EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1

Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx

Webbplats: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2016

Print | ISBN 978-92-872-6626-2 | ISSN 1831-0990 | doi:10.2865/555422 | QJ-AB-16-034-SV-C
PDF | ISBN 978-92-872-6638-5 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/620116 | QJ-AB-16-034-SV-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6639-2 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/71147 | QJ-AB-16-034-SV-E

© Europeiska unionen, 2016

Kopiering tillåten med angivande av källan.

För all användning eller återgivning av bild 1 och 2 måste tillstånd begäras direkt från upphovsrättsinnehavaren.

HUR HITTAR MAN EU:s PUBLIKATIONER?

Gratispublikationer

•Ett enskilt exemplar
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•Flera exemplar/affischer/kartor
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).

(*)Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen).

Avgiftsbelagda publikationer

•Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Händelse | Datum
Revisionsplanen antas/Revisionen inleds | 24.11.2015
Den preliminära rapporten skickas till kommissionen (eller till ett annat revisionsobjekt) | 28.9.2016
Den slutliga rapporten antas efter det kontradiktoriska förfarandet | 8.11.2016
Svaren från kommissionen (eller från ett annat revisionsobjekt) har tagits emot på alla språk | 7.12.2016

SV
2016

nr 33

Särskild rapport

Unionens civilskydds-
mekanism: samordningen
av insatser vid katastrofer
utanför EU har i stort
sett varit effektiv

(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budgetområden eller förvaltningsteman. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning III – där ledamoten Karel Pinxten är ordförande – som är specialiserad på utgiftsområdena yttre åtgärder, säkerhet och rättvisa. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Hans Gustaf Wessberg med stöd av Peter Eklund (kanslichef), Emmanuel-Douglas Hellinakis (attaché), Sabine Hiernaux-Fritsch (förstechef), Michiel Sweerts (uppgiftsansvarig) och Mirko Iaconisi, Kristina Maksinen och Dirk Neumeister (revisorer).

Från vänster till höger: M. Iaconisi, D. Neumeister, E.-D. Hellinakis, H. G. Wessberg, K. Maksinen, M. Sweerts och P. Eklund.

Innehåll

Förkortningar och akronymer

Sammanfattning

Inledning

Bakgrund

Rättslig ram

Unionens civilskyddsmekanism

Finansiering av civilskyddsmekanismen

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsbevis

Iakttagelser

Kommissionen använde de samordningsstrukturer som fanns men en del verktyg kunde ha utnyttjats bättre

Kommissionen var snabb med att aktivera mekanismen för katastrofinsatser men skulle ha fått mer tid till att mobilisera resurser om den hade använt förvarningsfasen bättre

EU:s civilskyddsteam underlättade samordningen på fältet men urvalet av teamen och deras rapportering från fältet hade brister

Den frivilliga poolen användes fortfarande i begränsad utsträckning när de katastrofer som vi granskade inträffade, men kommissionen spelade en aktiv roll när poolens tillämpningsområde utökades

EU:s civilskyddsteam fick betydande stöd från EU-delegationerna

Kommissionen utnyttjade Echos befintliga fältnätverk, men skulle kunna uppnå fler synergieffekter inom civilskyddet

Kommissionen respekterade den ledande roll som FN:s kontor för samordning av humanitära frågor (Ocha) har och inrättade flexibla samordningsstrukturer i enlighet med FN:s övergripande upplägg

Kommissionen vidtog åtgärder för att garantera en smidig övergång till återhämtningsfasen

Kommissionen inrättade en ram för insamling, spridning och utbyte av information men rapporteringen kan förbättras

Kommissionens kommunikationsplattform Cecis är bra för informationsutbyte men behöver bli ännu bättre för att få större effekt

Informationsprodukter och kartor delades i stor omfattning och det verkar som om de var användbara

Kommissionen anordnade inkluderande möten som syftade till att främja informationsutbytet med EU-organ och samstämmighet vid tillhandahållandet av biståndet

Arbetsgruppen för ebola fungerade som ett forum för informationsutbyte och gav på så sätt insatserna ett mervärde, men den borde ha inrättats tidigare

Kommissionen använder inte den information som den förfogar över fullt ut till att rapportera både om sitt eget och civilskyddsmekanismens samlade resultat

Slutsatser och rekommendationer

Bilaga I | — | Aktivering av civilskyddsmekanismen vid katastrofer utanför EU
Bilaga II | — | Unionens civilskyddsmekanism – förhållandet mellan aktörerna den 31 augusti 2016
Bilaga III | — | Översikt över de tre katastrofer som vi granskade
Bilaga IV | — | Utplacering av EU-epidemiologer i Guinea
Bilaga V | — | Tidslinje för händelserna vid utbrottet av ebolafeber 2014–2015

Kommissionens svar

Förkortningar och akronymer

Cecis: gemensamt kommunikations- och informationssystem för olyckor

civilskyddsmekanismen: unionens civilskyddsmekanism

ECDC: Europeiskt centrum för förebyggande och kontroll av sjukdomar

Echo: generaldirektoratet för europeiskt civilskydd och humanitära biståndsåtgärder

ERCC: centrumet för samordning av katastrofberedskap

EU:s civilskyddsteam: EU:s civilskydd för samordning och katastrofbedömning (team)

Eufor: Europeiska unionens insatsstyrka

FPI: tjänsten för utrikespolitiska instrument

GD Grannskapspolitik och utvidgnings-förhandlingar: generaldirektoratet för grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar

GD Hälsa och livsmedelssäkerhet: generaldirektoratet för hälsa och livsmedelssäkerhet

GD Internationellt samarbete och utveckling: generaldirektoratet för internationellt samarbete och utveckling

GOARN: globalt nätverk för varning och insatser (Global Outbreak Alert and Response Network)

HSC: hälsosäkerhetskommittén

MSF: Läkare utan gränser (Médecins sans Frontières)

Ocha: FN:s kontor för samordning av humanitära frågor

OSOCC: bas för samordning av insatserna på plats (On Site Operations Coordination Centre)

Undac: FN:s styrka för katastrofbedömning och samordningsinsatser

utrikestjänsten: Europeiska utrikestjänsten

WFP: Världslivsmedelsprogrammet

WHO: Världshälsoorganisationen

Sammanfattning

I

Katastrofer kan slå till var och när som helst. En katastrof kan få betydande effekter för människor, miljön och ekonomin, om det så är en naturkatastrof eller en katastrof orsakad av människor. När en katastrof inträffar måste reaktionen vara snabb. En säker katastrofhantering räddar liv, och en effektiv samordning mellan olika aktörer är avgörande om beredskapen och insatserna vid kriser och katastrofer ska ge ett gott resultat.

II

Europeiska unionens civilskyddsmekanism inrättades för att främja ett snabbt och effektivt operativt samarbete mellan nationella civilskyddstjänster. Den har två huvudsakliga mål. För det första syftar den till att stärka samarbetet mellan unionen och civilskyddsmekanismens deltagande stater (medlemsstaterna och sex länder utanför EU), för det andra att underlätta samordningen på civilskyddsområdet för att öka effektiviteten i systemen för förebyggande av, beredskap för och insatser vid naturkatastrofer och katastrofer som orsakats av människor.

III

Mekanismen förvaltas av Europeiska kommissionen. Vi undersökte om kommissionen på ett effektivt sätt hade underlättat samordningen av insatser vid katastrofer utanför unionen via civilskyddsmekanismen. Det gjorde vi genom att titta på aktiveringarna av civilskyddsmekanismen vid tre internationella katastrofer som inträffat på senare tid, nämligen översvämningarna i Bosnien och Hercegovina (2014), utbrottet av ebolafeber i Västafrika (2014–2016) och jordbävningen i Nepal (2015).

IV

Vi konstaterar att kommissionen i stort sett har underlättat samordningen av insatserna vid katastrofer utanför unionen på ett effektivt sätt sedan början av 2014.

V

Civilskyddsmekanismen aktiverades snabbt vid de tre katastrofer som vi granskade, och EU:s civilskyddsteam underlättade samordningen på fältet med de deltagande staternas team. Kommissionen har underlättat samordningen ytterligare genom den omfattande spridningen av informationsprodukter. Samordningen mellan kommissionens avdelningar och med andra EU-organ och organ utanför EU var inkluderande. Kommissionen respekterade FN:s ledande roll och vidtog åtgärder för att övergången till återhämtningsfasen skulle bli smidig.

VI

Trots vår övergripande slutsats hittade vi flera områden som kan förbättras ytterligare, bland annat följande: möjlig tidsbesparing under de tidiga stadierna av katastrofinsatser, Cecis (kommissionens kommunikations- och informationsplattform), samordning och synergieffekter på plats, kommissionens och ECDC:s ekonomiska och administrativa arrangemang för en storskalig utplacering av epidemiologer via civilskyddsmekanismen och civilskyddsmekanismens resultatrapportering.

VII

Vi rekommenderar därför att kommissionen

a)hittar sätt att vinna extra tid under förvarningsstadiet och vid urvalet och utplaceringen av EU:s civilskyddsteam,

b)utvecklar Cecis funktioner för att få en bättre överblick över det bistånd som tillhandahålls och begärs och på så sätt möjliggöra en bättre uppföljning av prioriteringar och öka användarvänligheten,

c)stärker samordningen på fältet genom att förbättra civilskyddsteamens rapportering, utnyttjar närvaron av Echos fältnätverksexperter och involverar EU-delegationerna i större utsträckning,

d)tillsammans med ECDC bedömer vilka eventuella ändringar som behövs för att stärka rutinerna för utplacering av ECDC-experter utanför unionen via civilskyddsmekanismen,

e)förbättrar rapporteringen genom att automatisera framställningen av statistik och indikatorer och på så sätt stärker ansvarsskyldigheten.

Inledning

Bakgrund

01

Katastrofer kan slå till var och när som helst. En katastrof kan få betydande effekter för människor, miljön och ekonomin, om det så är en naturkatastrof eller en katastrof orsakad av människor. Enligt en uppskattning inträffade 6 873 naturkatastrofer i världen mellan 1994 och 2013, och de krävde 1,35 miljoner människors liv – eller cirka 68 000 i genomsnitt per år¹. Enligt en uppskattning från FN uppgick den ekonomiska förlusten på grund av katastrofer under perioden 2005–2015 till 1,3 biljoner US-dollar².

02

När en katastrof inträffar måste enskilda personer, samhällen, regeringar och internationella organisationer och givare agera mycket snabbt. En säker katastrofhantering³ räddar liv och en effektiv samordning mellan olika aktörer är avgörande om beredskapen och insatserna vid kriser och katastrofer ska ge ett gott resultat.

Rättslig ram

03

EU:s befogenheter på området civilskydd fastställs i artikel 196 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, där det anges att unionens insatser syftar till att främja snabbt och effektivt operativt samarbete inom unionen mellan de nationella civilskyddsorganen och främja samstämmigheten i internationella åtgärder i frågor som rör civilskydd.

04

Civilskyddsmekanismen inrättades för första gången 2001. Den nuvarande rättsliga ramen fastställdes genom beslut nr 1313/2013/EU, som gäller sedan den 1 januari 2014 (nedan kallat beslutet)⁴. Mekanismen har två huvudsakliga mål. För det första ska den stärka samarbetet mellan unionen och de deltagande staterna⁵ och för det andra underlätta samordningen på civilskyddsområdet i syfte att förbättra effektiviteten hos systemen för förebyggande av, beredskap för och insatser vid naturkatastrofer och katastrofer som orsakats av människor.

Unionens civilskyddsmekanism

05

Europeiska kommissionens generaldirektorat för europeiskt civilskydd och humanitära biståndsåtgärder (Echo) ansvarar för civilskyddsmekanismen. Centrumet för samordning av katastrofberedskap (ERCC) spelar en central roll. Det ska vara handlingsberett dygnet runt och har en lägescentral som är öppen dygnet runt. ERCC:s centrala operativa roller omfattar följande: det ska fungera som en plattform för kommissionens och EU:s krisövervakning och krissamordning, fungera som en kommunikationshubb mellan de deltagande staterna, den drabbade staten och de utplacerade fältexperterna, ta fram och sprida informationsprodukter och underlätta samarbetet mellan civilskyddsinsatser och humanitära biståndsinsatser. Dessa funktioner får stöd av ett webbaserat varnings- och anmälningssystem kallat Cecis (ett gemensamt kommunikations- och informationssystem för olyckor)⁶.

Bild 1

Centrumet för samordning av katastrofberedskap (ERCC)

© EU/Echo/Ezequiel Scagnetti, 2015.

06

ERCC kompletteras av den europeiska insatskapaciteten vid nödsituationer som är en frivillig pool av katastrofinsatser som de deltagande staterna på förhand ställer till förfogande och som hålls i beredskap och endast får användas när kommissionen begär det. Den frivilliga poolen är en av många nyheter i det nya beslutet som ska åtgärda bristerna i den tidigare mekanismen⁷. Framför allt är syftet med poolen att bidra till att följande mål uppnås: att övergå från en reaktiv och ad hoc-baserad samordning till ett system som präglas av planering och iordningställande på förhand samt förutsägbarhet, och att identifiera och åtgärda kritiska luckor i katastrofinsatskapaciteten på ett kostnadseffektivt sätt. Den frivilliga poolen förklaras i ruta 1.

Ruta 1

Den frivilliga poolen

Den europeiska insatskapaciteten vid nödsituationer (eller den frivilliga poolen) sammanför en rad olika räddningsteam, experter och utrustning från ett antal EU-länder. Dessa resurser hålls i beredskap och görs tillgängliga så fort det finns behov av EU:s civilskyddsuppdrag någonstans i världen.

Sedan poolen lanserades i oktober 2014 har tio länder ställt sina insatsresurser eller insatskapaciteter till poolens förfogande. 35 insatsenheter (så kallade moduler) har registrerats, till exempel team för sökning och räddning i tätort, specialresurser för lufttransport av sjuka och sårade, vattenreningsutrustning, pumpningsenheter med hög kapacitet och team för bekämpning av skogsbränder. Ytterligare resurser från medlemsstaterna håller för närvarande på att registreras.

De länder som deltar i poolen kan få ekonomiskt stöd från EU för att uppgradera de nationella insatsresurser som erbjuds, betala för certifierings- och utbildningskostnader och täcka upp till 85 % av kostnaderna för transporter av team och resurser till katastrofområden.

Utveckling av den frivilliga poolen

(Endast registrerade moduler – per den 20 juni 2016)

Källa: Europeiska kommissionen; revisionsrättens analys.

07

Civilskyddsmekanismen kan aktiveras genom att de drabbade länderna eller FN⁸ begär bistånd. Den kan också aktiveras på begäran av en EU-medlemsstat om stöd till konsulärt bistånd för EU-medborgare som drabbats av katastrofer utanför unionen.

08

Åtgärder för förebyggande, beredskap och insatser hanterar (eventuella) katastrofer inom EU, men mekanismen kan även aktiveras vid katastrofer utanför unionen. Under perioden 2002–2015 gällde faktiskt 63 % av de 224 gånger då bistånd begärdes katastrofer utanför EU, vilket framgår av figur 1. I bilaga I visar vi hur civilskyddsmekanismen arbetar.

Figur 1

Begäran om bistånd via civilskyddsmekanismen (i och utanför EU)

Källa: Europeiska kommissionen.

09

De deltagande staterna har huvudansvaret för civilskyddet och avgör hur mycket bistånd de ska ställa till förfogande vid en katastrofinsats – och hur mycket av det som ska tillhandahållas via civilskyddsmekanismen. Kommissionen för inte befäl över eller har någon kontroll över de deltagande staternas team, moduler eller andra resurser som sätts in på frivillig basis. EU:s roll är snarare att hjälpa de deltagande staterna att stärka förebyggande av, beredskap för och insatser vid katastrofer och underlätta samarbetet och samordningen. I bilaga II finns en överblick över förhållandena inom civilskyddsmekanismen.

Finansiering av civilskyddsmekanismen

10

De årliga budgetanslagen för perioden 2014–2016 för civilskyddsmekanismen visas i figur 2. Cirka 50 miljoner euro om året fördelas till driften av mekanismen, varav cirka en tredjedel avsätts till katastrofinsatser i tredjeländer. Här ingår EU:s medfinansiering av insatser för att transportera moduler till drabbade länder. De deltagande staterna står för driftskostnaderna för civilskyddsteamen och resurserna.

11

Kommissionen kommer att göra en halvtidsutvärdering av genomförandet av beslutet 2017.

Figur 2

Genomförandet av budgeten för civilskyddsmekanismen 2014–2016

1 2016: budgeterade belopp.

Källa: Europeiska kommissionen; revisionsrättens analys.

1Centre for Research on the Epidemiology of Disasters: The Human Cost of Natural Disasters 2015: A global perspective (den mänskliga kostnaden vid naturkatastrofer 2015: ett globalt perspektiv) (2015).

2Uppskattning från Sendai-ramverket för katastrofriskreducering 2015–2030.

3Definieras av Internationella rödakors- och rödahalvmånefederationen som organiseringen och förvaltningen av resurser och ansvarsområden för att hantera alla aspekter av humanitärt bistånd och civilskydd i nödsituationer, särskilt motståndskraft (lindring, förebyggande och beredskap), insatser (nödhjälp och tidig återhämtning) och återhämtning (rehabilitering och återuppbyggnad) för att minska effekterna av katastrofer.

4Europaparlamentets och rådets beslut nr 1313/2013/EU av den 17 december 2013 om en civilskyddsmekanism för unionen (EUT L 347, 20.12.2013, s.924).

5Alla EU-medlemsstater plus f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Island, Montenegro, Norge, Serbien och Turkiet. Kommissionen kallar dem ”de deltagande staterna” och den termen använder vi genom hela rapporten.

6Kommissionens ansvar för förvaltningen av Cecis fastställs i artikel 8 i beslutet.

7I konsekvensbedömningen, som är ett följedokument till lagstiftningsförslaget till beslutet om en civilskyddsmekanism för unionen (arbetsdokument från kommissionens avdelningar – 2011 review of the Civil Protection regulatory framework accompanying the document Decision of the European Parliament and the Council on a Union Civil Protection Mechanism and on establishing a Civil Protection Financial Instrument for the period 2014–2020 (2011 års översyn av civilskyddets regelverk som åtföljer Europaparlamentets och rådets beslut om en civilskyddsmekanism för unionen och om inrättande av ett finansiellt instrument för civilskydd för perioden 2014–2020), SEK(2011) 1632 slutlig, 20.12.2011), konstaterades ett antal brister i EU:s katastrofberedskapskapacitet som den nya lagstiftningen skulle åtgärda.

8FN-organisationer och några andra utvalda organisationer – Internationella organisationen för migration (IOM), Inter - nationella rödakors- och rödahalvmånefederationen och Organisationen för förbud mot kemiska vapen – har också kunnat begära bistånd sedan 2014.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsbevis

12

Syftet med revisionen var att bedöma om kommissionen på ett effektivt sätt hade underlättat samordningen av insatser vid katastrofer utanför unionen sedan civilskyddsmekanismen inrättades 2014. Vi tittade särskilt på hur samordningen hade underlättats med de deltagande staterna, övriga EU-institutioner och EU-byråer, FN, det drabbade landet och andra berörda aktörer. Vi undersökte hur samordningen genomfördes inom de befintliga strukturerna och processerna och granskade insamlingen, spridningen och utbytet av information med alla parter som nämns ovan.

13

Revisionskriterierna fastställdes utifrån bestämmelserna i beslutet (se punkt 4). Vid revisionen granskade vi inte förebyggande verksamhet eller beredskapsverksamhet, ändamålsenligheten i själva insatserna eller mekanismens utformning.

14

Vi valde ut tre internationella katastrofer där civilskyddsmekanismen hade aktiverats för en detaljerad granskning⁹. Vi gjorde urvalet utifrån en rad kriterier, bland annat typen av katastrof och storleken på den, civilskyddsmekanismens roll, omfattningen av EU:s insatser och den geografiska spridningen. Vi valde ut följande katastrofer: översvämningarna i Bosnien och Hercegovina (maj 2014), utbrottet av ebolafeber i Västafrika (mars 2014–januari 2016) och jordbävningen i Nepal (25 april 2015). En detaljerad översikt över de granskade katastroferna finns i bilaga III.

15

Vi utförde granskningsarbetet mellan december 2015 och maj 2016. Vi träffade företrädare för Europeiska kommissionen¹⁰, Europeiska utrikestjänsten – inklusive EU-delegationen till FN i Genève – och Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC). Vi träffade också företrädare för FN:s kontor för samordning av humanitära frågor (Ocha), Världshälsoorganisationen (WHO), Världslivsmedelsprogrammet (WFP) och Läkare utan gränser (MSF). Vi gjorde ett fältbesök i Bosnien och Hercegovina, där vi träffade EU-delegationens/EU:s särskilda representants kansli, Europeiska unionens insatsstyrka (Eufor), FN:s utvecklingsprogram, företrädare för de myndigheter på statlig nivå, entitetsnivå, kantonal och kommunal nivå som deltog i insatserna vid översvämningarna och Röda korset i Bosnien och Hercegovina.

16

Vårt arbete byggde i huvudsak på en genomgång av dokument från kommissionen och utrikestjänsten. Revisorerna fick tillgång till Cecis. Vi samlade in användarnas uppfattningar om mekanismen och insatserna vid de tre kriserna via ett frågeformulär som skickades ut till och besvarades av elva deltagande stater. I oktober 2015 deltog vi även i kommissionens konferens i Luxemburg om dragna lärdomar efter ebolautbrottet och var med på en informationsträff om förberedelser inför medicinska evakueringar (eller medevac) som hölls av Luxemburgs flygräddningstjänst i februari 2016.

9Under perioden 2014–2015 kom det 25 förfrågningar om bistånd utanför unionen. De insatser som sattes in vid dessa tre katastrofer var bland de största, vilket krävde omfattande samordning.

10Företrädare kom från Echo, GD Hälsa och livsmedelssäkerhet, GD Internationellt samarbete och utveckling och GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar.

Iakttagelser

Kommissionen använde de samordningsstrukturer som fanns men en del verktyg kunde ha utnyttjats bättre

Kommissionen var snabb med att aktivera mekanismen för katastrofinsatser men skulle ha fått mer tid till att mobilisera resurser om den hade använt förvarningsfasen bättre

17

När kommissionen får en begäran om bistånd måste den underrätta de deltagande staterna så snart som möjligt¹¹. Vid samtliga tre katastrofer vidarebefordrade kommissionen begäran snabbt och fullgjorde därmed sin skyldighet att underrätta de deltagande staterna utan dröjsmål.

18

En samordnad katastrofinsats från EU:s sida inleds formellt med att mekanismen aktiveras när en begäran om bistånd har tagits emot. Det kan dock finnas tecken på att en katastrof är nära förestående innan en sådan begäran lämnas in. Kommissionen kan, men är inte skyldig att, öppna en nödsituation i Cecis före aktiveringen i ett så kallat förvarningsläge. Det gör att de deltagande staterna kan mobilisera sina resurser före en eventuell aktivering. Förvarningsläget användes vid alla tre katastrofer. I fallet med översvämningarna i Bosnien och Hercegovina (som kan betraktas som en katastrof med långsamt inledningsskede) fanns det inte något tvivel om hotets omfattning redan när de lokala myndigheterna utropade katastroftillstånd. Men förvarningsläget aktiverades en dag senare, endast fyra timmar före den officiella aktiveringen. Om förvarningsläget hade aktiverats snabbare skulle man ha fått mer tid på sig att mobilisera resurser.

19

Kommissionen förde ingen skriftlig loggbok över informella kontakter med deltagande stater som har nära band till och goda kunskaper om det drabbade landet. Med en sådan loggbok skulle man kunna följa upp tidigare aktiveringar, vilket skulle kunna bidra till att man utarbetar en systematisk strategi, sparar värdefull tid på aktiveringsstadiet och garanterar en god täckning av de deltagande stater som har goda förutsättningar att hjälpa ett drabbat land.

EU:s civilskyddsteam underlättade samordningen på fältet men urvalet av teamen och deras rapportering från fältet hade brister

20

När det finns ett behov av EU-samordning på fältet efter det att deltagande staters erbjudande om bistånd har godtagits av den som begärt det ska kommissionen sätta ihop ett civilskyddsteam för samordning och bedömning som omedelbart utplaceras i det drabbade landet¹². Teamet ska samordna arbetet i de olika deltagande staternas team och moduler på fältet¹³, ge teknisk rådgivning och underlätta samordningen med det drabbade landet. Såsom visas i bilaga I väljer kommissionen ut teamen efter det att de deltagande staterna har utsett experter, och varje team åtföljs av en kontaktperson som kommissionen skickar.

21

Utplaceringen av EU:s civilskyddsteam behöver inte godkännas av det land som har begärt bistånd/det drabbade landet vid katastrofer utanför EU. Centrumet för samordning av katastrofberedskap (ERCC) är därför inte förhindrat att skicka deltagande staters förfrågningar om utnämning av civilskyddsteam så fort en begäran om bistånd har kommit in. När det gäller Nepal och Bosnien och Hercegovina stod det tidigt klart att katastroferna var omfattande och att man därför högst troligen skulle behöva EU-samordning. Men vid katastroferna gick det 21,4 timmar i Bosnien och Hercegovinas fall och 22,8 timmar i Nepals fall från det att den officiella begäran om bistånd togs emot till begäran i Cecis om utnämning av det första teamet, vilket framgår av figur 3 och figur 4.

Figur 3

Tidslinje för urval av EU:s civilskyddsexperter – Bosnien och Hercegovina

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Figur 4

Tidslinje för urval av EU:s civilskyddsexperter – Nepal

Källa: Europeiska revisionsrätten.

22

Begäran om att experter ska utses skickas via Cecis med en tidsfrist som fastställs från fall till fall. Tidsfristen varierade: i Bosnien och Hercegovina fastställdes den till 15,9 timmar (en katastrof med långsamt inledningsskede) efter det att begäran om att experter skulle utses hade kommit in, medan motsvarande tidsfrist för Nepal var 21,8 timmar (plötslig katastrof). Revisorerna hittade ingen dokumentation om interna normer som gällde detta.

23

Efter det att tidsfristen för att utse team hade löpt ut tog urvalet av experter och personal ytterligare fem till sex timmar. I lagstiftningen fastställs kriterier på hög nivå för urvalet av experter, men vi konstaterade att man inte använde någon på förhand fastställd metod för att avgöra vilka typer av experter som behövdes och hur många av varje typ. Vidare hittade vi inga bevis på förutbestämda urvalskriterier för varje typ av expert i form av checklistor som skulle användas under urvalsprocessen. I en utvärdering som gjordes i december 2014¹⁴ medgav man att det saknades tydliga urvalskriterier och rekommenderade att expertprofiler skulle användas vid urvalet av civilskyddsteam.

24

Med en förutbestämd och standardiserad sammansättning av teamet som grundar sig på typ av katastrof och region skulle kommissionen kunna spara värdefull tid innan den skickar ut en första begäran om att experter ska utses. När kandidater sedan ska väljas ut skulle en tydlig checklista kunna påskynda processen också under perioder då ERCC har låg kapacitet (t.ex. nattskift och helger). En sådan process skulle dessutom göra det möjligt att upprätta slutlistor på potentiella teammedlemmar innan den slutliga tidsfristen för att utse experter har löpt ut.

25

Enskilda experters arbete utvärderas inte. Det kan vara känsligt att utvärdera de experter som de deltagande staterna har utsett, men om man har en strukturerad metod för att utvärdera och dokumentera deras arbete skulle man eventuellt kunna spara tid under urvalsförfarandet. Ett exempel på en sådan process finns inom det EU-finansierade¹⁵ valobservatörsuppdraget (EOM), där man rutinmässigt gör sakkunnigbedömningar av varje observatör som medlemsstaten skickar för att dokumentera den berörda personens yrkeskompetens och uppträdande under valobservatörsuppdraget för att ytterligare förenkla och förbättra medlemsstaternas och kommissionens urvalsprocess¹⁶.

26

Kommissionen bör ge stöd till gemensamma behovsbedömningar genom att ha en grupp civilskyddsexperter på plats och/eller rådgivning om den typ av bistånd som krävs med hänsyn till behoven¹⁷. När behov uttrycks av den som begär bistånd (drabbad stat eller FN-organ) ser ERCC till att alla deltagande stater får information om det via Cecis. Det finns också tydliga bevis på att medlemmar i EU:s civilskyddsteam har deltagit i olika bedömningar på plats. När medlemmar i EU:s civilskyddsteam integreras i Ochas Undac-team (FN:s styrka för katastrofbedömning och samordningsinsatser), vilket var fallet i Nepal, görs de gemensamma behovsbedömningarna i regel via FN. En oavsiktlig konsekvens av det är dock att det begränsar möjligheten att urskilja EU:s individuella bidrag till dessa bedömningar (se även punkterna 41–45).

Bild 2

EU-experter besöker Kathmandu och sjukhuset efter jordbävningen

© EU/Echo/Pierre Prakash, 2015.

27

Även i de fall då EU-samordningen inte var helt integrerad med FN:s samordning, vilket var fallet i Bosnien och Hercegovina, hittade vi endast begränsade bevis på orsakssambandet mellan de behovsbedömningar som gjordes på plats av medlemmarna i EU:s civilskyddsteam och de särskilda listorna över behov som vidarebefordrades till de deltagande staterna. Civilskyddsteamens rapportering var av varierande kvalitet men var i allmänhet inriktad på informationsutbyte och planerade och avslutade aktiviteter. De dagliga rapporterna hade inga särskilda avsnitt för kartläggning och konkret uppföljning av behov.

Den frivilliga poolen användes fortfarande i begränsad utsträckning när de katastrofer som vi granskade inträffade, men kommissionen spelade en aktiv roll när poolens tillämpningsområde utökades

Poolen användes i begränsad utsträckning vid tiden för katastroferna i vår granskning

28

I kommissionens skyldigheter gentemot de deltagande staterna ingår det att snabbt utfärda rekommendationer, baserade på behoven på plats och uppmana de deltagande staterna att sätta in särskild kapacitet¹⁸. Om kommissionen ska kunna lämna relevanta rekommendationer om insatser måste den veta vilka resurser som omedelbart kan sättas in.

29

Vid tiden för katastroferna hade endast ett mycket begränsat antal resurser registrerats i den frivilliga poolen. Det innebar att kommissionen inte kunde utfärda rekommendationer om insatser eller uppmana de deltagande staterna att sätta in kapacitet från den frivilliga poolen.

30

I oktober 2015, ett år efter det att den frivilliga poolen infördes, hade fortfarande endast en handfull moduler registrerats i poolen. Enligt de deltagande staterna var huvudorsaken till att poolen utvecklades så långsamt den tunga administrativa bördan när insatsenheter/moduler skulle registreras och certifieras, vilket i vissa fall också kan medföra extra administrativa arrangemang på nationell nivå.

Kommissionen spelade en aktiv roll när den frivilliga poolens kapaciteter utökades

31

Behovet av en tjänst för medicinsk evakuering av sjukvårdspersonal och hjälparbetare på plats lyftes fram av flera aktörer allteftersom ebolautbrottet utvecklades. I den rättsliga ramen¹⁹ nämns endast en allmännare tjänst avseende ”lufttransport under samtidig vård av katastrofoffer”²⁰ och inte en tjänst som är särskilt anpassad för att (eventuellt) evakuera smittad sjukvårdspersonal eller smittade hjälparbetare. Kommissionen tog dock på sig en aktiv roll och krävde ett flexibelt arbetssätt och mer kapacitet i den frivilliga poolen. WHO var visserligen den enda part som hade rätt att begära medicinsk evakuering (eller medevac), men ERCC spelade en viktig roll då det agerade informationscentral, besvarade frågor från de berörda aktörerna vid olika stadier av evakueringsprocessen (WHO, deltagande stater, FN-organ, frivilligorganisationer m.fl.) och satte in plan från den frivilliga poolen. Den samordning och det samarbete som krävdes för att utveckla dessa kapaciteter beskrivs närmare i punkt 66.

32

Som ett direkt svar på bristen på sjukvårdspersonal under ebolautbrottet inrättade kommissionen en europeisk sjukvårdsstyrka som en ny komponent i den frivilliga poolen för att mobilisera medicinska experter och folkhälsoexperter och team för katastrofberedskap eller katastrofinsatser i eller utanför EU²¹.

33

ECDC gav ett viktigt bidrag till EU:s insatser vid ebolautbrottet genom sina snabba riskbedömningar och samordningen av utplaceringen av ECDC:s och medlemsstaternas epidemiologiska experter till det drabbade området (även om de ofta skedde efter det att antalet sjukdomsfall var som högst, såsom visas i bilaga IV). ECDC:s inrättandeförordning²² hindrar inte centrumet från att utplacera epidemiologer till länder utanför EU. De finansiella och administrativa arrangemang som finns inom ECDC och mellan kommissionen och ECDC lämpar sig dock inte särskilt väl för storskaliga utplaceringar utanför EU, särskilt inte genom civilskyddsmekanismen. ECDC är inte utrustat med nyckelpersonal och processer som kan ge stöd till varaktiga utplaceringar, och eftersom dess uppdrag främst gäller hot som kan påverka EU, har inga särskilda budgetmedel gjorts tillgängliga för sådana insatser utanför unionen. Det fanns ingen särskild EU-mekanism för utplacering av epidemiologer och därför utplacerades experter via WHO:s globala nätverk för varning och insatser (GOARN). Men enligt villkoren för utplaceringarna gällde dock informationsbegränsningar, som bland annat innebar att experterna inte fick rapportera direkt till ECDC och kommissionen.

EU:s civilskyddsteam fick betydande stöd från EU-delegationerna

34

EU-delegationen i det drabbade landet har en skyldighet att ge logistiskt stöd till EU:s civilskyddsteam som i sin tur ska hålla kontakt med delegationen²³. Vid alla de kriser som vi granskade tillhandahöll delegationerna – i mån av tillgänglig kapacitet – betydande stöd i form av logistik, säkerhetsgenomgångar, hjälp vid möten med lokala myndigheter, rådgivning och tolkning med de lokalanställda²⁴.

35

Revisorerna fann bevis på att samarbetet mellan civilskyddsexperterna och delegationerna var effektivt. EU:s civilskyddsteam delade regelbundet med sig av information till de delegationsanställda. EU:s civilskyddsteam använde delegationernas lokaler som bas för sina insatser och höll regelbundet samordningsmöten där.

36

I Bosnien och Hercegovina bad de nationella myndigheterna uppdraget inom ramen för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken Eufor Althea att tillhandahålla de första stödåtgärderna. Kommissionen tog med Eufor i ERCC:s organiserade samordningsmöten redan från början och gjorde det därmed möjligt för Eufor att informera om vilka åtgärder som hade vidtagits. Samordningen på fältet mellan EU:s civilskyddsteam och Eufor underlättades främst av EU-delegationens/EU:s särskilda representants kontor, som också samordnade de olika EU-aktörernas aktiviteter och medlemsstaternas uppdrag. I det här sammanhanget fick civilskyddsteamen direkt bistånd från Eufor i form av en helikopter som de sedan använde till att göra en lägesbedömning från luften och ett fältbesök.

37

Det var skillnad på hur väl de olika EU-delegationerna i de drabbade länderna kände till de kapaciteter som civilskyddsmekanismen kan erbjuda och hur drabbade länder ska begära bistånd från den. Det finns inga särskilda kontaktpunkter för civilskydd på EU-delegationerna. EU-delegationen i Bosnien och Hercegovina hade visserligen erfarenhet av att utlösa mekanismen, men EU-delegationerna i de länder som drabbades av ebolautbrottet hade begränsad kännedom om vilka möjligheter civilskyddsmekanismen kunde erbjuda i krisens inledningsskede, trots den not som Echo skickade 2012²⁵. På ett möte i hälsosäkerhetskommittén i augusti 2014 informerade Echo medlemsstaterna om att den hade tagit initiativet att kontakta de drabbade länderna, men vi kunde ändå inte få fram direkta bevis på att kommissionen hade vidtagit proaktiva åtgärder, vare sig direkt eller via utrikestjänsten, för att uppmana de drabbade länderna att begära aktivering av civilskyddsmekanismen.

Kommissionen utnyttjade Echos befintliga fältnätverk, men skulle kunna uppnå fler synergieffekter inom civilskyddet

38

När civilskyddsmekanismen har aktiverats ska kommissionen eftersträva synergieffekter med andra unionsinstrument, särskilt EU:s humanitära biståndsåtgärder²⁶. I tillämpningsföreskrifterna till kommissionens beslut tas synergieffekter inte uttryckligen upp, och kommissionen har inte fastställt vilka praktiska steg som måste tas för att man ska uppnå dem. När vi analyserade de tre katastroferna kunde vi se att man hade ansträngt sig för att samordna med och koppla till andra instrument, särskilt humanitärt bistånd och utvecklingsbistånd, även om det främst gjordes från fall till fall.

39

I de tre granskade fallen utplacerades Echos fältnätverksexperter på samma gång som EU:s civilskyddsteam och moduler och de gav information till ERCC och var med på samordningsmöten. På det sättet fick kommissionen god användning av det befintliga nätverket i sina samlade insatser.

40

Men möjligheten till synergieffekter mellan civilskyddet och det humanitära biståndet har inte utnyttjats till fullo. Echos fältnätverkspersonal är experter på FN:s system för humanitärt bistånd men är i regel inte utbildade i civilskyddsfrågor. I sin rapport om dragna lärdomar efter Nepal medgav kommissionen att civilskyddet i större utsträckning/snabbare skulle kunna använda nätverket i fråga om humanitärt bistånd till bedömningar.

Kommissionen respekterade den ledande roll som FN:s kontor för samordning av humanitära frågor (Ocha) har och inrättade flexibla samordningsstrukturer i enlighet med FN:s övergripande upplägg

41

Enligt den rättsliga ramen ska kommissionens samordningsverksamhet vara fullt integrerad i den övergripande samordning som tillhandahålls av FN:s kontor för samordning av humanitära frågor (Ocha) och respektera dess ledande roll²⁷. ”Fullt integrerad” definieras inte vidare men i de preliminära operativa riktlinjerna för fältsamarbete mellan EU:s civilskyddsteam och FN:s team för katastrofbedömning och samordningsinsatser (Undac) nämns tre områden där full integrering är möjlig och önskvärd, nämligen bedömning, samordning och informationshantering²⁸.

42

I praktiken kan integreringen i FN:s system se mycket olika ut. Det kan handla om gemensamma bedömningsuppdrag för EU/Undac, civilskyddsteam från EU som integreras i Undacs etablerade bas för samordning av insatserna på plats (OSOCC), parallella EU- och Undac-team eller inga Undac-team alls; det finns ingen strategi som fungerar i alla situationer. Hur väl EU:s civilskyddsteam passar in i den övergripande samordningsstrukturen beror i mycket hög grad på sammanhanget: ju mer EU bidrar till räddningsinsatser, desto större är behovet av en stark samordningsroll för EU.

43

Detta illustreras av de mycket olika samordningsstrukturer med FN som fanns vid de tre katastrofer som vi granskade. I Bosnien och Hercegovina fanns det inget Undac-team och därför enades FN:s lokala samordnare och EU-delegationens chef/EU:s särskilda representant informellt om att ge EU:s civilskyddsteam ansvaret för att samordna det inkommande civilskyddsstödet. Samtidigt respekterade EU FN:s ledande roll i samordningen av det humanitära biståndet via det klustersystem²⁹ som inrättades av FN:s utvecklingsprogram i Bosnien och Hercegovina. I Nepal integrerades EU:s civilskyddsteam i FN:s OSOCC-struktur och i klustersystemet. Under ebolautbrottet utplacerades EU:s experter i Undac-teamen som associerade medlemmar. Även om de tre fallen skilde sig åt fann vi att kommissionen respekterade FN:s ledande roll i samtliga fall.

44

Integreringen av EU:s civilskyddsexperter i FN:s OSOCC-struktur i Nepal gjorde det svårt för oss att tydligt och specifikt urskilja hur EU bidrog till de övergripande samordningsinsatserna och vilket mervärde det gav. I verksamhetsrapporterna från EU:s civilskyddsteam lyfte man fram den regelbundna kontakten med de moduler som utplacerades via civilskyddsmekanismen och gav förstahandsinformation till ERCC och de deltagande staterna, men modulerna samordnades i huvudsak via FN-systemet (t.ex. fördelning av insatsområden eller konkreta uppgifter).

45

Kontaktpersoner och EU:s civilskyddsexperter från regionala mekanismer som civilskyddsmekanismen kan utplaceras hos FN:s bas för samordning av insatserna på plats (OSOCC), men integreringen av dem ger inte en tillräcklig grund för regionala organisationer att underlätta den operativa samordningen för sina medlemmar³⁰. Därför gav FN kommissionen i uppgift 2016 att mer exakt fastställa de regionala samordningsmekanismernas särskilda roll i OSOCC:s insatser. Syftet är att förbättra den operativa samordningen bland de egna medlemmarna och möjliggöra fler gemensamma lägesanalyser och behovsbedömningar³¹.

46

Samarbete bygger till stor del på att det finns ett stort förtroende, och personliga förbindelser kan därför spela en viktig roll. Kommissionen är dock medveten om att den behöver formalisera sina förbindelser med Ocha och andra FN-byråer för att stärka samarbetet vid och samordningen av katastrofberedskap och katastrofinsatser. Sedan 2015 har kommissionen ingått formella samarbetsavtal med Ocha och Världslivsmedelsprogrammet och planerar ytterligare avtal med WHO och Internationella organisationen för migration (IOM).

Kommissionen vidtog åtgärder för att garantera en smidig övergång till återhämtningsfasen

47

I slutet av en katastrof har kommissionen en skyldighet att, i avslutningsfasen av en biståndsinsats som genomförs inom ramen för civilskyddsmekanismen, underlätta ett smidigt överlämnande bland alla berörda aktörer³². I det syftet höll man överlämningsmöten vid alla tre katastrofer för att garantera en smidig övergång till humanitärt bistånd/ytterligare investeringar (se ruta 2).

48

Vid de tre katastroferna gjordes gemensamma behovsbedömningar efter en katastrof av FN, Världsbanken och Europeiska kommissionen. Efter översvämningarna i Bosnien och Hercegovina medverkade ERCC aktivt i valet av experter till bedömningen av återhämtningsbehoven och genomförde ett motsvarande förberedande uppdrag. Echo hade också ett tätt samarbete med GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar inför den internationella givarkonferensen i landet i juli 2014.

Ruta 2

Samordning av övergången till återhämtningsfasen i Bosnien och Hercegovina

Fallet med den österrikiska vattenreningsmodulen i Posavinakantonen i Bosnien och Hercegovina kan tjäna som exempel på ett noggrant överlämnande. Allteftersom biståndet höll på att fasas ut samarbetade EU:s civilskyddsteam med den lokala arbetsgruppen – där lokala myndigheter, vattenleverantörer, internationella team och flera frivilligorganisationer var företrädda – och kom överens om en strategi för att tillhandahålla dricksvatten tills tillräckligt många brunnar hade testats och vid behov renats. Det gjorde att det österrikiska teamet måste stanna i ytterligare två månader. Dess stora kapacitet gjorde att de andra teamen långsamt kunde dra sig tillbaka och garanterade också att arbetsgruppen var knuten till det nationella Unicef-ledda WASH³³-klustret.

Kommissionen inrättade en ram för insamling, spridning och utbyte av information men rapporteringen kan förbättras

Kommissionens kommunikationsplattform Cecis är bra för informationsutbyte men behöver bli ännu bättre för att få större effekt

49

Informationsutbytet är centralt i civilskyddsmekanismen och avgörande för en effektiv samordning. Det underlättas av ERCC:s centrala kommunikationsverktyg Cecis. Verktyget erbjuder en central plattform för uppdateringar om nödsituationer allteftersom de utvecklas, spridning av informationsprodukter och en översikt över det bistånd som begärs, erbjuds och godtas eller avslås.

50

Översikten över biståndet är en central funktion i Cecis när insatser sätts in vid en katastrof. De deltagande staterna har särskilt uttryckt att de uppskattar den. Men vi konstaterade att presentationen av översikterna kan bli bättre och sammanställningen av dem effektivare. Trots att applikationen till exempel sammanfattar förfrågningar och erbjudanden visar den inte hur många erbjudanden som totalt har godtagits eller utestående behov per begäran och inte heller visar den en begärans status. Förfrågningar som redan har besvarats kan särskiljas från dem som fortfarande väntar på svar, men denna information kan endast hämtas manuellt. Detta visar sig vara svårt när det finns många förfrågningar. Sådana begränsningar gör det krångligt att läsa sammanfattningen och gör det svårt för ERCC att ge de deltagande staterna en centraliserad översikt i realtid. De deltagande staterna har bekräftat att detta är en stor begränsning.

51

En annan svårighet är att hålla reda på alla naturabidrag och ekonomiska bidrag i en mångfasetterad kris (som ebolautbrottet), där civilskyddsbiståndet och det humanitära biståndet ofta överlappar varandra. Kommissionen har påtalat brister i Edris³⁴ och kortfattat beskrivit vilka åtgärder som man omedelbart vidtog för att komma till rätta med bristerna i sin rapport om dragna lärdomar efter ebolautbrottet. I april 2016 upprättade kommissionen en koppling i realtid mellan Edris och Cecis för att kunna ge en samlad överblick över både civilskyddsbiståndet och det humanitära biståndet. Denna funktion var inte tillgänglig när vi genomförde revisionen och därför kunde vi inte bedöma hur användbar den var.

52

En stor begränsning för de utplacerade civilskyddsteamen är att det inte finns någon mobil tillgång till Cecis. Om teamen hade en förenklad och skrivskyddad tillgång till sammanfattningen av förfrågningar och erbjudanden (se punkt 50) skulle de få en bättre överblick över EU:s godtagna och utestående erbjudanden och kunna förenkla samordningen på fältet ännu mer.

53

Meddelanden som utbyts mellan centrumet för samordning av katastrofberedskap och de deltagande staterna – som det kan finnas flera hundra av under en katastrof – i Cecis loggbok kan endast filtreras med svårighet. Vår analys av loggboken visade att man inte skiljer mellan operativa och administrativa meddelanden³⁵, vilket kan göra det svårt att snabbt följa upp viktiga operativa frågor. Vid kommissionens internrevision av Cecis 2012 betonade man att filtreringssystemet underutnyttjades, särskilt av de deltagande staterna, och rekommenderade en informationskampanj riktad till ERCC:s jourhavande personal och de deltagande staterna. Trots att en sådan kampanj nu håller på att genomföras är situationen i stort sett oförändrad.

54

Det nuvarande förfarandet för att lämna in en begäran om transportstöd är i hög grad manuellt och därför tidskrävande både för ERCC och för de deltagande staterna. Det medför en onödig administrativ börda, särskilt i inledningsskedet av en kris. Användbar information om sändningen av bistånd (avgångs- och ankomsttid m.m.) är fortfarande låst i pappersblanketter i stället för att registreras i Cecis databas, vilket gör att systemet inte kan använda den när rapporter och transportöversikter ska tas fram.

Informationsprodukter och kartor delades i stor omfattning och det verkar som om de var användbara

55

Kommissionen ska dela med sig av bedömningar och analyser med alla berörda aktörer³⁶. Vid alla de katastrofer som vi granskade hittade vi tillräckliga bevis på att kommissionen hade delat med sig av bedömningar och analyser med de deltagande staterna och regelbundet offentliggjort civilskyddsmeddelanden, lägesrapporter och krismeddelanden i Cecis.

56

Kommissionens katastrofhanteringstjänst Copernicus, som tillhandahåller geospatial information från fjärranalyssatelliter, aktiverades vid alla tre katastrofer. Framställningen av kartor samordnades med FN:s kartläggningstjänst Unosat³⁷, och revisorerna fann ingenting som tydde på dubbelarbete. De kartor som Copernicus framställde fanns tillgängliga på Copernius offentliga webbplats³⁸.

57

Många kartor framställdes för varje katastrof, men det är av naturliga skäl svårt att hitta dokumenterade bevis på hur betydelsefulla de var mitt under katastrofinsatserna. Revisorerna hittade dock ett exempel på när en Copernicus-karta bidrog direkt till beslutsprocessen under översvämningarna i Bosnien och Hercegovina (se ruta 3).

Kommissionen anordnade inkluderande möten som syftade till att främja informationsutbytet med EU-organ och samstämmighet vid tillhandahållandet av biståndet

58

Det är meningen att kommissionen ska dela med sig av sina bedömningar och analyser inte bara med civilskyddspartner utan också med utrikestjänsten och på så sätt skapa samstämmighet mellan civilskyddsinsatsen i fråga och unionens förbindelser i stort med det drabbade landet³⁹. Kommissionen får också vidta ytterligare nödvändiga stödåtgärder och kompletterande åtgärder i syfte att skapa samstämmighet vid tillhandahållandet av biståndet⁴⁰. Vid de tre kriserna som vi granskade anordnade Echo samordningsmöten mellan avdelningarna för alla berörda generaldirektorat och EU-byråer och utrikestjänsten⁴¹ och använde ERCC som en central sammankallande plattform. Vi fick tag i bevis som tydde på att mötena var inkluderande och att man strävade efter att minska risken för överlappningar/dubbelarbete i EU:s insatser.

Ruta 3

Copernicus-karta bidrog till att förbättra beslutsfattandet i Bosnien och Hercegovina

I maj 2014 drabbades kommunen Odžak, en stad i Posavinakantonen i norra Bosnien och Hercegovina, hårt av översvämningen av floden Sava. Den 26 maj 2014 var det danska teamet, som var baserat i Modriča, redo att pumpa vatten i en särskilt översvämmad del av Odžak. I ett senare skede, när den lokala pumpstationen hade restaurerats med stöd av lokala ingenjörer och danska tekniska experter, bedömde det danska och tyska teamet området gemensamt med hjälp av kartor från EU:s kartläggningstjänst Copernicus. De fick kartorna från EU:s bas för samordning av insatserna på plats, på fotbollsstadion i Orašje. De använde kartorna till att avgöra hur djupt leran gick och i vilket skick marken under befann sig. De bedömde att det var säkert att gräva djupare och låta vattnet sjunka ner i marken i stället för att välja det mer tidskrävande alternativet att pumpa. Det innebar även att de slapp leda om vattnet efter pumpningen. Utan kartan hade teamen inte kunnat bedöma läget korrekt och skulle med allra största sannolikhet inte ha tagit risken att gräva i stället för att pumpa.

59

Kommissionen gjorde utrikestjänsten (både huvudkontoret och EU-delegationerna) delaktig redan från början av de kriser som vi har tittat på genom att bjuda in den till samordningsmötena och regelbundet utbyta information med den. ERCC hade kontakt med utrikestjänsten också före den officiella aktiveringen av civilskyddsmekanismen. Medlemsstaterna begärde inte att civilskyddsmekanismen skulle aktiveras för att få civilskyddsstöd för konsulärt bistånd vid någon av de katastrofer som vi granskade. I Nepals fall aktiverade dock utrikestjänsten sitt konsulära onlineverktyg (Consular Online tool, CoOL) för att utbyta information med medlemsstaterna och ERCC. Echo gav främst flyginformation till utrikestjänsten utifrån översikterna i Cecis⁴².

60

Samordningen och samarbetet mellan kommissionens avdelningar fungerade i allmänhet väl. GD Internationellt samarbete och utveckling visade sig flexibelt när det gällde att tidigt ge ytterligare humanitärt bistånd till Echo under ebolautbrottet genom att omfördela finansiering från EUF:s B-reserv och även snabbt placera ut sina mobila CBRN-laboratorier. Echo samarbetade dessutom tätt med GD Internationellt samarbete och utveckling inför högnivåkonferensen i mars 2015 under ebolautbrottet.

Arbetsgruppen för ebola fungerade som ett forum för informationsutbyte och gav på så sätt insatserna ett mervärde, men den borde ha inrättats tidigare

61

Ebolautbrottet i Västafrika var en atypisk katastrof ur civilskyddsmekanismens synvinkel. Kommissionen och EU-byråerna reagerade snabbt på de första rapporterna om utbrottet: ECDC skickade runt sin första snabba riskbedömning i ämnet i mars 2014, Europas mobila laboratorium utplacerades i regionen i april, utbrottet diskuterades flera gånger av hälsosäkerhetskommittén mellan april och augusti 2014 och finansiering mobiliserades snabbt för en del centrala Echo-partner. De första insatserna följde dock ingen strategisk metod och det fanns inget beslut om vem som skulle vara ansvarig. Efter det att krisen eskalerade och WHO förklarade att ebolautbrottet var ett internationellt hot mot människors hälsa den 8 augusti 2014 anordnades samordningsmöten, men de var ofta inte resultatinriktade och saknade därför tydliga åtgärds- och uppföljningspunkter.

62

En arbetsgrupp för ebola inrättades i oktober, cirka sex veckor efter det att Europeiska rådet den 30 augusti hade begärt att samordningen skulle öka och att en övergripande åtgärdsram skulle antas. Denna ram utvecklades under september och reviderades åtskilliga gånger under de påföljande veckorna. Allt detta skedde flera månader efter det första utbrottet. I slutet av oktober utsåg Europeiska rådet den kommissionsledamot som har ansvar för humanitärt bistånd och krishantering till EU:s ebolasamordnare med ansvar för den politiska samordningen.

63

Samordnaren spelade en viktig roll när det gällde att uppmärksamma medlemsstaterna på viktiga åtgärder och på det stöd som krävdes för att utöka insatserna (t.ex. genom att anordna ett gemensamt besök i Västafrika i oktober 2014 och också högnivåmöten och givarkonferensen i Bryssel i mars 2015). Såsom framgår av bilaga V kom denna – visserligen nödvändiga – utveckling efter det att antalet fall redan hade nått sin kulmen.

64

Alla berörda parter välkomnade att en arbetsgrupp för ebola – som hade ERCC som värd – hade inrättats och såg det som ett viktigt steg för att stärka samordningen och utveckla EU:s insatser. Gruppens uppdrag var operativt till sin natur och i det ingick att se till att insatserna kompletterade varandra och identifiera synergieffekter. Den hade en inkluderande strategi: förutom de kommissionsavdelningar som redan har nämnts deltog utrikestjänsten, EU-byråer, rådets sekretariat och medlemsstaterna (inklusive en del nationella ebolasamordnare) och företrädare för WHO, Ocha, WFP, Unicef, IHP⁴³ och flera frivilligorganisationer som stod i främsta ledet i insatserna, i arbetsgruppens möten. Enligt många berörda parter var lägesuppdateringarna i realtid från EU-delegationerna och företrädare för Echos fältnätverk särskilt värdefulla. Vi konstaterade att arbetsgruppen för ebola i första hand fungerade som en plattform för informationsutbyte som främjade samordning och inte som ett beslutsfattande organ.

65

Trots vissa brister i informationshanteringen (informationsöverflöd, distributionslistor som inte alltid var aktuella) kunde arbetsgruppen för ebola bidra till en mer omfattande samordning och ett mer samstämmigt tillhandahållande av biståndet. Tre exempel visar det:

a)Under diskussioner i arbetsgruppen för ebola framkom det att utrikestjänsten och kommissionen (Echo, GD Internationellt samarbete och utveckling, GD Hälsa och livsmedelsbistånd och tjänsten för utrikespolitiska instrument) höll på att anordna två separata fältbesök till slutet av oktober 2014. Då vidtog man åtgärder för att minska risken för överlappningar och dubbelarbete genom att utarbeta en gemensam uppdragsrapport.

b)GD Hälsa och livsmedelsbistånd kunde kanalisera den information som delades i arbetsgruppen till hälsosäkerhetskommittén och hjälpte till att planera och utveckla workshoppar som anordnades av GD Hälsa och livsmedelsbistånd och Echo (t.ex. om säkerhets- och kontrollfrågor och den europeiska sjukvårdsstyrkan).

c)ECDC-personal och epidemiologer från ECDC:s stipendieprogram utplacerades via WHO:s globala nätverk för varning och insatser (GOARN) för att stödja epidemiologiska utredningar på distriktsnivå, bland annat upptäckt av fall och kontaktspårning. Samarbetet mellan epidemiologerna och WHO ansågs i stort sett ha fungerat väl, men ECDC meddelade arbetsgruppen för ebola att de utplacerade experterna hade haft stora logistiska problem. Echo inledde därefter ett uppdrag för att hitta olika sätt att förbättra stödet till teamen.

66

Under ebolautbrottet avskräcktes en del personer från att tacka ja till utplacering i regionen eftersom det inte fanns några garantier om medicinsk evakuering av (potentiellt) smittade internationella hjälparbetare inom hälsovård och humanitärt bistånd. Echo, GD Hälsa och livsmedelssäkerhet och WHO samarbetade både inom och utanför arbetsgruppen för att införa ett EU-system för medicinsk evakuering och detta samarbete är ett exempel på effektiv samordning även om det tog lång tid att utveckla med tanke på hur akut behovet var och vilken central betydelse det hade (se ruta 4).

Ruta 4

Utvecklingen av EU:s system för medicinsk evakuering var en komplex och långdragen process

MSF och FN påtalade att det fanns ett akut behov av medicinsk evakuering av humanitära hjälparbetare och sjukvårdspersonal i augusti respektive september 2014⁴⁴. Echo hade ett tätt samarbete med GD Hälsa och livsmedelssäkerhet och WHO för att ta fram operationella standardförfaranden för ett system för medicinsk evakuering i EU, som godkändes av hälsosäkerhetskommittén den 14 oktober. Parallellt letade kommissionen efter olika transportmedel (flygplan) både på det civila/kommersiella⁴⁵ och militära området⁴⁶. När kommissionen inte kunde få de deltagande staterna att åta sig att ställa civila resurser till förfogande för medicinsk evakuering bad Echo formellt den 5 september 2014 utrikestjänsten att aktivera sin cell för planering av förflyttningar (EUMPC) för att hitta en lösning som inbegrep användning av militära resurser. Trots det nära samarbetet mellan Echo och EUMPC var medlemsstaterna mycket ovilliga att sätta in militära resurser. Bristen på erfarenhet på området och avsaknaden av färdiga tekniska lösningar samt den tid som krävdes för att anpassa och registrera resurserna var ytterligare stora hinder för ett snabbt tillhandahållande av biståndet. Så småningom slutfördes EU:s system för medicinsk evakuering när Luxemburg utlovade två flygplan till den frivilliga poolen, och systemet blev tillgängligt från mitten av februari 2015.

Kommissionen använder inte den information som den förfogar över fullt ut till att rapportera både om sitt eget och civilskyddsmekanismens samlade resultat

67

I Echos årliga förvaltningsplaner och verksamhetsrapporter har kommissionen fastställt en indikator som avser insatsfasen vid en katastrof⁴⁷, närmare bestämt hur snabba insatserna är. Men indikatorn täcker delar som ligger utanför kommissionens kontroll⁴⁸, vilket gör det svårt för kommissionen att redogöra för sitt eget resultat.

68

I civilskyddsmekanismens främsta kommunikationsverktyg Cecis registreras inte uppgifter om resultatet på ett automatiserat och strukturerat sätt, vilket innebär att resultatuppgifterna måste identifieras manuellt och det är tidskrävande. Eftersom det dataset som automatiskt kan användas av systemet är begränsat kan Cecis inte producera detaljerade rapporter eller förvaltningsinformation om hur effektivt de olika stegen utförs under en katastrofinsats – oavsett om de stegen är under kommissionens direkta kontroll eller inte. Flera deltagande stater uppgav att de skulle vilja att Cecis genererade mer aggregerad resultatinformation.

69

Att det saknas statistik om det kvantitativa resultatet, till exempel när det gäller skyndsamhet eller utestående förfrågningar som väntar på erbjudanden innebär att kommissionen och de deltagande staterna går miste om väsentlig information för att mäta civilskyddsmekanismens resultat och mervärde som skulle kunna bidra till en fortsatt och stärkt acceptans hos berörda parter.

11Artikel 16.3 a i beslutet.

12Artikel 16.3 a ii i beslutet.

13KOM(2010) 600 slutlig, 26.10.2010 Förstärkning av den europeiska insatskapaciteten vid katastrofer: civilskyddets och det humanitära biståndets roll. Moduler kan antingen bestå av civilskyddsresurser eller personalresurser eller av en kombination av båda.

14ICF International: Efterhandsutvärdering av det finansiella instrumentet för civilskydd och gemenskapens civilskyddsmekanism (omarbetning) 2007–2013, slutlig rapport, 16 december 2014.

15Europeiskt instrument för demokrati och mänskliga rättigheter.

16Riktlinjer för utvärdering av EU:s valobservatörsuppdrag (FPI 4), s. 1, första stycket.

17Artikel 16.3 a ii och v och artikel 16.3 b.

18Artikel 16.3 b i beslutet.

19Kommissionens genomförandebeslut 2014/762/EU av den 16 oktober 2014 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets beslut nr 1313/2013/EU om en civilskyddsmekanism för unionen och om upphävande av kommissionens beslut 2004/277/EG, Euratom och 2007/606/EG, Euratom (EUT L 320, 6.11.2014, s. 1).

20Punkt 10 i bilaga II till genomförandebeslutet.

21Denna komponent har varit i bruk sedan början av 2016, och i maj 2016 mobiliserades ett team där epidemiologer från ECDC ingick efter utbrottet av gula febern i Afrika.

22Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 851/2004 av den 21 april 2004 om inrättande av ett europeiskt centrum för förebyggande och kontroll av sjukdomar (EUT L 142, 30.4.2004, s. 1).

23Artikel 16.5 i beslutet.

24I Nepal påtalade chefen för EU-delegationen två månader före jordbävningen att delegationen själv inte hade tillräcklig beredskap om det värsta tänkbara scenariot skulle inträffa. Även om katastrofen var mycket omfattande var den inte lika allvarlig som man hade föreställt sig i detta värsta tänkbara scenario och därför kunde delegationen ge det stöd som krävdes till EU:s civilskyddsteam.

25Kommissionen skickade noter till EU-delegationernas chefer 2012 och i slutet av 2014 där den förklarade hur civilskyddsmekanismen arbetar och hur drabbade länder kan begära bistånd.

26Artikel 16.11 i beslutet.

27Artikel 16.2 i beslutet. Skyldigheten att integrera samordningen gäller enbart för FN:s kontor för samordning av humanitära frågor (Ocha), inte andra FN-organisationer.

28Preliminära operativa riktlinjer för fältsamarbete mellan EU:s civilskyddsteam och FN:s team för katastrofbedömning och samordningsinsatser (Undac): Civilskyddskommittén, Information Exchange on Ongoing Activities (informationsutbyte om pågående aktiviteter), 21–22 oktober 2009.

29Kluster är grupper av humanitära organisationer, både inom och utanför FN, i var och en av de huvudsakliga sektorerna av humanitärt bistånd, t.ex. vatten och hälsa. De skapas när det finns tydliga humanitära behov inom en sektor, när det finns åtskilliga aktörer inom sektorerna och när nationella myndigheter behöver samordningsstöd.

30Echo (2016), A new role for regional coordination mechanisms in the framework of the OSOCC (en ny roll för de regionala samordningsmekanismerna inom ramen för OSOCC), diskussionsunderlag för Humanitarian Networks and Partnership Week, Genève 2–5 februari.

31Ibid.

32Artikel 16.3 e i beslutet.

33Vattenförsörjningen och de sanitära och hygieniska förhållandena.

34Det europeiska informationssystemet för nöd- och katastrofinsatser. Edris är ett webbaserat informations-system som används för att identifiera EU:s humanitära biståndsinsatser. Edris ingår inte i unionens civilskydds-mekanism.

35Det finns till exempel flera typer av meddelanden: viktiga operativa meddelanden (som begäran om bistånd eller relevanta logistiska uppgifter), administrativa meddelanden (som begäran om medfinansiering av transporter och bidrag), rapporter och mötes - protokoll.

36Artikel 16.3 a iii i beslutet.

37Vi har bevis på att Unosat och centrumet för katastrofberedskap förde en dialog, och de har tillgång till varandras verktyg.

38http://emergency.copernicus.eu/mapping/

39Artikel 16.3 a iii och artikel 16.4 i beslutet.

40Artikel 16.8 i beslutet.

41Bosnien och Hercegovina: GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar och Eufor, Ebola: GD Internationellt samarbete och utveckling, tjänsten för utrikespolitiska instrument, GD Hälsa och livsmedelssäkerhet, GD Transport och rörlighet, GD Forskning och innovation, ECDC och Eurocontrol, Nepal: GD Internationellt samarbete och utveckling och tjänsten för utrikespolitiska instrument.

42Efter ett undersökningsuppdrag i Nepal som genomfördes gemensamt av Echo och utrikestjänsten 2013 rekommenderade man att en gemensam beredskapsplan för EU skulle upprättas för att stärka samordningen i konsulära frågor (och rekommendationen upprepades i ett uppföljnings-uppdrag 2014). Ett sådant proaktivt och specifikt uppdrag är ett exempel på god praxis, men man upprättade aldrig någon sådan beredskapsplan.

43Internationella humanitära partnerskapet (IHP) är ett nätverk mellan sju europeiska katastrofhanteringsorgan. Medlemsländerna i IHP är också deltagande stater i unionens civilskyddsmekanism, men de presenterade sina aktiviteter för arbetsgruppen som IHP-medlemmar.

44Det akuta behovet av medicinsk evakuering påtalades uttryckligen av MSF den 11 augusti 2014 och Ocha skickade en begäran om medicinsk evakuering till centrumet för katastrofberedskap och Nato den 1 september 2014.

45Medlemsstaterna kunde genomföra medicinsk evakuering bilateralt och kommissionen hade ett kommersiellt alternativ men detta ansågs inte tillräckligt.

46Det kan aktiveras genom en formell begäran från Echo när inga civila alternativ kan tillgodose behoven i en bestämd kris (i princip bör militära lösningar alltid vara en sista utväg).

47Resultatindikator 1: Genomsnittlig tid för insatser inom unionens civilskyddsmekanism (från det att erbjudandet godtas till utplacering).

48Till exempel resurser som gjordes tillgängliga av de deltagande staterna eller utnämningar av experter från de deltagande staterna.

Slutsatser och rekommendationer

70

Vi konstaterar att kommissionen i stort sett har underlättat samordningen av insatserna vid katastrofer utanför unionen på ett effektivt sätt sedan början av 2014. Vår samlade bedömning har bekräftats av alla deltagande stater som svarade på vår enkät. De uttryckte tillfredsställelse över den roll som kommissionen spelade när det handlade om att underlätta samordningen.

71

Civilskyddsmekanismen aktiverades snabbt vid de tre katastrofer som vi granskade (se punkterna 17–19), och EU:s civilskyddsteam underlättade samordningen på fältet med de deltagande staternas team (se punkterna 26–27). Kommissionen har underlättat samordningen ytterligare genom den omfattande spridningen av informationsprodukter som ansågs vara värdefull (se punkterna 55–57).

72

Kommissionen hade en inkluderande metod vid samordningen mellan sina egna avdelningar och även med andra EU-organ och organ utanför EU (se punkterna 34–37 och 58–66). Det varierade hur integrerad EU:s samordning var i FN:s system vid de olika katastroferna, men vi konstaterar att kommissionen respekterade FN:s ledande roll (se punkterna 41–46). Kommissionens samordningsroll utsträcktes till slutfasen av insatserna och kommissionen vidtog åtgärder för att se till att övergången till återhämtningsfasen blev smidig (se punkterna 47–48).

73

En viktig nyhet i den lagstiftning som inrättade civilskyddsmekanismen har varit utvecklingen av den europeiska insatskapaciteten vid nödsituationer (eller den frivilliga poolen), som på förhand ställer resurser till förfogande för insatser. Det tog lång tid att utveckla den frivilliga poolen, vilket innebar att kommissionen inte kunde rekommendera att särskilda resurser skulle sättas in i insatserna vid de katastrofer som vi granskade. Men kommissionen spelade ändå en viktig roll när det gällde att utöka poolens tillämpningsområde när det blev nödvändigt (se punkterna 28–32).

74

Trots vår övergripande slutsats hittade vi flera områden som kan förbättras ytterligare. Kommissionen skulle kunna vinna tid under förvarningsstadiet och vid urvalet och utplaceringen av EU:s civilskyddsteam (se punkterna 20–25). Ett antal funktioner i Cecis, kommissionens kommunikations- och informationsplattform, skulle kunna bli bättre (se punkterna 49–55). Samordningen på fältet skulle kunna stärkas ännu mer och fler synergieffekter skulle kunna uppnås mellan civilskyddsåtgärder och humanitära biståndsinsatser (se punkterna 38–40). Kommissionens och ECDC:s ekonomiska och administrativa arrangemang lämpade sig inte särskilt väl för storskaliga utplaceringar av epidemiologer via civilskyddsmekanismen under ebolautbrottet (se punkt 33). Slutligen skulle kommissionen kunna förbättra civilskyddsmekanismens resultatrapportering (se punkterna 67–69). Vi lämnar fem rekommendationer nedan som tar upp dessa punkter.

Rekommendation 1 – Vinna tid vid de kritiska tidiga stadierna av en insats

Kommissionen bör

a)använda förvarningsfasen i Cecis tidigare vid katastrofer med ett långsamt inledningsskede – så fort de första tecknen på effekter och/eller behov dyker upp – så att de deltagande staterna kan mobilisera resurser innan civilskyddsmekanismen aktiveras,

b)efter det att en begäran om bistånd har kommit in omedelbart skicka ut en begäran om att experter utses om det är rimligt att förvänta sig en betydande insats från de deltagande staterna vid en större katastrof,

c)hitta sätta att påskynda urvalet och utplaceringen av EU:s civilskyddsteam och uppmana de deltagande staterna att tillsammans med kommissionen utveckla experternas sakkunnigbedömningar av arbetsinsatser och anordna möten för återkoppling mellan teamet och kommissionens huvudkontor efter ett uppdrag,

d)upprätta en skriftlig loggbok över alla kontakter som tagits med de deltagande stater som har nära band till det drabbade landet och som därför kan vara till god hjälp.

Datum för genomförande: slutet av första halvåret 2017

Rekommendation 2 – Förbättra funktionerna i Cecis

Kommissionen bör omforma en rad centrala funktioner i Cecis för att få en bättre överblick över det bistånd som tillhandahålls och begärs och på så sätt möjliggöra en bättre uppföljning av prioriteringar och öka användarvänligheten, bland annat följande:

a)Automatisera analyserna av gapet mellan gjorda förfrågningar och uppfyllda förfrågningar och införa en sorteringsfunktion.

b)Ge civilskyddsteamen på plats en förenklad version av sammanfattningen av förfrågningar och erbjudanden i realtid.

c)Automatisera arbetsflödet för förfrågningar om transportstöd för att möjliggöra en genomgående process och framställning av statistik och översikter i realtid.

d)Vidta ytterligare åtgärder för att filtrera operativa och administrativa meddelanden effektivt och hitta sätt att öka användningen av den funktionen.

Datum för genomförande:
Överenskommelse om krav och åtgärdsplan med berörda parter: slutet av första halvan av 2017
Upphandling, genomförande och testning: slutet av 2018

Rekommendation 3 – Stärka samordningen och potentiella synergieffekter på fältet

Kommissionen bör

a)förbättra civilskyddsteamens rapportering från fältet genom att kräva tydligare beskrivningar av de behovsbedömningar som gjorts och konkret uppföljning av identifierade behov,

b)ta reda på hur Echos fältnätverk kan utnyttjas bättre som stöd till civilskyddsteamens arbete i allmänhet och läges- och behovsbedömningar i synnerhet,

c)hitta fler möjligheter att öka den ömsesidiga kunskapen hos dem som tillhandahåller civilskydd och dem som tillhandahåller humanitärt bistånd, också dem i FN:s klustersystem,

d)utse kontaktpunkter för civilskydd vid nationella och regionala kontor inom Echos fältnätverk; kommissionen bör även – tillsammans med utrikestjänsten – utse kontaktpunkter för civilskydd bland personal vid EU-delegationerna i riskländer; dessa kontaktpunkter bör få regelbunden utbildning i hur civilskyddsmekanismen utvecklas och hur man aktiverar den.

Datum för genomförande: slutet av 2017

Rekommendation 4 – Undersöka möjligheterna att ändra rutinerna för att utplacera epidemiologer

Om EU beslutar att utplacera epidemiologer via civilskyddsmekanismen som svar på framtida storskaliga kriser med konsekvenser för hälsan utanför unionen – och med full respekt för WHO:s ledande roll i sammanhanget – bör kommissionen och ECDC gemensamt undersöka möjliga ändringar av de nuvarande administrativa och ekonomiska rutinerna för att underlätta snabba och flexibla utplaceringar.

Datum för genomförande: början av 2018

Rekommendation 5 – Stärka ansvarsskyldigheten genom förbättrad rapportering

För att kommissionen själv ska få och även kunna ge de deltagande staterna information som skulle kunna stärka civilskyddsmekanismens resultat och mervärde ännu mer och göra den mer accepterad bör den

a)fastställa centrala resultatindikatorer för de delar av insatserna som ligger inom dess kontroll och som den kan göras ansvarig för,

b)ta fram automatiskt genererad statistik och automatiskt genererade rapporter som bygger på Cecis-uppgifter så att man kan jämföra insatserna vid olika aktiveringar och hitta områden i civilskyddsmekanismen som kan förbättras.

Datum för genomförande:
Fastställa centrala resultatindikatorer: slutet av första halvåret 2017
Ta fram statistik och rapporter: slutet av 2018 (se rekommendation 2)

Denna särskilda rapport antogs av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Karel Pinxten som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 8 november 2016.

För revisionsrätten

Klaus-Heiner LEHNE
ordförande

Bilagor

Bilaga I

Aktivering av civilskyddsmekanismen vid katastrofer utanför EU

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Bilaga II

Unionens civilskyddsmekanism – förhållandet mellan aktörerna den 31 augusti 2016

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Bilaga III

Översikt över de tre katastrofer som vi granskade

Ebola i Västafrika
Jordbävning i Nepal
Översvämningar i Bosnien och Hercegovina

Typ av kris
Epidemi
Jordbävning
Översvämningar/jordskred

Start
Mars 2014
25 april 2015
13–15 maj 2014

Stödets varaktighet på plats
22 månader
~ 3 veckor
~ 2,5 vecka

Drabbad befolkning
> 28 000 smittade
> 11 200 dödsfall
800 000 drabbade
8 700 dödsfall
2 200 skadade
3 000 000 drabbade
76 dödsfall

Krisens effekter
Förödande effekter på säkerheten, hälsan och ekonomin i hela regionen.
Flera byar förstördes.
> 510 000 hus förstördes
> 286 767 hus skadades
Hundratusentals människor förlorade sina försörjningsmöjligheter och central infrastruktur skadades

Begäran om aktivering av civilskyddsmekanismen
Världshälsoorganisationen (WHO) via Ocha
Nepals myndigheter
Säkerhetsministeriet i Bosnien och Hercegovina

Datum då civilskyddsmekanismen aktiverades
14 augusti 2014
26 april 2015
17 maj 2014

Antal deltagande stater i civilskyddsmekanismen som deltar i insatserna
14
17
19

FN:s roll
WHO ledde insatserna, med stöd av Unmeer EU, USA, Storbritannien och Frankrike
Undac-teamet på plats
Undac-teamet på plats och FN:s klustersystem aktiverades
Inget Undac-team, och klustersystemet aktiverades inte officiellt men liknande strukturer fanns på plats

Huvudsakliga internationella aktörer
WHO, Unmeer, EU:s arbetsgrupp för ebola (kärna: Echo, DEVCO, SANCO, MOVE, ECDC, utrikestjänsten), USA, Storbritannien, Frankrike, MSF, andra frivilligorganisationer och bilaterala givare
FN (Ocha, Undac, Unicef, WFP), Relief International, bilaterala givare och frivilligorganisationer
FN, Världsbanken, bilaterala givare, Röda korset, Eufor och frivilligorganisationer

Utplacerade civilskyddsteam från EU
4 civilskyddsexperter från EU (som medlemmar i Undac-teamet)
1 regional logistisk samordnare från Echo
3 kontaktpersoner från ERCC
10 civilskyddsexperter från EU
2 kontaktpersoner från ERCC
10 civilskyddsexperter från EU
1 teknisk assistent från Echo

Bistånd som erbjöds via civilskyddsmekanismen

•Livsmedelsbistånd, sjukvårdsutrustning osv.

•Filtar och klorin

•Mobila laboratorier, behandlingscentrum

•Ambulanser och fältsjukhus

•Logistiskt stöd, flygtransport, örlogsfartyg

•Medicinsk evakuering

•Sök- och räddningsteam; basläger

•Vattenreningsmoduler

•Sjukvårdsteam

•Tält, filtar, sovsäckar och väderskydd

•Vattenpumpar

•Vattenreningsenheter

•Sandsäckar

•Livsmedelsbistånd

•Helikoptrar och räddningsbåtar

•Tält, filtar, värmare och handdukar

Bilaga IV

Utplacering av EU-epidemiologer i Guinea

Källor: WHO; ECDC och Europeiska revisionsrätten.

Bilaga V

Tidslinje för händelserna vid utbrottet av ebolafeber 2014–2015

Källor: WHO; Europeiska kommissionen och Europeiska revisionsrätten.

Kommissionens svar

Sammanfattning

VI

Kommissionen välkomnar revisionsrättens konstruktiva hållning som ger utrymme för förbättring. Den här rapporten innehåller pragmatiska rekommendationer som när de genomförs kan förstärka hjälpen från unionens civilskyddsmekanism i de deltagande staternas insatser samt för att tillhandahålla hjälp och stöd för behövande personer.

VII

Kommissionen godtar samtliga rekommendationer.

Inledning

Ruta 1 – förklaring av den frivilliga poolen

Den 1 oktober 2016 hade 16 medlemsstater registrerat eller var i färd med att registrera totalt 78 insatsresurser i den frivilliga poolen.

Belgien, Tjeckien, Danmark, Tyskland, Grekland, Spanien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Polen, Rumänien, Slovenien, Slovakien, Finland och Sverige tillhandahåller resurser. Insatskapacitet från den frivilliga poolen har aktiverats vid åtta tillfällen så här långt, vilket sträcker sig från utbrottet av ebolafebern och av gula febern under 2016, till skogsbränder i EU:s medlemsstater och till Ecuador efter jordbävningen 2016 samt till Haiti efter orkanen Matthew (2016).

Insatserna omfattade resurser för vattenrening, flygplan för bekämpning av skogsbränder, skydd av folkhälsan, tillhandahållande av mobila laboratorier samt team för teknisk hjälp och support. Insatserna visar också den frivilliga poolens mervärde och att poolens resurser kommer att användas allt oftare framöver.

Iakttagelser

18

Kommissionen började under 2016 att använda ”förvarningsläget” när tecken på problem identifieras/förutses, särskilt vid beslut om att skicka ut en förvarning när en röd varning visas i GDACS (då det även finns risk för humanitär påverkan). Efter detta har ”förvarningsläget” använts över ett dussin gånger. Vid jordbävningen i Ecuador (april 2016, ett plötsligt förlopp) aktiverades varningsläget nästan två timmar före FN:s begäran om experthjälp, och 16 timmar före begäran om bistånd från det drabbade landet. På samma sätt aktiverades förvarningsläget under orkanen Matthew i Haiti (oktober 2016, ett långsamt förlopp) 1,5 dagar före begäran om bistånd från det drabbade landet.

21

Detta tillvägagångssätt användes vid jordbävningen i Ecuador (april 2016), där de deltagande staterna informerades om aktiveringen av EU:s civilskyddsteam två timmar innan räddningsteamet fick tillträde.

Gemensamt svar på punkterna 23 och 24

Civilskyddskommittén inrättade en särskild arbetsgrupp för att diskutera expertprofilerna i EU:s civilskyddsteam och deras uppgifter inom teamen. Kommissionen och civilskyddskommittén enades om att kommissionen ska lägga fram ett nytt förslag som ska göra det möjligt, från första halvåret 2017, att registrera expertkategorier i stället för enskilda, namngivna experter i den frivilliga poolen.

25

Kommissionen har i den nya utbildningen som inleddes i maj 2016 tillämpat principen att kandidater till EU:s civilskyddsteam utvärderas av handledarna och att de sedan får enskild återkoppling i slutet av utbildningen. Utöver detta kan den nationella utbildningssamordnaren begära att få se utvärderingarna för en särskild expert av samma nationalitet.

29

Efter den omfattande ökningen av de planerade tillgångarna 2016 förväntas användningen av den frivilliga poolen att öka ytterligare i framtiden. Det förekommer dock disproportioner och kommissionen ska under de kommande månaderna anta en rapport om kapacitetsklyftorna i den frivilliga poolen.

38

Som ett resultat av de senaste erfarenheterna från ERCC uppmuntrar kommissionen till utökad samordning och mer samarbete mellan EU:s civilskyddsteam och instrumenten för humanitärt bistånd. Kommissionens aktörer inom civilskydd och humanitärt bistånd, inklusive aktörer i fält har bland annat diskuterat flera formella mekanismer genom regionala seminarier och vid seminarier på huvudkontoret.

40

Det utökade samarbetet och samordningen mellan EU:s civilskyddsteam och fältarbetet för humanitärt bistånd möjlig görs bland annat genom att man under den senaste aktiveringen av civilskyddsmekanismen vid orkanen Matthew i Haiti (oktober 2016) kunde identifiera behoven genom kommissionens eget nätverk för humanitärt bistånd. Kommissionen håller emellertid med om att kommunikationen med kollegorna på Echos lokalkontor och EU-delegationerna måste ske på ett mer systematiskt sätt.

50

Eftersom kommissionen redan har angett att funktionen för översikt över biståndet ska få en ny utformning i samarbete med användarna beslutade den 12:e civilskyddskommittén (juni 2016) att kalla till ett styrgruppssammanträde för Cecis för att diskutera och reglera den här typen av frågor.

51

Kopplingen i realtid mellan Edris och Cecis har nu införts i Cecis. Alla åtgärder som vidtas vid en krissituation, baserade på en gemensam nämnare, kan nu visas på samma skärm för civilskydd och humanitärt bistånd. Den här funktionen i Edris har presenterats under 2016.

52

Säkerheten i Cecis är en viktig och hela tiden aktuell fråga för de deltagande staterna, samtidigt som det i utkastet till arbetsprogrammet för civilskydd 2017 anges att möjligheten att skapa webbtjänster eller en webbplats för att exportera information från Cecis till andra informationsverktyg inom ERCC, som ERCC:s portal för området, ska undersökas.

53

Kommissionen har redan angett att Cecis loggbok ska göras om i nära samarbete med användarna och därför beslutade den 12:e civilskyddskommittén (juni 2016) att kalla till ett styrgruppssammanträde för Cecis för att diskutera och reglera den här typen av frågor.

54

Utkastet till arbetsprogrammet för civilskydd 2017 förväntas leda till ett snabbare förfarande inom Cecis när det gäller transporter och minskning av den administrativa bördan vid begäran om stöd.

66

Omfattande åtgärder krävdes för att inrätta en fungerande och säker evakueringsprocess där man ser till patientens medicinska och logistiska behov, flygplanets och pilotens säkerhet samt kapaciteten hos den mottagande medicinska enheten.

Gemensamt svar på punkterna 67–69

Kommissionen bekräftar resultaten och kommer att använda rekommendationerna fullt ut för att hantera frågan, utöver den utveckling som redan planerats för de kommande åren för att förbättra användbarhet och prestanda inom Cecis.

Slutsatser och rekommendationer

73

Registreringen av resurser i den frivilliga poolen har ökat betydligt under den andra halvan av 2016. Den 1 oktober 2016 fanns det 78 insatsresurser som var registrerade eller i färd med att registreras.

74

Kommissionen välkomnar revisionsrättens konstruktiva hållning som ger utrymme för förbättringar. Den här rapporten innehåller pragmatiska rekommendationer som när de genomförs kan förstärka hjälpen från unionens civilskyddsmekanism i de deltagande staternas insatser samt för att tillhandahålla hjälp och stöd för behövande personer. Kommissionen kommer dessutom att använda innovationerna inom lagstiftningen för civilskyddsmekanismen för att kunna utöka resurserna vid behov.

Rekommendation 1

Kommissionen godtar denna rekommendation.

Rekommendation 2

Kommissionen godtar denna rekommendation. Under de kommande åren planeras en omfattande utveckling för att förbättra användbarheten för Cecis inom olika områden. Dessa punkter kommer att diskuteras med styrgrupper och användargrupper för att definiera prioriteringarna.

Rekommendation 3

Kommissionen godtar denna rekommendation.

Rekommendation 4

Kommissionen godtar denna rekommendation.

Rekommendation 5

Kommissionen godtar denna rekommendation.

QJ-AB-16-034-SV-E    ISSN 1977-5830

Katastrofer kan slå till var och när som helst. När en katastrof inträffar – om det så är en naturkatastrof eller en katastrof orsakad av människor – måste reaktionen vara snabb. En säker katastrofhantering räddar liv, och en effektiv samordning mellan olika aktörer är avgörande för ett gott resultat. Europeiska unionens civilskyddsmekanism inrättades för att främja ett snabbt och effektivt operativt samarbete mellan nationella civilskyddstjänster där Europeiska kommissionen har en viktig roll när det gäller att underlätta samordningen. Vi undersökte om kommissionen på ett effektivt sätt hade underlättat samordningen via civilskyddsmekanismen vid tre internationella katastrofer som inträffat på senare tid: nämligen översvämningarna i Bosnien och Hercegovina (2014), utbrottet av ebolafeber i Västafrika (2014–2016) och jordbävningen i Nepal (2015). Vi konstaterar att kommissionen i stort sett har varit effektiv som samordnare sedan början av 2014. Vi lämnar ett antal rekommendationer som ska bidra till att civilskyddsmekanismen fungerar ännu bättre under insatsstadiet.