência das ações empreendidas ao nível internacional em matéria de proteção civil.

04

O Mecanismo de Proteção Civil da União (MPCU) foi instituído pela primeira vez em 2001. O atual quadro jurídico foi estabelecido pela Decisão n.º 1313/2013, aplicável a partir de 1 de janeiro de 2014 (a seguir designada por «Decisão»)⁴. O mecanismo tem dois objetivos principais. Em primeiro lugar, visa reforçar a cooperação entre a União e os Estados participantes⁵. Em segundo lugar, procura facilitar a coordenação no domínio da proteção civil, a fim de aumentar a eficácia dos sistemas que visam prevenir, preparar e responder a catástrofes naturais e de origem humana.

Mecanismo de Proteção Civil da União

05

O MPCU é da responsabilidade da Direção-Geral da Proteção Civil e das Operações de Ajuda Humanitária (DG ECHO). O Centro de Coordenação de Resposta de Emergência (CCRE) é fundamental para o seu funcionamento. O CCRE está operacional em permanência e dispõe de uma sala de situação que funciona 24 horas por dia, 7 dias por semana. As principais funções operacionais do CCRE incluem: atuar como plataforma da Comissão e da UE para a coordenação e o acompanhamento de crises; funcionar como centro de comunicações entre os Estados participantes, o Estado afetado e os peritos destacados no terreno; desenvolver e divulgar produtos de informação e facilitar a cooperação entre a proteção civil e as operações de ajuda humanitária. Estas funções são apoiadas por uma aplicação de alerta e notificação na Internet conhecida como SCCIE (Sistema Comum de Comunicação e Informação de Emergência)⁶.

Fotografia 1

Centro de Coordenação de Resposta de Emergência

© EU/ECHO/Ezequiel Scagnetti, 2015.

06

O CCRE é completado pela Capacidade Europeia de Resposta de Emergência: uma «reserva voluntária» dos recursos para dar resposta a catástrofes, previamente afetados pelos Estados participantes e disponíveis para utilizar apenas quando solicitados pela Comissão. A reserva voluntária é uma das várias inovações introduzidas na nova Decisão a fim de colmatar as lacunas do mecanismo anterior⁷. Em especial, a reserva visa contribuir para a realização dos seguintes objetivos: passar de uma cooperação reativa e pontual para um sistema previsível, previamente planeado e combinado; bem como detetar e colmatar as lacunas de importância crítica a nível da capacidade de resposta a catástrofes, com eficácia em termos de custos. A reserva voluntária é explicada na caixa 1.

Caixa 1

Explicação da reserva voluntária

A Capacidade Europeia de Resposta de Emergência (ou «reserva voluntária») reúne um conjunto de equipas de socorro, peritos e equipamento de diversos países da UE. Estes recursos são mantidos em reserva e disponibilizados logo que necessário para missões de proteção civil da UE em todo o mundo.

Desde o seu lançamento em outubro de 2014, dez países disponibilizaram os seus recursos de resposta ou «capacidades» para a reserva. Foram registadas trinta e cinco unidades de resposta (ou seja, módulos), que incluem, por exemplo, equipas de «busca e salvamento em meio urbano», recursos médicos especializados de evacuação aérea, equipamento de purificação de água, unidades de bombagem de elevada capacidade e equipas de combate a incêndios florestais. Outros recursos dos Estados-Membros estão atualmente a ser registados.

Os países que participam na reserva podem beneficiar de apoio financeiro da UE para melhorar a oferta de meios de resposta nacionais, pagar os custos de certificação e de formação, e cobrir até 85% dos custos relacionados com o transporte das equipas e recursos para as zonas sinistradas.

Evolução da reserva voluntária

(apenas os módulos registados em 20 de junho de 2016)

Fonte: Comissão Europeia; análise do TCE.

07

O MPCU pode ser ativado através de pedidos de assistência dos países afetados ou da ONU⁸. Também pode ser ativado a pedido de um Estado-Membro da UE para prestar assistência consular a cidadãos da UE afetados por catástrofes fora da União.

08

A prevenção, preparação e ações de resposta visam (eventuais) situações de catástrofe dentro da UE, embora o mecanismo possa também ser ativado para dar resposta a catástrofes fora da União. Com efeito, dos 224 pedidos de assistência apresentados no período compreendido entre 2002 e 2015, 63% referiam-se a catástrofes fora da UE, conforme ilustrado na figura 1. A forma como o MPCU funciona é apresentada no anexo I.

Figura 1

Pedidos de assistência através do MPCU (dentro e fora da UE)

Fonte: Comissão Europeia.

09

Os Estados participantes são os principais responsáveis pela proteção civil e determinam o nível de assistência a afetar a qualquer resposta a catástrofe — e a percentagem que será prestada através do MPCU. A Comissão não chefia nem controla as equipas, módulos e outros recursos dos Estados participantes, que são destacados numa base voluntária. Pelo contrário, o papel da UE consiste em apoiar os Estados participantes no reforço da prevenção, preparação e resposta a catástrofes, facilitando a cooperação e a coordenação. O anexo II apresenta uma síntese das relações no âmbito do MPCU.

Financiamento do MPCU

10

As dotações orçamentais anuais para o período de 2014 a 2016 para o MPCU são apresentadas na figura 2. São afetados cerca de 50 milhões de euros por ano ao funcionamento do mecanismo, dos quais cerca de um terço é dedicado a intervenções de resposta em países terceiros. Este montante inclui o cofinanciamento da UE de operações de transporte de módulos para os países afetados. Os custos de funcionamento das equipas e meios de proteção civil são suportados pelos Estados participantes.

11

A Comissão efetuará uma avaliação intercalar da aplicação da Decisão em 2017.

Figura 2

Execução do orçamento do MPCU para 2014-2016

¹ 2016: montantes orçamentados.

Fonte: Comissão Europeia; análise do TCE.

1Centro de Investigação sobre a Epidemiologia de Catástrofes, «The Human Cost of Natural Disasters 2015: A global perspective» (O custo humano das catástrofes naturais 2015: uma perspetiva global), 2015.

2Estimativas do Quadro de Sendai para a Redução do Risco de Catástrofes para 2015-2030.

3Definida pela Federação Internacional das Sociedades da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho como a organização e a gestão de recursos e responsabilidades para tratar todos os aspetos das situações de emergência ligados à proteção civil e à ajuda humanitária, em especial a resistência (atenuação, prevenção e preparação), a resposta (operações de emergência e recuperação rápida) e a recuperação (reabilitação e reconstrução), a fim de atenuar os efeitos das catástrofes.

4Decisão n.º 1313/2013/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativa a um Mecanismo de Proteção Civil da União Europeia (JO L 347 de 20.12.2013, p. 924).

5Todos os Estados-Membros da UE mais a Noruega, a Islândia, o Montenegro, a Sérvia, a antiga República jugoslava da Macedónia e a Turquia. Estes são referidos pela Comissão como «Estados participantes» e esta designação será utilizada no resto do presente relatório.

6A responsabilidade da Comissão pela gestão do SCCIE está estabelecida no artigo 8.º da Decisão.

7A avaliação de impacto que acompanha a proposta legislativa da decisão que estabelece o MPCU (documento de trabalho dos serviços da Comissão, Impact Assessment —2011 review of the Civil Protection regulatory framework accompanying the document Decision of the European Parliament and the Council on a Union Civil Protection Mechanism and on establishing a Civil Protection Financial Instrument for the period 2014-2020 — Avaliação de impacto — revisão de 2011 do quadro regulamentar de proteção civil que acompanha o documento Decisão do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a um Mecanismo de Proteção Civil da União e que institui um instrumento financeiro para a proteção civil para o período 2014-2020, SEC(2011) 1632 final, 20.12.2011) identificou uma série de lacunas a nível da capacidade de resposta da UE a catástrofes às quais a nova legislação deveria dar resposta.

8As organizações das Nações Unidas e algumas outras organizações internacionais específicas - Organização Internacional para as Migrações (OIM), Federação Internacional das Sociedades da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho (FICV/CV) e a Organização para a Proibição de Armas Químicas (OPAQ) - têm também a possibilidade de solicitar assistência desde 2014.

Âmbito e método da auditoria

12

A auditoria procurou avaliar se a Comissão tinha facilitado de forma eficaz a coordenação das respostas às catástrofes fora da União desde a criação do MPCU em 2014. Analisou, nomeadamente, a facilitação da coordenação com os Estados participantes, com outras instituições e agências da UE, com as Nações Unidas, com o país afetado e com outros intervenientes relevantes. O Tribunal analisou a forma como essa coordenação foi executada no âmbito das estruturas e processos existentes, e examinou a recolha, divulgação e intercâmbio de informações com todas as partes interessadas atrás mencionadas.

13

Os critérios de auditoria foram estabelecidos com base nas disposições da Decisão (ver ponto 4). O âmbito da auditoria não incluiu as atividades de prevenção e de preparação, a eficácia das próprias intervenções ou a conceção do mecanismo.

14

Foram selecionadas para exame pormenorizado três catástrofes internacionais em que o MPCU foi ativado⁹. Estas foram selecionadas com base numa série de critérios, incluindo o tipo e a dimensão da catástrofe, o papel do MPCU, a dimensão da resposta da UE, bem como a distribuição geográfica. As catástrofes abrangidas foram as inundações na Bósnia-Herzegovina (maio de 2014), o surto do vírus ébola na África Ocidental (março de 2014-janeiro de 2016) e o terramoto no Nepal (25 de abril de 2015). Para uma visão global pormenorizada das catástrofes examinadas, vero anexo III.

15

Os trabalhos de auditoria foram efetuados entre dezembro de 2015 e maio de 2016. Realizaram-se encontros com representantes da Comissão Europeia¹⁰, do Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE), incluindo a delegação da UE nas Nações Unidas, em Genebra, e do Centro Europeu de Prevenção e Controlo das Doenças (ECDC). Além disso, também se realizaram encontros com representantes do Gabinete de Coordenação dos Assuntos Humanitários (OCHA) das Nações Unidas, da Organização Mundial da Saúde (OMS), do Programa Alimentar Mundial (PAM) e da organização Médicos sem Fronteiras (MSF). Foi realizada uma visita de campo na Bósnia-Herzegovina, onde os auditores do Tribunal se reuniram com a Delegação da UE/o Gabinete do Representante Especial da UE, a Força da União Europeia (EUFOR), o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, representantes das autoridades a nível do Estado, das entidades, dos cantões e dos municípios envolvidos na resposta às inundações e com a Cruz Vermelha da Bósnia-Herzegovina.

16

O trabalho do Tribunal consistiu essencialmente numa análise dos documentos fornecidos pela Comissão Europeia e pelo SEAE. Os auditores tiveram acesso ao SCCIE e recolheram as opiniões dos utilizadores do mecanismo e as respostas às três crises através de um questionário enviado a 11 Estados participantes. Além disso, o Tribunal também participou, em outubro de 2015, na conferência da Comissão, realizada no Luxemburgo, sobre os ensinamentos retirados do surto de ébola e numa sessão de informação sobre a preparação de evacuações médicas (ou «Medevac») organizada pelos serviços de busca e salvamento aéreo do Luxemburgo em fevereiro de 2016.

9No período de 2014 a 2015, registaram-se 25 pedidos de assistência fora da União. As três catástrofes selecionadas fazem parte das respostas de maior dimensão que exigiram um nível substancial de coordenação.

10Participaram representantes da DG Proteção Civil e Operações de Ajuda Humanitária Europeias (ECHO), DG Saúde e Segurança dos Alimentos (SANTE), DG Cooperação Internacional e Desenvolvimento (DEVCO) e DG Política de Vizinhança e Negociações de Alargamento (NEAR).

Observações

A Comissão utilizou as estruturas de coordenação existentes, mas alguns instrumentos poderiam ter sido mais explorados

A Comissão acionou o mecanismo de resposta a situações de emergência em tempo útil, mas poderia ter ganho tempo suplementar para a mobilização de recursos através de uma melhor utilização da fase de pré-alerta

17

Quando a Comissão recebe um pedido de assistência, deve notificar os Estados participantes o mais rapidamente possível¹¹. Nas três catástrofes mencionadas, a Comissão fez o pedido em tempo útil, satisfazendo assim a sua obrigação de notificar sem demora os Estados participantes.

18

O início formal de uma resposta coordenada da UE a situações de catástrofe começa com a ativação do mecanismo após a receção de um pedido de assistência. Contudo, podem existir indícios de que uma catástrofe está iminente antes de o pedido ser apresentado. A Comissão pode, embora não seja obrigada a fazê-lo, abrir uma emergência no SCCIE antes da ativação, no chamado «modo de pré-alerta». Esta medida permite aos Estados participantes mobilizarem os seus recursos antes de uma eventual ativação. O modo de pré-alerta foi utilizado nas três catástrofes referidas. No que diz respeito às inundações na Bósnia-Herzegovina (que pode ser considerada uma catástrofe «de evolução lenta»), a amplitude da ameaça já era clara quando um estado de catástrofe natural foi declarado a nível local. No entanto, o modo de pré-alerta foi ativado um dia mais tarde, apenas quatro horas antes da ativação oficial. Uma ativação de pré-alerta mais rápida poderia ter proporcionado tempo suplementar para a mobilização de recursos.

19

A Comissão não manteve um registo escrito de quaisquer contactos informais realizados com os Estados participantes com ligações estreitas e com um bom conhecimento do país afetado. Esse registo teria permitido o acompanhamento de anteriores ativações, que poderiam ajudar a desenvolver uma abordagem sistemática, permitindo poupar um tempo precioso durante a fase de ativação, bem como assegurar a rápida identificação dos Estados participantes que estejam em boa situação para prestar assistência a um país afetado.

As equipas de proteção civil da UE facilitaram a coordenação no terreno, mas o seu processo de seleção e de elaboração de relatórios no terreno apresentava insuficiências

20

Quando se verifica a necessidade de uma coordenação da UE no terreno após as ofertas de ajuda dos Estados participantes serem aceites pela parte requerente, a Comissão deve organizar uma equipa de coordenação e avaliação para a proteção civil da UE (equipa PCUE) para destacamento imediato para o país afetado¹². O objetivo desta equipa consiste em coordenar o trabalho no terreno das equipas e módulos dos diferentes Estados participantes¹³, a fim de prestar aconselhamento técnico e facilitar a coordenação com o país afetado. Como se pode ver no anexo I, as equipas são selecionados pela Comissão na sequência da designação de peritos pelos Estados participantes, e cada equipa é acompanhada por um agente de ligação destacado pela Comissão.

21

O destacamento de equipas PCUE não depende da aprovação do país requerente/afetado, no caso das catástrofes fora da União. O CCRE não está, por conseguinte, proibido de enviar os pedidos de designação dos Estados participantes logo que um pedido de assistência é recebido. Nos casos do Nepal e da Bósnia-Herzegovina, havia indícios prévios de que as catástrofes eram importantes e que, consequentemente, a coordenação da UE seria muito provavelmente necessária. No entanto, em ambas as catástrofes, o período que decorreu entre a receção do pedido oficial de assistência e o pedido no SCCIE para designação da primeira equipa foi de 21,4 horas para a Bósnia-Herzegovina e de 22,8 horas no caso do Nepal, como mostram as figuras 3 e 4.

Figura 3

Cronologia da seleção dos peritos da PCUE — Bósnia-Herzegovina

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Figura 4

Cronologia da seleção dos peritos da PCUE — Nepal

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

22

Os pedidos de designação de peritos são enviados através do SCCIE com um prazo fixado caso a caso. A duração do prazo variava: na Bósnia-Herzegovina, foi de 15,9 horas (uma catástrofe de evolução lenta) após o pedido de designação, enquanto para o Nepal foi de 21,8 horas (uma catástrofe súbita). Os auditores não encontraram provas da existência de normas internas nesta matéria.

23

Após o termo do prazo de designação, a seleção de peritos e a afetação do pessoal da equipa demorou mais 5 a 6 horas. Embora a legislação estabeleça critérios de alto nível para a seleção de peritos, o Tribunal constatou que não foi utilizado um método previamente definido para determinar os tipos de peritos necessários e o respetivo número. Acresce que não se encontraram provas de critérios previamente definidos para selecionar cada tipo de perito sob a forma de listas de controlo a utilizar durante o processo de seleção. A ausência de critérios de seleção claros foi reconhecida numa avaliação efetuada em dezembro de 2014¹⁴, que recomendou a utilização de perfis de peritos para seleção das equipas de proteção civil.

24

Uma composição predefinida e normalizada da equipa com base no tipo de catástrofe e na região poderá poupar um tempo precioso à Comissão antes de esta enviar o pedido inicial de designação. A subsequente seleção dos candidatos designados poderá ser acelerada mediante uma lista de controlo clara, mesmo durante períodos de reduzida capacidade do CCRE (por exemplo, turnos da noite e fins de semana). Além disso, esse processo poderia permitir elaborar listas de potenciais membros das equipas antes do prazo final de designação.

25

O desempenho de cada perito não é avaliado. Embora a avaliação dos peritos designados pelos Estados participantes possa ser uma questão sensível, a adoção de uma abordagem estruturada para avaliar e documentar o seu desempenho poderia, potencialmente, poupar tempo durante o processo de seleção. Um exemplo desse processo pode ser encontrado nas missões de observação eleitoral (MOE) financiadas pela UE¹⁵, em que são regularmente realizadas avaliações entre pares para cada observador enviado pelos Estados-Membros, a fim de manter um registo do seu desempenho profissional e dos comportamentos individuais em todas as MOE da UE para facilitar e melhorar ainda mais o processo de seleção aplicado pelos Estados-Membros e pela Comissão Europeia¹⁶.

26

A Comissão deve apoiar as avaliações comuns das necessidades através da presença de peritos PCUE e/ou prestar aconselhamento sobre a assistência necessária tendo em conta as necessidades¹⁷. Quando as necessidades são expressas pelo requerente de assistência (Estado afetado ou organismo das Nações Unidas), o CCRE assegura que estas são partilhadas com todos os Estados participantes através do SCCIE. Também há provas claras que demonstram que os membros das equipas PCUE participaram em vários exercícios de avaliação no terreno. Nos casos em que os membros da equipa PCUE estão integrados em equipas de avaliação e coordenação de catástrofes (UNDAC) do OCHA da ONU, como foi o caso no Nepal, as avaliações comuns são normalmente realizadas através das Nações Unidas. Uma consequência imprevista desta integração é, contudo, o facto de limitar a possibilidade de identificar a contribuição da UE para estas avaliações (ver também os pontos 41-45).

Fotografia 2

Visita de peritos da UE a Catmandu e ao hospital após o terramoto

© EU/ECHO/Pierre Prakash, 2015.

27

Mesmo quando a coordenação da UE não foi plenamente integrada com a coordenação das Nações Unidas, como foi o caso na Bósnia-Herzegovina, o Tribunal encontrou poucas provas da relação causal entre as avaliações das necessidades efetuadas no terreno por membros da equipa PCUE e as listas específicas de necessidades transmitidas aos Estados participantes. A qualidade dos relatórios das equipas PCUE era variável, mas estes centraram-se geralmente na partilha de informações e nas atividades programadas e concluídas. Os relatórios diários careciam de secções específicas relativas à identificação e ao seguimento concreto das necessidades.

Embora a reserva voluntária tivesse ainda uma utilidade limitada à data das crises examinadas, a Comissão desempenhou um papel ativo alargando o seu âmbito

A reserva voluntária tinha uma utilidade limitada à data das crises examinadas

28

Os deveres da Comissão para com os Estados participantes incluem formular recomendações oportunas com base nas necessidades no terreno e apelar aos Estados participantes para que mobilizem recursos específicos¹⁸. Para poder formular recomendações pertinentes de mobilização, a Comissão deve ter conhecimento dos recursos disponíveis para utilização imediata.

29

À data das catástrofes examinadas, apenas um número muito limitado de recursos tinha sido registado na reserva voluntária. Em consequência, a Comissão não estava geralmente em condições de formular recomendações de mobilização ou de solicitar aos Estados participantes a mobilização de capacidades da reserva voluntária.

30

Em outubro de 2015, um ano após o lançamento da reserva voluntária, apenas um pequeno número de módulos tinha sido inscrito na reserva. De acordo com os Estados participantes questionados, a principal razão para o lento desenvolvimento da reserva era a pesada carga administrativa envolvida no registo e certificação de módulos/unidades de resposta, que em alguns casos pode igualmente implicar disposições administrativas adicionais a nível nacional.

A Comissão desempenhou um papel ativo ao aumentar as capacidades da reserva voluntária

31

A necessidade de um serviço de evacuação médica para o pessoal médico e os trabalhadores das organizações humanitárias no terreno foi sublinhada por vários intervenientes durante a evolução do surto de ébola. O quadro jurídico¹⁹ previa apenas um serviço mais geral de «evacuação de vítimas de catástrofes em avião medicalizado»²⁰, não prevendo um serviço especificamente adaptado para evacuar pessoal médico ou trabalhadores das organizações humanitárias (potencialmente) infetados. No entanto, a Comissão teve um papel ativo, incentivando uma abordagem flexível e a inclusão de novas capacidades na reserva voluntária. Embora a OMS fosse a única entidade autorizada a pedir as evacuações médicas, o CCRE desempenhou um papel importante, funcionando como centro coordenador, respondendo a quaisquer questões colocadas pelas partes interessadas nas várias fases do processo de evacuação médica (OMS, Estados participantes, agências das Nações Unidas, ONG, etc.), e mobilizando os aviões da reserva voluntária. A coordenação e a colaboração necessárias para desenvolver essas capacidades são descritas em mais pormenor no ponto 66.

32

Em resposta direta à falta de pessoal médico durante o surto de ébola, a Comissão criou o Corpo Médico Europeu como uma nova componente da reserva voluntária para mobilizar médicos, peritos em saúde pública e equipas responsáveis por operações de preparação e resposta dentro ou fora da UE²¹.

33

O ECDC deu um contributo importante para a resposta da UE ao surto de ébola através das suas «avaliações dos riscos rápidas « e da coordenação do destacamento de peritos em epidemiologia do ECDC e dos Estados-Membros para a região afetada (embora estas medidas tenham ocorrido principalmente após o pico do número de casos, como indicado no anexo IV). O regulamento que cria²² o ECDC não o impede de destacar epidemiologistas para países terceiros. Contudo, as atuais disposições financeiras e administrativas do ECDC, bem como entre a Comissão e o ECDC, não se prestam a mobilizações em grande escala fora da UE, em especial através do MPCU. O ECDC não está equipado em termos de pessoal essencial e de processos para apoiar mobilizações sustentáveis e, uma vez que o seu mandato incide essencialmente em ameaças que possam afetar a UE, não foram disponibilizados recursos orçamentais específicos para apoiar essas operações no exterior da União. Na ausência de um mecanismo específico da UE para mobilizar epidemiologistas, os peritos foram destacados através da Rede Mundial de Alerta e de Resposta a Surtos de Doença da OMS. No entanto, o mandato destes destacamentos implica restrições das informações e os peritos não podiam informar diretamente o ECDC e a Comissão.

As equipas de proteção civil da UE beneficiaram de um apoio substancial das delegações da UE

34

A delegação da UE no país afetado tem a obrigação de prestar apoio logístico às equipas PCUE que, por sua vez, devem colaborar com a delegação da UE²³. Em todas as crises examinadas, as delegações da UE, dentro das capacidades disponíveis, prestaram um apoio substancial em termos de logística, sessões de informação sobre segurança, facilitação de reuniões com autoridades locais, aconselhamento e interpretação com agentes locais²⁴.

35

Os auditores encontraram provas de uma colaboração eficaz entre os peritos PCUE e as delegações da UE. As equipas PCUE partilharam regularmente informações com o pessoal das delegações da EU e utilizaram as instalações das delegações como base para as suas operações, tendo aí realizado reuniões de coordenação periódicas.

36

Na Bósnia-Herzegovina, as autoridades nacionais solicitaram à missão de Política Comum de Segurança e Defesa «EUFOR Althea» que prestasse apoio à primeira resposta. A Comissão envolveu a EUFOR nas reuniões de coordenação organizadas pelo CCRE desde o início, para que a EUFOR desse informações sobre as medidas que tinha tomado. A coordenação no terreno entre a equipa PCUE e a EUFOR foi essencialmente facilitada pela delegação da UE/pelo Gabinete do Representante Especial da UE, que também coordenou as atividades dos diversos intervenientes da UE e as missões dos Estados-Membros. Neste contexto, a equipa PCUE recebeu assistência direta da EUFOR através do fornecimento de um helicóptero, que foi em seguida utilizado para realizar uma avaliação aérea da situação e uma visita no terreno.

37

Os níveis de sensibilização para as capacidades que o MPCU pode oferecer ou para a forma como os países afetados devem solicitar a sua assistência variavam consoante as delegações da UE nos países afetados. As delegações da UE não dispõem de pontos focais nacionais específicos para a proteção civil. Embora a delegação da UE na Bósnia-Herzegovina tivesse já experiência em desencadear o mecanismo, as delegações da UE nos países afetados pelo surto de ébola tinham poucos conhecimentos das possibilidades oferecidas pelo MPCU no início da crise, apesar da nota enviada pela DG ECHO em 2012²⁵. Numa reunião de Comité de Segurança da Saúde, em agosto de 2014, a DG ECHO informou os Estados-Membros de que tinha tomado a iniciativa de contactar os países afetados. No entanto, o Tribunal não conseguiu obter provas diretas de medidas proativas tomadas pela Comissão, quer diretamente, quer através do SEAE, para incentivar os países afetados a solicitar a ativação do mecanismo.

A Comissão utilizou a rede de peritos no terreno da DG ECHO existente, mas poderiam procurar-se maiores sinergias no domínio da proteção civil

38

Na sequência de uma ativação, a Comissão deve procurar sinergias entre o MPCU e outros instrumentos da UE, designadamente a ajuda humanitária da UE²⁶. As regras de execução da Decisão da Comissão não contemplam especificamente as sinergias e a Comissão não identificou as medidas práticas envolvidas na sua consecução. Ao analisar as três catástrofes, o Tribunal constatou a existência de esforços de coordenação e de ligação com outros instrumentos, nomeadamente com a ajuda humanitária e a ajuda ao desenvolvimento, embora tenham ocorrido essencialmente de forma pontual.

39

Nos três casos examinados, a rede de peritos no terreno da DG ECHO foi mobilizada no local ao mesmo tempo que as equipas PCUE e os módulos, prestando informações ao CCRE e participando em reuniões de coordenação. Deste modo, a Comissão utilizou bem a rede existente na sua resposta global.

40

No entanto, não foram totalmente exploradas as sinergias potenciais entre os domínios da proteção civil e da ajuda humanitária. A rede no terreno da DG ECHO é composta por peritos no sistema de ajuda humanitária da ONU, mas estes não têm normalmente formação em matéria de proteção civil. No seu relatório sobre os ensinamentos obtidos no Nepal, a Comissão reconheceu que a proteção civil poderia fazer uma utilização maior e mais rápida da rede de parceiros de ajuda humanitária para realizar avaliações.

A Comissão respeitou o papel de liderança do OCHA das Nações Unidas e adotou estruturas de coordenação flexíveis em coerência com a estrutura global da ONU

41

De acordo com o quadro jurídico, as atividades de coordenação da Comissão devem ser plenamente integradas nos esforços de coordenação global realizada pelo OCHA das Nações Unidas e respeitar o seu papel de liderança²⁷. Embora a «plena integração» não seja definida de forma mais pormenorizada, o projeto de orientações operacionais para a cooperação no terreno entre equipas PCUE e da UNDAC indica três domínios em que a plena integração é possível e desejável: avaliação, coordenação e gestão da informação²⁸.

42

Na prática, o grau de integração no sistema das Nações Unidas pode assumir muitas formas. Pode haver missões de avaliação conjuntas da UE/UNDAC, equipas PCUE integradas no Centro de Coordenação de Operações no local (OSOCC) criado pela UNDAC, equipas paralelas da UE e da UNDAC, ou podem não haver quaisquer equipas UNDAC; ou seja não existe uma abordagem de formato único. Até que ponto as equipas PCUE poderão encaixar bem na estrutura global de coordenação depende muito do contexto: quanto maior for a contribuição da UE para as operações de salvamento, maior é a necessidade de um forte papel de coordenação da UE.

43

Este aspeto é ilustrado pelas estruturas de coordenação com as Nações Unidas em vigor para as três catástrofes examinadas, que são muito diferentes entre si. Na Bósnia-Herzegovina, devido à ausência de uma equipa da UNDAC, o coordenador residente das Nações Unidas e o chefe da delegação da UE/o representante especial da UE acordaram a título informal atribuir à equipa PCUE a responsabilidade de coordenar a assistência da proteção civil prestada do exterior. Ao mesmo tempo, a UE respeitou a liderança da ONU na coordenação da ajuda humanitária, através do sistema de agrupamentos²⁹ estabelecido pelo programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento na Bósnia-Herzegovina. No Nepal, as equipas PCUE foram integradas na estrutura do OSOCC das Nações Unidas e no sistema de agrupamentos. Durante o surto de ébola, os peritos da UE foram destacados para as equipas da UNDAC, como membros associados. Embora estes casos apresentem diferenças, o Tribunal constatou que, nos três casos, a Comissão respeitou a liderança da ONU.

44

No Nepal, a integração de peritos das equipas PCUE na estrutura do OSOCC das Nações Unidas tornou difícil para o Tribunal identificar de forma clara e em separado a contribuição da UE para os esforços de coordenação globais e o seu valor acrescentado. Embora os relatórios de atividade da equipa PCUE salientassem o contacto regular com os módulos destacados através do MPCU e fornecessem informações em primeira mão para o CCRE e os Estados participantes, os módulos eram principalmente coordenados através do sistema das Nações Unidas (por exemplo, a afetação de áreas de operação ou de tarefas concretas).

45

Embora os agentes de ligação e os peritos das equipas PCUE de mecanismos regionais, como o MPCU, possam ser afetados aos OSOCC das Nações Unidas, a sua integração não fornece uma base suficiente para as organizações regionais facilitarem a coordenação operacional para os seus membros³⁰. Por conseguinte, a Comissão foi encarregada pela ONU, em 2016, de definir mais precisamente um papel específico para os mecanismos de coordenação regionais nas operações dos OSOCC. Esta medida visa melhorar a coordenação operacional entre os seus próprios membros, permitindo mais análises das situações e avaliações das necessidades comuns³¹.

46

A cooperação baseia-se, em grande medida, num elevado nível de confiança, pelo que as relações pessoais desempenham um papel importante. A Comissão reconheceu, contudo, a necessidade de formalizar as suas relações com o OCHA e outras agências das Nações Unidas para reforçar a cooperação e a coordenação no domínio da preparação para catástrofes e resposta a situações de emergência. Desde 2015, assinou acordos formais de cooperação com o OCHA e o Programa Alimentar Mundial (PAM), estando previstos outros acordos com a OMS e a Organização Internacional para as Migrações (OIM).

A Comissão tomou medidas no sentido de garantir uma transição harmoniosa para a fase de recuperação

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No final de uma catástrofe, durante a fase de encerramento da resposta de proteção civil, a Comissão tem a obrigação de facilitar uma transferência harmoniosa das responsabilidades entre todos os intervenientes pertinentes³². Para o efeito, realizaram-se reuniões de transferência para as três catástrofes, destinadas a garantir uma transição harmoniosa para a ajuda humanitária/novos investimentos (ver caixa 2).

48

Nos três casos, foram realizadas avaliações das necessidades pós-catástrofe conjuntamente pelas Nações Unidas, o Banco Mundial e a Comissão Europeia. Na sequência das inundações na Bósnia-Herzegovina, o CCRE participou ativamente na seleção de peritos para a avaliação das necessidades de recuperação e realizou uma missão preparatória nesse âmbito. A DG ECHO também trabalhou em estreita colaboração com a DG NEAR antes da conferência internacional de doadores do país, realizada em julho de 2014.

Caixa 2

Coordenação da transição para a fase de recuperação na Bósnia-Herzegovina

O caso do módulo de depuração de água austríaco, no cantão de Posavina na Bósnia-Herzegovina, pode servir de exemplo de uma transição cuidadosa. À medida que a assistência estava a ser progressivamente suprimida, a equipa PCUE colaborou com o grupo de trabalho local, no qual estavam representadas as autarquias locais, fornecedores de água, equipas internacionais e várias ONG, para chegarem a acordo sobre uma estratégia para assegurar o abastecimento de água potável até que um número suficiente de poços fosse testado e, se necessário, limpo. Daí resultou a necessidade de a equipa austríaca permanecer por mais dois meses. A sua grande capacidade permitiu uma retirada gradual das outras equipas e garantiu também que o grupo de trabalho ficasse ligado ao agrupamento WASH³³ liderado pela UNICEF.

Embora a Comissão tenha estabelecido um quadro para a recolha, a divulgação e o intercâmbio de informações, a elaboração de relatórios pode ser melhorada

A plataforma de comunicação SCCIE da Comissão é útil para partilhar informações, mas são necessárias mais melhorias para aumentar o seu impacto

49

O intercâmbio de informações, que é um elemento central do MPCU e é fundamental para garantir uma coordenação eficaz, é facilitado pelo principal instrumento de comunicação do CCRE, o SCCIE. Trata-se de uma plataforma central para divulgar atualizações sobre as emergências à medida que estas evoluem, distribuir produtos de informação e manter uma visão global da assistência solicitada, oferecida e aceite ou recusada.

50

A visão global da assistência é uma característica essencial do SCCIE na resposta a catástrofes. Os Estados participantes têm expressamente manifestado a sua apreciação desta característica. No entanto, o Tribunal constatou que há margem para melhorias tanto na apresentação das visões globais como na eficiência da sua elaboração. Por exemplo, embora a aplicação inclua um resumo dos pedidos e ofertas, não mostra o total de ofertas aceites e de necessidades pendentes por pedido, nem indica a situação do pedido. É possível distinguir os pedidos que já tiveram resposta dos que continuam a aguardar ofertas, mas essas informações só podem ser obtidas manualmente, o que pode ser complicado quando há um grande número de pedidos. Estas limitações tornam a leitura da síntese complexa e prejudicam a capacidade do CCRE de fornecer aos Estados participantes uma visão global central e em tempo real. Os Estados participantes confirmaram que se trata de uma limitação importante.

51

Manter o registo de todas as contribuições em espécie e financeiras de uma crise multifacetada (como o surto de ébola), em que a assistência de proteção civil e a ajuda humanitária muitas vezes se sobrepõem, constitui um outro desafio. A Comissão assinalou as insuficiências do EDRIS³⁴ e delineou as medidas imediatas a tomar para as atenuar, no seu relatório sobre os ensinamentos retirados do ébola. Em abril de 2016, a Comissão permitiu uma ligação em tempo real entre o EDRIS e o SCCIE com o objetivo de fornecer uma visão global consolidada tanto da assistência de proteção civil como da ajuda humanitária. Esta característica não estava disponível à data da auditoria, pelo que o Tribunal não pôde avaliar a sua utilidade.

52

A falta de acesso móvel ao SCCIE constitui uma importante limitação para as equipas PCUE destacadas no terreno. Um acesso simplificado apenas de leitura à síntese dos pedidos e das ofertas (ver ponto 50) poderia permitir uma visão global completa das ofertas da UE aceites e pendentes, o que permitiria à equipa facilitar mais a coordenação no terreno.

53

É difícil filtrar as mensagens trocadas entre o CCRE e os Estados participantes, que podem ser centenas durante cada catástrofe, constantes do registo do SCCIE. A análise efetuada ao registo salientou que não é feita qualquer distinção entre mensagens operacionais e comunicações administrativas³⁵, o que pode impedir o rápido seguimento das questões operacionais importantes. Uma auditoria interna da Comissão relativa ao SCCIE realizada em 2012 salientou a subutilização do sistema de filtragem, nomeadamente pelos Estados participantes, e recomendou a realização de uma campanha de sensibilização dirigida aos funcionários do CCRE e aos Estados participantes. Embora a campanha tenha sido realizada, de um modo geral a situação mantém-se inalterada.

54

O procedimento atual para introdução de pedidos de apoio ao transporte é maioritariamente manual e, por conseguinte, moroso, tanto para o CCRE como para os Estados participantes, o que representa um encargo administrativo desnecessário, sobretudo no início de uma crise. As informações úteis sobre o envio da assistência (hora de partida, hora de chegada, etc.) continuam apenas registadas em formulários em papel em vez de serem introduzidas na base de dados do SCCIE, o que as torna inutilizáveis pelo sistema para a elaboração de relatórios e sínteses sobre transportes.

Os produtos de informação e os mapas foram amplamente partilhados e há indícios de que foram úteis

55

A Comissão deve partilhar as avaliações e análises com todos os parceiros relevantes³⁶. No que se refere às três catástrofes examinadas, o Tribunal detetou provas suficientes de que a Comissão partilhou avaliações e análises com os Estados participantes através da publicação regular de mensagens de proteção civil, de relatórios de situação e de notícias rápidas sobre crises no SCCIE.

56

O serviço de gestão de emergências Copernicus, da Comissão, que fornece informações geoespaciais provenientes de teledeteção por satélite, foi ativado para as três catástrofes. A produção de mapas foi coordenada com o serviço de cartografia da ONU, UNOSAT³⁷, e os auditores não encontraram provas de duplicação de esforços. Os mapas produzidos pelo Copernicus estavam acessíveis no sítio Internet público do Copernicus³⁸.

57

Embora tenham sido produzidos muitos mapas para cada catástrofe examinada, é, por natureza, complicado encontrar provas documentadas da sua relevância. No entanto, os auditores constataram um caso em que um mapa Copernicus contribuiu diretamente para o processo de tomada de decisão durante as inundações na Bósnia-Herzegovina (ver caixa 3).

A Comissão organizou reuniões inclusivas com vista a promover a troca de informações com órgãos da UE e a coerência na prestação da assistência

58

A Comissão deve partilhar as suas avaliações e análises não só com os seus parceiros em matéria de proteção civil mas também com o SEAE, assegurando assim a coerência entre as operações no domínio da proteção civil e as relações globais da União com o país afetado³⁹. A Comissão pode igualmente empreender todas as ações de apoio e complementares adicionais para garantir a coerência na prestação da assistência⁴⁰. Para as três crises examinadas, a DG ECHO organizou reuniões de coordenação interserviços com todas as DG e agências da UE relevantes e o SEAE⁴¹, utilizando o CCRE como uma plataforma convocatória central. O Tribunal obteve provas que sugerem que estas reuniões se revelaram inclusivas e procuraram atenuar o risco de sobreposição/duplicação na resposta da UE.

Caixa 3

Um mapa Copernicus contribuiu para melhorar o processo de tomada de decisão na Bósnia-Herzegovina

Em maio de 2014, no município de Odžak, uma cidade situada no cantão de Posavina, no norte da Bósnia-Herzegovina, foi gravemente afetada pelas cheias do rio Sava. Em 26 de maio de 2014, a equipa dinamarquesa, baseada em Modriča, estava pronta para bombear água numa zona particularmente inundada de Odžak. Numa fase posterior, quando a estação de bombagem local ficou restabelecida com a ajuda de engenheiros locais e de peritos técnicos dinamarqueses, as equipas dinamarquesa e alemã avaliaram conjuntamente a área, utilizando mapas fornecidos pelo serviço de cartografia da Comissão, o Copernicus. Os mapas foram fornecidos pelo Centro de Coordenação de Operações no local da UE, sedeado no estádio de futebol de Orašje. Os mapas foram utilizados para determinar a profundidade da lama e o estado do solo que estava debaixo. Concluiu-se que era seguro simplesmente escavar mais profundamente, deixando a água escoar no solo, em vez de selecionar a opção de bombeamento, que era mais demorada. A opção de escavar eliminou igualmente a necessidade de transferir a água depois do bombeamento. Sem esse mapa, a equipa não teria conseguido avaliar corretamente a situação e provavelmente não teria corrido o risco de escavar em vez de bombear a água.

59

A Comissão envolveu o SEAE (tanto a nível da sede como das delegações da UE) desde o início das crises analisadas, incluindo-o nas reuniões de coordenação e num intercâmbio regular de informações. Na realidade, o CCRE estava em contacto com o SEAE mesmo antes de cada ativação oficial do MPCU. Os Estados-Membros não pediram a ativação do MPCU a fim de obter apoio de proteção civil para assistência consular em qualquer das catástrofes examinadas. Contudo, no caso do Nepal, o SEAE ativou a ferramenta consular em linha (CoOL) para a partilha de informações com os Estados-Membros e o CCRE e a DG ECHO forneceu principalmente ao SEAE informações sobre voos com base nos resumos de que dispunha no SCCIE⁴².

60

De uma maneira geral, a coordenação e a colaboração entre serviços da Comissão funcionaram bem. A DG DEVCO deu provas de flexibilidade ao proporcionar ajuda humanitária rápida à DG ECHO durante o surto de ébola através da reafetação de fundos da reserva B do FED, bem como mediante o rápido destacamento dos laboratórios móveis QBRN. Além disso, a DG ECHO trabalhou em estreita coordenação com a DG DEVCO no âmbito da conferência de alto nível organizada em março de 2015, durante o surto de ébola.

Ao atuar como um fórum para intercâmbio de informações, o grupo de trabalho sobre o ébola deu valor acrescentado à resposta, mas deveria ter sido criado mais cedo

61

O surto de ébola na África Ocidental foi uma catástrofe atípica do ponto de vista do MPCU. A Comissão e as agências da UE reagiram rapidamente às informações iniciais sobre o surto: o ECDC divulgou a sua primeira avaliação dos riscos rápida sobre esta matéria em março de 2014; o laboratório móvel europeu foi destacado para a região em abril; o surto foi discutido diversas vezes pelo Comité de Segurança da Saúde entre abril e agosto de 2014 e o financiamento para alguns dos principais parceiros da DG ECHO foi mobilizado rapidamente. No entanto, a resposta inicial carecia de uma abordagem estratégica e não foi decidido quem seria responsável. Após a escalada da crise e a OMS ter declarado uma situação de emergência de saúde pública à escala internacional em 8 de agosto de 2014, foram organizadas reuniões de coordenação, apesar de não serem muitas vezes orientadas para os resultados e, por conseguinte, carecerem de pontos de ação e de acompanhamento claros.

62

Foi criado um grupo de trabalho sobre o ébola em outubro, cerca de seis semanas após o Conselho Europeu ter solicitado, em 30 de agosto de 2014, uma maior coordenação e a adoção de um quadro global de resposta. Este quadro foi desenvolvido durante o mês de setembro e foi objeto de numerosas revisões nas semanas seguintes. Tudo isto ocorreu vários meses após o surto inicial. No final de outubro, o Conselho Europeu nomeou o Comissário responsável pela ajuda humanitária e gestão de crises para Coordenador da UE para o ébola, com vista a assegurar a coordenação política.

63

O Coordenador desempenhou um papel importante chamando a atenção dos Estados-Membros para ações críticas e para o apoio necessário para intensificar a resposta (por exemplo, organizando uma visita conjunta à África Ocidental em outubro de 2014, bem como reuniões de alto nível e a conferência de doadores de Bruxelas em março de 2015). Como pode ser observado no anexo V, estes desenvolvimentos, embora necessários, ocorreram após o número de casos ter já atingido o seu nível máximo.

64

A criação do grupo de trabalho sobre o ébola, organizado pelo CCRE, foi bem acolhida por todas as partes interessadas como um passo importante para reforçar a coordenação e o desenvolvimento da resposta da UE. O seu mandato era de natureza operacional e incluía assegurar a complementaridade e identificar sinergias. A sua abordagem era inclusiva, dado que além de outros serviços da Comissão, também assistiam às reuniões do grupo de trabalho o SEAE, agências da UE, o Secretariado do Conselho e os Estados-Membros (incluindo alguns coordenadores nacionais para o ébola), bem como representantes da OMS, OCHA, PAM, UNICEF, IHP⁴³ e várias ONG que atuam na linha da frente da resposta. De acordo com diversas partes interessadas, as atualizações da situação em tempo real comunicadas pelos representantes das delegações da UE e da rede de peritos no terreno da ECHO foram particularmente valiosas. O Tribunal constatou que o grupo de trabalho sobre o ébola serviu, sobretudo, como uma plataforma de troca de informações para promover a coordenação, e não como um órgão de decisão.

65

Apesar de algumas insuficiências em matéria de gestão da informação (excesso de informação; listas de distribuição nem sempre atualizadas), o grupo de trabalho pôde contribuir para garantir uma maior coordenação e uma execução mais coerente da resposta, como se pode ver nos três exemplos seguintes:

a)durante os debates do grupo de trabalho verificou-se que estavam a ser organizadas duas missões no terreno independentes pelo SEAE e pela Comissão (DG ECHO, DG DEVCO, DG SANCO e FPI) para o final de outubro de 2014. Foram tomadas medidas para atenuar o risco de sobreposição e de duplicação, através da elaboração de um relatório de missão conjunto;

b)a DG SANTE conseguiu canalizar as informações partilhadas no grupo de trabalho para o Comité de Segurança da Saúde e ajudar a planear e a desenvolver os workshops organizados pela DG SANTE e pela ECHO (por exemplo, sobre questões de segurança e de controlo e sobre o Corpo Médico Europeu);

c)pessoal do ECDC e epidemiologistas de programas de bolsas de estudo deste organismo foram destacados através da Rede Mundial de Alerta e de Resposta a Surtos de Doença da OMS para apoiar investigações sobre epidemiologia a nível distrital, incluindo a identificação de casos e a procura de contactos. Embora se considere que a cooperação entre os epidemiologistas e a OMS funcionou bem no seu conjunto, o ECDC comunicou ao grupo de trabalho sobre o ébola que os peritos destacados tinham enfrentado problemas logísticos consideráveis. Posteriormente, a DG ECHO lançou uma missão para identificar formas de melhorar o apoio às equipas.

66

Durante o surto de ébola, o facto de não se poder garantir uma evacuação médica para trabalhadores internacionais no domínio da saúde e da ajuda humanitária (potencialmente) infetados dissuadiu alguns deles de aceitarem ser colocados na região. A colaboração, tanto dentro como fora do grupo de trabalho sobre o ébola, entre a DG ECHO, a DG SANTE e a OMS para instituir um sistema de evacuação médica da UE constitui um exemplo de uma coordenação eficaz, embora tenha demorado muito tempo a ser desenvolvida, tendo em conta a urgência e a importância central desta necessidade (ver caixa 4).

Caixa 4

O desenvolvimento do sistema de evacuação médica da UE foi uma operação complexa e morosa

A necessidade premente de evacuações médicas dos trabalhadores no domínio da ajuda humanitária e da saúde foi expressa pelos MSF e pelas Nações Unidas, em agosto e setembro de 2014, respetivamente⁴⁴. A DG ECHO trabalhou em colaboração estreita com a DG SANTE e a OMS para desenvolver procedimentos operacionais normalizados para um sistema de evacuação médica da UE, que foram aprovados pelo Comité de Segurança da Saúde em 14 de outubro. Paralelamente, a Comissão procurou obter meios de transporte (aviões) tanto no domínio civil/comercial⁴⁵ como militar⁴⁶. Perante a incapacidade da Comissão em conseguir que os Estados participantes se comprometessem a disponibilizar meios civis para os esforços de evacuação médica, em 5 de setembro de 2014 a DG ECHO solicitou formalmente ao SEAE que ativasse-a célula de planeamento de movimentos da UE (EUMPC), com o objetivo de encontrar uma solução que envolvesse a utilização de meios militares. Apesar da estreita colaboração entre a DG ECHO e a EUMPC, a vontade dos Estados-Membros de disponibilizarem meios militares foi muito limitada. A falta de experiência anterior neste domínio, a ausência de soluções técnicas preestabelecidas e o tempo necessário para adaptar os meios e registá-los constituíram outros obstáculos consideráveis a uma execução atempada. Finalmente, o sistema de evacuação médica da UE foi concluído quando o Luxemburgo se comprometeu com dois aviões para a reserva voluntária, tendo ficado disponível a partir de meados de fevereiro de 2015.

A Comissão não utiliza plenamente as informações ao seu dispor para elaborar relatórios sobre o seu próprio desempenho e o desempenho global do MPCU

67

Nos planos de gestão e nos relatórios de atividades anuais da DG ECHO, a Comissão definiu um indicador relativo à fase de resposta a uma catástrofe⁴⁷, mais especificamente à prontidão da resposta. No entanto, o indicador abrange elementos que escapam ao controlo da Comissão⁴⁸, o que torna difícil prestar contas do seu próprio desempenho.

68

O principal instrumento de comunicação do MPCU, o SCCIE, não abrange os dados sobre o desempenho de forma automática e estruturada, pelo que a identificação destes dados é um exercício manual e moroso. Uma vez que o conjunto de dados que podem ser tratados automaticamente pelo SCCIE são limitados, o sistema não pode elaborar relatórios pormenorizados ou informações de gestão sobre a eficácia operacional das diferentes medidas de uma resposta de emergência, quer essas medidas estejam sob o controlo direto da Comissão ou não. Vários Estados participantes referiram que gostariam que o SCCIE gerasse mais informações agregadas sobre o desempenho.

69

A falta de estatísticas de desempenho quantitativas sobre, por exemplo, a atualidade ou os pedidos pendentes que aguardam ofertas, priva a Comissão e os Estados participantes de informações essenciais para medir o desempenho do MPCU e o seu valor acrescentado, que poderiam contribuir para aumentar a sua aceitação contínua pelas partes interessadas.

11Artigo 16.º, n.º 3, alínea a), subalínea i), da Decisão.

12Artigo 16.º, n.º 3, alínea a), subalínea ii), da Decisão.

13COM(2010) 600 final, de 26 de outubro de 2010, «Reforçar a capacidade de resposta europeia a situações de catástrofe: papel da proteção civil e da ajuda humanitária». Os módulos podem consistir em meios de proteção civil ou em recursos humanos, ou numa combinação de ambos.

14ICF International, Ex-post evaluation of Civil Protection Financial Instrument and Community Civil Protection Mechanism (recast) 2007-2013 (Avaliação ex post do Instrumento Financeiro para a Proteção Civil e do Mecanismo Comunitário de Proteção Civil (reformulação) 2007-2013), relatório final, 16 de dezembro de 2014.

15Instrumento Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos.

16Guidelines for EU Election Observer Evaluation (Orientações para a avaliação de observadores de eleições da UE) (FPI 4), p. 1, primeiro parágrafo.

17Artigo 16.º, n.º 3, alínea a), subalíneas ii) e v) e artigo 16.º, n.º 3, alínea b) da Decisão.

18Artigo 16.º, n.º 3, alínea b), da decisão.

19Decisão de Execução da Comissão 2014/762/UE, de 16 de outubro de 2014, que estabelece as normas de execução da Decisão 1313/2013/UE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a um Mecanismo de Proteção Civil da União Europeia e que revoga as Decisões 2004/277/CE, Euratom e 2007/606/CE, Euratom da Comissão (JO L 320 de 6.11.2014, p. 1).

20Ponto 10 do anexo II da Decisão de Execução.

21Esta componente está operacional desde o início de 2016, e em maio de 2016 foi mobilizada uma equipa, incluindo epidemiologistas do ECDC, para dar resposta ao surto de febre-amarela em África.

22Regulamento (CE) n.º 851/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de abril de 2004, que cria um Centro Europeu de Prevenção e Controlo das Doenças (JO L 142 de 30.4.2004, p. 1).

23Artigo 16.º, n.º 5, da Decisão.

24No Nepal, dois meses antes do terramoto, o chefe da delegação da UE assinalou o insuficiente nível de preparação da própria delegação na eventualidade do pior cenário. Embora a dimensão da catástrofe tenha sido muito significativa, foi menos grave do que o previsto no pior cenário e, por conseguinte, a delegação da UE conseguiu prestar o apoio necessário à equipa PCUE.

25A Comissão enviou notas aos Chefes das Delegações da UE em 2012 e no final de 2014 para explicar o funcionamento do MPCU e a forma como os países afetados podem pedir assistência.

26Artigo 16.º, n.º 11, da Decisão.

27Artigo 16.º, n.º 2, da Decisão. A obrigação relativa à integração da coordenação aplica-se apenas ao OCHA e não a outras organizações das Nações Unidas.

28Draft operational guidelines for field cooperation between EU civil protection and UNDAC teams (Projeto de orientações operacionais para a cooperação no terreno entre as equipas de proteção civil da UE e da UNDAC), Comité da Proteção Civil, intercâmbio de informações sobre as atividades em curso, 21 a 22 de outubro de 2009.

29Os agrupamentos são grupos de organizações humanitárias, das Nações Unidas ou não, para cada um dos principais setores de ação humanitária, por exemplo, água e saúde. São criados quando surgem claras necessidades humanitárias dentro de um setor, quando existem vários intervenientes no âmbito dos setores e quando as autoridades nacionais precisam de apoio na coordenação.

30DG ECHO, 2016, “A new role for regional coordination mechanisms in the framework of the OSOCC” (Um novo papel para os mecanismos de coordenação regional no âmbito do OSOCC), documento de trabalho para a semana das redes e parcerias humanitárias, Genebra, de 2 a 5 de fevereiro.

31Ibidem.

32Artigo 16.º, n.º 3, alínea e), da Decisão.

33Água, saneamento e higiene.

34Sistema Europeu de Informação de Emergência e Resposta a Catástrofes. O EDRIS é um sistema de informação baseado na Internet que é utilizado para identificar as contribuições da UE para a ajuda humanitária. Este sistema não faz parte do MPCU.

35Por exemplo, coexistem diversos tipos de comunicações: mensagens operacionais importantes (como os pedidos de assistência ou dados logísticos importantes), comunicações administrativas (tais como pedidos e subvenções de cofinanciamento de transportes), relatórios e atas de reuniões.

36Artigo 16.º, n.º 3, alínea a), subalínea iii), da Decisão.

37O Tribunal tem provas de que existe um diálogo entre o UNOSAT e o CCRE, e cada um deles tem acesso aos instrumentos do outro.

38http://emergency.copernicus.eu/mapping/.

39Artigo 16.º, n.º 3, alínea a), subalínea iii) e artigo 16.º, n.º 4, da Decisão.

40Artigo 16.º, n.º 8, da Decisão.

41Bósnia-Herzegovina: DG NEAR e EUFOR; ébola: DG DEVCO, FPI, DG SANTE, DG MOVE, DG RTD, ECDC e Eurocontrol; Nepal: DG DEVCO e FPI.

42Em 2013, uma missão exploratória conjunta ECHO-SEAE ao Nepal recomendou a elaboração de um plano conjunto de preparação da UE para reforçar a coordenação sobre questões consulares (e esta recomendação foi reiterada numa missão de acompanhamento em 2014). Embora uma missão proativa e específica como esta seja um exemplo de boas práticas, o plano de preparação nunca chegou a ser concebido.

43A parceria humanitária internacional (International Humanitarian Partnership, IHP) é uma rede de sete organismos europeus de gestão de emergências. Os países membros da IHP são igualmente Estados participantes do MPCU, no entanto, apresentaram as suas atividades ao grupo de trabalho sobre o ébola enquanto membros da IHP.

44A necessidade premente de evacuação médica foi expressa claramente pelos MSF, em 11 de agosto de 2014; o OCHA das Nações Unidas enviou um pedido de capacidades de evacuação médica ao CCRE e à NATO, em 1 de setembro de 2014.

45Embora os Estados-Membros estivessem aptos a efetuar evacuações médicas numa base bilateral, e a Comissão tivesse uma solução comercial disponível, estes meios não foram considerados suficientes.

46Pode ser ativado através de um pedido formal da DG ECHO quando as alternativas civis não conseguem satisfazer as necessidades de uma determinada crise (em princípio, as soluções militares devem ser sempre o último recurso).

47Indicador de resultados 1: rapidez média das intervenções ao abrigo do MPCU (desde a aceitação da proposta até ao destacamento).

48Por exemplo, os recursos disponibilizados pelos Estados participantes ou a designação de peritos dos Estados participantes.

Conclusões e recomendações

70

O Tribunal conclui que a Comissão facilitou de forma geralmente eficaz a coordenação das respostas às catástrofes fora da União desde o início de 2014. A sua avaliação global foi confirmada por todos os Estados participantes que responderam ao questionário do Tribunal. Estes manifestaram a sua satisfação com o papel desempenhado pela Comissão no sentido de facilitar a coordenação.

71

Para cada uma das três catástrofes examinadas, o Mecanismo de Proteção Civil da União (MPCU) foi ativado de forma oportuna (ver pontos 17-19) e as equipas de proteção civil da UE (equipas PCUE) facilitaram a coordenação no terreno com as equipas dos Estados participantes (ver pontos 26-27). A Comissão facilita ainda mais a coordenação através da ampla divulgação de produtos de informação, que foram considerados úteis (ver pontos 55-57).

72

A Comissão adotou uma abordagem inclusiva para a coordenação entre os seus próprios serviços, bem como com outros organismos da UE e terceiros (ver pontos 34-37 e pontos 58-66). Embora o grau em que as atividades de coordenação da UE foram integradas no sistema das Nações Unidas tenha variado consoante as catástrofes, o Tribunal conclui que a Comissão respeitou a liderança global das Nações Unidas (ver pontos 41-46). A Comissão prolongou o seu papel de coordenação até à fase final das respostas, tomando medidas no sentido de garantir uma transição harmoniosa para a fase de recuperação (ver pontos 47-48).

73

Uma inovação importante da legislação que cria o MPCU foi o desenvolvimento da Capacidade Europeia de Resposta de Emergência (ou «reserva voluntária»), que estabelece os recursos de resposta previamente afetados. O desenvolvimento da reserva voluntária tem sido lento, o que significa que a Comissão não estava em condições de recomendar a mobilização de meios específicos na sua resposta às catástrofes examinadas. No entanto, a Comissão desempenhou um papel importante alargando o âmbito da reserva quando necessário (ver pontos 28-32).

74

Não obstante a sua conclusão geral, o Tribunal detetou alguns domínios suscetíveis de melhoria. A Comissão poderia ganhar tempo durante a fase de pré-alerta e durante o processo de seleção e o destacamento de equipas PCUE (ver pontos 20-25). Poderiam ainda melhorar-se várias características do SCCIE, a plataforma de comunicação e de informação da Comissão (ver pontos 49-54). A coordenação no terreno pode continuar a ser reforçada e é possível procurar mais sinergias entre a proteção civil e as operações de ajuda humanitária (ver pontos 38-40). As disposições financeiras e administrativas da Comissão e do ECDC não eram adequadas ao destacamento em larga escala de epidemiologistas através do MPCU durante a crise do ébola (ver ponto 33). Por último, a Comissão pode melhorar a elaboração de relatórios sobre o desempenho do MPCU (ver pontos 67-69). Em seguida, o Tribunal formula cinco recomendações para dar resposta a estes pontos.

Recomendação 1 — Ganhar tempo nas primeiras fases críticas de uma resposta

A Comissão deve:

a)recorrer mais cedo à fase de pré-alerta no SCCIE para as catástrofes de evolução lenta (logo que surjam os primeiros indicadores de impacto e/ou de necessidades), para que os Estados participantes possam mobilizar os recursos antes da ativação do MPCU;

b)após receber pedidos de assistência, enviar imediatamente pedidos de designação de peritos, caso se possa razoavelmente esperar uma resposta substancial dos Estados participantes a uma catástrofe de grandes proporções;

c)identificar formas de acelerar a seleção e o destacamento das equipas PCUE e convidar os Estados participantes a desenvolver, juntamente com a Comissão, avaliações interpares do desempenho dos peritos, bem como sessões de intercâmbio de experiências após as missões entre a equipa e os serviços centrais da Comissão;

d)manter um registo escrito de todos os contactos realizados com os Estados participantes que tenham relações estreitas com o país afetado e que, por conseguinte, possam estar em boa situação para prestar ajuda.

Prazo de execução: final do primeiro semestre de 2017

Recomendação 2 — Melhorar as características do SCCIE

Para melhorar a visão global da ajuda prestada e solicitada, a fim de permitir um melhor acompanhamento das prioridades e reforçar a facilidade de utilização, a Comissão deve reformular várias características essenciais do SCCIE, incluindo:

a)automatizar a análise das diferenças entre os pedidos apresentados e os pedidos com resposta e introduzir uma opção de filtragem;

b)fornecer às equipas PCUE no terreno uma versão simplificada e em tempo real da síntese de pedidos e ofertas;

c)automatizar o fluxo de trabalho para os pedidos de apoio ao transporte, a fim de permitir um processo mais rápido do princípio ao fim e a produção de estatísticas e visões globais em tempo real;

d)tomar medidas adicionais para filtrar eficazmente as mensagens operacionais e as administrativas e identificar medidas para reforçar a utilização desta característica.

Prazo de execução:
Acordo dos requisitos e do plano de ação com as partes interessadas: final do primeiro semestre de 2017
Concurso, execução e testes: final de 2018

Recomendação 3 — Reforçar a coordenação e as sinergias potenciais no terreno

A Comissão deve:

a)melhorar a elaboração de relatórios das equipas PCUE no terreno, exigindo descrições mais claras das avaliações de necessidades efetuadas e um seguimento concreto das necessidades identificadas;

b)definir de que forma utilizar melhor as redes de peritos no terreno da ECHO para apoiar o trabalho das equipas PCUE em geral, e as avaliações da situação e das necessidades em particular;

c)identificar mais oportunidades para reforçar o conhecimento recíproco entre os prestadores de proteção civil e ajuda humanitária, incluindo os que pertencem ao sistema de agrupamentos das Nações Unidas;

d)designar «pontos focais para a proteção civil» dentro dos serviços nacionais e regionais da rede ECHO no terreno; juntamente com o SEAE, designar «pontos focais para a proteção civil» de entre o pessoal das delegações da UE em países em situação de risco. Dar formação regular a estes pontos focais sobre a evolução do MPCU e os procedimentos da sua ativação.

Prazo de execução: final de 2017

Recomendação 4 — Explorar potenciais alterações nas disposições relativas ao destacamento de epidemiologistas

No caso de a UE decidir destacar epidemiologistas através do MPCU em resposta a futuras situações de emergência em grande escala com consequências para a saúde fora da União, e tendo plenamente em conta a liderança da OMS nesta matéria, a Comissão e o ECDC devem, em conjunto, explorar possíveis alterações às atuais disposições administrativas e financeiras que possam facilitar um destacamento rápido e flexível.

Prazo de execução: início de 2018

Recomendação 5 — Reforçar a prestação de contas através da melhoria da elaboração de relatórios

Para proporcionar a si mesma e ao Estado participante informações suscetíveis de aumentar o desempenho, o valor acrescentado e a aceitação do MPCU, a Comissão deve:

a)definir indicadores-chave de desempenho no que respeita às partes da resposta que estão sob o seu controlo e pelas quais pode ser responsabilizada;

b)elaborar estatísticas e relatórios gerados automaticamente com base nos dados do SCCIE para comparar as respostas a diferentes ativações e identificar os domínios a melhorar do MPCU.

Prazo de execução:
Definição dos indicadores-chave de desempenho: final do primeiro semestre de 2017
Produção de estatísticas e relatórios: final de 2018 (ver recomendação 2)

O presente relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel PINXTEN, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 8 de novembro de 2016.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Anexos

Anexo I

Ativação do Mecanismo de Proteção Civil da União para catástrofes fora da União

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Anexo II

Mecanismo de Proteção Civil da União: relação entre os intervenientes em 31 de agosto de 2016

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Anexo III

Visão global das três catástrofes examinadas

Surto de ébola na África Ocidental
Terramoto no Nepal
Inundações na Bósnia-Herzegovina

Tipo de crise
Epidemia
Terramoto
Inundações/deslizamentos de terras

Início
Março de 2014
25 de abril de 2015
13-15 de maio de 2014

Duração da ajuda no local
22 meses
~ 3 semanas
~ 2,5 semanas

População afetada
> 28 000 casos de infeção
> 11 200 mortos
800 000 afetados
8 700 mortos
2 200 feridos
3 000 000 afetados
76 mortos

Impacto da crise
Efeitos devastadores sobre a segurança, saúde e economia de toda a região.
Várias povoações destruídas.
> 510 000 habitações destruídas
> 286 767 habitações danificadas
Centenas de milhares de pessoas perderam os seus meios de subsistência e as principais infraestruturas foram danificadas

Entidade que solicita a ativação do UCPM
Organização Mundial da Saúde (OMS), através do OCHA das Nações Unidas
Autoridades nepalesas
Ministério da Segurança da Bósnia-Herzegovina

Data de ativação do UCPM
14 de agosto de 2014
26 de abril de 2015
17 de maio de 2014

Estados participantes do UCPM que participaram na resposta
14
17
19

Papel das Nações Unidas
A OMS dirigiu a resposta, apoiada pela UNMEER, a UE, os Estados Unidos, o Reino Unido e a França
Presença de uma equipa UNDAC
Presença de uma equipa UNDAC e ativação do sistema de agrupamentos das Nações Unidas
Ausência de equipas UNDAC e o sistema de agrupamentos não foi oficialmente ativado, embora existissem outras estruturas similares

Principais intervenientes internacionais
OMS, UNMEER, Grupo de Trabalho da UE sobre o ébola (núcleo: DG ECHO, DG DEVCO, DG SANCO, DG MOVE, ECDC, SEAE), Estados Unidos, Reino Unido, França, MSF, outras ONG e doadores bilaterais.
Nações Unidas (OCHA, UNDAC, UNICEF, PAM), Relief International, doadores bilaterais, ONG.
Nações Unidas, Banco Mundial, doadores bilaterais, Cruz Vermelha, EUFOR e ONG.

Equipa PCUE destacada
4 peritos da UE em matéria de proteção civil (como membros das equipas UNDAC)
1 coordenador de logística regional da DG ECHO
3 agentes de ligação do CCRE
10 peritos da UE em matéria de proteção civil
2 agentes de ligação do CCRE
10 peritos da UE em matéria de proteção civil
1 assistente técnico da DG ECHO

Assistência oferecida através do MPCU

•Ajuda alimentar, kits médicos, etc.

•Cobertores e cloro

•Laboratórios móveis, centros de tratamento

•Ambulâncias e hospitais de campanha

•Apoio logístico, transporte aéreo, navios da marinha

•Evacuação médica

•Equipas de busca e de salvamento; acampamentos base

•Módulos de depuração de água

•Equipas médicas

•Tendas, cobertores, sacos de dormir, abrigos

•Bombas de água

•Unidades de depuração de água

•Sacos de areia

•Ajuda alimentar

•Helicópteros, embarcações de socorro

•Tendas, cobertores, aquecedores, toalhas

Anexo IV

Destacamento de epidemiologistas da UE para a Guiné

Fontes: OMS, ECDC e Tribunal de Contas Europeu.

Anexo V

Cronologia dos acontecimentos no surto de doença por vírus ébola 2014-2015

Fontes: OMS, ECDC e Tribunal de Contas Europeu.

Respostas da Comissão

Síntese

VI

A Comissão congratula-se com a abordagem construtiva adotada pelo Tribunal que identifica os domínios suscetíveis de serem melhorados. O presente relatório contém recomendações pragmáticas que, uma vez aplicadas, irão melhorar a contribuição do MPCU para a capacidade dos Estados participantes, bem como para a prestação de assistência e socorro às pessoas que delas necessitem.

VII

A Comissão aceita todas as recomendações.

Introdução

Caixa 1 — Explicação da reserva voluntária

Até 1 de outubro de 2016, 16 Estados-Membros tinham registado, ou estavam em vias de registar, um total de 78 capacidades de resposta na reserva voluntária.

A Bélgica, a República Checa, a França, a Finlândia, a Dinamarca, a Alemanha, a Grécia, a Itália, o Luxemburgo, os Países Baixos, a Polónia, a Roménia, a Eslováquia, a Eslovénia, a Espanha e a Suécia colocaram à disposição capacidades. Até ao momento, foram mobilizadas capacidades da reserva voluntária em oito ocasiões, designadamente nas respostas ao ébola e ao surto de febre amarela de 2016, aos incêndios florestais nos Estados-Membros da UE, ao Equador na sequência do sismo de 2016, e ao Haiti na sequência do furacão Matthew (2016).

Estas operações envolveram unidades de purificação de água, aviões de combate a incêndios florestais, laboratórios móveis e de saúde pública, bem como equipas de assistência técnica e de apoio. Estas operações demonstram o valor acrescentado da reserva e revelam igualmente uma utilização cada vez mais frequente dos seus recursos.

Observações

18

Em 2016, a Comissão começou a utilizar o «modo de pré-alerta» assim que esses indícios de catástrofe eram detetados ou previstos e, em especial, a ponderar a ativação de um pré-alerta quando o Sistema Mundial de Alerta e Coordenação em caso de Catástrofe (GDACS) lança um alerta vermelho (que confirma igualmente um potencial impacto humanitário) Desde então, o modo de pré-alerta foi utilizado mais de 12 vezes. Por exemplo, no que diz respeito ao sismo ocorrido no Equador (abril de 2016, uma catástrofe súbita), foi ativado o pré-alerta quase 2 horas antes do pedido da ONU de apoio técnico e 16 horas antes do pedido do país afetado. Do mesmo modo, durante o furacão Matthew no Haiti (outubro de 2016, catástrofe «de evolução lenta»), foi ativado o pré-alerta um dia e meio antes do pedido do país afetado.

21

Esta abordagem foi utilizada para o sismo no Equador (abril de 2016), quando os Estados participantes foram informados do destacamento de equipas de proteção civil da UE (EUCPT) duas horas antes de que a intervenção de uma equipa de busca e salvamento fosse proposta e aceite.

Resposta comum aos pontos 23 e 24

O Comité da Proteção Civil criou um grupo encarregado da política de formação, a fim de discutir o perfil dos peritos das EUCPT, bem como das respetivas funções nas equipas. No entanto, foi acordado com o CPC que a Comissão irá apresentar no primeiro semestre de 2017 outra proposta relativa à possibilidade de registo na reserva voluntária de categorias de peritos em vez de peritos designados individualmente.

25

No novo ciclo de formação que teve início em maio de 2016, a Comissão já começou a aplicar nos cursos de formação o princípio, segundo o qual, os candidatos às EUCPT são avaliados pelos formadores e recebem um retorno de informação individual no final da formação. Além disso, o coordenador nacional da formação poderá solicitar o envio dos formulários de avaliação de um determinado perito da mesma nacionalidade.

29

Após o aumento significativo, em 2016, dos recursos previamente programados, prevê-se um aumento significativo da utilização da reserva voluntária no futuro. No entanto, existem também disparidades e a Comissão adotará nos próximos meses um relatório sobre as lacunas nas capacidades da reserva voluntária.

38

Na sequência dos ensinamentos retirados a propósito do Centro de Coordenação de Resposta de Emergência (CCRE), a Comissão promoveu o estabelecimento de níveis progressivos de coordenação e cooperação estreitas entre a proteção civil da UE e os instrumentos de ajuda humanitária. Os intervenientes da Comissão envolvidos na proteção civil e na ajuda humanitária, incluindo os presentes no terreno, debateram diversos mecanismos formais por ocasião de seminários organizados nas regiões e na sede.

40

A melhoria da cooperação e da coordenação entre as EUCPT e a rede no terreno da ajuda humanitária permitiu, por exemplo, que durante a recente ativação do MPCU a propósito do furacão Matthew no Haiti (outubro de 2016) a maior parte das lacunas em termos de necessidades tivessem sido identificadas através da rede de ajuda humanitária da Comissão. No entanto, a Comissão concorda que a comunicação com os colegas dos gabinetes locais da DG ECHO e das delegações da UE deve tornar-se mais sistemática.

50

Como a Comissão já assinalou que a funcionalidade «visão global da assistência» deve ser remodelada em estreita colaboração com os utilizadores, o 12.º Comité de Proteção Civil (junho de 2016) decidiu convocar uma reunião do grupo diretor do Sistema Comum de Comunicação e de Informação de Emergência (SCCIE), a fim de responder e regular este tipo de solicitações.

51

A ligação em tempo real entre o EDRIS e o SCCIE já está estabelecida no SCCIE. Todas as ações realizadas no contexto de uma crise podem agora, com base num identificador comum, ser visualizadas ao mesmo tempo no mesmo ecrã, quer sejam do domínio da proteção civil, quer sejam do domínio da ajuda humanitária. Esta funcionalidade do Edris foi disponibilizada ainda em 2016.

52

Apesar de a segurança do SCCIE constituir uma preocupação real e permanente para os Estados participantes, foi estabelecido no projeto de programa de trabalho da proteção civil de 2017 que será explorada a opção de desenvolver serviços de interface web ou de páginas web para exportação das informações do SCCIE para outros instrumentos de informação do CCRE, como o portal do CCRE.

53

Tal como a Comissão já assinalou, o registo do SCCIE deve ser remodelado em estreita colaboração com os utilizadores, o 12.º Comité de Proteção Civil (junho de 2016) decidiu convocar uma reunião do grupo diretor do SCCIE, a fim de responder e regular este tipo de solicitações.

54

O projeto de programa de trabalho da proteção civil de 2017 prevê um processo mais rápido no SCCIE para os transportes, e reduzir o fluxo de trabalho administrativo dos pedidos de apoio.

66

São necessários esforços significativos para criar um sistema de evacuação funcional e seguro, combinando as necessidades médicas e logísticas do paciente, a segurança da aeronave e dos pilotos e a capacidade da entidade de saúde de acolhimento.

Resposta comum aos pontos 67-69

A Comissão toma nota das conclusões e fará pleno uso das recomendações para resolver a questão. Além disso, estão já previstas modificações para os próximos anos, com vista a facilitar a utilização do SCCIE e melhorar o seu desempenho.

Conclusões e recomendações

73

O registo de recursos na reserva voluntária aumentou significativamente no último semestre de 2016. Em 1 de outubro de 2016, estão já registadas, ou em vias de registo, 78 capacidades.

74

A Comissão congratula-se com a abordagem construtiva adotada pelo Tribunal que identificou os domínios suscetíveis de serem melhorados. O presente relatório contém recomendações pragmáticas que, uma vez aplicadas, irão melhorar a contribuição do MPCU para a capacidade dos Estados participantes, bem como para a prestação de assistência e socorro às pessoas que delas necessitem. Além disso, a Comissão tirará partido das inovações da legislação que cria o Mecanismo de Proteção Civil da União para alargar a utilização dos recursos, quando necessário.

Recomendação 1

A Comissão aceita a recomendação.

Recomendação 2

A Comissão aceita a recomendação. Está prevista uma evolução significativa nos próximos anos, com vista a melhorar a utilização do SCCIE em diferentes domínios. Estes pontos serão abordados com um grupo diretor/de utilizadores para definir as suas prioridades.

Recomendação 3

A Comissão aceita a recomendação.

Recomendação 4

A Comissão aceita a recomendação.

Recomendação 5

A Comissão aceita a recomendação.

QJ-AB-16-034-PT-E    ISSN 1977-5822

As catástrofes podem ocorrer em qualquer momento e em qualquer local. Quando uma catástrofe ocorre, quer seja natural ou de origem humana, a reação deve ser rápida. Uma boa gestão das catástrofes permite salvar vidas e uma coordenação eficaz das diferentes equipas de primeira intervenção é fundamental para o sucesso da resposta às catástrofes. O Mecanismo de Proteção Civil da União Europeia (MPCU) foi criado para promover uma cooperação operacional rápida e eficaz entre os serviços de proteção civil nacionais, cabendo à Comissão Europeia o importante papel de facilitar a coordenação. O Tribunal examinou se a Comissão facilitou de forma eficaz essa coordenação através do MPCU em resposta a três catástrofes internacionais recentes: as inundações na Bósnia-Herzegovina (2014), o surto do vírus ébola na África Ocidental (2014-2016) e o terramoto no Nepal (2015). O Tribunal conclui que, desde o início de 2014, a Comissão tem sido geralmente eficaz no seu papel de coordenação. O Tribunal formula diversas recomendações que visam ajudar a melhorar mais o funcionamento do MPCU durante a fase de resposta.