DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1

Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx

Websted: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2017

Print | ISBN 978-92-872-6782-5 | ISSN 1831-0796 | doi:10.2865/566924 | QJ-AB-16-035-DA-C
PDF | ISBN 978-92-872-6780-1 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/433707 | QJ-AB-16-035-DA-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6758-0 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/929085 | QJ-AB-16-035-DA-E

© Den Europæiske Union, 2017

Eftertryk tilladt med kildeangivelse

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU

Gratis publikationer:

•et eksemplar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•flere eksemplarer eller plakater/kort:
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).

(*)Oplysningerne er gratis ligesom de fleste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve penge for opkaldet).

Betalingspublikationer:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Begivenhed | Dato
Revisionsplanens vedtagelse/revisionens start | 15.9.2015
Officiel fremsendelse af udkastet til beretning til Kommissionen (eller en anden revideret enhed) | 13.10.2016
Vedtagelse af den endelige beretning efter den kontradiktoriske procedure | 14.12.2016
Modtagelse af Kommissionens (eller en anden revideret enheds) officielle svar på alle sprog | 25.1.2017

DA
2016

nr. 36

Særberetning

En vurdering af ordningen
for afslutning af
samhørighedsprogrammerne
og programmerne
for udvikling af
landdistrikter 2007-2013

(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til resultatopnåelse eller regeloverholdelse, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling II - der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten - hvis speciale er udgiftsområderne investering i samhørighed, vækst og integration. Revisionen blev udført i samarbejde med Revisionsafdeling I, hvis speciale er bæredygtig brug af naturressourcer. Revisionsarbejdet blev ledet af Ladislav Balko, det ordførende medlem, med støtte fra kabinetschef Branislav Urbanič, ledende administratorNiels-Erik Brokopp, opgaveansvarlig Mariya Zhekova, viceopgaveansvarlig Charlotta Törneling samt revisorerne Milan Smid, Judit Oroszki og Maria Ploumaki.

Fra venstre til højre: C. Törneling, B. Urbanič, J. Oroszki, M. Smid, L. Balko, N.-E. Brokopp, M. Zhekova.

Indhold

Glossar

Resumé

Indledning

Afslutning af flerårige programmer inden for samhørighedspolitikken og politikken for udvikling af landdistrikter

Ansvarsområder under afslutningsprocessen: medlemsstaterne og Kommissionen

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Bemærkninger

Der er sket en forbedring af afslutningsreglerne, men der er brug for yderligere foranstaltninger til sikring af en mere effektiv og rettidig afslutning

Væsentlige ændringer i ordningen for afslutning siden perioden 2000-2006 for så vidt angår samhørighed og udvikling af landdistrikter

Der er taget højde for lovlighed og formel rigtighed i forbindelse med afslutningen af samhørighedsprogrammerne for 2007-2013, men disse behandles uafhængigt af afslutningen i forbindelse med udviklingen af landdistrikter

Ved afslutningen tages der ikke behørigt højde for de opnåede output og resultater

Europa-Parlamentet og Rådet har ikke fået forelagt en konsolideret afslutningsrapport om udgifternes lovlighed og formelle rigtighed samt de opnåede output og resultater

På grund af overlappende støtteberettigelsesperioder finder afslutningen først sted flere år efter programperiodens udløb

Kommissionen har ydet en passende og rettidig bistand med henblik på at hjælpe medlemsstaterne med forberedelsen til afslutningen af programmerne for 2007-2013, men skal fortsat være opmærksom på at sikre medlemsstaternes solide gennemførelse

Kommissionen har udsendt omfattende og rettidig vejledning om afslutningen af perioden 2007-2013

Visse krav i retningslinjerne for samhørighedsområdet er mere vidtgående end de lovmæssige bestemmelser

Medlemsstaterne er tilfredse med Kommissionens støtte, men koordinering mellem de nationale og regionale myndigheder er afgørende

Kommissionen skal fortsat være opmærksom på at sikre, at afslutningen af perioden 2007-2013 sker på et solidt grundlag

Konklusioner og anbefalinger

Bilag I | — | Retsgrundlag for afslutningen af 2007-2013-programmerne
Bilag II | — | Forvaltning og kontrol af 2007-2013-programmerne på medlemsstatsniveau
Bilag III | — | Udvikling af Kommissionens sikkerhedsramme og ordning for afslutning over tre perioder
Bilag IV | — | Oversigt over de vigtigste aspekter, der kræver yderligere præcisering i forbindelse med afslutningen af 2007-2013 - rundspørge-/interviewsvar fra medlemsstaternes myndigheder

Kommissionens svar

Glossar

Aktivitet: et projekt, en gruppe af projekter eller andre foranstaltninger, der udvælges ud fra kriterierne, der er fastsat i det operationelle program eller programmet for udvikling af landdistrikter og gennemført af én eller flere støttemodtagere med henblik på at opnå programmets mål.

De europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fonde): ESI-fondene er fem separate fonde, hvis mål er at nedbringe regionale skævheder i EU ved at oprette politiske rammer for den syvårige budgetperiode under den flerårige finansielle ramme. Der er tale om følgende fonde: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Den Europæiske Socialfond (ESF), Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF).

Delt forvaltning: en metode til gennemførelse af EU-budgettet, hvor Kommissionen uddelegerer gennemførelsesopgaver til medlemsstaterne, samtidig med at Kommissionen har det endelige ansvar.

Efterprøvende regnskabsafslutning: Kommissionens beslutninger om at udelukke udgifter fra EU-finansiering, fordi de ikke er afholdt i overensstemmelse med EU-bestemmelserne. Disse beslutninger dækker generelt udgifter, der er afholdt over mere end ét regnskabsår.

Finansiel regnskabsafslutning: Kommissionens årlige beslutning vedrørende fuldstændigheden, nøjagtigheden og sandfærdigheden af de årsregnskaber, som er indsendt af de godkendte betalingsorganer. Til denne beslutning stiller Kommissionen krav om, at regnskaberne attesteres af uafhængige certificeringsorganer.

Finansielle instrumenter: en generisk betegnelse for aftaler, der sikrer ihændehaveren en fordring over for en låntager. EU yder bistand til tre mulige typer finansielle instrumenter: egenkapital-, låne- og garantiinstrumenter. Egenkapital- og låneinstrumenterne udgør aftaler mellem en investor og en investeringsmodtagende part eller mellem en långiver og en låntager. Garantier er aftaler, hvor en kautionist garanterer en investors eller långivers rettigheder.

Finansielle korrektioner: Formålet med finansielle korrektioner er at beskytte EU-budgettet mod fejlbehæftede eller uregelmæssige udgifter. Når der er tale om udgifter under delt forvaltning, har medlemsstaten hovedansvaret for at inddrive uretmæssigt udbetalte beløb. Finansielle korrektioner kan pålægges ved at trække uregelmæssige udgifter tilbage fra medlemsstatens udgiftsanmeldelser eller ved at inddrive beløb fra støttemodtagerne. Kommissionen kan også foretage finansielle korrektioner.

Finansielle nettokorrektioner: finansielle korrektioner foretaget af Kommissionen, som kræver, at medlemsstaterne tilbagebetaler midler, der er oppebåret uregelmæssigt, til EU-budgettet, hvilket fører til en definitiv nedbringelse af støtten til den pågældende medlemsstat.

Flerårig finansiel ramme (FFR): FFR fastlægger udgiftsprioriteterne og de maksimale beløb, EU kan bruge på specifikke områder fordelt på en fastsat periode på adskillige år. Udgiftslofterne i FFR-forordningen er altid højere end lofterne i EU-budgettet. FFR omfatter endvidere indtægtskilder for EU-budgettet og korrektionsmekanismer for den pågældende periode. Den aktuelle FFR dækker perioden 2014-2020. De tidligere rammeperioder var 2007-2013 og 2000-2006 (Agenda 2000).

Inddrivelse: en af to måder at gennemføre en finansiel korrektion på (den anden er tilbagetrækning). Medlemsstaterne fastholder udgifterne inden for rammerne af programmet, indtil det uretmæssigt udbetalte beløb er tilbagebetalt af støttemodtagerne, og fratrækker dem i den næste udgiftsanmeldelse, så snart inddrivelsen har fundet sted.

Operationelt program (OP): Et OP beskriver en medlemsstats prioriteter og specifikke mål, og hvordan midlerne (offentlig og privat medfinansiering på EU- og nationalt plan) bruges i forbindelse med finansielle projekter i løbet af en given periode (p.t. syv år). Projekterne inden for rammerne af et OP skal bidrage til et vist antal mål. OP-midlerne kan stamme fra EFRU, Samhørighedsfonden og/eller ESF. Det er medlemsstaten, der udarbejder OP, som skal godkendes af Kommissionen, inden der kan udbetales midler fra EU-budgettet. Det er udelukkende muligt at ændre OP’er i programperioden, hvis begge parter er enige.

Politik for udvikling af landdistrikter: den anden søjle i den fælles landbrugspolitik, medfinansieret af ELFUL. Politikken har til formål at styrke landdistrikterne og situationen for de personer, der bor i landdistrikter, ved at styrke landbrugs- og skovbrugssektorens konkurrenceevne, forbedre miljøet og livskvaliteten i landdistrikterne og fremme diversificering af landdistrikternes økonomi. Politikken omfatter områdespecifikke og ikkeområdespecifikke foranstaltninger. Sidstnævnte vedrører typisk investeringsforanstaltninger, herunder modernisering af landbrugsbedrifter og etablering af offentlige infrastrukturer i landdistrikter.

Program for udvikling af landdistrikter (landdistriktsprogram): et programmeringsdokument udarbejdet af en medlemsstat og godkendt af Kommissionen, der bruges til planlægning og overvågning af gennemførelsen af EU’s politik for udvikling af landdistrikterne på regionalt eller nationalt plan. Landdistriktsprogrammerne fastsætter en medlemsstats prioriteter og specifikke mål og beskriver, hvordan midlerne (offentlig medfinansiering på EU-plan og nationalt plan) bruges i løbet af en given periode (p.t. syv år). Landdistriktsprogrammerne medfinansieres af ELFUL.

Regnskabsafslutning: en procedure opdelt i to trin, der styres af Kommissionen, til sikring af, at medlemsstaterne opfylder deres ansvar vedrørende betalinger inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik på korrekt vis. Proceduren omfatter en årlig finansiel regnskabsafslutning for alle betalingsorganer og en flerårig efterprøvende regnskabsafslutning vedrørende transaktionernes overensstemmelse med EU-bestemmelserne.

Restrisikorate: et skøn over den andel af de kumulerede anmeldte udgifter for hvert program i hele programperioden, som ikke er lovlig og formelt rigtig. Restrisikoraten tager højde for alle de finansielle korrektioner, der er blevet gennemført siden periodens start, og de samlede anmeldte udgifter ved afslutningen.

Resultatreserve: ressourcer svarende til 6 % af de ressourcer, der er tildelt EFRU, ESF og Samhørighedsfonden eller ELFUL, som stilles til rådighed efter gennemgangen af resultaterne i 2019, såfremt specifikke krav er blevet opfyldt eller overgået.

Saldo: det beløb, der udbetales eller inddrives ved afslutningen af et operationelt program eller et program for udvikling af landdistrikter, som defineret i afslutningsretningslinjerne.

Samhørighedspolitik: Samhørighedspolitikken er udgiftsmæssigt et af EU’s største politikområder. Politikkens mål er at mindske de udviklingsmæssige skævheder mellem forskellige regioner, omstrukturere industriområder i tilbagegang og diversificere landdistrikter samt tilskynde til grænseoverskridende, tværnationalt og interregionalt samarbejde. Politikken finansieres via Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Den Europæiske Socialfond (ESF) og Samhørighedsfonden.

Stort projekt: et projekt, som omfatter en række økonomiske uopdelelige arbejder, der opfylder en præcis, teknisk funktion, og som har klart fastsatte målsætninger, og hvis samlede udgifter, der tages i betragtning ved fastsættelsen af fondenes bidrag, overstiger 50 millioner euro (for programperioden 2007-2013). På det overordnede projektniveau er der krav om Kommissionens godkendelse.

Væsentlighedstærskel: Revisorer afgiver udtalelse om, hvorvidt regnskaber, i alle væsentlige henseender, er udarbejdet i overensstemmelse med et bestemt regelsæt. Vurderingen af væsentlighed er et spørgsmål om faglig vurdering. Kommissionen anvender p.t. en væsentlighedstærskel på 2 % for andelen af fejlbehæftede eller uregelmæssige udgifter i de reviderede EU-udgifter.

Årlig aktivitetsrapport: I de årlige aktivitetsrapporter anføres resultaterne af aktiviteterne med henvisning til bl.a. de fastsatte mål, de forbundne risici og den interne kontrolform. Siden budgetøvelsen i 2001 for Kommissionens vedkommende, og siden 2003 for alle EU-institutioners vedkommende, har »den ved delegation bemyndigede anvisningsberettigede« skullet fremlægge en ÅAR for sin institution vedrørende resultaterne af sit arbejde kombineret med finansielle og forvaltningsmæssige oplysninger.

Resumé

I

Udgifterne til samhørighedspolitikken og politikken for udvikling af landdistrikter udgør en væsentlig del (omkring 44 %) af EU’s samlede budget. De to politikker har mål, der supplerer hinanden, og gennemføres gennem instrumenter med ensartede forvaltnings- og kontrolsystemer.

II

EU-udgifterne planlægges og gennemføres generelt inden for en flerårig »finansiel ramme« (FFR), som omfatter programmeringen for en fastlagt periode på flere år. Perioden falder sammen med programperioderne for samhørighedsområdet og området udvikling af landdistrikter. De tre seneste programperioder er 2000-2006, 2007-2013 og 2014-2020. Vores revisioner i perioden 2007-2013 viste en tendens til uregelmæssige udgifter på væsentlige niveauer på samhørighedsområdet og inden for udviklingen af landdistrikter.

III

Ved udløbet af en programperiode skal samhørigheds- og landdistriktsprogrammerne afsluttes og afregnes finansielt. Dette omfatter en fastsættelse af EU’s andel i medfinansieringen af de uregelmæssige udgifter og en tilbagebetaling heraf til EU-budgettet. Både Kommissionen og medlemsstaterne har specifikke opgaver og ansvarsområder i forbindelse med afslutningsprocessen. Disse er fastlagt i forordningerne og yderligere præciseret i Kommissionens retningslinjer.

IV

Ved denne revision undersøgte vi, om reglerne og procedurerne for afslutningen giver Kommissionen og medlemsstaterne grundlag for at afslutte samhørigheds- og landdistriktsprogrammerne effektivt og rettidigt. Vi sammenlignede de tre programperioders ordning for afslutning på de to politikområder og vurderede navnlig, hvordan Kommissionen opnår sikkerhed for, at den endelige anmeldelse indeholder lovlige og formelt rigtige udgifter, der er brugt i overensstemmelse med programmålene. Derudover undersøgte vi, om afslutningen var rettidig, og om budgetmyndigheden er underrettet om resultaterne af programafslutningen.

V

Ordningen for afslutning af samhørigheds- og landdistriktsprogrammer har udviklet sig i løbet af de tre programperioder. Ordningen var den samme for begge områder i perioden 2000-2006. Udgifterne blev anmeldt kumulativt og først godkendt af Kommissionen ved afslutningen. I perioden 2007-2013 skulle medlemsstaterne hvert år give Kommissionen sikkerhed for, at udgifterne til de EU-finansierede aktiviteter var lovlige og formelt rigtige, hvilket dog blev gennemført forskelligt på de to områder.

VI

På samhørighedsområdet kan afslutningen generelt ses som en endelig godkendelse af udgifternes lovlighed og formelle rigtighed. Kommissionen foretager i den henseende en beregning af restrisikoraten for hvert program under hensyntagen til de finansielle korrektioner for perioden som helhed. Inden for udvikling af landdistrikter blev programudgifterne dog godkendt på årsbasis, og Kommissionen efterprøver fortsat lovligheden og den formelle rigtighed efter programmets formelle afslutning. Afslutningen udgør således en rent finansiel transaktion, som ikke omfatter en godkendelse af udgifterne som lovlige og formelt rigtige eller en beregning af restrisikoraten for det enkelte landdistriktsprogram.

VII For perioden 2014-2020 er sikkerhedsrammen blevet forbedret yderligere og ensrettet de to udgiftsområder imellem. Begge politikområder omfatter i dag en årlig godkendelse af regnskaberne. Der findes dog fortsat en række forskelle med hensyn til terminologi, timing og frister.

VIII

For perioden 2007-2013 konstaterede vi, at der er begrænset fokus på opnåelsen af output og resultater. Medlemsstaterne er forpligtede til at indberette programresultaterne, hvorefter de nøje evalueres af Kommissionen. Betalingen af saldoen ved afslutningen er dog ikke på nogen af områderne direkte forbundet med den reelle opnåelse af output og resultater.

IX

Afslutningstidspunktet falder hverken sammen med programperiodens eller støtteberettigelsesperiodens udløb. Den formelle afslutning iværksættes generelt efter udløbet af støtteberettigelsesperioden, hvor den næste programperiode allerede er gået i gang. Alt efter omstændighederne kan afslutningen tage flere år. Det væsentlige overlap mellem opgaverne inden for de forskellige perioder og de forvaltningsmæssige vanskeligheder i forbindelse med opfølgningen på aktiviteter - hvoraf nogle fandt sted over et årti tidligere - udgør en risiko for programafslutningens effektivitet. Muligheden for at bruge programbudgettet op til to (n+2) og for perioden 2014-2020 endda op til tre (n+3) år efter programperiodens udløb vanskeliggør påbegyndelsen af den efterfølgende periodes programmer.

X

En anden bekymring går på Kommissionens rapportering om udfaldet af programafslutningen på begge områder. Kommissionen underretter navnlig ikke budgetmyndigheden om det endelige resultat af afslutningsprocessen (udgifternes lovlighed og de opnåede output og resultater). EU’s budgetsystem er baseret på den flerårige programmering, hvorfor vi mener, at Kommissionen bør forelægge Europa-Parlamentet og Rådet en konsolideret afslutningsrapport med centrale oplysninger om de mest relevante resultat- og overensstemmelsesrelaterede aspekter ved programmets gennemførelse.

XI

For at sikre, at ordningen for afslutning i relation til samhørighedspolitikken og politikken for udvikling af landdistrikter forbedrer ansvarligheden og gennemsigtigheden i forbindelse med brugen af EU-midler, anbefaler vi, at Kommissionen:

-foreslår, at de lovmæssige bestemmelser for afslutning inden for samhørighed og udvikling af landdistrikter ensrettes yderligere, så der bliver skabt en harmoniseret årlig sikkerhedsproces på begge områder

-indfører, at den endeligt skal godkende udgifternes lovlighed og formelle rigtighed samt de opnåede output og resultater, når programmerne er afsluttet. Dette ville omfatte fastsættelse af procedurer for beregning af restrisikoraten på programniveau og sikring af, at raten ikke overstiger væsentlighedstærsklen ved afslutningen, samt vurdering af, om målene er blevet nået, og, om nødvendigt, indførelse af finansielle korrektioner, hvis resultaterne er utilfredsstillende

-anfører, hvordan den agter at underrette budgetmyndigheden om afslutningsprocessens resultater

-udelukker overlapning mellem støtteberettigelsesperioderne ved i videst muligt omfang at sikre sammenfald mellem støtteberettigelses- og programperioden og fastlægger et krav om, at programmerne skal afsluttes umiddelbart efter støtteberettigelsesperiodens udløb (højst seks måneder for medlemsstaterne til at indsende afslutningsdokumenterne og yderligere seks måneder for Kommissionen til at træffe en beslutning).

Disse anbefalinger bør gennemføres under forberedelsen af lovgivningsrammen for perioden efter 2020.

XII

Derudover har vi foretaget en vurdering af, om Kommissionen stillede en passende og rettidig vejledning og bistand til rådighed for medlemsstaterne, da de forberedte afslutningen af deres 2007-2013-programmer. Samlet set konstaterede vi, at Kommissionens afslutningsretningslinjer for perioden 2007-2013 giver medlemsstaterne et passende udgangspunkt for at forberede afslutningen effektivt - både inden for rammerne af samhørighed og udvikling af landdistrikter. Retningslinjerne var rettidige og omfattende, og Kommissionen leverede yderligere bistand til opfyldelse af medlemsstaternes behov. Medlemsstaterne var tilfredse med Kommissionens bistand og mente overordnet set, at de var velforberedte til afslutningen.

XIII

Vi udpegede nogle risici, der skal behandles under afslutningen af samhørigheds- og landdistriktsprogrammerne for 2007-2013. Navnlig er der ikke bindende frister for en række områder af relevans for afslutningen, som kan bidrage til ekstra forsinkelser i afslutningsprocessen. Vi konstaterede endvidere, at nogle krav, nemlig de, der er knyttet til ikkefungerende projekter og rapporteringen af en restrisikorate, er med til at reducere de risici, der er forbundet med afslutningen. Andre, f.eks. faseinddelingen af andre projekter end store projekter, er nødvendige, men som de er udformet i dag, kan de besværliggøre afslutningen. Endelig er vi bekymrede for, at kontrollerne på medlemsstats- og/eller Kommissionsniveau ikke er tilstrækkelige til at sikre lovligheden og den formelle rigtighed af udgifterne i forbindelse med finansielle instrumenter, aftalemæssige forskud og nogle statsstøtterelevante store projekter.

XIV

Kommissionen skal derfor fortsat være opmærksom på at sikre, at afslutningen af perioden 2007-2013 sker på et velfunderet grundlag. For at sikre en behørig behandling af alle risici i forbindelse med afslutningen af samhørigheds- og landdistriktsprogrammerne i 2007-2013 anbefaler vi, at Kommissionen sikrer, at:

-afgørelserne vedrørende godkendelse af store projekter bliver truffet hurtigt

-medlemsstaterne gennemfører specifikke procedurer for at kontrollere, at udgifterne er støtteberettigede, navnlig i forbindelse med finansielle instrumenter og aftalemæssige forskud.

XV

Vi anbefaler ligeledes, at forvaltningsmyndighederne i medlemsstaterne rettidigt udbetaler det fulde EU-støttebeløb til projektstøttemodtagerne.

Indledning

Afslutning af flerårige programmer inden for samhørighedspolitikken og politikken for udvikling af landdistrikter

Programperioder og budgetbevilling

01

Udgifterne til samhørighedspolitikken og politikken for udvikling af landdistrikter udgør en væsentlig del (omkring 44 %) af EU’s samlede budget. Disse og andre af EU’s udgiftspolitikker planlægges og gennemføres inden for en flerårig »finansiel ramme« (FFR), som omfatter programmeringen for en fastlagt periode på flere år. Perioden falder sammen med programperioderne for samhørighedsområdet og området udvikling af landdistrikter. De tre seneste perioder dækker 2000-2006, 2007-2013 og 2014-2020.

02

Samhørighedsområdet og området udvikling af landdistrikter ligner hinanden, hvad angår deres leveringsmekanismer, instrumenter og kontrolsystemer. Formålet med begge områder er at nedbringe de regionale forskelle (jf. tekstboks 1). I perioden 2014-2020 finansieres begge områder af de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene)¹.

Tekstboks 1

Politiske mål for samhørighedspolitikken og politikken for udvikling af landdistrikter

Samhørighedspolitikkens mål er at mindske de udviklingsmæssige skævheder mellem forskellige regioner, omstrukturere industriområder i tilbagegang og diversificere landdistrikter samt tilskynde til grænseoverskridende, tværnationalt og interregionalt samarbejde.

Politikken for udvikling af landdistrikter har til formål at styrke landdistrikterne og situationen for de personer, der bor i landdistrikter, ved at styrke landbrugs- og skovbrugssektorens konkurrenceevne, forbedre miljøet og livskvaliteten i landdistrikterne samt fremme diversificering af landdistrikternes økonomi.

03

For programperioden 2014-2020 har samhørigheds- og landdistriktsprogrammerne fået tildelt omkring 460 milliarder euro fra EU-budgettet. Til sammenligning lå beløbet på 430 milliarder euro for 2007-2013 og på 300 milliarder euro for 2000-2006 (jf. figur 1). Dette udgør cirka 40 % af det samlede EU-budget for 2000-2006, 44 % for 2007-2013 og 43 % for 2014-2020.

Figur 1

EU-bevillinger i perioderne 2000-2006, 2007-2013 og 2014-2020 (milliarder euro)

NB: Diagrammet tager udgangspunkt i FFR’er korrigeret for 2006 (EU-25), 2013 (EU-27) og 2017 (EU-28).

Kilde: Revisionsretten baseret på Kommissionens oplysninger.

Delt forvaltning inden for rammerne af samhørighedspolitikken og politikken for udvikling af landdistrikter

04

Medlemsstaterne og Kommissionen deler ansvaret for at gennemføre samhørighedspolitikken og politikken for udvikling af landdistrikter. Kommissionen godkender flerårige programmer på baggrund af medlemsstaternes forslag.

05

I Kommissionen har Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Bypolitik (GD REGIO), Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion (GD EMPL) samt Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter (GD AGRI) ansvaret for at forvalte disse politikområder. I medlemsstaterne er det de nationale og/eller regionale programmyndigheder for samhørighed og udvikling af landdistrikter, der har til opgave at sikre, at de medfinansierede aktiviteter er lovlige og formelt rigtige. Dette foregår under Kommissionens tilsyn og endelige ansvar².

Afslutning som sidste trin i programmets livscyklus

06

Godkendelsen, gennemførelsen og afslutningen af de flerårige programmer sker som en cyklisk proces. Jf. figur 2 for en forklaring af et programs tre livsstadier.

07

Afslutningen, som udgør det sidste stadie af et programs livscyklus, er i EU’s finansforordning og de sektorspecifikke forordninger på begge politikområder defineret som den procedure, der finder sted ved betalingen af saldoen, hvorved alle foregående udgifter godkendes (også benævnt endelig betaling), til medlemsstaten eller inddrivelsen af de beløb, Kommissionen har udbetalt for meget³.

Figur 2

Livscyklus for flerårige programmer inden for samhørighed og udvikling af landdistrikter

Kilde: Revisionsretten.

08

»Afslutning« henviser dog også til den proces, der er forbundet med tilendebringelsen af et program. Dette involverer medlemsstaternes indgivelse af dokumenter til Kommissionen, hvad der fører til betalingen af saldoen. Der er for begge politikområders vedkommende i de pågældende forordninger fastsat betingelser for ordningen for afslutning. Jf. bilag I.

09

Afslutningen er et afgørende stadie i et programs livscyklus, fordi:

οKommissionen er forpligtet til udelukkende at godkende de udgifter, der er gennemført i overensstemmelse med EU’s og nationale regler. Det betyder navnlig, at der kun kan godtgøres fra EU-budgettet i tilfælde af udgifter, der er brugt i overensstemmelse med programmålene og på en lovlig og formelt rigtig måde

οmedlemsstaterne skal sikre, at udgifterne opfylder de gældende lovkrav og principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning. Alle de uregelmæssige udgifter, som Kommissionen registrerer og korrigerer efter afslutningen, kan medføre en nettonedbringelse af EU-støtten til programmet. I forbindelse med udvikling af landdistrikter har alle sådanne korrektioner en nettoeffekt for EU-finansieringen.

10

På samme tid er der i henhold til EU’s forordninger krav om, at EU-støtten til medfinansiering af aktiviteter i medlemsstaterne skal ydes inden for de frister, der er fastsat i forordningerne. Presset på medlemsstaterne for at bruge disse midler stiger i takt med, at støtteberettigelsesperiodens udløb nærmer sig, idet de ellers risikerer at miste den ubrugte andel af deres oprindelige bevilling.

Ansvarsområder under afslutningsprocessen: medlemsstaterne og Kommissionen

Medlemsstaternes myndigheder fremlægger afslutningsdokumenter

11

Myndighederne med ansvar for forvaltningen og kontrollen af samhørigheds- og landdistriktsprogrammerne for 2007-2013 på medlemsstatsniveau er beskrevet i bilag II. Jf. tabel 1 for en præsentation af deres ansvarsområder i forbindelse med afslutningsprocessen.

Tabel 1

Medlemsstatsmyndighedernes ansvar i forbindelse med afslutningen

Samhørighed
Udvikling af landdistrikter

i)Forvaltningsmyndigheden fremlægger en endelig gennemførelsesrapport, der omhandler hele programperioden¹.

i)Forvaltningsmyndigheden fremlægger den seneste årlige statusrapport om gennemførelsen⁴.

ii)Certificeringsmyndigheden indsender en anmodning om betaling af saldoen og en udgiftsoversigt².

ii)Betalingsorganet fremlægger årsregnskaberne for det seneste regnskabsår, hvor programmet for udvikling af landdistrikterne har været gennemført⁵.

iii)Revisionsmyndigheden evaluerer gyldigheden af anmodningen om betaling af saldoen og de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed som anført i den endelige udgiftsoversigt. Denne støttes af en endelig kontrolrapport³.

Revisionsmyndigheden skal i sin afslutningserklæring anføre en restrisikorate pr. OP (eller serie af OP’er) for hele programperioden. Hvis denne rate overstiger Kommissionens væsentlighedstærskel på 2 %, udløses der almindeligvis en finansiel korrektion. Programmerne bør ikke afsluttes med en godkendt restrisikorate, der overstiger væsentlighedstærsklen.

iii)Certificeringsorganet fremlægger en udtalelse og udarbejder en rapport om de seneste årsregnskabers fuldstændighed, nøjagtighed og pålidelighed samt det interne kontrolsystems funktionsmåde⁶.

1Artikel 67 i forordning (EF) nr. 1083/2006.

2Artikel 61, 78 og 89 i forordning (EF) nr. 1083/2006.

3Artikel 62, stk. 1, litra e), i forordning (EF) nr. 1083/2006.

4Artikel 82, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1698/2005 og artikel 37 i forordning (EU) nr. 1306/2013.

5Artikel 7, stk. 3, og artikel 37 i forordning (EU) nr. 1306/2013.

6Artikel 9 i forordning (EU) nr. 1306/2013 og artikel 5 i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 908/2014 af 6. august 2014 om gennemførelsesbestemmelser til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 for så vidt angår betalingsorganer og andre organer, økonomisk forvaltning, regnskabsafslutning, regler om kontroller, sikkerhedsstillelse og åbenhed (EUT L 255 af 28.8.2014, s. 59).

Kilde: Revisionsretten.

Kommissionen vurderer og godkender afslutningsdokumenterne

12

I forbindelse med afslutningen af perioden 2007-2013 har Kommissionen på samhørighedsområdet fem måneder til at analysere de dokumenter, der er blevet fremlagt af medlemsstaterne, og komme med en udtalelse om den endelige gennemførelsesrapport⁴ og afslutningserklæringen⁵. Så snart disse er godkendt, skal Kommissionen betale saldoen inden for 45 kalenderdage⁶. I løbet af programperioden kan medlemsstaternes eller Kommissionens kontroller føre til finansielle korrektioner inden for rammerne af et OP. Alle uløste problemstillinger forbundet med kontrolaktiviteterne og revisionsresultaterne bør generelt uddybes og løses i løbet af afslutningsprocessen. Kommissionen kan dog udføre yderligere revisionsarbejde, der kan medføre finansielle korrektioner efter betalingen af saldoen⁷.

13

Inden for udviklingen af landdistrikter er afslutningen i høj grad baseret på processen for den årlige finansielle afslutning: Kommissionens årlige kontrol af certificeringsorganets rapport og godkendelse af regnskaberne. Ved afslutningen har Kommissionen fem måneder til at kommentere den seneste årlige fremskridtsrapport⁸. Når først denne rapport anses for at kunne godkendes, og de seneste årsregnskaber er blevet afsluttet, skal Kommissionen betale saldoen inden for seks måneder⁹. Gennem hele programperioden har Kommissionen også udført kontroller af udgifternes lovlighed og formelle rigtighed (flerårig efterprøvende regnskabsafslutning), som foregår uafhængigt af den finansielle afslutning, med henblik på at beskytte EU-budgettet mod uregelmæssige udgifter. Disse kontroller har jævnligt ført til finansielle nettokorrektioner og kan fortsat udføres eller færdiggøres efter afslutningen af landdistriktsprogrammerne.

14

Fristen for medlemsstatsmyndighedernes fremlæggelse af afslutningsdokumenterne var den 30. juni 2016 for landdistriktsprogrammerne, mens fristen blev sat til den 30. marts 2017 for samhørighedsprogrammerne. På revisionstidspunktet befandt generaldirektoraterne sig, grundet de forskellige frister, på forskellige stadier i deres forberedelse. GD AGRI havde færdiggjort den interne manual og procedurerne for afslutning, mens GD REGIO og GD EMPL stadig var i gang med dette arbejde, som det var planlagt skulle udføres inden udgangen af 2016 før fristen for indgivelse af afslutningsdokumenterne.

1Artikel 1 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 af 17. december 2013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 (EUT L 347 af 20.12.2013, s. 320).

2Artikel 317 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF).

3Artikel 90 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 25. oktober 2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 (finansforordningen) (EUT L 298 af 26.10.2012, s. 1), artikel 109, stk. 3, i gennemførelsesbestemmelserne til EU’s finansforordning, artikel 89, stk. 5, i Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden (EUT L 210 af 31.7.2006, s. 25) og artikel 37 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17. december 2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008 (EUT L 347 af 20.12.2013, s. 549).

4Artikel 67, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1083/2006.

5Artikel 89, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1083/2006.

6Artikel 89, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1083/2006.

7I henhold til artikel 90 i forordning (EF) nr. 1083/2006 skal forvaltningsmyndigheden sikre, at alle støttedokumenter vedrørende udgifterne og revisionsarbejdet for det pågældende program står til rådighed for Kommissionen og Revisionsretten i tre år efter afslutningsdatoen.

8Artikel 82, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT L 277 af 21.10.2005, s. 1).

9Artikel 37 i forordning (EU) nr. 1306/2013.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

15

Ved denne revision undersøgte vi, om reglerne og procedurerne for samhørighed og for udvikling af landdistrikter giver Kommissionen og medlemsstaterne mulighed for at afslutte programmerne effektivt og rettidigt.

For det første undersøgte vi:

οom der i henhold til de lovmæssige bestemmelser for afslutningen af samhørigheds- og landdistriktsprogrammer er et krav om en endelig godkendelse af programudgifterne som lovlige og formelt rigtige og sikkerhed for, at der er blevet opnået output og resultater

οom budgetmyndigheden (Europa-Parlamentet og Rådet) er underrettet om resultaterne af afslutningen af de flerårige udgiftsprogrammer

οom afslutningsprocessen er rettidig.

For det andet vurderede vi, om Kommissionen ydede en passende og rettidig støtte til medlemsstaterne for at hjælpe dem med at forberede sig på afslutningen af deres OP’er og landdistriktsprogrammer for 2007-2013.

16

Vores revision havde fokus på styrkerne og svaghederne ved ordningen for afslutning af samhørigheds- og landdistriktsprogrammerne for perioden 2007-2013, på de erfaringer, der var udledt af afslutningen af 2000-2006-programmerne, og på, om forordningerne for 2014-2020 omfatter de svagheder, der var identificeret for begge perioder.

17

Revisionsarbejdet omfattede følgende elementer:

οen analyse af bestemmelserne for afslutning af programperioderne 2000-2006, 2007-2013 og 2014-2020

οen analyse af Kommissionens støtte til medlemsstaterne i form af vejledning og instruktion i forbindelse med 2007-2013-afslutningen

οen elektronisk rundspørge blandt nationale og regionale myndigheder, der var involveret i afslutningen af programmerne, med henblik på at indsamle deres holdninger til reglerne, Kommissionens vejledning og støtte og deres eget beredskab. Rundspørgen blev udført mellem november 2015 og januar 2016. Den blev stilet til forvaltningsmyndigheder og revisionsmyndigheder inden for samhørighedspolitik og betalingsorganer samt certificeringsorganer inden for politikken for udvikling af landdistrikter. 337 af de 480 myndigheder, der blev opfordret til at deltage i rundspørgen, svarede (en svarrate på ca. 70 %)

οinterview med repræsentanter for medlemsstaternes myndigheder, som deltog i rundspørgen. Vi gennemførte i alt interview med 25 nationale og regionale myndigheder på samhørighedsområdet og med 12 myndigheder på området udvikling af landdistrikter.

18

Revisionen blev udført mellem september 2015 og september 2016.

Bemærkninger

Der er sket en forbedring af afslutningsreglerne, men der er brug for yderligere foranstaltninger til sikring af en mere effektiv og rettidig afslutning

19

Afslutningen udgør det sidste trin i et flerårigt programs livscyklus. Kommissionen bør godkende de endelige udgifter som lovlige og formelt rigtige og som brugt i overensstemmelse med programmålene for at sikre ansvarligheden og gennemsigtigheden. Afslutningen bør finde sted hurtigst muligt efter programperiodens udløb, og Kommissionen bør indberette afslutningsresultaterne til budgetmyndigheden.

20

I betragtning af lighederne mellem samhørighedspolitikken og politikken for udvikling af landdistrikter (navnlig inden for de ikkearealrelaterede investeringsforanstaltninger) og af, at begge siden 2014 er indgået i de europæiske struktur- og investeringsfonde, bør ordningen for afslutning ensrettes for at øge gennemsigtigheden og gøre det lettere at foretage sammenligninger. En ensrettet ordning for afslutning ville også gøre det lettere for de interesserede parter at forstå afslutningsprocessen. Endelig kan fælles regler betyde øget effektivitet i forbindelse med programmernes gennemførelse.

Væsentlige ændringer i ordningen for afslutning siden perioden 2000-2006 for så vidt angår samhørighed og udvikling af landdistrikter

Perioden 2000-2006: Medlemsstaterne ydede ingen årlig sikkerhed inden for nogen af politikområderne

21

I 2000-2006-perioden var afslutningsprocessen og -retningslinjerne fælles for samhørighedsområdet og området udvikling af landdistrikter, og medlemsstaternes myndigheder ydede ingen årlig sikkerhed inden for nogen af politikområderne. Ved afslutningen skulle myndighederne¹⁰ yde sikkerhed på baggrund af en stikprøvekontrol vedrørende udgifternes lovlighed og formelle rigtighed i løbet af perioden. Kommissionens analyser og kontroller førte i mange tilfælde til anmodninger om præciseringer eller yderligere arbejde på medlemsstatsniveau, hvilket ofte forlængede afslutningsprocessen. Eksempelvis tog afslutningen af 14 % af de operationelle programmer under EFRU over fire år. I figur 3 gives en oversigt over den tid, det tog Kommissionens GD’er at afslutte samhørigheds- og landdistriktsprogrammerne for perioden 2000-2006.

Figur 3

Tid brugt på afslutning af OP’er og landdistriktsprogrammer i 2000-2006

Kilde: Revisionsretten baseret på Kommissionens oplysninger.

Perioden 2007-2013: krav om, at medlemsstaterne yder årlig sikkerhed på begge politikområder

22

I programperioden 2007-2013 var der et krav om, at medlemsstaterne skulle yde årlig sikkerhed på begge politikområder. Disse årlige erklæringer, som skulle danne grundlaget for programafslutningen, skulle sikre en nemmere og hurtigere proces end i den foregående periode. På samhørighedsområdet havde disse erklæringer form af årlige kontrolrapporter, der blev indsendt af revisionsmyndighederne og godkendt af Kommissionen. Inden for udviklingen af landdistrikter udviklede Kommissionen proceduren for »regnskabsafslutning«¹¹ til den endelige anerkendelse af udgifterne, der bestod i en årlig finansiel regnskabsafslutning og flerårig efterprøvende regnskabsafslutning (jf. punkt 13). Bilag II giver en oversigt over de ansvarlige medlemsstatsmyndigheders forvaltnings- og kontrolopgaver i programperioden 2007-2013.

23

I perioden 2007-2013 blev udgifterne på området samhørighedspolitik indberettet kumulativt fra periodens start, og Kommissionen godkendte dem ikke på årsbasis. De årlige kontrolrapporter og revisionserklæringer, som blev indsendt af revisionsmyndighederne og godkendt af Kommissionen, var dog en vigtig del af Kommissionens årlige sikkerhedsprocedure. Kommissionen havde også mulighed for at afbryde eller suspendere betalingerne, hvis der herskede tvivl om udgifternes lovlighed og formelle rigtighed. Ordningen med årlige kontrolrapporter og erklæringer kombineret med Kommissionens godkendelse af de årlige gennemførelsesrapporter danner grundlag for afslutningsprocessen.

24

På området udvikling af landdistrikter foretog Kommissionen derimod en årlig godkendelse af udgiftserklæringerne i perioden 2007-2013. Kommissionen var forpligtet til at kontrollere certificeringsorganets rapport og revisionserklæring og godkende regnskaberne på årsbasis (årlig finansiel regnskabsafslutning). Denne procedure dækkede ikke alene regnskaberne, men også funktionsmåden for betalingsorganets interne kontrolsystem og revisionserklæringen udstedt af agenturets direktør; den omfattede dog ikke udgifternes lovlighed og formelle rigtighed. Uafhængigt af dette var Kommissionen forpligtet til at undersøge og godkende den årlige fremskridtsrapport om gennemførelsen. Programafslutningen inden for udvikling af landdistrikter tager udgangspunkt i årsregnskaberne indsendt af medlemsstaterne for det enkelte regnskabsår i programperioden (2007-2015) og den tilhørende godkendelse givet af Kommissionen (beslutninger om finansiel regnskabsafslutning). Den årlige finansielle regnskabsafslutning omfatter dog ikke lovlighed og formel rigtighed, som i stedet er dækket af proceduren for den flerårige efterprøvende regnskabsafslutning, som også kan fortsætte efter afslutningen. På området udvikling af landdistrikter kan afslutningen således ses mere som en proces, der består af de nødvendige trin i hele gennemførelsesperioden, og som fortsætter efter den formelle afslutning af et landdistriktsprogram end som en engangsforanstaltning på et bestemt tidspunkt.

25

Den udvikling af forvaltnings- og kontrolsystemet i løbet af tre programperioder (2000-2006, 2007-2013 og 2014-2020) inden for samhørighed og udvikling af landdistrikter, der er relevant for afslutning, vises i bilag III. Her illustreres det desuden, hvordan myndighederne i medlemsstaterne og Kommissionen leverer overvågningsinformation og sikkerhed i de tre perioder.

Perioden 2014-2020: Ordningerne for afslutning af samhørigheds- og landdistriktsprogrammer nærmer sig igen hinanden, men er endnu ikke fuldt ensrettet

26

I programperioden 2014-2020 gøres der brug af en årlig godkendelse af regnskaberne både inden for samhørighed og udvikling af landdistrikter¹², som munder ud i en »årlig afslutning« inden for begge politikområder. På samhørighedsområdet tages der højde for spørgsmål vedrørende udgifternes lovlighed og formelle rigtighed i forbindelse med den årlige godkendelse, hvis de er opdaget og korrigeret af de nationale myndigheder inden fremlæggelsen af regnskaberne for Kommissionen, men de kan også behandles på et senere tidspunkt gennem de flerårige efterprøvende regnskabsrevisioner, som så medfører, at Kommissionen pålægger finansielle korrektioner, hvis bestemte betingelser er opfyldt¹³. Dette svarer samlet set til den proces, der har fundet anvendelse på udviklingen af landdistrikter siden perioden 2007-2013. Inden for udviklingen af landdistrikter er den årlige sikkerhed blevet udvidet til også at omfatte lovlighed og formel rigtighed, idet certificeringsorganerne fra 2015 er forpligtet til at inddrage disse aspekter i deres årsrapporter. Som i forbindelse med samhørighedspolitikken udføres der også separat flerårige juridisk-kritiske revisioner, der kan medføre, at der pålægges finansielle nettokorrektioner.

27

Inden for begge politikområder bliver afslutningen af perioden 2014-2020 næsten identisk med den årlige godkendelse af regnskaberne, dog med den forskel, at der på samhørighedsområdet er krav om en endelig gennemførelsesrapport ud over de årlige dokumenter¹⁴, der er indsendt for det sidste år. På området udvikling af landdistrikter er der intet krav om yderligere dokumenter i forbindelse med afslutningen. Indberetningsformatet er det samme som formatet for årsregnskabet.

28

For perioden 2014-2020 er reglerne om sikkerhed og afslutning blevet forbedret og ensrettet yderligere de to udgiftsområder imellem. Uanset bestræbelserne på at strømline procedurerne gennem forordningen om fælles bestemmelser¹⁵ er der fortsat nogle få forskelle i ordningen for afslutning på de to politikområder. De vigtigste forskelle vises i tabel 2.

Tabel 2

Forskelle i ordningen for afslutning i perioden 2014-2020 for samhørighedsområdet og udviklingen af landdistrikter

Emne
Samhørighed
Udvikling af landdistrikter
Forskelle

Terminologi og medlemsstaternes myndigheders roller
Jf. bilag II for en beskrivelse af forvaltnings-, certificerings- og revisionsmyndighedernes arbejdsopgaver og ansvarsområder.
I perioden 2014-2020 indføres det nye begreb »regnskabsgodkendelse«¹.
Jf. bilag II for en beskrivelse af forvaltningsmyndighedernes, betalingsorganernes og certificeringsorganernes arbejdsopgaver og ansvarsområder.
Begrebet »regnskabsgodkendelse« fra forordningen om fælles bestemmelser finder anvendelse, men i de specifikke regler for udvikling af landdistrikter anvendes begreberne »regnskabsafslutning«² og »efterprøvende regnskabsafslutning«³ stadig.
Selv om medlemsstaternes myndigheder varetager meget ens opgaver, har de forskellige navne og indtager forskellige roller inden for de forskellige politikområder.
Begrebet »regnskabsgodkendelse« bruges på samhørighedsområdet, mens der også bruges »regnskabsafslutning« og »efterprøvende regnskabsafslutning« i forbindelse med udvikling af landdistrikter.

Lovlighed og formel rigtighed
På samhørighedsområdet suppleres den oprindelige forfinansiering af programmerne med årlig forfinansiering. 10 % af de mellemliggende betalinger holdes systematisk tilbage for at beskytte EU-budgettet mod følgerne af uregelmæssige udgifter. Dette beløb frigives, så snart årsregnskaberne er godkendt.
I lovgivningen⁴ er det specifikt anført, at der ikke tages højde for spørgsmål i forbindelse med lovlighed og formel rigtighed i forbindelse med den årlige godkendelse af regnskaberne.
På området udvikling af landdistrikter betales der kun oprindelig forfinansiering til medlemsstaterne, der ydes ikke årlig forfinansiering, og der tilbageholdes ikke beløb fra de mellemliggende betalinger. De kumulerede betalinger vedrørende et program er imidlertid omfattet af et loft på 95 %, og de resterende 5 % frigøres først ved betalingen af saldoen.
I henhold til de specifikke regler vedrørende udvikling af landdistrikter udvides den årlige indberetning til også at omfatte certificeringsorganernes vurdering af lovlighed og formel rigtighed⁵.
På området udvikling af landdistrikter betales der kun oprindelig forfinansiering til medlemsstaterne, men dette suppleres med årlig forfinansiering på samhørighedsområdet. Inden for udvikling af landdistrikter tilbageholdes der ikke dele af de mellemliggende betalinger, mens tilbageholdelsesraten er 10 % for samhørighed. I forbindelse med udvikling af landdistrikter er betalingerne vedrørende et program på den anden side omfattet af et loft på 95 %, hvad der ikke er tilfældet i forbindelse med samhørighed.
På begge områder er det uklart, i hvilket omfang Kommissionen i praksis tager højde for lovlighed og formel rigtighed i forbindelse med den årlige godkendelse.

Regnskabsår og sidste årsregnskaber
Der er indført et nyt regnskabsår, 1. juli-30. juni⁶.
De sidste årsregnskaber skal dække udgifterne frem til den sidste støtteberettigelsesdato (31. december 2023)⁸. De dækker formelt regnskabsåret fra den 1. juli 2023 til den 30. juni 2024.
Regnskabsåret er fortsat 16. oktober til 15. oktober⁷ for perioden 2007-2013.
Den sidste støtteberettigelsesdato er den samme (31. december 2023), men de sidste årsregnskaber dækker perioden 15. oktober 2022 til 31. december 2023.
Regnskabsårene dækker forskellige perioder.
Den periode, der er dækket af de sidste årsregnskaber, er også anderledes.

Frister
Fristen for indgivelse af de endelige afslutningsdokumenter er den 15. februar 2025, dvs. 13,5 måneder efter den sidste støtteberettigelsesdato, som er den 31. december 2023.
Fristen for indgivelse af de endelige afslutningsdokumenter er den 30. juni 2024, dvs. seks måneder efter den sidste støtteberettigelsesdato, som er den 31. december 2023.
Der findes forskellige indgivelsesfrister for de endelige afslutningsdokumenter.

Afslutningsdokumenter
Der skal fremlægges en endelig gennemførelsesrapport⁹.
Der kræves ikke andre dokumenter i forbindelse med afslutningen.
I modsætning til området udvikling af landdistrikter skal der indgives en endelig gennemførelsesrapport i forbindelse med samhørighed.

1Artikel 84 i forordning (EU) nr. 1303/2013.

2Artikel 51 i forordning (EU) nr. 1306/2013.

3Artikel 52 i forordning (EU) nr. 1306/2013.

4Artikel 139, stk. 5, i forordning (EU) nr. 1303/2013.

5Artikel 9 i forordning (EU) nr. 1306/2013.

6Artikel 2, stk. 29, i forordning (EU) nr. 1303/2013.

7Artikel 39 i forordning (EU) nr. 1306/2013.

8Artikel 65, stk. 2, i forordning (EU) nr. 1303/2013.

9Artikel 141 i forordning (EU) nr. 1303/2013.

Kilde: Revisionsretten.

29

I alt væsentligt betyder disse forskelle, at afslutningen af samhørighedsprogrammer starter senere end afslutningen af landdistriktsprogrammer, og at medlemsstaterne udelukkende skal indgive en endelig gennemførelsesrapport til Kommissionen for programmerne på samhørighedsområdet¹⁶. Derudover vil det være gavnligt, hvis afslutningsprocessen ensrettes yderligere de to politikområder imellem.

Der er taget højde for lovlighed og formel rigtighed i forbindelse med afslutningen af samhørighedsprogrammerne for 2007-2013, men disse behandles uafhængigt af afslutningen i forbindelse med udviklingen af landdistrikter

Forståelsen og de forventede følger af afslutningen af perioden 2007-2013 adskiller sig til en vis grad

Medlemsstaterne fortolker formålet med afslutningen bredere, end det er defineret i lovrammen

30

Programafslutningens formål bør fastsættes klart i forordningerne og meddeles, således at Kommissionen og medlemsstaterne får en fælles forståelse.

31

De fleste af respondenterne til vores rundspørge blandt medlemsstaternes myndigheder svarede, at formålet med afslutningen var klart. Deres opfattelse af afslutningens formål var dog på begge politikområder bredere end definitionen i forordningerne (dvs. betaling af saldoen¹⁷). En betydelig del af respondenterne anførte endvidere andre formål med afslutningen, herunder »endelig kontrol af, at de tilbagebetalte udgifter er lovlige og formelt rigtige«, »juridisk sikkerhed for medlemsstaten for, at de indberettede udgifter i perioden er godkendt af Kommissionen« og »evaluering af, om målene er blevet nået«.

32

Kommissionen delte denne bredere anskuelse på samhørighedsområdet. Ifølge GD REGIO og GD EMPL sker betalingen af saldoen efter en gennemgang af programresultaterne i henhold til den endelige gennemførelsesrapport og afhænger af revisionsmyndighedens attestering af, at de udgifter, der er indberettet til Kommissionen, er lovlige og formelt rigtige.

33

Opfattelsen af, at afslutningen af et samhørighedsprogram giver juridisk sikkerhed for, at udgifterne er godkendt af Kommissionen, underbygges dog ikke af forordningerne, idet det er muligt at foretage finansielle korrektioner efter afslutningen. I praksis er der meget sjældent behov for at pålægge efterfølgende finansielle korrektioner. Inden for udviklingen af landdistrikter er der en forholdsvis stor forventningskløft, da der ofte udføres efterprøvende revisioner efter afslutningen (der kan føre til finansielle korrektioner), og der ikke opnås en »reel« afslutning, før alle revisioner er blevet afsluttet og godkendt via Kommissionens afgørelser om finansielle korrektioner.

Inden for samhørighed beregnes der en kumuleret restrisikorate under programmets gennemførelse og ved afslutningen for at vurdere udgifternes lovlighed og formelle rigtighed, men ikke inden for udvikling af landdistrikter

34

På begge områder har Kommissionen oprettet en ramme, ved hjælp af hvilken medlemsstaterne kan give sikkerhed for de indberettede udgifters lovlighed og formelle rigtighed i hele programperioden. Ved periodens udløb bør udgifterne være lovlige og formelt rigtige for hele programmet, når der tages højde for eventuelle finansielle korrektioner. Ved at beregne restrisikoraten for hele perioden vil man kunne anføre den fejl, der fortsat er til stede, når alle finansielle korrektioner tages i betragtning, og vurdere, om niveauet for uregelmæssige udgifter ligger under Kommissionens væsentlighedstærskel, som p.t. ligger på 2 % inden for begge politikområder. Beregning og analyse af restrisikoraten på programniveau vil også gøre det muligt at fastslå årsagerne til de resterende fejl og indføre yderligere korrigerende foranstaltninger med henblik på at nedbringe de uregelmæssige udgifter til et acceptabelt niveau.

35

På samhørighedsområdet konstaterede vi, at der ved afslutningen bliver beregnet en restrisikorate for hvert program og hele programperioden, idet der tages højde for de finansielle korrektioner. GD REGIO og GD EMPL kan pålægge yderligere finansielle korrektioner ved afslutningen, hvis den efterprøvede restrisikorate for et OP er væsentlig.

36

Inden for udvikling af landdistrikter beregner hverken certificeringsorganerne eller Kommissionen restrisikoraten på programniveau efter indvirkningen af alle finansielle korrektioner. Da der ikke bliver udført en sådan beregning årligt eller for hele programperioden, er der ved afslutningen ikke sikkerhed for, at risikoen ligger under væsentlighedstærsklen - selv efter korrektionerne. Ifølge GD AGRI’s årlige aktivitetsrapport for 2015 kan det ikke med nogen sikkerhed forventes, at der med en rimelig indsats kan opnås en finansiel restrisiko på under 2 % inden for udvikling af landdistrikter¹⁸.

37

GD AGRI’s årlige aktivitetsrapport omfatter detaljerede oplysninger om det anslåede risikobeløb og ELFUL’s samlede anslåede korrigerende effekt¹⁹. Dette giver en indikation af den finansielle restrisiko for EU-budgettet, når der tages højde for alle korrigerende foranstaltninger. Denne øvelse begrænser sig dog til et enkelt regnskabsår, og der foretages ikke beregninger på dette tidspunkt, hverken på program- eller på betalingsorganniveau. Hertil kommer, at i modsætning til, hvordan oplysningerne anvendes inden for samhørighed, bruges de ikke til at sikre, at restrisikoraten holder sig under Kommissionens væsentlighedstærskel.

38

Forordningerne for perioden 2014-2020 omfatter på ingen af politikområderne et krav om, at revisionsmyndighederne og certificeringsorganerne skal fremlægge en revisionserklæring eller en rapport for hele programperioden, eller om en beregning af restrisikoraten for hvert program i forbindelse med afslutningen. Vi noterer os imidlertid, at revisionsmyndighederne rapporterer de årlige restfejlfrekvenser, og Kommissionen kontrollerer certificeringsorganernes forekomst af fejl og manglende overholdelse af bestemmelserne. I den forbindelse tages der højde for de finansielle korrektioner på medlemsstatsniveau.

Udgifterne til udvikling af landdistrikter godkendes hverken ved eller efter afslutningen endeligt som lovlige og formelt rigtige

39

Endelig godkendelse af programudgifterne som lovlige og formelt rigtige ville have visse praktiske konsekvenser. For medlemsstaterne ville den navnlig betyde klarhed. Endelig godkendelse ville også give nyttige oplysninger med henblik på dechargeproceduren - hvor Europa-Parlamentet efter henstilling fra Rådet giver Kommissionen den endelige godkendelse af den måde, EU-budgettet er blevet gennemført på. Decharge er en af de metoder, hvormed Europa-Parlamentet og Rådet kan holde Kommissionen ansvarlig for EU-budgettets gennemførelse²⁰.

40

På samhørighedsområdet har vi undersøgt den proces, der munder ud i betaling af saldoen for hvert OP. Helt generelt bør alle uløste problemer i relation til udgifternes lovlighed og formelle rigtighed præciseres og løses inden afslutningen af et OP. Kommissionen sender efter afsluttet evaluering medlemsstaten en afslutningsskrivelse med angivelse af det udgiftsbeløb, der er godkendt som støtteberettiget for programmet. I alt væsentligt fører dette til den endelige godkendelse af disse udgifter som lovlige og formelt rigtige. Støttemodtagerne er forpligtede til at opbevare dokumenterne i tre år efter programafslutningen, så GD REGIO og GD EMPL kan foretage revisioner efter afslutningen. Dette sker dog meget sjældent i praksis.

41

Inden for udvikling af landdistrikter anerkender Kommissionen den endelige anmeldelse af udgifterne gennem regnskabsafslutningsproceduren, under hvilken den træffer afgørelser om årlig finansiel regnskabsafslutning og flerårig efterprøvende regnskabsafslutning (jf. punkt 13). Vi undersøgte, hvordan disse afgørelser tages i betragtning i forbindelse med beregningen af saldoen. Der tages højde for alle afgørelser om finansiel regnskabsafslutning i forbindelse med beregningen af saldoen, men overensstemmelsesafgørelser behandles særskilt, eftersom de direkte reducerer de disponible budgetbevillinger (dvs. de repræsenterer en finansiel nettokorrektion). Dette kan forekomme, selv efter at Kommissionen har truffet formel afgørelse om at afslutte programmets sidste årsregnskab.

42

Afgørelserne om efterprøvende regnskabsafslutning omfatter ofte finansielle korrektioner som følge af efterprøvende revisioner, Kommissionen har udført gennem hele perioden for at kontrollere, at udgifterne er i overensstemmelse med reglerne. Den efterprøvende regnskabsafslutning er et vigtigt element i GD AGRI’s regnskabsafslutning. Den foregår dog uafhængigt af den årlige finansielle regnskabsafslutning. Der kan udføres efterprøvende revisioner og træffes afgørelser efter programafslutningen. Kommissionen vurderer, at der ultimo 2016 - hvor den forventer at have truffet størstedelen af sine afgørelser om de sidste årlige regnskabsafslutninger for 2007-2013 - stadig vil være omkring 80 igangværende efterprøvende revisioner.

43

At der stadig kan træffes afgørelser om efterprøvende regnskabsafslutning efter afslutningen, betyder, at den saldo, der afregnes ved afslutningen²¹, ikke nødvendigvis er »endelig«, da resultatet af den efterprøvende revision kan føre til, at Kommissionen må inddrive midler fra medlemsstaten.

44

I vores særberetning nr. 7/2010²² bemærkede vi, at en adskillelse af den årlige finansielle regnskabsafslutning fra den flerårige efterprøvende regnskabsafslutning er forbundet med visse operationelle fordele. Kommissionen mente, at en opdeling af proceduren var nødvendig på grund af længden af de efterprøvende revisioner og ville gøre det muligt for den at føre nøjere tilsyn med den årlige finansielle gennemførelse af programmerne. Vi påtalte dog, at Kommissionen ikke udarbejder et resumé med godkendelse af et specifikt års udgifter efter afslutningen af alle de efterprøvende revisioner. Vi konstaterede, at der heller ikke findes et sådant resumé i forbindelse med afslutningen. En sådan afgørelse ville anerkende de godkendte nettoudgifter efter gennemførelsen af alle finansielle korrektioner og samtidig underrette dechargemyndigheden. Den ville også levere et af de nødvendige elementer til beregning af en restrisikorate på programniveau inden for udviklingen af landdistrikter. Kommissionen har ikke behandlet denne problemstilling med henblik på perioden 2014-2020.

45

I forbindelse med perioden 2014-2020 er opdelingen mellem den årlige godkendelse af regnskaberne og de flerårige efterprøvende revisioner fastholdt og udvidet til at omfatte samhørighedsområdet²³.

Ved afslutningen tages der ikke behørigt højde for de opnåede output og resultater

46

Afslutningen bør omfatte den endelige indberetning og evaluering i forbindelse med programmet, herunder overvågning og analyse af de opnåede output og resultater for hele perioden. Kommissionen bør modtage pålidelige data vedrørende målopnåelsen, så den kan vurdere, hvor effektivt EU-midlerne er blevet anvendt i perioden.

Perioden 2007-2013: Medlemsstaterne skal indberette specifikke og verificerbare mål ved hjælp af de indikatorer, der er fastsat i programmerne

47

I løbet af programperioden var medlemsstaterne forpligtede til at indberette fremskridtene i programgennemførelsen²⁴. I den forbindelse skulle de inddrage oplysninger om specifikke, verificerbare mål ved hjælp af de indikatorer, der er fastsat i programmerne. Forordningerne indeholdt også bestemmelse om en midtvejsevaluering af landdistriktsprogrammer (i 2010) og en efterfølgende evaluering inden for begge politikområder (i 2015)²⁵.

48

I forbindelse med afslutningen er der krav om indberetning af målopfyldelsen inden for begge politikområder - i den endelige gennemførelsesrapport i forbindelse med samhørighed og i den sidste årlige fremskridtsrapport vedrørende gennemførelsen af programmerne i forbindelse med udvikling af landdistrikter - inden saldoen betales (jf. tabel 1). Beløbet for den endelige udbetaling er dog ikke direkte forbundet med den reelle opnåelse af output og resultater.

49

På samhørighedsområdet anførte nogle myndigheder i medlemsstaterne, at det var uklart, hvordan de aktiviteter, der ikke var blevet afsluttet inden for afslutningsfristen, skulle tages i betragtning ved resultatindberetningen. Andre var usikre på de eventuelle finansielle følger af ikke at have opfyldt de mål, der var fastsat i deres programmer. Selv om Kommissionen svarede medlemsstaterne, at der ikke ville blive foretaget nogen automatiske finansielle korrektioner, hvis indikatorerne ikke var opfyldt, var de ansvarlige myndigheder stadig usikre på GD REGIO’s og GD EMPL’s tilgang.

50

På området udvikling af landdistrikter anførte nogle myndigheder i medlemsstaterne, at reglerne for indberetning af output og resultater af de aktiviteter, der blev finansieret inden for rammerne af to programperioder, stadig var uklare.

51

Medlemsstaternes revisionsmyndigheder og certificeringsorganer anførte i rundspørgen og interviews, at de ikke havde til hensigt at efterprøve, at målene var nået, eller årsagerne til, at de ikke var. Sammenholdt med myndighedernes usikkerhed om, hvordan indberetningen af uafsluttede aktiviteter ved programperiodens afslutning skulle finde sted, udgør dette en risiko for troværdigheden og nøjagtigheden af de oplysninger, der bliver indberettet vedrørende målopnåelsen for 2007-2013.

Perioden 2014-2020: Tildelingen af resultatreserven afhænger af opnåelsen af programmets milepæle på prioritetsniveau

52

Der er i perioden 2014-2020 lagt større vægt på output og resultater i løbet af programgennemførelsen og kontroller (herunder vedtagelse af et program samt inden for evaluering og revision). Dette er blevet forstærket gennem ændring af resultatrammen, herunder genindførelse af en resultatreserve, der beløber sig til 6 % af programbudgettet. Tildelingen af reserven afhænger af opnåelsen af de milepæle, der er fastsat i programprioriteterne²⁶. Er målene ikke blevet nået, kan Kommissionen også pålægge finansielle korrektioner²⁷. Vi har dog i en tidligere beretning påvist en række svagheder i udformningen af resultatrammen på begge områder²⁸. Derudover er det fortsat uklart, hvordan resultatreserven vil blive anvendt i praksis, og hvad dens egentlige effekt vil være.

Europa-Parlamentet og Rådet har ikke fået forelagt en konsolideret afslutningsrapport om udgifternes lovlighed og formelle rigtighed samt de opnåede output og resultater

53

EU’s budgetsystem er baseret på flerårig programmering. Resultaterne af afslutningsprocessen bør indberettes til budgetmyndigheden med henblik på at sikre ansvarlighed og gennemsigtighed i programgennemførelsen. Kommissionen bør derfor underrette Europa-Parlamentet og Rådet om den endelige situation for programperioden, hvad angår udgifternes formelle rigtighed og de opnåede mål.

54

Budgetmyndigheden har i dag adgang til en række forskellige dokumenter vedrørende programgennemførelsen:

οmeddelelse om beskyttelsen af EU-budgettet

οårlige aktivitetsrapporter fra GD AGRI, GD EMPL og GD REGIO

οårlig sammenfattende rapport om Kommissionens forvaltningsmæssige resultater

οefterfølgende evalueringer af opnåelsen af OP- og landdistriktsprogrammål i løbet af perioden

οsammenfattende rapport om den efterfølgende evaluering

οKommissionens afgørelser om udgifternes overensstemmelse med EU-reglerne

οKommissionens årlige finansielle afslutningsbeslutninger på området udvikling af landdistrikter (hvoraf den sidste omfatter saldoen).

55

Kommissionen rapporterer til budgetmyndigheden gennem de forskellige generaldirektoraters årlige aktivitetsrapporter, der bygger på den årlige situationsrapport, men der er ingen planer om en specifik rapport om det endelige udfald af afslutningen for programperioden som helhed. Situationen er uforandret for perioden 2014-2020.

56

For så vidt angår perioden 2000-2006 noterer vi, at Kommissionen har udsendt en ad hoc-rapport om de finansielle korrektioner og afslutningsstatus for EFRU- og ESF-programmer og samhørighedsfondsprojekter i 2013.

På grund af overlappende støtteberettigelsesperioder finder afslutningen først sted flere år efter programperiodens udløb

57

Afslutningen bør finde sted hurtigst muligt efter programperiodens udløb, så de efterfølgende programmer kan indledes hurtigt. For at kunne sikre en effektiv afslutning er det også afgørende, at der stilles tilstrækkelig tid og ressourcer til rådighed til opgaverne forbundet hermed.

Mere tid til at bruge EU-midler: fra n+2 i perioden 2000-2006 til n+3 i perioden 2014-2020

58

EU-forordningerne har i løbet af de seneste tre perioder givet medlemsstaterne mere tid til at bruge deres tildelte midler. I 2000-2006 og 2007-2013 havde medlemsstaterne lov til at fortsætte med at bruge midler i op til to år efter programperiodens udløb. Støtteberettigelsesperioden for 2007-2013 fortsatte således indtil den 31. december 2015 (i stedet for udgangen af 2013).

59

I 2014-2020 er støtteberettigelsesperioden (den periode, programbudgettet kan bruges i) blevet forlænget til tre år efter programperiodens udgang (n+3)²⁹ mod to år (n+2) i de tidligere programperioder. Derfor vil støtteberettigelsesperioden slutte i 2023, hele ti år efter Europa-Parlamentets og Rådets vedtagelse af den lovgivningsmæssige ramme (sidst i 2013). Derefter følger afslutningen, som på samhørighedsområdet tilføjer mindst yderligere to år. På det tidspunkt, hvor afslutningen er helt gennemført, vil Europa-Parlamentets sammensætning have ændret sig to - muligvis tre - gange.

Medlemsstaterne har længere tid til fremlæggelsen af afslutningsdokumenterne på samhørighedsområdet

60

I henhold til reglerne for afslutningen af perioden 2000-2006 kunne støtteberettigelsesperioden i enkelte tilfælde forlænges med yderligere seks eller 12 måneder. I perioden 2007-2013 var sådanne forlængelser ikke mulige inden for nogen af de to politikområder, hvilket forventes at medføre en kortere afslutningsproces. Der er dog store forskelle mellem samhørighedsområdet og området udvikling af landdistrikter, hvad angår den tid, der sættes af til udarbejdelsen og fremlæggelsen af afslutningsdokumenterne for Kommissionen³⁰: På samhørighedsområdet har medlemsstaterne 15 måneder fra støtteberettigelsesperiodens udløb til at klare dette, men inden for udvikling af landdistrikter har de kun seks måneder³¹. Medlemsstaterne skal således i programperioden 2007-2013 have gennemført afslutningsprocessen inden den 31. marts 2017 på samhørighedsområdet og inden den 30. juni 2016 inden for udvikling af landdistrikter (jf. figur 4).

Figur 4

Timing for afslutning

Kilde: Revisionsretten.

61

En forklaring på denne forskel er, at en stor del af arbejdet på området udvikling af landdistrikter allerede er blevet udført i løbet af perioden, så afslutningen hovedsagelig har fokus på det sidste regnskabsår. Derimod er afslutningen mere omfattende på samhørighedsområdet og involverer en godkendelse af udgifterne for hele programperioden (jf. også punkt 22-25).

62

Selv om ordningen for afslutning er mere ensrettet for de to politikområder, vil der på samhørighedsområdet fortsat i perioden 2014-2020 være betydeligt længere tidsfrister for indgivelse af dokumenter til Kommissionen: 13,5 måneder efter den sidste støtteberettigelsesdato sammenlignet med seks måneder på området udvikling af landdistrikter.

De overlappende støtteberettigelsesperioder medfører en sen påbegyndelse af de efterfølgende programmer

63

Som vist i tabel 3 er mange af programmerne for perioden 2014-2020 blevet godkendt i 2015 eller endog i 2016. Siden vedtagelsen af retsgrundlaget i december 2013 har gennemførelsen i den nye periode været i fuld gang i medlemsstaterne, og dette har krævet opmærksomhed fra Kommissionens generaldirektoraters side. Efter forhandlingerne vedrørende partnerskabsaftalerne samt OP’er og landdistriktsprogrammer er mange medlemsstater gået i gang med på samhørighedsområdet at udnævne de forvaltningsmyndigheder og certificeringsmyndigheder, der skal godkendes af revisionsmyndighederne. Der kan kun indsendes anmodninger om mellemliggende betalinger, hvis disse udnævnelser er anmeldt til Kommissionen.

Tabel 3

Vedtagelse af programmer for perioden 2014-2020

General- direktorat | Antal vedtagne programmer
2014 | 2015 | 2016 | I alt
DG REGIO | 132 | (45 %) | 143 | (48 %) | 20 | (7 %) | 295
DG EMPL | 153 | (71 %) | 62 | (29 %) |  |  | 215
DG AGRI | 9 | (8 %) | 109 | (92 %) |  |  | 118
I alt pr. år | 294 | (47 %) | 314 | (50 %) | 20 | (3 %) | 628

Kilde: Revisionsretten baseret på Kommissionens oplysninger.

64

Primo november 2016 var udnævnelserne for 140 programmer (ud af 215) inden for GD EMPL og 163 programmer (ud af 295) inden for GD REGIO anmeldt. 66 programmer inden for GD EMPL og 53 inden for GD REGIO havde indsendt anmodninger om mellemliggende betalinger vedrørende 2016³², hvilket viser, at de allerede havde igangsat gennemførelsen af aktiviteterne. I medlemsstaterne har myndighederne derfor generelt påbegyndt gennemførelsen af deres 2014-2020-programmer. For langt størstedelen af programmerne er gennemførelsen dog ikke blevet påbegyndt endnu alene af den årsag, at der fortsat var ubrugte midler fra 2007-2013-programmerne, for hvilke støtteberettigelsesperioden først udløb den 31. december 2015. De overlappende støtteberettigelsesperioder hæmmer påbegyndelsen af programmerne for den efterfølgende periode.

Derudover øger overlapningen mellem støtteberettigelsesperioderne den samlede administrative byrde af programforvaltning og -kontrol på medlemsstats- og Kommissionsniveau

65

Kommissionen anser afslutningen for at være en del af de lovmæssige krav, og hverken på det ene eller det andet politikområde udarbejder den et separat budget for afslutningen eller overvåger udgifterne til den. Kommissionen afkræver ikke medlemsstaterne oplysninger om deres egne omkostninger eller ressourcebehov i forbindelse med afslutningen, og den foretager heller ikke et omfattende skøn over generaldirektoraternes samlede ressourcebehov. Medlemsstaterne anser afslutningen for at være en del af deres programforvaltningsansvar, hvorfor de heller ikke særskilt anslår eller overvåger ressourcebehovet forbundet med afslutningen på de to politikområder.

66

Den største bekymring, medlemsstaterne gav udtryk for i vores rundspørge og interviews, omhandlede det tidspres, som forårsages af overlapningen mellem støtteberettigelsesperioderne og det arbejde, der er forbundet med afslutningen. Det er navnlig revisionsmyndighederne og certificeringsorganerne, der opfatter dette tidspres som en stor risiko. Nogle myndigheder anførte, at de løste problemet ved at ansætte ekstra medarbejdere eller udlicitere aktiviteter. Flere andre havde dog som følge af budgetnedskæringer ikke denne mulighed. Også Kommissionen har peget på et behov for yderligere personalemæssige ressourcer under afslutningen, og den overvejer at outsource en række opgaver.

67

Nogle af de myndigheder i medlemsstaterne, der var ansvarlige for afslutningen, var endvidere blevet negativt påvirket af administrativ omstrukturering, der havde ført til afskedigelse eller overflytning af medarbejdere. Der er derfor en alvorlig risiko for, at der på nationalt niveau ikke er tilstrækkeligt erfarent personale til rådighed til afslutningsaktiviteter.

68

I perioden 2014-2020 vil problemet med samtidig at gennemføre programmer vedrørende to perioder blive forværret, idet udgifterne fortsat er støtteberettigede i tre år efter programperiodens udløb i stedet for de to år for perioden 2007-2013. Hvis den efterfølgende periode ikke bliver forsinket, vil medlemsstaternes arbejde i forbindelse med den årlige godkendelse af regnskaberne for 2014-2020-programmerne således overlappe gennemførelsen af nye programmer mellem den 1. januar 2021 og enten den 30. juni 2024 (vedrørende udvikling af landdistrikter) eller den 15. februar 2025 (vedrørende samhørighed).

Kommissionen har ydet en passende og rettidig bistand med henblik på at hjælpe medlemsstaterne med forberedelsen til afslutningen af programmerne for 2007-2013, men skal fortsat være opmærksom på at sikre medlemsstaternes solide gennemførelse

Kommissionen har udsendt omfattende og rettidig vejledning om afslutningen af perioden 2007-2013

69

Regler bør være klare, enkle og praktiske, og de bør være lette at finde i forordningerne. En kompleks lovgivningsramme kan øge fejlforekomsten ved afslutningen, hvis myndighederne ikke forstår kravene korrekt eller fortolker dem anderledes end Kommissionen. Det kan også føre til ineffektivitet, hvis Kommissionen er nødt til at udsende præciseringer til medlemsstaterne. For at begrænse disse risici skal Kommissionen på forhånd udarbejde retningslinjer, der opsummerer og yderligere præciserer afslutningsbestemmelserne. Forordningerne udgør en overordnet ramme for programperioden som helhed (programmering, økonomisk forvaltning, revision mv.), og derfor bør retningslinjerne i højere grad have fokus på de tekniske og praktiske aspekter ved Kommissionens fortolkning af forordningerne.

Kommissionens retningslinjer gjorde afslutningsreglerne lettere at forstå på begge politikområder

70

Vores gennemgang af lovgivningsrammen viste, at afslutningsreglerne, for begge politikområder, skal hentes fra forskellige forordninger³³. Dette er især tilfældet for området udvikling af landdistrikter, hvor det øger kompleksiteten, at der er mange forordninger, der er relevante i forbindelse med afslutningen. Derudover er de finansielle aspekter ved afslutningsprocessen for 2007-2013 omfattet af de nye forordninger, der blev vedtaget i 2013 og 2014 for perioden 2014-2020³⁴, mens forordningerne for perioden 2007-2013 omhandler betingelserne for udgifternes støtteberettigelse³⁵. Andre forordninger igen vedrører kontrolordningerne³⁶ og overgangsreglerne³⁷.

71

Kommissionen har dog taget hånd om lovgivningsrammens kompleksitet ved at udarbejde retningslinjer for afslutningen til begge politikområder. Retningslinjerne indeholder de nøglekrav og frister, der er forbundet med processen, og præciseringer, som blev hilst velkommen af størstedelen af de myndigheder, der var involveret i afslutningsaktiviteterne.

72

Samlet set fandt vi, at Kommissionen havde fremlagt nogle omfattende retningslinjer til præcisering af de gældende bestemmelser i forordningerne på begge områder. Et udkast til retningslinjerne blev præsenteret for medlemsstaterne på et tidligt stadie, hvilket gav dem mulighed for at kommentere på indholdet. Tabel 4 viser tidslinjen for retningslinjernes vedtagelse på begge politikområder. De ændrede retningslinjer indeholdt meget få ændringer.

Tabel 4

Tidslinje for vedtagelsen af afslutningsretningslinjer

| Samhørighed | Udvikling af landdistrikter
Første udkast til retningslinjer forelagt for medlemsstaterne | Juni 2012¹ | April 2013⁴
Retningslinjer vedtaget | Marts 2013² | Marts 2015⁵
Ændrede retningslinjer vedtaget | April 2015³ | December 2015⁶

1Ved Koordinationsudvalget for Fondenes møde den 7. juni 2012.

2Kommissionens afgørelse C(2013)1573 af 20. marts 2013 om godkendelse af retningslinjer for afslutning af operationelle programmer godkendt til bistand fra Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden (2007-2013).

3Kommissionens afgørelse C(2015)2771 af 30. april 2015 om ændring af afgørelse C(2013) 1573 af 20. marts 2013.

4Ved Udvalget for Udvikling af Landdistrikternes møde den 19. april 2013.

5Kommissionens afgørelse C(2015)1399 af 5. marts 2015 om godkendelse af retningslinjer for afslutning af programmer for udvikling af landdistrikterne, der er godkendt til at modtage støtte fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) for perioden 2007-2013.

6Kommissionens afgørelse C(2015)8866 af 11. december 2015 om ændring af afgørelse C(2015) 1399 af 5. marts 2015.

Kilde: Revisionsretten.

73

På begge politikområder giver retningslinjerne præciseringer af og praktisk vejledning om de anliggender, der ikke var dækket i detaljer eller ikke var tilstrækkeligt klare i forordningerne.

74

Næsten alle myndighederne på begge politikområder, der deltog i rundspørgen, mente, at Kommissionen fremlagde retningslinjerne i tilstrækkelig god tid, før afslutningen skulle forberedes. To tredjedele af respondenterne anførte, at retningslinjerne præciserede mange spørgsmål, der ikke var tilstrækkeligt behandlet i forordningerne (jf. figur 5). Næsten alle myndighederne mente også, at retningslinjerne var klare med hensyn til tilrettelæggelsen af afslutningen, herunder ansvarsområder og frister.

75

Omkring en femtedel af de adspurgte myndigheder angav, at de stadig havde behov for yderligere vejledning eller præciseringer på nogle områder. De områder, hvor 15 % eller flere af respondenterne anså vejledningen for at være uklar eller forholdsvis uklar, er anført i bilag IV.

Figur 5

Rundspørgesvar fra medlemsstaternes myndigheder på, om Kommissionens retningslinjer var tilstrækkeligt klare

Kilde: Revisionsrettens rundspørge.

Manglen på frister for visse aspekter ved afslutningsprocessen kan bringe den rettidige gennemførelse af afslutningen i fare

76

En vigtig komponent i afslutningsreglerne er de klare frister, da de er med til at sikre, at opgaverne udføres rettidigt, og at afslutningsprocessen i sin helhed er effektiv.

77

Forordningerne omfatter samlet set frister for de fleste aspekter, men på tre områder var der ikke fastsat frister: for medlemsstaternes besvarelse af Kommissionens spørgsmål om afslutningsdokumenterne, for Kommissionens godkendelse af store projekter og for medlemsstaternes offentlige bidrag til støttemodtagere på samhørighedsområdet.

Ingen frist i forordningerne vedrørende medlemsstaternes besvarelse af Kommissionens spørgsmål: risiko for en forhalet afslutning

78

Hvis afslutningsdokumenterne er af god kvalitet, er bestemmelserne i forordningerne tilstrækkelige til at sikre rettidig afslutning. Hvis Kommissionen derimod ikke er tilfreds med medlemsstaternes oplysninger, kan forordningernes mangel på en tidsfrist for svar på Kommissionens spørgsmål forhale afslutningsprocessen yderligere.

79

Ingen af forordningerne for perioden 2007-2013 fastsætter en frist for medlemsstaternes besvarelse af Kommissionens spørgsmål om afslutningsdokumenterne. På samhørighedsområdet er der i retningslinjerne anført en frist på to måneder til dette formål. Denne frist kan forlænges med yderligere to måneder. Retningslinjerne for udvikling af landdistrikter indeholder ikke en sådan bestemmelse.

Ingen frist for indgivelse og godkendelse af store projekter på samhørighedsområdet: komplicerer afslutningen og knytter en risiko til anvendelsen af midlerne

80

I perioden 2007-2013 blev store projekter på samhørighedsområdet defineret som aktiviteter med samlede omkostninger på over 50 millioner euro³⁸. Da sådanne projekter involverer en betydelig EU-finansiering, krævede de Kommissionens vurdering og finansieringsgodkendelse³⁹.

81

Lovgivningsrammen for perioden 2007-2013 indeholdt ikke en frist for indgivelsen af ansøgninger om store projekter og i praksis heller ingen frist for Kommissionens vedtagelse af relaterede afgørelser. Den 15. november 2016 ventede 19 ansøgninger vedrørende store projekter, der var indgivet af syv medlemsstater, stadig på GD REGIO’s godkendelse. Projekternes samlede støtteberettigede omkostninger var på 1 milliard euro, og EU-bidraget på 8,54 millioner euro.

82

Når der ikke er truffet afgørelse vedrørende et stort projekt, bliver afslutningen af et OP kompliceret, fordi forvaltnings- og revisionsmyndighederne ikke ved, hvordan de skal håndtere de berørte udgifter i forbindelse med udarbejdelsen af afslutningsdokumenterne. Manglende afgørelser gør også medlemsstatens juridiske stilling usikker. Hvis Kommissionen afviser et stort projekt, når afslutningsfristen nærmer sig, er der navnlig forhøjet risiko for, at medlemsstaterne ikke formår at erstatte det med andre støtteberettigede udgifter, hvilket kan gøre det vanskeligt at udnytte EU-bidraget fuldt ud.

83

I forbindelse med perioden 2014-2020 kan en betalingsanmodning indeholde udgifter til et stort projekt⁴⁰, hvis Kommissionen først underrettes om, at uafhængige eksperter har bedømt det positivt, eller efter forelæggelse med henblik på Kommissionens godkendelse. Kommissionen bør vedtage en afgørelse om godkendelse af det finansielle bidrag til det store projekt inden for tre måneder⁴¹.

Ingen frist på samhørighedsområdet for udbetalingen af det offentlige bidrag til støttemodtagere: en omdømmemæssig risiko

84

Den generelle regel er, at samhørighedsudgifterne er støtteberettigede til EU-medfinansiering, hvis de rent faktisk betales af en støttemodtager med henblik på at gennemføre aktiviteterne i løbet af støtteberettigelsesperioden⁴². Det er derfor ikke et krav, at støttemodtageren har modtaget den tilsvarende offentlige medfinansiering, inden medlemsstaten anmoder om godtgørelse fra Kommissionen.

85

Forvaltningsmyndighederne skal sikre, at støttemodtagerne modtager det fulde offentlige bidrag hurtigst muligt og i deres helhed⁴³, men der er ingen specifik frist inden for lovgivningsrammen for samhørighed for 2007-2013 vedrørende betalinger til støttemodtagere. Medlemsstaterne kan således ved afslutningen anmode om godtgørelse af de udgifter, der endnu ikke er blevet udbetalt til støttemodtagerne⁴⁴.

86

Vi har tidligere henledt opmærksomheden på de alvorlige forsinkelser i udbetalingen af offentlige bidrag til støttemodtagere (jf. tekstboks 2). Kommissionen stiller ikke krav om, at medlemsstaterne ved afslutningen eller på et senere tidspunkt indberetter, hvor stor en andel af det offentlige bidrag der rent faktisk er blevet udbetalt. Som følge heraf er der mulighed for, at støttemodtagerne ikke modtager det fulde bidrag på det rette tidspunkt, også selv om Kommissionen har betalt det fulde bidrag til medlemsstaten. Det kan i princippet betyde, at støttemodtagerne, selv efter afslutningen (i 2018 eller senere), muligvis stadig ikke har modtaget EU-bidraget til deres projekter. Vi mener, at der for EU er en betydelig omdømmemæssig risiko forbundet med de sene betalinger.

Tekstboks 2

Forsinket udbetaling af EU-bidrag til støttemodtagere

I Frankrig var der alvorlige forsinkelser af de nationale myndigheders overførsel af EU-midler til de regionale organer, der fungerede som støttemodtagere: I to tilfælde var denne forsinkelse på mere end fem måneder⁴⁵.

I forbindelse med et projekt i Italien om udarbejdelse af en rapport, der skulle kortlægge uddannelsesbehovene i forskellige italienske regioner, indsendte støttemodtageren sin omkostningsopgørelse til forvaltningsmyndigheden i marts 2014. De nationale myndigheder attesterede omkostningerne og indsendte opgørelsen til Kommissionen. Selv om Kommissionen afregnede de anmeldte omkostninger i juni 2014, fik modtageren først den mellemliggende betaling fem måneder senere, i november 2014.

Lignende sager fandtes i forbindelse med fire andre projekter i Italien, ét i Frankrig og seks i Nederlandene⁴⁶.

87

På området udvikling af landdistrikter - modsat på samhørighedsområdet - kommer udgifter kun i betragtning til et bidrag fra EU, hvis støttemodtageren rent faktisk har fået den pågældende støtte udbetalt⁴⁷.

88

For perioden 2014-2020 er det i forordningen anført, at det offentlige bidrag til støttemodtagerne skal udbetales senest 90 dage fra datoen for modtagerens indgivelse af betalingsanmodningen⁴⁸. Forordningen indeholder også en sikkerhedsklausul, i henhold til hvilken medlemsstaten skal sikre, at det offentlige bidrag, der er blevet betalt til støttemodtagerne, senest på afslutningsdatoen som minimum svarer til det bidrag, der er modtaget fra EU-budgettet⁴⁹.

Visse krav i retningslinjerne for samhørighedsområdet er mere vidtgående end de lovmæssige bestemmelser

89

Vi konstaterede, at retningslinjerne på samhørighedsområdet indeholdt nogle krav, der overgik de lovmæssige bestemmelser. De pågældende krav vedrørte de finansielle instrumenter, de ikkefungerende projekter, faseinddelingen af projekterne og restrisikoraten. Disse krav er præsenteret i tabel 5, som også angiver, hvordan de er behandlet inden for udvikling af landdistrikter, og om der er foretaget ændringer for perioden 2014-2020. Der blev ikke indført yderligere krav i retningslinjerne for udvikling af landdistrikter.

90

Omkring 19 % af forvaltningsmyndighederne og 24 % af revisionsmyndighederne bemærkede også i deres svar i rundspørgen, at nogle af retningslinjernes krav rakte ud over bestemmelserne i forordningerne.

91

Kravene anført i tabel 5 blev alle indført for at afhjælpe en række specifikke mangler. Kravene vedrørende de ikkefungerende projekter og indberetningen af en restrisikorate hjælper med at begrænse de risici, der er forbundet med afslutningen. Præciseringerne i relation til faseinddelingen af andre projekter end store projekter er nødvendige, men i deres nuværende formulering kan de komplicere afslutningen. Vi har tidligere rapporteret om forlængelsen af støtteberettigelsesperioden for finansielle instrumenter gennem Kommissionens retningslinjer for afslutning⁵⁰, hvad der er problematisk med hensyn til regelhierarkiet. Kommissionen anfægter denne holdning og har afvist at indsende et lovforslag om ændring af forordning (EF) nr. 1083/2006 for at give medlemsstaterne en juridisk sikkerhed⁵¹.

Tabel 5

Krav i retningslinjerne for samhørighed, der overgår forordningerne

Emne
Beskrivelse af problematikken på samhørighedsområdet
Tilgang inden for udvikling af landdistrikter
Tilgang i perioden 2014-2020

Støtteberettigelsesperiode for udgifter inden for rammerne af finansielle instrumenter¹
I vores årsberetning for 2015 bemærkede vi, at den sidste støtteberettigelsesdato for udbetalinger i artikel 56, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1083/2006 var sat til den 31. december 2015. Kommissionen besluttede i april 2015 at forlænge støtteberettigelsesperioden til den 31. marts 2017. Kommissionen gjorde dette unilateralt ved en kommissionsafgørelse om ændring af retningslinjerne for afslutning i stedet for at anmode Rådet og Parlamentet om at ændre forordningen. Da der endnu ikke foreligger en lovgivning fra et tilstrækkelig højt hierarkisk niveau, anser vi udbetalinger afholdt efter den 31. december 2015 for at være uregelmæssige².
Ingen ændring i støtteberettigelsesperioden, der fortsat er den 31. december 2015 som for alle andre udgifter.
På begge politikområder skal udgifterne under de finansielle instrumenter generelt reelt være betalt eller, for garantiers vedkommende, forpligtet inden for støtteberettigelsesperioden³.

Faseinddeling af store projekter⁴ vs. andre projekter
Forordningen indeholder bestemmelser om faseinddelingen af store projekter⁵ (idet de inddeles i separate trin, der gennemføres i forskellige programperioder), men retningslinjerne⁶ omfatter yderligere regler om faseinddelingen, der dækker finansieringen af andre projekter over to programperioder (2007-2013 og 2014-2020). De krav, der styrer projektfinansieringen over to programperioder, er mere komplicerede og restriktive på samhørighedsområdet end på området udvikling af landdistrikter.
Forordningen indeholder ingen bestemmelser om projekternes inddeling i faser. Uafsluttede projekter er i henhold til overgangsreglerne generelt støtteberettigede⁷ (uden krav vedrørende projektets samlede omkostninger) til yderligere medfinanisering i den nye periode. Skæringspunktet er datoen for udbetalingen af udgifterne.
Ligesom for perioden 2007-2013 dækker forordningerne for perioden 2014-2020 udelukkende faseinddelingen af store projekter.

Definition af og krav til ikkefungerende projekter
Intet lovmæssigt krav om, at aktiviteterne skal fungere inden afslutningen, og dermed risiko for, at aktiviteter, der modtager EU-medfinansiering, aldrig bliver fuldført. Dette krav er indført i retningslinjerne⁸. Som en undtagelse og under visse omstændigheder kan ikkefungerende projekter dog medfinansieres. De skal være fuldført inden 31. marts 2019, da Kommissionen ellers vil pålægge en finansiel korrektion.
Ufærdige projekter er generelt støtteberettigede som forklaret ovenfor.
Stadig intet krav om, at aktiviteterne fungerer ved afslutningen.

Krav om at beregne en restrisikorate
Retningslinjerne⁹ udvider kravet i forordningerne om beregning af en årlig fejlforekomst til at omfatte et krav om, at revisionsmyndighederne skal anføre en restrisikorate i afslutningserklæringen for hvert OP. Restrisikoraten ved afslutningen er summen af beløbene for de årlige restrisikorater (idet der tages højde for tilbagetrækninger og inddrivelser) divideret med summen af de samlede udgifter som indberettet ved afslutningen. Revisionsmyndighederne bør tage højde for restrisikoraten i forbindelse med udarbejdelsen af deres revisionserklæring ved afslutningen. Dette krav kan medføre meget ekstraarbejde for nogle revisionsmyndigheder, men det giver Kommissionen en supplerende sikkerhed for, at den resterende fejlforekomst for et program ligger under væsentlighedstærsklen ved afslutningen.
Forordningerne omfatter ikke et krav om, at certificeringsorganerne skal fremlægge en revisionserklæring eller en rapport for hele perioden, eller om beregning af restrisikoraten for programmet i forbindelse med afslutningen.
Forordningerne omfatter ikke krav om, at revisions- eller certificeringsorganerne skal fremlægge en revisionserklæring eller en rapport for hele perioden, eller om beregning af restrisikoraten for programmet i forbindelse med afslutningen.

1Betalinger fra et finansielt instrument til endelige modtagere, godtgørelsen af forvaltningsomkostninger og udstedelse af garantier.

2Punkt 6.45 i Revisionsrettens årsberetning for 2015 (EUT C 375 af 13.10.2016).

3Artikel 42, stk. 1, i forordning (EU) nr. 1303/2013: »Ved afslutningen af et program udgør de støtteberettigede udgifter til det finansielle instrument det samlede beløb for programbidrag, der faktisk er udbetalt - eller i forbindelse med garantier er indgået forpligtelse for - af det finansielle instrument inden for støtteberettigelsesperioden«. Dette er omfattet af undtagelserne i artikel 42, stk. 2 og 3.

4I artikel 39 i forordning (EF) nr. 1083/2006 defineres et stort projekt som en aktivitet med samlede omkostninger på over 50 millioner euro.

5Artikel 40, stk. 1, litra d), i forordning (EF) nr. 1083/2006.

6Sektion 3.3. og 3.4 i retningslinjerne for afslutning af programmer under Samhørighedsfonden.

7Med undtagelse af tre afbrudte foranstaltninger.

8Sektion 3.5 Ikkefungerende projekter: På tidspunktet for indgivelse af afslutningsdokumenterne skal medlemsstaterne sikre, at alle projekter omfattet af programafslutningen fungerer, hvilket betyder, at de er fuldførte og i brug, dvs. støtteberettigede.

9Bilag VI til retningslinjerne for afslutning af programmer under Samhørighedsfonden (vejledning om udarbejdelsen af den endelige kontrolrapport og afslutningserklæringen).

Kilde: Revisionsretten.

Medlemsstaterne er tilfredse med Kommissionens støtte, men koordinering mellem de nationale og regionale myndigheder er afgørende

92

Kommissionen bør hjælpe myndighederne i medlemsstaterne med at forberede sig på afslutningen ved at yde en rettidig og passende støtte i form af uddannelse og løbende afklaring, når og hvis der opstår problemer. Medlemsstaterne bør påbegynde deres forberedelsesarbejde et godt stykke tid i forvejen og arrangere afslutningsaktiviteterne på nationalt og regionalt plan på det rigtige tidspunkt.

Medlemsstaterne er tilfredse med Kommissionens støtte, og generelt føler de sig velforberedte på afslutningen

93

Vores analyse viste, at Kommissionen havde ydet en passende støtte i form af undervisning, konferencer, seminarer, møder samt dokumenter med spørgsmål og svar dækkende begge politikområder. Alle de ansvarlige myndigheder havde adgang til dokumenterne og blev opfordret til at deltage i en række af Kommissionens kurser.

94

De fleste myndigheder, der deltog i vores rundspørge, fra begge politikområder oplevede Kommissionens undervisning og støtte som nyttig og anførte, at de havde fået svar på deres spørgsmål inden for en passende tid. Størstedelen af respondenterne var også tilfredse med den type støtte, Kommissionen havde ydet, idet kun en tiendedel af alle myndighederne gav udtryk for, at de foretrak at modtage støtten i en anden form.

95

Næsten en tredjedel af respondenterne (29 %) oplevede Kommissionens støtte i forbindelse med afslutningen for perioden 2007-2013 som forbedret sammenlignet med perioden 2000-2006 (jf. figur 6).

Figur 6

Medlemsstaternes holdning til Kommissionens støtte i forbindelse med afslutningen for 2007-2013 sammenlignet med 2000-2006¹

1Svarene fra de bulgarske, rumænske og kroatiske myndigheder indgår ikke, da de ikke deltog i afslutningen af perioden 2000-2006.

Kilde: Revisionsrettens rundspørge.

96

89 % af rundspørgens respondenter følte, at de allerede i september 2015 var velforberedte eller forholdsvis velforberedte på afslutningen. Størstedelen anførte også, at de var klar med eller var nået langt i udarbejdelsen af interne manualer og procedurer. 85 % af respondenterne anførte, at de ville have tilstrækkelig tid til at udføre deres opgaver korrekt.

Koordineringen mellem de forskellige myndigheder i medlemsstaterne opfattes som en risiko for, at afslutningsopgaverne bliver gennemført mindre grundigt

97

For at sikre en effektiv afslutning er det afgørende, at der udvikles en effektiv koordineringsproces blandt de forskellige myndigheder i en medlemsstat. Alle myndigheder bør have tilstrækkelig tid til at udføre afslutningsopgaverne på en tilfredsstillende måde.

98

Rundspørgen viste, at 44 % af myndighederne med ansvar inden for udvikling af landdistrikter og 56 % af myndighederne med ansvar inden for samhørighed mente, at koordineringen med andre myndigheder i forbindelse med afslutningen var forbundet med en moderat eller høj risiko.

99

Det var især revisionsmyndighederne og certificeringsorganerne, der udtrykte bekymring for, om den tidsplan, der var aftalt på nationalt plan, gav dem tid nok til at udføre deres arbejde tilfredsstillende. Passende aftalte frister bekymrer disse myndigheder mere end forvaltningsmyndighederne og betalingsorganerne, da deres opgaver udføres som de sidste.

100

På samhørighedsområdet er visse udgiftstyper i henhold til reglerne støtteberettigede indtil fristen for indgivelse af dokumenter den 31. marts 2017 (jf. punkt 106-113), og afslutningen giver måske ikke revisionsmyndighederne tilstrækkelig tid til at kontrollere de endelige udgiftsoversigter. Dette anses for at være en særlig høj risiko.

101

Tidsplanen på medlemsstatsniveau kan især i forbindelse med programmer, der ikke har brugt hele EU-bidraget, omfatte en sen frist for forvaltningsmyndighedens indgivelse af de endelige udgifter til revisionsmyndigheden. Nogle gange er den aftalte indgivelsesdato ultimo 2016, hvilket øger byrden for revisionsmyndigheden og kan medføre en begrænsning af omfanget af revisionserklæringen, der skal være udstedt senest den 31. marts 2017. I disse tilfælde kan Kommissionen enten anmode revisionsmyndigheden om at gennemføre yderligere kontroller af disse udgifter - det betyder de facto, at revisionsmyndighederne får mere tid, og at afslutningen forlænges - eller pålægge finansielle korrektioner. Det er uklart, hvordan der tages højde for en sådan begrænsning af omfanget i forbindelse med beregningen af restrisikoraten.

102

Tekstboks 3 omfatter et eksempel på en »god praksis« i form af en tidsplan, som er aftalt mellem de forskellige myndigheder.

Tekstboks 3

En bindende tidsplan som vedtaget i en tysk delstat

Forvaltnings-, certificerings- og revisionsmyndighederne i den tyske delstat Schleswig-Holstein vedtog en tidsplan, der var bindende for alle tre. Formålet var at give den enkelte myndighed nok tid til at udføre sit arbejde.

Opgave | Ansvarlig myndighed | Frist
Indgivelse af sidste anmodning om mellemliggende betaling til Kommissionen | Forvaltnings-, certificeringsmyndighed | 29.4.2016
Afslutning af aktivitetsrevisioner | Revisionsmyndighed | 31.8.2016
Udarbejdelse af endelig betalingsanmodning | Forvaltnings-, certificeringsmyndighed | 30.11.2016
Endelig gennemførelsesrapport | Forvaltningsmyndighed | 30.11.2016
Revision af afslutningsdokumenter | Revisionsmyndighed | 31.1.2017
Godkendelse ved overvågningsudvalg | Forvaltningsmyndighed | 20.2.2017
Indgivelse af afslutningspakke til Kommissionen | Forvaltnings-, certificerings-, revisionsmyndighed | 1.3.2017

103

Nogle af respondenterne gav udtryk for, at Kommissionen burde have fastsat bindende frister for alle de berørte myndigheder. Det er dog fortsat medlemsstaternes ansvar at fastsætte tidsplaner for de forskellige nationale og regionale myndigheders arbejde i perioden 2014-2020.

Kommissionen skal fortsat være opmærksom på at sikre, at afslutningen af perioden 2007-2013 sker på et solidt grundlag

104

En passende udformning og forberedelse er afgørende for, men ikke tilstrækkelige til at kunne sikre, at samhørighedsprogrammerne og programmerne for udvikling af landdistrikter afsluttes effektivt og rettidigt. Dette afhænger hovedsageligt af, hvordan afslutningsprocessen bliver gennemført i praksis på stedet, af kvaliteten af de afslutningsdokumenter, medlemsstaterne indsender, og af Kommissionens konsekvente og grundige undersøgelser inden for de frister, der er fastsat i forordningerne.

105

I en tidligere revision af den indledende fase af afslutningen af perioden 2000-2006 på samhørighedsområdet konstaterede vi, at denne kun var delvis effektiv, fordi medlemsstaterne havde indsendt erklæringer med uberettigede reduktioner af endelige fejlforekomster for at undgå finansielle korrektioner i forbindelse med afslutningen⁵². Trods forbedringer i kontrolrammen er den samme risiko også til stede i forbindelse med afslutningen af programperioden 2007-2013. Derudover har vi udpeget en række risici, der især skal behandles i løbet af afslutningen for perioden 2007-2013.

Der er fortsat specifikke risici med hensyn til udgifternes formelle rigtighed i forbindelse med finansielle instrumenter, aftalemæssige forskud og nogle statsstøtterelevante store projekter

Risiko for, at der under afslutningen ikke udføres en passende kontrol af udgifternes støtteberettigelse inden for rammerne af de finansielle instrumenter

106

Finansielle instrumenter er en finansieringsmekanisme under EU-budgettet, som kan have form af lån, garantier eller egenkapital- (eller kvasiegenkapital-) investeringer. De benyttes i forbindelse med både samhørigheds- og landdistriktsprogrammer.

107

Ved oprettelsen af et finansielt instrument i perioden 2007-2013 blev der betalt et forskudsbeløb til instrumentet, og Kommissionen refunderede EU-bidraget⁵³ til medlemsstaten. De støtteberettigede udgifter til finansielle instrumenter kan dog først fastlægges ved afslutningen og omfatter de reelle beløb for lån, garanti og egenkapitalinvestering, der er ydet til slutmodtagerne, samt de støtteberettigede forvaltningsomkostninger og gebyrer⁵⁴. Revisionsmyndighederne og certificeringsorganerne var ikke forpligtede til at revidere disse udgifter i løbet af perioden, hvorfor der er risiko for, at udgifternes støtteberettigelse ikke bliver kontrolleret tilstrækkeligt. Ved at tillade de finansielle instrumenter på samhørighedsområdet at yde finansiel støtte til de endelige modtagere frem til den 31. marts 2017 (jf. tabel 5) begrænses revisionsmyndighedernes mulighed for at opnå sikkerhed for, at udgifterne er lovlige og formelt rigtige, yderligere (jf. også punkt 100).

108

For perioden 2014-2020 skal de offentlige bidrag til et finansielt instrument betales trinvis. En specifik betaling afhænger af, at en bestemt procentdel af den foregående betaling reelt er udnyttet⁵⁵. Revisionsmyndighederne og certificeringsorganerne foretager kontrol af udnyttelsesgraden. Det er dog først i forbindelse med afslutningen, at de støtteberettigede udgifter bliver fastsat⁵⁶. Samlet set mindsker disse foranstaltninger risikoen for, at EU-budgettet medfinansierer uregelmæssige udgifter.

Ordningen for aftalemæssige forskud på samhørighedsområdet: en udfordring for kontrollen af støtteberettigelse

109

Aftalemæssige forskud er forudbetalinger forbundet med udførelsen af arbejder eller tjenesteydelser i henhold til den almindelige handelslov og -praksis på baggrund af aftaler indgået af en endelig støttemodtager eller endelig modtager.

110

Kommissionen anser de aftalemæssige forskud, der er betalt af en støttemodtager indtil den 31. december 2015, for støtteberettigede udgifter, så længe de konverteres til reelle udgifter inden den 31. marts 2017. Denne betaling skal være i overensstemmelse med de nationale regler og de aftalemæssige forpligtelser.

111

Navnlig når aftalemæssige forskud udgør en høj andel af aftaleværdien, medfører anmeldelse af dem en betydelig risiko for, at der under afslutningen vil forekomme ikkestøtteberettigede udgifter. Denne risiko nedbringes, ved at det nøje undersøges, om de høje forskudsbetalinger er blevet afholdt i overensstemmelse med handelsloven og -praksis. Friheden til at konvertere forskud til reelle udgifter når som helst frem til den 31. marts 2017 betyder også, at revisionsmyndighederne ofte ikke kan kontrollere sådanne udgifter og dermed give sikkerhed for udgifternes støtteberettigelse (jf. også punkt 100).

112

I lyset af den betragtelige risiko, der er forbundet med anmeldelsen af aftalemæssige forskud ved afslutningen, har flere medlemsstater (herunder Bulgarien, Danmark og Estland) besluttet ikke at medtage disse i deres endelige betalingsanmodninger.

113

Vi bemærker, at Kommissionen også har identificeret udgifternes støtteberettigelse i forbindelse med finansielle instrumenter og aftalemæssige forskud som et risikoområde og i september 2016 fremlagde en supplerende vejledning om disse anliggender for revisionsmyndighederne⁵⁷.

Store projekter, der er godkendt før udgangen af 2012: en højere risiko for manglende overensstemmelse med statsstøttereglerne

114

Af de 918 store projekter, som Kommissionen godkendte for programperioden 2007-2013, blev 440 godkendt inden udgangen af 2012. Generaldirektoratet for Konkurrence kontrollerede ikke systematisk, om investeringerne i den offentlige infrastruktur, der blev berørt af disse projekter, kunne involvere statsstøtte. I november 2012 udsendte Kommissionen en vejledning til medlemsstaterne, hvoraf det fremgik, at den ikke systematisk ville undersøge overholdelsen af statsstøttereglerne i forbindelse med store infrastrukturprojekter omfattet af dette notat, som der allerede var truffet afgørelse om før datoen for dette notat⁵⁸. Derfor er det i princippet muligt, at medlemsstaten har modtaget en afgørelse fra Kommissionen om godkendelse af et stort projekt, selv om det muligvis overtræder reglerne om statsstøtte⁵⁹.

115

Hertil kommer, at medlemsstaterne sjældent underrettede Kommissionen om investeringer i infrastruktur før 2012 og før de præciseringer, Domstolen gav i en kendelse om statsstøtte (Leipzig-Halle-kendelsen)⁶⁰.

10Kaldet afviklingsorganer i perioden 2000-2006.

11Dengang indført i Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 af 21. juni 2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EUT L 209 af 11.8.2005, s. 1), nu artikel 51 i forordning (EU) nr. 1306/2013.

12Artikel 84 i forordning (EU) nr. 1303/2013.

13Artikel 139, stk. 5, og artikel 145, stk. 7, i forordning (EU) nr. 1303/2013.

14Artikel 141 i forordning (EU) nr. 1303/2013.

15Forordning (EU) nr. 1303/2013.

16Artikel 141 i forordning (EF) nr. 1303/2013.

17Artikel 89, stk. 5, i forordning (EF) nr. 1083/2006 om samhørighed og artikel 37 i forordning (EU) nr. 1306/2013 om udvikling af landdistrikter.

18Punkt 3.3 i Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikters årlige aktivitetsrapport, s. 86 (ref. Ares(2016)2325961-19/05/2016).

19Den korrigerende kapacitet beregnes som et gennemsnit af de foregående tre års finansielle korrektioner, som er pålagt af Kommissionen og inddrivelser fra støttemodtagere, der er udført af medlemsstaterne.

20Artikel 319 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.

21Som defineret i artikel 37 i forordning (EU) nr. 1306/2013.

22Punkt 77, 81, 100 og 104 i særberetning nr. 7/2010 »Revision vedrørende proceduren for regnskabsafslutning« (http://eca.europa.eu).

23Artikel 139, stk. 5, i forordning (EU) nr. 1303/2013.

24I den årlige gennemførelsesrapport om samhørighed og den årlige fremskridtsrapport om gennemførelsen inden for udvikling af landdistrikter (jf. bilag II).

25Artikel 84 i forordning (EF) nr. 1698/2005 og artikel 49 i forordning (EF) nr. 1083/2006.

26Artikel 20 og artikel 22, stk. 2, i forordning (EU) nr. 1303/2013.

27Artikel 22, stk. 7, i forordning (EU) nr. 1303/2013.

28Punkt 3.61-3.65 i Revisionsrettens årsberetning for 2014 (EUT C 373 af 10.11.2015).

29Artikel 38 i forordning (EU) nr. 1306/2013 og artikel 65 i forordning (EU) nr. 1303/2013.

30Artikel 89, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1083/2006.

31Artikel 37 i forordning (EU) nr. 1306/2013 og artikel 82, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1698/2005.

32Kilde: GD REGIO og GD EMPL.

33De forordninger, der fastsætter ordningerne for afslutning inden for de forskellige politikområder, er anført i bilag I.

34Forordning (EU) nr. 1306/2013, Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 907/2014 af 11. marts 2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 for så vidt angår betalingsorganer og andre organer, finansiel forvaltning, regnskabsafslutning, sikkerhedsstillelse og brug af euroen (EUT L 255 af 28.8.2014, s. 18) samt forordning (EU) nr. 908/2014.

35Forordning (EF) nr. 1698/2005 og Kommissionens forordning (EF) nr. 1974/2006 af 15. december 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT L 368 af 23.12.2006, s. 15).

36Kommissionens forordning (EU) nr. 65/2011 af 27. januar 2011 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 for så vidt angår kontrol og krydsoverensstemmelse i forbindelse med støtteforanstaltninger til udvikling af landdistrikterne (EUT L 25 af 28.1.2011, s. 8) og forordning (EU) nr. 908/2014.

37Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1310/2013 af 17. december 2013 om fastsættelse af overgangsforanstaltninger vedrørende støtte til landdistriktsudvikling fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1305/2013, forordning (EF) nr. 73/2009, forordning (EU) nr. 1307/2013, (EU) nr. 1306/2013 og (EU) nr. 1308/2013 (EUT L 347 af 20.12.2013, s. 865) og Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 807/2014 af 11. marts 2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1305/2013 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og til indførelse af overgangsbestemmelser (EUT L 227 af 31.7.2014, s. 1).

38Artikel 39 i forordning (EF) nr. 1083/2006.

39Artikel 41 i forordning (EF) nr. 1083/2006.

40Artikel 102, stk. 6, i forordning (EU) nr. 1303/2013.

41Artikel 102, stk. 1 og 2, i forordning (EU) nr. 1303/2013.

42Artikel 56, stk. 1, og artikel 78, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1083/2006.

43Artikel 80 i forordning (EF) nr. 1083/2006.

44Sektion 5.1.1 i retningslinjerne for afslutning af programmer under Samhørighedsfonden.

45Tekstboks 6.3, a), i Revisionsrettens årsberetning for 2013 (EUT C 398 af 12.11.2014).

46Tekstboks 6.5, a), i Revisionsrettens årsberetning for 2014.

47Artikel 71, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1698/2005.

48Artikel 132 i forordning (EU) nr. 1303/2013.

49Artikel 129 i forordning (EU) nr. 1303/2013.

50Punkt 6.45 i Revisionsrettens årsberetning for 2015, punkt 6.52 i Revisionsrettens årsberetning for 2014 og punkt 43 i særberetning nr. 19/2016.

51Kommissionens svar på punkt 6.52 i Revisionsrettens årsberetning for 2014, punkt 6.45 i Revisionsrettens årsberetning for 2015 og punkt 43 i særberetning nr. 19/2016 »Gennemførelse af EU’s budget gennem finansielle instrumenter - hvad man kan lære af programperioden 2007-2013« (http://eca.europa.eu).

52Punkt 5.61 i Revisionsrettens årsberetning for 2011 (EUT C 344 af 12.11.2012).

53Artikel 56, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1083/2006 og artikel 52 i forordning (EF) nr. 1974/2006.

54Artikel 78, stk. 6, i forordning (EF) nr. 1083/2006 og artikel 52, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1974/2006.

55Artikel 41, stk. 1, i forordning (EU) nr. 1303/2013.

56Artikel 42 i forordning (EU) nr. 1303/2013.

57I præsentationer under homologgruppemødet mellem Kommissionen og revisionsmyndighederne, som fandt sted i september 2016 i Budapest.

58Kommissionens vejledning nr. 12-0059-01, »Verification of compliance with state aid rules in infrastructure cases« (Kontrol af overholdelse af reglerne om statsstøtte i infrastruktursager), 21. november 2012.

59Punkt 71 i særberetning nr. 24/2016 »Behov for en yderligere indsats for at sikre overholdelsen af og øge opmærksomheden omkring reglerne om statsstøtte inden for rammerne af samhørighedspolitikken« (http://eca.europa.eu).

60Punkt 121 i særberetning nr. 24/2016.

Konklusioner og anbefalinger

Afslutningsreglerne er blevet forbedret, men der er brug for yderligere foranstaltninger til sikring af en mere effektiv og rettidig afslutning

Ordningen for afslutning på samhørighedsområdet og området udvikling af landdistrikter kræver yderligere ensretning i perioden efter 2020

116

Afslutningskonceptet har udviklet sig i løbet af de seneste tre programperioder i overensstemmelse med forbedringerne af forvaltnings- og kontrolsystemer inden for både samhørighed og udvikling af landdistrikter. Der er i stadig højere grad jævnligt blevet givet sikkerhed gennem hele programperioden, hvilket har ført til mindre fokus ved periodens udgang og begrænset det arbejde, der skal udføres specifikt i forbindelse med afslutningen.

117

Ordningen for afslutning var i perioden 2000-2006 den samme for samhørighedsområdet og for investeringsrelaterede foranstaltninger inden for udvikling af landdistrikter, og de to politikområder anvendte fælles retningslinjer. Udgifterne blev anmeldt kumulativt og blev først godkendt af Kommissionen ved afslutningen. I perioden 2007-2013 blev der lagt større vægt på den årlige sikkerhed, men ellers afveg de to politikområder fra hinanden, da der for investeringsrelaterede foranstaltninger inden for udvikling af landdistrikter blev indført en årlig godkendelse af udgifterne. På samhørighedsområdet blev udgifternes lovlighed og formelle rigtighed hvert år kontrolleret af revisionsmyndighederne og Kommissionen. Desuden kunne Kommissionen efter behov afbryde og suspendere betalinger. Udgifterne blev imidlertid fortsat indberettet samlet og godkendes først af Kommissionen i forbindelse med afslutningen.

118

EU-udgifterne til samhørighed og udvikling af landdistrikter for perioden 2014-2020 kommer fra de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene). Vi glæder os over, at der er sket en ensretning af sikkerheden og ordningen for afslutning mellem politikområderne grundet denne ændring. Det forhøjede fokus på at yde sikkerhed i løbet af perioden og nedbringe antallet af opgaver forbundet med afslutningen er positivt, da det også kan reducere risiciene forbundet hermed og føre til en kortere afslutningsproces. Uanset bestræbelserne på at strømline procedurerne gennem forordningen om fælles bestemmelser er der fortsat forskelle mellem de to politikområders ordning for afslutning (jf. punkt 21-29).

Anbefaling 1

I sine lovforslag for perioden efter 2020 bør Kommissionen fremlægge et forslag om yderligere ensretning af de lovmæssige bestemmelser om afslutning på samhørighedsområdet og for investeringsrelaterede foranstaltninger inden for udvikling af landdistrikter, så der bliver skabt en harmoniseret årlig sikkerhedsproces på begge områder.

Denne tilpasning bør sigte specifikt mod konvergens i terminologien og rollerne for de myndigheder i medlemsstaterne, der er aktive inden for de to politikområder, lovlighed og formel rigtighed i den årlige godkendelse og et standardregnskabsår.

Frist for målopfyldelsen: i forbindelse med udarbejdelsen af lovforslag vedrørende perioden efter 2020.

Sådan som afslutningen er defineret i forordningerne, omfatter den endnu ikke Kommissionens endelige godkendelse af udgifternes lovlighed og formelle rigtighed samt programresultaterne

Forskellige forventninger til formålet med og konsekvenserne af afslutningen

119

Der er ikke nogen definition af afslutningen i de forskellige forordninger vedrørende samhørighed og udvikling af landdistrikter. Kommissionen har fastsat vilkårene og de praktiske overvejelser i en række vejledende dokumenter, som også blev drøftet med medlemsstaterne. På samhørighedsområdet konstaterede vi, at Kommissionen og medlemsstaterne har omtrent samme opfattelse af afslutningens formål og fortolker den bredere end forordningernes definition af en udelukkende finansiel regnskabsafslutning. Men på området udvikling af landdistrikter afviger medlemsstaternes opfattelse af afslutningen i nogen grad fra Kommissionens.

120

På begge områder og navnlig inden for udvikling af landdistrikter er der en forventningskløft, der skyldes medlemsstaternes opfattelse af, at afslutningen giver juridisk sikkerhed vedrørende lovligheden og den formelle rigtighed af de udgifter, Kommissionen har godkendt. Men det er strengt taget ikke tilfældet (jf. punkt 30-33).

I perioden 2007-2013 gives der kun på samhørighedsområdet en endelig godkendelse af programudgifterne for perioden som lovlige og formelt rigtige

121

Afslutningsproceduren for samhørighed for perioden 2007-2013 tager resultaterne af alle EU’s og de nationale kontroller og revisioner af programaktiviteter i betragtning. Afslutningen kan derfor anses for en godkendelse af, at periodens udgifter var lovlige og formelt rigtige. GD REGIO og GD EMPL kan også udføre yderligere kontroller, der kan føre til finansielle korrektioner, op til tre år efter afslutningen, selv om dette i praksis kun sker i ekstraordinære tilfælde. I modsætning hertil foretages der fortsat efterprøvende revisioner i forbindelse med afslutningen af landdistriktsprogrammer, der dermed er en rent finansiel transaktion uden nogen godkendelse af udgifterne som lovlige og formelt rigtige. Kommissionen udsteder ikke en endelig godkendelse af udgifterne som lovlige og formelt rigtige, hverken på årsplan eller for perioden som helhed. Situationen forbliver uforandret for perioden 2014-2020 (jf. punkt 39-45).

Kommissionen bør underrette budgetmyndigheden om afslutningsprocedurens endelige resultat

122

Indberetning af resultaterne af de offentlige udgifter er et vigtigt ansvarlighedsværktøj. Kommissionen rapporterer til budgetmyndigheden gennem de forskellige generaldirektoraters årlige aktivitetsrapporter, der bygger på den årlige situationsrapport, men der er ingen planer om en specifik rapport om det endelige udfald af afslutningen for programperioden som helhed. Situationen er uforandret for perioden 2014-2020.

123

Vi mener, at programafslutningen i EU’s budgetsystem, der bygger på den flerårige programmering, bør omfatte Kommissionens endelige godkendelse af lovligheden og den formelle rigtighed af programperiodens udgifter som helhed, idet der tages højde for resultaterne af alle EU’s og de nationale kontroller og revisioner, kombineret med en rapport om programmets gennemførelse og resultater. Oplysningerne om disse højst relevante resultat- og overensstemmelsesaspekter bør så også rapporteres til budgetmyndigheden. Sådanne ordninger bør overvejes i forbindelse med udarbejdelsen af lovgivningsforslaget vedrørende perioden efter 2020 (jf. punkt 53-55).

Der bør beregnes en restrisikorate til vurdering af udgifternes lovlighed og formelle rigtighed i løbet af programgennemførelsen og ved afslutningen

124

Vi mener, at beregningen af en restrisikorate for hvert samhørighedsprogram er en passende og nyttig foranstaltning, der kan sikre, at de resterende fejl ved afslutningen ikke overstiger væsentlighedstærsklen.

125

På området udvikling af landdistrikter konstaterede vi imidlertid, at de nuværende procedurer ikke sikrer, at restfejlen på programniveau ligger under Kommissionens væsentlighedstærskel på 2 % - hverken gennem den årlige eller endelige afslutning af regnskaberne eller efter afslutning af de efterprøvende revisioner. Kommissionen beregner ikke en restrisikorate på programniveau, hvor der tages højde for de finansielle korrektioner, som de juridisk-kritiske revisioner har givet anledning til, og således er der ikke sikkerhed for, at de resterende fejl for et program ikke overstiger væsentlighedstærsklen (jf. punkt 34-38).

Afslutning bør omfatte en evaluering af programresultaterne og opnåelsen af output og resultater

126

Der var begrænset fokus på opnåelsen af output og resultater inden for lovgivningsrammen og i udformningen af afslutningen af perioden 2007-2013. Medlemsstaternes myndigheder er forpligtede til at indberette opnåelsen af programmålene, men disse oplysninger kontrolleres almindeligvis ikke af revisionsmyndighederne eller certificeringsorganerne. Kommissionen er forpligtet til at evaluere denne indberetning, men der er ingen direkte forbindelse mellem betalingen af saldoen og opnåelsen af mål.

127

Vi glæder os over det øgede fokus på resultater i lovgivningsrammen for perioden 2014-2020. En af de største ændringer er genindførelsen af en resultatreserve, hvis formål er at etablere en forbindelse mellem udbetalingerne og opnåelsen af output og resultater. Det er fortsat uklart, hvordan resultatreserven vil blive anvendt i praksis i løbet af perioden 2014-2020 (jf. punkt 46-52).

Anbefaling 2

I sine lovgivningsforslag vedrørende perioden efter 2020 bør Kommissionen indføre en formel godkendelse af programudgifternes lovlighed og formelle rigtighed samt de opnåede output og resultater ved programafslutningen i sine lovgivningsforslag. Kommissionen bør inden for begge politikområder:

-fastlægge procedurer for beregning af en restrisikorate på programniveau efter gennemførelsen af alle finansielle korrektioner og sikre, at raten ikke overstiger væsentlighedstærsklen ved afslutningen

-vurdere, om programmålene er blevet nået, og om nødvendigt foretage finansielle korrektioner, hvis resultaterne ikke er tilfredsstillende.

Frist for målopfyldelsen: i forbindelse med udarbejdelsen af lovforslag vedrørende perioden efter 2020.

Anbefaling 3

I sine lovgivningsforslag vedrørende perioden efter 2020 bør Kommissionen anføre, hvordan den, når afslutningsproceduren er gennemført, agter at underrette budgetmyndigheden om sin endelige godkendelse af programudgifterne og programresultaterne samt de opnåede output og resultater.

Frist for målopfyldelsen: i forbindelse med udarbejdelsen af lovforslag vedrørende perioden efter 2020.

Støtteberettigelsesperioderne bør ikke overlappe, og afslutningen bør finde sted hurtigst muligt efter støtteberettigelsesperiodens udløb

128

For perioderne 2000-2006 og 2007-2013 rådede medlemsstaterne over yderligere to år efter periodens udløb til at bruge de tildelte midler. For programperioden 2014-2020 er dette blevet udvidet til tre år ud over den oprindelige programperiode på syv år. Støtteberettigelsesperioden vil derfor slutte i 2023, hele ti år efter Europa-Parlamentets og Rådets vedtagelse af den lovgivningsmæssige ramme (ultimo 2013). Herefter følger afslutningen, som på samhørighedsområdet tilføjer mindst to år yderligere.

129

Afslutningen vil altid overlappe med den følgende periode. Vi mener, at de menneskelige ressourcer, der er til rådighed, er en central udfordring for programafslutningens effektivitet. Derfor bør det tidsrum, hvor der samtidig gennemføres programmer henhørende under to programperioder, være så kort som muligt med henblik på at reducere den samlede administrative byrde. Derudover virker muligheden for at bruge programbudgettet efter programperiodens udløb hæmmende for påbegyndelsen af den efterfølgende periodes programmer.

130

Vi mener derfor, at overlapninger mellem støtteberettigelsesperioder bør undgås, og at udløbet af støtteberettigelsesperioden så vidt muligt bør falde sammen med den følgende programperiodes begyndelse. Dette vil øge presset på medlemsstaterne for at bruge EU-midlerne rettidigt og på en hensigtsmæssig måde og sikre, at den efterfølgende programperiode påbegyndes umiddelbart. Forenklede regler for inddeling i faser kan navnlig på samhørighedsområdet lette overgangen mellem programperioderne.

131

Derudover er den årlige regnskabsgodkendelse et element inden for begge politikområder for perioden 2014-2020, og som følge heraf bør afslutningsaktiviteterne, især på samhørighedsområdet, være mindre byrdefulde end tidligere. Vi konstaterede imidlertid, at den tid, myndighederne i medlemsstaterne har til rådighed til at udarbejde og indsende afslutningsdokumenterne, stadig er forskellig for de to politikområder: 13,5 måneder på samhørighedsområdet og seks måneder på området udvikling af landdistrikter (jf. punkt 58-68).

Anbefaling 4

I sine lovforslag vedrørende perioden efter 2020 bør Kommissionen sørge for, at støtteberettigelsesperioden ikke længere overlapper den efterfølgende programperiode, og at afslutningsproceduren afsluttes umiddelbart efter støtteberettigelsesperiodens udløb. Specifikt for begge politikområder:

-bør overlapning mellem støtteberettigelsesperioder stoppes, og udløbet af støtteberettigelsesperioden bør så vidt muligt falde sammen med begyndelsen af den følgende programperiode

-bør medlemsstaterne forpligtes til at fremlægge alle afslutningsdokumenter senest seks måneder efter den sidste støtteberettigelsesdato

-bør Kommissionen nedbringe den tid, den behøver til sin beslutning om godkendelsen af den endelige gennemførelsesrapport og de sidste årsregnskaber, herunder en beregning af saldoen. Det bør være tilstrækkeligt med højst seks måneder (12 måneder efter den sidste støtteberettigelsesdato).

Frist for målopfyldelsen: i forbindelse med udarbejdelsen af lovforslag vedrørende perioden efter 2020.

Kommissionen har ydet passende og rettidig bistand med henblik på at hjælpe medlemsstaterne med forberedelsen til afslutningen af programmerne for 2007-2013, men skal fortsat være opmærksom på at sikre medlemsstaternes solide gennemførelse

132

Generelt fandt vi, at retningslinjerne for afslutningen gav medlemsstaterne en bedre forståelse og tilrettelæggelse af afslutningen: På begge politikområder giver retningslinjerne en oversigt over de vigtigste krav og frister fastsat i en række forskellige forordninger og giver om nødvendigt uddybende forklaringer. Derudover sørgede Kommissionen for uddannelse i afslutning og rettidig støtte, der generelt var målrettet medlemsstaternes behov. Samlet set føler medlemsstaterne sig forberedte på afslutningen, og Kommissionen afslutter de nødvendige interne procedurer.

Der er fortsat visse risici forbundet med 2007-2013-afslutningen

133

Vi identificerede nogle risici, der især gør sig gældende for 2007-2013-afslutningen. Eksempelvis er visse frister i forbindelse med afslutningen enten slet ikke fastlagt eller udelukkende fastlagt i retningslinjerne. Det kan yderligere forlænge en alt for lang afslutningsproces. Hvis en medlemsstat forsinker udbetalingerne til støttemodtagerne, kan dette desuden medføre en omdømmemæssig risiko for EU. Endelig mangler Kommissionen pr. medio november 2016 at godkende ansøgninger om store projekter svarende til et EU-bidrag på 854 millioner euro (jf. punkt 70-88 og 93-96).

Anbefaling 5

Forvaltningsmyndighederne i medlemsstaterne bør sikre, at alle støttemodtagere rettidigt modtager det fulde EU-bidrag til deres projekter under EFRU, Samhørighedsfonden og ESF. Den fastsatte frist for programperioden 2014-2020 på 90 kalenderdage fra indgivelsesdatoen for en betalingsanmodning er passende i denne henseende.

Frist for målopfyldelsen: marts 2017.

Anbefaling 6

Kommissionen bør straks træffe de afgørelser om store projekter, der endnu er uafklarede for perioden 2007-2013. GD REGIO bør for perioden 2014-2020 udarbejde interne procedurer til sikring af, at der hurtigt bliver truffet beslutninger vedrørende de store projekter i overensstemmelse med forordningernes frist på tre måneder.

Frist for målopfyldelsen: januar 2017.

Kommissionens afslutningsretningslinjer rækker ud over de lovmæssige bestemmelser

134

Vi konstaterede, at Kommissionens retningslinjer for afslutningen på samhørighedsområdet i nogle tilfælde er mere vidtgående end kravene i forordningerne. Vi har tidligere berettet om det mest alvorlige af disse problemer i forbindelse med den forlængede støtteberettigelsesperiode for finansielle instrumenter⁶¹. Dette gælder dog også på nogle få andre områder.

135

Nogle af disse krav, navnlig kravet om fungerende projekter og indberetningen af en restrisikorate, hjælper med at nedbringe de risici, der er forbundet med afslutningen. Andre krav, f.eks. om faseinddelingen af andre projekter end store projekter, er nødvendige, men kan i deres nuværende udformning komplicere afslutningen (jf. punkt 89-91).

Kommissionen skal fortsat være opmærksom på at sikre, at afslutningen af perioden 2007-2013 sker på et solidt grundlag

136

En passende udformning og forberedelse er afgørende for, men ikke tilstrækkelig til at sikre, at samhørighedsprogrammerne og landdistriktsprogrammerne afsluttes effektivt og rettidigt. Den praktiske gennemførelse af afslutningsprocessen, kvaliteten af de afslutningsdokumenter, medlemsstaterne indsender, og Kommissionens konsekvente og grundige gennemgang heraf inden for de frister, der er anført i forordningerne, spiller også en afgørende rolle.

137

Vi konstaterede, at koordineringen mellem de forskellige myndigheder i en medlemsstat, herunder den nøje tidsplanlægning af deres arbejde, er afgørende for, at afslutningen kan blive vellykket. Der skal aftales frister, så revisionsmyndighederne og certificeringsorganerne får nok tid til i forbindelse med afslutningen at give en tilstrækkelig sikkerhed for alle de indberettede udgifters støtteberettigelse. Derudover er det fortsat uklart, om de aftalte frister på nationalt og regionalt niveau vil blive overholdt.

138

I en tidligere revision af den indledende fase af afslutningsproceduren for perioden 2000-2006 på samhørighedsområdet konstaterede vi, at den kun var delvis effektiv, fordi medlemsstaterne havde indsendt erklæringer med uberettigede reduktioner af endelige fejlforekomster for at undgå finansielle korrektioner i forbindelse med afslutningen. Trods forbedringer i kontrolrammen mener vi, at den samme risiko også forekommer i forbindelse med afslutningen af programperioden 2007-2013.

139

Derudover har vi i en tidligere beretning bemærket, at Kommissionen - navnlig i starten af programperioden 2007-2013 - ikke foretog en systematisk kontrol af, at de store projekter opfyldte statsstøttekravene⁶². Der er således en risiko for, at nogle af de EU-medfinansierede store projekter ikke er forenelige med det indre marked, hvilket også skyldes, at medlemsstaterne før 2012 kun meget sjældent fremlagde oplysninger for Kommissionen om investeringer i infrastruktur.

140

Vi anbefalede Kommissionen at bede revisionsmyndighederne om at kontrollere overholdelsen af statsstøttereglerne i de store projekter, der blev godkendt før udgangen af 2012⁶³. Kommissionen godkendte ikke denne anbefaling, og vi mener derfor, at overholdelsen af statsstøttereglerne fortsat udgør en risiko i forbindelse med afslutningen af de store projekter, der blev godkendt før udgangen af 2012.

141

Derudover mener vi, at der fortsat er en risiko for, at der bliver anmeldt ikkestøtteberettigede udgifter i forbindelse med afslutningen, navnlig i forbindelse med finansielle instrumenter og aftalemæssige forskud (jf. punkt 97-115).

Anbefaling 7

Ved afslutningen bør Kommissionen sikre, at medlemsstaterne gennemfører specifikke procedurer til kontrol af især udgifternes støtteberettigelse i forbindelse med finansielle instrumenter samt aftalemæssige forskud. Hvis revisionsmyndighederne og certificeringsorganerne ikke er i stand til at give en tilstrækkelig sikkerhed for udgifternes støtteberettigelse, vil der muligvis være brug for yderligere revisionsprocedurer.

Frist for målopfyldelsen: marts 2017.

Vedtaget af Afdeling II, der ledes af Iliana IVANOVA, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 14. december 2016.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner LEHNE
Formand

61Punkt 6.45 i Revisionsrettens årsberetning for 2015, punkt 6.52 i Revisionsrettens årsberetning for 2014 og punkt 43 i særberetning nr. 19/2016.

62Punkt 71 i særberetning nr. 24/2016.

63Anbefaling 4 b) i særberetning nr. 24/2016.

Bilag

Bilag I

Retsgrundlag for afslutningen af 2007-2013-programmerne

Ordningen for afslutning af de operationelle samhørighedsprogrammer for 2007-2013 er fastsat i:

Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 af 11. juli 2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden

Kommissionens forordning (EF) nr. 1828/2006 af 8. december 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1080/2006 om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling.

Ordningen for afslutning af landdistriktsprogrammerne for 2007-2013 er fastsat i:

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17. december 2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008

Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 907/2014 af 11. marts 2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 for så vidt angår betalingsorganer og andre organer, finansiel forvaltning, regnskabsafslutning, sikkerhedsstillelse og brug af euroen

Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 908/2014 af 6. august 2014 om gennemførelsesbestemmelser til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 for så vidt angår betalingsorganer og andre organer, økonomisk forvaltning, regnskabsafslutning, regler om kontroller, sikkerhedsstillelse og åbenhed

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1310/2013 af 17. december 2013 om fastsættelse af overgangsforanstaltninger vedrørende støtte til landdistriktsudvikling fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1305/2013 for så vidt angår midler og deres fordeling i 2014 og om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1307/2013, (EU) nr. 1306/2013 og (EU) nr. 1308/2013 med hensyn til deres anvendelse i 2014

Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 807/2014 af 11. marts 2014 om supplerende bestemmelser til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1305/2013 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og indførelse af overgangsbestemmelser

Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), Kommissionens forordning (EF) nr. 1974/2006 af 15. december 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL)

Kommissionens forordning (EF) nr. 65/2011 af 27. januar 2011 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 for så vidt angår kontrol og krydsoverensstemmelse i forbindelse med støtteforanstaltninger til udvikling af landdistrikterne.

Bilag II

Forvaltning og kontrol af 2007-2013-programmerne på medlemsstatsniveau

Både på samhørighedsområdet og området udvikling af landdistrikter findes der tre typer ansvarlige myndigheder i medlemsstaterne med ansvar for forvaltningen og kontrollen af OP’er/landdistriktsprogrammer. Disse myndigheder samarbejder under Kommissionens tilsyn og ansvar¹ for at sikre lovligheden og den formelle rigtighed af:

Samhørighed
Udvikling af landdistrikter

i)Forvaltningsmyndighederne har ansvaret for at planlægge og gennemføre et OP, herunder at udvælge de enkelte aktiviteter og evaluere programmet. De udfører også kontrollerne på første niveau af aktiviteterne og udgifterne. De indgiver årlige gennemførelsesrapporter, der kræver Kommissionens godkendelse².

i)Forvaltningsmyndighederne har ansvaret for at planlægge, gennemføre og evaluere et landdistriktsprogram og dets resultater. De indgiver årlige fremskridtsrapporter for Kommissionen vedrørende gennemførelsen af landdistriktsprogrammet.

ii)Certificeringsmyndighederne attesterer de anmeldte udgifters lovlighed og formelle rigtighed og indgiver anmodninger om mellemliggende betalinger til Kommissionen³.

ii)Betalingsorganerne har ansvaret for at forvalte og kontrollere udgifterne. De bør råde over et internt kontrolsystem, der giver tilstrækkelig sikkerhed for, at betalingerne er lovlige og formelt rigtige. De indgiver kvartalsvise betalingsanmodninger til Kommissionen og udarbejder årsregnskaber.

iii)Revisionsmyndighederne skal være uafhængige af forvaltningsmyndigheden og certificeringsmyndigheden. De giver Kommissionen sikkerhed for, at et OP’s forvaltningssystemer og interne kontrol fungerer effektivt, og for, at de udgifter, der er attesteret af certificeringsmyndighederne, er lovlige og formelt rigtige. De er forpligtede til at indgive årlige kontrolrapporter til Kommissionen⁴ samt en årlig revisionserklæring vedrørende systemernes funktion og den estimerede årlige fejlrate. Disse skal kontrolleres og godkendes af Kommissionen⁵.

iii)Certificeringsorganerne giver Kommissionen sikkerhed for betalingsorganets årsregnskabers fuldstændighed, nøjagtighed og sandfærdighed samt det interne kontrolsystems korrekte funktion. De skal være uafhængige af betalingsorganet.
Siden 2015 har certificeringsorganerne også skullet yde sikkerhed for udgifternes lovlighed og formelle rigtighed, når der er anmodet om godtgørelse heraf fra Kommissionen.

1Artikel 317 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.

2Artikel 67, stk. 1, og artikel 67, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1083/2006.

3Artikel 61 i forordning (EF) nr. 1083/2006.

4Artikel 62, stk. 1, litra d), i forordning (EF) nr. 1083/2006.

5Artikel 72, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1083/2006.

Kilde: Revisionsretten.

Bilag III

Udvikling af Kommissionens sikkerhedsramme og ordning for afslutning over tre perioder

a) Samhørighed

b) Udvikling af landdistrikter

Kilde: Revisionsretten.

Bilag IV

Oversigt over de vigtigste aspekter, der kræver yderligere præcisering i forbindelse med afslutningen af 2007-2013 - rundspørge-/interviewsvar fra medlemsstaternes myndigheder¹

Anliggender | Samhørighed | Udvikling af landdistrikter
Beregning af restfejlfrekvens og konsekvenser i tilfælde af overskridelse af væsentlighedstærsklen (2 %) | X | X
Definition og behandling af usædvanlige fejl | X | X
Finansielle instrumenter | X | X
Indberetning af programmets resultater og potentielle konsekvenser af manglende målopfyldelse | X | X
Afbrydelse af aktiviteter som følge af lovmæssige eller administrative sager | X | X
Yderligere praktiske eksempler | X |
Ikkefungerende projekter | X |
Indkomstskabende projekter | X |
Indberetning af og hensyntagen til tilbagetrækninger, inddrivelser og udestående inddrivelse |  | X
Overgangsregler |  | X

1Listen indeholder udelukkende de anliggender, som mere end 15 % af myndighederne har angivet som uklare eller forholdsvis uklare.

Kilde: Revisionsrettens rundspørge og interview med myndighederne i medlemsstaterne.

Kommissionens svar

Resumé

II

Kommissionen samarbejder med medlemsstaterne om at afhjælpe årsagerne til urigtig anvendelse af midler.

For samhørighedspolitikken har Rettens revisioner siden 2009 vist, at fejlforekomsten for programmeringsperioden 2007-2013 er betydeligt lavere end for programmeringsperioden 2000-2006.

For udviklingen af landdistrikter har fejlprocenten også været faldende i løbet af de seneste tre år.

VI

I forbindelse med udvikling af landdistrikter sikres lovligheden og den formelle rigtighed af ELFUL-udgifterne ved den efterprøvende regnskabsafslutning og ikke ved programmernes afslutning. Hvis der ved den efterfølgende regnskabsafslutning konstateres mangler i forvaltningen og kontrollen af udgifterne, foretager Kommissionen finansielle korrektioner af de udgifter, der er afholdt op til 24 måneder forud for Kommissionens meddelelse, i overensstemmelse med artikel 52 i forordning (EU) nr. 1306/2013.

I GD AGRI’s årlige aktivitetsrapport gøres der hvert år rede for både de anslåede fejlprocenter for transaktioner mellem medlemsstaterne og støttemodtagerne og den korrigerende effekt af de efterfølgende kontroller og de procedurer, der danner grundlag for inddrivelser fra støttemodtagere og finansielle nettokorrektioner. Ved at sammenligne disse to forhold kan Kommissionen fastlægge den årlige restrisiko for EU’s budget, efter at der er taget højde for alle kontroller og korrektioner.

Kommissionen fastholder det synspunkt, som den gav udtryk for i GD AGRI’s årlige aktivitetsrapport for 2015. Hvad angår politikken for udvikling af landdistrikter skal behovet for at sikre lovligheden og den formelle rigtighed holdes op mod de ambitiøse politiske mål, der undertiden har resulteret i komplicerede foranstaltninger. Kommissionen følger situationen nøje og er fast besluttet på at hjælpe medlemsstaterne med at bekæmpe de grundlæggende årsager til fejl.

VII

Kommissionen mener, at den ensrettede årlige validering af regnskabet forbedrer betalingernes lovlighed og formelle rigtighed og vil gøre det hurtigere at afslutte programmerne for 2014-2020.

VIII

Den eksisterende retlige ramme for samhørighedspolitikken for 2007-2013 gør det ikke muligt at betinge udbetalinger af, hvilke resultater der er opnået. Afslutningsretningslinjerne kræver systematisk rapportering om indikatorer for hver prioritet, hvis resultaterne afviger mere end 25 % fra målene, og en begrundelse for, hvorfor målene ikke blev nået, og hvorfor der er ikke blev truffet korrigerende foranstaltninger.

Medlemsstaterne bør fremlægge redegørelser og begrundelser for afvigelser i forhold til de indikatorer, der sigtes mod. Det kan i det konkrete tilfælde vælges at foretage en finansiel korrektion, hvor afvigelser vil vise de forhold, der er nævnt i artikel 99 i den generelle forordning (uregelmæssigheder eller alvorlige mangler ved forvaltnings- og kontrolsystemerne).

Den output- og resultatorienterede tilgang er blevet anvendt i større omfang i perioden 2014-2020 for begge politikområder.

IX

Kommissionen er bundet af den eksisterende retlige ramme, som lovgiver har vedtaget.

Det kan ikke undgås, at der er et overlap mellem to perioder, når det tager flere år at gennemføre mange aktiviteter, og der altid vil være en opstartsfase og en afslutningsfase i løbet af en programmeringsperiode.

Problemet med, at den endelige afslutning medfører meget administrativt arbejde for myndighederne på et tidspunkt, hvor de burde fokusere på at igangsætte nye programmer, er blevet løst i forordningen vedrørende 2014-2020, som indeholder regler om årlig regnskabsgodkendelse (se Kommissionens svar på punkt VII ovenfor).

Kommissionen har endvidere opfordret medlemsstaterne til at øge deres kapacitet i forbindelse med afslutningen og til at anvende bevillinger til teknisk bistand for 2007-2013 eller 2014-2020 til dette formål.

Forberedelsen af afslutningsprocessen blev indledt, før støtteberettigelsesperioden udløb, og processen har været i fuld gang lige siden udløbet af denne periode. Medlemsstaterne fik reelt to år ekstra (tre år ekstra for 2014-2020-programmerne) til at gennemføre deres programmer.

Kommissionen mener, at dette gør det muligt at forbedre programmernes forvaltning og gennemførelse, letter presset og arbejdsbyrden for de involverede myndigheder og sikrer en bedre overgang mellem perioderne.

X

Kommissionen underretter budgetmyndigheden om afslutningsprocessens forløb (udgifternes formelle rigtighed og de opnåede output og resultater) i de pågældende generaldirektoraters årlige aktivitetsrapporter.

I 2013 fremlagde GD REGIO og GD EMPL desuden en rapport for dechargemyndigheden om afslutningen og de samlede finansielle korrektioner i forbindelse med afslutningen for 2000-2006-programmerne.

Alle afgørelser om finansiel regnskabsafslutning for ELFUL offentliggøres desuden i EU-Tidende.

XI – Første led

Kommissionen accepterer ikke denne anbefaling.

Kommissionen kan ikke på nuværende tidspunkt give konkrete tilsagn vedrørende lovgivningsforslagene for perioden efter 2020.

Der er allerede gjort en stor indsats for at harmonisere reglerne for ESI-fondene for perioden 2014-2020, både for de enkelte regnskabsår og i forbindelse med afslutningen. Kommissionen vil sigte mod at harmonisere de lovmæssige bestemmelser for fondene yderligere, bl.a. med hensyn til terminologi, sikkerhed og afslutningsprocesser, når det kan forbedre forvaltningen af EU-midler og bidrage til en enklere og mere effektiv gennemførelse i medlemsstater og regioner.

Kommissionen finder det vigtigt, at ensretningen af ordningerne inden for udvikling af landdistrikter og samhørighed ikke fører til manglende sammenhæng i gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik. Lovgiver har lagt vægt på at bevare de synergieffekter, der er opnået mellem de to søjler (EGFL og ELFUL) (fjerde betragtning til forordning (EU) nr. 1303/2013). Den efterprøvende regnskabsafslutning adskilles fra den årlige finansielle regnskabsafslutning i forbindelse med begge søjler i den fælles landbrugspolitik.

XI – Andet led

Kommissionen accepterer ikke denne anbefaling.

Kommissionen kan ikke på nuværende tidspunkt give konkrete tilsagn vedrørende lovgivningsforslagene for perioden efter 2020.

I forbindelse med samhørighedspolitikken indgår de elementer, som Retten anmoder om, allerede i de eksisterende regler for programmeringsperioden 2014-2020.

Med hensyn til den anden del af anbefalingen om resultater gør artikel 22, stk. 7, i forordningen om fælles bestemmelser det allerede muligt for Kommissionen at anvende finansielle korrektioner, når den fastslår, at der er en alvorlig mangel med hensyn til at nå de mål, der vedrører finansielle indikatorer, outputindikatorer og centrale trin i gennemførelsen, og som er opstillet i resultatrammen.

Kommissionen finder, at den eventuelle ensretning af forskellige politikområder ikke bør forringe de synergieffekter, der er opnået i forbindelse med forvaltningen af de to fonde under den fælles landbrugspolitik, dvs. EGFL og ELFUL. Lovgiver har lagt vægt på at bevare de synergieffekter, der er opnået mellem de to søjler (EGFL og ELFUL) (fjerde betragtning til forordning (EU) nr. 1303/2013).

XI – Tredje led

Kommissionen accepterer ikke denne anbefaling.

Kommissionen vil fortsat underrette budgetmyndigheden i fuld åbenhed om programmets gennemførelse, herunder om afslutningens resultat. Den kan dog ikke på nuværende tidspunkt give konkrete tilsagn vedrørende lovgivningsforslagene for perioden efter 2020.

XI – Fjerde led

Kommissionen accepterer ikke denne anbefaling.

Kommissionen er af den klare overbevisning, at et manglende overlap mellem støtteberettigelsesperioder vil begrænse politikgennemførelsen, gøre det vanskeligere at træffe beslutning om flerårige projekter i gennemførelsesperiodens sidste år på grund af den øgede administrative byrde og forstyrre overgangen mellem perioderne. For ELFUL’s vedkommende vil dette gøre det mere problematisk at opfylde flerårige miljøforpligtelser eller at gennemføre projekter vedrørende opstart af virksomheder baseret på flerårige forretningsplaner.

XIII

Inden for samhørighedspolitikken er følgende nøgleområder relevante for afslutningen: gennemførelsen (der omhandles i den endelige gennemførelsesrapport), udgifternes lovlighed og formelle rigtighed (der omhandles i afslutningserklæringen og den endelige kontrolrapport) og den endelige udgiftsoversigt. Fristerne for disse nøgleområder er anført i forordningen. Kommissionen har således fem måneder til at underrette medlemsstaten om sin holdning til indholdet af den endelige gennemførelsesrapport og afslutningserklæringen.

Inden for udvikling af landdistrikter er de vigtigste frister anført i lovgivningen (bl.a. for fremlæggelse af afslutningsdokumenter og endelig betaling). Der mangler imidlertid visse frister, som giver tilstrækkelig tid til at sikre en passende afgørelse om afslutning og beskyttelse af EU-budgettet.

Kommissionen har udstedt afslutningsretningslinjer for at præcisere, hvordan den forstår de gældende bestemmelser, og hvilke forventninger den har.

Hvad angår de specifikke afslutningsrisici, som Retten har peget på, har Kommissionen gjort programmyndighederne, herunder revisionsmyndighederne, opmærksomhed på disse risici.

Kommissionen vil foretage finansielle korrektioner, hvor det er nødvendigt.

XIV – Første led

Kommissionen accepterer anbefalingen.

XIV – Andet led

Kommissionen accepterer anbefalingen.

XV

Kommissionen bemærker, at denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne.

Indledning

02

For perioden fra 2007 til 2013 findes der særskilte retlige rammer for samhørighedspolitikken og politikken for udvikling af landdistrikter, forskellige godtgørelsesordninger og selvstændige politiske mål.

09

Programafslutningen er baseret på et retligt krav i EU’s forordninger.

Ifølge den flerårige kontrolramme for de samhørighedspolitiske programmer for 2007-2013 var medlemsstaterne forpligtet til at forebygge, opdage og korrigere uregelmæssigheder i løbet af programmeringsperioden. Hvis Kommissionen opdagede yderligere uregelmæssigheder, der endnu ikke var korrigeret, pålagde den yderligere finansielle korrektioner.

09 – Første led

I forbindelse med udvikling af landdistrikter skal certificeringsorganerne som led i den årlige finansielle regnskabsafslutning afgive en udtalelse om betalingsorganernes årsregnskaber, som Kommissionen godkender på dette trin. På tidspunktet for den årlige finansielle regnskabsafslutning er Kommissionen ikke forpligtet til at bekræfte, at udgifterne er lovlige og formelt rigtige.

Udgifternes lovlighed og formelle rigtighed kontrolleres nærmere i forbindelse med den efterprøvende regnskabsafslutning, der foretages særskilt og uafhængigt af programafslutningen som fastsat af lovgiver.

Den efterprøvende regnskabsafslutning strækker sig over ca. to år, hvilket er nødvendigt for at sikre en fuldstændig gennemsigtig forligsproces, hvor der er tid til at diskutere resultaterne og fastlægge den risiko for EU-budgettet, der skal dækkes ved en finansiel nettokorrektion.

09 – Andet led

Kommissionens ad hoc-afgørelser i forbindelse med den efterprøvende regnskabsafslutning sikrer, at de ikkestøtteberettigede udgifter, der måtte vise sig, udelukkes fra finansiering og reelt ikke afholdes over EU-budgettet (finansielle nettokorrektioner). På landbrugsområdet, herunder udvikling af landdistrikter, har alle finansielle korrektioner en nettovirkning for EU-finansieringen.

Med hensyn til udvikling af landdistrikter er medlemsstaterne desuden forpligtet til – også efter afslutningen – at inddrive beløb vedrørende uregelmæssige udgifter fra modtagerne og refundere disse beløb til Kommissionen.

14

GD REGIO og GD EMPL forventer at kunne færdiggøre og validere deres afslutningsmanualer og -procedurer inden fristen ved årets udgang.

Bemærkninger

19

Kommissionen forbereder sig så effektivt som muligt på programafslutningen, der er baseret på et retligt krav i EU’s forordninger.

Med hensyn til programmeringsperioden 2007-2013 for samhørighed skal medlemsstaterne fremlægge afslutningsdokumenterne for Kommissionen senest den 31. marts 2017. Kommissionen har fem måneder til at underrette medlemsstaten om sin holdning til den endelig gennemførelsesrapport og afslutningserklæringen. Den endelige betaling finder først sted, efter at afslutningsdokumenterne er blevet vurderet for at sikre, at der ikke er væsentlige fejl i den endelige udgiftsoversigt.

I forbindelse med udvikling af landdistrikter skal Kommissionen overholde alle retsregler, der er fastsat af lovgiver, og navnlig sikre, at afslutningsproceduren adskilles fra den efterprøvende regnskabsafslutning, der foretages for at garantere, at udgifterne til den fælles landbrugspolitik er lovlige og formelt rigtige. Kommissionen skal også overholde fristen for betaling af saldoen senest seks måneder efter modtagelsen af de relevante dokumenter. Den efterprøvende regnskabsafslutning strækker sig over ca. to år, hvilket er nødvendigt for at sikre en fuldstændig gennemsigtig forligsproces, hvor der er tid til at diskutere resultaterne og fastlægge den risiko for EU-budgettet, der skal dækkes ved en finansiel nettokorrektion.

I generaldirektoraternes årlige aktivitetsrapporter beskriver de, hvilke finansielle korrektioner der er foretaget i det pågældende år, bl.a. for afsluttede programmer fra programmeringsperioderne 1994-1999 og 2000-2006. Disse rapporter fremlægges for budgetmyndigheden i forbindelse med dechargeproceduren.

20

På samhørighedsområdet blev der nedsat en arbejdsgruppe, som skulle udarbejde afslutningsretningslinjerne, og som omfattede flere centrale tjenestegrene i GD REGIO og GD EMPL. Retningslinjerne og ændringerne heraf var genstand for en tværtjenstlig høring og en lang række høringer af nationale myndigheder.

Kommissionen finder det vigtigt, at ensretningen af ordningerne inden for udvikling af landdistrikter og samhørighed ikke fører til manglende sammenhæng i gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik. Lovgiver har lagt vægt på at bevare de synergieffekter, der er opnået mellem de to søjler (EGFL og ELFUL) (fjerde betragtning til forordning (EU) nr. 1303/2013¹). Den efterprøvende regnskabsafslutning adskilles fra programafslutningen i forbindelse med begge søjler i den fælles landbrugspolitik.

23

Hvert år analyserer Kommissionen de årlige kontrolrapporter, og den anmoder om korrigerende foranstaltninger i tilfælde af væsentlige årlige fejlprocenter eller væsentlig kumulativ restrisiko (restrisikoraten ved afslutningen).

Kommissionen har også valgt konsekvent at afbryde eller suspendere mellemliggende betalinger ved konstatering af alvorlige mangler. Dette forventes at begrænse arbejdsbyrden ved afslutningen, fordi mange problemer allerede er identificeret og korrigeret under gennemførelsen.

24

Inden for udvikling af landdistrikter afsluttes programmerne ved en finansiel regnskabsafslutning for det sidste år af deres gennemførelse. Der beregnes en endelig saldo, som kun udbetales ved afslutningen, hvis alle årsregnskaber vedrørende programmeringsperioden er afsluttet (finansiel regnskabsafslutning).

Lovligheden og den formelle rigtighed af ELFUL-udgifterne sikres ved den efterprøvende regnskabsafslutning og ikke ved programmernes afslutning. Hvis der ved den efterfølgende regnskabsafslutning konstateres mangler i forvaltningen og kontrollen af udgifterne, foretager Kommissionen finansielle korrektioner af de udgifter, der er afholdt op til 24 måneder forud for Kommissionens meddelelse, i overensstemmelse med artikel 52 i forordning (EU) nr. 1306/2013.

Se også Kommissionens svar på punkt 19.

28

I forbindelse med samhørighedsmidler beskytter Kommissionen sine årlige budgetter ved kun at udbetale 90 % af de mellemliggende udgifter. Det kan sammenlignes med den 95 %-regel, der anvendes for ELFUL ved programmeringsperiodens udløb (artikel 34 i forordning (EU) nr. 1306/2013).

ELFUL er ikke omfattet af den supplerende årlige udligning af forfinansieringen og behøver derfor ikke at foretage tilbageholdelse i de mellemliggende betalinger, før 95 %-reglen bringes i anvendelse.

29

Hvis der foretages yderligere ensretning, er det nødvendigt at bevare sammenhængen mellem de to søjler i den fælles landbrugspolitik.

Se også Kommissionens svar på punkt 20.

32

For samhørighedspolitikkens vedkommende fremgår formålet med afslutningen allerede klart af forordningerne for perioden 2014-2020.

33

Med hensyn til samhørighedspolitikken bestemmes det i forordningen, at bilagene skal opbevares i en periode på tre år efter saldoens betaling, og at der i denne periode kan foretages revisioner og efterfølgende finansielle korrektioner.

Med hensyn til udvikling af landdistrikter er støttemodtagerne forpligtet til at bevare den medfinansierede investering i fem år efter betalingen eller medlemsstatens forpligtelse til at inddrive uretmæssigt anvendte beløb. Kommissionen skal have mulighed for at kontrollere, om disse forpligtelser er opfyldt, og pålægge finansielle korrektioner i tilfælde af overtrædelser.

Det fremgår klart af retningslinjerne for afslutning af landdistriktsudviklingsprogrammerne for 2007-2013, at de efterprøvende revisioner stadig skal gennemføres uafhængigt af afslutningen. De finansielle korrektioner berører ikke beregningen af den endelige saldo. De finansielle korrektioners størrelse fastsættes i Kommissionens afgørelser om efterprøvende regnskabsafslutning, og de gennemføres ved hjælp af indtægtsordrer (finansielle nettokorrektioner).

34

I forbindelse med udvikling af landdistrikter er der intet retsgrundlag for at pålægge finansielle korrektioner baseret på en anslået fejlprocent for at få fejlprocenten til at ligge under væsentlighedstærsklen. Det kan kun ske ved en efterprøvende regnskabsafslutning, som Kommissionen gennemfører, hvor det er relevant.

Se også Kommissionens svar på punkt 36.

35

Inden for samhørighedspolitikken beregner Kommissionen den kumulative restrisiko i løbet af programmeringsperioden, hvilket betyder, at fejlprocenten på et hvilket som helst tidspunkt i programmeringsperioden vil være under væsentlighedstærsklen. Revisionsmyndighederne er forpligtet til at anføre restrisikoraten i forbindelse med afslutningen, og programmyndighederne skal i givet fald foretage de nødvendige yderligere finansielle korrektioner, før de fremsender deres endelige afslutningserklæring.

36

Ifølge den nuværende retlige ramme for udvikling af landdistrikter kan der stadig træffes afgørelser om efterprøvende regnskabsafslutning efter programmets afslutning. På nuværende tidspunkt er begrebet »restrisikorate ved afslutningen« derfor ikke foreneligt med den lovgivning, der ligger til grund for den anden søjle i den fælles landbrugspolitik.

I GD AGRI’s årlige aktivitetsrapport gøres der imidlertid hvert år rede for både de anslåede fejlprocenter for transaktioner mellem medlemsstaterne og støttemodtagerne og den korrigerende effekt af de efterfølgende kontroller og de procedurer, der danner grundlag for inddrivelser fra støttemodtagere og finansielle nettokorrektioner. Ved at sammenligne disse to forhold kan Kommissionen fastlægge den årlige restrisiko for EU’s budget, efter at der er taget højde for alle kontroller og korrektioner.

Kommissionen fastholder det synspunkt, som den gav udtryk for i GD AGRI’s årlige aktivitetsrapport for 2015. Hvad angår politikken for udvikling af landdistrikter skal behovet for at sikre lovligheden og den formelle rigtighed holdes op mod de ambitiøse politiske mål, der undertiden har resulteret i komplicerede foranstaltninger. Kommissionen følger situationen nøje og er fast besluttet på at hjælpe medlemsstaterne med at bekæmpe de grundlæggende årsager til fejl.

37

I GD AGRI’s årlige aktivitetsrapport angives der hvert år en justeret fejlprocent og et anslået risikobeløb for området udvikling af landdistrikter. Der beregnes en justeret fejlprocent på betalingsorganniveau, hvorefter denne fejlprocent aggregeres i forhold til aktivitetsområdet.

Ifølge de nuværende regler for udgifterne til den fælles landbrugspolitik (herunder udviklingen af landdistrikter) er det den efterprøvende regnskabsafslutning, der garanterer lovligheden og den formelle rigtighed, og ikke en restfejlprocent, der beregnes ved afslutningen.

Proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning iværksættes, når certificeringsorganet meddeler, at det samlede antal fejl på fondsniveau overstiger væsentlighedstærsklen. Der anvendes finansielle korrektioner, hvis certificeringsorganernes resultater bekræftes.

38

I forbindelse med 2014-2020-programmerne attesteres en udgiftsblok i regnskaberne hvert år med henblik på årlig godkendelse/regnskabsafslutning og nærmere undersøgelse af dens lovlighed og formelle rigtighed. Udgifterne attesteres ikke længere kumulativt i løbet af programmeringsperioden, og det er derfor ikke nødvendigt at beregne en kumulativ restrisikorate eller at anmode om en revisionserklæring for hele programmeringsperioden i forbindelse med afslutningen. På samhørighedsområdet fremlægger revisionsmyndighederne deres årlige restrisikorate for det sidste år i perioden, og de udsteder deres sidste årlige revisionserklæring på dette grundlag. På landdistriktsområdet fremlægger certificeringsorganerne fejlprocenterne og overtrædelsesfrekvenserne i deres sidste årlige revisionserklæring.

39

Europa-Parlamentet og Rådet underrettes i de årlige aktivitetsrapporter om, hvordan afslutningen af samhørigheds- og landdistriktsprogrammerne skrider frem.

40

Kommissionen understreger, at afslutningsprocessen bør afklare og bilægge alle åbne spørgsmål i forbindelse med kontrolaktiviteterne og revisionsresultaterne, og mener, at det samlede revisionsarbejde, der har fundet sted i programmeringsperioden og i forbindelse med afslutningen, vil skabe tilstrækkelig sikkerhed ved afslutningen, således at der ikke er behov for yderligere revisionsarbejde herefter.

Hvad angår perioden 2007-2013 er det klare formål med revisionsplanen for 2015 og 2016 at kontrollere medlemsstaternes forberedelser på afslutningen med fokus på fornyet gennemgang af revisionsmyndighedernes revisioner, men også at foretage revisioner af risikobetonede operationelle programmer og af pålideligheden af de tilbagetrækninger og inddrivelser, som medlemsstaterne har indberettet. Der kan imidlertid også foretages revisioner efter afslutningen, hvis det efter analysering af afslutningsdokumenterne vurderes, at der resterer en risiko.

43

Kommissionen finder, at proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning i sin nuværende form sikrer en passende beskyttelse af EU-budgettets finansielle interesser.

Se også Kommissionens svar på punkt 24.

46

Kommissionen mener, at afslutningsprocessen vil tage meget længere tid og kræve mange flere ressourcer, hvis den skal omfatte den endelige indberetning og evaluering i forbindelse med programmet, herunder overvågning og analyse af de opnåede output og resultater for hele perioden.

48

Den eksisterende retlige ramme for samhørighedspolitikken for 2007-2013 gør det ikke muligt at betinge udbetalinger af, hvilke resultater der er opnået. I afsnit 5.2.6 i afslutningsretningslinjerne kræves der systematisk rapportering om indikatorer for hver prioritet, hvis resultaterne afviger mere end 25 % fra målene, og en begrundelse for, hvorfor målene ikke blev nået, og hvorfor der er ikke blev truffet korrigerende foranstaltninger.

Medlemsstaterne bør fremlægge redegørelser og begrundelser for afvigelser i forhold til de indikatorer, der sigtes mod. Det kan i det konkrete tilfælde vælges at foretage en finansiel korrektion, hvor afvigelser vil vise de forhold, der er nævnt i artikel 99 i den generelle forordning (uregelmæssigheder eller alvorlige mangler ved forvaltnings- og kontrolsystemerne).

Den output- og resultatorienterede tilgang er blevet anvendt i større omfang i perioden 2014-2020 for begge politikområder (se punkt 52). Denne tilgang er blevet forstærket ved indførelse af en resultatreserve, der beløber sig til 6 % af programbudgettet. Resultatrammen bygger faktisk på elementer i resultatorienteringen. Formålet er at tilskynde program- og prioritetsforvalterne til at opnå de resultater, som de er ansvarlige for. Rammen vil begunstige programmer, der klarer sig godt i forhold til målsætningerne, ved tildeling fra resultatreserven, men også udløse foranstaltninger for prioriteter, der ikke klarer sig godt. Der er fastsat delmål for disse indikatorer, som skal nås inden udgangen af 2018, og mål, som skal nås inden udgangen af 2023. Tildelingen af reserven afhænger af, om de delmål, der er fastsat i programprioriteterne, er blevet nået (artikel 20 og artikel 22, stk. 2, i forordning (EU) nr. 1303/2013). Hvis målene ikke er blevet nået, kan Kommissionen også anvende finansielle korrektioner, hvor udbetalingerne afhænger af de output og resultater, der reelt er opnået.

49

Kommissionen mener, at det fremgår klart af afsnit 3.5 i afslutningsretningslinjerne, hvordan uafsluttede aktiviteter skal behandles.

Hvad angår de finansielle følger af ikke at opfylde de mål, der er fastsat i programmerne, henviser Kommissionen til »Questions and Answers on closure«² og specifikt til spørgsmål 200-205, hvor den forklarer, at medlemsstaterne skal beskrive programresultaterne målt i forhold til de fysiske og finansielle indikatorer og fremlægge oplysninger om indikatorer i den endelige gennemførelsesrapport. Som det fremgår af afslutningsretningslinjerne, skal de i øvrigt kun fremlægge en redegørelse og en begrundelse, hvis der afviges betydeligt fra målene.

Se også Kommissionens svar på punkt 48.

50

Kommissionen har givet medlemsstaterne relevante retningslinjer herfor, bl.a. inden for rammerne af Komitéen for Udvikling af Landdistrikterne og evalueringsekspertgruppen.

51

Ifølge afslutningsretningslinjerne på samhørighedsområdet skal medlemsstaterne ved forelæggelsen af afslutningsdokumenterne sikre, at alle projekter, der er omfattet af programmernes afslutning, fungerer, hvilket vil sige, at de er afsluttede og i brug. Kommissionen har fastsat en undtagelse for ikkefungerende projekter og faseinddelte projekter, der skal følges tæt (bilag III, IV og V). Oplysninger om disse projekter indberettes særskilt fra oplysningerne om målopnåelsen.

Faseinddelte projekter og deres konkrete gennemførelse er mere specifikt blevet behandlet i forbindelse med en række svar i spørgsmål og svar-dokumentet vedrørende afslutningen, afslutningskurser og specifik støtte til medlemsstaterne via taskforcen for bedre gennemførelse.

I forbindelse med udvikling af landdistrikter indberettes målopfyldelsen i den sidste årlige statusrapport (medlemsstaterne fremsender tabel G.3, der viser opfyldelsesgraden for de pågældende mål). Ved efterfølgende evalueringer tages der hensyn til disse indikatorer og til målopfyldelsen.

52

Kommissionen henviser til svaret i punkt 48.

Resultatrammen er en mekanisme til overvågning af, hvorvidt gennemførelsen af de prioriterede mål er på rette spor. Resultatreserven skaber et incitament til at nå delmålene, hvilket er en nødvendig forudsætning for at opnå de ønskede resultater. Resultatreserven er kun et af de elementer, der taler for et øget fokus på resultater. Det centrale aspekt af resultatorienteringen er den interventionslogik, der går igen i alle programmer, og de tilhørende output- og resultatindikatorer.

Kommissionen henviser også til bemærkningerne i kapitel III i Revisionsrettens Årsberetning for 2014.

Kommissionen bemærker endvidere, at den efterfølgende evaluering af programmet først skal være afsluttet den 31. december 2024 (artikel 57 i forordning (EU) nr. 1303/2013). Konklusionerne i gennemførelsesrapporten for 2019 vil desuden omfatte en vurdering af de fremskridt, der er gjort med at opfylde programmernes målsætninger, og bidraget til EU’s strategi for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst. Indførelsen af resultatgennemgang vil også støtte op om dette.

54

Kommissionen mener, at ansvarligheden og gennemsigtigheden i programgennemførelsen sikres hvert år i de respektive generaldirektoraters årlige aktivitetsrapporter. Disse aktivitetsrapporter indeholder hvert år oplysninger om alle finansielle aspekter og resultater for de pågældende programmer.

55

Se Kommissionens svar i punkt 54 og 39.

56

Budgetmyndigheden orienteres om resultatet af afslutningsprocessen for 2007-2013 i de respektive generaldirektoraters årlige aktivitetsrapporter.

Kommissionens fælles svar på punkt 57 og 58

Kommissionen er enig i, at afslutningen bør finde sted hurtigst muligt, men medlemsstaterne skal have tilstrækkelig tid til at færdiggøre deres foranstaltninger, før de fremsender afslutningspakken. Afslutningen kan desuden først gå i gang, når afslutningsdokumenterne er fremsendt. Kommissionen finder det afgørende, at der afsættes tilstrækkelig tid og tilstrækkelige ressourcer til de opgaver, der er forbundet hermed.

Der vil altid være et overlap i arbejdet med to perioder. Arbejdet med den efterfølgende periode skal indledes, før den foregående periode er udløbet. Man risikerer ellers, at der bliver en afstand mellem programmeringsperioderne.

De samhørighedspolitiske programmer er vanskelige at forvalte, og mange omstændigheder kan ændre sig i løbet af de syv år, programmeringsperioden strækker sig over, og gøre det langsommere at forberede og gennemføre projekter. Et eksempel på dette er finanskrisen i 2008, hvor Kommission gav medlemsstaterne lov til at forlænge støtteberettigelsesperioden for at afslutte projekter, der var blevet forsinket af krisen. Når støtteberettigelsesperioden forlænges ud over den syvårige programmeringsperiode, får medlemsstaterne mulighed for at afslutte forsinkede projekter, hvilket maksimerer virkningen af bidraget til EU’s budget.

59

Kommissionen bemærker, at afslutningen for 2014-2020 vil blive forenklet på grund af den årlige godkendelse af regnskaberne. Dette var et specifikt mål for lovgiver i forbindelse med vedtagelsen af reglerne for 2014-2020 og byggede på erfaringer fra tidligere perioder.

Den finansielle ramme angiver de årlige budgetforpligtelser, der er fordelt over syv år. I forbindelse med flerårige projekter er det naturligt, at betalingerne ikke følger helt den samme rytme som forpligtelserne.

Kommissionens fælles svar på punkt 60-62

Kommissionen bemærker, at de frister, Retten nævner, er lovbestemte frister, der er fastsat i den generelle forordning om samhørighedspolitikken, og disse frister er juridisk bindende for Kommissionen.

64

Det skal påpeges, at den praktiske gennemførelse kan finde sted, uden at der foretages EU-betalinger.

Projektudvælgelsen og udgifterne i marken giver et mere præcist billede af gennemførelsen end EU-betalingerne. Andelen af projekter, der blev udvalgt, blev fordoblet fra 8 til 15 % i første halvdel af 2016, hvilket viser, at der er sat skub i den praktiske gennemførelse. Indtil juni 2016 er der allerede tildelt 48 mia. EUR i EU-midler til ca. 200 000 konkrete projekter, som allerede er ved at blive gennemført i praksis. Hvis den nationale medfinansiering medregnes, er der allerede investeret over 68 mia. EUR i realøkonomien, hvilket skaber beskæftigelse og vækst i hele Europa. I nogle lande (f.eks. Irland, Sverige, Danmark og Finland) er tallene langt højere. De overførte forfinansieringsbeløb dækker i vidt omfang udgifterne i marken. Selv om overlappende perioder ikke forbedrer situationen, tyder de store forskelle i gennemførelsen på tværs af medlemsstaterne på, at andre faktorer er mere relevante i denne forbindelse (dvs. den administrative kapacitet).

65

Kommissionen mener, at overgangsordninger og overlappende perioder er nødvendige for at sikre en gnidningsløs videreførelse af politikker og bedre programgennemførelse. Forlængelsen (fra n+2 til n+3) gav større fleksibilitet i forhold til at gennemføre programmer og sikre opfyldelsen af de politiske mål. Overlappet mellem perioderne letter presset på ressourcerne og giver en mere jævn arbejdsbyrde.

Kommissionen minder om, at generaldirektoraterne på trods af personalemæssige nedskæringer forbereder sig så effektivt som muligt på programafslutningen, der er baseret på et retligt krav i EU’s forordninger, men finder det ikke relevant eller ønskeligt at udarbejde omkostningsestimater eller følge op på afslutningsomkostningerne. Kommissionen fremlægger ikke omkostninger i forbindelse med specifikke aktiviteter, men samlede administrative omkostninger for alle sine aktiviteter.

Kommissionen har meddelt medlemsstaterne, hvor mange ressourcer der afsættes til afslutning af programmer, på en række møder med medlemsstaterne (dvs. møder i homologeringsgruppen og årlige koordineringsmøder) siden 2014 og i forbindelse med kurser og seminarer for alle medlemsstater vedrørende afslutningen af 2007-2013-programmerne på samhørighedsområdet.

I forbindelse med delt forvaltning ligger ansvaret for de ressourcer, der afsættes til programafslutning, hos medlemsstaterne. De er ansvarlige for planlægningen og overvågningen af disse ressourcer.

66

På begge politikområder er der også ressourcer til teknisk bistand til rådighed, som kan anvendes til afslutning af programmer og finansiering af afslutningsrelaterede aktiviteter uafhængigt af perioden (ressourcerne til teknisk bistand for 2014-2020 kan altså også anvendes til afslutningsaktiviteter for 2007-2013).

Kommissionen mener også, at de anbefalede frister i afslutningsretningslinjerne har til formål at hjælpe de forskellige myndigheder med at udføre deres arbejde rettidigt inden for den lovbestemte tidsramme for afslutningen.

Hvis den overlappende periode mindskes, vil tidspresset og spidsbelastningen blive endnu større.

67

Spørgsmålet om administrativ omstrukturering hos nationale myndigheder blev rejst i forbindelse med seminarer i medlemsstaterne, hvor Kommissionen gentog, at det var vigtigt at have særligt personale til at udføre afslutningsarbejdet.

Se også Kommissionens svar på punkt 65 og 66.

68

Kommissionen bemærker, at afslutningsprocessen for programmeringsperioden 2014-2020 vil blive forenklet som følge af årlig godkendelse af regnskaber og nærmere undersøgelse af aspekter vedrørende lovlighed og formel rigtighed. Det sidste år vil således kun omhandle afslutningen af den udgiftsblok, der er attesteret i forhold til det sidste regnskabsår.

69

Kommissionen henviser til svaret i punkt 20.

70

Af hensyn til overgangsordningerne vil det altid være nødvendigt at overholde de regler, der gælder for to forskellige programmeringsperioder, foruden eventuelle specifikke regler (hvad angår fravigelser), der uddyber eller tillader visse forpligtelser eller anvendelser af fondene.

75

Kommissionen fortsatte i 2016 med at yde målrettet bistand til de myndigheder i medlemsstaterne, der havde brug for det (kurser om afslutning i 2015 og 2016 i forbindelse med homologeringsgruppens møder med revisionsmyndigheder og fremlæggelse af supplerende skriftlige præciseringer).

For ELFUL blev der udarbejdet et spørgsmål og svar-dokument, som tog fat på de mest almindelige spørgsmål og emner, medlemsstaterne havde rejst. Ud over afslutningskonferencen blev der i 2015 afholdt et ekspertgruppemøde over to dage for betalings- og certificeringsorganer.

77

Den generelle forordning om samhørighedspolitikken omhandler ikke alle aspekter af den kontradiktoriske procedure mellem Kommissionen og medlemsstaterne, men dette spørgsmål behandles i afslutningsretningslinjerne.

For at fremskynde processen gives medlemsstaterne i disse retningslinjer to måneder til at svare på Kommissionens spørgsmål. Fristen kan forlænges med to måneder, hvis der anmodes herom.

Forordningen for 2007-2013 indeholder bestemmelser om betalinger til modtagerne (artikel 80 i den generelle forordning), men antallet af dage er ikke oplyst. Det fremgår, at betalingen bør ske så hurtigt som muligt. I forordningen for 2014-2020 er der fastsat en frist på 90 dage for udbetalinger til modtagerne.

GD REGIO er i færd med at vedtage de resterende afgørelser om store projekter og forventer at være færdig med dem inden udgangen af 2016.

78

På samhørighedsområdet er fristen for, hvornår såvel Kommissionen som medlemsstaterne skal have fremsendt bemærkninger til den endelige rapport, fastsat i afslutningsretningslinjerne (punkt 5.2). Det fremgår desuden af afslutningsretningslinjerne, at Kommissionen afviser den endelige rapport og foretager afslutningen på grundlag af de tilgængelige dokumenter, hvis medlemsstaten ikke kan forbedre denne rapport. Samtidig kan Kommissionen anvende finansielle korrektioner, jf. artikel 99 i den generelle forordning. Muligheden for, at Kommissionen afviser rapporten, og muligheden for at anvende finansielle korrektioner udgør et incitament for medlemsstaterne til at reagere rettidigt på Kommissionens anmodninger.

79

Kommissionen henviser til svaret i punkt 78.

I forbindelse med udvikling af landdistrikter forsinkes afslutningsprocessen ikke af undersøgelsen af den sidste årlige statusrapport. Saldoen kan udbetales, når alle regnskaber er afsluttet, og den årlige statusrapport er antaget.

81

Kommissionen henviser til svaret i punkt 78.

82

Spørgsmålet om, hvorvidt en medlemsstats udgifter overstiger programbevillingen, afhænger af gennemførelsesbetingelserne og strategien i forhold til overbooking. Dette skulle afgøres før det tidspunkt, hvor støtteberettigelsesperioden udløb, dvs. før den 31. december 2015.

Kommissionens fælles svar på punkt 84 og 85

Ifølge artikel 80 i forordning (EF) nr. 1083/2006 skulle medlemsstaterne sikre, at modtagerne modtog det fulde offentlige bidragsbeløb så hurtigt som muligt. Det var Kommissionens budskab til medlemsstaterne i forbindelse med afslutningsseminarerne. Der er taget højde for dette i programmeringsperioden 2014-2020 (artikel 132 i forordning (EU) nr. 1303/2013, der bestemmer, at forvaltningsmyndigheden med forbehold af disponible midler fra den indledende og den årlige forfinansiering og fra mellemliggende betalinger skal sørge for, at en støttemodtager modtager de samlede støtteberettigede offentlige udgifter fuldt ud og senest 90 dage fra datoen for modtagerens indgivelse af betalingsanmodningen).

86

Kommissionen mener, at de medlemsstater, der er nævnt i eksemplet i tekstboks 2, enten havde anvendt en forsigtig tilgang til deres betalinger til ESF-støttemodtagere (de udbetalte først saldoen efter nærmere verificering af alle udgifter) eller havde udbetalt forskud efter anmodning fra støttemodtagerne, hvilket banede vej for en smidig gennemførelse af de pågældende projekter.

Kommissionen bemærker desuden, at der er truffet foranstaltninger til at undgå betalingsforsinkelser i programmeringsperioden 2014-2020 (se Kommissionens svar på punkt 85).

89

Formålet med retningslinjerne er at præcisere, hvordan Kommissionen forstår de gældende bestemmelser, og hvilke forventninger den har. De kan derfor ikke betragtes som et yderligere krav. De indeholder også anbefalinger til medlemsstaterne, som vil kunne lette afslutningsprocessen, hvis de følges. Retningslinjerne sikrer på denne måde mere sammenhængende og gennemsigtige regler for medlemsstaterne og giver dem således en garanti for, hvilke krav Kommissionen stiller til afslutningen. De etablerer en fælles forståelse af, hvordan Kommissionen fortolker forordningen, hvilket kan medvirke til at undgå konflikter mellem Kommissionen og medlemsstaten i forbindelse med afslutningsprocessen. Retningslinjerne er kun bindende for Kommissionen og ikke for medlemsstaterne.

90

Kommissionen bemærker, at størstedelen af de adspurgte myndigheder ikke synes, at retningslinjerne pålægger yderligere krav.

Punkterne udgjorde i øvrigt ikke nye krav. Det var imidlertid nødvendigt at præcisere visse detaljer for at klarlægge visse spørgsmål samt lovligheden og den formelle rigtighed i forbindelse med afslutningen.

91

Præciseringen af operationens afslutning og funktionsdygtighed ved afslutningen sigter (på linje med artikel 57 i den generelle forordning) mod effektiv anvendelse af EU-midlerne til de formål, der er fastsat i programmerne. Begrebet ikkefunktionsdygtige projekter og deres behandling blev allerede anvendt i forbindelse med afslutningen af 2000-2006-programmerne.

Hvad angår restrisikoraten præciseres det i afslutningsretningslinjerne, at med henblik på den revisionserklæring, som revisionsmyndigheden skal afgive ved afslutningen, kan denne myndighed tage hensyn til de finansielle korrektioner, der er anvendt før afslutningsdokumenternes fremlæggelse. Siden 2011 har Kommissionen selv beregnet en kumulativ fejlprocent, hvilket har været en betingelse for forbeholdet i de årlige aktivitetsrapporter. Det begrænser afslutningsrisiciene yderligere og anskueliggør den resterende fejlforekomst i de kumulerede attesterede udgifter (se punkt 91).

Begrebet faseinddeling fandtes i afslutningsretningslinjerne lige fra begyndelsen. Projekter inddeles i faser på grund af behovet for at skabe kontinuitet i investeringerne mellem programmeringsperioder, mindske den kunstige efterspørgsel efter investeringer (der resulterer i høje priser), som den syvårige programmeringscyklus medfører, og sikre opfyldelsen af det endelige mål.

Kommissionen finder, at de specifikke regler om faseinddeling af mindre omfattende projekter præciseres tilstrækkeligt i afslutningsretningslinjerne, og at dette ikke vil komplicere afslutningsprocessen.

Med hensyn til finansielle instrumenter berører Kommissionens afgørelse om ændring af afslutningsretningslinjerne ikke bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1083/2006 om, at bidraget fra fondene til finansielle instrumenter skal være betalt senest den 31. december 2015. De præciseringer, der er indeholdt i retningslinjerne, vedrører derfor kun de eksisterende regler. Se også Kommissionens svar, punkt 6.45 og anbefaling 3 i Rettens årsberetning for 2015.

Kommissionens fælles svar på punkt 98 og 99

De anbefalede frister i Kommissionens afslutningsretningslinjer på samhørighedsområdet har til formål at hjælpe de forskellige myndigheder med at udføre deres arbejde rettidigt.

Det påhviler medlemsstaterne at sikre en passende arbejdsfordeling og koordinering inden for den nationale forvaltning.

Kommissionens fælles svar på punkt 100 og 101

I spørgsmål og svar-dokumentet til medlemsstaterne vedrørende afslutningen (spørgsmål 98) erkender Kommissionen, at forvaltningsmyndigheden er nødt til at tage højde for denne forsinkelse i forbindelse med finansielle instrumenter for at gøre det muligt for certificeringsmyndigheden og revisionsmyndigheden at afslutte deres arbejde i tide. Det blev anbefalet, at certificeringsmyndigheden sender den sidste anmodning om mellemliggende betaling (som omfatter de udgifter, der skal attesteres ved afslutningen) til revisionsmyndigheden senest den 30. juni 2016, for at den kan gennemføre det nødvendige revisionsarbejde. Kommissionen har givet revisionsmyndighederne specifikke instruktioner herom, bl.a. under mødet i homologeringsgruppen i Riga i september 2015.

105

Kommissionen er allerede særligt opmærksom på valideringen af ændringer af tidligere indberettede fejlprocenter. I forbindelse med mere risikobetonede operationelle programmer foretages der specifikt revisionsarbejde forud for afslutningen.

Retten har undersøgt Kommissionens vurdering af de fejlprocenter, der konstateres i medlemsstaternes årlige kontrolrapporter fra og med 2010.

107

I overensstemmelse med artikel 78, stk. 6, i forordning (EF) nr. 1083/2006 skal fondenes bidrag til finansielle instrumenter medtages i betalingsanmodninger til Kommissionen. Ifølge Kommissionens retningslinjer bør disse udgifter altid indgå i revisionspopulationen. Som det fremgår af den fastlagte revisionsmetode, kan revisionsmyndighederne desuden udføre tematiske revisioner af finansielle instrumenter, som omfatter både fondens oprettelse og den faktiske gennemførelse af projekter, ved at revidere et udsnit af transaktioner i forhold til de finansielle formidlere og/eller de endelige støttemodtagere. Med henblik på afslutningserklæringen skal revisionsmyndighederne opnå og give sikkerhed for lovligheden og den formelle rigtighed både af det OP-bidrag, der er betalt til de fonde, som gennemfører finansielle instrumenter, og af anvendelsen af OP-bidraget gennem underliggende transaktioner gennemført af de endelige støttemodtagere.

Med hensyn til ELFUL krævede Kommissionen, at certificeringsorganerne bekræfter de støtteberettigede udgifter til finansielle instrumenter for den sidste regnskabsafslutning.

Kommissionen henviser til svaret i punkt 100.

108

I forbindelse med udvikling af landdistrikter bør betalingsorganerne og certificeringsorganerne kontrollere den faktiske anvendelse af den foregående tranche, før de bevilger den efterfølgende betaling. De udtømmende rapporteringskrav, der er fastsat i artikel 46 i forordning (EU) nr. 1303/2013, sikrer i øvrigt også en korrekt gennemførelse og forsvarlig økonomisk forvaltning.

Kommissionens fælles svar på punkt 109 og 110

Ifølge nationale og internationale standarder skal forskud udbetales, når aftalen indgås. Udbetalingen af forskuddet er således en forudsætning for udførelse af arbejder og tjenesteydelser.

111

Aftalemæssige forskud er kun støtteberettigede, hvis de udbetales i overensstemmelse med nationale regler og almindelig markedspraksis. Det er derfor ikke sandsynligt, at de udgør en høj procentdel, og hvis de gør det, er der en markedsbaseret årsag til det.

Kommissionen har fastslået, at forskudsbetalinger kun er støtteberettigede, hvis den fysiske værdi af det, der er gennemført, som minimum svarer til forskuddene på afslutningstidspunktet. Dette forhold skal allerede verificeres ved forvaltningskontrollen. De nationale myndigheder skal i denne forbindelse kontrollere, at betalingerne er foretaget på grundlag af tildelingsafgørelsen, og at betalingerne er blevet udmøntet i konkrete arbejder eller tjenesteydelser.

Dette spørgsmål blev allerede præciseret i programmeringsperioden 2000-2006.

Den revisionssikkerhed, som revisionsmyndighederne tilvejebringer i forbindelse med afslutningen, omfatter også aftalemæssige forskud og forvaltningsmyndighedernes kontrol af deres støtteberettigelse, hvilket samtlige revisionsmyndigheder blev mindet om på det årlige revisionskoordineringsmøde i 2016 og på mødet i homologeringsgruppen i september 2016 (se punkt 113).

Kommissionens fælles svar på punkt 114 og 115

Kommissionen erindrer om, at medlemsstaterne er forpligtet til at anmelde statsstøtteforanstaltninger, og at Kommissionens afgørelse om et stort projekt ikke er en afgørelse om det store projekts forenelighed med statsstøttereglerne.

Det er imidlertid kun nødvendigt at anmelde statsstøtte for et mindre antal store projekter (anmeldelse er eksempelvis ikke nødvendig, hvis der ikke forekommer statsstøtte, eller projektet er omfattet af en forordning om gruppefritagelse eller en godkendt støtteordning).

Der skal dog sondres mellem situationen før og efter Leipzig-Halle-dommen og mellem programmeringsperioderne 2007-2013 og 2014-2020.

Kommissionen bemærker også, at GD COMP blev adspurgt af GD REGIO om afgørelser om store projekter i forbindelse med formelle tværtjenstlige høringer allerede før udgangen af 2012, men at det ikke skete systematisk.

I kølvandet på Leipzig-Halle-dommen har GD REGIO og GD COMP arbejdet tættere sammen i forbindelse med vurdering af ansøgninger vedrørende store projekter. Kommissionen pointerer, at Kommissionen i de seneste år ikke har truffet afgørelser om godkendelse af støtte fra EFRU eller Samhørighedsfonden til store projekter, der senere har været genstand for en negativ afgørelse efter statsstøttereglerne. Det er et tegn på, at de eksisterende samarbejdsordninger fungerer godt i praksis.

Konklusioner og anbefalinger

Anbefaling 1

Kommissionen accepterer ikke denne anbefaling.

Kommissionen kan ikke på nuværende tidspunkt give konkrete tilsagn vedrørende lovgivningsforslagene for perioden efter 2020.

Der er allerede gjort en stor indsats for at harmonisere reglerne for ESI-fondene for perioden 2014-2020, både for de enkelte regnskabsår og i forbindelse med afslutningen. Kommissionen vil sigte mod at harmonisere de lovmæssige bestemmelser for fondene yderligere, bl.a. med hensyn til terminologi, sikkerhed og afslutningsprocesser, når det kan forbedre forvaltningen af EU-midler og bidrage til en enklere og mere effektiv gennemførelse i medlemsstater og regioner.

Kommissionen finder det vigtigt, at ensretningen af ordningerne inden for udvikling af landdistrikter og samhørighed ikke fører til manglende sammenhæng i gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik. Lovgiver har lagt vægt på at bevare de synergieffekter, der er opnået mellem de to søjler (EGFL og ELFUL) (fjerde betragtning til forordning (EU) nr. 1303/2013³). Den efterprøvende regnskabsafslutning adskilles fra den årlige finansielle regnskabsafslutning i forbindelse med begge søjler i den fælles landbrugspolitik.

Kommissionens fælles svar på punkt 119 og 120

Kommissionen har ikke modtaget klager fra medlemsstaterne over en forventningskløft på landdistriktsområdet. Programafslutningen har til formål at klarlægge finansielle spørgsmål og adskiller sig fra den efterprøvende regnskabsafslutning.

Ifølge den gældende lovgivning (artikel 52 i forordning (EU) nr. 1306/2013) foretages den efterprøvende regnskabsafslutning over en periode på 24 måneder, før undersøgelsen indledes. Medlemsstaterne er bekendt med systemets udformning. De har fået klar besked om, hvilken periode der er omfattet af de enkelte undersøgelser. I den foregående programmeringsperiode blev der også vedtaget finansielle korrektioner i forbindelse med udvikling af landdistrikter, efter at perioden 2000-2006 var afsluttet. Medlemsstaterne har ikke stillet spørgsmålstegn ved timingen af afgørelserne om finansielle korrektioner.

121

Hvad angår udgifterne til den fælles landbrugspolitik, herunder udvikling af landdistrikter, har lovgiver for perioden 2007-2013 indført en sondring mellem på den ene side procedurerne for den årlige finansielle regnskabsafslutning og programafslutningen og på den anden side proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning og bekræftet denne sondring for perioden 2014-2020. Sondringen mellem regnskabsspørgsmål og spørgsmål vedrørende lovlighed og formel rigtighed har vist sig produktiv og effektiv.

122

Kommissionen mener, at den specifikke rapportering om afslutningens endelige resultat for hele programperioden kan ske inden for rammerne af de pågældende generaldirektoraters årlige aktivitetsrapporter.

123

Kommissionen henviser til svarene i punkt 40 og 54.

I forbindelse med samhørighedspolitikken indeholder de årlige aktivitetsrapporter nærmere oplysninger om de interne processer, der skal sikre en tilfredsstillende styring af risikoen i forbindelse med underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed under hensyntagen til programmernes flerårige karakter samt de pågældende betalingers art. For 2007-2013 er formålet med kontrollen på dette punkt at sikre, at den kumulative restrisiko for hvert program ikke overstiger 2 % samlet set, baseret på alle tilgængelige revisionsresultater. For 2014-2020 skal der ifølge forordningen ske årlig godkendelse af regnskaber og som følge heraf årlig godkendelse fra Kommissionens side af blokke af lovlige og formelt rigtige udgifter samt godkendelse af en endelig gennemførelsesrapport for hvert program, for at den endelige saldo kan godkendes.

I forbindelse med ELFUL samt perioderne 2007-2013 og 2014-2020 har lovgiver bestemt, at afslutningen skal baseres på årlig finansiel afslutning af regnskaber, og at det er muligt at anvende finansielle korrektioner via efterprøvende revisioner, efter at den endelige saldo er udbetalt. De årlige aktivitetsrapporter vil fortsat indeholde nærmere oplysninger om resultaterne af foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne og gøre rede for overensstemmelsen på grundlag af den årlige finansielle regnskabsafslutning og resultaterne af efterprøvende revisioner.

Kommissionen kan ikke på nuværende tidspunkt give konkrete tilsagn vedrørende lovgivningsforslagene for perioden efter 2020.

125

Med hensyn til udvikling af landdistrikter har Kommissionen indført processer, som skal sikre en tilfredsstillende styring af risiciene i forbindelse med de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed under hensyntagen til programmernes flerårige karakter samt de pågældende betalingers art, for at undgå, at restrisikoen for EU-budgettet overskrider 2 %.

Udgifternes lovlighed og formelle rigtighed kontrolleres i forbindelse med den efterprøvende regnskabsafslutning, der foretages særskilt og uafhængigt af programafslutningen. Den efterfølgende regnskabsafslutning resulterer i, at der pålægges finansielle korrektioner.

Ifølge den nuværende retlige ramme kan der stadig træffes afgørelser om efterprøvende regnskabsafslutning efter programmets afslutning.

Kommissionens fælles svar på punkt 126 og 127

For perioden 2007-2013 har Kommissionen reelt intet retsgrundlag for at forbinde udbetalingen af den endelige saldo ved afslutningen direkte med de resultater, der reelt er opnået for programmet/prioriteterne.

Selv om der ikke er en tæt lovgivningsmæssig forbindelse mellem resultater og betalinger, betyder det ikke, at der ikke skal foretages nogen evaluering og resultatvurdering af programmerne.

For perioden 2014-2020 vil den indførte resultatramme etablere en forbindelse mellem udbetalingerne og de opnåede output og resultater i forhold til prioritetsakser.

Anbefaling 2

Kommissionen accepterer ikke denne anbefaling.

Kommissionen kan ikke på nuværende tidspunkt give konkrete tilsagn vedrørende lovgivningsforslagene for perioden efter 2020.

I forbindelse med samhørighedspolitikken indgår de elementer, som Retten anmoder om i de to led, allerede i de eksisterende regler for programmeringsperioden 2014-2020.

Med hensyn til den anden del af anbefalingen om resultater gør artikel 22, stk. 7, i forordningen om fælles bestemmelser det allerede muligt for Kommissionen at anvende finansielle korrektioner, når den fastslår, at der er en alvorlig mangel med hensyn til at nå de mål, der vedrører finansielle indikatorer, outputindikatorer og centrale trin i gennemførelsen, og som er opstillet i resultatrammen.

Kommissionen finder, at den eventuelle ensretning af forskellige politikområder ikke bør forringe de synergieffekter, der er opnået i forbindelse med forvaltningen af de to fonde under den fælles landbrugspolitik, dvs. EGFL og ELFUL. Lovgiver har lagt vægt på at bevare de synergieffekter, der er opnået mellem de to søjler (EGFL og ELFUL) (fjerde betragtning til forordning (EU) nr. 1303/2013⁴).

Anbefaling 3

Kommissionen accepterer ikke denne anbefaling.

Kommissionen vil fortsat underrette budgetmyndigheden i fuld åbenhed om programmets gennemførelse, herunder om afslutningens resultat. Den kan dog ikke på nuværende tidspunkt give konkrete tilsagn vedrørende lovgivningsforslagene for perioden efter 2020.

129

Kommissionen er bundet af den eksisterende retlige ramme, som lovgiver har vedtaget.

Det kan ikke undgås, at der er et overlap mellem to perioder, når det tager flere år at gennemføre mange aktiviteter, og der altid vil være en opstartsfase og en afslutningsfase.

Kommissionens tjenestegrene har opfordret medlemsstaterne til at øge deres kapacitet i forbindelse med afslutningen og til at anvende bevillinger til teknisk bistand for 2007-2013 eller 2014-2020 til dette formål.

Forberedelsen af afslutningsprocessen blev indledt, før støtteberettigelsesperioden udløb, og processen har været i fuld gang lige siden udløbet af denne periode. Medlemsstaterne fik reelt to år ekstra (tre år ekstra for 2014-2020-programmerne) til at gennemføre deres programmer. Det gør det muligt at opnå en bedre forvaltning og udnyttelse af programmerne under hensyntagen til behovet for at gennemføre flerårige programmer, letter presset og arbejdsbyrden for de involverede myndigheder og sikrer en bedre overgang mellem perioderne.

130

Kommissionen er af den klare overbevisning, at et manglende overlap mellem støtteberettigelsesperioder vil begrænse politikgennemførelsen.

131

Den kortere periode, der gælder for udvikling af landdistrikterne, skyldes, at processen for attestering og afslutning af regnskaber har eksisteret i mere end ti år, og at det generelt kan antages, at certificeringsorganer og betalingsorganer forstår kravene.

Kommissionen mener, at der skal være en balance mellem lettelser af den administrative byrde og den sikkerhed, der gives for udgifternes lovlighed og formelle rigtighed.

Anbefaling 4

Kommissionen accepterer ikke denne anbefaling.

Kommissionen er af den klare overbevisning, at et manglende overlap mellem støtteberettigelsesperioder vil begrænse politikgennemførelsen, gøre det vanskeligere at træffe beslutning om flerårige projekter i gennemførelsesperiodens sidste år på grund af den øgede administrative byrde og forstyrre overgangen mellem perioderne. For ELFUL’s vedkommende vil dette gøre det mere problematisk at opfylde flerårige miljøforpligtelser eller at gennemføre projekter vedrørende opstart af virksomheder baseret på flerårige forretningsplaner.

133

Kommissionen mener, at der er fastsat tidsfrister for alle nøgleområder, som er relevante for programafslutning.

Inden for samhørighedspolitikken er følgende nøgleområder relevante for afslutningen: gennemførelsen (der omhandles i den endelige gennemførelsesrapport), udgifternes lovlighed og formelle rigtighed (der omhandles i afslutningserklæringen og den endelige kontrolrapport) og den endelige udgiftsoversigt. Fristerne for disse områder er anført i forordningen. Kommissionen har således fem måneder til at underrette medlemsstaten om sin holdning til indholdet af den endelige gennemførelsesrapport og afslutningserklæringen. Med hensyn til store projekter i perioden 2007-2013 er det under 2 %, der endnu ikke er godkendt.

Inden for udvikling af landdistrikter er de vigtigste frister (bl.a. for fremlæggelse af afslutningsdokumenter og endelig betaling) anført i lovgivningen. Der mangler imidlertid visse frister, som giver tilstrækkelig tid til at sikre en passende afgørelse om afslutning og beskyttelse af EU-budgettet.

Anbefaling 5

Kommissionen bemærker, at denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne.

Anbefaling 6

Kommissionen accepterer denne anbefaling.

Kommissionen arbejder i øjeblikket på de resterende afgørelser om store projekter for 2007-2013 og forventer så vidt muligt at vedtage dem inden udgangen af 2016. Der er fastlagt procedurer, som gør det muligt at træffe afgørelser om store projekter inden for tre måneder som krævet i forordningerne. Under 2 % af alle store projekter i perioden 2007-2013 er endnu ikke godkendt.

Hvad angår programmeringsperioden 2014-2020 har Kommissionen fremskyndet behandlingen af store projekter, som nu godkendes efter 110 dage i gennemsnit.

Kommissionens fælles svar på punkt 134 og 135

Afslutningsretningslinjerne kan generelt ikke betragtes som yderligere krav, men har til formål at præcisere, hvordan Kommissionen forstår de gældende bestemmelser, og hvilke forventninger den har. De indeholder også anbefalinger til medlemsstaterne, som vil kunne lette afslutningsprocessen, hvis de følges. Retningslinjerne sikrer på denne måde mere sammenhængende og gennemsigtige regler for medlemsstaterne og giver dem således en garanti for, hvilke krav Kommissionen stiller til afslutningen.

Kommissionen bemærker, at Retten anser disse præciseringer for at være nyttige og hensigtsmæssige, bl.a. i forhold til restrisikoraten (se punkt 123 og 135).

Kommissionen har forklaret, hvordan den forholder sig til bestemmelsen i artikel 78, stk. 6, i den generelle forordning for 2007-2013 om, at støtteberettigede udgifter til finansielle instrumenter kan vurderes i forbindelse med afslutningen. Se Kommissionens svar på anbefaling 3 i Rettens årsberetning for 2015.

Kommissionen henviser også til svaret i punkt 89.

Kommissionen finder, at de specifikke regler om faseinddeling af mindre omfattende projekter præciseres tilstrækkeligt i afslutningsretningslinjerne, og at dette ikke vil komplicere afslutningsprocessen.

137

Kommissionen mener, at de interne forberedelser på afslutningen er godt på vej til at sikre en smidig afslutningsproces.

Det påhviler medlemsstaterne at sikre en passende arbejdsfordeling og koordinering inden for den nationale forvaltning.

138

Kommissionen understreger, at risikoen for, at medlemsstaterne angiver uberettigede reduktioner af endelige fejlprocenter i forbindelse med afslutningen af perioden 2007-2013, afhjælpes ved udstedelse af årlige kontrolrapporter og gennemførelse af finansielle korrektioner, når restfejlprocenterne overstiger væsentlighedstærsklen. Kommissionen foretager en grundig analyse og validering af den fejlprocent, der angives af revisionsmyndighederne, fra år til år og ved afslutningen. Denne proces gennemgås af Retten hvert år.

Kommissionens fælles svar på punkt 139 og 140

Det bemærkes, at der kun skal anmeldes statsstøtte for et mindre antal store projekter (anmeldelse er eksempelvis ikke nødvendig, hvis der ikke forekommer statsstøtte, eller hvis projektet er omfattet af en forordning om gruppefritagelse eller en godkendt støtteordning).

Kommissionen henviser til sit svar på anbefaling 4 i særberetning nr. 24/2016.

Hvad angår kontrollen med overholdelse af statsstøttereglerne i store projekter afviste Kommissionen anbefalingen med henvisning til, at den strider mod de målsætninger, som Kommissionen forfølger med de retningslinjer, den gav medlemsstaterne i 2012: at den ikke systematisk vil gennemgå projekter vedtaget før dette tidspunkt på ny – og i stedet lade det være op til medlemsstaterne, om de vil anmelde projekter eller ej – og at der skal skabes stabilitet for medlemsstaterne og støttemodtagerne med hensyn til behandlingen af sådanne projekter.

141

Med hensyn til udvikling af landdistrikter er Kommissionen klar over, at der – i lighed med alle foranstaltninger, der forvaltes af et betalingsorgan – er en risiko for, at der angives ikkestøtteberettigede udgifter i forbindelse med finansielle instrumenter.

Kommissionen vil dog gerne understrege, at den også ved tidligere revisioner har advaret medlemsstaterne mod eventuelle uregelmæssige udgifter.

Der er allerede planlagt særlige revisioner for afslutningen af garantifonde, hvilket i givet fald kan medføre finansielle korrektioner.

De nationale myndigheder har allerede modtaget specifikke præciseringer af støtteberettigede udgifter i forbindelse med finansielle instrumenter og aftalemæssige forskud for at skabe sikkerhed ved afslutningen.

Med hensyn til samhørighedspolitikken henviser Kommissionen til svarene i punkt 100 og 107.

Anbefaling 7

Kommissionen accepterer denne anbefaling.

Programmyndighederne har allerede modtaget specifikke præciseringer af støtteberettigede udgifter i forbindelse med finansielle instrumenter og aftalemæssige forskud for at skabe sikkerhed ved afslutningen.

1»Med hensyn til den fælles landbrugspolitik er der allerede opnået betydelige synergieffekter ved at harmonisere og ensrette forvaltnings- og kontrolbestemmelserne vedrørende den fælles landbrugspolitiks første søjle (Den Europæiske Garantifond for Landbruget – EGFL) og anden søjle (ELFUL). Den stærke forbindelse mellem EGFL og ELFUL bør derfor videreføres, og de strukturer, der allerede findes i medlemsstaterne, bør opretholdes.«

2http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/guidelines/closure_2007_2013/qa_closure20072013_en.pdf

3»Med hensyn til den fælles landbrugspolitik er der allerede opnået betydelige synergieffekter ved at harmonisere og ensrette forvaltnings- og kontrolbestemmelserne vedrørende den fælles landbrugspolitiks første søjle (Den Europæiske Garantifond for Landbruget – EGFL) og anden søjle (ELFUL). Den stærke forbindelse mellem EGFL og ELFUL bør derfor videreføres, og de strukturer, der allerede findes i medlemsstaterne, bør opretholdes.«

4»Med hensyn til den fælles landbrugspolitik er der allerede opnået betydelige synergieffekter ved at harmonisere og ensrette forvaltnings- og kontrolbestemmelserne vedrørende den fælles landbrugspolitiks første søjle (Den Europæiske Garantifond for Landbruget – EGFL) og anden søjle (ELFUL). Den stærke forbindelse mellem EGFL og ELFUL bør derfor videreføres, og de strukturer, der allerede findes i medlemsstaterne, bør opretholdes.«

QJ-AB-16-035-DA-E    ISSN 1977-5636

Ved udløbet af en programperiode skal samhørigheds- og landdistriktsprogrammerne afsluttes og afregnes finansielt. Både Kommissionen og medlemsstaterne har specifikke opgaver og ansvarsområder i forbindelse med afslutningsprocessen. Ved denne revision undersøgte vi, om reglerne og procedurerne for afslutningen giver Kommissionen og medlemsstaterne grundlag for at afslutte samhørigheds- og landdistriktsprogrammerne effektivt og rettidigt. Samlet set konstaterede vi, at Kommissionens afslutningsretningslinjer for perioden 2007-2013 giver medlemsstaterne et passende udgangspunkt for at forberede afslutningen effektivt - både inden for rammerne af samhørighed og udvikling af landdistrikter - men vi udpegede nogle svagheder og risici, der skal behandles under afslutningen. Vi fremsætter også en række anbefalinger med henblik på lovgivningsrammen efter 2020.