EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx

Spletišče: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2016

Print | ISBN 978-92-872-6643-9 | ISSN 1831-094X | doi:10.2865/31632 | QJ-AB-16-034-SL-C
PDF | ISBN 978-92-872-6618-7 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/863962 | QJ-AB-16-034-SL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6611-8 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/804695 | QJ-AB-16-034-SL-E

© Evropska unija, 2016

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.

Dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo slik 1 in 2 je treba pridobiti neposredno od imetnika avtorskih pravic.

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE

Brezplačne publikacije:

•en izvod:
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm),
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).

(*) Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).

Publikacije, ki so naprodaj:

•na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Dogodek | Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma / začetek revizije | 24.11.2015
Osnutek poročila uradno poslan Komisiji (ali drugemu revidirancu) | 28.9.2016
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku | 8.11.2016
Prejeti uradni odgovori Komisije (ali drugega revidiranca) v vseh jezikih | 7.12.2016

SL
2016

št. 33

Posebno poročilo

Mehanizem Unije
na področju civilne zaščite:
usklajevanje odzivanja
na nesreče izven EU
je bilo v glavnem uspešno

(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij smotrnosti poslovanja in skladnosti za posamezna proračunska področja ali upravljavske teme. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil senat III, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Karel Pinxten in ki je specializiran za porabo na področjih zunanjih ukrepov, varnosti in pravice. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Hans Gustaf Wessberg, pri njej pa so sodelovali vodja kabineta Peter Eklund, ataše v kabinetu Emmanuel- Douglas Hellinakis, vodilna upravna uslužbenka Sabine Hiernaux-Fritsch, vodja naloge Michiel Sweerts in revizorji Mirko Iaconisi, Kristina Maksinen in Dirk Neumeister.

Od leve proti desni: M. Iaconisi, D. Neumeister, E.-D. Hellinakis, H. G. Wessberg, K. Maksinen, M. Sweerts, P. Eklund.

Kazalo

Kratice in okrajšave

Povzetek

Uvod

Ozadje

Pravni okvir

Mehanizem Unije na področju civilne zaščite

Financiranje mehanizma Unije na področju civilne zaščite

Obseg revizije in revizijski pristop

Opažanja

Komisija je uporabljala vzpostavljene strukture usklajevanja, vendar bi nekatera orodja lahko bolje izkoristila

Komisija je mehanizem za odzivanje na izredne razmere aktivirala pravočasno, vendar bi lahko pridobila dodaten čas za mobilizacijo virov z boljšo uporabo faze vnaprejšnjega opozorila

Ekipe EU za civilno zaščito so omogočale lažje usklajevanje na terenu, vendar sta postopek njihovega izbora in poročanje s terena imela pomanjkljivosti

Čeprav je bila uporabnost prostovoljnega nabora v času kriz, ki jih je preučilo Sodišče, omejena, je imela Komisija dejavno vlogo pri njegovi razširitvi

Ekipe EU za civilno zaščito so bile deležne znatne podpore delegacij EU

Komisija je uporabljala obstoječe terenske mreže GD ECHO, vendar bi bilo na področju civilne zaščite mogoče najti večje sinergije

Komisija je spoštovala vodilno vlogo ZN OCHA in je vzpostavila prožne strukture usklajevanja v skladu s splošno zasnovo ZN

Komisija je izvedla ukrepe za zagotovitev nemotenega prehoda v fazo okrevanja

Komisija je vzpostavila okvir za zbiranje, razširjanje in izmenjavo informacij, vendar še obstajajo možnosti za izboljšanja poročanja

Komunikacijska platforma Komisije CECIS je uporabna za deljenje informacij, vendar so za povečanje njenega vpliva potrebne nadaljnje izboljšave

Informacijski izdelki in zemljevidi so se obsežno delili in kaže, da so bili koristni

Komisija je organizirala srečanja vključujoče narave, katerih namen je bil spodbujati izmenjavo informacij z organi EU in skladnost pri zagotavljanju pomoči

Delovna skupina za ebolo je delovala kot forum za izmenjavo informacij ter tako odzivu na nesrečo prinesla dodano vrednost, vendar bi jo bilo treba vzpostaviti prej

Komisija v celoti ne izkorišča informacij, ki so ji na voljo, da bi poročala o svoji splošni uspešnosti in splošni uspešnosti mehanizma Unije na področju civilne zaščite

Zaključki in priporočila

Priloga I | – | Aktivacija mehanizma Unije na področju civilne zaščite pri nesrečah zunaj Unije
Priloga II | – | Mehanizem Unije na področju civilne zaščite – odnosi med akterji odnosi med akterji na dan 31. avgusta 2016
Priloga III | – | Pregled treh nesreč, ki jih je preučilo Sodišče
Priloga IV | – | Napotitev epidemiologov EU v Gvinejo
Priloga V | – | Časovni potek dogodkov pri izbruhu ebole v obdobju 2014–2015

Odgovori Komisije

Kratice in okrajšave

BiH: Bosna in Hercegovina

CECIS: skupni komunikacijski in informacijski sistem za primer nesreč

ECDC: Evropski center za preprečevanje in obvladovanje bolezni

ERCC: Center za usklajevanje nujnega odziva

ESZD: Evropska služba za zunanje delovanje

EUCP: (ekipa za) usklajevanje in ocenjevanje na področju civilne zaščite EU

EUD: delegacija Evropske unije

EUFOR: sile pod vodstvom Evropske unije

FPI: Služba za instrumente zunanje politike

GD DEVCO: Generalni direktorat za razvoj in sodelovanje

GD NEAR: Generalni direktor za sosedstvo in širitvena pogajanja

GD ECHO: Generalni direktorat za evropsko civilno zaščito in evropske operacije humanitarne pomoči

GD SANTE: Generalni direktorat za zdravje in varnost hrane

GOARN: Globalna mreža za opozarjanje in odzivanje ob izbruhih

HSC: Odbor za zdravstveno varnost

MSF: Zdravniki brez meja

OCHA: Urad ZN za usklajevanje humanitarnih aktivnosti

OSOCC: center za usklajevanje operacij na kraju nesreče

SZO: Svetovna zdravstvena organizacija

UCPM: mehanizem Unije na področju civilne zaščite

UNDAC: sistem ZN za oceno nesreč in koordinacijo

WFP: Svetovni program za hrano

Povzetek

I

Nesreče se lahko zgodijo kjer koli in kadar koli. Nesreče, bodisi naravne bodisi tiste, ki jih povzroči človek, lahko zelo vplivajo na ljudi, okolje in ekonomijo. Ko se nesreča pripeti, mora biti odziv nanjo hiter. Dobro obvladovanje nesreč rešuje življenja, uspešno usklajevanje med različnimi posredovalci pa je ključno za uspešne priprave in odziv na nesreče.

II

Mehanizem Unije na področju civilne zaščite (UCPM) je bil ustanovljen za spodbujanje hitrega in uspešnega operativnega usklajevanja med nacionalnimi službami civilne zaščite in ima dva poglavitna cilja: krepitev sodelovanja med Unijo in državami, ki sodelujejo v mehanizmu UCPM (države članice in šest držav zunaj EU), in omogočanje lažjega usklajevanja na področju civilne zaščite, da se izboljša uspešnost sistemov za preprečevanje nesreč ter pripravljenost in odzivanje nanje.

III

Mehanizem upravlja Evropska komisija. Sodišče je preučilo, ali je Komisija z mehanizmom UCPM uspešno omogočala lažje usklajevanje odzivov na nesreče zunaj Unije. To je preverilo tako, da je pregledalo aktivacije mehanizma UCPM v odziv na tri nedavne mednarodne nesreče: poplave v Bosni in Hercegovini (2014), izbruh ebole v Zahodni Afriki (2014–2015) in potres v Nepalu (2015).

IV

Ugotavljamo, da je bila Komisija pri omogočanju lažjega usklajevanja odzivov na nesreče zunaj Unije od začetka leta 2014 na splošno uspešna.

V

Pri vsaki od treh nesreč, ki smo jih preučili, je bil mehanizem UCPM aktiviran pravočasno, ekipe EU za civilno zaščito (ekipe EUCP) pa so spodbujale usklajevanje na terenu med ekipami sodelujočih držav. Komisija olajševanje usklajevanja podpira z obsežnim razširjanjem informacijskih izdelkov. Usklajevanje med oddelki Komisije ter z drugimi organi EU in organi izven EU je bilo vključujoče. Komisija je tudi upoštevala splošno vodilno vlogo Združenih narodov in izvedla ukrepe za zagotovitev nemotenega prehoda v fazo okrevanja.

VI

Ne da bi to vplivalo na splošni zaključek Sodišča, pa smo odkrili več področij, na katerih so potrebna nadaljnja izboljšanja: morebitni prihranki časa v zgodnjih fazah odzivanja na nesreče, CECIS (komunikacijska in informacijska platforma Komisije), usklajevanje na terenu in sinergije, finančne in upravne ureditve Komisije in ECDC za obsežne napotitve epidemiologov prek mehanizma UPCM ter poročanje o uspešnosti UPCM.

VII

Sodišče zato Komisiji priporoča, naj:

(a)opredeli načine, kako prihraniti dodaten čas v fazi vnaprejšnjega opozorila ter med izborom in napotitvijo ekip EUCP;

(b)razvije funkcije sistema CECIS za boljši pregled nad zaprošeno in zagotovljeno pomočjo, da se omogoči boljše nadaljnje spremljanje prednostnih nalog in izboljša prijaznost do uporabnika;

(c)okrepi usklajevanje na terenu z izboljšanjem poročanja ekip EUCP, izkoriščanjem prisotnosti strokovnjakov terenske mreže ECHO ter večjim vključevanjem delegacij EU;

(d)skupaj z ECDC oceni morebitne spremembe, ki bi bile potrebne, da se okrepijo ureditve za napotitev strokovnjakov ECDC v kraje zunaj Unije v okviru mehanizma Unije na področju civilne zaščite;

(e)izboljša poročanje z avtomatizacijo priprave statističnih podatkov in kazalnikov ter tako okrepi odgovornost.

Uvod

Ozadje

01

Nesreče se lahko zgodijo kjer koli in kadar koli. Nesreče, bodisi naravne bodisi tiste, ki jih povzroči človek, lahko zelo vplivajo na ljudi, okolje in ekonomijo. Po eni od ocen se je med letoma 1994 in 2013 po svetu zgodilo 6 873 naravnih nesreč, ki so terjale 1,35 milijona življenj – ali povprečno 68 000 življenj letno.¹ Po oceni ZN naj bi ekonomska izguba zaradi nesreč v obdobju od leta 2005 do leta 2015 znašala 1,3 bilijona USD.²

02

Ko se zgodi nesreča, morajo posamezniki, skupnosti, države in mednarodne organizacije ter donatorji zelo hitro ukrepati. Dobro obvladovanje nesreč³ rešuje življenja, uspešno usklajevanje med različnimi posredovalci pa je bistveno za uspešno pripravo in odziv na krize in nesreče.

Pravni okvir

03

Pristojnosti EU na področju civilne zaščite so določene v členu 196 Pogodbe o delovanju Evropske unije, ki določa, da mora Unija spodbujati hitro in uspešno operativno sodelovanje v Uniji med nacionalnimi službami civilne zaščite ter usklajenost mednarodnega delovanja na področju civilne zaščite.

04

Mehanizem Unije na področju civilne zaščite (UCPM) je bil vzpostavljen leta 2001. Sedanji pravni okvir je bil določen s Sklepom št. 1313/2013, ki se uporablja od 1. januarja 2014 (v nadaljevanju: Sklep).⁴ Mehanizem ima dva glavna cilja: krepitev sodelovanja med Unijo in državami, ki sodelujejo v mehanizmu UCPM,⁵ in omogočanje lažjega usklajevanja na področju civilne zaščite, da se izboljša uspešnost sistemov za preprečevanje naravnih nesreč ali nesreč, ki jih povzroči človek, ter pripravljenost in odzivanje nanje.

Mehanizem Unije na področju civilne zaščite

05

Mehanizem Unije na področju civilne zaščite je v pristojnosti Generalnega direktorata Evropske komisije za humanitarno pomoč in civilno zaščito (GD ECHO). V njegovem osredju je Center za usklajevanje nujnega odziva (ERCC). Center je operativen v vsakem trenutku in ima krizni sobo, ki deluje 24 ur na dan in 7 dni na teden. Ključne operativne naloge Centra za usklajevanje nujnega odziva so: delovati kot platforma Komisije in EU za spremljanje in usklajevanje ob krizah, delovati kot komunikacijsko središče med sodelujočimi državami, prizadeto državo in napotenimi terenskimi strokovnjaki, pripravljati in razširjati informacijske izdelke ter omogočati lažje usklajevanje med operacijami civilne zaščite in humanitarne pomoči. Te funkcije podpira spletna aplikacija za opozarjanje in obveščanje, imenovana CECIS (Skupni komunikacijski in informacijski sistem za nujne primere)⁶.

Fotografija 1

Center za usklajevanje nujnega odziva

© EU/ECHO/Ezequiel Scagnetti, 2015.

06

Center ERCC dopolnjujejo evropske zmogljivosti za nujni odziv: prostovoljni nabor virov za odzivanje na nesreče, ki jih predhodno odredijo sodelujoče države in so v stanju pripravljenosti ter se uporabijo le na poziv Komisije. Prostovoljni nabor je ena od mnogih novosti, ki so bile uvedene z novim sklepom, da bi se odpravile slabosti prejšnjega mehanizma.⁷ Z naborom naj bi se dosegli zlasti naslednja cilja: prehod z reaktivnega, ad hoc usklajevanja na vnaprej načrtovan, pripravljen in predvidljiv sistem ter opredelitev in zapolnitev kritičnih vrzeli v zmogljivosti odzivanja na nesreče na stroškovno učinkovit način. Prostovoljni nabor je opisan v okviru 1.

Okvir 1

Opis prostovoljnega nabora

Evropske zmogljivosti za nujni odziv (ali prostovoljni nabor) združuje vrsto ekip za nudenje pomoči, strokovnjake in opremo iz številnih držav EU. Ta sredstva so v pripravljenosti in so, takoj ko je to potrebno, na razpolago za misije EU na področju civilne zaščite po vsem svetu.

Od njegove vzpostavitve oktobra 2014 je svoje vire ali zmogljivosti za odziv v nabor prispevalo deset držav članic. Registriranih je bilo 35 enot za odziv (tj. modulov), kar zajema, na primer, ekipe za iskanje in reševanje v mestih, vire, specializirane za medicinske evakuacije po zraku, opremo za čiščenje vode, visokozmogljive črpalke in ekipe za gašenje gozdnih požarov. Registracija nadaljnjih virov držav članic je v teku.

Države, ki sodelujejo v naboru, lahko pridobijo finančno podporo EU za izboljšanje ponujenih nacionalnih sredstev za odzivanje, plačilo stroškov certificiranja in usposabljanja, in kritje stroškov, povezanih s prevozom ekip in sredstev na prizadeta območja (do 85 %).

Razvoj prostovoljnega nabora

(samo registrirani moduli – stanje na dan 20. junija 2016)

Vir: Evropska komisija, analiza Sodišča.

07

Mehanizem UPCM se lahko aktivira na podlagi prošnje za pomoč prizadete države ali ZN⁸. Aktivira se lahko tudi na zahtevo države članice EU za podporo pri zagotavljanju konzularne pomoči državljanom EU, ki so bili prizadeti v nesrečah zunaj Unije.

08

Dejavnosti preprečevanja nesreč ter pripravljenosti in odzivanja nanje so namenjene obravnavanju (morebitnih) nesreč v EU, mehanizem pa se lahko aktivira tudi kot odziv na nesreče zunaj Unije. Pravzaprav se je od 224 prošenj za pomoč v obdobju 2002–2015 63 % nanašalo na nesreče zunaj EU, kakor je prikazano na sliki 1. Delovanje mehanizma UPCM je prikazano v Prilogi I.

Slika 1

Prošnje za pomoč prek mehanizma UCPM (v EU in zunaj nje)

Vir: Evropska komisija.

09

Sodelujoče države članice ohranijo primarno odgovornost za civilno zaščito in določitev ravni pomoči za posamezen odziv na nesrečo ter tega, koliko te pomoči bo zagotovljene prek mehanizma Unije na področju civilne zaščite. Komisija nima pristojnosti vodenja ekip, modulov ali drugih sredstev sodelujočih držav, ki se prispevajo prostovoljno, in nadzora nad njimi. Vloga EU je zagotavljati podporo sodelujočim državam pri krepitvi preprečevanja nesreč ter pripravljenosti in odziva nanje z olajševanjem sodelovanja in usklajevanja. Za pregled razmerij v mehanizmu UCPM glej Prilogo II.

Financiranje mehanizma Unije na področju civilne zaščite

10

Letna proračunska sredstva UCPM za obdobje 2014–2016 so prikazana na sliki 2. Okoli 50 milijonov EUR letno se nameni za delovanje mehanizma, od česar je približno tretjina namenjena posredovanju v izrednih razmerah v tretjih državah. To vključuje sofinanciranje EU za operacije prevoza modulov v prizadete države. Stroške delovanja ekip in sredstev civilne zaščite nosijo sodelujoče države.

11

Komisija bo vmesno oceno izvajanja Sklepa izvedla v letu 2017.

Slika 2

Izvrševanje proračuna UCPM v obdobju 2014–2016

1 2016: načrtovana proračunska sredstva.

Vir: Evropska komisija, analiza Sodišča.

1Centre for Research on the Epidemiology of Disasters, „The Human Cost of Natural Disasters 2015: A global perspective”, 2015 (Človeški davek naravnih nesreč 2015: globalni vidik).

2Ocena Sendajskega okvira za zmanjšanje tveganja nesreč za obdobje 2015–2030.

3Mednarodna federacija Rdečega križa in Rdečega polmeseca ga opredeljuje kot organizacijo in upravljanje virov in odgovornosti za obravnavanje vseh humanitarnih vidikov in vidikov civilne zaščite ob izrednih dogodkih, zlasti odpornost (blažitev, preprečevanje in pripravljenost), odziv (pomoč in zgodnje okrevanje) in okrevanje (sanacija in obnova), da se zmanjša vpliv nesreč.

4Sklep št. 1313/2013/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o mehanizmu Unije na področju civilne zaščite (UL L 347, 20.12.2013, str. 924).

5Vse države članice EU ter Norveška, Islandija, Črna gora, Srbija, Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija in Turčija. Komisija jih imenuje sodelujoče države, izraz pa se uporablja tudi v nadaljevanju tega poročila.

6Odgovornost Komisije za upravljanje sistema CECIS je določena v členu 8 Sklepa.

7V oceni učinka, ki je priložena zakonodajnemu predlogu sklepa o ustanovitvi mehanizma Unije na področju civilne zaščite (Delovni dokument služb Komisije – Ocena učinka – Pregled regulativnega okvira na področju civilne zaščite iz leta 2011 – spremni dokument k sklepu Evropskega parlamenta in Sveta o mehanizmu Unije na področju civilne zaščite in vzpostavitvi finančnega instrumenta za civilno zaščito za obdobje 2014–2020, SEC(2011) 1632 final, 20.12.2011), so bile ugotovljene številne pomanjkljivosti v zmogljivosti EU za odzivanje na nesreče, ki naj bi se odpravile z novo zakonodajo.

8Organizacije ZN in nekatere druge izbrane mednarodne organizacije – Mednarodna organizacija za migracije (IOM), Mednarodna federacija rdečega križa in rdečega polmeseca (IFRC) in Organizacija za prepoved kemičnega orožja (OPCW) – lahko od leta 2014 prav tako zaprosijo za pomoč.

Obseg revizije in revizijski pristop

12

Sodišče je z revizijo želelo oceniti, ali je Komisija od vzpostavitve mehanizma Unije na področju civilne zaščite leta 2014 uspešna pri olajševanju usklajevanja odzivov na nesreče zunaj Unije. To je zajemalo zlasti olajševanje usklajevanja s sodelujočimi državami, drugimi institucijami in agencijami EU, ZN, prizadeto državo ter drugimi ustreznimi akterji. Pregledali smo, kako je to usklajevanje potekalo znotraj obstoječih struktur in postopkov, ter preučili zbiranje, razširjanje in izmenjavo informacij z vsemi omenjenimi deležniki.

13

Revizijska merila so bila določena na podlagi določb iz Sklepa (glej odstavek 4). Obseg revizije ni zajemal dejavnosti preprečevanja in pripravljenosti, uspešnosti samih ukrepov ali zasnove mehanizma.

14

Za podrobno preučitev so bile izbrane tri mednarodne nesreče, pri katerih je bil aktiviran mehanizem Unije na področju civilne zaščite.⁹ Sodišče jih je izbralo na podlagi več meril, vključno z vrsto in obsegom nesreče, vlogo mehanizma UCPM, obsegom odziva EU in geografsko razsežnostjo. Nesreče, ki smo jih obravnavali, so bile: poplave v Bosni in Hercegovini (maj 2014), izbruh ebole v zahodni Afriki (marec 2014–januar 2016) in potres v Nepalu (25. april 2015). Za podroben pregled preučenih nesreč glej Prilogo III.

15

Revizijsko delo je potekalo med decembrom 2015 in majem 2016. Sestali smo se s predstavniki Evropske komisije¹⁰, Evropske službe za zunanje delovanje (ESZD) – vključno z delegacijo EU (EUD) pri ZN v Ženevi – in Evropskega centra za preprečevanje in obvladovanje bolezni (ECDC). Poleg tega smo se srečali tudi s predstavniki Urada ZN za usklajevanje humanitarnih dejavnosti (OCHA), Svetovne zdravstvene organizacije (WHO), Svetovnega programa za hrano (WFP) in Zdravnikov brez meja (Médecins Sans Frontières). Obisk na terenu smo opravili v Bosni in Hercegovini (BiH), kjer smo se sestali z delegacijo EU/predstavniki urada posebnega predstavnika EU, silami pod vodstvom Evropske unije (EUFOR), predstavniki Programa ZN za razvoj, predstavniki organov na državni ravni, ravni entitet, kantonov in občin, ki so sodelovali pri odzivu na poplave, ter predstavniki Rdečega križa BiH.

16

Naše delo je temeljilo predvsem na pregledu dokumentov, ki sta jih zagotovila Evropska komisija in Evropska služba za zunanje delovanje. Revizorji so imeli dostop do sistema CECIS. Mnenja uporabnikov o mehanizmu in odzivih na omenjene tri krize smo zbrali z vprašalnikom, ki je bil poslan 11 sodelujočim državam. Odgovore smo prejeli od vseh. Oktobra 2015 smo se udeležili tudi konference Evropske komisije v Luxembourgu o izkušnjah, pridobljenih ob izbruhu ebole, februarja 2016 pa informativnega sestanka o pripravah medicinskih evakuacij (medevac) luksemburške zračne reševalne službe.

9V obdobju 2014–2015 je bilo 25 prošenj za pomoč zunaj Unije. Izbrane tri nesreče so bile med tistimi z najobširnejšim odzivom, ki zahteva veliko usklajevanja.

10Predstavniki so bili iz GD za humanitarno pomoč in civilno zaščito (ECHO), GD za zdravje in varnost hrane (SANTE), GD za mednarodno sodelovanje in razvoj (DEVCO) in GD za sosedstvo in širitvena pogajanja (NEAR).

Opažanja

Komisija je uporabljala vzpostavljene strukture usklajevanja, vendar bi nekatera orodja lahko bolje izkoristila

Komisija je mehanizem za odzivanje na izredne razmere aktivirala pravočasno, vendar bi lahko pridobila dodaten čas za mobilizacijo virov z boljšo uporabo faze vnaprejšnjega opozorila

17

Ko Komisija prejme prošnjo za pomoč, mora o tem obvestiti sodelujoče države, takoj ko je to mogoče.¹¹ Pri vseh treh nesrečah je Komisija prošnjo objavila pravočasno, s čimer je izpolnila svojo obveznost, da nemudoma obvesti sodelujoče države.

18

Uradni začetek usklajenega odziva EU na nesreče se začne z aktivacijo mehanizma ob prejemu prošnje za pomoč. Vendar lahko obstajajo znaki, da nesreča grozi, preden se predloži taka prošnja. Komisija lahko, vendar ni dolžna, pred aktivacijo mehanizma v sistemu CECIS vklopi opozorilo o izrednih razmerah v tako imenovanem „načinu vnaprejšnjega opozorila”. To sodelujočim državam članicam omogoči, da mobilizirajo svoje vire pred morebitno aktivacijo mehanizma. Način vnaprejšnjega opozorila je bil uporabljen pri vseh treh nesrečah. Pri poplavah v Bosni in Hercegovini (ki lahko štejejo za nesrečo s počasnim začetkom) je bila razsežnost nevarnosti jasna že, ko je bilo razglašeno stanje naravne nesreče na lokalni ravni. Vendar pa naj bi bil način vnaprejšnjega opozorila vključen en dan pozneje, samo štiri ure pred uradno aktivacijo mehanizma. S hitrejšo vključitvijo načina vnaprejšnjega opozorila bi lahko pridobili nekaj časa za mobilizacijo virov.

19

Komisija ni vodila nobene pisne evidence o neformalnih stikih s sodelujočimi državami, ki imajo tesne vezi s prizadetimi državami in jih dobro poznajo. Takšna evidenca bi omogočila nadaljnje spremljanje preteklih aktivacij mehanizma, kar bi pripomoglo k pripravi sistematičnega pristopa, prihranilo dragocen čas v fazi aktivacije ter zagotovilo dobro pokritost sodelujočih držav, ki lahko pomagajo prizadeti državi.

Ekipe EU za civilno zaščito so omogočale lažje usklajevanje na terenu, vendar sta postopek njihovega izbora in poročanje s terena imela pomanjkljivosti

20

Kadar je po tem, ko država prosilka sprejme ponudbo pomoči sodelujočih držav, potrebno usklajevanje na terenu na ravni EU, mora Komisija oblikovati ekipo EU za usklajevanje in ocenjevanje na področju civilne zaščite (ekipa EUCP) za takojšnjo napotitev v prizadeto državo.¹² Cilj te ekipe je usklajevanje dela različnih ekip in modulov sodelujočih držav na terenu¹³, tehnično svetovanje in olajševanje usklajevanja s prizadeto državo. Kot je prikazano v Prilogi I, ekipe izbere Komisija po prejemu imenovanj strokovnjakov, ki jih pošljejo sodelujoče države članice, vsako ekipo pa spremlja uradnik za zvezo, ki ga napoti Komisija.

21

Napotitev ekip EUCP pri nesrečah zunaj Unije ni odvisna od odobritve države prosilke/prizadete države. Centru za usklajevanje nujnega odziva zato ni prepovedano, da pošlje sodelujočim državam zahtevek za imenovanja takoj po prejetju prošnje za pomoč. V primerih Nepala ter Bosne in Hercegovine so obstajali znaki, da sta nesreči hudi in da bo posledično najverjetneje potrebno usklajevanje na ravni EU. Kljub temu je pri teh nesrečah znašal čas, ki je pretekel od prejema uradne prošnje za pomoč do zahtevka za imenovanja v sistemu CECIS za prvo ekipo, 21,4 ure za Bosno in Hercegovino in 22,8 ure za Nepal, kot je prikazano na sliki 3 in sliki 4.

Slika 3

Časovni potek izbora strokovnjakov ekipe EUCP – Bosna in Hercegovina

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Slika 4

Časovni potek izbora strokovnjakov ekipe EUCP – Nepal

Vir: Evropsko računsko sodišče.

22

Zahtevki za imenovanje strokovnjakov se pošiljajo prek sistema CECIS z rokom, ki se določi za vsak primer posebej. Roki so bili različni: v primeru Bosne in Hercegovine je bil rok določen na 15,9 ure (nesreča s počasnim začetkom) po predložitvi zahtevka za imenovanje, v primeru Nepala pa na 21,8 ure (nesreča z nenadnim začetkom). Revizorji v zvezi s tem niso našli nobenih dokazov o internih standardih.

23

Po preteku roka za imenovanja je izbor strokovnjakov in osebja ekipe zahteval dodatnih 5–6 ur. Zakonodaja določa visoka merila za izbor strokovnjakov, vendar je Sodišče ugotovilo, da za določitev tega, katera področja naj pokrivajo strokovnjaki in koliko strokovnjakov je potrebnih za vsako področje, ni bil uporabljen vnaprej določen pristop. Poleg tega Sodišče ni našlo dokazov o vnaprej določenih merilih za izbiro strokovnjakov za posamezna področja v obliki kontrolnih seznamov, ki bi se uporabljali med postopkom izbora. Pomanjkanje jasnih meril za izbor je bilo poudarjeno tudi v vrednotenju, izvedenem decembra 2014,¹⁴ v kateri je bila priporočena uporaba strokovnih profilov za izbor ekipe EUCP.

24

Vnaprej določena, standardna sestava ekipe glede na vrsto nesreče in regijo bi lahko Komisiji prihranila dragocen čas, preden pošlje začetni zahtevek za imenovanje. Jasen kontrolni seznam bi lahko pospešil postopek izbora med imenovanimi kandidati, ki sledi predložitvi zahtevka, tudi v obdobjih nizke zmogljivosti v Centru za usklajevanje nujnega odziva (npr. v nočnih izmenah in ob koncih tedna). Takšen postopek bi lahko zajemal tudi uporabo ožjih seznamov možnih članov ekipe, ki bi se pripravili pred končnim rokom za predložitev imenovanj.

25

Uspešnost posameznih strokovnjakov se ne ocenjuje. Ocenjevanje strokovnjakov, ki jih imenujejo sodelujoče države, je lahko občutljivo vprašanje, vendar bi strukturiran pristop k ocenjevanju in dokumentiranju njihove uspešnosti lahko prihranil čas med postopkom izbora. Primer takšnega postopka je mogoče najti pri misijah za opazovanje volitev (EOM), ki jih financira EU¹⁵ in pri katerih se vzajemna ocenjevanja izvajajo rutinsko za vsakega opazovalca, ki ga pošlje država članica, da se vodi evidenca o njegovi poklicni uspešnosti in obnašanju med vsako misijo EU za opazovanje volitev zaradi dodatnega olajševanja in izboljšanja postopka izbire, ki ga vodijo države članice in Evropska komisija¹⁶.

26

Komisija bi morala podpirati skupno ocenjevanje potreb s prisotnostjo strokovnjakov EUCP in/ali glede na potrebe svetovati v zvezi s potrebno pomočjo.¹⁷ Če potrebe izrazi prosilec za pomoč (prizadeta država ali telesa ZN), Center za usklajevanje nujnega odziva zagotovi, da so o njih prek sistema CECIS obveščene vse sodelujoče države. Obstajajo jasni dokazi, da so člani ekip EUCP sodelovali pri raznih ocenjevanjih na terenu. Kadar so člani ekip EUCP vključeni v skupine za oceno nesreč in koordinacijo (UNDAC) Urada ZN za usklajevanje humanitarnih dejavnosti (OCHA), kot so bili v primeru Nepala, se skupne ocene običajno pripravijo v okviru ZN. Nenadejana posledica tega vključevanja pa je, da je tako omejena možnost za ugotovitev, koliko k tem ocenam prispeva samo EU (glej tudi odstavke 41 do 45).

Fotografija 2

Obisk strokovnjakov EU v Katmanduju in v bolnišnici po potresu

© EU/ECHO/Pierre Prakash, 2015.

27

Tudi kadar usklajevanje EU ni bilo povsem vključeno v usklajevanje ZN, kot v primeru Bosne in Hercegovine, smo našli le malo dokazov o vzročni zvezi med ocenami potreb, ki so jih člani ekipe EUCP izvedli na terenu in specifičnimi seznami potreb, ki so bili posredovani sodelujočim državam. Kakovost poročanja je med ekipami EUCP nihala, vendar je bilo poročanje po navadi osredotočeno na deljenje informacij ter načrtovane in izvedene dejavnosti. Dnevna poročila niso vsebovala posebnih rubrik za identifikacijo potreb in konkretne nadaljnje ukrepe v zvezi z njimi.

Čeprav je bila uporabnost prostovoljnega nabora v času kriz, ki jih je preučilo Sodišče, omejena, je imela Komisija dejavno vlogo pri njegovi razširitvi

Prostovoljni nabor je bil v času kriz, ki jih je preučilo Sodišče, le omejeno uporaben

28

Odgovornost Komisije do sodelujočih držav je, da izda pravočasna priporočila, pripravljena glede na potrebe na terenu, in jih pozove, naj napotijo specifične vire.¹⁸ Če želi Komisija izdati relevantna priporočila o napotitvi, mora poznati vire, ki so na voljo za takojšnjo napotitev.

29

V času nesreč, ki jih je preučilo Sodišče, je bilo v prostovoljnem naboru registriranih le malo sredstev. Zato Komisija na splošno ni mogla izdati priporočil o napotitvi ali pozvati sodelujočih držav, naj napotijo zmogljivosti iz prostovoljnega nabora.

30

Oktobra 2015, tj. eno leto po vzpostavitvi prostovoljnega nabora, je bila v njem še vedno registrirana le peščica modulov. Po mnenju sodelujočih držav, ki so odgovorile na vprašalnik, je glavni razlog za počasen napredek nabora veliko upravno breme v zvezi z registracijo in certifikacijo enot/modulov za odziv, ki lahko v nekaterih primerih pomeni dodatne upravne ureditve na nacionalni ravni.

Komisija je imela aktivno vlogo pri širitvi zmogljivosti prostovoljnega nabora

31

Potrebo po službi za medicinsko evakuacijo zdravstvenega osebja in humanitarnih delavcev na terenu je poudarilo več akterjev med dogodki, povezanimi z izbruhom ebole. V pravnem okviru¹⁹ je določena le splošna storitev za medicinsko evakuacijo žrtev nesreč po zraku²⁰, ne predvideva pa posebej prilagojene storitve za evakuacijo (morebiti) okuženega medicinskega osebja in humanitarnih delavcev. Komisija je kljub temu prevzela dejavno vlogo in se je zavzemala za prožen pristop in dodatne zmogljivosti, ki bi se vključile v prostovoljni nabor. Čeprav je bila SZO edini subjekt, ki je lahko zahteval medicinske evakuacije (medevac), je Center za usklajevanje nujnega odziva igral pomembno vlogo, saj je deloval kot posrednik, odgovarjal na morebitna vprašanja deležnikov v različnih fazah procesa medicinskih evakuacij (SZO, sodelujoče države, agencije ZN, NVO itd.) in skrbel za napotitve letal iz prostovoljnega nabora. Usklajevanje in sodelovanje, potrebna za razvoj teh zmogljivosti, sta podrobneje opisana v odstavku 66.

32

Kot neposreden odziv na pomanjkanje zdravstvenega osebja med izbruhom ebole je Komisija vzpostavila zdravstvene sile EU, ki so nov element v prostovoljnem naboru, namenjen mobilizaciji strokovnjakov s področja medicine in javnega zdravja ter skupin za dejavnosti pripravljenosti ali odzivanja v EU ali zunaj nje.²¹

33

Evropski center za preprečevanje in obvladovanje bolezni (ECDC) je pomembno prispeval k odzivu EU na izbruh ebole s svojimi hitrimi ocenami tveganja in usklajevanjem napotitve epidemioloških strokovnjakov ECDC in držav članic v prizadeto regijo (čeprav so te potekale večinoma po obdobju, ko je bilo primerov največ, kot je prikazano v Prilogi IV). Centru ECDC njegova ustanovitvena uredba²² ne preprečuje, da bi napotil epidemiologe v države zunaj EU. Obstoječe finančne in upravne ureditve v okviru ECDC ter med Komisijo in ECDC pa niso najbolj primerne za obsežne napotitve zunaj EU, zlasti prek mehanizma Unije na področju civilne zaščite. ECDC nima dovolj osnovnega osebja in postopkov, da bi lahko podprl trajne napotitve. Ker je njegov mandat osredotočen predvsem na nevarnosti, ki bi lahko prizadele EU, za podporo takih dejavnosti zunaj Unije nima namenskih proračunskih sredstev. Ker EU ni imela namenskega mehanizma za napotitev epidemiologov, so bili strokovnjaki napoteni v okviru svetovne mreže za opozarjanje in odzivanje na izbruhe, ki deluje pri SZO. V okviru mandata teh napotitev pa so veljale omejitve razkrivanja informacij, zato strokovnjaki niso mogli poročati neposredno ECDC in Komisiji.

Ekipe EU za civilno zaščito so bile deležne znatne podpore delegacij EU

34

Delegacija EU v prizadeti državi je obvezana, da zagotovi logistično podporo ekipam EUCP, ki se morajo tudi same povezati z delegacijo.²³ V vseh krizah, ki jih je preučilo Sodišče, so delegacije EU – kolikor so dopuščale njihove zmogljivosti – zagotavljale znatno podporo, kar zadeva logistiko, informiranje o varnostnih zadevah, olajševanje srečanj z lokalnimi organi, svetovanje in tolmačenje z lokalnim osebjem.²⁴

35

Revizorji so odkrili dokaze o uspešnem sodelovanju med strokovnjaki ekipe EUCP in delegacijami EU. Ekipe EUCP so redno delile informacije z delegacijami, prostore delegacij so uporabljale kot bazo za svoje operacije, kjer so organizirale redne usklajevalne sestanke.

36

V Bosni in Hercegovini so nacionalni organi za podporo pri prvem odzivu zaprosili misijo skupne varnostne in obrambne politike EUFOR Althea. Komisija je od samega začetka vključevala sile EUFOR v usklajevalne sestanke v organizaciji centra ERCC ter jim tako omogočila, da zagotovijo informacije o ukrepih, ki so jih izvedle. Lažje usklajevanje na terenu med ekipo EUCP in silami EUFOR sta omogočala predvsem delegacija EU/urad posebnega predstavnika EU, ki sta usklajevala tudi dejavnosti različnih akterjev EU in misij držav članic. Tako je EUFOR ekipi EUCP zagotovil neposredno pomoč tako, da ji je dal na razpolago helikopter, ki je bil nato uporabljen za izvedbo ocene stanja iz zraka in obisk na terenu.

37

Raven ozaveščenosti o tem, katere zmogljivosti lahko ponudi mehanizem UCPM ali kako lahko prizadete države zaprosijo pomoč v njegovem okviru, se je pri delegacijah EU v prizadetih državah razlikovala. V delegacijah EU ni namenskih kontaktnih točk za civilno zaščito. Medtem ko je delegacija EU v Bosni in Hercegovini imela pretekle izkušnje z aktivacijo mehanizma, pa so delegacije EU v državah, ki jih je prizadel izbruh ebole, ob začetku krize slabo poznale možnosti, ki jih ponuja mehanizem Unije na področju civilne zaščite, čeprav jim je GD ECHO v letu 2012 poslal obvestilo v zvezi s tem.²⁵ Na sestanku Odbora za zdravstveno varnost avgusta 2014 je GD ECHO obvestil države članice, da je na lastno pobudo vzpostavil stik s prizadetimi državami, vendar Sodišče ni moglo pridobiti neposrednih dokazov o morebitnih proaktivnih ukrepih Komisije, bodisi neposrednih bodisi prek Evropske službe za zunanje delovanje, s katerimi bi spodbujala prizadete države, da zaprosijo za aktivacijo mehanizma.

Komisija je uporabljala obstoječe terenske mreže GD ECHO, vendar bi bilo na področju civilne zaščite mogoče najti večje sinergije

38

Po aktivaciji mehanizma mora Komisija poiskati sinergije med mehanizmom UPCM in drugimi instrumenti EU, predvsem humanitarno pomočjo EU.²⁶ Izvedbena pravila Sklepa Komisije sinergij izrecno ne obravnavajo, Komisija pa ni opredelila praktičnih ukrepov za njihovo uresničitev. Pri analizi zadevnih treh nesreč je Sodišče ugotovilo, da so obstajala prizadevanja za uskladitev in povezavo z drugimi instrumenti, zlasti s humanitarno in razvojno pomočjo, čeprav so se ta v glavnem izvajala po potrebi.

39

V vseh treh preučenih primerih so bili hkrati kot ekipe in moduli EUCP na teren napoteni strokovnjaki terenske mreže GD ECHO, ki so zagotavljali informacije centru ERCC in se udeleževali usklajevalnih sestankov. Tako je Komisija pri svojem splošnem odzivu dobro izkoristila obstoječo mrežo.

40

Kljub temu pa morebitne sinergije med področjema civilne zaščite in humanitarne pomoči niso bile v celoti izkoriščene. Osebje terenske mreže GD ECHO so strokovnjaki na področja sistema ZN za humanitarno pomoč, vendar običajno niso usposobljeni na področju civilne zaščite. V svojem poročilu o pridobljenih izkušnjah v Nepalu je Komisija navedla, da bi civilna zaščita za ocenjevanje lahko večkrat in hitreje uporabila mrežo partnerjev s področja humanitarne pomoči.

Komisija je spoštovala vodilno vlogo ZN OCHA in je vzpostavila prožne strukture usklajevanja v skladu s splošno zasnovo ZN

41

V skladu s pravnim okvirom morajo biti dejavnosti Komisije v zvezi z usklajevanjem popolnoma vključene v splošna prizadevanja za usklajevanje, za katera skrbi Urad ZN za usklajevanje humanitarnih aktivnosti (OCHA), pri tem pa mora Komisija spoštovati njegovo vodilno vlogo.²⁷ Čeprav ni dodatno opredeljeno, kaj pomeni popolna vključenost, pa so v osnutku operativnih smernic za sodelovanje na terenu med ekipami EUCP in UNDAC navedena tri področja, na katerih je popolna vključenost možna in zaželena: ocenjevanja, usklajevanje in upravljanje informacij.²⁸

42

V praksi je stopnja vključenosti v sistem ZN zelo širok pojem. Možne so skupne ocenjevalne misije EU/UNDAC, ekipe EUCP, vključene v center UNDAC za usklajevanje operacij na kraju nesreče (OSOCC), vzporedne ekipe EU in UNDAC, včasih pa ekipe UNDAC sploh ne obstajajo – univerzalnega pristopa ni. Kako dobro bodo ekipe EUCP vključene v splošno strukturo za usklajevanje je odvisno od vsakokratnih okoliščin: večji kot je prispevek EU k reševalni akciji, večja je potreba po močni vlogi EU pri usklajevanju.

43

To je razvidno iz zelo različnih struktur za usklajevanje z ZN, ki so bile vzpostavljene v primerih treh preučenih nesreč. V Bosni in Hercegovini sta se – zaradi odsotnosti ekipe UNDAC – lokalni koordinator ZN in vodja delegacije EU/posebni predstavnik EU neuradno dogovorila, da odgovornost za usklajevanje prihajajoče pomoči na področju civilne zaščite dodelita ekipi EUCP. Obenem je EU spoštovala vodilno vlogo ZN pri usklajevanju humanitarne pomoči na podlagi sistema usklajevanja po sklopih²⁹, ki ga je vzpostavil Program ZN za razvoj v Bosni in Hercegovini. V Nepalu so bile ekipe EUCP vključene v strukturo ZN OSOCC in sistem usklajevanja po sklopih. Med izbruhom ebole so bili strokovnjaki EU napoteni v ekipe UNDAC kot pridruženi člani. Čeprav so se opisani primeri razlikovali, je Sodišče ugotovilo, da je Komisija v vseh treh primerih spoštovala vodilno vlogo ZN.

44

Zaradi vključenosti strokovnjakov EUCP v strukturo ZN OSOCC v Nepalu je imelo Sodišče težave jasno in ločeno opredeliti prispevek EU k splošnim prizadevanjem za usklajevanje in njegovo dodano vrednost. Čeprav so poročila o dejavnostih ekipe EUCP poudarjala redne stike z moduli, napotenimi v okviru UPCM, in zagotavljala neposredne informacije za center ERCC in sodelujoče države, je usklajevanje modulov večinoma potekalo v okviru sistema ZN (npr. dodelitev območij za operacije ali konkretnih nalog).

45

Uradniki za zvezo in strokovnjaki EUCP iz regionalnih mehanizmov, kot je mehanizem UPCM, so lahko napoteni v centre ZN OSOCC, vendar njihovo vključevanje ni dovolj, da bi regionalne organizacije lahko olajševale operativno usklajevanje za svoje člane.³⁰ Zato so ZN leta 2016 Komisiji zaupali nalogo natančnejše opredelitve specifičnih vlog regionalnih mehanizmov za usklajevanje pri operacijah OSOCC. To naj bi izboljšalo operativno usklajevanje med njihovimi lastnimi člani in omogočalo bolj usklajeno analizo položaja in ocene potreb.³¹

46

Sodelovanje večinoma temelji na visoki stopnji zaupanja, zato osebni odnosi igrajo pomembno vlogo. Komisija pa priznava, da je treba formalizirati njene odnose z ZN OCHA in drugimi agencijami ZN, da bi se okrepili sodelovanje in usklajevanje pri pripravljenosti na nesreče in odzivanju nanje. Od leta 2015 je sklenila formalna sporazuma o sodelovanju z ZN OCHA in Svetovnim programom za hrano, sporazumi s SZO in Mednarodno organizacijo za migracije pa so v načrtu.

Komisija je izvedla ukrepe za zagotovitev nemotenega prehoda v fazo okrevanja

47

Proti koncu nesreče, v zaključni fazi odziva civilne zaščite, je dolžnost Komisije, da omogoči nemoten primopredaja med vsemi zadevnimi akterji.³² Zato so bili pri vseh treh nesrečah organizirani sestanki za primopredajo, katerih cilj je bil zagotoviti nemoten prehod v fazo humanitarne pomoči/nadaljnjih naložb (glej okvir 2).

48

Pri vseh treh nesrečah so ZN, Mednarodna banka za obnovo in razvoj ter Evropska komisija skupaj opravile ocene potreb po nesreči. Po poplavah v Bosni in Hercegovini je ERCC dejavno sodeloval pri izboru strokovnjakov za oceno potreb pri okrevanju in opravil s tem povezane pripravljalne misije. GD ECHO je prav tako tesno sodeloval z GD NEAR pri pripravah na mednarodno konferenco donatorjev za državo, ki je potekala julija 2014.

Okvir 2

Usklajevanje prehoda v fazo okrevanja v Bosni in Hercegovini

Avstrijski modul za prečiščevanje vode v kantonu Posavina v Bosni in Hercegovini lahko služi kot primer temeljito izvedene primopredaje. Ko je bila pomoč v fazi postopnega zaključevanja, je ekipa EUCP sodelovala z lokalno delovno skupino, – v kateri so bili predstavniki lokalnih upravnih organov, podjetij za vodno oskrbo, mednarodnih ekip in več nevladnih organizacij –, da bi se dogovorili o strategiji oskrbe s pitno vodo, dokler ne bi bilo preizkušenih in po potrebi očiščenih dovolj vodnjakov. Zato je morala avstrijska ekipa ostati še dva meseca. Ker so bile njene zmogljivosti velike, so se druge ekipe lahko postopoma umaknile, zagotovila pa je tudi, da je bila delovna skupina v stiku s predstavniki nacionalnega sklopa WASH³³, ki ga je vodil UNICEF.

Komisija je vzpostavila okvir za zbiranje, razširjanje in izmenjavo informacij, vendar še obstajajo možnosti za izboljšanja poročanja

Komunikacijska platforma Komisije CECIS je uporabna za deljenje informacij, vendar so za povečanje njenega vpliva potrebne nadaljnje izboljšave

49

Deljenje informacij je v središču mehanizma UCPM in je bistvena za uspešno usklajevanje. Olajšuje jo ključno komunikacijsko orodje ERCC, CECIS. To je osrednja platforma za objavo najnovejših informacij o nesrečah, ko te potekajo, razdeljevanje informacijskih izdelkov ter omogočanje pregleda zahtevane, ponujene, sprejete ali zavrnjene pomoči.

50

Pregled pomoči je ključna funkcija sistema CECIS pri odzivanju na nesreče. Sodelujoče države so posebej poudarile, da je zelo koristna. Vendar pa je Sodišče ugotovilo, da obstajajo možnosti, da se izboljša način, kako so pregledi predstavljeni, ter učinkovitost pri njihovi pripravi. Na primer: čeprav aplikacija ponuja povzetek prošenj in ponudb za pomoč, ne prikazuje skupnega seznama sprejetih ponudb in še neizpolnjenih potreb za posamezno prošnjo, prav tako pa ne pokaže statusa prošnje. Prošnje, ki so že bile izpolnjene, se lahko ločijo od tistih, ki še vedno čakajo na ponudbe, vendar se ti podatki lahko prikličejo samo ročno. Če je število prošenj za pomoč veliko, se to izkaže za težavno. Zaradi takšnih omejitev je branje povzetka zapleteno, ERCC pa sodelujočim državam težje zagotovi osrednji pregled v realnem času. Sodelujoče države so potrdile, da je to pomembna omejitev.

51

Vodenje evidence vseh stvarnih in finančnih prispevkov v večplastni krizi (na primer v primeru izbruha ebole), ko se pomoč civilne zaščite in humanitarna pomoč pogosto prekrivata, je prav tako izziv. Komisija je izpostavila nekatere slabosti informacijskega sistema EDRIS³⁴ in v svojem poročilu o izkušnjah, pridobljenih med krizo zaradi izbruha ebole, predstavila takojšnje ukrepe, ki so bili sprejeti za njihovo blaženje. Komisija je aprila 2016 omogočila povezavo v realnem času med sistemom EDRIS in CECIS, da bi zagotovila konsolidiran pregled pomoči s področja civilne zaščite in humanitarne pomoči. Ta funkcija v času revizije ni bila na voljo, zato Sodišče ni moglo oceniti njene uporabnosti.

52

To, da ni mobilnega dostopa do sistema CECIS predstavlja veliko omejitev za napotene ekipe EUCP na terenu. Poenostavljen, bralni dostop do povzetka prošenj in ponudb pomoči (glej odstavek 50) bi omogočil popoln pregled nad sprejetimi in čakajočimi ponudbami pomoči EU, kar bi ekipam omogočilo še lažje usklajevanje na terenu.

53

Sporočila, ki si jih izmenjajo ERCC in sodelujoče države – teh je lahko več sto na nesrečo –, je v registru CECIS mogoče filtrirati le s težavo. Naša analiza registra je pokazala, da ni nobenega razlikovanja med operativnimi sporočili in upravno komunikacijo³⁵, to pa lahko ovira hitro nadaljnje ukrepanje pri pomembnih operativnih zadevah. Notranja revizija sistema CECIS, ki jo je leta 2012 opravila Komisija, je pokazala, da se sistem za filtriranje premalo uporablja in da ga zlasti premalo uporabljajo sodelujoče države. Priporočena je bila izvedba kampanje za ozaveščanje, usmerjena v dežurne uradnike centra ERCC in sodelujoče države. Kljub temu, da se taka kampanja izvaja, ostaja stanje večinoma nespremenjeno.

54

Trenutni postopek za vložitev prošenj za pomoč pri prevozu zahteva veliko ročnih operacij, zato je zamuden, tako za ERCC kot za sodelujoče države. To je nepotrebno upravno breme, zlasti ob začetkih kriz. Koristne informacije o pošiljkah pomoči (čas odhoda, čas prihoda itd.) ostajajo v papirni obliki, namesto da bi se evidentirale v zbirko podatkov sistema CECIS, zato jih sistem ne more uporabiti pri pripravi poročil in pregleda prevozov.

Informacijski izdelki in zemljevidi so se obsežno delili in kaže, da so bili koristni

55

Komisija mora ocene in analize deliti z vsemi ustreznimi partnerji.³⁶ Pri vseh treh nesrečah, ki jih je preučilo Sodišče, je odkrilo zadostne dokaze, da je Komisija ocene in analize delila s sodelujočimi državami, tako da je v sistemu CECIS redno objavljala sporočila v zvezi s civilno zaščito, poročila o stanju in zadnje krizne novice.

56

Storitev Komisije za ravnanje v izrednih razmerah v okviru programa Copernicus, ki zagotavlja geoprostorske informacije, pridobljene s satelitskim daljinskim zaznavanjem, je bila aktivirana ob vseh treh nesrečah. Pripravo zemljevidov je usklajevala služba ZN za kartiranje UNOSAT³⁷, revizorji pa niso našli nobenega dokaza, da so se prizadevanja podvajala. Zemljevidi, pripravljeni v okviru programa Copernicus, so bili na voljo na javno dostopnem spletišču programa Copernicus.³⁸

57

Čeprav je bilo za vsako nesrečo, ki jo je preučilo Sodišče, pripravljenih veliko zemljevidov, je odkrivanje dokumentiranih dokazov o njihovi pomembnosti med odzivom samo po sebi težavno. Kljub temu so revizorji odkrili primer, ko je zemljevid, pripravljen v okviru programa Copernicus, neposredno prispeval k procesu odločanja med poplavami v Bosni in Hercegovini (glej okvir 3).

Komisija je organizirala srečanja vključujoče narave, katerih namen je bil spodbujati izmenjavo informacij z organi EU in skladnost pri zagotavljanju pomoči

58

Komisija mora svoje ocene in analize deliti ne le s svojimi partnerji na področju civilne zaščite, temveč tudi z Evropsko službo za zunanje delovanje (ESZD), s čimer zagotovi skladnost operacij civilne zaščite in splošnih odnosov Unije s prizadeto državo.³⁹ Komisija lahko izvede tudi vse druge dodatne podporne in dopolnilne dejavnosti za zagotovitev skladnosti pri zagotavljanju pomoči.⁴⁰ Pri vseh treh preučenih primerih kriz je GD ECHO organiziral medresorske usklajevalne sestanke vseh zadevnih generalnih direktoratov in agencij EU ter službe ESZD⁴¹, pri tem pa je kot osrednjo platformo za sklicevanje sestankov uporabljal ERCC. Sodišče je pridobilo dokaze, ki kažejo na to, da so bila ta srečanja vključujoče narave in usmerjena v zmanjševanje tveganja za prekrivanje/podvajanje pri odzivu EU.

Okvir 3

Zemljevid, pripravljen v okviru programa Copernicus, je prispeval k boljšemu odločanju v Bosni in Hercegovini

Maja 2014 je občino Odžak, mesto v kantonu Posavina na severu Bosne in Hercegovine, hudo prizadelo poplavljanje reke Save. 26. maja 2014 je bila danska ekipa, ki je bila nastanjena v mestu Modriča, pripravljena na črpanje vode v posebej poplavljenem delu Odžaka. Pozneje, ko je bila s pomočjo lokalnih inženirjev in danskih tehničnih strokovnjakov ponovno vzpostavljena lokalna črpalna postaja, sta danska in nemška ekipa skupaj ocenili področje z uporabo zemljevidov, pripravljenih s storitvijo EU za kartiranje, Copernicus. Zemljevidi so bili uporabljeni za določitev globine blata in stanja tal pod njim. Ugotovljeno je bilo, da je varno, če enostavno kopljejo globlje in pustijo, da se voda vpije v tla, tako da jim ni bilo treba izbrati bolj zamudne možnosti črpanja. Kopanje je pomenilo tudi, da transport vode po črpanju ni bil potreben. Brez takega zemljevida ekipa ne bi mogla pravilno oceniti stanja in najverjetneje ne bi tvegala s kopanjem namesto črpanja.

59

Komisija je vključevala Evropsko službo za zunanje delovanje (sedež in delegacije EU) že od samega začetka kriz, ki jih je analiziralo Sodišče, tako da je služba sodelovala na usklajevalnih sestankih in pri redni izmenjavi informacij. Dejansko je bil ERCC v stiku z ESZD še pred vsakokratno uradno aktivacijo UCPM. Države članice pri nobeni od preučenih nesreč niso zahtevale aktivacije mehanizma, da bi dobile podporo civilne zaščite za konzularno pomoč. Vendar je v primeru Nepala ESZD aktivirala konzularno spletno orodje (CoOL), da bi delila informacije z državami članicami in centrom ERCC; GD ECHO je ESZD v glavnem zagotavljal informacije o poletih, ki so temeljile na pregledih, ki jih je imel v sistemu CECIS.⁴²

60

Usklajevanje in sodelovanje med oddelki Komisije je na splošno dobro delovalo. GD DEVCO je dokazal fleksibilnost, ko je med izbruhom ebole GD ECHO zagotovil zgodnjo dodatno humanitarno pomoč s prerazporeditvijo sredstev iz rezerve B Evropskega razvojnega sklada, ter s hitro napotitvijo svojih mobilnih laboratorijev KBRJ. Poleg tega je GD ECHO tesno sodeloval z GD DEVCO pri usklajevanju priprav na konferenco na visoki ravni, ki je potekala marca 2015 med izbruhom ebole.

Delovna skupina za ebolo je delovala kot forum za izmenjavo informacij ter tako odzivu na nesrečo prinesla dodano vrednost, vendar bi jo bilo treba vzpostaviti prej

61

Izbruh ebole v Zahodni Afriki je bil z vidika mehanizma Unije na področju civilne zaščite netipična nesreča. Komisija in agencije EU so se hitro odzvale na prvotna poročila o izbruhu: ECDC je svojo prvo hitro oceno tveganja v zvezi z izbruhom razposlal marca 2014; evropski mobilni laboratorij je bil napoten v regijo aprila; o izbruhu je med aprilom in avgustom 2014 večkrat razpravljal Odbor za zdravstveno varnost; financiranje za nekatere ključne partnerje GD ECHO pa je bilo hitro zagotovljeno. Kljub temu ni bilo strateškega pristopa k prvotnemu odzivu, prav tako pa ni bilo odločeno, kdo bo zadolžen za vodenje. Ko se je kriza zaostrila in je SZO 8. avgusta 2014 razglasila izredne razmere mednarodnih razsežnosti na področju javnega zdravja, so bili organizirani usklajevalni sestanki, vendar pogosto niso bili usmerjeni v rezultate in niso dali jasnih predlogov za ukrepanje in nadaljnje spremljanje.

62

Projektna skupina za ebolo je bila ustanovljena oktobra, približno šest tednov po tem, ko je Evropski svet na srečanju 30. avgusta 2014 pozval k večjemu usklajevanju in sprejetju celovitega okvira EU za odzivanje na to krizo. Ta je bil pripravljen tekom meseca septembra, v tednih, ki so sledili, pa je bil še večkrat spremenjen. Vse to se je zgodilo več mesecev po prvotnem izbruhu bolezni. Konec oktobra je Evropski svet evropskega komisarja za humanitarno pomoč in krizno upravljanje imenoval za koordinatorja EU v zvezi z ebolo, ki naj bi zagotavljal usklajevanje na politični ravni.

63

Koordinator je igral pomembno vlogo pri ozaveščanju držav članic o ključnih ukrepih in podpori, ki je bila potrebna za boljše odzivanje (npr. z organizacijo skupnega obiska v Zahodni Afriki oktobra 2014, srečanj na visoki ravni in donatorske konference, ki je potekala marca 2015 v Bruslju). Kot je prikazano v Prilogi V, se je vse to – čeprav je bilo potrebno – zgodilo šele po tem, ko je število primerov že doseglo vrhunec.

64

Ustanovitev projektne skupine za ebolo pod okriljem ERCC so kot pomemben korak pri krepitvi usklajevanja in pripravi odzivanja EU pozdravili vsi deležniki. Njen mandat je bil operativne narave in je zajemal zagotavljanje dopolnjevanja in ugotavljanje sinergij. Pristop projektne skupine je bil vključujoče narave: poleg drugih služb Komisije so se njenih sestankov udeleževali tudi ESZD, agencije EU, sekretariat Sveta in države članice (vključno z nekaterimi nacionalnimi koordinatorji za ebolo) ter predstavniki SZO, OCHA, Svetovnega programa za hrano, UNICEFA, IHP⁴³ in več nevladnih organizacij, ki so se prve odzvale na nesrečo. Številni deležniki so bili mnenja, da so posodobitve informacij o razmerah v realnem času, ki jih posredujejo delegacije EU in predstavniki terenske mreže GD ECHO še posebej koristne. Sodišče je ugotovilo, da je projektna skupina za ebolo služila predvsem kot platforma za izmenjavo informacij za spodbujanje usklajevanja in ne kot organ za odločanje.

65

Kljub nekaterim slabostim pri upravljanju informacij (preveliko število informacij, distribucijski seznami niso bili vedno ažurni) je projektna skupina za ebolo prispevala k zagotavljanju večje usklajenosti in doslednejšega odzivanja na nesrečo. To ponazarjajo trije primeri.

(a)Pri razpravah v projektni skupini se je izkazalo, da se za konec oktobra 2014 organizirata dve ločeni terenski misiji ESZD in Komisije (GD ECHO, DEVCO, SANCO in FPI). S pripravo skupnega poročila o misiji se je zmanjšalo tveganje prekrivanja in podvajanja.

(b)GD SANTE je lahko posredoval informacije, izmenjane v okviru delovne skupine, Odboru za zdravstveno varnost ter prispeval k načrtovanju in pripravi delavnice v skupni organizaciji GD SANTE in GD ECHO (na primer o vprašanjih varnosti in nadzora ter evropskih zdravstvenih silah).

(c)Osebje ECDC in epidemiologi programa podiplomskih štipendij ECDC so bili napoteni v okviru svetovne mreže za opozarjanje in odzivanje na izbruhe, ki deluje pri SZO (GOARN), da bi delovali kot podpora pri lokalnih epidemioloških preiskavah, tudi pri odkrivanju primerov in sledenju stikom. Sodelovanje med epidemiologi in SZO naj bi na splošno potekalo dobro, vendar je ECDC poročal projektni skupini, da so imeli napoteni strokovnjaki velike logistične težave. GD ECHO je zato pripravil misijo, ki naj bi našla načine za izboljšanje podpore ekipam.

66

Med izbruhom ebole je to, da ni bilo nobenega zagotovila za medicinsko evakuacijo (morebiti) okuženih mednarodnih zdravstvenih in humanitarnih delavcev, nekatere posameznike odvrnilo od tega, da bi sprejeli napotitev v regijo. Sodelovanje v okviru projektne skupine za ebolo in zunaj nje med GD ECHO, GD SANTE in SZO, katerega namen je bil vzpostaviti sistem EU za medicinsko evakuacijo, je primer uspešnega usklajevanja, čeprav je vzpostavitev sistema glede na nujnost in bistvenost te potrebe trajala dolgo (glej okvir 4).

Okvir 4

Vzpostavitev sistema EU za medicinske evakuacije (medevac) je bila zapletena in dolgotrajna operacija

Nujno potrebo po medicinski evakuaciji humanitarnih in zdravstvenih delavcev so avgusta oz. septembra 2014 izrazili organizacija Zdravniki brez meja in Združeni narodi.⁴⁴ GD ECHO je tesno sodeloval z GD SANCO in SZO pri pripravi standardnih operativnih postopkov za sistem EU za medicinsko evakuacijo, ki jih je 14. oktobra odobril Odbor za zdravstveno varnost. Hkrati je Komisija iskala prevozna sredstva (letala) v civilnem/komercialnem⁴⁵ in vojaškem letalstvu⁴⁶. Ker Komisija ni mogla prepričati sodelujočih držav, naj za namene medicinske evakuacije dajo na voljo civilna sredstva, je GD ECHO 5. septembra 2014 uradno zaprosil ESZD, naj aktivira svojo celico EU za načrtovanje premikov (EUMPC), da bi našla rešitev z uporabo vojaških sredstev. Kljub tesnemu sodelovanju med GD ECHO in EUMPC je bila pripravljenost držav članic, da dajo na voljo vojaška sredstva, zelo majhna. Pomanjkanje predhodnih izkušenj na tem področju, to, da ni bilo vnaprej pripravljenih tehničnih rešitev, in čas, potreben za prilagoditev sredstev in njihovo registracijo, so bili znatne nadaljnje ovire za pravočasno izvedbo projekta. Nazadnje je bil sistem EU za zdravstveno evakuacijo vzpostavljen, ko je Luksemburg v prostovoljni nabor namenil dve letali, na voljo pa je od februarja 2015.

Komisija v celoti ne izkorišča informacij, ki so ji na voljo, da bi poročala o svoji splošni uspešnosti in splošni uspešnosti mehanizma Unije na področju civilne zaščite

67

Komisija je v letnih načrtih upravljanja in poročilih o dejavnostih GD ECHO opredelila en kazalnik, ki se nanaša na fazo odzivanja na nesreče⁴⁷, natančneje na pravočasnost odziva. Vendar kazalnik zajema elemente, na katere Komisija ne more vplivati⁴⁸. Zaradi tega je težko odgovorna za svojo uspešnost.

68

Glavno komunikacijsko orodje mehanizma UCPM, CECIS, podatkov o uspešnosti ne zajema avtomatizirano in strukturirano, zato mora iskanje podatkov o uspešnosti potekati ročno, kar je zamudna naloga. Ker je nabor podatkov, ki ga lahko sistem samodejno uporabi, omejen, CECIS ne more pripraviti podrobnih poročil ali upravljavskih informacij o operativni učinkovitosti različnih korakov pri odzivanju v izrednih razmerah – ne glede na to, ali so ti koraki pod neposrednim vplivom Komisije ali ne. Več sodelujočih držav je dejalo, da si želijo, da bi sistem CECIS pripravljal več zbirnih informacij o uspešnosti.

69

Ker ni kvantitativnih statističnih podatkov o učinkovitosti, na primer v zvezi s pravočasnostjo ali odprtimi prošnjami, ki čakajo na ponudbe, Komisija in sodelujoče države nimajo bistvenih informacij za merjenje uspešnosti in dodane vrednosti mehanizma UCPM, kar bi lahko okrepilo njegovo trajno sprejetost med deležniki.

11Člen 16(3)(a)(i) Sklepa.

12Člen 16(3)(a)(ii) sklepa.

13COM(2010) 600 final z dne 26. oktobra 2010: Za učinkovitejše evropsko odzivanje na nesreče: vloga civilne zaščite in humanitarne pomoči. Module lahko sestavljajo bodisi sredstva ali človeški viri na področju civilne zaščite ali kombinacija obojih.

14ICF International, Ex-post evaluation of Civil Protection Financial Instrument and Community Civil Protection Mechanism (recast) 2007–2013 (Naknadno vrednotenje finančnega instrumenta za civilno zaščito in mehanizma Skupnosti na področju civilne zaščite (prenovitev) (2007–2013)), končno poročilo z dne 16. decembra 2014.

15Evropski instrument za demokracijo in človekove pravice (EIDHR).

16Guidelines for EU Election Observer Evaluation (Smernice za ocenjevanje opazovalcev EU pri volitvah) (Služba za instrumente zunanje politike 4), str. 1, prvi odstavek.

17Člen 16(3)(a)(ii) in (v) ter člen 16(3)(b).

18Člen 16(3) Sklepa.

19Izvedbeni sklep Komisije 2014/762/EU z dne 16. oktobra 2014 o določitvi pravil za izvajanje Sklepa št. 1313/2013/EU Evropskega parlamenta in Sveta o mehanizmu Unije na področju civilne zaščite ter razveljavitvi odločb Komisije 2004/277/ES, Euratom in 2007/606/ES, Euratom (UL L 320, 6.11.2014, str. 1).

20Točka 10 Priloge II k izvedbenemu sklepu.

21Ta element je začel delovati v začetku leta 2016, maja 2016 pa je bila mobilizirana skupina, ki je vključevala epidemiologe Evropskega centra za preprečevanje in obvladovanje bolezni in je bila namenjena odzivu na izbruh rumene mrzlice v Afriki.

22Uredba (ES) št. 851/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o ustanovitvi Evropskega centra za preprečevanje in obvladovanje bolezni (UL L 142, 30.4.2004, str. 1).

23Člen 16(5) Sklepa.

24V Nepalu je vodja delegacije EU opozorila na nezadostno raven pripravljenosti same delegacije za primer najslabšega možnega scenarija dva meseca pred potresom. Čeprav je bil obseg nesreče znaten, ta ni bila tako resna, kot je bilo predvideno v najslabšem možnem scenariju, zato je delegacija zmogla zagotoviti potrebno podporo ekipi EUCP.

25Komisija je vodjem delegacij EU leta 2012 in konec leta 2014 poslala obvestila, v katerih je pojasnila delovanje mehanizma Unije na področju civilne zaščite in to, kako lahko prizadete države zaprosijo za pomoč.

26Člen 16(11) Sklepa.

27Člen 16(2) Sklepa. Obveznost glede vključenosti usklajevanja se nanaša zgolj na urad ZN OCHA in ne na druge organizacije ZN.

28Osnutek smernic za sodelovanje na terenu med ekipami EUCP in ekipami UNDAC: Odbor za civilno zaščito, izmenjava informacij o tekočih dejavnostih, 21.-22. oktobra 2009.

29Sklopi so skupine humanitarnih organizacij, tako v okviru ZN kot zunaj ZN, iz vsakega od glavnih sektorjev humanitarne pomoči, npr. vodni viri, zdravje. Oblikujejo se, kadar v nekem sektorju obstaja jasna humanitarna potreba, kadar v sektorju delujejo številni akterji in kadar nacionalni organi potrebujejo pomoč pri usklajevanju.

30GD ECHO, 2016, A new role for regional coordination mechanisms in the framework of the OSOCC (Nova vlogo regionalnih mehanizmov za usklajevanje v okviru OSOCC), dokument za razpravo na srečanju Humanitarian Networks and Partnership Week, Ženeva, 2.–5. februarja.

31Prav tam.

32Člen 16(3)(e) Sklepa.

33Voda, komunala in higiena.

34Evropski informacijski sistem za odzivanje na izredne razmere in nesreče. EDRIS je spletni informacijski sistem, ki se uporablja za opredelitev prispevkov EU za humanitarno pomoč, in ni del mehanizma Unije na področju civilne zaščite.

35Npr. hkrati obstaja več vrst komunikacije: pomembna operativna sporočila (kot so prošnje za pomoč ali ustrezne logistične podrobnosti), upravna komunikacija (kot so prošnje za sofinanciranje prevoza ali nepovratna sredstva), poročila in zapisniki sestankov.

36Člen 16(3)(a)(iii) Sklepa.

37Sodišče ima dokaze o dialogu med UNOSAT in ERCC, ki imata dostop do orodij drug drugega.

38http://emergency.copernicus.eu/mapping/.

39Člen 16(3)(a)(iii) in 16(4) Sklepa.

40Člen 16(8) Sklepa.

41BiH: GD NEAR in EUFOR; Ebola: GD DEVCO, FPI, SANTE, MOVE, RTD, ECDC, Eurocontrol; Nepal: GD DEVCO in FPI.

42Leta 2013 je skupna raziskovalna misija ECHO-ESZD v Nepalu priporočila skupni načrt pripravljenosti EU za okrepitev usklajevanja o konzularnih zadevah (to priporočilo pa je bilo še enkrat izraženo pri misiji za nadaljnje spremljanje leta 2014). Takšna proaktivna, specifična naloga je sicer primer dobre prakse, vendar načrt pripravljenosti ni bil nikoli pripravljen.

43Mednarodno humanitarno partnerstvo (IHP) je mreža sedmih evropskih agencij za obvladovanje izrednih razmer. Države članice IHP so tudi sodelujoče države mehanizma UCPM, vendar so projektni skupini kljub temu predstavile svoje dejavnosti v okviru članstva v IHP.

44Organizacija Zdravniki brez meja je nujnost potrebe po medicinskih evakuacijah izrecno izrazila 11. avgusta 2014; urad ZN OCHA pa je poslal zahtevek za vzpostavitev zmogljivosti za medicinsko evakuacijo ERCC in organizaciji NATO 1. septembra 2014.

45Države članice so bile sicer sposobne opravljati medicinske evakuacije na dvostranski ravni, Komisija pa je imela pripravljene možnosti komercialnih poletov, vendar to ni bilo ocenjeno kot zadostno.

46Ta možnost se lahko aktivira na podlagi uradnega zahtevka GD ECHO, kadar s civilnimi sredstvi ni mogoče zadovoljiti potreb v neki krizni situaciji (načeloma morajo biti vojaške rešitve vedno zadnja možnost).

47Kazalnik rezultatov 1: povprečna hitrost intervencij v okviru mehanizma Unije na področju civilne zaščite (od sprejetja ponudbe do napotitve).

48Na primer, sredstva, ki jih dajo na voljo sodelujoče države, ali imenovanje strokovnjakov iz sodelujočih držav.

Zaključki in priporočila

70

Sodišče je prišlo do zaključka, da je bila Komisija pri omogočanju lažjega usklajevanja odzivov na nesreče zunaj Unije od začetka leta 2014 na splošno uspešna. Našo splošno oceno so potrdile vse sodelujoče države, ki so odgovorile na naš vprašalnik. Izrazile so zadovoljstvo z vlogo, ki jo je imela Komisija pri olajševanju usklajevanja.

71

Pri vsaki od treh nesreč, ki smo jih preučili, je bil mehanizem Unije na področju civilne zaščite (UCPM) sprožen pravočasno (glej odstavke 17 do 19), ekipe EU za civilno zaščito (ekipe EUCP) pa so olajševale usklajevanje na terenu z ekipami sodelujočih držav (glej odstavka 26 in 27). Komisija olajševanje usklajevanja podpira z obsežnim razširjanjem informacijskih izdelkov, ki so šteli za koristne (glej odstavke 55 do 57).

72

Pristop Komisije k usklajevanju med lastnimi službami ter z drugimi organi EU in organi izven EU je bil vključujoč (glej odstavke 34 do 37; in odstavke 58 do 66). Čeprav je bila stopnja vključenosti usklajevalnih dejavnosti EU v sistem ZN pri posameznih nesrečah različna, je Sodišče prišlo do zaključka, da je Komisija spoštovala splošno vodilno vlogo ZN (glej odstavke 41 do 46). Usklajevalna vloga Komisije je potekala do končne faze odziva, Komisija pa je izvajala tudi ukrepe za zagotovitev nemotenega prehoda v fazo okrevanja (glej odstavka 47 in 48).

73

Pomembna novost zakonodaje, s katero je bil vzpostavljen mehanizem Unije na področju civilne zaščite, je bila vzpostavitev evropskih zmogljivosti za nujni odziv (ali prostovoljni nabor), ki združuje predhodno odrejena sredstva za odzivanje na nesreče. Razvoj prostovoljnega nabora je bil počasen, saj Komisija pri svojem odzivanju na nesreče, ki jih je preučilo Sodišče, ni mogla priporočiti napotitve specifičnih sredstev. Kljub temu je imela Komisija pomembno vlogo pri povečanju nabora, kadar je bilo to potrebno (glej odstavke 28 do 32).

74

Ne glede na naš splošni zaključek smo odkrili več področij, na katerih so še potrebne izboljšave. Komisija bi lahko prihranila čas v fazi vnaprejšnjega opozorila ter med izborom in napotitvijo ekip EUCP (glej odstavke 20 do 25); Več funkcij v sistemu CECIS, komunikacijski in informacijski platformi Komisije, bi se lahko nadalje izboljšalo (glej odstavke 49 do 54). Mogoče bi bilo dodatno izboljšati usklajevanje na terenu in poiskati več sinergij med operacijami civilne zaščite in humanitarne pomoči (glej odstavke 38 do 40). Obstoječe finančne in upravne ureditve Komisije in ECDC niso bile najbolj primerne za obsežne napotitve epidemiologov prek mehanizma UCPM med krizo zaradi ebole (glej odstavek 33). Komisija bi lahko izboljšala tudi poročanje o uspešnosti mehanizma UCPM (glej odstavke 67 do 69). Sodišče za obravnavo teh zadev izreka pet priporočil.

Priporočilo 1 – Prihranek časa v ključnih začetnih fazah odziva

Komisija naj:

(a)pri nesrečah s počasnim začetkom bolj zgodaj uporabi fazo vnaprejšnjega opozorila v sistemu CECIS – takoj ko se pokažejo prvi znaki negativnega vpliva in/ali pojavijo potrebe – ter tako omogoči sodelujočim državam, da mobilizirajo sredstva pred aktivacijo mehanizma UPCM;

(b)po prejetju prošenj za pomoč takoj razpošlje zahteve za imenovanje strokovnjakov, kadar se lahko razumno pričakuje obsežen odziv sodelujočih držav na veliko nesrečo;

(c)opredeli načine, kako pospešiti izbor in napotitev ekip EUCP, ter pozove sodelujoče države, da skupaj s Komisijo pripravijo ocene uspešnosti strokovnjakov, ki bodo temeljile na medsebojnem pregledu, ter sestanke ekipe in sedeža Komisije za obravnavo povratnih informacij po opravljenih misijah;

(d)pripravi register, kjer bodo vpisani vsi stiki s sodelujočimi državami, ki imajo tesne vezi s prizadeto državo in zato lahko ponudijo pomoč.

Ciljni rok za uresničitev: do konca prve polovice leta 2017.

Priporočilo 2 – Izboljšanje funkcij sistema CECIS

Za boljši pregled nad zaprošeno in zagotovljeno pomočjo, ki bi omogočil boljše nadaljnje spremljanje prednostnih nalog in zagotovil večjo prijaznost do uporabnika, naj Komisija preoblikuje več ključnih funkcij sistema CECIS, med drugim naj:

(a)avtomatizira analizo vrzeli med vloženimi in izpolnjenimi prošnjami za pomoč in uvede možnost razvrščanja;

(b)ekipam EUCP na terenu zagotovi poenostavljeno različico povzetka prošenj in ponudb za pomoč v realnem času;

(c)avtomatizira potek postopka pri prošnjah za podporo pri prevozu, da bi omogočila hitrejši proces od začetka do konca, pripravo statistike in preglede v realnem času;

(d)izvede nadaljnje ukrepe za uspešno filtriranje operativnih in upravnih sporočil ter opredeli ukrepe za spodbujanje uporabe te funkcije.

Ciljni rok za uresničitev:
Dogovor o zahtevah in akcijski načrt z deležniki: do konca prve polovice leta 2017.
Javno naročilo, izvajanje in testiranje: konec leta 2018.

Priporočilo 3 – Krepitev usklajevanja in možnih sinergij na terenu

Komisija naj:

(a)okrepi poročanje ekip EUCP s terena tako, da zahteva jasnejši opis opravljene ocene potreb in konkretno nadaljnje spremljanje ugotovljenih potreb;

(b)opredeli, kako bi lahko bolje izkoristili terensko mrežo GD ECHO, da bi z njo na splošno podpirali delo ekip EUCP, specifično pa ocenjevanje položaja in potreb;

(c)opredeli več možnosti za boljše medsebojno poznavanje med akterji na področju zagotavljanja civilne zaščite in humanitarne pomoči, vključno s tistimi iz sistema ZN za usklajevanje po sklopih;

(d)določi kontaktne točke za civilno zaščito v nacionalnih in regionalnih uradih terenske mreže GD ECHO; prav tako naj – v sodelovanju z ESZD – določi kontaktne točke za civilno zaščito med osebjem delegacij EU v ogroženih državah. Za te kontaktne točke bi bilo treba zagotoviti redno usposabljanje o novostih v mehanizmu EUCP in pri postopkih za njegovo aktivacijo.

Ciljni rok za uresničitev: do konca leta 2017.

Priporočilo 4 – Preučitev možnih sprememb ureditev za napotitev epidemiologov

Za primer, če bi se Evropska unija v prihodnosti pri odzivanju na obsežne izredne razmere z zdravstvenimi posledicami zunaj Unije odločila za napotitev epidemiologov prek mehanizma UCPM – in ob upoštevanju vodilne vloge Svetovne zdravstvene organizacije na tem področju –, naj Komisija in ECDC skupaj preučita možnosti za spremembe obstoječih upravnih in finančnih ureditev, s katerimi bi se olajšala hitra in fleksibilna napotitev.

Ciljni rok za uresničitev: do začetka leta 2018.

Priporočilo 5 – Krepitev odgovornosti z boljšim poročanjem

Da bi sebi in sodelujočim državam zagotovila informacije, s katerimi bi bilo mogoče dodatno izboljšati uspešnost, dodano vrednost in sprejetje mehanizma UCPM, naj Komisija:

(a)določi sklop ključnih kazalnikov uspešnosti v zvezi s tistimi deli odzivanja na nesreče, nad katerimi ima vpliv in za katere je odgovorna;

(b)razvije avtomatično pripravo statistike in poročil na podlagi podatkov iz sistema CECIS, da bo lahko primerjala odzive v različnih primerih aktivacije mehanizma in opredelila področja v mehanizmu, ki jih je treba izboljšati.

Ciljni rok za uresničitev:
Opredelitev ključnih kazalnikov uspešnosti: do konca prve polovice leta 2017.
Priprava statistike in poročil: konec leta 2018 (glej priporočilo 2).

To posebno poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi Karel PINXTEN, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 8. novembra 2016.

Za Evropsko računsko sodišče

Klaus-Heiner LEHNE
Predsednik

Priloge

Priloga I

Aktivacija mehanizma Unije na področju civilne zaščite pri nesrečah zunaj Unije

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Priloga II

Mehanizem Unije na področju civilne zaščite – odnosi med akterji odnosi med akterji na dan 31. avgusta 2016

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Priloga III

Pregled treh nesreč, ki jih je preučilo Sodišče

Ebola v Zahodni Afriki
Potres v Nepalu
Poplave v Bosni in Hercegovini

Vrsta krize
Epidemija
Potres
Poplave/zemeljski plazovi

Začetek
Marca 2014
25. aprila 2015
13.–15. maja 2014

Trajanje podpore na kraju samem
22 mesecev
~ 3 tedne
~ 2,5 tedna

Prizadeta populacija
> 28 000 primerov okužbe
> 11 200 smrtnih primerov
800 000 prizadetih, 8 700 smrtnih primerov
2 200 ranjenih
3 000 000 prizadetih
76 smrtnih primerov

Učinek krize
Uničujoče posledice za varnost, zdravje in gospodarstvo celotne regije.
Uničenih je bilo več vasi
> 510 000 uničenih hiš
> 286 767 poškodovanih hiš
Več sto tisoč ljudi je izgubilo svoje vire preživljanja, poškodovana je bila ključna infrastruktura

Vložnik zahtevka za aktivacijo mehanizma EUCP
Svetovna zdravstvena organizacija (SZO) prek ZN OCHA
Nepalske oblasti
Ministrstvo za varnost Bosne in Hercegovine

Datum sprožitve mehanizma EUCP
14. avgusta 2014
26. aprila 2015
17. maja 2014

Sodelujoče države mehanizma UCPM, udeležene pri odzivu
14
17
19

Vloga ZN
Odziv je vodila SZO ob podpori UNMEER, EU, ZDA, VB, FR
Prisotna je bila ekipa UNDAC.
Prisotna je bila ekipa UNDAC in aktiviran sistem ZN za usklajevanje po sklopih.
Ekipa UNDAC ni bila prisotna, sistem za usklajevanje po sklopih uradno ni bil aktiviran, čeprav so bile uspešno vzpostavljene podobne strukture.

Glavni mednarodni akterji
SZO, UNMEER, projektna skupina EU za ebolo (glavnina: GD ECHO, DEVCO, SANCO, MOVE, ECDC, ESZD), ZDA, VB, FR, Zdravniki brez meja, druge nevladne organizacije in dvostranski donatorji
Združeni narodi (OCHA, UNDAC, UNICEF, Svetovni program za hrano), Relief International, dvostranski donatorji, nevladne organizacije
ZN, Mednarodna banka za obnovo in razvoj, dvostranski donatorji, Rdeči križ, EUFOR, nevladne organizacije

Napotena ekipa EUCP
4 strokovnjaki ekipe EUCP (kot člani ekipe UNDAC)
1 regionalni logistični koordinator GD ECHO
3 uradniki za zvezo ERCC
10 strokovnjakov ekipe EUCP
2 uradnika za zvezo ERCC
10 strokovnjakov ekipe EUCP
1 tehnični asistent GD ECHO

Pomoč, ponujena prek mehanizma EUCP

•Pomoč v obliki hrane, kompleti za medicinsko pomoč itd.

•Odeje in klor

•Mobilni laboratoriji, centri za zdravljenje

•Rešilci in poljske bolnišnice

•Logistična podpora, zračni transport, ladje mornarice

•Medicinska evakuacija

•Ekipe za iskanje in reševanje, bazni tabori

•Moduli za čiščenje vode

•Medicinske ekipe

•Šotori, odeje, spalne vreče, zavetišča

•Vodne črpalke

•Enote za čiščenje vode

•Vreče s peskom

•Pomoč v obliki hrane

•Helikopterji, reševalni čolni

•Šotori,·odeje, grelniki, brisače

Priloga IV

Napotitev epidemiologov EU v Gvinejo

Viri: SZO, ECDC, Evropsko računsko sodišče.

Priloga V

Časovni potek dogodkov pri izbruhu ebole v obdobju 2014–2015

Viri: SZO, Evropska komisija, Evropsko računsko sodišče.

Odgovori Komisije

Povzetek

VI

Komisija se strinja s konstruktivnim pristopom Računskega sodišča, ki predlaga možnosti za izboljšanje. To poročilo vsebuje pragmatična priporočila, ki bodo, ko se bodo izvajala, prispevala k temu, da bo mehanizem Unije na področju civilne zaščite (v nadaljnjem besedilu: mehanizem UCMP) povečal zmogljivost sodelujočih držav, in izboljšala zagotavljanje reševanja in pomoči ljudem v stiski.

VII

Komisija sprejema vsa priporočila.

Uvod

Okvir 1 – Opis prostovoljnega nabora

Od 1. oktobra 2016 je šestnajst držav članic registriralo (oziroma registracija zanje še poteka) skupaj 78 virov za odziv v prostovoljni nabor.

Vire ali zmogljivosti so prispevale Belgija, Češka republika, Francija, Finska, Danska, Nemčija, Grčija, Italija, Luksemburg, Nizozemska, Poljska, Romunija, Slovaška, Slovenija, Španija in Švedska. Zmogljivosti iz prostovoljnega nabora so bile do zdaj napotene v osmih primerih, vključno z odzivi na izbruh ebole, izbruh rumene mrzlice leta 2016, gozdne požare znotraj držav članic EU, popotresni Ekvador leta 2016 in Haiti po orkanu Matthew iz leta 2016.

Te operacije so zajemale opremo za čiščenje vode, letala za gašenje gozdnih požarov, javnozdravstvene in mobilne laboratorije ter ekipe za tehnično pomoč in podporo. Te operacije dokazujejo dodano vrednost nabora ter kažejo na to, da se bodo sredstva iz nabora uporabljala vedno pogosteje.

Opažanja

18

Komisija je leta 2016 začela uporabljati način vnaprejšnjega opozorila, vsakič kadar se takšni znaki zaznajo ali predvidijo, pri čemer zlasti ocenjuje sprožitev predopozorilnega signala, kadar se v sistemu GDACS pojavi rdeči signal (in ki potrjuje tudi potencialne humanitarne posledice). Način vnaprejšnjega opozorila je bil do zdaj uporabljen več kot dvanajstkrat. Na primer za potres v Ekvadorju (aprila 2016, nenadna naravna nesreča) je bil predopozorilni signal sprožen skoraj dve uri pred prošnjo ZN za strokovno mnenje in 16 ur pred prošnjo prizadete države. Podobno je bil med orkanom Matthew na Haitiju (oktober 2016, postopna naravna nesreča) predopozorilni signal sprožen 1,5 dni pred prošnjo prizadete države.

21

Ta pristop se je uporabil pri potresu v Ekvadorju (april 2016), ko so bile sodelujoče države obveščene o napotitvi ekip EUCP dve uri preden so ekipe za iskanje in reševanje ponudile pomoč in je bila njihova pomoč sprejeta.

Skupni odgovor na odstavka 23 in 24

Odbor za civilno zaščito je ustanovil posebno skupino za politiko usposabljanja, da se posvetuje o profilih strokovnjakov ekip EUCP in njihovih funkcijah znotraj ekip. Vendar se je odbor strinjal, da bo Komisija v prvi polovici leta 2017 namesto registracij posameznih strokovnjakov predložila drug predlog glede morebitne registracije kategorij strokovnjakov v prostovoljni nabor.

25

V novem ciklu usposabljanja, ki se je začel maja 2016, je Komisija v programih usposabljanja začela izvajati načelo, v skladu s katerim kandidate za ekipe EUCP ocenijo izvajalci usposabljanja, na koncu usposabljanja pa prejmejo povratne informacije. Poleg tega lahko nacionalni koordinator za usposabljanje zaprosi za ocenjevalne obrazce za posameznega strokovnjaka z istim državljanstvom.

29

Ker so se vnaprej načrtovana sredstva leta 2016 znatno povečala, je pričakovati, da se bo v prihodnosti znatno povečala uporaba prostovoljnega nabora. Vendar obstajajo tudi nesorazmerja, zato bo Komisija v prihodnjih mesecih sprejela sporočilo o zmogljivostih v prostovoljnem naboru.

38

Komisija je na podlagi nedavnih izkušenj, pridobljenih od Centra za usklajevanje nujnega odziva, podprla postopno stopnjevanje tesne koordinacije in sodelovanja med EUCP in instrumenti humanitarne pomoči. Akterji Komisije, vključeni tako v civilno zaščito kot v humanitarno pomoč, vključno s tistimi na terenu, so na regionalnih seminarjih in seminarjih na sedežu med drugim razpravljali o različnih formalnih mehanizmih.

40

Izboljšano sodelovanje in koordinacija med terensko mrežo ekip EUCP in terensko mrežo za humanitarno pomoč sta omogočila, da je bila na primer med nedavno aktivacijo mehanizma UCPM med orkanom Matthew na Haitiju (oktober 2016) večina potreb opredeljena prek Komisijine lastne mreže za humanitarno pomoč. Vendar se Komisija strinja, da mora obveščanje kolegov v terenskih uradih ECHO in delegacijah EU postati bolj sistematično.

50

Ker je Komisija že navedla, da bi morala biti sposobnost opravljanja funkcije „pregleda pomoči“ preoblikovana v tesnem sodelovanju uporabnikov, se je odbor za civilno zaščito na 12. sestanku junija 2016 odločil, da bo sklical sejo usmerjevalne skupine za CECIS, da se obravnavajo in uredijo tovrstne prošnje.

51

Povezava v realnem času med sistemom EDRIS in CECIS je zdaj uvedena v sistemu CECIS. Vsa dejanja za civilno zaščito in humanitarno pomoč, ki se sprejmejo v kriznem času in imajo skupni imenovalec, je zdaj mogoče prikazati na enem ekranu. Ta sposobnost opravljanja funkcije sistema EDRIS je bila izdana še leta 2016.

52

Čeprav je varnost sistema CECIS za sodelujoče države resnično in trajno zaskrbljujoča, je bilo v osnutku delovnega programa za civilno zaščito za leto 2017 navedeno, da se bo raziskala možnost za razvoj vmesniških spletnih storitev ali spletne strani, da bi se informacije iz sistema CECIS izvozile v druga informacijska orodja Centra za usklajevanje nujnega odziva.

53

Ker je Komisija že navedla, da bi moral biti register CECIS preoblikovan v tesnem sodelovanju uporabnikov, se je odbor za civilno zaščito na 12. sestanku junija 2016 odločil, da bo sklical sejo usmerjevalne skupine za CECIS, da se obravnavajo in uredijo tovrstne prošnje.

54

Osnutek delovnega programa za civilno zaščito za leto 2017 predvideva, da se v sistemu CECIS aktivira hitrejši postopek za prevoz in zmanjša upravni potek dela pri prošnjah za podporo.

66

Za vzpostavitev funkcionalnega in varnega evakuacijskega postopka je bilo potrebnega veliko prizadevanja, pri čemer so bile zdravstvene in logistične potrebe pacienta povezane z varnostjo zrakoplova in pilotov ter sprejemno zmogljivostjo zdravstvenega subjekta.

Skupni odgovor na odstavke 67–69

Komisija priznava ugotovitve in bo v celoti uporabila priporočila za obravnavo te težave, poleg že načrtovanega razvoja v naslednjih letih za izboljšanje uporabnosti in učinkovitosti sistema CECIS.

Zaključki in priporočila

73

Registracija sredstev v prostovoljni nabor se je znatno povečala v drugi polovici leta 2016. Od 1. oktobra 2016 je bilo registriranih (oziroma zanje registracija še poteka) 78 virov.

74

Komisija se strinja s konstruktivnim pristopom Računskega sodišča, ki je predlagalo možnosti za izboljšanje. To poročilo vsebuje pragmatična priporočila, ki bodo, ko se bodo izvajala, prispevala k temu, da bo mehanizem UCMP povečal zmogljivost sodelujočih držav, in izboljšala zagotavljanje reševanja in pomoči ljudem v stiski. Poleg tega bo Komisija izkoristila inovacije v zakonodaji in vzpostavila mehanizem UCPM za povečanje uporabe virov, kadar bo to potrebno.

Priporočilo 1

Komisija sprejema to priporočilo.

Priporočilo 2

Komisija sprejema to priporočilo. Za prihodnja leta se načrtuje znaten razvoj za izboljšanje uporabe sistema CECIS na različnih področjih. Te točke bo obravnavala usmerjevalna skupina / skupina uporabnikov in določila svoje prednostne naloge.

Priporočilo 3

Komisija sprejema to priporočilo.

Priporočilo 4

Komisija sprejema to priporočilo.

Priporočilo 5

Komisija sprejema to priporočilo.

QJ-AB-16-034-SL-E    ISSN 1977-5784

Nesreče se lahko zgodijo kjer koli in kadar koli. Ko se nesreča pripeti – bodisi naravna bodisi taka, ki jo povzroči človek –, mora biti odziv nanjo hiter. Dobro obvladovanje nesreč rešuje življenja, uspešno usklajevanje med različnimi posredovalci pa je ključno za uspešen odziv. Mehanizem Unije na področju civilne zaščite (UCPM) je bil ustanovljen za spodbujanje hitrega in uspešnega operativnega usklajevanja med nacionalnimi službami civilne zaščite, pri katerem ima Komisija pomembno vlogo olajševanja usklajevanja. Sodišče je preučilo, ali je Komisija z mehanizmom UCPM uspešno olajševala usklajevanje med tremi nedavnimi mednarodnimi nesrečami: poplavami v Bosni in Hercegovini (2014), izbruhom ebole v Zahodni Afriki (2014–2015) in potresom v Nepalu (2015). Prišlo je do zaključka, da je bila Komisija v svoji usklajevalni vlogi od začetka leta 2014 na splošno uspešna. Navedlo je več priporočil za dodatno izboljšanje delovanja mehanizma UCPM med odzivi.