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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2017

Print | ISBN 978-92-872-6723-8 | ISSN 1831-080X | doi:10.2865/575085 | QJ-AB-16-035-DE-C
PDF | ISBN 978-92-872-6712-2 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/198975 | QJ-AB-16-035-DE-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6783-2 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/918088 | QJ-AB-16-035-DE-E

© Europäische Union, 2017

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Verfahrensschritt | Datum
Annahme des Prüfungsplans/Prüfungsbeginn | 15.9.2015
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (oder eine andere geprüfte Stelle) | 13.10.2016
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens | 14.12.2016
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (oder einer anderen geprüften Stelle) in allen Sprachen | 25.1.2017

DE
2016

Nr. 36

Sonderbericht

Beurteilung der Regelungen
für den Abschluss der
Programme für Kohäsion
und ländliche Entwicklung
des Zeitraums 2007-2013

(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer II - Ausgabenbereiche „Investitionen für Kohäsion, Wachstum und Integration“ - unter Vorsitz von Iliana Ivanova, Mitglied des Hofes, in Zusammenarbeit mit Prüfungskammer I - Ausgabenbereich „Nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen“ durchgeführt. Berichterstattendes Mitglied war Ladislav Balko, dem die Leitung der Prüfung oblag. Herr Balko wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Branislav Urbanič, dem Leitenden Manager Niels-Erik Brokopp, der Aufgabenleiterin Mariya Zhekova sowie der stellvertretenden Aufgabenleiterin Charlotta Törneling. Zum Prüferteam gehörten Milan Smid, Judit Oroszki und Maria Ploumaki.

Von links nach rechts: C. Törneling, B. Urbanič, J. Oroszki, M. Smid, L. Balko, N.-E. Brokopp, M. Zhekova

Inhalt

Glossar

Zusammenfassung

Einleitung

Abschluss der Mehrjahresprogramme in den Politikbereichen Kohäsion und Entwicklung des ländlichen Raums

Zuständigkeiten im Abschlussprozess: Mitgliedstaaten und Kommission

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Bemerkungen

Die Vorschriften für den Abschluss haben sich verbessert, aber es sind weitere Schritte erforderlich, um ihn effizienter zu gestalten und zeitlich zu straffen

Erhebliche Veränderungen der Abschlussregelungen in den Bereichen Kohäsion und Entwicklung des ländlichen Raums seit dem Zeitraum 2000-2006

Die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit wird für den Abschluss der Kohäsionsprogramme 2007-2013 berücksichtigt, im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums jedoch unabhängig vom Abschluss behandelt

Das Erreichen der Outputs und Ergebnisse wird beim Abschluss nicht ausreichend berücksichtigt

Dem Europäischen Parlament und dem Rat wird kein konsolidierter Abschlussbericht zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben sowie zu den erreichten Outputs und Ergebnissen vorgelegt

Der Abschluss wird aufgrund der Überschneidung der Förderzeiträume erst einige Jahre nach Ablauf des Programmplanungszeitraums eingeleitet

Die Kommission hat den Mitgliedstaaten für die Vorbereitung des Abschlusses der Programme 2007-2013 rechtzeitig angemessene Unterstützung bereitgestellt, muss im Hinblick auf eine rigorose Umsetzung durch die Mitgliedstaaten jedoch wachsam bleiben

Die Kommission hat rechtzeitig umfassende Anleitungen für den Abschluss 2007-2013 herausgegeben

Bestimmte Anforderungen in den Kohäsionsleitlinien gehen über die verordnungsrechtlichen Bestimmungen hinaus

Die Mitgliedstaaten sind mit der Unterstützung der Kommission zufrieden, aber die Koordinierung zwischen nationalen und regionalen Behörden ist entscheidend

Die Kommission muss im Hinblick auf die Gewährleistung eines rigorosen Abschlussverfahrens für 2007-2013 wachsam bleiben

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Anhang I | – | Rechtsgrundlage für den Abschluss der Programme 2007-2013
Anhang II | – | Verwaltung und Kontrolle der Programme 2007-2013 auf der Ebene der Mitgliedstaaten
Anhang III | – | Entwicklung des Zuverlässigkeitsrahmens und der Abschlussregelungen der Kommission im Verlauf von drei Zeiträumen
Anhang IV | – | Überblick über die wichtigsten Aspekte, die im Zusammenhang mit dem Abschluss 2007-2013 weiterer Klärung bedürfen - Ergebnisse der Umfrage/Befragungen bei mitgliedstaatlichen Behörden

Antworten der Kommission

Glossar

Europäische Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds): Die ESI-Fonds sind fünf Einzelfonds, mit denen regionale Ungleichgewichte innerhalb der Union abgebaut werden sollen, indem entsprechende politische Handlungsrahmen für den siebenjährigen Finanzrahmen (MFR) gesetzt werden. Es handelt sich um den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), den Europäischen Sozialfonds (ESF), den Kohäsionsfonds (KF), den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds (EMFF).

Finanzierungsinstrumente: Ein Sammelbegriff für Verträge, die für den Inhaber einen Anspruch gegenüber einem Schuldner begründen. Die EU leistet Unterstützung für drei mögliche Arten von Finanzierungsinstrumenten: Eigenkapital-, Darlehens- und Garantieinstrumente. Eigenkapital- und Darlehensinstrumente sind Verträge zwischen einem Investor und einem Beteiligungsnehmer oder zwischen einem Kreditgeber und einem Kreditnehmer. Garantien sind Verträge, bei denen ein Garantiegeber die Rechte eines Investors oder Kreditgebers garantiert.

Finanzkorrekturen: Finanzkorrekturen sollen den EU-Haushalt vor Belastungen durch fehlerhafte oder vorschriftswidrige Ausgaben schützen. Bei Ausgaben im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung ist die Wiedereinziehung von zu Unrecht geleisteten Zahlungen in erster Linie Aufgabe der Mitgliedstaaten. Finanzkorrekturen können durch die Streichung vorschriftswidriger Ausgaben aus den Ausgabenerklärungen der Mitgliedstaaten (Rücknahme) oder durch die Wiedereinziehung bei Begünstigten erfolgen. Finanzkorrekturen können auch von der Kommission auferlegt werden.

Geteilte Mittelverwaltung: Eine Methode zur Ausführung des EU-Haushaltsplans, bei der die Kommission Umsetzungsaufgaben an die Mitgliedstaaten delegiert, aber selbst die oberste Verantwortung behält.

Großprojekt: Ein Projekt, das eine Gesamtheit von wirtschaftlich nicht zu trennenden Arbeiten bildet, die eine genaue technische Funktion erfüllen und klar ausgewiesene Ziele verfolgen und deren zur Festlegung der Fondsbeteiligung veranschlagte Gesamtkosten mehr als 50 Millionen Euro betragen (im Programmplanungszeitraum 2007-2013). Auf Gesamtprojektebene ist die Zustimmung der Kommission erforderlich.

Jährlicher Tätigkeitsbericht: In Jährlichen Tätigkeitsberichten werden die Ergebnisse von Vorhaben unter Bezugnahme unter anderem auf die Zielsetzungen, die verbundenen Risiken und die Form der internen Kontrolle erläutert. Im Falle der Kommission seit dem Haushaltsjahr 2001 und im Falle aller Organe der Europäischen Union (EU) seit 2003 muss der „bevollmächtigte Anweisungsbefugte“ seiner Einrichtung einen Jährlichen Tätigkeitsbericht über die Erfüllung seiner Aufgaben zusammen mit Finanz- und Verwaltungsinformationen vorlegen.

Kohäsionspolitik: Die Kohäsionspolitik ist einer der größten Ausgabenbereiche im EU-Haushalt. Ihr Ziel ist es, die Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen durch die Umstrukturierung von Industriegebieten mit rückläufiger Entwicklung und die Diversifizierung ländlicher Gebiete zu verringern sowie die grenzüberschreitende, transnationale und interregionale Zusammenarbeit zu fördern. Finanziert wird die Kohäsionspolitik aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), dem Europäischen Sozialfonds (ESF) und dem Kohäsionsfonds (KF).

Konformitätsabschluss: Beschlüsse der Kommission über den Ausschluss von Ausgaben von einer Finanzierung durch die EU, da sie nicht in Einklang mit den EU-Vorschriften getätigt worden sind. Solche Beschlüsse beziehen sich im Allgemeinen auf Ausgaben, die über mehr als ein Haushaltsjahr hinweg angefallen sind.

Leistungsgebundene Reserve: Mittel in Höhe von 6 % der für EFRE, ESF, KF und ELER bereitgestellten Mittel, die nach der Leistungsüberprüfung 2019 zusätzlich bereitzustellen sind, wenn bestimmte Anforderungen erfüllt oder übertroffen werden.

Mehrjähriger Finanzrahmen (MFR): Im MFR sind die Ausgabenprioritäten und Höchstbeträge festgelegt, die die EU in bestimmten Bereichen in einem festen mehrjährigen Zeitraum ausgeben kann. Die in der MFR-Verordnung festgelegten Ausgabenobergrenzen liegen immer über denen des EU-Haushalts. Der MFR umfasst zudem Einnahmequellen für den EU-Haushalt sowie Korrekturmechanismen für den fraglichen Zeitraum. Der derzeitige MFR bezieht sich auf den Zeitraum 2014-2020, während sich die vorherigen MFR auf 2007-2013 und 2000-2006 (Agenda 2000) bezogen.

Nettofinanzkorrekturen: Von der Kommission auferlegte Finanzkorrekturen, durch die die Mitgliedstaaten zu Unrecht erhaltene Zahlungen an den EU-Haushalt zurückerstatten müssen, was im Endeffekt eine Verringerung der an den betreffenden Mitgliedstaat geleisteten Zahlungen bedeutet.

Operationelles Programm (OP): In einem operationellen Programm ist festgelegt, welche Prioritäten und spezifischen Ziele ein Mitgliedstaat verfolgt und wie die Mittel (Kofinanzierung aus EU-Mitteln und einzelstaatlichen öffentlichen und privaten Mitteln) in einem bestimmten Zeitraum (derzeit sieben Jahre) für die Finanzierung von Projekten verwendet werden sollen. Die Projekte innerhalb eines OP müssen zu einer bestimmten Anzahl von Zielen beitragen. Die Finanzmittel für OP können aus dem EFRE, dem KF und/oder dem ESF stammen. Das OP wird vom Mitgliedstaat ausgearbeitet und muss von der Kommission genehmigt werden, bevor Zahlungen aus dem EU-Haushalt geleistet werden können. Während des Programmplanungszeitraums können OP nur mit Einverständnis beider Seiten geändert werden.

Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums: Die zweite, aus dem ELER kofinanzierte Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik. Das Ziel dieser Politik ist eine Verbesserung des ländlichen Raums und der Lage der dort lebenden Menschen durch die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit des Agrar- und Forstsektors, die Verbesserung der Umwelt und der Lebensqualität in ländlichen Gebieten und die Förderung der Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft. Der Politikbereich umfasst flächenbezogene und nicht flächenbezogene Maßnahmen. Bei Letzteren handelt es sich normalerweise um Investitionsmaßnahmen wie die Modernisierung landwirtschaftlicher Betriebe und die Schaffung öffentlicher Infrastrukturen in ländlichen Gebieten.

Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums (RDP, Rural Development Programme): Ein von einem Mitgliedstaat ausgearbeitetes und von der Kommission genehmigtes Programmplanungsdokument zur Planung und Überwachung der Umsetzung der EU-Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums auf regionaler oder nationaler Ebene. In RDP ist festgelegt, welche Prioritäten und spezifischen Ziele ein Mitgliedstaat verfolgt und wie die Mittel (Kofinanzierung aus EU-Mitteln und einzelstaatlichen öffentlichen Mitteln) in einem bestimmten Zeitraum (derzeit sieben Jahre) verwendet werden sollen. Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums werden aus dem ELER kofinanziert.

Rechnungsabschluss (jährlich): Jährlicher Beschluss der Kommission hinsichtlich der Vollständigkeit, Genauigkeit und sachlichen Richtigkeit der von den zugelassenen Zahlstellen vorgelegten Jahresrechnungen. Für die Zwecke dieses Beschlusses verlangt die Kommission die Bestätigung der Rechnungslegung durch unabhängige Bescheinigende Stellen.

Rechnungsabschlussverfahren: Ein zweistufiges, von der Kommission durchgeführtes Verfahren, mit dem sichergestellt werden soll, dass die Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen im Hinblick auf Zahlungen, die im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) geleistet wurden, ordnungsgemäß nachkommen. Das Verfahren umfasst einen jährlichen Rechnungsabschluss für jede Zahlstelle und einen mehrjährigen Konformitätsabschluss bezüglich der Übereinstimmung der Vorgänge mit den EU-Vorschriften.

Restbetrag: Der nach den Leitlinien für den Abschluss festgesetzte Betrag, der bei Abschluss eines operationellen Programms oder eines Programms zur Entwicklung des ländlichen Raums gezahlt oder wiedereingezogen wird.

Restrisikoquote: Ein für jedes Programm im Laufe des gesamten Programmplanungszeitraums ermittelter Schätzwert des Anteils der kumulierten geltend gemachten Ausgaben, der nicht rechtmäßig und ordnungsgemäß ist. Die Restrisikoquote berücksichtigt alle seit Beginn des Zeitraums vorgenommenen Finanzkorrekturen und die bei Abschluss geltend gemachten Gesamtausgaben.

Vorhaben: Ein Projekt, ein Bündel von Projekten oder eine andere Aktion, die gemäß den Kriterien, die für das operationelle Programm oder das Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums festgelegt wurden, ausgewählt und von einem oder mehreren Begünstigten zum Zweck der Verwirklichung der Programmziele umgesetzt wurden.

Wesentlichkeitsschwelle: Prüfer geben ein Prüfungsurteil darüber ab, ob der Jahresabschluss in allen wesentlichen Belangen in Übereinstimmung mit den relevanten Vorschriften erstellt wurde. Die Beurteilung der Wesentlichkeit liegt im prüferischen Ermessen. Die von der Kommission angewendete Wesentlichkeitsschwelle beträgt derzeit 2 %; dies bezeichnet das Verhältnis fehlerhafter oder vorschriftswidriger Ausgaben zu den geprüften EU-Ausgaben.

Wiedereinziehung: Eine der beiden Möglichkeiten zur Durchführung einer Finanzkorrektur (die andere Möglichkeit ist die Rücknahme). Der Mitgliedstaat lässt die Ausgabe im Programm, bis der zu Unrecht gezahlte Betrag vom Begünstigten zurückgefordert wurde, und zieht ihn nach erfolgter Wiedereinziehung von der nächsten Ausgabenerklärung ab.

Zusammenfassung

I

Auf Ausgaben in den Bereichen Kohäsion und Entwicklung des ländlichen Raums entfällt ein großer Anteil (etwa 44 %) des Gesamthaushalts der Europäischen Union (EU). Die beiden Politikbereiche haben komplementäre Ziele und werden durch Instrumente mit ähnlichen Verwaltungs- und Kontrollsystemen umgesetzt.

II

Im Allgemeinen werden EU-Ausgaben innerhalb eines mehrjährigen „Finanzrahmens“ (MFR) geplant und ausgeführt, der die Programmplanung für einen festen Zeitraum von mehreren Jahren umfasst. Dieser Zeitraum fällt mit den Programmplanungszeiträumen in den Bereichen Kohäsion und ländliche Entwicklung zusammen. Die drei jüngsten Programmplanungszeiträume sind 2000-2006, 2007-2013 und 2014-2020. Die Prüfungen des Hofes zum Zeitraum 2007-2013 zeigten auf, dass beide Bereiche – Kohäsion und Entwicklung des ländlichen Raums – in wesentlichem Maße anfällig für vorschriftswidrige Ausgaben sind.

III

Nach Ablauf des Programmplanungszeitraums müssen die Programme für Kohäsion und ländliche Entwicklung abgeschlossen und finanziell abgewickelt werden. Dies schließt die Ermittlung des EU-Kofinanzierungsanteils an etwaigen vorschriftswidrigen Ausgaben und dessen Rückführung an den EU-Haushalt ein. Die Kommission und die Mitgliedstaaten haben im Abschlussprozess jeweils spezielle Aufgaben und Zuständigkeiten. Diese sind in den Verordnungen festgelegt und werden in den von der Kommission herausgegebenen Leitlinien näher erläutert.

IV

Im Rahmen dieser Prüfung untersuchte der Hof, ob die für den Abschluss vorgesehenen Vorschriften und Verfahren eine geeignete Grundlage für den effizienten und fristgerechten Abschluss der Programme für Kohäsion und ländliche Entwicklung durch die Kommission und die Mitgliedstaaten bilden. Der Hof verglich für drei Programmplanungszeiträume die zu beiden Politikbereichen bestehenden Abschlussregelungen und bewertete insbesondere, wie die Kommission Sicherheit dahin gehend erlangt, dass die abschließende Erklärung Ausgaben beinhaltet, die rechtmäßig und ordnungsgemäß sind und entsprechend den Programmzielen getätigt wurden. Darüber hinaus wurden die fristgerechte Umsetzung des Abschlussprozesses und die Frage untersucht, ob die Haushaltsbehörde über die Ergebnisse des Programmabschlusses informiert wird.

V

Im Verlauf der betrachteten drei Programmplanungszeiträume haben sich die Abschlussregelungen in den Bereichen Kohäsion und Entwicklung des ländlichen Raums weiterentwickelt. Im Zeitraum 2000-2006 galten für beide Bereiche die gleichen Regelungen. Die Ausgaben wurden kumuliert geltend gemacht und von der Kommission erst beim Abschluss angenommen. Im Zeitraum 2007-2013 mussten die Mitgliedstaaten der Kommission eine jährliche Zuverlässigkeitserklärung zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben für EU-finanzierte Vorhaben abgeben, aber dies wurde in beiden Bereichen unterschiedlich umgesetzt.

VI

Im Bereich Kohäsion kann der Abschluss generell als endgültige Annahme der Ausgaben als rechtmäßig und ordnungsgemäß betrachtet werden. Hierzu berechnet die Kommission für jedes Programm eine Restrisikoquote unter Berücksichtigung der Finanzkorrekturen für den gesamten Zeitraum. Im Bereich ländliche Entwicklung hingegen wurden die Programmausgaben jährlich abgerechnet, und die Kommission setzt ihre Überprüfungen der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit auch nach dem formellen Abschluss des Programms noch fort. Damit ist der Abschluss eine reine Finanztransaktion, ohne dass die Ausgaben als rechtmäßig und ordnungsgemäß angenommen wurden oder eine Restrisikoquote für die einzelnen Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums berechnet wurde.

VII

Für den Zeitraum 2014-2020 wurde der Zuverlässigkeitsrahmen weiter verbessert und zwischen den beiden Ausgabenbereichen angeglichen. Die jährliche Annahme der Rechnungslegung ist nunmehr in beiden Politikbereichen vorgesehen. Allerdings bestehen weiterhin gewisse Unterschiede bei der Terminologie, der Zeitplanung und den Fristen.

VIII

Für den Zeitraum 2007-2013 stellte der Hof fest, dass das Erreichen von Outputs und Ergebnissen nur beschränkt im Mittelpunkt steht. Während die Berichterstattung über die Ergebnisse ihrer Programme für die Mitgliedstaaten obligatorisch ist und von der Kommission auch ordnungsgemäß bewertet wird, besteht in keinem der beiden Bereiche ein direkter Zusammenhang zwischen der Zahlung des Restbetrags (Restzahlung) bei Abschluss und dem tatsächlichen Erreichen der Outputs und Ergebnisse.

IX

Was den Zeitpunkt des Abschlusses anbelangt, fällt dieser weder mit dem Ende des Programmplanungszeitraums noch mit dem Ablauf des Förderzeitraums zusammen. Der formelle Abschluss wird allgemein nach Ablauf des Förderzeitraums eingeleitet, wenn der nächste Programmplanungszeitraum bereits in vollem Gange ist. Je nach den Umständen kann der Abschluss noch mehrere Jahre dauern. Durch die erhebliche Überschneidung der Aufgaben für die verschiedenen Zeiträume und die administrativen Schwierigkeiten bei der Nachverfolgung von Aktivitäten, die teilweise länger als zehn Jahre zurückliegen, wird die Wirksamkeit der Programmabschlüsse gefährdet. Außerdem führt die Möglichkeit, die Programmmittel noch bis zu zwei Jahre (n+2) und für den Zeitraum 2014-2020 sogar noch bis zu drei Jahre (n+3) nach Ablauf des Programmplanungszeitraums auszugeben, zu einem Negativanreiz für die Einleitung der Programme des Folgezeitraums.

X

Ein weiteres Problem betrifft die Berichterstattung der Kommission über die Ergebnisse des Programmabschlusses in beiden Bereichen. Insbesondere wird die Haushaltsbehörde von der Kommission nicht über die Endergebnisse des Abschlussprozesses in Kenntnis gesetzt (Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben und erreichte Outputs und Ergebnisse). Da sich das Haushaltssystem der EU auf eine mehrjährige Programmplanung stützt, sollte die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat nach Auffassung des Hofes einen konsolidierten Abschlussbericht mit wesentlichen Angaben zu den wichtigsten Leistungs- und Konformitätsaspekten der Programmdurchführung vorlegen.

XI

Damit die Abschlussregelungen für die Politikbereiche Kohäsion und ländliche Entwicklung eine Verbesserung der Rechenschaftspflicht und Transparenz bei der Verwendung von EU-Mitteln bewirken können, empfiehlt der Hof, dass die Kommission

–Vorschläge zur weiteren Angleichung der verordnungsrechtlichen Bestimmungen für den Abschluss in den Bereichen Kohäsion und ländliche Entwicklung unterbreitet, damit in beiden Bereichen ein harmonisierter jährlicher Zuverlässigkeitsprozess sichergestellt werden kann;

–eine endgültige Annahme der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben und der nach dem Abschluss der Programme erreichten Outputs und Ergebnisse durch die Kommission einführt. Dazu würde gehören, Verfahren zur Berechnung einer Restrisikoquote auf Programmebene festzulegen und dafür zu sorgen, dass die Quote die Wesentlichkeitsschwelle bei Abschluss nicht übersteigt, das Erreichen der Ziele zu überprüfen und gegebenenfalls Finanzkorrekturen wegen unzureichender Leistungen aufzuerlegen;

–festlegt, wie sie die Haushaltsbehörde künftig über die Ergebnisse des Abschlussprozesses informiert;

–der Überschneidung von Förderzeiträumen ein Ende setzt, indem der Förderzeitraum weitestgehend an den Programmplanungszeitraum angeglichen wird, und die Verpflichtung einführt, dass Programme nach Ablauf des Förderzeitraums zügig abgeschlossen werden (mit einer den Mitgliedstaaten für die Einreichung der Abschlussunterlagen gesetzten Frist von höchstens sechs Monaten und einer Frist von weiteren sechs Monaten für den Beschluss der Kommission).

Diese Empfehlungen sollten im Zuge der Erarbeitung des Rechtsrahmens nach 2020 umgesetzt werden.

XII

Der Hof beurteilte auch, ob die Kommission den Mitgliedstaaten bei deren Vorbereitungen für den Abschluss der Programme 2007-2013 rechtzeitig angemessene Anleitungen und Unterstützung bereitgestellt hat. Insgesamt gelangte der Hof zu der Einschätzung, dass die Kommission den Mitgliedstaaten mit den Leitlinien zum Abschluss für den Zeitraum 2007-2013 in beiden Bereichen – Kohäsion und ländliche Entwicklung – eine geeignete Grundlage für die Vorbereitung des Abschlusses an die Hand gegeben hat. Die Leitlinien waren umfassend und wurden rechtzeitig bereitgestellt, und die Kommission bot zusätzliche Unterstützung, mit der sie auf die Bedürfnisse der Mitgliedstaaten einging. Die Mitgliedstaaten waren mit der Unterstützung der Kommission zufrieden und betrachteten sich im Hinblick auf das Abschlussverfahren weitgehend als gut vorbereitet.

XIII

Der Hof ermittelte bestimmte Risiken, die im Zuge des Abschlusses der Programme für Kohäsion und ländliche Entwicklung des Zeitraums 2007-2013 behandelt werden müssen. Insbesondere sind für einige im Zusammenhang mit dem Abschluss relevante Bereiche keine verbindlichen Fristen vorgesehen, was zu zusätzlichen Verzögerungen im Abschlussprozess beitragen könnte. Außerdem stellte der Hof fest, dass einige Anforderungen, insbesondere diejenigen bezüglich nicht funktionierender Projekte und der Mitteilung einer Restrisikoquote, zur Minderung der mit dem Abschluss verbundenen Risiken beitragen. Andere Anforderungen, etwa die Aufteilung von anderen Projekten als Großprojekten in Tranchen, sind zwar notwendig, können aber – so wie sie derzeit formuliert sind – das Abschlussverfahren erschweren. Schließlich hat der Hof auch dahin gehend Bedenken, dass die Prüfungen auf mitgliedstaatlicher und/oder Kommissionsebene nicht ausreichen könnten, um die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben für Finanzierungsinstrumente, vertragliche Vorauszahlungen und einige beihilferelevante Großprojekte bei Abschluss sicherzustellen.

XIV

Die Kommission muss daher im Hinblick auf die Gewährleistung eines rigorosen Abschlussverfahrens für 2007-2013 wachsam bleiben. Damit alle Risiken während des Abschlusses der Programme für Kohäsion und ländliche Entwicklung des Zeitraums 2007-2013 angemessen behandelt werden, empfiehlt der Hof der Kommission, Folgendes sicherzustellen:

–den zügigen Erlass der Genehmigungsbeschlüsse für Großprojekte;

–die Durchführung spezieller Verfahren, mit denen die Mitgliedstaaten die Förderfähigkeit der Ausgaben, insbesondere der Ausgaben in Verbindung mit Finanzierungsinstrumenten und vertraglichen Vorauszahlungen, überprüfen.

XV

Der Hof empfiehlt darüber hinaus, dass die Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten den Projektbegünstigten rechtzeitig die volle EU-Beteiligung auszahlen.

Einleitung

Abschluss der Mehrjahresprogramme in den Politikbereichen Kohäsion und Entwicklung des ländlichen Raums

Programmplanungszeiträume und Zuweisung von Haushaltsmitteln

01

Auf Ausgaben in den Bereichen Kohäsion und Entwicklung des ländlichen Raums entfällt ein großer Anteil (etwa 44 %) des EU-Gesamthaushalts. Diese und andere Bereiche der EU-Ausgabenpolitik werden innerhalb eines mehrjährigen „Finanzrahmens“ (MFR) geplant und ausgeführt, der die Programmplanung für einen festen Zeitraum von mehreren Jahren umfasst. Dieser Zeitraum fällt mit den Programmplanungszeiträumen in den Bereichen Kohäsion und ländliche Entwicklung zusammen. Die drei jüngsten Zeiträume sind 2000-2006, 2007-2013 und 2014-2020.

02

Die Bereiche Kohäsion und Entwicklung des ländlichen Raums weisen ähnliche Merkmale im Hinblick auf ihre Abwicklungsmechanismen, Instrumente und Kontrollsysteme auf. Beide zielen auf einen Abbau der regionalen Unterschiede ab (siehe Kasten 1) und werden im Zeitraum 2014-2020 aus den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds) finanziert¹.

Kasten 1

Politische Zielsetzungen der Politikbereiche Kohäsion und Entwicklung des ländlichen Raums

Ziel der Kohäsionspolitik ist es, die Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen durch die Umstrukturierung von Industriegebieten mit rückläufiger Entwicklung und die Diversifizierung ländlicher Gebiete zu verringern sowie die grenzüberschreitende, transnationale und interregionale Zusammenarbeit zu fördern.

Die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums zielt darauf ab, den ländlichen Raum und die Lage der dort lebenden Menschen durch die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit des Agrar- und Forstsektors, die Verbesserung der Umwelt und der Lebensqualität in ländlichen Gebieten und die Förderung der Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft zu verbessern.

03

Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurden Programmen für Kohäsion und ländliche Entwicklung 460 Milliarden Euro aus dem EU-Haushalt zugewiesen. Diesem Betrag stehen 430 Milliarden Euro für den Zeitraum 2007-2013 und 300 Milliarden Euro für den Zeitraum 2000-2006 gegenüber (siehe Abbildung 1). Dies entspricht einem Anteil am EU-Gesamthaushalt von etwa 40 % im Zeitraum 2000-2006, 44 % im Zeitraum 2007-2013 und 43 % im Zeitraum 2014-2020.

Abbildung 1

EU-Mittelzuweisungen für die Zeiträume 2000-2006, 2007-2013 und 2014-2020 (Milliarden Euro)

NB: Zur Erstellung der Abbildung wurden die bereinigten MFR für 2006 (EU-25), 2013 (EU-27) bzw. 2017 (EU-28) herangezogen.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

Geteilte Mittelverwaltung in den Politikbereichen Kohäsion und Entwicklung des ländlichen Raums

04

Die Zuständigkeit für die Umsetzung der Kohäsionspolitik und der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums ist zwischen den Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission geteilt. Die Kommission genehmigt mehrjährige Programme auf der Grundlage von Vorschlägen der Mitgliedstaaten.

05

Bei der Kommission sind die Generaldirektionen für Regionalpolitik und Stadtentwicklung (GD REGIO), Beschäftigung, Soziales und Integration (GD EMPL) und Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (GD AGRI) für die Verwaltung dieser beiden Politikbereiche zuständig. In den Mitgliedstaaten ist es Aufgabe der für die nationalen und/oder regionalen Programme für Kohäsion und ländliche Entwicklung zuständigen Behörden, unter der Aufsicht und endgültigen Verantwortung der Kommission die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit kofinanzierter Vorhaben sicherzustellen².

Der Abschluss als letzter Schritt im Programmzyklus

06

Die Genehmigung, die Durchführung und der Abschluss mehrjähriger Programme bilden einen zyklischen Prozess. Die drei Phasen der Laufzeit eines Programms (Lebenszyklus) werden in Abbildung 2 erläutert.

07

Nach der Definition in der EU-Haushaltsordnung und den sektorspezifischen Verordnungen für beide Politikbereiche vollzieht sich der Abschluss, die letzte Phase der Programmlaufzeit, mit der Zahlung des Restbetrags (Restzahlung) an den Mitgliedstaat, durch die alle vorangegangenen Ausgaben gegeneinander aufgerechnet werden, bzw. mit der Wiedereinziehung der zu viel gezahlten Beträge durch die Kommission³.

Abbildung 2

Der Lebenszyklus mehrjähriger Programme in den Bereichen Kohäsion und Entwicklung des ländlichen Raums

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

08

Mit „Abschluss“ wird jedoch auch auf den Prozess der Beendigung eines Programms Bezug genommen, der die Einreichung von Unterlagen der Mitgliedstaaten bei der Kommission und daraufhin die Zahlung des Restbetrags umfasst. In beiden Politikbereichen sind die Abschlussregelungen in den jeweiligen Verordnungen festgelegt (siehe Anhang I).

09

Der Abschluss ist ein entscheidender Moment in der Laufzeit eines Programms, da

οdie Kommission verpflichtet ist, nur solche Ausgaben anzunehmen, die in Einklang mit den Vorschriften der EU und der Mitgliedstaaten getätigt wurden. Dies bedeutet insbesondere, dass aus dem Haushalt nur jene Ausgaben zurückerstattet werden können, die in Einklang mit den Programmzielen verwendet und in rechtmäßiger und ordnungsgemäßer Weise getätigt wurden;

οdie Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen müssen, dass Ausgaben in Übereinstimmung mit den geltenden rechtlichen Anforderungen und den Grundsätzen einer wirtschaftlichen Haushaltsführung getätigt werden. Alle vorschriftswidrigen Ausgaben, die von der Kommission nach dem Abschluss festgestellt und korrigiert werden, können zu einer Nettokürzung der EU-Mittel für das Programm führen. Im Bereich ländliche Entwicklung haben alle Berichtigungen dieser Art eine Nettoauswirkung auf die EU-Finanzierung.

10

Gleichzeitig ist in den EU-Verordnungen festgelegt, dass EU-Mittel, die zur Kofinanzierung von Vorhaben in den Mitgliedstaaten bereitgestellt werden, innerhalb der in diesen Verordnungen festgelegten Fristen ausgegeben werden müssen. Gegen Ende des Förderzeitraums steigt der Druck auf die Mitgliedstaaten, diese Mittel zu verbrauchen, da sie ansonsten Gefahr laufen, den nicht ausgegebenen Teil ihrer ursprünglichen Zuweisung zu verlieren.

Zuständigkeiten im Abschlussprozess: Mitgliedstaaten und Kommission

Die Behörden der Mitgliedstaaten reichen die Abschlussunterlagen ein

11

Die Behörden, die auf der Ebene der Mitgliedstaaten für die Verwaltung und Kontrolle der Programme für Kohäsion und ländliche Entwicklung des Zeitraums 2007-2013 zuständig sind, werden in Anhang II beschrieben. Ihre jeweiligen Aufgaben im Abschlussprozess sind nachstehend in Tabelle 1 aufgeführt.

Tabelle 1

Die Aufgaben der mitgliedstaatlichen Behörden im Zusammenhang mit dem Abschluss

Kohäsion
Entwicklung des ländlichen Raums

i)Die Verwaltungsbehörde legt einen abschließenden Durchführungsbericht vor, der den gesamten Programmplanungszeitraum abdeckt¹.

i)Die Verwaltungsbehörde legt den letzten jährlichen Zwischenbericht über die Umsetzung des Programms vor⁴.

ii)Die Bescheinigungsbehörde reicht einen Antrag auf Zahlung des Restbetrags und eine Ausgabenerklärung ein².

ii)Die Zahlstelle legt die Jahresrechnung des letzten Durchführungsjahrs vor⁵.

iii)Die Prüfbehörde beurteilt die Gültigkeit des Antrags auf Zahlung des Restbetrags sowie die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge, zu denen eine abschließende Ausgabenbescheinigung vorliegen muss, die durch einen abschließenden Kontrollbericht bestätigt wird³.

In ihrer Abschlusserklärung muss die Prüfbehörde für jedes operationelle Programm (oder jede Gruppe von operationellen Programmen) eine Restrisikoquote für den gesamten Programmplanungszeitraum angeben. Übersteigt diese Quote die von der Kommission festgelegte Wesentlichkeitsschwelle von 2 %, löst dies üblicherweise eine Finanzkorrektur aus. Programme mit einer bestätigten Restrisikoquote oberhalb der Wesentlichkeitsschwelle sollten nicht abgeschlossen werden.

iii)Die Bescheinigende Stelle gibt eine Stellungnahme ab und erarbeitet einen Bericht über die Vollständigkeit, Genauigkeit und sachliche Richtigkeit der letzten Jahresrechnung und über die ordnungsgemäße Funktionsweise der internen Kontrollsysteme⁶.

1Artikel 67 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006.

2Artikel 61, 78 und 89 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006.

3Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe e der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006.

4Artikel 82 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 und Artikel 37 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013.

5Artikel 7 Absatz 3 und Artikel 37 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013.

6Artikel 9 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 und Artikel 5 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 908/2014 der Kommission vom 6. August 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich der Zahlstellen und anderen Einrichtungen, der Mittelverwaltung, des Rechnungsabschlusses und der Bestimmungen für Kontrollen, Sicherheiten und Transparenz (ABl. L 255 vom 28.8.2014, S. 59).

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Die Kommission bewertet die Abschlussunterlagen und erklärt ihre Annahme

12

Im Abschlussprozess des Zeitraums 2007-2013 hat die Kommission im Bereich Kohäsion fünf Monate Zeit, um die von den Mitgliedstaaten übermittelten Unterlagen zu überprüfen und eine Stellungnahme zum abschließenden Durchführungsbericht⁴ und zur Abschlusserklärung abzugeben⁵. Nach Erklärung der Annahme dieser Unterlagen muss die Kommission innerhalb von 45 Kalendertagen den Restbetrag zahlen⁶. Während des Programmplanungszeitraums können die Überprüfungen der Mitgliedstaaten oder der Kommission zu Finanzkorrekturen für ein OP führen. Alle ungelösten Probleme im Zusammenhang mit Kontrolltätigkeiten und Prüfungsfeststellungen sollten im Allgemeinen während des Abschlussprozesses geklärt und beigelegt werden. Die Kommission kann jedoch noch weitere Prüfungen vornehmen, aus denen sich auch nach der Zahlung des Restbetrags Finanzkorrekturen ergeben können⁷.

13

Im Bereich ländliche Entwicklung stützt sich der Abschluss weitgehend auf den Prozess des jährlichen Rechnungsabschlusses, d. h. auf die jährliche Überprüfung des Berichts der Bescheinigenden Stellen durch die Kommission und ihre Annahme der Jahresrechnung. Beim Abschluss hat die Kommission fünf Monate lang Gelegenheit, sich zum letzten jährlichen Zwischenbericht zu äußern⁸. Nachdem der Bericht als zulässig betrachtet und die letzte Jahresrechnung abgeschlossen wurde, muss die Kommission innerhalb von sechs Monaten den Restbetrag zahlen⁹. Zum Schutz des EU-Haushalts vor vorschriftswidrigen Ausgaben führte die Kommission auch während des Programmplanungszeitraums Prüfungen der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben durch (mehrjähriger Konformitätsabschluss), die vom jährlichen Rechnungsabschluss unabhängig waren. Diese Prüfungen führten in vielen Fällen zu Nettofinanzkorrekturen und können auch nach dem Abschluss der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums durchgeführt oder zu Ende gebracht werden.

14

Während die Frist für die mitgliedstaatlichen Behörden zur Einreichung der Abschlussunterlagen im Bereich ländliche Entwicklung am 30. Juni 2016 endete, lief sie im Bereich Kohäsion bis zum 30. März 2017. Aufgrund dieser unterschiedlichen Fristen waren zum Zeitpunkt der Prüfung die Vorbereitungen in den einzelnen Generaldirektionen unterschiedlich weit fortgeschritten. Während die GD AGRI ihr internes Handbuch und ihre internen Verfahren für den Abschluss bereits fertiggestellt hatte, war diese Arbeit bei der GD REGIO und der GD EMPL noch im Gange, soll planmäßig aber bis Ende 2016, vor Ablauf der Frist für die Einreichung der Abschlussunterlagen, abgeschlossen sein.

1Artikel 1 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 320).

2Artikel 317 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

3Artikel 90 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates (die Haushaltsordnung) (ABl. L 298 vom 26.10.2012, S. 1); Artikel 109 Absatz 3 der Anwendungsbestimmungen für die Haushaltsordnung; Artikel 89 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds (ABl. L 210 vom 31.7.2006, S. 25) und Artikel 37 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 549).

4Artikel 67 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006.

5Artikel 89 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006.

6Artikel 89 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006.

7Gemäß Artikel 90 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 muss die Verwaltungsbehörde dafür Sorge tragen, dass sämtliche Belege für Ausgaben und Prüfungen zu dem betreffenden Programm für einen Zeitraum von drei Jahren nach dem Abschluss zur Einsicht durch die Kommission und den Europäischen Rechnungshof aufbewahrt werden.

8Artikel 82 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (ABl. L 277 vom 21.10.2005, S. 1).

9Artikel 37 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

15

Im Rahmen dieser Prüfung untersuchte der Hof, ob die für die Bereiche Kohäsion und ländliche Entwicklung vorgesehenen Bestimmungen und Verfahren eine geeignete Grundlage für den effizienten und fristgerechten Abschluss der Programme durch die Kommission und die Mitgliedstaaten bilden.

In einem ersten Schritt untersuchte der Hof,

οob die verordnungsrechtlichen Bestimmungen zum Abschlussprozess in den Bereichen Kohäsion und ländliche Entwicklung die endgültige Annahme der Programmausgaben als rechtmäßig und ordnungsgemäß und eine Gewähr im Hinblick auf das Erreichen der Outputs und Ergebnisse erfordern;

οob die Haushaltsbehörde (das Europäische Parlament und der Rat) über die Ergebnisse des Abschlusses von mehrjährigen Ausgabenprogrammen in Kenntnis gesetzt wird;

οob der Abschlussprozess fristgerecht erfolgt.

In einem zweiten Schritt beurteilte der Hof, ob die Kommission den Mitgliedstaaten für deren Vorbereitungen des Abschlusses der OP und RDP des Zeitraums 2007-2013 rechtzeitig angemessene Unterstützung bereitgestellt hat.

16

Im Mittelpunkt der Prüfung standen die Stärken und Schwächen der Regelungen für den Abschluss der Programme für Kohäsion und ländliche Entwicklung des Zeitraums 2007-2013, die aus dem Abschluss der Programme 2000-2006 gewonnenen Erkenntnisse sowie die Frage, inwieweit die für beide Zeiträume festgestellten Mängel in den Verordnungen für den Zeitraum 2014-2020 beseitigt wurden.

17

Die Prüfungstätigkeit umfasste

οeine Analyse der Vorschriften für den Abschluss der Programmplanungszeiträume 2000-2006, 2007-2013 und 2014-2020;

οeine Analyse der Unterstützung für den Abschluss 2007-2013, die die Kommission den Mitgliedstaaten in Form von Anleitungen und Schulungen bereitgestellt hat;

οeine elektronische Umfrage bei den am Abschluss der Programme beteiligten nationalen und regionalen Behörden, mit der Auskünfte über deren Ansichten zu den Vorschriften, die Anleitungen und Unterstützung durch die Kommission und den Stand ihrer eigenen Vorbereitungen eingeholt werden sollten. Die Umfrage wurde im Zeitraum November 2015 bis Januar 2016 durchgeführt. Im Bereich der Kohäsionspolitik richtete sie sich an Verwaltungs- und Prüfbehörden, im Bereich der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums an Zahlstellen und Bescheinigende Stellen. 337 der 480 eingeladenen Behörden nahmen teil (Rücklaufquote etwa 70 %);

οBefragungen von Vertretern der mitgliedstaatlichen Behörden, die an der Umfrage teilnahmen. Insgesamt führte der Hof Befragungen bei 25 nationalen und regionalen Behörden für den Bereich Kohäsion und bei zwölf Behörden für den Bereich ländliche Entwicklung durch.

18

Die Prüfungstätigkeit fand im Zeitraum September 2015 bis September 2016 statt.

Bemerkungen

Die Vorschriften für den Abschluss haben sich verbessert, aber es sind weitere Schritte erforderlich, um ihn effizienter zu gestalten und zeitlich zu straffen

19

Der Abschluss bildet die letzte Phase in der Laufzeit eines mehrjährigen Programms. Zur Gewährleistung der Rechenschaftspflicht und Transparenz sollte die Kommission durch die Annahme der endgültigen Ausgaben deren Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit und ihre Verwendung in Einklang mit den Programmzielen bestätigen. Der Abschluss sollte möglichst bald nach Ablauf des Programmplanungszeitraums stattfinden, und die Kommission sollte der Haushaltsbehörde über die Ergebnisse des Abschlusses Bericht erstatten.

20

Angesichts der Übereinstimmungen zwischen den Politikbereichen Kohäsion und Entwicklung des ländlichen Raums (vor allem bei den nicht flächenbezogenen Investitionsmaßnahmen) und da beide Bereiche seit 2014 zu den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds gehören, sollte eine Angleichung der Abschlussregelungen mit dem Ziel erfolgen, die Transparenz zu stärken und vergleichende Gegenüberstellungen zu erleichtern. Zudem könnten angeglichene Abschlussregelungen es den Interessenträgern erleichtern, den Abschlussprozess zu verstehen. Schließlich könnten einheitliche Vorschriften auch zu Effizienzgewinnen bei der Durchführung der Programme führen.

Erhebliche Veränderungen der Abschlussregelungen in den Bereichen Kohäsion und Entwicklung des ländlichen Raums seit dem Zeitraum 2000-2006

Zeitraum 2000-2006: In keinem der beiden Politikbereiche gaben die Mitgliedstaaten eine jährliche Zuverlässigkeitserklärung ab

21

Im Zeitraum 2000-2006 wurden für die Bereiche Kohäsion und ländliche Entwicklung ein einheitlicher Abschlussprozess und gemeinsame Leitlinien angewendet, und in keinem der beiden Politikbereiche gaben die mitgliedstaatlichen Behörden eine jährliche Zuverlässigkeitserklärung ab. Beim Abschluss mussten diese Behörden¹⁰ auf der Grundlage einer stichprobenartigen Überprüfung die Zuverlässigkeit im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit aller in diesem Zeitraum getätigten Ausgaben erklären. Die Analysen und Überprüfungen der Kommission führten in vielen Fällen zu Klarstellungsaufforderungen oder zusätzlicher Arbeit auf der Ebene der Mitgliedstaaten, wodurch sich der Abschlussprozess häufig verlängerte. Beispielsweise nahm der Abschluss bei 14 % der operationellen Programme des EFRE länger als vier Jahre in Anspruch. Abbildung 3 enthält einen Überblick über die Zeiten, die die Generaldirektionen der Kommission für den Abschluss der Programme für Kohäsion und ländliche Entwicklung des Zeitraums 2000-2006 benötigten.

Abbildung 3

Für den Abschluss der OP und RDP 2000-2006 benötigte Zeit

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

Zeitraum 2007-2013: Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur jährlichen Erklärung der Zuverlässigkeit für beide Politikbereiche

22

Für den Zeitraum 2007-2013 wurde für die Mitgliedstaaten in beiden Politikbereichen die Verpflichtung zur jährlichen Erklärung der Zuverlässigkeit eingeführt. Diese jährlichen Erklärungen sollten die Grundlage für den Programmabschluss bilden und dadurch den Prozess gegenüber dem vorangegangenen Zeitraum vereinfachen und beschleunigen. Im Bereich Kohäsion wurden sie in Form von jährlichen Kontrollberichten umgesetzt, die von den Prüfbehörden vorgelegt und von der Kommission angenommen wurden. Im Bereich ländliche Entwicklung entwickelte die Kommission für die abschließende Anerkennung der Ausgaben das Verfahren des „Rechnungsabschlusses“¹¹, der einen jährlichen Rechnungsabschluss und den mehrjährigen Konformitätsabschluss umfasst (siehe Ziffer 13). Ein Überblick über die Verwaltungs- und Kontrollaufgaben der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 wird in Anhang II gegeben.

23

In der Kohäsionspolitik wurden die Ausgaben für 2007-2013 kumuliert ab Beginn des Zeitraums geltend gemacht und nicht jährlich von der Kommission angenommen. Dennoch waren die von den Prüfbehörden vorgelegten und von der Kommission angenommenen jährlichen Kontrollberichte und Prüfungsurteile ein wichtiges Element des jährlichen Zuverlässigkeitsrahmens der Kommission. Zudem konnte die Kommission bei Zweifeln an der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben Zahlungen unterbrechen oder aussetzen. Das System der jährlichen Kontrollberichte und Stellungnahmen bildet zusammen mit der Annahme der jährlichen Durchführungsberichte durch die Kommission die Grundlage für den Abschlussprozess.

24

Im Bereich ländliche Entwicklung wurden die Ausgabenerklärungen im Zeitraum 2007-2013 von der Kommission auf jährlicher Basis angenommen. Die Kommission war verpflichtet, für jedes Jahr den Bericht und das Prüfungsurteil (Stellungnahme) der Bescheinigenden Stelle zu überprüfen und die Jahresrechnung anzunehmen (jährlicher Rechnungsabschluss). Dieses Verfahren betraf neben der Rechnungslegung auch die Funktionsweise des internen Kontrollsystems der Zahlstelle und die vom Leiter der Zahlstelle abgegebene Zuverlässigkeitserklärung, erstreckte sich jedoch nicht auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben. Unabhängig davon war die Kommission zur Überprüfung und Annahme des jährlichen Zwischenberichts über die Umsetzung verpflichtet. Der Abschluss von Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums basiert auf den Jahresrechnungen, die von den Mitgliedstaaten für jedes Haushaltsjahr im Programmzeitraum (2007-2015) eingereicht wurden, und auf der diesbezüglichen Annahme durch die Kommission (Rechnungsabschlussbeschlüsse). Allerdings sind die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit vom Umfang des jährlichen Rechnungsabschlusses ausgenommen und werden stattdessen durch das mehrjährige Konformitätsabschlussverfahren abgedeckt, das auch nach dem Abschluss noch weiterlaufen kann. Im Bereich ländliche Entwicklung ist der Abschluss also kein einmaliger Vorgang zu einem bestimmten Zeitpunkt, sondern kann als Prozess betrachtet werden, der aus den notwendigen Schritten während des Durchführungszeitraums besteht und nach dem formellen Abschluss eines RDP weitergeht.

25

Die abschlussrelevante Weiterentwicklung des Verwaltungs- und Kontrollsystems in den Bereichen Kohäsion und ländliche Entwicklung im Verlauf von drei Programmplanungszeiträumen (2000-2006, 2007-2013 und 2014-2020) wird in Anhang III veranschaulicht. Außerdem ist dargestellt, wie die Behörden der Mitgliedstaaten und die Kommission im Laufe der drei Zeiträume Überwachungsinformationen bereitgestellt und die Zuverlässigkeit erklärt haben.

Zeitraum 2014-2020: Die Abschlussregelungen in den Bereichen Kohäsion und ländliche Entwicklung nähern sich weiter an, sind jedoch noch nicht vollständig angeglichen

26

Im Programmplanungszeitraum 2014-2020 wird in den Bereichen Kohäsion und Entwicklung des ländlichen Raums eine jährliche Annahme der Rechnungslegung vorgenommen¹², mit der für beide Politikbereiche der „jährliche Abschluss“ umgesetzt wird. Im Bereich Kohäsion werden Probleme im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben bei der jährlichen Annahme der Rechnungslegung berücksichtigt, sofern sie von den einzelstaatlichen Behörden vor der Übermittlung der Rechnungslegung an die Kommission festgestellt und korrigiert wurden. Sie können jedoch auch zu einem späteren Zeitpunkt im Rahmen der mehrjährigen Konformitätsprüfungen behandelt werden, die dann Nettofinanzkorrekturen nach sich ziehen, die von der Kommission unter bestimmten Bedingungen verhängt werden¹³. Dies entspricht im Wesentlichen dem Prozess, der seit dem Zeitraum 2007-2013 für den Bereich ländliche Entwicklung besteht. Im Bereich ländliche Entwicklung wurde die jährliche Erklärung der Zuverlässigkeit auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit ausgeweitet, da die Bescheinigenden Stellen seit 2015 verpflichtet sind, diese Aspekte in ihre Jahresberichte aufzunehmen. Ebenso wie im Bereich der Kohäsionspolitik werden die mehrjährigen Konformitätsprüfungen – mit der Möglichkeit der Anwendung von Nettofinanzkorrekturen – getrennt durchgeführt.

27

In beiden Politikbereichen wird der Abschluss für den Zeitraum 2014-2020 mit der jährlichen Annahme der Rechnungslegung nahezu identisch sein, mit dem Unterschied, dass im Bereich Kohäsion für das letzte Jahr zusätzlich zu den jährlich einzureichenden Unterlagen ein abschließender Durchführungsbericht vorzulegen ist¹⁴. Im Bereich ländliche Entwicklung sind für den Abschluss keine zusätzlichen Unterlagen erforderlich – das Format der Berichterstattung stimmt mit dem des jährlichen Verfahrens überein.

28

Für den Zeitraum 2014-2020 wurden die Regelungen für die Erklärung der Zuverlässigkeit und den Abschluss weiter verbessert und zwischen den beiden Ausgabenbereichen angeglichen. Trotz der Anstrengungen zur Vereinheitlichung der Verfahren über die Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen¹⁵ bestehen weiterhin einige Unterschiede bei den Abschlussregelungen für die beiden Politikbereiche. Die Hauptunterschiede sind in Tabelle 2 aufgeführt.

Tabelle 2

Zwischen den Bereichen Kohäsion und Entwicklung des ländlichen Raums bestehende Unterschiede bei den Abschlussregelungen im Zeitraum 2014-2020

Thema
Kohäsion
Entwicklung des ländlichen Raums
Unterschiede

Terminologie und Rollen der mitgliedstaatlichen Behörden
Die Aufgaben und Zuständigkeiten der Verwaltungs-, Bescheinigungs- und Prüfbehörden werden in Anhang II ausgeführt.
Im Zeitraum 2014-2020 wird der neue Begriff der „Annahme der Rechnungslegung“ eingeführt¹.
Die Aufgaben und Zuständigkeiten der Verwaltungsbehörden, Zahlstellen und Bescheinigenden Stellen werden in Anhang II ausgeführt.
Der Begriff der „Annahme der Rechnungslegung“ aus der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen ist anwendbar, aber in den spezifischen Vorschriften für den Bereich ländliche Entwicklung werden weiterhin die Begriffe „Rechnungsabschluss“² und „Konformitätsabschluss“³ verwendet.
Obwohl ihre Aufgaben weitgehend gleich sind, tragen die Behörden der Mitgliedstaaten in den beiden Politikbereichen unterschiedliche Namen und übernehmen unterschiedliche Rollen.
Der Begriff „Annahme der Rechnungslegung“ wird im Bereich Kohäsion verwendet, während im Bereich ländliche Entwicklung auch von „Rechnungsabschluss“ und „Konformitätsabschluss“ die Rede ist.

Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit
Im Bereich Kohäsion wird die erste Vorschusszahlung für die Programme durch eine jährliche Vorschusszahlung ergänzt. 10 % der Zwischenzahlungen werden zum Schutz des EU-Haushalts vor den Folgen vorschriftswidriger Ausgaben systematisch zurückbehalten. Dieser Betrag ist mit der Annahme der jährlichen Rechnungslegung freizugeben.
In den Rechtsvorschriften⁴ ist ausdrücklich festgelegt, dass Fragen der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit bei der jährlichen Annahme der Rechnungslegung unberücksichtigt bleiben sollten.
Im Bereich ländliche Entwicklung erhalten die Mitgliedstaaten nur eine erste Vorschusszahlung. Eine jährliche Vorschusszahlung findet nicht statt, und bei den Zwischenzahlungen wird kein Betrag zurückbehalten. Für die kumulierten Zahlungen zugunsten eines Programms gilt jedoch eine Obergrenze von 95 %. Die übrigen 5 % werden erst bei Zahlung des Restbetrags freigegeben.
Mit den spezifischen Vorschriften für den Bereich ländliche Entwicklung wird die jährliche Berichterstattung durch die Bescheinigenden Stellen auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit ausgeweitet⁵.
Im Bereich ländliche Entwicklung erhalten die Mitgliedstaaten lediglich eine erste Vorschusszahlung. Dagegen wird ihnen im Bereich Kohäsion zusätzlich ein jährlicher Vorschuss ausgezahlt. Im Bereich ländliche Entwicklung wird kein Anteil der Zwischenzahlungen zurückbehalten, im Bereich Kohäsion ein Anteil von 10 %. Andererseits gilt für die Zahlungen zugunsten eines Programms im Bereich ländliche Entwicklung eine Obergrenze von 95 % der Umsetzung, was im Bereich Kohäsion nicht der Fall ist.
Für beide Bereiche ist unklar, in welchem Umfang die Kommission bei der jährlichen Annahme in der Praxis auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit eingehen wird.

Geschäftsjahr, Haushaltsjahr und die letzte Jahresrechnung
Es wurde ein neues Geschäftsjahr, vom 1. Juli bis zum 30. Juni⁶, eingeführt.
Die letzte Jahresrechnung muss die Ausgaben bis zum Endtermin der Förderfähigkeit (31. Dezember 2023) einschließen⁸ und deckt formell das Geschäftsjahr vom 1. Juli 2023 bis zum 30. Juni 2024 ab.
Das Geschäftsjahr läuft weiterhin vom 16. Oktober bis zum 15. Oktober⁷, wie es auch im Zeitraum 2007-2013 der Fall war.
Während der Endtermin der Förderfähigkeit der gleiche ist (31. Dezember 2023), bezieht sich die letzte Jahresrechnung auf den Zeitraum vom 15. Oktober 2022 bis 31. Dezember 2023.
Die Geschäftsjahre decken unterschiedliche Zeiträume ab.
Auch der Zeitraum, auf den sich die letzte Jahresrechnung bezieht, ist unterschiedlich.

Fristen
Die Frist für die Einreichung der endgültigen Abschlussunterlagen endet am 15. Februar 2025, d. h. 13,5 Monate nach dem Endtermin der Förderfähigkeit am 31. Dezember 2023.
Die Frist für die Einreichung der endgültigen Abschlussunterlagen endet am 30. Juni 2024, d. h. sechs Monate nach dem Endtermin der Förderfähigkeit am 31. Dezember 2023.
Es bestehen unterschiedliche Fristen für die Einreichung der endgültigen Abschlussunterlagen.

Abschlussunterlagen
Es muss ein abschließender Durchführungsbericht eingereicht werden⁹.
Weitere Unterlagen sind für den Abschluss nicht erforderlich.
Anders als im Bereich ländliche Entwicklung muss im Bereich Kohäsion ein abschließender Durchführungsbericht eingereicht werden.

1Artikel 84 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

2Artikel 51 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013.

3Artikel 52 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013.

4Artikel 139 Absatz 5 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

5Artikel 9 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013.

6Artikel 2 Absatz 29 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

7Artikel 39 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013.

8Artikel 65 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

9Artikel 141 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

29

Im Wesentlichen bedeuten diese Unterschiede, dass der Abschluss im Bereich Kohäsion später beginnt als im Bereich ländliche Entwicklung und dass die Mitgliedstaaten nur für Kohäsionsprogramme einen abschließenden Durchführungsbericht bei der Kommission einreichen müssen¹⁶. Auch eine weitere Angleichung zwischen den beiden Politikbereichen könnte sich positiv auf den Abschlussprozess auswirken.

Die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit wird für den Abschluss der Kohäsionsprogramme 2007-2013 berücksichtigt, im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums jedoch unabhängig vom Abschluss behandelt

Beim Verständnis des Abschlusses 2007-2013 und seinen erwarteten Auswirkungen bestehen einige Unterschiede

Der Zweck des Abschlusses wird von den Mitgliedstaaten weiter ausgelegt als im Rechtsrahmen definiert

30

Der Zweck des Programmabschlusses sollte in den Verordnungen eindeutig formuliert und kommuniziert werden, damit ein einheitliches Verständnis der Kommission und der Mitgliedstaaten gefördert wird.

31

Die meisten an der Umfrage des Hofes teilnehmenden mitgliedstaatlichen Behörden gaben an, dass der Zweck des Abschlusses klar sei. Allerdings ging ihre Auffassung über den Zweck des Abschlusses in beiden Politikbereichen über die in den Verordnungen enthaltene Begriffsbestimmung hinaus (d. h. Zahlung des Restbetrags¹⁷). Ein wesentlicher Anteil der Befragten nannte noch weitere Zwecke des Abschlusses, darunter die abschließende Überprüfung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der erstatteten Ausgaben, die Rechtssicherheit für den Mitgliedstaat, dass die von ihm für den Zeitraum geltend gemachten Ausgaben von der Europäischen Kommission angenommen werden, sowie eine Überprüfung im Hinblick auf das Erreichen der Ziele.

32

Für den Bereich Kohäsion wurde diese weiter gefasste Betrachtungsweise von der Kommission geteilt. Der GD REGIO und der GD EMPL zufolge ergibt sich die Zahlung des Restbetrags aus einer Untersuchung der mit dem Programm erzielten, im abschließenden Durchführungsbericht dargelegten Erfolge und ist abhängig von der Bescheinigung der Prüfbehörde, dass die bei der Kommission geltend gemachten Ausgaben rechtmäßig und ordnungsgemäß sind.

33

Hingegen wird die Auffassung, dass der Abschluss eines Kohäsionsprogramms Rechtssicherheit im Hinblick auf die Annahme der Ausgaben durch die Kommission bietet, durch die Verordnungen nicht gestützt, da Finanzkorrekturen auch nach dem Abschluss noch möglich sind. In der Praxis ist es selten erforderlich, nachträgliche Finanzkorrekturen anzuwenden. Im Bereich ländliche Entwicklung ist das Erwartungsgefälle eher größer, da nach dem Abschluss erfolgende Konformitätsprüfungen (die potenziell zu Finanzkorrekturen führen) häufig vorkommen und der „tatsächliche“ Abschluss erst dann erfolgt, wenn alle Prüfungen abgeschlossen und entsprechende Finanzkorrekturbeschlüsse der Kommission erlassen wurden.

Im Bereich Kohäsion wird während der Programmdurchführung und bei Abschluss eine kumulierte Restrisikoquote zur Beurteilung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben berechnet; im Bereich ländliche Entwicklung ist dies nicht der Fall

34

Für beide Bereiche hat die Kommission Rahmenbedingungen eingeführt, unter denen die Mitgliedstaaten über den gesamten Programmplanungszeitraum hinweg Gewähr für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der geltend gemachten Ausgaben liefern. Am Ende des Zeitraums sollten die Ausgaben unter Berücksichtigung etwaiger Finanzkorrekturen für das Programm insgesamt rechtmäßig und ordnungsgemäß sein. Die Berechnung einer Restrisikoquote für den Gesamtzeitraum würde die nach Anwendung aller Finanzkorrekturen verbleibende Restfehlerquote ergeben und ein Urteil darüber erlauben, ob der Umfang der vorschriftswidrigen Ausgaben unter der Wesentlichkeitsschwelle der Kommission liegt, die derzeit für beide Politikbereiche auf 2 % festgelegt ist. Mit der Berechnung und Analyse der Restrisikoquote auf Programmebene könnten außerdem die Ursachen für die Restfehlerquote festgestellt und weitere Korrekturmaßnahmen angewendet werden, mit denen sich die vorschriftswidrigen Ausgaben auf ein vertretbares Maß verringern lassen.

35

Für den Bereich Kohäsion stellte der Hof fest, dass bei Abschluss für jedes Programm und den gesamten Programmplanungszeitraum eine Restrisikoquote berechnet wird, wobei die Finanzkorrekturen Berücksichtigung finden. Wenn die überprüfte Restrisikoquote für ein OP eine wesentliche Höhe aufweist, können die GD REGIO und die GD EMPL zum Zeitpunkt des Abschlusses zusätzliche Finanzkorrekturen auferlegen.

36

Im Bereich ländliche Entwicklung wird nach der Anwendung aller Finanzkorrekturen weder von den Bescheinigenden Stellen noch von der Kommission eine Restrisikoquote auf Programmebene berechnet. Da eine diesbezügliche Berechnung weder jährlich noch für den gesamten Programmplanungszeitraum erfolgt, besteht bei Abschluss selbst nach den Korrekturen keine Sicherheit dahin gehend, dass das Risiko unter der Wesentlichkeitsschwelle liegt. Im Jährlichen Tätigkeitsbericht der GD AGRI für 2015 heißt es dazu, für den Bereich ländliche Entwicklung könne nicht mit wirklicher Bestimmtheit erwartet werden, dass ein finanzielles Restrisiko von weniger als 2 % mit vertretbarem Aufwand erreichbar wäre¹⁸.

37

Der Jährliche Tätigkeitsbericht der GD AGRI enthält Einzelheiten zu dem geschätzten Risikobetrag und der geschätzten Korrekturkapazität¹⁹ für den ELER insgesamt. Dies liefert einen Anhaltspunkt für das finanzielle Restrisiko für den EU-Haushalt nach Berücksichtigung aller Korrekturmaßnahmen. Diese Schätzung ist jedoch auf ein einzelnes Haushaltsjahr beschränkt, und zu diesem Zeitpunkt erfolgen keine Berechnungen auf Programmebene oder auf der Ebene der Zahlstellen. Zudem werden die Informationen anders als im Bereich Kohäsion nicht dafür verwendet, die Restrisikoquote unter der Wesentlichkeitsschwelle der Kommission zu halten.

38

In keinem der beiden Politikbereiche sehen die Verordnungen für den Zeitraum 2014-2020 vor, dass die Prüfbehörden und Bescheinigenden Stellen Prüfungsurteile oder einen Bericht für den gesamten Programmplanungszeitraum vorlegen müssen oder dass bei Abschluss eine Restrisikoquote für jedes einzelne Programm zu berechnen ist. Der Hof stellt jedoch fest, dass von den Prüfbehörden jährliche Restfehlerquoten und von den Bescheinigenden Stellen Fehlerquoten und Quoten der Nichteinhaltung gemeldet und von der Kommission überprüft werden. Dabei werden die Finanzkorrekturen auf mitgliedstaatlicher Ebene berücksichtigt.

Im Bereich ländliche Entwicklung erfolgt beim Abschluss oder danach keine endgültige Annahme der Ausgaben als rechtmäßig und ordnungsgemäß

39

Die endgültige Annahme der Programmausgaben als rechtmäßig und ordnungsgemäß hätte bestimmte praktische Konsequenzen. Insbesondere würde sie Klarheit für die Mitgliedstaaten schaffen. Des Weiteren würde sie zweckdienliche Informationen für das Entlastungsverfahren liefern – den Prozess, mit dem das Europäische Parlament der Kommission auf Empfehlung des Rates seine abschließende Zustimmung zur Ausführung des EU-Haushaltsplans erteilt. Die Entlastung ist eines der Instrumente, mit denen das Parlament und der Rat die Kommission für den Vollzug des EU-Haushalts zur Rechenschaft ziehen können²⁰.

40

Im Bereich Kohäsion untersuchte der Hof den Prozess, an dessen Ende die Zahlung des Restbetrags für jedes OP steht. Im Allgemeinen sollten alle ungelösten Fragen im Zusammenhang mit der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben vor dem Abschluss eines OP geklärt und beigelegt werden. Nach Abschluss ihrer Beurteilung übermittelt die Kommission dem Mitgliedstaat ein Abschlussschreiben, in dem der Ausgabenbetrag ausgewiesen ist, der für das Programm als förderfähig angenommen wurde. Damit erfolgt im Grunde die endgültige Annahme dieser Ausgaben als rechtmäßig und ordnungsgemäß. Da die Begünstigten verpflichtet sind, die Unterlagen für eine Dauer von drei Jahren nach Abschluss des Programms aufzubewahren, können die GD REGIO und die GD EMPL Prüfungen auch nach dem Abschluss durchführen. In der Praxis machen sie von dieser Möglichkeit jedoch nur sehr selten Gebrauch.

41

Im Bereich ländliche Entwicklung erkennt die Kommission die abschließende Ausgabenerklärung über das Verfahren des Rechnungsabschlusses an, in dessen Rahmen sie jährliche Rechnungsabschlussbeschlüsse und mehrjährige Konformitätsabschlussbeschlüsse erlässt (siehe Ziffer 13). Der Hof untersuchte, inwieweit diese Beschlüsse bei der Berechnung des Restbetrags Berücksichtigung finden. Zwar werden alle Beschlüsse zum jährlichen Rechnungsabschluss bei der Berechnung des Restbetrags berücksichtigt, die Konformitätsbeschlüsse werden aber getrennt behandelt, weil sie die verfügbaren Haushaltsmittel unmittelbar reduzieren (d. h. eine Nettofinanzkorrektur bewirken). Dies kann auch dann noch der Fall sein, nachdem die Kommission einen förmlichen Beschluss zum Abschluss der letzten Jahresrechnungen für das Programm erlassen hat.

42

Konformitätsabschlussbeschlüsse enthalten häufig Finanzkorrekturen, die sich aus den Konformitätsprüfungen ergeben, die von der Kommission während des Zeitraums zur Überprüfung der Vorschriftsmäßigkeit der Ausgaben durchführt werden. Der Konformitätsabschluss ist ein wesentliches Element des Rechnungsabschlussverfahrens der GD AGRI, läuft jedoch getrennt vom Verfahren des jährlichen Rechnungsabschlusses. Auch nach dem Programmabschluss können Konformitätsprüfungen durchgeführt und Beschlüsse erlassen werden. Die Kommission geht davon aus, dass Ende 2016, wenn sie die meisten ihrer letzten jährlichen Rechnungsabschlussbeschlüsse für 2007-2013 nach eigener Voraussicht bereits erlassen haben wird, etwa 80 Konformitätsprüfungen noch immer im Gange sein werden.

43

Dass Konformitätsabschlussbeschlüsse auch nach dem Abschluss erlassen werden können, bedeutet, dass der beim Abschluss festgelegte Restbetrag²¹ nicht unbedingt endgültig ist, da die Ergebnisse der Konformitätsprüfungen immer noch dazu führen können, dass die Kommission Mittel vom betreffenden Mitgliedstaat zurückfordert.

44

In seinem Sonderbericht Nr. 7/2010²² stellte der Hof fest, dass die Trennung des jährlichen Rechnungsabschlusses vom mehrjährigen Konformitätsabschluss einige operative Vorteile mit sich bringen kann. Die Kommission war der Ansicht, dass die Trennung des Verfahrens aufgrund der Dauer der Konformitätsprüfungen erforderlich sei und es der Kommission erlauben würde, die jährliche finanzielle Durchführung der Programme eingehender zu überwachen. Der Hof bemängelte jedoch den Umstand, dass die Kommission keinen zusammenfassenden Bericht erarbeitet, in dem die Ausgaben eines bestimmten Jahres nach Abschluss aller Konformitätsprüfungen anerkannt werden. Er stellte fest, dass ein solcher zusammenfassender Bericht auch zum Zeitpunkt des Abschlusses nicht erarbeitet wird. Ein solcher Beschluss würde die angenommenen Nettoausgaben nach Umsetzung aller Finanzkorrekturen bestätigen und zugleich der Information der Entlastungsbehörde dienen. Außerdem würde er für den Bereich ländliche Entwicklung ein notwendiges Element für die Berechnung einer Restrisikoquote auf Programmebene liefern. Dieses Problems hat sich die Kommission für den Zeitraum 2014-2020 nicht angenommen.

45

Für den Zeitraum 2014-2020 wird die Trennung zwischen jährlicher Annahme der Rechnungslegung und mehrjährigen Konformitätsprüfungen beibehalten und auf den Bereich Kohäsion ausgeweitet²³.

Das Erreichen der Outputs und Ergebnisse wird beim Abschluss nicht ausreichend berücksichtigt

46

Der Abschluss sollte die abschließende Berichterstattung zum Programm und seine Bewertung umfassen, einschließlich der Begleitung und Analyse des Erreichens von Outputs und Ergebnissen für den gesamten Zeitraum. Der Kommission sollten zuverlässige Daten zum Erreichen der Ziele geliefert werden, auf deren Grundlage sie bewerten kann, wie wirtschaftlich und wirksam EU-Mittel im betreffenden Zeitraum verwendet wurden.

Zeitraum 2007-2013: Die Mitgliedstaaten müssen zu spezifischen und überprüfbaren Zielen anhand der in den Programmen festgelegten Indikatoren Bericht erstatten

47

Die Mitgliedstaaten waren verpflichtet, während des Programmplanungszeitraums über ihre Fortschritte bei der Durchführung der Programme Bericht zu erstatten²⁴. Dies schloss Informationen über spezifische und überprüfbare Ziele auf der Grundlage der in den Programmen festgelegten Indikatoren ein. Die Verordnungen sahen zudem eine Halbzeitbewertung für die Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums (im Jahr 2010) und eine Ex-post-Bewertung in beiden Politikbereichen (im Jahr 2015) vor²⁵.

48

Bei Abschluss ist die Berichterstattung über die Verwirklichung der Ziele in beiden Politikbereichen obligatorisch, bevor die Restzahlung erfolgt – im Bereich Kohäsion dient hierzu der abschließende Bericht über die Durchführung, im Bereich ländliche Entwicklung der letzte jährliche Zwischenbericht über die Umsetzung (siehe Tabelle 1). Allerdings hängt die Höhe der Abschlusszahlung nicht unmittelbar vom tatsächlichen Erreichen der Outputs und Ergebnisse ab.

49

Für den Bereich Kohäsion merkten einige Behörden der Mitgliedstaaten an, dass unklar sei, wie Vorhaben, die bei Ablauf der Frist für den Abschluss noch nicht beendet sind, in der leistungsbezogenen Berichterstattung berücksichtigt werden sollten. Andere waren sich unsicher über etwaige finanzielle Auswirkungen in Fällen, in denen die in ihren Programmen festgelegten Ziele nicht erreicht wurden. Obwohl die Kommission den Mitgliedstaaten antwortete, dass bei Nichterreichen der Indikatoren Finanzkorrekturen nicht automatisch angewendet würden, waren sich die zuständigen Behörden weiterhin über das Vorgehen der GD REGIO und der GD EMPL im Unklaren.

50

Im Bereich ländliche Entwicklung gaben einige mitgliedstaatliche Behörden an, dass die Vorschriften für die Berichterstattung über die Outputs und Ergebnisse von Vorhaben, die über zwei Programmplanungszeiträume hinweg finanziert werden, weiterhin unklar seien.

51

Die Prüfbehörden und Bescheinigenden Stellen der Mitgliedstaaten teilten in der Umfrage und bei den Befragungen mit, dass sie nicht beabsichtigten, das Erreichen der Ziele oder die Gründe für ihr Nichterreichen zu überprüfen. Im Zusammenspiel mit der Unsicherheit der Behörden im Hinblick auf die Berichterstattung zu Vorhaben, die am Ende des Programmplanungszeitraums noch nicht abgeschlossen sind, stellt dies eine Gefahr für die Zuverlässigkeit und Richtigkeit der für den Zeitraum 2007-2013 übermittelten Daten zum Erreichen der Ziele dar.

Zeitraum 2014-2020: Zuweisung der leistungsgebundenen Reserve abhängig vom Erreichen der Etappenziele des Programms auf der Ebene der Prioritäten

52

Im Zeitraum 2014-2020 wird im Rahmen der Programmdurchführung und diesbezüglicher Kontrollen (einschließlich der Annahme eines Programms und der Bewertung und Prüfung) stärkeres Augenmerk auf die Outputs und Ergebnisse gelegt. Verstärkt wurde dies durch die Änderung des Leistungsrahmens, u. a. durch Wiedereinführung einer leistungsgebundenen Reserve in Höhe von 6 % des Programmhaushalts. Die Zuweisung der leistungsgebundenen Reserve ist vom Erreichen der auf der Ebene der Prioritäten festgelegten Etappenziele abhängig²⁶. Wenn die Ziele nicht erreicht werden, kann die Kommission darüber hinaus Finanzkorrekturen anwenden²⁷. Allerdings hat der Hof in einem früheren Bericht für beide Bereiche auf eine Reihe von Schwachstellen in der Gestaltung des Leistungsrahmens hingewiesen²⁸. Darüber hinaus muss sich erst noch zeigen, wie die leistungsgebundene Reserve in der Praxis angewendet wird und welche tatsächlichen Auswirkungen mit ihr verbunden sind.

Dem Europäischen Parlament und dem Rat wird kein konsolidierter Abschlussbericht zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben sowie zu den erreichten Outputs und Ergebnissen vorgelegt

53

Das EU-Haushaltssystem basiert auf einer mehrjährigen Programmplanung. Zur Durchsetzung der Rechenschaftspflicht und Transparenz bei der Programmdurchführung sollte der Haushaltsbehörde über die Ergebnisse des Abschlussprozesses Bericht erstattet werden. Daher sollte die Kommission das Europäische Parlament und den Rat im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben und die erreichten Ziele über den endgültigen Stand für den gesamten Programmplanungszeitraum informieren.

54

Gegenwärtig steht der Haushaltsbehörde eine Reihe von unterschiedlichen Dokumenten über die Programmdurchführung zur Verfügung:

οdie Mitteilung über den Schutz des Haushalts der Europäischen Union;

οdie Jährlichen Tätigkeitsberichte der GD AGRI, EMPL und REGIO;

οder jährliche Bericht über die Managementbilanz der Kommission;

οdie Ex-post-Bewertungen über die Verwirklichung der Ziele von OP und RDP während des Zeitraums;

οder Synthesebericht zur Ex-post-Bewertung;

οBeschlüsse der Kommission zur Konformität der Ausgaben mit den EU-Vorschriften;

οim Bereich ländliche Entwicklung die Beschlüsse zum jährlichen Rechnungsabschluss (der Letzte dieser Beschlüsse weist den Restbetrag aus).

55

Die Kommission erstattet der Haushaltsbehörde in den Jährlichen Tätigkeitsberichten ihrer Generaldirektionen auf der Grundlage des im jeweiligen Jahr erreichten Sachstands Bericht. Es ist jedoch nicht geplant, einen spezifischen Bericht zu erstellen, in dem das endgültige Ergebnis des Abschlusses für den Programmplanungszeitraum als Ganzes dargelegt wird. Diese Situation bleibt im Zeitraum 2014-2020 unverändert.

56

Hinsichtlich des Zeitraums 2000-2006 stellt der Hof fest, dass die Kommission im Jahr 2013 einen Ad-hoc-Bericht über die Finanzkorrekturen und den Stand des Abschlusses der EFRE- und ESF-Programme und der KF-Projekte herausgab.

Der Abschluss wird aufgrund der Überschneidung der Förderzeiträume erst einige Jahre nach Ablauf des Programmplanungszeitraums eingeleitet

57

Der Abschluss sollte möglichst bald nach Ablauf des Programmplanungszeitraums stattfinden, damit die nachfolgenden Programme zügig anlaufen können. Für die Wirksamkeit des Abschlusses ist es außerdem entscheidend, den diesbezüglichen Aufgaben Zeit und Ressourcen in ausreichendem Umfang zuzuweisen.

Zusätzliche Zeit zur Verwendung von EU-Mitteln: von n+2 im Zeitraum 2000-2006 zu n+3 im Zeitraum 2014-2020

58

Während der letzten drei Zeiträume räumten die EU-Verordnungen den Mitgliedstaaten zusätzliche Zeit zur Verwendung der ihnen zugewiesenen Mittel ein. In den Zeiträumen 2000-2006 und 2007-2013 durften sie Ausgaben noch bis zu zwei Jahre nach Ablauf des Programmplanungszeitraums tätigen. Damit lief der Förderzeitraum für 2007-2013 bis zum 31. Dezember 2015 (statt Ende 2013) weiter.

59

Für den Zeitraum 2014-2020 wurde der Förderzeitraum (für die Verwendung der Programmmittel nutzbare Zeit) auf drei Jahre nach Ablauf des Programmplanungszeitraums (n+3)²⁹ verlängert, während in den vorhergehenden Programmplanungszeiträumen zwei zusätzliche Jahre (n+2) zur Verfügung gestanden hatten. Infolgedessen wird der Förderzeitraum 2023 ablaufen, d. h. ein ganzes Jahrzehnt nach dem Erlass des Rechtsrahmens durch das Europäische Parlament und den Rat (Ende 2013). Darauf folgt der Abschluss, der im Bereich Kohäsion mindestens zwei weitere Jahre in Anspruch nehmen wird. Bis dahin wird sich die Zusammensetzung des Europäischen Parlaments zweimal, möglicherweise auch dreimal, geändert haben, bevor der Abschluss endgültig vollzogen ist.

Im Bereich Kohäsion haben die Mitgliedstaaten mehr Zeit zur Einreichung der Abschlussunterlagen

60

Die Vorschriften für den Abschluss 2000-2006 ermöglichten in Einzelfällen die Verlängerung des Förderzeitraums für weitere sechs oder zwölf Monate. Im Zeitraum 2007-2013 waren solche Verlängerungen in keinem der beiden Politikbereiche möglich, was voraussichtlich zu einer Verkürzung des Abschlussprozesses führen wird. Allerdings besteht zwischen den Bereichen Kohäsion und ländliche Entwicklung ein wesentlicher Unterschied bei der Frist für die Ausarbeitung der Abschlussunterlagen und ihre Einreichung bei der Kommission³⁰: Im Bereich Kohäsion haben die Mitgliedstaaten nach Ablauf des Förderzeitraums 15 Monate Zeit, im Bereich ländliche Entwicklung nur sechs Monate³¹. Infolgedessen müssen die Mitgliedstaaten für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 den Abschlussprozess im Bereich Kohäsion bis zum 31. März 2017 abschließen und im Bereich ländliche Entwicklung bis zum 30. Juni 2016 (siehe Abbildung 4).

Abbildung 4

Der zeitliche Ablauf des Abschlusses

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

61

Dieser Unterschied lässt sich dadurch erklären, dass im Bereich ländliche Entwicklung ein großer Teil der Arbeit bereits während des Zeitraums erledigt wird und sich der Abschluss daher hauptsächlich auf das letzte Haushaltsjahr konzentriert. Im Gegensatz dazu ist das Abschlussverfahren im Bereich Kohäsion umfangreicher und schließt die Validierung der Ausgaben für den gesamten Programmplanungszeitraum ein (siehe auch Ziffern 22-25).

62

Für den Zeitraum 2014-2020 sind die Abschlussregelungen für die beiden Politikbereiche zwar stärker angeglichen, aber im Bereich Kohäsion ist die Frist für die Einreichung der Unterlagen bei der Kommission weiterhin deutlich länger: 13,5 Monate nach dem Endtermin der Förderfähigkeit gegenüber sechs Monaten im Bereich ländliche Entwicklung.

Die Überschneidung der Förderzeiträume trägt zu einem verspäteten Beginn der nachfolgenden Programme bei

63

Viele Programme für den Zeitraum 2014-2020 wurden erst 2015 oder sogar 2016 genehmigt, wie in Tabelle 3 dargestellt. Seit der Verabschiedung der Rechtsgrundlage im Dezember 2013 ist in den Mitgliedstaaten die Durchführung für den neuen Zeitraum in vollem Gange und erfordert die Aufmerksamkeit der Generaldirektionen der Kommission. Nach der Verhandlung der Partnerschaftsvereinbarungen sowie der OP und RDP läuft nunmehr im Bereich Kohäsion in vielen Mitgliedstaaten der Prozess der Benennung von Verwaltungs- und Bescheinigungsbehörden, die von den Prüfbehörden überprüft werden müssen. Die Benachrichtigung der Kommission über diese Benennungen ist eine Bedingung für die Einreichung von Anträgen auf Zwischenzahlung.

Tabelle 3

Genehmigung der Programme für den Zeitraum 2014-2020

Generaldirektion | Anzahl der genehmigten Programme
2014 | 2015 | 2016 | Insgesamt
GD REGIO | 132 | (45 %) | 143 | (48 %) | 20 | (7 %) | 295
GD EMPL | 153 | (71 %) | 62 | (29 %) |  |  | 215
GD AGRI | 9 | (8 %) | 109 | (92 %) |  |  | 118
Insgesamt pro Jahr | 294 | (47 %) | 314 | (50 %) | 20 | (3 %) | 628

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

64

Bis Anfang November 2016 wurden der GD EMPL die Benennungen für 140 (von 215) Programmen und der GD REGIO die Benennungen für 163 (von 295) Programmen mitgeteilt. Für 66 Programme unter der Verantwortung der GD EMPL und 53 Programme unter der Verantwortung der GD REGIO wurden Anträge auf Zwischenzahlungen für 2016 eingereicht³², was darauf hinweist, dass im Rahmen dieser Programme bereits Vorhaben durchgeführt wurden. Demnach haben die mitgliedstaatlichen Behörden generell mit der Durchführung ihrer Programme 2014-2020 begonnen. Bei einer großen Mehrheit der Programme hat die Durchführung jedoch schlicht deshalb noch nicht begonnen, weil noch unverbrauchte Mittel für die Programme 2007-2013 vorhanden waren, deren Förderzeitraum erst am 31. Dezember 2015 abgelaufen ist. Diese Überschneidung der Förderzeiträume schafft einen Negativanreiz für die Einleitung der Programme des nachfolgenden Zeitraums.

Die Überschneidung der Förderzeiträume erhöht auch den administrativen Aufwand, der insgesamt für die Programmverwaltung und Kontrolle auf mitgliedstaatlicher und auf Kommissionsebene betrieben werden muss

65

Die Kommission betrachtet den Abschluss als Teil der verordnungsrechtlichen Anforderungen und sieht in keinem der beiden Politikbereiche gesonderte Haushaltsmittel für die Kosten des Abschlussverfahrens oder eine Überwachung dieser Kosten vor. Die Kommission verlangt von den Mitgliedstaaten keine Informationen zu deren eigenen Kosten oder Ressourcenanforderungen für das Abschlussverfahren und erstellt auch keinen umfassenden Voranschlag zu den Ressourcenanforderungen ihrer Generaldirektionen. Da die Mitgliedstaaten den Abschluss als Teil ihrer Zuständigkeiten im Rahmen der Programmverwaltung ansehen, nehmen sie ebenfalls keine getrennte Veranschlagung oder Überwachung der Ressourcenanforderungen für den Abschluss in beiden Politikbereichen vor.

66

Die von den Mitgliedstaaten in den Umfragen und Befragungen des Hofes geäußerte Hauptsorge bezog sich auf den Zeitdruck, der durch die Überschneidung der Förderzeiträume und die für den Abschluss erforderliche Arbeit entsteht. Insbesondere die Prüfbehörden und die Bescheinigenden Stellen betrachten diesen Zeitdruck als wesentliches Risiko. Einige Behörden gaben an, dass sie dem Problem durch die Einstellung von zusätzlichem Personal oder die Auslagerung von Aktivitäten begegnen. Allerdings waren etliche andere Behörden aufgrund von Haushaltskürzungen hierzu nicht in der Lage. Auch die Kommission hat für die Zeit des Abschlusses zusätzlichen Personalbedarf festgestellt und erwägt die Auslagerung bestimmter Aufgaben.

67

Darüber hinaus wurden einige der mit dem Abschluss befassten Behörden der Mitgliedstaaten durch administrative Umstrukturierungen belastet, in deren Folge Personal abgebaut oder neu zugeordnet wurde. Daher besteht ein großes Risiko, dass für die Abschlussaktivitäten auf nationaler Ebene nicht genügend erfahrenes Personal verfügbar sein wird.

68

Im Zeitraum 2014-2020 wird sich das Problem der gleichzeitigen Durchführung von zu zwei Zeiträumen gehörenden Programmen noch verstärken, da Ausgaben nach Ablauf des Programmplanungszeitraums weitere drei Jahre – statt der zwei Jahre im Zeitraum 2007-2013 – förderfähig bleiben werden. Vorausgesetzt, dass sich der nachfolgende Zeitraum nicht verzögert, wird sich die Tätigkeit der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der jährlichen Annahme der Rechnungslegung für die Programme 2014-2020 vom 1. Januar 2021 bis entweder zum 30. Juni 2024 (für den Bereich ländliche Entwicklung) oder zum 15. Februar 2025 (für den Bereich Kohäsion) mit der Durchführung der neuen Programme überschneiden.

Die Kommission hat den Mitgliedstaaten für die Vorbereitung des Abschlusses der Programme 2007-2013 rechtzeitig angemessene Unterstützung bereitgestellt, muss im Hinblick auf eine rigorose Umsetzung durch die Mitgliedstaaten jedoch wachsam bleiben

Die Kommission hat rechtzeitig umfassende Anleitungen für den Abschluss 2007-2013 herausgegeben

69

Die Vorschriften sollten klar, einfach und praktikabel und in den Verordnungen leicht zu finden sein. Ein komplexer Rechtsrahmen könnte die Häufigkeit von Fehlern beim Abschluss erhöhen, wenn die Behörden die Anforderungen nicht richtig verstehen oder anders auslegen als die Kommission. Er könnte auch zu Ineffizienzen führen, wenn die Kommission Klarstellungen für die Mitgliedstaaten herausgeben muss. Zur Minderung dieser Risiken muss die Kommission im Vorfeld Leitlinien erarbeiten, mit denen die Abschlussbestimmungen zusammengefasst und näher erläutert werden. Während die Verordnungen die allgemeinen Rahmenbedingungen für den Programmplanungszeitraum als Ganzes festlegen (Programmplanung, Finanzverwaltung, Prüfung usw.), sollten in den Leitlinien eher technische und praktische Aspekte der Auslegung der Verordnungen durch die Kommission im Mittelpunkt stehen.

Die Leitlinien der Kommission haben das Verständnis der in beiden Politikbereichen anwendbaren Abschlussvorschriften gefördert

70

Bei seiner Überprüfung des Rechtsrahmens stellte der Hof fest, dass für beide Politikbereiche die Abschlussvorschriften aus unterschiedlichen Verordnungen entnommen werden müssen³³. Dies gilt insbesondere für den Bereich ländliche Entwicklung, wo die Komplexität durch die große Anzahl der Verordnungen mit Relevanz für den Abschluss erhöht wird. Darüber hinaus werden die finanziellen Aspekte des Abschlussprozesses 2007-2013 durch die in den Jahren 2013 und 2014 für den Zeitraum 2014-2020 verabschiedeten neuen Verordnungen abgedeckt³⁴, während die Förderbedingungen für Ausgaben in den Verordnungen für den Zeitraum 2007-2013 festgelegt sind³⁵. Wieder andere Verordnungen gelten für die Kontrollverfahren³⁶ und Übergangsvorschriften³⁷.

71

In beiden Politikbereichen hat die Kommission jedoch mit der Ausarbeitung von Abschlussleitlinien Schritte zum Abbau der Komplexität des Rechtsrahmens unternommen. In diesen Leitlinien werden die wichtigsten Anforderungen und Fristen des Prozesses zusammengefasst und weiterführende Erläuterungen gegeben, die von der Mehrheit der am Abschlussverfahren beteiligten Behörden begrüßt wurden.

72

Insgesamt gelangte der Hof zu der Einschätzung, dass die Kommission umfassende Leitlinien herausgegeben hatte, mit denen die anwendbaren Bestimmungen in den Verordnungen für beide Bereiche klargestellt wurden. Entwürfe dieser Leitlinien wurden den Mitgliedstaaten frühzeitig vorgelegt, wodurch sie die Möglichkeit erhielten, sich zu deren Inhalt zu äußern. In Tabelle 4 ist der Zeitrahmen für die Annahme von Leitlinien in beiden Politikbereichen dargestellt. Die geänderten Leitlinien enthielten nur sehr wenige Änderungen.

Tabelle 4

Zeitrahmen für die Annahme von Leitlinien für den Abschluss

| Kohäsion | Entwicklung des ländlichen Raums
Vorlage der ersten Leitlinienentwürfe bei den Mitgliedstaaten | Juni 2012¹ | April 2013⁴
Annahme der Leitlinien | März 2013² | März 2015⁵
Annahme der geänderten Leitlinien | April 2015³ | Dezember 2015⁶

1Auf der Sitzung des Koordinierungsausschusses der Fonds vom 7. Juni 2012.

2Beschluss der Kommission C(2013) 1573 vom 20. März 2013 zur Annahme von Leitlinien für den Abschluss der operationellen Programme, die für eine Unterstützung aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, dem Europäischen Sozialfonds und dem Kohäsionsfonds (2007-2013) ausgewählt wurden.

3Beschluss C(2015) 2771 der Kommission vom 30. April 2015 zur Änderung des Beschlusses C(2013) 1573 vom 20. März 2013.

4Auf der Sitzung des Ausschusses für die Entwicklung des ländlichen Raums vom 19. April 2013.

5Beschluss der Kommission C(2015) 1399 vom 5. März 2015 zur Annahme von Leitlinien für den Abschluss der Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum, für die eine Unterstützung aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) im Zeitraum 2007-2013 genehmigt wurde.

6Beschluss C(2015) 8866 der Kommission vom 11. Dezember 2015 zur Änderung des Beschlusses C(2015) 1399 vom 5. März 2015.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

73

In beiden Politikbereichen geben die Leitlinien zusätzliche Erläuterungen und praktische Anleitungen zu Aspekten, auf die in den Verordnungen nicht näher oder nicht mit ausreichender Klarheit eingegangen wurde.

74

In beiden Politikbereichen waren nahezu alle Behörden, die an der Umfrage teilnahmen, der Ansicht, dass die Kommission die Leitlinien mit ausreichendem Vorlauf zur Vorbereitung des Abschlusses bereitgestellt hatte. Zwei Drittel der Befragten gaben an, dass in den Leitlinien viele Fragen erläutert wurden, die in den Verordnungen nicht ausreichend behandelt wurden (siehe Abbildung 5). Fast alle Behörden waren auch der Ansicht, dass die Leitlinien klare Informationen zur Organisation des Abschlusses einschließlich Zuständigkeiten und Fristen enthielten.

75

Etwa ein Fünftel der befragten Behörden gab an, dass sie zu bestimmten Fragen noch weitere Anleitungen oder Erläuterungen benötigten. Die Bereiche, in denen 15 % oder mehr der Befragten die Leitlinien als unklar oder eher unklar betrachteten, sind in Anhang IV aufgeführt.

Abbildung 5

Antworten der mitgliedstaatlichen Behörden auf die in der Umfrage gestellte Frage, ob die Leitlinien der Kommission ausreichende Erläuterungen enthalten

Quelle: Umfrage des Europäischen Rechnungshofs.

Das Fehlen von Fristen für bestimmte Aspekte des Abschlussprozesses könnte die fristgerechte Beendigung des Abschlusses gefährden

76

Klare Fristen sind ein wichtiger Bestandteil der Abschlussvorschriften, da sie dazu beitragen, dass Aufgaben rechtzeitig erledigt werden und der Abschlussprozess im Ganzen effektiv verläuft.

77

Insgesamt waren in den Verordnungen Fristen für die meisten Aspekte festgelegt, wobei die folgenden drei Bereiche jedoch eine Ausnahme bildeten: die Antworten der Mitgliedstaaten auf Rückfragen der Kommission zu den Abschlussunterlagen, die Genehmigung von Großprojekten durch die Kommission und die Auszahlung der öffentlichen Beteiligung seitens der Mitgliedstaaten an Begünstigte im Bereich Kohäsion.

Keine Fristen in den Verordnungen für die Antworten der Mitgliedstaaten auf Rückfragen der Kommission: Gefahr der Verzögerung des Abschlusses

78

Solange die Qualität der Abschlussunterlagen gut ist, reichen die Verordnungsbestimmungen aus, um einen fristgerechten Abschluss zu gewährleisten. Wenn die Kommission die Informationen der Mitgliedstaaten jedoch nicht als zufriedenstellend betrachtet, könnte der Umstand, dass in den Verordnungen ein Zeitrahmen für Antworten auf Rückfragen der Kommission fehlt, den Abschlussprozess weiter verzögern.

79

In keiner der Verordnungen für den Zeitraum 2007-2013 wird für die Antworten der Mitgliedstaaten auf Rückfragen der Kommission zu den Abschlussunterlagen eine Frist festgelegt. Die Leitlinien geben diesbezüglich für den Bereich Kohäsion eine Frist von zwei Monaten vor, die auf Anfrage um weitere zwei Monate verlängert werden kann; die Leitlinien für den Bereich ländliche Entwicklung enthalten hierzu keine Bestimmung.

Keine Frist für die Einreichung und Genehmigung von Großprojekten im Bereich Kohäsion: erschwert den Abschluss und gefährdet die Mittelverwendung

80

Für den Zeitraum 2007-2013 waren Großprojekte im Bereich Kohäsion als Vorhaben mit Gesamtkosten von mehr als 50 Millionen Euro definiert³⁸. Da für solche Projekte beträchtliche EU-Mittel verwendet werden, mussten sie von der Kommission beurteilt und zur Finanzierung genehmigt werden³⁹.

81

Der verordnungsrechtliche Rahmen für den Zeitraum 2007-2013 enthielt keine Frist für die Einreichung von Anträgen für Großprojekte und in der Praxis auch keinen Endtermin für die Kommission zur Annahme der diesbezüglichen Beschlüsse. Zum 15. November 2016 stand für 19 Großprojektanträge von sieben Mitgliedstaaten die Genehmigung der GD REGIO noch aus. Die mit diesen Projekten verbundenen förderfähigen Gesamtkosten beliefen sich auf 1 Milliarde Euro, mit einer EU-Beteiligung von 854 Millionen Euro.

82

Ein ausstehender Beschluss über ein Großprojekt erschwert den Abschluss eines OP, da die Verwaltungsbehörde und die Prüfbehörde bei der Erstellung der Abschlussunterlagen nicht wissen, wie sie die fraglichen Ausgaben behandeln sollen. Darüber hinaus erzeugen ausstehende Beschlüsse Rechtsunsicherheit für den betroffenen Mitgliedstaat. Vor allem kurz vor Ablauf der Abschlussfrist besteht die erhöhte Gefahr, dass der Mitgliedstaat bei Ablehnung eines Großprojekts durch die Kommission nicht in der Lage ist, ersatzweise andere förderfähige Ausgaben geltend zu machen, was zu Schwierigkeiten beim vollständigen Verbrauch der EU-Beteiligung führen kann.

83

Für den Zeitraum 2014-2020 können Ausgaben im Zusammenhang mit einem Großprojekt in einen Zahlungsantrag aufgenommen werden⁴⁰, wenn der Kommission zuvor eine Mitteilung über eine positive Bewertung durch unabhängige Sachverständige übermittelt oder ihr das Projekt zur Genehmigung vorgelegt wurde. Die Kommission sollte innerhalb von drei Monaten einen Beschluss über die Genehmigung des Finanzbeitrags für das Großprojekt annehmen⁴¹.

Keine Frist für die Auszahlung der öffentlichen Beteiligung an Begünstigte im Bereich Kohäsion: ein Reputationsrisiko

84

Im Regelfall können Ausgaben im Bereich Kohäsion mit EU-Mitteln kofinanziert werden, wenn sie von einem Begünstigten zur Durchführung von Vorhaben während des Förderzeitraums tatsächlich getätigt wurden⁴². Demnach ist es nicht erforderlich, dass der Begünstigte die entsprechende öffentliche Kofinanzierung erhalten hat, bevor der Mitgliedstaat die Erstattung bei der Kommission beantragt.

85

Die Verwaltungsbehörden müssen dafür sorgen, dass die Begünstigten den Gesamtbetrag der öffentlichen Beteiligung so schnell wie möglich und vollständig erhalten⁴³, aber der für 2007-2013 geltende verordnungsrechtliche Rahmen im Bereich Kohäsion sieht keine spezielle Frist für die Auszahlungen an die Begünstigten vor. Somit können die Mitgliedstaaten im Rahmen des Abschlusses die Erstattung von Ausgaben beantragen, die noch nicht an die Begünstigten ausgezahlt worden sind⁴⁴.

86

Der Hof hat schon früher auf erhebliche Verzögerungen bei der Auszahlung der öffentlichen Beteiligung an Begünstigte hingewiesen (siehe Kasten 2). Die Kommission verpflichtet die Mitgliedstaaten während des Abschlusses oder danach nicht zu einer Mitteilung darüber, welcher Teil der öffentlichen Beteiligung tatsächlich ausgezahlt wurde. Infolgedessen kann der Fall eintreten, dass Begünstigte zu gegebener Zeit nicht die volle Beteiligung erhalten, obwohl die Kommission ihre Beteiligung in voller Höhe an den Mitgliedstaat ausgezahlt hat. Dies könnte im Prinzip dazu führen, dass Begünstigte auch nach dem Abschluss (2018 oder später) die EU-Beteiligung für ihre Projekte noch nicht erhalten haben. Nach Auffassung des Hofes stellen Zahlungsverzögerungen ein erhebliches Reputationsrisiko für die EU dar.

Kasten 2

Verzögerungen bei der Auszahlung der EU-Beteiligung an Begünstigte

In Frankreich gab es erhebliche Verzögerungen beim Transfer der EU-Mittel von den nationalen Behörden an die als Begünstigte fungierenden regionalen Stellen: In zwei Fällen belief sich die Verzögerung auf mehr als fünf Monate⁴⁵.

Für ein Projekt in Italien, das auf die Erstellung eines Berichts zur Erfassung des Fortbildungsbedarfs in verschiedenen Regionen Italiens abzielte, reichte der Begünstigte seinen Zahlungsantrag im März 2014 bei der Verwaltungsbehörde ein. Die in diesem Antrag gemeldeten Kosten wurden von den nationalen Behörden bescheinigt und bei der Kommission eingereicht. Obwohl die Kommission die geltend gemachten Kosten im Juni 2014 beglich, erhielt der Begünstigte die Zwischenzahlung erst fünf Monate später, im November 2014.

Ähnliche Fälle wurden bei vier weiteren Projekten in Italien, einem Projekt in Frankreich sowie sechs Projekten in den Niederlanden festgestellt⁴⁶.

87

Anders als im Bereich Kohäsion kommen Ausgaben im Bereich ländliche Entwicklung für eine EU-Beteiligung nur dann in Betracht, wenn die betreffende Beihilfe tatsächlich an den Begünstigten ausgezahlt wurde⁴⁷.

88

Für den Zeitraum 2014-2020 sieht die anwendbare Verordnung vor, dass die öffentliche Beteiligung an den Begünstigten spätestens 90 Tage nach dem Tag der Einreichung des Auszahlungsantrags durch den Begünstigten auszuzahlen ist⁴⁸. Die Verordnung enthält zudem eine Sicherungsklausel, wonach die Mitgliedstaaten bis zum Zeitpunkt des Abschlusses dafür sorgen müssen, dass der Betrag der an die Begünstigten gezahlten öffentlichen Beteiligung mindestens so hoch ist wie die aus dem EU-Haushalt erhaltene Beteiligung⁴⁹.

Bestimmte Anforderungen in den Kohäsionsleitlinien gehen über die verordnungsrechtlichen Bestimmungen hinaus

89

Der Hof stellte fest, dass mit den Kohäsionsleitlinien einige Anforderungen eingeführt wurden, die über die verordnungsrechtlichen Bestimmungen hinausgehen. Die fraglichen Anforderungen bezogen sich auf Finanzierungsinstrumente, nicht funktionierende Projekte, die Aufteilung von Projekten in Tranchen und die Restrisikoquote. Sie sind in Tabelle 5 dargestellt, aus der auch hervorgeht, wie im Bereich ländliche Entwicklung mit ihnen umgegangen wird und ob für den Zeitraum 2014-2020 Änderungen vorgenommen wurden. Durch die Leitlinien für den Bereich ländliche Entwicklung wurden keine zusätzlichen Anforderungen eingeführt.

90

Etwa 19 % der Verwaltungsbehörden und 24 % der Prüfbehörden wiesen in ihren Umfrageantworten ebenfalls darauf hin, dass einige Anforderungen in den Leitlinien über die Bestimmungen in den Verordnungen hinausgehen.

91

Alle in Tabelle 5 aufgeführten Anforderungen wurden zur Beseitigung bestimmter Mängel eingeführt. Die Anforderungen bezüglich nicht funktionierender Projekte und die Mitteilung einer Restrisikoquote tragen zur Minderung der mit dem Abschluss verbundenen Risiken bei. Die Klarstellungen hinsichtlich der Aufteilung anderer Projekte als Großprojekte in Tranchen sind notwendig, können jedoch – so wie sie formuliert sind – das Abschlussverfahren erschweren. Der Hof hat bereits über die Verlängerung des Förderzeitraums für Finanzierungsinstrumente im Wege der Kommissionsleitlinien für den Abschluss berichtet⁵⁰, was ein Problem der Normenhierarchie darstellt. Die Kommission widerspricht dieser Auffassung und hat es abgelehnt, einen Legislativvorschlag zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 einzubringen, der den Mitgliedstaaten Rechtssicherheit bieten würde⁵¹.

Tabelle 5

Anforderungen in den Kohäsionsleitlinien, die über die Verordnungen hinausgehen

Thema
Beschreibung des Aspekts im Bereich Kohäsion
Ansatz im Bereich ländliche Entwicklung
Ansatz im Zeitraum 2014-2020

Förderzeitraum für Ausgaben im Rahmen von Finanzierungsinstrumenten¹
In seinem Jahresbericht 2015 wies der Hof darauf hin, dass in Artikel 56 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 der 31. Dezember 2015 als Endtermin der Förderfähigkeit von Zahlungen festgelegt ist. Im April 2015 beschloss die Kommission die Verlängerung des Förderzeitraums bis zum 31. März 2017. Die Kommission nahm diese Änderung einseitig durch einen Beschluss über die Änderung der Abschlussleitlinien vor, anstatt den Rat und das Parlament um eine Änderung der Verordnung zu ersuchen. Da noch immer keine Rechtsvorschriften auf einer ausreichenden Hierarchiestufe vorhanden sind, bewertet der Hof nach dem 31. Dezember 2015 getätigte Auszahlungen als vorschriftswidrig².
Keine Änderung des Förderzeitraums, dessen Endtermin wie für alle anderen Ausgaben der 31. Dezember 2015 ist.
In beiden Politikbereichen müssen die Ausgaben im Rahmen von Finanzinstrumenten im Allgemeinen tatsächlich innerhalb des Förderzeitraums gezahlt oder, im Fall von Garantien, gebunden worden sein³.

Aufteilung von Projekten in Tranchen - Großprojekte⁴ gegenüber sonstigen Projekten
Die Verordnung sieht die Aufteilung von Großprojekten in Tranchen vor⁵ (Gliederung in getrennte Abschnitte, die in unterschiedlichen Programmplanungszeiträumen umgesetzt werden), doch die Leitlinien⁶ enthalten weitergehende Vorschriften für die Aufteilung sonstiger Projekte in Finanzierungstranchen, die sich über zwei Programmplanungszeiträume erstrecken (2007-2013 und 2014-2020). Die Anforderungen zur Finanzierung von Projekten über zwei Programmplanungszeiträume hinweg sind im Bereich Kohäsion komplizierter und restriktiver als im Bereich ländliche Entwicklung.
Die Verordnung enthält keine Bestimmungen zur Aufteilung von Projekten in Tranchen. Auf der Grundlage der Übergangsvorschriften kommen unvollendete Projekte im Allgemeinen für eine weitere Kofinanzierung im neuen Zeitraum in Betracht⁷ (ohne eine Anforderung hinsichtlich der Gesamtkosten des Projekts). Der Stichtag ist der Tag der Zahlung der Ausgaben.
Wie schon im Zeitraum 2007-2013 sehen die Verordnungen für den Zeitraum 2014-2020 die Aufteilung in Tranchen (stufenweise Durchführung) nur für Großprojekte vor.

Definition von nicht funktionierenden Projekten und diesbezügliche Anforderungen
Keine rechtliche Anforderung, dass Vorhaben bis zum Abschluss funktionieren müssen, wodurch das Risiko besteht, dass mit EU-Mitteln kofinanzierte Vorhaben nie abgeschlossen werden. Diese Anforderung wird durch die Leitlinien eingeführt⁸. Allerdings können ausnahmsweise und unter bestimmten Voraussetzungen auch nicht funktionierende Projekte kofinanziert werden. Sie müssen bis zum 31. März 2019 abgeschlossen werden; andernfalls wird von der Kommission eine Finanzkorrektur vorgenommen.
Unvollendete Projekte sind im Allgemeinen förderfähig, wie oben dargelegt.
Weiterhin keine Anforderung, dass Vorhaben zum Zeitpunkt des Abschlusses funktionieren müssen.

Anforderung der Berechnung einer Restrisikoquote
Mit den Leitlinien⁹ wird die verordnungsrechtliche Anforderung, wonach eine jährliche Fehlerquote zu berechnen ist, dahin ausgeweitet, dass die Prüfbehörden in der Abschlusserklärung für jedes OP eine Restrisikoquote angeben müssen. Die Restrisikoquote zum Zeitpunkt des Abschlusses ist als Summe der jährlichen Restrisikobeträge (unter Berücksichtigung von Rücknahmen und Wiedereinziehungen) geteilt durch die Summe der beim Abschluss gemeldeten Gesamtausgaben definiert. Die Prüfbehörden sollten die Restrisikoquote bei der Formulierung ihres Prüfungsurteils bei Abschluss einbeziehen. Auch wenn dies für einige Prüfbehörden beträchtliche Zusatzarbeit bedeuten kann, erhält die Kommission zusätzliche Gewähr dahin gehend, dass die Restfehlerquote für ein Programm zum Zeitpunkt des Abschlusses unter der Wesentlichkeitsschwelle liegt.
Die Verordnungen verpflichten die Bescheinigenden Stellen nicht zur Übermittlung eines Prüfungsurteils oder eines Berichts für den Gesamtzeitraum oder zur Berechnung einer Restrisikoquote für das Programm bei Abschluss.
Die Verordnungen verpflichten die Prüfbehörden und Bescheinigenden Stellen nicht zur Übermittlung eines Prüfungsurteils oder eines Berichts für den Gesamtzeitraum oder zur Berechnung einer Restrisikoquote für das Programm bei Abschluss.

1Zahlungen von einem Finanzierungsinstrument an Endempfänger, die Erstattung von Verwaltungskosten und die Ausstellung von Garantien.

2Ziffer 6.45 des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 2015 (ABl. C 375 vom 13.10.2016).

3Artikel 42 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013: „Bei Abschluss eines Programms entsprechen die förderfähigen Ausgaben des Finanzinstruments dem Gesamtbetrag der Programmbeiträge, die innerhalb des Förderzeitraums tatsächlich von dem Finanzinstrument entrichtet – oder im Fall von Garantien gebunden – werden“. Es gelten die Ausnahmen nach Artikel 42 Absätze 2 und 3.

4Artikel 39 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 definiert ein Großprojekt als Vorhaben mit Gesamtkosten von mehr als 50 Millionen Euro.

5Artikel 40 Buchstabe d der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006.

6Abschnitte 3.3 und 3.4 der Leitlinien für den Abschluss im Bereich Kohäsion.

7Mit Ausnahme von drei nicht fortgeführten Maßnahmen.

8Abschnitt 3.5 „Nicht funktionierende Projekte“: „Zum Zeitpunkt der Einreichung der Abschlussunterlagen müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass alle im Programmabschluss aufgeführten Projekte funktionieren […], d. h. abgeschlossen sind und genutzt werden, und somit als förderfähig gelten“.

9Anhang VI der Leitlinien für den Abschluss im Bereich Kohäsion (Leitlinien für die Vorbereitung des abschließenden Kontrollberichts und der Abschlusserklärung).

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Die Mitgliedstaaten sind mit der Unterstützung der Kommission zufrieden, aber die Koordinierung zwischen nationalen und regionalen Behörden ist entscheidend

92

Die Kommission sollte die Behörden in den Mitgliedstaaten bei der Vorbereitung des Abschlusses unterstützen, indem sie rechtzeitig geeignete Hilfe in Form von Schulungen und aktuellen Klarstellungen bei auftretenden Problemen anbietet. Die Mitgliedstaaten sollten frühzeitig mit ihren Vorbereitungen beginnen und die Abschlussaktivitäten auf nationaler und regionaler Ebene zu angemessener Zeit organisieren.

Die Mitgliedstaaten sind mit der Unterstützung der Kommission zufrieden und betrachten sich insgesamt als gut auf den Abschluss vorbereitet

93

Die Analyse des Hofes zeigte, dass die Kommission für beide Politikbereiche angemessene Unterstützung in Form von Schulungen, Konferenzen, Seminaren, Sitzungen und Dokumenten mit Fragen und Antworten bereitgestellt hatte. Alle zuständigen Behörden hatten Zugang zu diesen Dokumenten und die Möglichkeit, an einer Reihe von Schulungsveranstaltungen teilzunehmen, die von der Kommission organisiert wurden.

94

Die meisten an der Umfrage des Hofes teilnehmenden Behörden aus beiden Politikbereichen waren der Ansicht, dass die Schulungen und Unterstützungsangebote der Kommission zweckdienlich waren, und gaben an, dass ihre Fragen zu angemessener Zeit beantwortet wurden. Die Mehrheit der Befragten war auch mit der Art der von der Kommission angebotenen Unterstützung zufrieden – nur ein Zehntel aller Behörden gab an, dass sie Unterstützung in anderer Form bevorzugt hätten.

95

Ein knappes Drittel der Befragten (29 %) war der Ansicht, dass die Unterstützung der Kommission für das Abschlussverfahren 2007-2013 eine Verbesserung gegenüber dem Zeitraum 2000-2006 dargestellt hat (siehe Abbildung 6).

Abbildung 6

Ansichten der Mitgliedstaaten zu der von der Kommission geleisteten Unterstützung für das Abschlussverfahren 2007-2013 im Vergleich zu 2000-2006¹

1Die Antworten der bulgarischen, rumänischen und kroatischen Behörden wurden nicht berücksichtigt, da sie am Abschluss 2000-2006 nicht teilnahmen.

Quelle: Umfrage des Europäischen Rechnungshofs.

96

89 % der Umfrageteilnehmer betrachteten sich im Hinblick auf den Abschluss bereits im September 2015 als gut oder ziemlich gut vorbereitet. Eine Mehrheit gab außerdem an, dass die Ausarbeitung ihrer internen Handbücher und Verfahren bereits abgeschlossen oder weit fortgeschritten sei. 85 % der Befragten waren der Ansicht, dass ihnen ausreichend Zeit für die angemessene Erfüllung ihrer Aufgaben zur Verfügung stehen würde.

Die Koordinierung zwischen verschiedenen mitgliedstaatlichen Behörden wird als Risiko für die umfassende Erfüllung der abschlussbezogenen Aufgaben wahrgenommen

97

Zur Durchsetzung der Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit des Abschlusses muss zwischen den unterschiedlichen Behörden in einem Mitgliedstaat zwingend ein effektiver Koordinierungsprozess eingerichtet werden. Allen Behörden sollte ausreichend Zeit zur angemessenen Erfüllung ihrer abschlussbezogenen Aufgaben zur Verfügung stehen.

98

Die Umfrage ergab, dass 44 % der Behörden mit Zuständigkeiten im Bereich ländliche Entwicklung und 56 % der Behörden im Bereich Kohäsion die Koordinierung mit anderen Behörden als mittleres oder hohes Risiko für den Abschluss betrachteten.

99

Insbesondere Prüfbehörden und Bescheinigende Stellen äußerten Bedenken dahin gehend, ob ihnen der auf nationaler Ebene vereinbarte Zeitplan ausreichend Zeit für die angemessene Durchführung ihrer Arbeit einräumt. Die Vereinbarung angemessener Fristen ist für diese Behörden ein größeres Anliegen als für Verwaltungsbehörden und Zahlstellen, da ihre Aufgaben als Letztes durchgeführt werden.

100

Im Bereich Kohäsion, wo bestimmte Ausgabenarten den Vorschriften zufolge bis zum Endtermin für die Einreichung von Unterlagen am 31. März 2017 förderfähig bleiben (siehe Ziffern 106-113), könnte den Prüfbehörden im Rahmen des Abschlussprozesses zu wenig Zeit für die Prüfung der endgültigen Ausgabenerklärungen zur Verfügung stehen. Dies wird als besonders hohes Risiko betrachtet.

101

Besonders bei Programmen, für die noch nicht die gesamte EU-Beteiligung verbraucht wurde, könnte der Zeitplan auf mitgliedstaatlicher Ebene einen späten Termin vorsehen, bis zu dem die Verwaltungsbehörde die endgültige Ausgabenerklärung bei der Prüfbehörde einzureichen hat. Manchmal fällt die vereinbarte Einreichfrist auf Ende 2016, was eine höhere Belastung der Prüfbehörde bedeutet und dazu führen kann, dass das bis zum 31. März 2017 abzugebende Prüfungsurteil aufgrund eines Prüfungshemmnisses eingeschränkt werden muss. In solchen Fällen kann die Kommission die Prüfbehörde entweder zu zusätzlichen Überprüfungen dieser Ausgaben auffordern, was de facto die Gewährung einer Zusatzfrist für die Prüfbehörden und die Verlängerung des Abschlussverfahrens bedeutet, oder Finanzkorrekturen vornehmen. Es ist unklar, wie ein solches Prüfungshemmnis bei der Berechnung der Restrisikoquote berücksichtigt wird.

102

Kasten 3 gibt ein Beispiel für ein „empfehlenswertes Verfahren“ mit einem Zeitplan, auf den sich die verschiedenen Behörden geeinigt haben.

Kasten 3

In einem deutschen Bundesland vereinbarter verbindlicher Zeitplan

Im Bundesland Schleswig-Holstein einigten sich die Verwaltungsbehörde, die Bescheinigungsbehörde und die Prüfbehörde auf einen für sie alle verbindlichen Zeitplan. Das Ziel bestand darin, jeder Behörde ausreichend Zeit für die Erfüllung ihrer Aufgaben einzuräumen.

Aufgabe | Zuständige Behörde | Frist
Einreichung des letzten Antrags auf Zwischenzahlung bei der Kommission | VB, BB | 29.4.2016
Fertigstellung der Prüfungen von Vorhaben | PB | 31.8.2016
Vorbereitung des Antrags auf Abschlusszahlung | VB, BB | 30.11.2016
Abschließender Durchführungsbericht | VB | 30.11.2016
Prüfung der Abschlussunterlagen | PB | 31.1.2017
Genehmigung durch den Begleitausschuss | VB | 20.2.2017
Einreichung des Abschlusspakets bei der Kommission | VB, BB, PB | 1.3.2017

103

Einige der Befragten waren der Ansicht, dass die Kommission für alle beteiligten Behörden verbindliche Fristen hätte festsetzen sollen. Trotzdem sind auch im Zeitraum 2014-2020 die Mitgliedstaaten für die zeitliche Planung der Tätigkeiten der verschiedenen nationalen und regionalen Behörden zuständig.

Die Kommission muss im Hinblick auf die Gewährleistung eines rigorosen Abschlussverfahrens für 2007-2013 wachsam bleiben

104

Für einen wirksamen und fristgerechten Abschluss von Programmen in den Bereichen Kohäsion und Entwicklung des ländlichen Raums sind ein angemessenes Konzept und eine angemessene Vorbereitung von grundlegender Bedeutung, allerdings reicht dies noch nicht aus. Wesentlich für einen Erfolg sind auch die Art und Weise der praktischen Durchführung des Abschlussprozesses vor Ort, die Qualität der von den Mitgliedstaaten eingereichten Abschlussunterlagen und die konsequente und gründliche Untersuchung durch die Kommission unter Einhaltung der verordnungsrechtlichen Fristen.

105

Bei einer früheren Prüfung zur Anfangsphase des Abschlusses 2000-2006 im Bereich Kohäsion stellte der Hof fest, dass die Verfahren nur bedingt wirksam waren, weil die Mitgliedstaaten zur Vermeidung von Finanzkorrekturen Abschlussvermerke übermittelt hatten, die auf ungerechtfertigte Weise verringerte endgültige Fehlerquoten enthielten⁵². Trotz Verbesserungen des Kontrollrahmens besteht dieses Risiko auch für den Abschluss des Programmplanungszeitraums 2007-2013. Darüber hinaus ermittelte der Hof eine Reihe von Risiken, auf die im Abschlussverfahren 2007-2013 in besonderer Weise eingegangen werden muss.

Spezielle Risiken für die Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben bestehen weiterhin im Zusammenhang mit Finanzierungsinstrumenten, vertraglichen Vorauszahlungen und einigen beihilferelevanten Großprojekten

Risiko, dass die Förderfähigkeit von Ausgaben im Rahmen von Finanzierungsinstrumenten beim Abschluss nicht angemessen überprüft wird

106

Finanzierungsinstrumente sind ein Finanzierungsmechanismus im Rahmen des EU-Haushalts, der die Form von Darlehen, Garantien oder Eigenkapitalbeteiligungen (bzw. Quasi-Eigenkapitalbeteiligungen) annehmen kann. Sie werden in beiden Bereichen – Kohäsion und ländliche Entwicklung – eingesetzt.

107

Im Falle der Einrichtung eines Finanzierungsinstruments im Zeitraum 2007-2013 wurde an das Instrument ein Vorschussbetrag ausgezahlt und die EU-Beteiligung⁵³ von der Kommission an den Mitgliedstaat erstattet. Die förderfähigen Ausgaben für Finanzierungsinstrumente können jedoch erst bei Abschluss ermittelt werden und schließen die den Endempfängern tatsächlich bereitgestellten Beträge der Darlehen, Garantien oder Eigenkapitalbeteiligungen sowie förderfähige Verwaltungskosten und -gebühren ein⁵⁴. Da die Prüfbehörden und Bescheinigenden Stellen nicht verpflichtet waren, diese Ausgaben während des Zeitraums zu prüfen, besteht die Gefahr, dass die Förderfähigkeit dieser Ausgaben nicht angemessen überprüft wird. Der Umstand, dass Endempfänger über Finanzierungsinstrumente im Bereich Kohäsion bis zum 31. März 2017 finanziell unterstützt werden können (siehe Tabelle 5), schränkt die Möglichkeiten der Prüfbehörden, Gewähr für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben zu erlangen, zusätzlich ein (siehe auch Ziffer 100).

108

Für den Zeitraum 2014-2020 sind die öffentlichen Beiträge zu einem Finanzinstrument in Tranchen zu zahlen. Die Zahlung einer bestimmten Tranche ist abhängig von der tatsächlichen Verwendung eines bestimmten Anteils der vorangegangenen Tranche⁵⁵, wobei die Prüfbehörden und Bescheinigenden Stellen zur Überprüfung dieser Verwendung verpflichtet sind. Allerdings wird die Höhe der förderfähigen Ausgaben weiterhin erst zum Zeitpunkt des Abschlusses ermittelt⁵⁶. In Kombination verringern diese Maßnahmen die Gefahr, dass vorschriftswidrige Ausgaben aus dem EU-Haushalt kofinanziert werden.

Die Regelungen für vertragliche Vorauszahlungen im Bereich Kohäsion: eine Herausforderung für die Überprüfung der Förderfähigkeit

109

Vertragliche Vorauszahlungen sind Abschlagszahlungen im Zusammenhang mit der Ausführung von Arbeiten oder Dienstleistungen nach den im Handelsverkehr üblichen Vorschriften und Praktiken auf der Grundlage von Verträgen, die der Endbegünstigte oder Endempfänger eingeht.

110

Die Kommission betrachtet die von einem Begünstigten bis zum 31. Dezember 2015 gezahlten vertraglichen Vorauszahlungen als förderfähige Ausgaben, sofern sie vor dem 31. März 2017 in tatsächliche Ausgaben umgewandelt werden. Diese Zahlung muss mit den einzelstaatlichen Vorschriften und den Vertragspflichten in Einklang stehen.

111

Die Meldung vertraglicher Vorauszahlungen, insbesondere wenn diese Zahlungen einen hohen Prozentsatz des Vertragswerts ausmachen, führt zu einem erheblichen Risiko, dass es zum Zeitpunkt des Abschlusses nicht förderfähige Ausgaben geben wird. Zur Minderung dieses Risikos muss sehr sorgfältig geprüft werden, ob hohe Vorauszahlungen in Einklang mit den im Handelsverkehr üblichen Vorschriften und Praktiken geleistet wurden. Die bestehende Möglichkeit, Vorauszahlungen bis zum 31. März 2017 jederzeit in tatsächliche Ausgaben umzuwandeln, bedeutet auch, dass die Prüfbehörden häufig nicht in der Lage sein werden, solche Ausgaben zu überprüfen und dadurch ihre Förderfähigkeit zu gewährleisten (siehe auch Ziffer 100).

112

Angesichts des beträchtlichen Risikos, das mit der Meldung vertraglicher Vorauszahlungen beim Abschluss einhergeht, haben mehrere Mitgliedstaaten (z. B. Bulgarien, Dänemark und Estland) entschieden, sie nicht in ihre Anträge auf Abschlusszahlung aufzunehmen.

113

Der Hof stellt fest, dass die Förderfähigkeit der Ausgaben im Zusammenhang mit Finanzinstrumenten und vertraglichen Vorauszahlungen auch von der Kommission als risikobehafteter Bereich eingestuft wurde und sie den Prüfbehörden im September 2016 weitere Anleitungen zu dieser Frage bereitgestellt hat⁵⁷.

Vor Ende 2012 genehmigte Großprojekte: ein höheres Risiko der Nichteinhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen

114

Zu 440 der 918 Großprojekte, die die Kommission für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 genehmigte, ergingen die Beschlüsse vor Ende 2012. Die Generaldirektion Wettbewerb führte keine systematischen Überprüfungen zu der Frage durch, ob die Investitionen in öffentliche Infrastruktur, auf die sich diese Projekte bezogen, staatliche Beihilfen umfassen könnten. Im November 2012 erstellte die Kommission einen Leitfaden für die Mitgliedstaaten, in dem sie erklärte, dass sie nicht beabsichtige, die unter diesen Leitfaden fallenden Infrastrukturgroßprojekte, zu denen bereits vor dem Datum des Leitfadens ein Beschluss ergangen sei, im Hinblick auf die Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen systematisch zu überprüfen⁵⁸. Grundsätzlich besteht also die Möglichkeit, dass ein Mitgliedstaat einen Beschluss der Kommission zur Genehmigung eines Großprojekts erhalten hat, obwohl dieses Projekt möglicherweise nicht mit den Vorschriften über staatliche Beihilfen vereinbar ist⁵⁹.

115

Darüber hinaus meldeten die Mitgliedstaaten Infrastrukturinvestitionen vor 2012 und der Klarstellung, die durch das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union in einer Beihilfesache (Urteil „Leipzig-Halle“) herbeigeführt wurde, nur selten bei der Kommission an⁶⁰.

10Im Zeitraum 2000-2006 als „den Abschlussvermerk erstellende Stellen“ (AvSt) bezeichnet.

11Damals mit der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates vom 21. Juni 2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 209 vom 11.8.2005, S. 1) eingeführt, jetzt Artikel 51 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013.

12Artikel 84 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

13Artikel 139 Absatz 5 und Artikel 145 Absatz 7 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

14Artikel 141 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

15Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

16Artikel 141 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

17Artikel 89 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 für den Bereich Kohäsion und Artikel 37 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 für den Bereich ländliche Entwicklung.

18Abschnitt 3.3 des Jährlichen Tätigkeitsberichts der Generaldirektion für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung 2015, S. 86 (Ref. Ares(2016)2325961 – 19.5.2016).

19Die Korrekturkapazität wird als Durchschnitt der Finanzkorrekturen, die die Kommission in den vorangegangenen drei Jahren auferlegt hat, und der von den Mitgliedstaaten ausgeführten Wiedereinziehungen von den Begünstigten berechnet.

20Artikel 319 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

21Wie in Artikel 37 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 definiert.

22Ziffern 77, 81, 100 und 104 des Sonderberichts Nr. 7/2010 „Prüfung des Rechnungsabschlussverfahrens“ (http://eca.europa.eu).

23Artikel 139 Absatz 5 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

24Im jährlichen Durchführungsbericht für den Bereich Kohäsion und im jährlichen Zwischenbericht über die Umsetzung für den Bereich ländliche Entwicklung (siehe Anhang II).

25Artikel 84 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 und Artikel 49 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006.

26Artikel 20 und Artikel 22 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

27Artikel 22 Absatz 7 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

28Ziffern 3.61-3.65 des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 2014 (ABl. C 373 vom 10.11.2015).

29Artikel 38 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 und Artikel 65 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

30Artikel 89 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006.

31Artikel 37 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 und Artikel 82 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005.

32Quelle: Von der GD REGIO und der GD EMPL bereitgestellte Daten.

33Die Verordnungen, in denen die Abschlussbestimmungen für die jeweiligen Politikbereiche festgelegt sind, werden in Anhang I aufgeführt.

34Verordnung (EU) Nr. 1306/2013, Delegierte Verordnung (EU) Nr. 907/2014 der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Zahlstellen und anderen Einrichtungen, die finanzielle Verwaltung, den Rechnungsabschluss, Sicherheiten und die Verwendung des Euro (ABl. L 255 vom 28.8.2014, S. 18) und Verordnung (EU) Nr. 908/2014.

35Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 und Verordnung (EG) Nr. 1974/2006 der Kommission vom 15. Dezember 2006 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (ABl. L 368 vom 23.12.2006, S. 15).

36Verordnung (EU) Nr. 65/2011 der Kommission vom 27. Januar 2011 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates hinsichtlich der Kontrollverfahren und der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen bei Maßnahmen zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums (ABl. L 25 vom 28.1.2011, S. 8) und Verordnung (EU) Nr. 908/2014.

37Verordnung (EU) Nr. 1310/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit bestimmten Übergangsvorschriften betreffend die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1305/2013, (EG) Nr. 73/2009, (EU) Nr. 1307/2013, (EU) Nr. 1306/2013 und (EU) Nr. 1308/2013 (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 865) und Delegierte Verordnung (EU) Nr. 807/2014 der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und zur Einführung von Übergangsvorschriften (ABl. L 227 vom 31.7.2014, S. 1).

38Artikel 39 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006.

39Artikel 41 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006.

40Artikel 102 Absatz 6 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

41Artikel 102 Absätze 1 und 2 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

42Artikel 56 Absatz 1 und Artikel 78 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006.

43Artikel 80 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006.

44Abschnitt 5.1.1 der Leitlinien für den Abschluss im Bereich Kohäsion.

45Kasten 6 Absatz 3 Buchstabe a des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 2013 (ABl. C 398 vom 12.11.2014).

46Kasten 6 Absatz 5 Buchstabe a des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 2014.

47Artikel 71 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005.

48Artikel 132 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

49Artikel 129 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

50Ziffer 6.45 des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 2015, Ziffer 6.52 des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 2014 sowie Ziffer 43 des Sonderberichts Nr. 19/2016.

51Antwort der Kommission auf Ziffer 6.52 des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 2014, Ziffer 6.45 des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 2015 und Ziffer 43 des Sonderberichts Nr. 19/2016 „Vollzug des EU-Haushalts durch Finanzierungsinstrumente: aus dem Programmplanungszeitraum 2007-2013 zu ziehende Lehren“ (http://eca.europa.eu).

52Ziffer 5.61 des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 2011 (ABl. C 344 vom 12.11.2012).

53Artikel 56 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 und Artikel 52 der Verordnung (EG) Nr. 1974/2006.

54Artikel 78 Absatz 6 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 und Artikel 52 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1974/2006.

55Artikel 41 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

56Artikel 42 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

57In Präsentationen bei dem Treffen der „Gruppe der Amtskollegen“ der Kommission und der Prüfbehörden, das im September 2016 in Budapest stattfand.

58Europäische Kommission, Leitfaden Nr. 12-0059-01 Verification of compliance with state aid rules in infrastructure cases (Überprüfung der Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen bei Infrastrukturprojekten), 21. November 2012.

59Ziffer 71 des Sonderberichts Nr. 24/2016: „Mehr Anstrengungen erforderlich zur Sensibilisierung für Vorschriften über staatliche Beihilfen in der Kohäsionspolitik und zur Durchsetzung ihrer Einhaltung“ (http://eca.europa.eu).

60Ziffer 121 des Sonderberichts Nr. 24/2016.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Die Vorschriften für den Abschluss haben sich verbessert, aber es sind weitere Schritte erforderlich, um ihn effizienter zu gestalten und zeitlich zu straffen

Die Abschlussregelungen in den Bereichen Kohäsion und Entwicklung des ländlichen Raums müssen für den Zeitraum nach 2020 noch weiter angeglichen werden

116

Im Laufe der letzten drei Programmplanungszeiträume hat sich der Begriff des Abschlusses zusammen mit Verbesserungen der Verwaltungs- und Kontrollsysteme in den beiden Bereichen Kohäsion und Entwicklung des ländlichen Raums weiterentwickelt. Zunehmend wird bereits während des Programmplanungszeitraums regelmäßig die Zuverlässigkeit erklärt, wodurch sich der Fokus vom Ende des Zeitraums wegbewegt hat und weniger Arbeiten unmittelbar beim Abschluss durchgeführt werden müssen.

117

Im Zeitraum 2000-2006 wurden für Kohäsionsmaßnahmen und für die Investitionsmaßnahmen im Bereich ländliche Entwicklung die gleichen Abschlussregelungen angewendet, und für beide Politikbereiche galten gemeinsame Leitlinien. Die Ausgaben wurden kumuliert geltend gemacht und von der Kommission erst beim Abschluss angenommen. Im Zeitraum 2007-2013 lag mehr Gewicht auf der jährlichen Erklärung der Zuverlässigkeit, aber im Übrigen entwickelten sich die beiden Politikbereiche mit der Einführung der jährlichen Annahme der Ausgaben für die Investitionsmaßnahmen im Bereich ländliche Entwicklung auseinander. Im Bereich Kohäsion wurden die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben von den Prüfbehörden und der Kommission jährlich überprüft. Zudem konnte die Kommission Zahlungen gegebenenfalls unterbrechen und aussetzen. Die Ausgaben wurden jedoch weiterhin kumuliert geltend gemacht und werden von der Kommission erst beim Abschluss förmlich angenommen.

118

Für den Zeitraum 2014-2020 stammen die EU-Ausgaben in den Bereichen Kohäsion und ländliche Entwicklung aus den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds). Der Hof begrüßt die Angleichung der Zuverlässigkeits- und Abschlussregelungen, die sich in den beiden Politikbereichen infolge dieser Änderung vollzogen hat. Der stärkere Fokus darauf, die Zuverlässigkeit schon während des Zeitraums zu erklären und die Anzahl der unmittelbar beim Abschluss anfallenden Aufgaben zu verringern, ist eine positive Entwicklung, da hierdurch zugleich eine Minderung der damit verbundenen Risiken und eine Verkürzung des Abschlussprozesses erreicht werden könnten. Trotz der Anstrengungen zur Vereinheitlichung der Verfahren über die Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen bestehen weiterhin Unterschiede bei den Abschlussregelungen für die beiden Politikbereiche (siehe Ziffern 21-29).

Empfehlung 1

Die Kommission sollte in ihren Legislativvorschlägen für den Zeitraum nach 2020 eine weitere Angleichung der verordnungsrechtlichen Bestimmungen für den Abschluss von Kohäsionsmaßnahmen und die Investitionsmaßnahmen im Bereich ländliche Entwicklung vorschlagen, damit in beiden Bereichen ein harmonisierter jährlicher Zuverlässigkeitsprozess sichergestellt werden kann.

Diese Angleichung sollte insbesondere die Terminologie und die Rollen der in den beiden Politikbereichen tätigen Behörden der Mitgliedstaaten, die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit des Verfahrens der jährlichen Annahme und ein Standardgeschäftsjahr betreffen.

Zieltermin für die Umsetzung: zum Zeitpunkt der Ausarbeitung der Legislativvorschläge für den Zeitraum nach 2020.

So wie der Abschluss in den Verordnungen definiert ist, umfasst er bislang nicht die endgültige Annahme der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben sowie der Ergebnisse der Programme durch die Kommission

Unterschiedliche Erwartungen hinsichtlich des Zwecks und der Auswirkungen des Abschlusses

119

Die einschlägigen Verordnungen für die Bereiche Kohäsion und ländliche Entwicklung enthalten keine Definition des Abschlusses. Die Kommission hat die Modalitäten und praktischen Erwägungen in mehreren Leitfäden festgelegt, die auch mit den Mitgliedstaaten besprochen wurden. Der Hof stellte fest, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten im Bereich Kohäsion hinsichtlich des Zwecks des Abschlusses ähnliche Auffassungen vertreten. Beide legen ihn weiter aus als in den Verordnungen definiert, wonach er lediglich dem Rechnungsabschluss dient. Im Bereich ländliche Entwicklung dagegen verstehen die Mitgliedstaaten unter Abschluss etwas anderes als die Kommission.

120

In beiden Bereichen und insbesondere im Bereich ländliche Entwicklung besteht ein Erwartungsgefälle aufgrund der Auffassung der Mitgliedstaaten, dass der Abschluss Rechtssicherheit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der von der Kommission angenommenen Ausgaben bieten würde. Streng genommen ist dies jedoch nicht der Fall (siehe Ziffern 30-33).

Im Zeitraum 2007-2013 erfolgt nur im Bereich Kohäsion eine endgültige Annahme der Programmausgaben für den Zeitraum als rechtmäßig und ordnungsgemäß

121

Im Abschlussverfahren 2007-2013 für den Bereich Kohäsion werden die Ergebnisse aller auf EU- und mitgliedstaatlicher Ebene durchgeführten Kontrollen und Prüfungen zu Programmaktivitäten berücksichtigt. Der Abschluss kann daher als Bestätigung dafür betrachtet werden, dass die Ausgaben für den Zeitraum als rechtmäßig und ordnungsgemäß angenommen wurden. Die GD REGIO und die GD EMPL können außerdem zusätzliche Prüfungen durchführen, die bis zu drei Jahre nach Abschluss Finanzkorrekturen auslösen können – was in der Praxis jedoch nur in Ausnahmefällen vorkommt. Im Bereich ländliche Entwicklung hingegen sind die Konformitätsprüfungen zum Zeitpunkt des Abschlusses noch im Gange, der demnach eine rein finanzielle Transaktion darstellt, ohne dass die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben bestätigt wird. Die Ausgaben werden von der Kommission weder jährlich noch für den Gesamtzeitraum endgültig als rechtmäßig und ordnungsgemäß angenommen. Diese Situation bleibt im Zeitraum 2014-2020 unverändert (siehe Ziffern 39-45).

Die Kommission sollte die Haushaltsbehörde über die endgültigen Ergebnisse des Abschlussverfahrens informieren

122

Die Berichterstattung über die Ergebnisse öffentlicher Ausgaben ist ein wichtiges Instrument der Rechenschaftslegung. Die Kommission erstattet der Haushaltsbehörde in den Jährlichen Tätigkeitsberichten ihrer Generaldirektionen auf der Grundlage des im jeweiligen Jahr erreichten Sachstands Bericht. Es ist jedoch nicht geplant, einen spezifischen Bericht zu erstellen, in dem das endgültige Ergebnis des Abschlusses für den Programmplanungszeitraum als Ganzes dargelegt wird. Diese Situation bleibt im Zeitraum 2014-2020 unverändert.

123

Nach Ansicht des Hofes sollte im EU-Haushaltssystem, das auf einer mehrjährigen Programmplanung basiert, der Abschluss von Programmen eine endgültige Annahme der Ausgaben durch die Kommission einschließen, mit der sie für den Programmplanungszeitraum als Ganzes und unter Einbeziehung der Ergebnisse aller Kontrollen und Prüfungen auf EU- und mitgliedstaatlicher Ebene bestätigt, dass die Ausgaben rechtmäßig und ordnungsgemäß waren. Gleichzeitig sollte ein Bericht über die Durchführung und die Ergebnisse der Programme vorgelegt werden. Informationen über diese wichtigsten Leistungs- und Konformitätsaspekte sollten dann auch der Haushaltsbehörde vorgelegt werden. Diese Regelungen sollten bei der Vorbereitung des Legislativvorschlags für den Zeitraum nach 2020 in Erwägung gezogen werden (siehe Ziffern 53-55).

Es sollte eine Restrisikoquote berechnet werden, mit der während der Programmdurchführung und beim Abschluss die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben beurteilt wird

124

Nach Ansicht des Hofes ist die Berechnung einer Restrisikoquote für jedes Kohäsionsprogramm eine geeignete und zweckmäßige Maßnahme, mit der Sicherheit dahin gehend erlangt werden kann, dass die Restfehlerquote bei Abschluss die Wesentlichkeitsschwelle nicht übersteigt.

125

Für den Bereich ländliche Entwicklung stellte der Hof dagegen fest, dass mit den derzeitigen Verfahren weder im Rahmen des jährlichen oder des abschließenden Rechnungsabschlusses noch nach Abschluss der Konformitätsprüfungen sichergestellt wird, dass die Restfehlerquote auf Programmebene unter der von der Kommission festgesetzten Wesentlichkeitsschwelle von 2 % liegt. Die Kommission berechnet auf Programmebene keine Restrisikoquote unter Berücksichtigung der sich aus den Konformitätsprüfungen ergebenden Finanzkorrekturen. Daher ist nicht sichergestellt, dass die bei einem Programm verbleibende Fehlerquote unterhalb der Wesentlichkeitsschwelle bleibt (siehe Ziffern 34-38).

Beim Abschluss sollten die Leistung der Programme und das Erreichen von Outputs und Ergebnissen bewertet werden

126

Dem Erreichen von Outputs und Ergebnissen wurde im verordnungsrechtlichen Rahmen und bei den Konzepten für den Abschluss des Zeitraums 2007-2013 nur wenig Bedeutung beigemessen. Die mitgliedstaatlichen Behörden müssen über das Erreichen der Programmziele Bericht erstatten, doch werden diese Informationen von den Prüfbehörden oder Bescheinigenden Stellen in der Regel nicht überprüft. Die Kommission ist zwar zur Überprüfung dieser Berichterstattung verpflichtet, die Restzahlung hängt aber nicht unmittelbar vom Erreichen der Ziele ab.

127

Der Hof begrüßt den Umstand, dass im verordnungsrechtlichen Rahmen für den Zeitraum 2014-2020 die Leistung stärker im Mittelpunkt steht. Eine der wesentlichen Änderungen ist die Wiedereinführung einer leistungsgebundenen Reserve, mit der eine Verbindung zwischen Zahlungen und dem Erreichen von Outputs und Ergebnissen geschaffen werden soll. Es muss sich jedoch erst noch zeigen, wie die leistungsgebundene Reserve während des Zeitraums 2014-2020 in der Praxis angewendet wird (siehe Ziffern 46-52).

Empfehlung 2

Die Kommission sollte in ihren Legislativvorschlägen für den Zeitraum nach 2020 eine endgültige Annahme der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Programmausgaben und der bei Abschluss der Programme erzielten Outputs und Ergebnisse einführen. In diesem Zusammenhang sollte die Kommission in beiden Politikbereichen

–Verfahren für die Berechnung einer Restrisikoquote auf Programmebene nach Anwendung aller Finanzkorrekturen festlegen und dafür Sorge tragen, dass die Quote bei Abschluss nicht die Wesentlichkeitsschwelle übersteigt;

–prüfen, ob die Programmziele erreicht wurden, und gegebenenfalls Finanzkorrekturen wegen unzureichender Leistung auferlegen.

Zieltermin für die Umsetzung: zum Zeitpunkt der Ausarbeitung der Legislativvorschläge für den Zeitraum nach 2020.

Empfehlung 3

Die Kommission sollte in ihren Legislativvorschlägen für den Zeitraum nach 2020 festlegen, wie sie die Haushaltsbehörde über die Ergebnisse des Abschlussverfahrens informieren wird, nachdem die endgültige Annahme durch die Kommission erfolgt ist.

Zieltermin für die Umsetzung: zum Zeitpunkt der Ausarbeitung der Legislativvorschläge für den Zeitraum nach 2020.

Die Förderzeiträume sollten sich nicht überschneiden, und der Abschluss sollte nach Ablauf des Förderzeitraums so bald wie möglich erfolgen

128

Für die Zeiträume 2000-2006 und 2007-2013 standen den Mitgliedstaaten nach Ablauf des Zeitraums zwei weitere Jahre zur Verwendung der ihnen zugewiesenen Mittel zur Verfügung. Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurde dieser Zeitraum auf drei Jahre über den eigentlichen Programmplanungszeitraum von sieben Jahren hinaus verlängert. Infolgedessen wird der Förderzeitraum 2023 ablaufen, d. h. ein ganzes Jahrzehnt nach dem Erlass des Rechtsrahmens durch das Europäische Parlament und den Rat (Ende 2013). Darauf folgt der Abschluss, der im Bereich Kohäsion mindestens zwei weitere Jahre in Anspruch nehmen wird.

129

Der Abschluss wird sich immer mit dem nächsten Zeitraum überschneiden. Nach Ansicht des Hofes ist die Verfügbarkeit von Humanressourcen eine zentrale Herausforderung für den wirksamen Abschluss von Programmen. Daher muss die Zeit, in der die Programme von zwei Programmplanungszeiträumen gleichzeitig durchgeführt werden, so kurz wie möglich gehalten werden, um den insgesamt erforderlichen Verwaltungsaufwand zu reduzieren. Außerdem führt die Möglichkeit, die Programmmittel auch noch nach Ablauf des Programmplanungszeitraums auszugeben, zu einem Negativanreiz für die Einleitung der Programme des Folgezeitraums.

130

Nach Ansicht des Hofes sollten sich die Förderzeiträume daher nicht überschneiden, und das Ende des Förderzeitraums sollte nach Möglichkeit mit dem Beginn des nachfolgenden Programmplanungszeitraums zusammenfallen. Dadurch würde sich der Druck auf die Mitgliedstaaten erhöhen, EU-Mittel fristgerecht und in sinnvoller Weise auszugeben, und es würde für einen zügigen Beginn des nachfolgenden Programmplanungszeitraums gesorgt werden. Vereinfachte Vorschriften zur Aufteilung von Projekten in Tranchen, insbesondere im Bereich Kohäsion, könnten den Übergang von einem Programmplanungszeitraum zum nächsten erleichtern.

131

Darüber hinaus erfolgt im Zeitraum 2014-2020 in beiden Politikbereichen eine jährliche Annahme der Rechnungslegung, wodurch die Belastung durch Abschlussaktivitäten, besonders im Bereich Kohäsion, geringer sein dürfte als in der Vergangenheit. Der Hof stellte jedoch fest, dass den mitgliedstaatlichen Behörden in den beiden Politikbereichen für die Erstellung und Übermittlung der Abschlussunterlagen noch immer unterschiedlich lange Zeiträume zur Verfügung stehen: 13,5 Monate im Bereich Kohäsion und sechs Monate im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums (siehe Ziffern 58-68).

Empfehlung 4

Die Kommission sollte in ihren Legislativvorschlägen für den Zeitraum nach 2020 dafür sorgen, dass sich die Förderzeiträume nicht länger mit den nachfolgenden Programmplanungszeiträumen überschneiden und dass das Abschlussverfahren unverzüglich nach Ablauf des Förderzeitraums abgeschlossen wird. In beiden Politikbereichen

–sollte der Überschneidung der Förderzeiträume ein Ende gesetzt werden, und das Ende des Förderzeitraums sollte nach Möglichkeit mit dem Beginn des nachfolgenden Programmplanungszeitraums zusammenfallen;

–sollten die Mitgliedstaaten verpflichtet werden, alle Abschlussunterlagen spätestens sechs Monate nach dem Endtermin der Förderfähigkeit zu übermitteln;

–sollte die Kommission die Zeit verkürzen, die sie für ihren Beschluss über die Annahme des abschließenden Durchführungsberichts und der letzten Jahresrechnung, einschließlich der Berechnung des Restbetrags, benötigt. Ein Höchstzeitraum von sechs Monaten (zwölf Monate ab dem Endtermin der Förderfähigkeit) sollte hierfür ausreichen.

Zieltermin für die Umsetzung: zum Zeitpunkt der Ausarbeitung der Legislativvorschläge für den Zeitraum nach 2020.

Die Kommission hat den Mitgliedstaaten für die Vorbereitung des Abschlusses der Programme 2007-2013 rechtzeitig angemessene Unterstützung bereitgestellt, muss im Hinblick auf eine rigorose Umsetzung durch die Mitgliedstaaten jedoch wachsam bleiben

132

Insgesamt stellte der Hof fest, dass die Abschlussleitlinien die Mitgliedstaaten bei ihrem Verständnis des Abschlusses und der diesbezüglichen Organisation unterstützt haben: In beiden Politikbereichen werden in ihnen die wesentlichen Anforderungen und Fristen aus einer Reihe verschiedener Verordnungen zusammengefasst und im Bedarfsfall zusätzliche Erläuterungen gegeben. Die Kommission stellte außerdem Schulungen zum Abschluss sowie Unterstützungsangebote bereit, mit denen allgemein zu angemessener Zeit auf die Bedürfnisse der Mitgliedstaaten eingegangen wurde. Die Mitgliedstaaten betrachten sich generell im Hinblick auf das Abschlussverfahren als gut vorbereitet, und die Kommission schließt derzeit die Arbeiten an den notwendigen internen Verfahren ab.

Bestimmte Risiken im Hinblick auf den Abschluss 2007-2013 bestehen weiterhin

133

Der Hof ermittelte bestimmte Risiken, auf die im Abschlussverfahren 2007-2013 in besonderer Weise eingegangen werden muss. So sind beispielsweise bestimmte Fristen im Zusammenhang mit dem Abschluss entweder gar nicht oder nur in den Leitlinien festgelegt. Dies könnte zu einem übermäßig langen Abschlussprozess beitragen. Außerdem könnte durch Fälle, in denen sich die Auszahlung an die Begünstigten in einem Mitgliedstaat verzögert, ein Reputationsrisiko für die EU entstehen. Schließlich ist anzumerken, dass die Kommission bis Mitte November 2016 für Großprojektanträge mit einer EU-Beteiligung in Höhe von 854 Millionen Euro noch keinen Genehmigungsbeschluss getroffen hatte (siehe Ziffern 70-88 und Ziffern 93-96).

Empfehlung 5

Die Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten sollten dafür Sorge tragen, dass alle Begünstigten die volle EU-Beteiligung für ihre EFRE-, KF- und ESF-Projekte fristgerecht erhalten. Die für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 diesbezüglich festgelegte Frist von 90 Kalendertagen ab dem Tag der Einreichung eines Auszahlungsantrags ist hierfür angemessen.

Zieldatum für die Umsetzung: März 2017.

Empfehlung 6

Die Kommission sollte unverzüglich die für den Zeitraum 2007-2013 noch ausstehenden Beschlüsse zu Großprojekten erlassen. Für den Zeitraum 2014-2020 sollte die GD REGIO interne Verfahren erarbeiten, mit denen die rasche Beschlussfassung zu Großprojekten unter Einhaltung der verordnungsrechtlich festgesetzten Frist von drei Monaten gewährleistet wird.

Zieldatum für die Umsetzung: Januar 2017.

Die Abschlussleitlinien der Kommission gehen über die verordnungsrechtlichen Bestimmungen hinaus

134

Der Hof stellte fest, dass die Abschlussleitlinien der Kommission im Bereich Kohäsion in manchen Fällen über die Anforderungen in den Verordnungen hinausgehen. Der Hof hat bereits auf das diesbezüglich schwerwiegendste Problem im Zusammenhang mit der Verlängerung des Förderzeitraums für Finanzierungsinstrumente hingewiesen⁶¹. Es gibt jedoch noch eine Reihe weiterer Bereiche, in denen dies ebenfalls zutrifft.

135

Einige dieser Anforderungen, insbesondere die Anforderung bezüglich funktionierender Projekte und die Mitteilung einer Restrisikoquote, tragen zur Minderung der mit dem Abschluss verbundenen Risiken bei. Andere Anforderungen, etwa hinsichtlich der Aufteilung anderer Projekte als Großprojekte in Tranchen, sind zwar notwendig, können aber – so wie sie derzeit formuliert sind – das Abschlussverfahren erschweren (siehe Ziffern 89-91).

Die Kommission muss im Hinblick auf die Gewährleistung eines rigorosen Abschlussverfahrens für 2007-2013 wachsam bleiben

136

Für einen wirksamen und fristgerechten Abschluss von Programmen in den Bereichen Kohäsion und Entwicklung des ländlichen Raums sind ein angemessenes Konzept und eine angemessene Vorbereitung von grundlegender Bedeutung, allerdings reicht dies noch nicht aus. Ebenso wichtig ist die Art und Weise der praktischen Durchführung des Abschlussprozesses, die Qualität der von den Mitgliedstaaten eingereichten Abschlussunterlagen und deren konsequente und gründliche Überprüfung durch die Kommission unter Einhaltung der verordnungsrechtlichen Fristen.

137

Der Hof stellte fest, dass die Koordinierung zwischen den verschiedenen Behörden in einem Mitgliedstaat, einschließlich einer umsichtigen Zeitplanung ihrer Arbeit, für den Erfolg des Abschlussverfahrens von entscheidender Bedeutung ist. Es müssen Fristen vereinbart werden, die den Prüfbehörden und Bescheinigenden Stellen genügend Zeit dafür einräumen, hinreichende Gewähr für die Förderfähigkeit aller bei Abschluss geltend gemachten Ausgaben zu bieten. Darüber hinaus bleibt abzuwarten, ob die auf nationaler und regionaler Ebene vereinbarten Fristen eingehalten werden.

138

Bei einer früheren Prüfung zur Anfangsphase des Abschlusses 2000-2006 im Bereich Kohäsion stellte der Hof fest, dass die Verfahren nur bedingt wirksam waren, weil die Mitgliedstaaten zur Vermeidung von Finanzkorrekturen Abschlussvermerke übermittelt hatten, die auf ungerechtfertigte Weise verringerte endgültige Fehlerquoten enthielten. Trotz Verbesserungen des Kontrollrahmens besteht dieses Risiko nach Ansicht des Hofes auch für den Abschluss des Programmplanungszeitraums 2007-2013.

139

Zudem hat der Hof in einem früheren Bericht angemerkt, dass die Kommission, insbesondere zu Beginn des Programmplanungszeitraums 2007-2013, bei Großprojekten die Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen nicht systematisch überprüft hat⁶². Daher besteht das Risiko, dass manche von der EU kofinanzierte Großprojekte nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar sind, was auch darauf zurückzuführen ist, dass Infrastrukturinvestitionen vor 2012 nur selten von den Mitgliedstaaten bei der Kommission angemeldet wurden.

140

Der Hof empfahl der Kommission, die Prüfbehörden aufzufordern, Großprojekte, die vor Ende 2012 genehmigt wurden, auf Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen zu überprüfen⁶³. Da die Kommission dieser Empfehlung nicht gefolgt ist, vertritt der Hof die Auffassung, dass die Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen weiterhin ein Risiko für den Abschluss von vor Ende 2012 genehmigten Großprojekten darstellt.

141

Nach Ansicht des Hofes besteht auch besonders im Zusammenhang mit Finanzierungsinstrumenten und vertraglichen Vorauszahlungen weiterhin die Gefahr, dass bei Abschluss nicht förderfähige Ausgaben gemeldet werden (siehe Ziffern 97-115).

Empfehlung 7

Die Kommission sollte zum Zeitpunkt des Abschlusses dafür Sorge tragen, dass die Mitgliedstaaten spezielle Verfahren umsetzen, mit denen insbesondere die Förderfähigkeit der Ausgaben im Zusammenhang mit Finanzierungsinstrumenten und vertraglichen Vorauszahlungen überprüft wird. Wenn die Prüfbehörden und Bescheinigenden Stellen nicht in der Lage sind, ausreichende Gewähr für die Förderfähigkeit dieser Ausgaben zu liefern, können zusätzliche Prüfverfahren erforderlich sein.

Zieldatum für die Umsetzung: März 2017.

Dieser Bericht wurde von Kammer II unter Vorsitz von Frau Iliana IVANOVA, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 14. Dezember 2016 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Klaus-Heiner LEHNE
Präsident

61Ziffer 6.45 des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 2015, Ziffer 6.52 des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 2014 sowie Ziffer 43 des Sonderberichts Nr. 19/2016.

62Ziffer 71 des Sonderberichts Nr. 24/2016.

63Empfehlung 4 Buchstabe b des Sonderberichts Nr. 24/2016.

Anhänge

Anhang I

Rechtsgrundlage für den Abschluss der Programme 2007-2013

Die Abschlussregelungen für die operationellen Programme 2007-2013 im Bereich Kohäsion sind in folgenden Verordnungen festgelegt:

Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11. Juli 2006 mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds;

Verordnung (EG) Nr. 1828/2006 der Kommission vom 8. Dezember 2006 zur Festlegung von Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates und zur Verordnung (EG) Nr. 1080/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung.

Die Abschlussregelungen für die Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums 2007-2013 sind in folgenden Verordnungen festgelegt:

Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates;

Delegierte Verordnung (EU) Nr. 907/2014 der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Zahlstellen und anderen Einrichtungen, die finanzielle Verwaltung, den Rechnungsabschluss, Sicherheiten und die Verwendung des Euro;

Durchführungsverordnung (EU) Nr. 908/2014 der Kommission vom 6. August 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich der Zahlstellen und anderen Einrichtungen, der Mittelverwaltung, des Rechnungsabschlusses und der Bestimmungen für Kontrollen, Sicherheiten und Transparenz;

Verordnung (EU) Nr. 1310/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit bestimmten Übergangsvorschriften betreffend die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates betreffend die finanziellen Ressourcen und ihre Verteilung im Jahr 2014 sowie zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates und der Verordnungen (EU) Nr. 1307/2013, (EU) Nr. 1306/2013 und (EU) Nr. 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich ihrer Anwendung im Jahr 2014;

Delegierte Verordnung (EU) Nr. 807/2014 der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und zur Einführung von Übergangsvorschriften;

Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER); Verordnung (EG) Nr. 1974/2006 der Kommission vom 15. Dezember 2006 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER);

Verordnung (EU) Nr. 65/2011 der Kommission vom 27. Januar 2011 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates hinsichtlich der Kontrollverfahren und der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen bei Maßnahmen zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums.

Anhang II

Verwaltung und Kontrolle der Programme 2007-2013 auf der Ebene der Mitgliedstaaten

In beiden Politikbereichen – Kohäsion und Entwicklung des ländlichen Raums – sind in den Mitgliedstaaten drei Arten von Behörden für die Verwaltung und Kontrolle von OP und RDP verantwortlich. Diese Einrichtungen arbeiten unter der Aufsicht und Zuständigkeit der Kommission¹ gemeinsam darauf hin, die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit in folgenden Bereichen zu gewährleisten:

Kohäsion
Entwicklung des ländlichen Raums

i)Die Verwaltungsbehörden (VB) sind zuständig für die Planung und Durchführung eines OP einschließlich der Auswahl der einzelnen Vorhaben und der Programmbewertung. Sie führen auch Primärkontrollen zu den Vorhaben und Ausgaben durch. Sie legen jährliche Durchführungsberichte vor, die von der Kommission angenommen werden müssen².

i)Die Verwaltungsbehörden (VB) sind zuständig für die Planung, Durchführung, Abwicklung und Bewertung eines RDP. Sie legen der Kommission jährliche Zwischenberichte über die Umsetzung des RDP vor.

ii)Die Bescheinigungsbehörden (BB) bescheinigen die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der geltend gemachten Ausgaben und stellen Anträge auf Zwischenzahlung bei der Kommission³.

ii)Die Zahlstellen (ZSt) sind zuständig für die Verwaltung und Kontrolle der Ausgaben. Sie sollten über ein System der internen Kontrolle verfügen, das ausreichende Gewähr für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben bietet. Sie reichen bei der Kommission vierteljährliche Zahlungsanträge ein und erstellen Jahresrechnungen.

iii)Die Prüfbehörden (PB) müssen von der Verwaltungs- und Bescheinigungsbehörde unabhängig sein. Sie liefern der Kommission Gewähr hinsichtlich des wirksamen Funktionierens der Verwaltungssysteme und internen Kontrollen eines OP sowie hinsichtlich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der von den Bescheinigungsbehörden bescheinigten Ausgaben. Sie müssen der Kommission jährliche Kontrollberichte⁴ sowie ein jährliches Prüfungsurteil (Stellungnahme) zum Funktionieren des Systems und unter Angabe einer geschätzten jährlichen Fehlerquote vorlegen, die von der Kommission überprüft und angenommen werden⁵.

iii)Die Bescheinigenden Stellen (BSt) liefern der Kommission Gewähr im Hinblick auf die Vollständigkeit, Genauigkeit und sachliche Richtigkeit der Jahresrechnungen der Zahlstelle und das ordnungsgemäße Funktionieren ihres Systems der internen Kontrolle. Sie müssen von der Zahlstelle unabhängig sein.
Seit 2015 müssen die Bescheinigenden Stellen auch Gewähr hinsichtlich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben liefern, für die eine Erstattung bei der Kommission beantragt worden ist.

1Artikel 317 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

2Artikel 67 Absätze 1 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006.

3Artikel 61 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006.

4Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe d der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006.

5Artikel 72 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Anhang III

Entwicklung des Zuverlässigkeitsrahmens und der Abschlussregelungen der Kommission im Verlauf von drei Zeiträumen

a) Kohäsion

b) Entwicklung des ländlichen Raums

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Anhang IV

Überblick über die wichtigsten Aspekte, die im Zusammenhang mit dem Abschluss 2007-2013 weiterer Klärung bedürfen – Ergebnisse der Umfrage/Befragungen bei mitgliedstaatlichen Behörden¹

Aspekt | Kohäsion | Entwicklung des ländlichen Raums
Berechnung der Restfehlerquote und Folgen, wenn diese über der Wesentlichkeitsschwelle (2 %) liegt | X | X
Definition und Behandlung von anormalen Fehlern | X | X
Finanzierungsinstrumente | X | X
Berichterstattung zur Programmleistung und potenzielle Folgen bei Nichterreichen der Ziele | X | X
Vorhaben, die aufgrund von Gerichts- oder Verwaltungsverfahren ausgesetzt werden | X | X
Sonstige praktische Beispiele | X |
Nicht funktionierende Projekte | X |
Einnahmen schaffende Projekte | X |
Meldung und Berücksichtigung von Rücknahmen, Wiedereinziehungen und ausstehenden Wiedereinziehungen |  | X
Übergangsbestimmungen |  | X

1Es werden nur Aspekte aufgelistet, die nach den Angaben von mehr als 15 % der Behörden unklar oder eher unklar sind.

Quelle: Umfrage des Europäischen Rechnungshofs und Befragung von Behörden der Mitgliedstaaten.

Antworten der Kommission

Zusammenfassung

II

Die Kommission arbeitet zusammen mit den Mitgliedstaaten daran, die Ursachen vorschriftswidriger Ausgaben zu bekämpfen.

In der Kohäsionspolitik haben die Prüfungen des Hofes seit 2009 ergeben, dass das Fehlerniveau für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 bedeutend geringer ist als für den Programmplanungszeitraum 2000-2006.

Bei der Entwicklung des ländlichen Raums ist die Fehlerquote in den letzten drei Jahren ebenfalls gesunken.

VI

Im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums werden die Rechtmäßigkeit und die Ordnungsmäßigkeit der ELER-Ausgaben durch das Konformitätsabschlussverfahren unabhängig des Abschlusses sichergestellt. Werden im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens Mängel in der Verwaltung und Kontrolle der Ausgaben aufgedeckt, nimmt die Kommission nach Artikel 52 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 Finanzkorrekturen bei den Ausgaben vor, die bis zu 24 Monate vor Notifizierung durch die Kommission getätigt wurden.

Die GD AGRI veröffentlicht jedes Jahr in ihrem jährlichen Tätigkeitsbericht sowohl die geschätzten Fehlerquoten der Transaktionen zwischen den Mitgliedstaaten und den Begünstigten als auch die Korrekturkapazität der Ex-post-Kontrollen und Verfahren, die zu Wiedereinziehungen von den Begünstigten und Nettofinanzkorrekturen führen. Anhand dieses Vergleichs kann die Kommission nach Berücksichtigung aller Kontrollen und Korrekturen Schlüsse über das jährliche Restrisiko für den EU-Haushalt ziehen.

Die Kommission vertritt weiterhin die Auffassung, die aus dem jährlichen Tätigkeitsbericht 2015 der GD AGRI hervorgeht. Bei der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raumes muss in der Tat die erforderliche Sicherstellung von Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit gegen die ehrgeizigen Ziele der politischen Maßnahmen abgewogen werden, was manchmal zu einer komplizierten Ausgestaltung der Maßnahmen geführt hat. Die Situation wird sorgfältig geprüft, und die Kommission bemüht sich dabei, die Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung der Fehlerursachen zu unterstützen.

VII

Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die angeglichene jährliche Gewähr der Rechnungslegung die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen verbessert und zu einem zeitnahen Abschluss der Programme 2014-2020 beitragen wird.

VIII

Der für die Kohäsionspolitik 2007-2013 vorhandene Rechtsrahmen erlaubt es nicht, Zahlungen von Ergebnissen oder der Erreichung von Zielen abhängig zu machen. Die Abschlussleitlinien erfordern eine systematische Berichterstattung über Indikatoren nach Prioritätsachse, wenn die Ergebnisse mehr als 25 % von den Zielen abweichen, einschließlich einer Begründung, warum die Ziele nicht erreicht wurden und keine Korrekturmaßnahmen ergriffen wurden.

Die Mitgliedstaaten sollten Erklärungen und Begründungen zu den Abweichungen bei der Erreichung der Indikatoren liefern. Je nach Fall kann eine Finanzkorrektur beschlossen werden, wobei Abweichungen die Fälle nach Artikel 99 der Allgemeinen Verordnung (Unregelmäßigkeiten, schwerwiegende Mängel in den Verwaltungs- und Kontrollsystemen) offenlegen würden.

Der output- und ergebnisorientierte Ansatz wurde im Zeitraum 2014-2020 für beide Politikbereiche umfassender eingeführt.

IX

Die Kommission ist an den existierenden und vom Gesetzgeber beschlossenen Rechtsrahmen gebunden.

Eine Überschneidung von zwei Zeiträumen wird als erforderlich erachtet, da die Umsetzung vieler Operationen mehrere Jahre in Anspruch nimmt und es in jedem Programmplanungszeitraum stets eine Anlauf- und eine Abschlussphase gibt.

Das Problem bezog sich auf einen endgültigen Abschluss, der einen hohen Verwaltungsaufwand für die Behörden zu der Zeit erzeugte, zu der sie sich auf die Anlaufphase neuer Programme hätten konzentrieren müssen. Dies wurde bereits in der für den Zeitraum 2014-2020 anwendbaren Verordnung durch die jährliche Annahme der Rechnungslegung behandelt (siehe Antwort der Kommission auf vorstehende Ziffer VII).

Darüber hinaus hat die Kommission die Mitgliedstaaten aufgefordert, die Kapazitäten für den Abschluss zu steigern und die Mittel für technische Hilfe für 2007-2013 oder 2014-2020 für diesen Zweck einzusetzen.

Das Abschlussverfahren begann mit der Vorbereitung vor Ende des Förderzeitraums und war schon in vollem Gange, als der Förderzeitraum endete. Die Mitgliedstaaten erhielten in der Tat weitere zwei Jahre (drei Jahre bei den Programmen 2014-2020), um ihre Programme durchzuführen.

Die Kommission vertritt die Auffassung, dass dies eine bessere Verwaltung und Durchführung der Programme ermöglicht, den Druck und die Arbeitsbelastung der beteiligten Behörden verringert und einen besseren Übergang zwischen den Zeiträumen ermöglicht.

X

Die Haushaltsbehörde wird von der Kommission über den Fortschritt des Abschlussprozesses in dem jährlichen Tätigkeitsbericht der betreffenden Generaldirektionen in Kenntnis gesetzt (Rechtmäßigkeit der Ausgaben und erzielte Outputs und Ergebnisse).

Darüber hinaus legten die GD REGIO und die GD EMPL der Entlastungsbehörde 2013 einen Bericht über den Abschluss und das Gesamtniveau der Finanzkorrekturen beim Abschluss für 2000-2006 vor.

Darüber hinaus werden alle Beschlüsse zum finanziellen Rechnungsabschluss zum ELER im Amtsblatt veröffentlicht.

XI – Erster Spiegelstrich

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung nicht.

Die Kommission ist derzeit nicht in der Lage, eine spezielle Verpflichtung im Hinblick auf Legislativvorschläge für den Zeitraum nach 2020 einzugehen.

Es wurden bereits erhebliche Anstrengungen unternommen, die Regeln für die ESI-Fonds für den Zeitraum 2014-2020 zu harmonisieren, und zwar für die einzelnen Geschäftsjahre und beim Abschluss. Die Kommission wird sich um eine weitere Angleichung der verordnungsrechtlichen Bestimmungen zwischen den Fonds bemühen, einschließlich Terminologie, Zuverlässigkeitsgewähr und Abschlussprozesse, wenn dies dazu beiträgt, die Verwaltung der EU-Fonds zu verbessern und die Umsetzung in den Mitgliedstaaten und Regionen einfacher und wirkungsvoller zu gestalten.

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Angleichung der Regelungen in den Bereichen ländliche Entwicklung und Kohäsion die kohärente Umsetzung der GAP nicht beeinträchtigen darf. Die Bedeutung des Erhalts der erzielten Synergien zwischen den zwei Pfeilern (EGFL und ELER) wurde vom Gesetzgeber anerkannt (Erwägungsgrund 4 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013). Für beide Pfeiler der GAP erfolgt der Konformitätsabschluss gesondert vom jährlichen Rechnungsabschluss.

XI – Zweiter Spiegelstrich

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung nicht.

Die Kommission ist derzeit nicht in der Lage, eine spezielle Verpflichtung im Hinblick auf Legislativvorschläge für den Zeitraum nach 2020 einzugehen.

Was die Kohäsionspolitik betrifft, so sind die vom Hof geforderten Elemente in den Regeln für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 bereits vorgesehen.

Was den zweiten Teil der Empfehlung zur Leistung anbelangt, so ist es der Kommission nach Artikel 22 Absatz 7 der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen bereits möglich, finanzielle Berichtigungen vorzunehmen, wenn sie feststellt, dass die im Leistungsrahmen festgelegten Ziele in Bezug auf die Finanzindikatoren, die Outputindikatoren und die besonders wichtigen Durchführungsschritte erheblich verfehlt wurden.

Die Kommission ist der Auffassung, dass die weitere Angleichung zwischen verschiedenen Politikbereichen die erzielten Synergien bei der Verwaltung der zwei Fonds der GAP – EGFL und ELER – nicht beeinträchtigen sollte. Die Bedeutung des Erhalts der erzielten Synergien zwischen den zwei Pfeilern (EGFL und ELER) wurde vom Gesetzgeber anerkannt (Erwägungsgrund 4 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013).

XI – Dritter Spiegelstrich

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung nicht.

Die Kommission wird die Haushaltsbehörde weiterhin mit uneingeschränkter Transparenz über die Programmausführung informieren sowie auch über das Ergebnis des Abschlusses. Sie ist jedoch derzeit nicht in der Lage, eine spezielle Verpflichtung im Hinblick auf Legislativvorschläge für den Zeitraum nach 2020 einzugehen.

XI – Vierter Spiegelstrich

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung nicht.

Die Kommission vertritt entschlossen die Auffassung, dass eine Abschaffung der Überlappung der Förderzeiträume dazu führen wird, dass Maßnahmen in geringerem Umfang durchgeführt werden, dass die Möglichkeit abnimmt, dass mehrjährige Projekte im letzten Jahr des Durchführungszeitraums beschlossen werden, da zusätzlicher Verwaltungsaufwand entsteht, und dass dies zu einer Störung des Übergangs zwischen den Zeiträumen führen wird. Im Falle des ELER würde dies die reibungslose Durchführung mehrjähriger Umweltverpflichtungen oder Unternehmensgründungsprojekte auf der Grundlage mehrjähriger Businesspläne negativ beeinflussen.

XIII

Für die Kohäsionspolitik bestehen die für den Abschluss relevanten Schlüsselbereiche in der Durchführung (behandelt im Rahmen des abschließenden Durchführungsberichts), der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben (behandelt im Rahmen der Abschlusserklärung und dem abschließenden Kontrollbericht) und schließlich in der endgültigen Ausgabenerklärung. Für diese Schlüsselbereiche sind die Fristen in der Verordnung angegeben. Die Kommission hat insbesondere fünf Monate Zeit, um die Mitgliedstaaten über ihre Position zum Inhalt des abschließenden Durchführungsberichts und der Abschlusserklärung in Kenntnis zu setzen.

Für die Entwicklung des ländlichen Raums sind die Fristen in den Rechtsvorschriften angegeben (z. B. Abgabe der Abschlussunterlagen, abschließende Zahlung). Einige Fristen sind jedoch nicht angegeben, die ausreichend Zeit für eine ordnungsgemäße Abschlussentscheidung und den Schutz des EU-Haushalts bieten.

Die Kommission hat Leitlinien zum Abschluss veröffentlicht, die klären sollten, wie die Kommission die anwendbaren Bestimmungen versteht und welche Erwartungen sie hat.

In Bezug auf die spezifischen vom Hof identifizierten Risiken beim Abschluss machte die Kommission die Programmbehörden, einschließlich der Prüfbehörden, auf diese Risiken aufmerksam.

Die Kommission wird in den erforderlichen Fällen Finanzkorrekturen vornehmen.

XIV – Erster Spiegelstrich

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung.

XIV – Zweiter Spiegelstrich

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung.

XV

Die Kommission weist darauf hin, dass sich diese Empfehlung an die Mitgliedstaaten richtet.

Einleitung

02

Für den Zeitraum 2007-2013 gab es für die Kohäsionspolitik und die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raumes unterschiedliche Rechtsrahmen, eine unterschiedliche Programmsteuerung, verschiedene Erstattungsmechanismen und unabhängige politische Ziele.

09

Der Abschluss ist eine gesetzliche Anforderung, die in den EU-Verordnungen festgelegt ist.

Im Rahmen des mehrjährigen Kontrollrahmens für die Programme 2007-2013 im Rahmen der Kohäsionspolitik mussten die Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen, dass Unregelmäßigkeiten während des Programmplanungszeitraums verhindert, aufgedeckt und korrigiert werden. Wenn die Kommission zusätzliche und noch nicht korrigierte Unregelmäßigkeiten aufdeckte, erlegte sie zusätzliche Finanzkorrekturen auf.

09 – Erster Spiegelstrich

Bei der Entwicklung des ländlichen Raums müssen die Bescheinigenden Stellen der Kommission im Rahmen des jährlichen finanziellen Rechnungsabschlusses eine Stellungnahme zu der jährlichen Rechnungslegung der Zahlstellen vorlegen, die die Kommission in dieser Phase annimmt. Zum Zeitpunkt des jährlichen finanziellen Rechnungsabschlusses muss die Kommission die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben nicht bestätigen.

Die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben wird im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens genauer geprüft, das gemäß Vorschrift des Gesetzgebers getrennt und unabhängig von dem Abschlussverfahren durchgeführt wird.

Die Konformitätsabschlussverfahren nehmen etwa zwei Jahre in Anspruch. Dieser Zeitraum ist notwendig, um ein vollkommen transparentes Schlichtungsverfahren sicherzustellen und ausreichend Zeit für die Diskussion von Ergebnissen und die Bestimmung des Risikos für den EU-Haushalt, einer Nettofinanzkorrektur unterzogen zu werden, zur Verfügung zu haben.

09 – Zweiter Spiegelstrich

Die Ad-hoc-Beschlüsse der Kommission im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens stellen sicher, dass alle identifizierten nicht förderfähigen Ausgaben von der Finanzierung und von der tatsächlichen Erstattung aus dem EU-Haushalt (Nettofinanzkorrekturen) ausgeschlossen werden. In der Landwirtschaft, einschließlich der Entwicklung des ländlichen Raums, haben alle Finanzkorrekturen einen Nettoeffekt auf die EU-Finanzierungen.

Darüber hinaus sind die Mitgliedstaaten für die Entwicklung des ländlichen Raums verpflichtet, die Wiedereinziehung von unregelmäßigen Ausgaben von den Begünstigten vorzunehmen und diese der Kommission auch nach dem Abschluss zu erstatten.

14

Die GD REGIO und GD EMPL sind auf einem guten Weg bei der Einhaltung der Jahresendfrist für den Abschluss und die Validierung ihrer Abschlusshandbücher und -verfahren.

Bemerkungen

19

Der Abschluss ist eine gesetzliche Anforderung, die in den EU-Verordnungen festgelegt ist und auf den sich die Kommission sehr wirksam vorbereitet.

In Bezug auf den Programmplanungszeitraum 2007-2013 für die Kohäsion sind die Behörden der Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, der Kommission die Abschlussunterlagen spätestens bis zum 31. März 2017 vorzulegen. Die Kommission hat fünf Monate Zeit, um die Mitgliedstaaten über ihre Position zum abschließenden Durchführungsbericht und zur Abschlusserklärung in Kenntnis zu setzen. Die Abschlusszahlung erfolgt erst nach Bewertung der Abschlussunterlagen, um sicherzustellen, dass keine wesentlichen Fehler in der endgültigen Ausgabenerklärung mehr vorhanden sind.

Für die Entwicklung des ländlichen Raums muss die Kommission alle vom Gesetzgeber festgelegten gesetzlichen Vorschriften einhalten, insbesondere die Unabhängigkeit des Abschlussverfahrens von dem Konformitätsabschlussverfahren, das für die Gewähr der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der GAP-Ausgaben angewendet wird. Die Kommission muss außerdem die Fristen für die Zahlung des Restbetrags innerhalb von sechs Monaten nach Erhalt der entsprechenden Unterlagen einhalten. Die Konformitätsabschlussverfahren nehmen etwa zwei Jahre in Anspruch. Dieser Zeitraum ist notwendig, um ein vollkommen transparentes Schlichtungsverfahren sicherzustellen und ausreichend Zeit für die Diskussion von Ergebnissen und die Bestimmung des Risikos für den EU-Haushalt, einer Nettofinanzkorrektur unterzogen zu werden, zur Verfügung zu haben.

Die Generaldirektionen erstatten in ihren jährlichen Tätigkeitsberichten Bericht über die jedes Jahr durchgeführten Finanzkorrekturen; dies gilt auch für abgeschlossene Programme aus den Programmplanungszeiträumen 1994-1999 und 2000-2006. Diese Berichte werden der Haushaltsbehörde im Rahmen des Entlastungsverfahrens vorgelegt.

20

Im Bereich Kohäsion wurde eine Task Force für den Entwurf der Abschlussleitlinien eingerichtet, die verschiedene Schlüsseldienststellen der GD REGIO und GD EMPL umfasste. Die Leitlinien und ihre Änderungen durchliefen eine dienststellenübergreifende Konsultation und verschiedene Konsultationen mit den einzelstaatlichen Behörden.

Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die Koordinierung der Vereinbarungen im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums und Kohäsion nicht die Konsistenz der Durchführung der GAP beeinträchtigen darf. Die Bedeutung des Erhalts der Synergien zwischen den beiden Pfeilern (EGFL und ELER) wurde vom Gesetzgeber anerkannt (Erwägungsgrund 4 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013¹). Für beide Säulen der GAP ist der Konformitätsabschluss unabhängig vom Abschluss.

23

Jedes Jahr analysiert die Kommission die jährlichen Kontrollberichte und fordert Korrekturmaßnahmen, wenn wesentliche jährliche Fehlerquoten oder ein kumuliertes Restrisiko (Restrisikoquoten bei Abschluss) ermittelt werden.

Die Kommission hat ferner solide Maßnahmen für Unterbrechungen und Aussetzungen der Zwischenzahlungen in Fällen eingeführt, in denen schwerwiegende Mängel aufgedeckt wurden. Dies sollte die Arbeitsbelastung beim Abschluss verringern, da viele Probleme bereits identifiziert und während der Durchführung korrigiert wurden.

24

Bei der Entwicklung des ländlichen Raums ist das Abschlussverfahren ein finanzieller Rechnungsabschluss des letzten Ausführungsjahrs. Es wird ein Restbetrag berechnet, der beim Abschluss nur auszuzahlen ist, wenn alle Jahresabschlüsse des Programmplanungszeitraums abgeschlossen wurden (finanzieller Rechnungsabschluss).

Die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der ELER-Ausgaben werden durch das Konformitätsabschlussverfahren unabhängig des Abschlusses sichergestellt. Werden mittels des Konformitätsabschlussverfahrens Mängel in der Verwaltung und Kontrolle der Ausgaben aufgedeckt, wendet die Kommission Finanzkorrekturen für die Ausgaben an, die bis zu 24 Monate vor Notifizierung durch die Kommission nach Artikel 52 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 getätigt wurden.

Siehe ferner die Antwort der Kommission auf Ziffer 19.

28

Im Falle der Kohäsionsfonds sind die jährlichen Mittelausstattungen der Kommission mit der Zahlung von nur 90 % der Zwischenausgaben geschützt. Dies ist vergleichbar mit der 95%-Regel des ELER am Ende des Programmplanungszeitraums (Artikel 34 der Verordnung 1306/2013).

Der ELER verfügt nicht über dieses zusätzliche Vorfinanzierungssystem mit jährlicher Abrechnung, und daher müssen keine Beträge von den Zwischenzahlungen vor einer Umsetzung von 95 % zurückgehalten werden.

29

Im Rahmen einer möglichen weiteren Angleichung sollte beachtet werden, dass die Konsistenz zwischen den beiden Säulen der GAP bewahrt werden muss.

Siehe ferner die Antwort der Kommission auf Ziffer 20.

32

Bei der Kohäsionspolitik ist der Zweck des Abschlusses bereits eindeutig in den Bestimmungen für den Zeitraum 2014-2020 festgelegt.

33

Im Falle der Kohäsionspolitik ist in den Bestimmungen für die Aufbewahrung der Belege ein Zeitraum von drei Jahren nach der Zahlung des Restbetrags vorgesehen; in diesem Zeitraum können Prüfungen durchgeführt und anschließend Finanzkorrekturen vorgenommen werden.

Im Falle der Entwicklung des ländlichen Raums sind die Begünstigten verpflichtet, die kofinanzierten Investitionen für einen Zeitraum von fünf Jahren nach der Zahlung aufrechtzuerhalten; andernfalls sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die unrechtmäßig ausgegebenen Beträge wieder einzuziehen. Die Kommission muss in der Lage sein, die Einhaltung dieser Verpflichtungen zu überprüfen und Finanzkorrekturen im Falle von Verletzungen aufzuerlegen.

Es ist eindeutig in den Leitlinien für den Abschluss der Programme für die Entwicklung des ländlichen Raums 2007-2013 festgelegt, dass die Konformitätsprüfungen weiterhin unabhängig von dem Abschluss durchgeführt werden. Die Finanzkorrekturen beeinflussen nicht die Berechnung des Restbetrags. Die Beträge der Finanzkorrekturen sind in den Konformitätsabschlussbeschlüssen der Kommission festgelegt und werden mittels Einziehungsanordnungen (Nettofinanzkorrekturen) eingezogen.

34

Für die Entwicklung des ländlichen Raums gibt es keine gesetzliche Grundlage, um Finanzkorrekturen auf der Grundlage einer geschätzten Fehlerquote aufzuerlegen und die Fehlerquote unter eine bestimmte Wesentlichkeitsschwelle zu senken. Dies kann nur im Rahmen eines Konformitätsabschlussverfahrens erfolgen, das die Kommission in angemessenen Fällen durchführen wird.

Siehe ferner die Antwort der Kommission auf Ziffer 36.

35

Für die Kohäsionspolitik berechnet die Kommission das kumulierte Restrisiko während des Programmplanungszeitraums, sodass das Fehlerrisiko zu jedem Zeitpunkt während des Programmplanungszeitraums unter die Wesentlichkeitsschwelle gesenkt wird. Die Prüfbehörden sind aufgefordert, die Restrisikoquote beim Abschluss zu veröffentlichen, und die Programmbehörden müssen bei erheblichen Restrisikoquoten die notwendigen zusätzlichen Finanzkorrekturen vornehmen, bevor sie ihre abschließende Abschlusserklärung übermitteln.

36

In dem aktuellen Rechtsrahmen für die Entwicklung des ländlichen Raums können Konformitätsabschlussbeschlüsse auch weiterhin sogar nach dem Abschluss des Programms gefasst werden. Daher ist das Konzept einer „Restrisikoquote beim Abschluss“ derzeit nicht kompatibel mit der Gesetzgebung, die die zweite Säule der GAP stützt.

Die GD AGRI veröffentlicht jedoch jedes Jahr in ihrem jährlichen Tätigkeitsbericht sowohl die geschätzten Fehlerquoten der Transaktionen zwischen den Mitgliedstaaten und den Begünstigten als auch die Korrekturkapazität der Ex-post-Kontrollen und Verfahren, die zu Wiedereinziehungen von den Begünstigten und Nettofinanzkorrekturen führen. Anhand dieses Vergleichs kann die Kommission nach Berücksichtigung aller Kontrollen und Korrekturen Schlüsse über das jährliche Restrisiko für den EU-Haushalt ziehen.

Die Kommission vertritt weiterhin die Auffassung, die aus dem jährlichen Tätigkeitsbericht 2015 der GD AGRI hervorgeht. Bei der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raumes muss in der Tat die erforderliche Sicherstellung von Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit gegen die ehrgeizigen Ziele der politischen Maßnahmen abgewogen werden, was manchmal zu einer komplizierten Ausgestaltung der Maßnahmen geführt hat. Die Situation wird weiterhin sorgfältig geprüft, und die Kommission bemüht sich dabei, die Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung der Fehlerursachen zu unterstützen.

37

Jedes Jahr werden in dem jährlichen Tätigkeitsbericht der GD AGRI eine angepasste Fehlerquote und ein geschätzter Risikobetrag für die Entwicklung des ländlichen Raums veröffentlicht. Auf der Ebene der Zahlstelle wird eine angepasste Fehlerquote berechnet und anschließend nach Tätigkeitsgebiet aggregiert.

Im Rahmen der aktuellen Vorschriften zur Regelung der GAP-Ausgaben (einschließlich Entwicklung des ländlichen Raums) ergibt sich die Gewähr der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit aus dem Konformitätsabschlussverfahren und nicht aus der Berechnung einer Restrisikoquote beim Abschluss.

Das Konformitätsabschlussverfahren wird eingeleitet, wenn von der Bescheinigenden Stelle gemeldet wird, dass die Gesamtfehlerquote auf Fondsebene über der Wesentlichkeitsschwelle liegt. Finanzkorrekturen werden vorgenommen, wenn die Ergebnisse der Bescheinigenden Stelle bestätigt sind.

38

Für die Programme 2014-2020 wird in der Rechnungslegung jährlich ein Ausgabenblock bescheinigt, der einer jährlichen Annahme/einem jährlichen Abschluss und einer weiteren Prüfung seiner Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit unterliegt. Die Ausgaben werden nicht mehr während des Programmplanungszeitraums kumuliert bescheinigt, und daher muss keine kumulierte Restrisikoquote berechnet oder ein Bestätigungsvermerk zum gesamten Programmplanungszeitraum beim Abschluss angefordert werden. Im letzten Jahr des Zeitraums stellen die Prüfbehörden in Bezug auf die Kohäsion ihre jährliche Restrisikoquote bereit und veröffentlichen ihren letzten darauf basierenden jährlichen Bestätigungsvermerk. Für die Entwicklung des ländlichen Raums stellen die Bescheinigenden Stellen die Fehlerquoten und die Quoten der Nichteinhaltung in ihrem letzten jährlichen Bestätigungsvermerk bereit.

39

Das Parlament und der Rat werden im Rahmen der jährlichen Tätigkeitsberichte über den Fortschritt des Abschlusses der Programme in den Bereichen Kohäsion und Entwicklung des ländlichen Raums in Kenntnis gesetzt.

40

Die Kommission unterstreicht, dass das Abschlussverfahren dazu dienen sollte, alle offenen Fragen zu Kontrolltätigkeiten und Prüfergebnissen zu klären und zu lösen, und vertritt die Auffassung, dass die kumulierten Prüftätigkeiten während des Programmplanungszeitraums und beim Abschluss für hinreichend Gewähr beim Abschluss sorgen, ohne dass später zusätzliche Prüfungen durchgeführt werden müssen.

In Bezug auf den Zeitraum 2007-2013 richtet sich der Prüfplan in den letzten Jahren zwischen 2015 und 2016 eindeutig auf die Prüfung, inwieweit die Mitgliedstaaten auf den Abschluss vorbereitet sind, wobei der Fokus auf der erneuten Durchführung von durch die Prüfbehörden durchgeführten Prüfungen liegt, aber auch einschließlich Prüfungen von risikoreichen operationellen Programmen und der Verlässlichkeit von durch die Mitgliedstaaten gemeldeten Rücknahmen und Wiedereinziehungen. Prüfungen nach dem Abschluss sind jedoch in Abhängigkeit der Bewertung aller nach der Analyse der Abschlussunterlagen verbleibenden Risiken nicht ausgeschlossen.

43

Die Kommission vertritt die Auffassung, dass der derzeitige Aufbau des Konformitätsabschlussverfahrens einen ausreichenden Schutz der finanziellen Interessen des EU-Haushalts sicherstellt.

Siehe ferner die Antwort der Kommission auf Ziffer 24.

46

Die Kommission vertritt die Auffassung, dass das Abschlussverfahren mehr Zeit und wesentlich mehr Ressourcen in Anspruch nehmen würde, wenn es die abschließende Berichterstattung zum Programm und seine Bewertung, einschließlich Begleitung und Analyse der Erreichung von Outputs und Ergebnissen für den gesamten Zeitraum, umfassen müsste.

48

Der für die Kohäsionspolitik 2007-2013 vorhandene Rechtsrahmen erlaubt es nicht, Zahlungen von Ergebnissen oder der Erreichung von Zielen abhängig zu machen. Nach Kapitel 5.2.6 der Abschlussleitlinien ist eine systematische Berichterstattung über Indikatoren nach Prioritätsachse erforderlich, wenn die Ergebnisse mehr als 25 % von den Zielen abweichen, einschließlich einer Begründung, warum die Ziele nicht erreicht wurden und keine Korrekturmaßnahmen ergriffen wurden.

Die Mitgliedstaaten sollten Erklärungen und Begründungen zu den Abweichungen bei der Erreichung der Indikatoren liefern. Je nach Fall kann eine Finanzkorrektur beschlossen werden, wobei Abweichungen die Fälle nach Artikel 99 der Allgemeinen Verordnung (Unregelmäßigkeiten, schwerwiegende Mängel in den Verwaltungs- und Kontrollsystemen) offenlegen würden.

Der output- und ergebnisorientierte Ansatz wurde im Zeitraum 2014-2020 für beide Politikbereiche umfassender eingeführt (siehe Ziffer 52). Verstärkt wurde dieser Ansatz durch die Einführung einer leistungsgebundenen Reserve in Höhe von 6 % des Programmhaushalts. Der Leistungsrahmen baut tatsächlich auf Elementen der Ergebnisorientierung auf. Sein Ziel ist es, Anreize für die Programm- und Prioritätenmanager zu schaffen, die Ergebnisse zu erbringen, die in ihrem Aufgabenbereich möglich sind. Mit der leistungsgebundenen Reserve werden Programme belohnt, die gute Fortschritte gemessen an ihren Zielen erreicht haben, aber es werden auch Maßnahmen für Prioritäten eingeleitet, für die dies nicht gilt. Für diese Indikatoren wurden Etappenziele, die bis Ende 2018 zu erreichen sind, und Ziele, die bis Ende 2023 erreicht sein müssen, festgelegt. Die Zuweisung der Reserve ist vom Erreichen der auf der Ebene der Programmprioritäten festgelegten Etappenziele abhängig (Artikel 20 und Artikel 22 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013). Wenn die Ziele nicht erreicht werden, kann die Kommission auch Finanzkorrekturen anwenden, indem sie die Zahlungen mit der tatsächlichen Erreichung der Outputs und Ergebnisse verbindet.

49

Die Kommission vertritt die Auffassung, dass in Ziffer 3.5 der Abschlussleitlinien deutlich erläutert wird, wie nicht abgeschlossene Vorgänge zu behandeln sind.

Bezüglich der finanziellen Folgen für den Fall, dass die in den Programmen festgelegten Ziele nicht erreicht werden, verweist die Kommission auf die Fragen und Antworten zum Abschluss² (siehe Antworten auf die Fragen 200 bis 205), in denen sie erklärt, dass die Mitgliedstaaten in ihrem abschließenden Durchführungsbericht über die Programmergebnisse, die anhand materieller und finanzieller Indikatoren gemessen werden, Bericht erstatten und Informationen zu diesen Indikatoren liefern sollten. Nur in dem Fall, in dem eine signifikante Abweichung besteht, sollten eine Erklärung und eine Begründung geliefert werden, wie in den Abschlussleitlinien gefordert.

Siehe ferner die Antwort der Kommission auf Ziffer 48.

50

Die Kommission hat den Mitgliedstaaten zu diesem Thema einschlägige Leitlinien vorgelegt, beispielsweise im Rahmen des Ausschusses für die Entwicklung des ländlichen Raums und der Evaluierungsexpertengruppe.

51

Laut den Abschlussleitlinien für Kohäsion müssen die Mitgliedstaaten zum Zeitpunkt der Einreichung der Abschlussunterlagen sicherstellen, dass alle im Programmabschluss aufgeführten Projekte funktionieren, d. h. abgeschlossen sind und genutzt werden. Die Kommission macht eine Ausnahme für nicht funktionierende Projekte und stufenweise durchgeführte Projekte, die überwacht werden (Anhänge III, IV und V). Dadurch werden die gemeldeten Daten über die Erreichung der Ziele ergänzt.

Genauer gesagt waren die stufenweise Durchführung und ihre konkrete Umsetzung Gegenstand verschiedener Antworten im Dokument „Fragen und Antworten“ zum Abschluss, von Schulungen zum Thema Abschluss und spezifischer Hilfestellungen, die den Mitgliedstaaten im Rahmen der Task Force für eine bessere Umsetzung zuteilwurden.

Für die Entwicklung des ländlichen Raums erfolgt die Berichterstattung über die Zielerreichung im letzten Jahresfortschrittsbericht (die von den Mitgliedstaaten eingereichte Tabelle G.3 zeigt das Niveau der Erreichung dieser Ziele). Die Ex-post-Bewertungen werden diese Indikatoren und die Erreichung der Ziele berücksichtigen.

52

Die Kommission verweist auf ihre Antwort in Ziffer 48.

Der Leistungsrahmen bietet einen Mechanismus für die Überwachung, ob die Umsetzung der Prioritäten nach Plan verläuft. Die leistungsbezogene Reserve bietet einen Anreiz für die Erreichung der Etappenziele, die in jedem Fall die Voraussetzung für die Erreichung der beabsichtigten Ergebnisse sind. Die leistungsbezogene Reserve stellt lediglich eines der Elemente dar, das auf den verstärkten Fokus auf die Ergebnisse hindeutet. Das Kernelement der Ergebnisorientierung ist die Interventionslogik, die in jedem Programm mit dem Output und den verbundenen Ergebnisindikatoren eingebettet ist.

Die Kommission verweist außerdem auf die Bemerkungen in Kapitel III des Jahresberichts 2014 des Hofes.

Die Kommission weist ferner darauf hin, dass die Ex-post-Bewertung des Programms erst bis zum 31. Dezember 2024 (Art. 57 Verordnung 1303/2013) übermittelt werden muss. Darüber hinaus wird im Rahmen der Schlussfolgerungen aus dem Durchführungsbericht 2019 der Fortschritt in Bezug auf die Erreichung der Programmziele und ihr Beitrag zur Unionsstrategie für ein intelligentes, nachhaltiges und inklusives Wachstum bewertet. Dies erfolgt außerdem durch die Einführung der Leistungsüberprüfung.

54

Die Kommission vertritt die Auffassung, dass für die notwendige Rechenschaftspflicht und Transparenz in der Programmdurchführung im Rahmen der jährlichen Tätigkeitsberichte der jeweiligen GD jährlich gesorgt wird. In diesen jährlichen Tätigkeitsberichten werden jedes Jahr alle Finanz- und Leistungsdetails für die betreffenden Programme veröffentlicht.

55

Siehe die Antworten der Kommission unter Ziffer 54 und 39.

56

Der Haushaltsbehörde werden von den jeweiligen GD im Rahmen des jährlichen Tätigkeitsbericht Informationen zum Ergebnis des Abschlussverfahrens 2007-2013 bereitgestellt.

Gemeinsame Antwort der Kommission auf Ziffer 57 und 58

Die Kommission erkennt an, dass der Abschluss zwar so bald wie möglich erfolgen sollte, die Mitgliedstaaten jedoch ausreichend Zeit benötigen, um ihre Aktionen vor Übermittlung des Abschlusspakets fertigzustellen. Darüber hinaus kann der Abschluss erst bei Übermittlung der Abschlussunterlagen beginnen. Die Kommission vertritt die Auffassung, dass es grundlegend ist, den diesbezüglichen Aufgaben Zeit und Ressourcen in ausreichendem Umfang zuzuweisen.

Es wird immer Überschneidungen im Rahmen der Arbeit zu zwei Zeiträumen geben. Bevor die Arbeit an einem Zeitraum endet, muss die Arbeit am nächsten Zeitraum bereits begonnen haben. Es bestünde das Risiko, dass eine Lücke zwischen den Programmplanungszeiträumen entsteht.

Die Programme der Kohäsionspolitik sind in ihrer Verwaltung komplex, und viele Umstände ändern sich in den sieben Jahren des Programmplanungszeitraums. Dies kann zu Verzögerungen in der Projektvorbereitung und -durchführung führen. Ein Beispiel hierfür sind die Auswirkungen der Finanzkrise 2008, als die Kommission den Mitgliedstaaten gestattete, den Förderzeitraum weiter auszudehnen, um die Projekte abzuschließen, die sich durch die Krise verzögert hatten. Die Fortführung des Förderzeitraums über den siebenjährigen Programmplanungszeitraum hinaus eröffnet den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, die verzögerten Projekte abzuschließen und dadurch die Auswirkungen der Beteiligung des Unionshaushalts zu maximieren.

59

Die Kommission weist darauf hin, dass das Abschlussverfahren 2014-2020 durch die jährliche Annahme der Rechnungslegung vereinfacht wird. Dabei handelte es sich um ein spezifisches Ziel des Gesetzgebers im Rahmen der Annahme der Vorschriften für 2014-2020 auf der Grundlage von Erfahrungen aus früheren Zeiträumen.

In dem Finanzrahmen sind die jährlichen Mittelbindungen definiert, die auf sieben Jahre verteilt werden. Selbstverständlich können in mehrjährigen Projekten die Zahlungen nicht genau demselben Rhythmus folgen wie die Mittelbindungen.

Gemeinsame Antwort der Kommission auf die Ziffern 60 bis 62

Die Kommission weist darauf hin, dass es sich bei den vom Hof erwähnten Fristen um gesetzliche Fristen nach der Allgemeinen Verordnung für Kohäsion handelt, die für die Kommission verbindlich sind.

64

Es sei darauf hingewiesen, dass die Durchführung vor Ort erfolgen kann, ohne dass EU-Zahlungen fließen.

Die Projektauswahl und die Ausgaben vor Ort zeichnen ein genaueres Bild der Durchführung als die EU-Zahlungen. Die Quote der Projektauswahl verdoppelte sich in der ersten Hälfte 2016 von 8 % auf 15 %; dies belegt, dass die Durchführung vor Ort angelaufen ist. Im Juni 2016 waren 48 Milliarden EUR der EU-Mittel bereits an etwa 200 000 konkrete Projekte gewährt, die sich vor Ort bereits in der Umsetzung befanden. Einschließlich der einzelstaatlichen Kofinanzierung wurden bereits 68 Milliarden EUR in die Realwirtschaft investiert, die für Arbeitsplätze und Wachstum in Europa sorgen. Einige Länder übertreffen diese Zahlen bei Weitem (z. B. Irland, Schweden, Dänemark und Finnland). Die überwiesenen Vorfinanzierungsbeträge decken weitgehend die Ausgaben vor Ort ab. Überschneidungen der Zeiträume sind vermutlich zwar nicht zweckdienlich, aber die großen Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten in Bezug auf die Durchführung deuten darauf hin, dass andere Faktoren diesbezüglich von größerer Bedeutung sind (z. B. Verwaltungskapazitäten).

65

Die Kommission vertritt die Auffassung, dass Übergangsvereinbarungen und überlappende Zeiträume notwendig sind, um eine reibungslose Fortsetzung der Maßnahmen und eine bessere Programmdurchführung sicherzustellen. Die weitere Verlängerung (von n+2 auf n+3) bot mehr Flexibilität für die Durchführung der Programme und die Sicherstellung, dass die Ziele der Maßnahmen erreicht werden. Die Überschneidung der Zeiträume verringert den Druck auf die Ressourcen und die Spitzenzeiten im Hinblick auf die Arbeitsbelastung.

Die Kommission erinnert daran, dass der Abschluss eine in den EU-Rechtsvorschriften vorgesehene gesetzliche Anforderung ist, auf die sich die Generaldirektionen im Zusammenhang mit einer Mitarbeiterreduzierung möglichst effizient vorbereiten; die Erstellung von Kostenschätzungen oder die weitere Beobachtung der Abschlusskosten werden jedoch als nicht relevant erachtet oder sind nicht erwünscht. Die Kommission erfasst keine Kosten für spezifische Tätigkeiten, sondern die Verwaltungskosten ihrer Tätigkeiten insgesamt.

Die Kommission hat die Mitgliedstaaten im Rahmen von verschiedenen Sitzungen mit den Mitgliedstaaten (d. h. der „Gruppe der Amtskollegen“ und jährlicher Koordinierungssitzungen) seit 2014 und im Rahmen von Schulungen und Seminaren für alle Mitgliedstaaten über den Abschluss der Kohäsionsprogramme 2007-2013 darauf aufmerksam gemacht, wie wichtig die dem Abschluss zugewiesenen Ressourcen sind.

Im Kontext der geteilten Mittelverwaltung liegen die dem Abschluss zugewiesenen Ressourcen in der Verantwortung der Mitgliedstaaten; sie sind zuständig für ihre Planung und Überwachung.

66

Für beide Politikbereiche stehen die Ressourcen für die technische Unterstützung auch für die Zwecke des Abschlussverfahrens zu Verfügung und es können damit abschlussbezogene Tätigkeiten unabhängig des Zeitraums finanziert werden (beispielsweise stehen die Ressourcen für die technische Unterstützung für 2014-2020 auch für die Durchführung der Abschlussaktivitäten für 2007-2013 zur Verfügung).

Die Kommission vertritt außerdem die Auffassung, dass die in den Abschlussleitlinien empfohlenen Fristen die verschiedenen Behörden dabei unterstützen sollen, ihre Arbeit rechtzeitig innerhalb des vorgeschriebenen Abschlusszeitrahmens auszuführen.

Wenn die Überlappung der Zeiträume verringert werden würde, würden der Zeitdruck und die Spitzenzeiten im Hinblick auf die Arbeitsbelastung noch weiter steigen.

67

Das Thema der administrativen Umstrukturierungen in den einzelstaatlichen Behörden wurde während der in den Mitgliedstaaten organisierten Seminare angesprochen, auf denen die Kommission erneut unterstrich, dass eigenes Personal für das Abschlussverfahren vorhanden sein muss.

Siehe ferner die Antworten der Kommission auf Ziffern 65 und 66.

68

Die Kommission weist darauf hin, dass das Abschlussverfahren für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 aufgrund der jährlichen Annahme der Rechnungslegung und der genaueren Untersuchung von Aspekten im Zusammenhang mit der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit einfacher sein wird. Insbesondere wird im letzten Jahr nur der Abschluss des bescheinigten Ausgabenblocks in Bezug auf das letzte Jahr der Rechnungslegung behandelt.

69

Die Kommission verweist auf ihre Antwort in Ziffer 20.

70

Zur Regulierung der Übergangsvereinbarungen werden stets die für zwei Programmplanungszeiträume anwendbaren Vorschriften beachtet werden müssen und sehr wahrscheinlich auch einige spezifische Vorschriften (im Hinblick auf Ausnahmen), um bestimmte Verpflichtungen oder Verwendungszwecke der Mittel genauer zu erläutern oder zu erlauben.

75

Die Kommission leistete auch im Jahr 2016 den mitgliedstaatlichen Behörden gezielt die weitere Unterstützung, die diese anforderten (Sitzungen in den Jahren 2015 und 2016 zum Abschluss im Rahmen von Treffen der „Gruppe der Amtskollegen“ mit den Prüfbehörden sowie bereitgestellte zusätzliche schriftliche Erläuterungen).

Für den ELER wurde ein Dokument mit Fragen und Antworten entwickelt, in dem die am häufigsten von den Mitgliedstaaten gestellten Fragen und Themen behandelt wurden. Im Jahr 2015 wurde zusätzlich zur Abschlusskonferenz ein weiteres zweitägiges Treffen der Expertengruppe für Zahlstellen und Bescheinigende Stellen abgehalten.

77

Nicht alle Aspekte der unvereinbaren Verfahren zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten sind auf der Ebene der Allgemeinen Verordnung für Kohäsion angegeben; dies wurde jedoch in den Abschlussleitlinien behandelt.

Zur Beschleunigung des Verfahrens haben die Mitgliedstaaten für die Beantwortung der Fragen der Kommission laut Abschlussleitlinien eine Frist von zwei Monaten, die auf Antrag um zwei Monate verlängert wird.

Die Zahlungen an die Begünstigten werden in der Verordnung 2007-2013 (Artikel 80 der Allgemeinen Verordnung) behandelt, allerdings wird die Anzahl der Tage nicht genannt; es ist festgelegt, dass die Zahlung so schnell wie möglich und über den gesamten Betrag erfolgen sollte. In der Verordnung 2014-2020 wurde eine Frist von 90 Tagen für die Zahlungen an die Begünstigten festgelegt.

Die GD REGIO ist derzeit dabei, die übrigen Beschlüsse über Großprojekte zu treffen; sie beabsichtigt, dies bis Ende 2016 abzuschließen.

78

In den Abschlussleitlinien (Ziffer 5.2) für Kohäsion ist die Frist sowohl für die Kommission als auch für die Mitgliedstaaten in Bezug auf die Kommentierung des Abschlussberichts festgelegt. Darüber hinaus ist in den Abschlussleitlinien festgelegt, dass, wenn der Mitgliedstaat nicht in der Lage ist, den Abschlussbericht zu korrigieren, die Kommission diesen ablehnen wird und den Abschluss auf der Grundlage der verfügbaren Unterlagen durchführen wird. Gleichzeitig kann die Kommission auch Finanzkorrekturen im Zusammenhang mit Artikel 99 der Allgemeinen Verordnung vornehmen. Diese Möglichkeit der Kommission, den Bericht abzulehnen, und die Möglichkeit, Finanzkorrekturen vorzunehmen, stellt einen Anreiz für die Mitgliedstaaten dar, fristgerecht auf die Anforderungen der Kommission einzugehen.

79

Die Kommission verweist auf ihre Antwort in Ziffer 78.

Im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums verzögert die Bewertung des letzten jährlichen Zwischenberichts nicht das Abschlussverfahren. Der Restbetrag kann ausgezahlt werden, wenn der Rechnungsabschluss erfolgt ist und der jährliche Zwischenbericht als noch ausstehend erachtet wird.

81

Die Kommission verweist auf ihre Antwort in Ziffer 78.

82

Die Ausgaben eines Mitgliedstaats übersteigen entweder die Zuweisung aus dem Programm oder sie tun dies in Abhängigkeit der Durchführungsbedingungen und des Ansatzes für die Anwendung einer Überbuchung nicht. Diese Entscheidung muss vor dem Enddatum der Förderfähigkeit getroffen worden sein, d. h. vor dem 31. Dezember 2015.

Gemeinsame Antwort der Kommission auf Ziffer 84 und 85

Nach Artikel 80 der Verordnung 1083/2006 sollten die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass die Begünstigten den gesamten Betrag der öffentlichen Beteiligung so bald wie möglich und vollständig erhalten. Dies vermittelte die Kommission den Mitgliedstaaten auf den Abschlussseminaren. Dies wurde im Programmplanungszeitraum 2014-2020 behandelt (Artikel 132 der Verordnung 1303/2013, in dem festgelegt ist, dass vorbehaltlich verfügbarer Mittel aus der ersten oder den jährlichen Vorschusszahlungen und den Zwischenzahlungen die Verwaltungsbehörde dafür sorgt, dass ein Begünstigter den Gesamtbetrag der fälligen förderfähigen öffentlichen Ausgaben vollständig und spätestens 90 Tage nach dem Tag der Einreichung des Auszahlungsantrags durch die Begünstigten erhält).

86

Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die im Beispiel in Kasten 2 erwähnten Mitgliedstaaten entweder einen vorsichtigen Ansatz für ihre Zahlungen an die ESF-Begünstigten anwendeten (Zahlung des Restbetrags erst nach genauer Prüfung aller Ausgaben) oder Vorauszahlungen auf Anfrage der Begünstigten auszahlten, was die reibungslose Durchführung der jeweiligen Projekte ermöglichte.

Darüber hinaus weist die Kommission darauf hin, dass Maßnahmen ergriffen wurden, um Zahlungsverzögerungen im Programmplanungszeitraum 2014-2020 zu vermeiden (siehe Antwort der Kommission auf Ziffer 85).

89

Die Leitlinien sollen darüber aufklären, wie die Kommission die anwendbaren Bestimmungen versteht und welche Erwartungen sie hat; daher sind sie nicht als zusätzliche Anforderung zu verstehen. Es werden ferner einige Empfehlungen an die Mitgliedstaaten ausgesprochen, die das Abschlussverfahren erleichtern sollten, wenn sie befolgt werden. Auf diese Weise stellen die Leitlinien eine bessere Konsistenz und Transparenz der Vorschriften für die Mitgliedstaaten sicher und somit bieten sie für die Mitgliedstaaten Sicherheit in Bezug auf die Abschlussanforderungen der Kommission. Es wird darin eine gemeinsame Grundlage darüber geschaffen, wie die Kommission die Verordnung auslegt; dies sollte dazu beitragen, dass Konflikte während des Abschlussverfahrens zwischen der Kommission und dem Mitgliedstaat vermieden werden. Die Leitlinien sind lediglich für die Kommission verbindlich, nicht für die Mitgliedstaaten.

90

Die Kommission weist darauf hin, dass die Mehrheit der befragten Behörden nicht der Auffassung ist, dass die Leitlinien zusätzliche Anforderungen auferlegen.

Außerdem stellen die Punkte keine neuen Anforderungen dar; es bestand jedoch Klärungsbedarf in Bezug auf bestimmte Details, um die Sicherheit bei bestimmten Problemen und bei der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit beim Abschluss zu verbessern.

91

Die Klärung in Bezug auf den Abschluss von Operationen und ihre Funktionalität beim Abschluss soll (im Sinne von Artikel 57 der Allgemeinen Verordnung) zu wirksamen Ausgaben aus den EU-Mitteln für die in den Programmen festgelegten Ziele führen. Das Konzept und die Behandlung der nicht funktionierenden Projekte wurden bereits beim Abschluss der Programme 2000-2006 angewendet.

In Bezug auf die Restrisikoquote wird in den Abschlussleitlinien erläutert, dass für die Zwecke eines von der Prüfbehörde beim Abschluss zu erstellenden Bestätigungsvermerks in diesem die vor Übermittlung der Abschlussunterlagen angewendeten Finanzkorrekturen berücksichtigt werden können. Die Kommission selbst berechnet seit 2011 eine kumulierte Fehlerquote und diese stellte eine Bedingung für den Vorbehalt in den jährlichen Tätigkeitsberichten dar. Dies schwächt die Risiken beim Abschluss weiter ab und liefert Informationen zum verbleibenden Fehlerniveau in den kumulierten bescheinigten Ausgaben (siehe Ziffer 91).

Das Konzept der stufenweisen Durchführung gab es in den Abschlussleitlinien seit seiner ersten Annahme. Der Grund für die stufenweise Durchführung der Projekte liegt darin, die Fortsetzung der Investitionen zwischen den Programmplanungszeiträumen sicherzustellen, den künstlichen Zyklus der Investitionsnachfrage (die zu hohen Preisen führt) zu reduzieren, zu dem der 7-Jahresprogrammzyklus führt, und die Erreichung des obersten Ziels sicherzustellen.

Die Kommission vertritt die Auffassung, dass in den Abschlussleitlinien die spezifischen Vorschriften für die stufenweise Durchführung der nicht als groß geltenden Projekte angemessen geklärt werden und dies das Abschlussverfahren nicht komplizierter gestalten wird.

In Bezug auf die Finanzierungsinstrumente hat der Beschluss zur Änderung der Abschlussleitlinien der Kommission keinen Einfluss auf die Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006, nach denen die Beteiligung aus den Fonds an den Finanzierungsinstrumenten spätestens bis zum 31. Dezember 2015 gezahlt worden sein muss. Daher sind in den Leitlinien nur Klärungen im Rahmen der existierenden Vorschriften enthalten. Siehe ferner die Antworten der Kommission auf Ziffern 6.45 und die Empfehlung 3 aus dem Jahresbericht 2015 des Hofes.

Gemeinsame Antwort der Kommission auf Ziffer 98 und 99

Die in den Abschlussleitlinien der Kommission in Bezug auf die Kohäsion empfohlenen Fristen sollen die verschiedenen Behörden dabei unterstützen, ihre Arbeit rechtzeitig auszuführen.

Es liegt in der Verantwortung der Mitgliedstaaten, die angemessene Aufgabenteilung und Koordinierung im Rahmen der einzelstaatlichen Verwaltung sicherzustellen.

Gemeinsame Antwort der Kommission auf Ziffer 100 und 101

In dem Dokument für die Mitgliedstaaten mit Fragen und Antworten über den Abschluss (Frage 98) erkennt die Kommission an, dass die Verwaltungsbehörde in Bezug auf die Finanzinstrumente diese Zeitverzögerung einrechnet, damit die Bescheinigende Stelle und die Prüfbehörde ihre Arbeit rechtzeitig abschließen können. Es wurde empfohlen, dass die Bescheinigende Stelle den letzten Antrag auf Zwischenzahlung (einschließlich der Ausgaben, die beim Abschluss bescheinigt werden) bis zum 30. Juni 2016 an die Prüfbehörde übermittelt, damit diese die erforderliche Prüfarbeit vornehmen kann. Die Kommission hat den Prüfbehörden diesbezüglich spezifische Anweisungen erteilt, z. B. im Rahmen des Treffens der „Gruppe der Amtskollegen“ in Riga im September 2015.

105

Die Kommission hat die Validierung der Änderungen an den zuvor gemeldeten Fehlerquoten bereits genau im Blick. Für die risikoreicheren operativen Programme wird spezifische Prüfarbeit vor dem Abschluss vorgenommen.

Der Hof hat die Bewertung der Fehlerquoten seitens der Kommission analysiert, die seit 2010 in den Jahreskontrollberichten durch die einzelstaatlichen Behörden veröffentlicht wurden.

107

Im Einklang mit Artikel 78 Absatz 6 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 ist die Beteiligung der Fonds an den Finanzinstrumenten in den Zahlungsanträgen an die Kommission enthalten. Nach der Anweisung der Kommission sollten diese Ausgaben stets in der von der Prüfung erfassten Population enthalten sein. Wie in der vereinbarten Prüfmethode festgelegt, können die Prüfbehörden darüber hinaus thematische Prüfungen der Finanzierungsinstrumente durchführen, die sowohl die Bildung des Fonds als auch die tatsächliche Durchführung der Projekte durch Prüfung einer Stichprobe von Transaktionen auf der Ebene der Finanzintermediäre und/oder der Endempfänger abdecken. Die Prüfbehörden müssen für die Abschlusserklärung Sicherheit in Bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit nicht nur der Beteiligung der operativen Programme an den Fonds zur Umsetzung der Finanzierungsinstrumente, sondern auch der Verwendung der Beteiligung der operativen Programme im Rahmen der von den Endempfängern durchgeführten zugrunde liegenden Transaktionen erreichen und bieten.

Im Falle des ELER forderte die Kommission die Bescheinigenden Stellen auf, die förderfähigen Ausgaben für Finanzierungsinstrumente für den letzten Abschluss der Rechnungslegung zu bescheinigen.

Die Kommission verweist auf ihre Antwort in Ziffer 100.

108

In Bezug auf die Entwicklung des ländlichen Raums sollten die Zahlstellen und Bescheinigenden Stellen vor Gewährung der folgenden Zahlung die tatsächliche Verwendung der vorherigen Tranche prüfen. Darüber hinaus stellen umfangreiche Anforderungen an die Berichterstattung nach Artikel 46 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 ebenfalls die ordnungsgemäße Durchführung und das solide Finanzmanagement sicher.

Gemeinsame Antwort der Kommission auf Ziffer 109 und 110

Die nationalen und internationalen Normen erfordern, dass Vorauszahlungen bei Unterzeichnung des Vertrags gezahlt werden. Die Vorauszahlung ist somit eine Voraussetzung für den Beginn der Arbeiten und Dienstleistungen.

111

Vertragliche Vorauszahlungen sind nur insoweit förderfähig, wie sie nach nationalen Vorschriften und der gewöhnlichen Marktpraxis gezahlt werden. Daher ist es unwahrscheinlich, dass diese einen hohen Anteil ausmachen; wenn dem allerdings so ist, gibt es einen marktbasierten Grund dafür.

Die Kommission hat festgelegt, dass Vorauszahlungen nur förderfähig sind, wenn der materielle Wert der entsprechenden Durchführung mindestens den Vorauszahlungen beim Abschluss entspricht. Dieses Element kann bereits durch die Verwaltungskontrollen geprüft werden. Diesbezüglich müssen die einzelstaatlichen Behörden überprüfen, dass die Zahlungen auf der Grundlage der Entscheidung über die Gewährung erfolgen und dass auf die Zahlungen tatsächliche Arbeiten oder Dienstleistungen folgten.

Dieses Problem wurde bereits während des Programmplanungszeitraums 2000-2006 geklärt.

Die von den Prüfbehörden beim Abschluss gebotene Zuverlässigkeit der Rechnungsprüfung betrifft auch das Problem der vertraglichen Vorauszahlungen und die Tatsache, dass die Verwaltungsbehörden ihre Förderfähigkeit nicht überprüft haben; daran wurden alle Prüfbehörden im Rahmen der jährlichen Koordinierungssitzung 2016 zum Thema Prüfung und auf dem Treffen der „Gruppe der Amtskollegen“ im September 2016 erinnert (siehe Ziffer 113).

Gemeinsame Antwort der Kommission auf Ziffer 114 und 115

Die Kommission erinnert daran, dass die Pflicht, staatliche Beihilfemaßnahmen zu melden, bei den Mitgliedstaaten liegt und dass der Beschluss der Kommission über das Großprojekt keine Entscheidung über die Einhaltung des Großprojekts der Vorschriften über staatliche Beihilfen ist.

Jedoch ist nur für eine beschränkte Anzahl von Großprojekten die Notifizierung einer staatlichen Beihilfe erforderlich (nicht erforderlich ist eine Notifizierung beispielsweise, wenn keine staatlichen Beihilfen involviert sind oder das Projekt in den Anwendungsbereich einer Gruppenfreistellungsverordnung oder einer genehmigten Beihilferegelung fällt).

Darüber hinaus muss zwischen der Situation vor und nach dem Leipzig-Halle-Urteil und zwischen dem Programmplanungszeitraum 2007-2013 und dem Programmplanungszeitraum 2014-2020 unterschieden werden.

Die Kommission weist außerdem darauf hin, dass die GD COMP im Rahmen von dienststellenübergreifenden Konsultationen von der GD REGIO zu den Entscheidungen über Großprojekte bereits vor Ende 2012 befragt wurde, wenn auch nicht systematisch.

Infolge des Leipzig-Halle-Urteils intensivierten die GD REGIO und die GD COMP ihre Zusammenarbeit im Bereich Bewertung von Anträgen für Großprojekte. Die Kommission betont, dass es kein Großprojekt gibt, für das die Kommission in den letzten Jahren die Finanzierung aus dem EFRE oder dem Kohäsionsfonds genehmigte und für das anschließend eine negative Entscheidung im Rahmen der Vorschriften über staatliche Beihilfen getroffen wurde. Dies zeigt, dass die vorhandenen Zusammenarbeitsvereinbarungen in der Praxis gut funktionieren.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Empfehlung 1

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung nicht.

Die Kommission ist derzeit nicht in der Lage, eine spezielle Verpflichtung im Hinblick auf Legislativvorschläge für den Zeitraum nach 2020 einzugehen.

Es wurden bereits erhebliche Anstrengungen unternommen, die Regeln für die ESI-Fonds für den Zeitraum 2014-2020 zu harmonisieren, und zwar für die einzelnen Geschäftsjahre und beim Abschluss. Die Kommission wird sich um eine weitere Angleichung der verordnungsrechtlichen Bestimmungen zwischen den Fonds bemühen, einschließlich Terminologie, Zuverlässigkeitsgewähr und Abschlussprozesse, wenn dies dazu beiträgt, die Verwaltung der EU-Fonds zu verbessern und die Umsetzung in den Mitgliedstaaten und Regionen einfacher und wirkungsvoller zu gestalten.

Die Kommission ist der Auffassung, dass die Angleichung der Regelungen in den Bereichen ländliche Entwicklung und Kohäsion die kohärente Umsetzung der GAP nicht beeinträchtigen darf. Die Bedeutung des Erhalts der erzielten Synergien zwischen den zwei Pfeilern (EGFL und ELER) wurde vom Gesetzgeber anerkannt (Erwägungsgrund 4 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013³). Für beide Pfeiler der GAP erfolgt der Konformitätsabschluss gesondert vom jährlichen Rechnungsabschluss.

Gemeinsame Antwort der Kommission auf Ziffer 119 und 120

Der Kommission wurden im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums keine Beschwerden im Hinblick auf das Erwartungsgefälle seitens der Mitgliedstaaten bekannt. Das Abschlussverfahren dient der Abwicklung von Finanzfragen. Es handelt sich um ein vom Konformitätsabschluss getrenntes Verfahren.

Im Einklang mit den anwendbaren Rechtsvorschriften (Artikel 52 der Verordnung 1306/2013) wird in dem Konformitätsabschlussverfahren ein Zeitraum von 24 Monaten vor Einleitung der Untersuchung behandelt. Die Mitgliedstaaten sind mit dem Aufbau des Systems vertraut. Sie haben genaue Kenntnis über den Zeitraum, der jeweils im Rahmen einer Untersuchung behandelt wird. Im vorherigen Programmplanungszeitraum gab es im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums zudem Finanzkorrekturen, die nach dem Abschluss für den Zeitraum 2000-2006 beschlossen wurden. Die Mitgliedstaaten haben die Zeitplanung der Entscheidungen über die Finanzkorrekturen nicht infrage gestellt.

121

Für GAP-Ausgaben, einschließlich der Ausgaben für die Entwicklung des ländlichen Raums, wurde die Unterscheidung zwischen dem jährlichen finanziellen Rechnungsabschluss und den Abschlussverfahren einerseits und dem Konformitätsabschlussverfahren andererseits vom Gesetzgeber für den Zeitraum 2007-2013 festgelegt und für den Zeitraum 2014-2020 bestätigt. Die Unterscheidung zwischen Problemen der Rechnungslegung und der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit hat sich als wirksam und effizient erwiesen.

122

Die Kommission vertritt die Auffassung, dass diese spezifische Berichterstattung zum Endergebnis des Abschlusses für den Programmplanungszeitraum insgesamt im Zusammenhang mit dem jährlichen Tätigkeitsbericht der entsprechenden Generaldirektionen erfolgen kann.

123

Die Kommission verweist auf ihre Antworten in den Ziffern 40 und 54.

Im Bereich Kohäsionspolitik sind in den jährlichen Tätigkeitsberichten Details zu den internen Verfahren zur Sicherstellung eines angemessenen Risikomanagements in Verbindung mit der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Transaktionen unter Berücksichtigung des mehrjährigen Charakters der Programme sowie der Art der betreffenden Zahlungen enthalten. Diesbezüglich besteht das Kontrollziel für 2007-2013 darin, sicherzustellen, dass das kumulierte Restrisiko jedes Programms basierend auf allen verfügbaren Prüfergebnissen auf kumulierter Basis nicht über 2 % liegt. Für 2014-2020 wird in der Verordnung die jährliche Annahme der Rechnungslegung und somit die jährliche Annahme von Blöcken rechtmäßiger und ordnungsmäßiger Ausgaben durch die Kommission sowie die Annahme eines endgültigen Durchführungsberichts pro Programm als Bedingung für die Genehmigung des Restbetrags eingeführt.

Für den ELER hat der Gesetzgeber für 2007-2013 und 2014-2020 einen Abschluss auf der Grundlage des jährlichen finanziellen Rechnungsabschlusses festgelegt; im Rahmen von Konformitätsprüfungen können nach der Zahlung des Restbetrags Finanzkorrekturen vorgenommen werden. Die jährlichen Tätigkeitsberichte geben weiterhin Aufschluss über die Leistung der Maßnahmen im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums und erstatten Bericht über die Einhaltung auf der Grundlage der jährlichen finanziellen Rechnungsabschlüsse und der Ergebnisse der Konformitätsprüfungen.

Die Kommission kann derzeit keine spezifischen Verpflichtungen in Bezug auf Legislativvorschläge für die Zeit nach 2020 eingehen.

125

Für die Entwicklung des ländlichen Raums hat die Kommission Verfahren eingerichtet, um ein angemessenes Risikomanagement in Verbindung mit der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Transaktionen unter Berücksichtigung des mehrjährigen Charakters der Programme sowie der Art der betreffenden Zahlungen sicherzustellen; Ziel dabei ist, dass das Restrisiko für den EU-Haushalt 2 % nicht überschreitet.

Die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben wird im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens geprüft, das getrennt und unabhängig von dem Abschluss durchgeführt wird. Als Ergebnis eines Konformitätsabschlussverfahrens werden die Finanzkorrekturen auferlegt.

In dem aktuellen Rechtsrahmen können weiterhin Konformitätsabschlussbeschlüsse auch nach dem Abschluss des Programms gefasst werden.

Gemeinsame Antwort der Kommission auf Ziffer 126 und 127

Für den Zeitraum 2007-2013 gibt es tatsächlich keine gesetzliche Grundlage, die der Kommission gestattet, die Zahlung des Restbetrags beim Abschluss direkt mit der tatsächlichen Erreichung der Ziele auf der Ebene des Programms/der Prioritätsachse in Verbindung zu setzen.

Die Tatsache, dass kein enger regulatorischer Zusammenhang zwischen Leistung und Zahlungen besteht, bedeutet nicht, dass keine Evaluierung und Leistungsbewertung der Programme stattfinden.

Für den Zeitraum 2014-2020 wird durch den eingeführten Leistungsrahmen ein Zusammenhang zwischen Zahlungen und der Erreichung von Outputs und Ergebnissen auf der Ebene der Prioritätsachse hergestellt.

Empfehlung 2

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung nicht.

Die Kommission kann derzeit keine spezifischen Verpflichtungen in Bezug auf Legislativvorschläge für den Zeitraum nach 2020 eingehen.

In der Kohäsionspolitik sind in den für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 existierenden Vorschriften bereits Elemente festgelegt, die der Hof unter beiden Spiegelstrichen fordert.

Was den zweiten Teil der Empfehlung zur Leistung anbelangt, so ist es der Kommission nach Artikel 22 Absatz 7 der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen bereits möglich, finanzielle Berichtigungen vorzunehmen, wenn sie feststellt, dass die im Leistungsrahmen festgelegten Ziele in Bezug auf die Finanzindikatoren, die Outputindikatoren und die besonders wichtigen Durchführungsschritte erheblich verfehlt wurden.

Die Kommission ist der Auffassung, dass die weitere Angleichung zwischen verschiedenen Politikbereichen die erzielten Synergien bei der Verwaltung der zwei Fonds der GAP – EGFL und ELER – nicht beeinträchtigen sollte. Die Bedeutung des Erhalts der erzielten Synergien zwischen den zwei Pfeilern (EGFL und ELER) wurde vom Gesetzgeber anerkannt (Erwägungsgrund 4 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013⁴).

Empfehlung 3

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung nicht.

Die Kommission wird die Haushaltsbehörde weiterhin mit uneingeschränkter Transparenz über die Programmausführung informieren sowie auch über das Ergebnis des Abschlusses. Sie ist jedoch derzeit nicht in der Lage, eine spezielle Verpflichtung im Hinblick auf Legislativvorschläge für den Zeitraum nach 2020 einzugehen.

129

Die Kommission ist an den existierenden vom Gesetzgeber beschlossenen Rechtsrahmen gebunden.

Die Überlappung von zwei Zeiträumen ist erforderlich, da die Umsetzung vieler Operationen mehrere Jahre in Anspruch nimmt und es stets eine Anlauf- und eine Abschlussphase gibt.

Die Dienststellen der Kommission haben die Mitgliedstaaten aufgefordert, die Kapazitäten für den Abschluss zu steigern und die Mittel für technische Hilfe für 2007-2013 oder 2014-2020 für diesen Zweck einzusetzen.

Das Abschlussverfahren begann mit der Vorbereitung vor Ende des Förderzeitraums und war schon in vollem Gange, als der Förderzeitraum endete. Die Mitgliedstaaten erhielten in der Tat weitere zwei Jahre (drei Jahre bei den Programmen 2014-2020), um ihre Programme durchzuführen. Dies ermöglicht eine bessere Verwaltung und einen besseren Abruf der Programme unter Berücksichtigung der Notwendigkeit, dass mehrjährige Projekte durchgeführt werden, senkt den Druck und die Arbeitsbelastung der beteiligten Behörden und ermöglicht einen besseren Übergang zwischen den Zeiträumen.

130

Die Kommission vertritt entschlossen die Auffassung, dass eine Abschaffung der Überschneidung der Förderzeiträume dazu führen wird, dass weniger Maßnahmen durchgeführt werden.

131

Der kürzere Zeitraum im Bereich Entwicklung des ländlichen Raums kann durch die Tatsache erklärt werden, dass die Bescheinigung und der Abschluss des Rechnungslegungsverfahrens bereits seit über zehn Jahren existieren, und im Allgemeinen kann davon ausgegangen werden, dass die bescheinigenden Stellen und Zahlstellen die Anforderungen verstehen.

Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die Reduzierung des Verwaltungsaufwands und die Schaffung von Sicherheit in Bezug auf Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben ausgeglichen sein müssen.

Empfehlung 4

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung nicht.

Die Kommission vertritt entschlossen die Auffassung, dass eine Abschaffung der Überlappung der Förderzeiträume dazu führen wird, dass weniger Maßnahmen durchgeführt werden, dass die Möglichkeit abnimmt, dass mehrjährige Projekte im letzten Jahr des Durchführungszeitraums beschlossen werden, da zusätzlicher Verwaltungsaufwand entsteht, und dass dies zu einer Störung des Übergangs zwischen den Zeiträumen führen wird. Im Falle des ELER würde dies die reibungslose Durchführung mehrjähriger Umweltverpflichtungen oder Unternehmensgründungsprojekte auf der Grundlage mehrjähriger Businesspläne negativ beeinflussen.

133

Die Kommission vertritt die Auffassung, dass für alle für den Abschluss relevanten Schlüsselbereiche Fristen festgelegt sind.

Für die Kohäsionspolitik bestehen die für den Abschluss relevanten Schlüsselbereiche in der Durchführung (behandelt im Rahmen des abschließenden Durchführungsberichts), der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben (behandelt im Rahmen der Abschlusserklärung und des abschließenden Kontrollberichts) und schließlich in der endgültigen Ausgabenerklärung. Für diese Bereiche sind die Fristen in der Verordnung angegeben. Die Kommission hat insbesondere fünf Monate Zeit, um die Mitgliedstaaten über ihre Position zum Inhalt des abschließenden Durchführungsberichts und der Abschlusserklärung in Kenntnis zu setzen. In Bezug auf die Großprojekte im Zeitraum 2007-2013 stehen weniger als 2 % zur Genehmigung aus.

Für die Entwicklung des ländlichen Raums sind die Fristen (z. B. Abgabe der Abschlussunterlagen, abschließende Zahlung) in den Rechtsvorschriften angegeben. Einige Fristen sind jedoch nicht angegeben, die ausreichend Zeit für eine ordnungsgemäße Abschlussentscheidung und den Schutz des EU-Haushalts bieten.

Empfehlung 5

Die Kommission weist darauf hin, dass sich diese Empfehlung an die Mitgliedstaaten richtet.

Empfehlung 6

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.

Die Kommission bearbeitet derzeit die übrigen Entscheidungen über Großprojekte für 2007-2013, um diese so weit wie möglich bis Ende 2016 zu treffen. Nach den Verordnungen gibt es Verfahren für die Beschlussfassung zu Großprojekten innerhalb von drei Monaten. Die Genehmigung steht bei weniger als 2 % aller Großprojekte im Zeitraum 2007-2013 noch aus.

In Bezug auf den Programmplanungszeitraum 2014-2020 hat die Kommission die Bearbeitung der derzeit in Bearbeitung befindlichen Großprojekte auf durchschnittlich 110 Tage beschleunigt.

Gemeinsame Antwort der Kommission auf Ziffer 134 und 135

Im Allgemeinen können die Abschlussleitlinien nicht als zusätzliche Anforderungen betrachtet werden; sie verfolgen vielmehr das Ziel, das Verständnis der Kommission über die anwendbaren Bestimmungen sowie ihre Erwartungen zu erläutern. Es werden ferner einige Empfehlungen an die Mitgliedstaaten ausgesprochen, die das Abschlussverfahren erleichtern sollten, wenn sie befolgt werden. Auf diese Weise stellen die Leitlinien eine bessere Konsistenz und Transparenz der Vorschriften für die Mitgliedstaaten sicher und somit bieten sie für die Mitgliedstaaten Sicherheit in Bezug auf die Abschlussanforderungen der Kommission.

Die Kommission weist darauf hin, dass der Hof diese Erklärung beispielsweise für die Restrisikoquote als nützlich und geeignet erachtet (siehe Ziffern 123 und 135).

Die Kommission hat ihre Position zur gesetzlichen Möglichkeit nach Artikel 78 Absatz 6 der Allgemeinen Verordnung für 2007-2013 erläutert, förderfähige Ausgaben für die Finanzierungsinstrumente beim Abschluss zu berücksichtigen. Siehe die Antwort der Kommission auf Empfehlung 3 aus dem Jahresbericht 2015 des Hofes.

Die Kommission verweist ferner auf ihre Antwort in Ziffer 89.

Die Kommission vertritt die Auffassung, dass in den Abschlussleitlinien die spezifischen Vorschriften für die stufenweise Durchführung der nicht als groß geltenden Projekte angemessen geklärt werden und dies das Abschlussverfahren nicht komplizierter gestalten wird.

137

Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die interne Vorbereitung auf den Abschluss auf einem guten Weg ist, um ein reibungsloses Abschlussverfahren sicherzustellen.

Es liegt in der Verantwortung der Mitgliedstaaten, die angemessene Aufgabenteilung und Koordinierung im Rahmen der einzelstaatlichen Verwaltung sicherzustellen.

138

Die Kommission unterstreicht, dass das Risiko, dass die Mitgliedstaaten ungerechtfertigt verringerte endgültige Fehlerquoten melden, für den Abschluss des Zeitraums 2007-2013 durch die Veröffentlichung der jährlichen Kontrollberichte und die Durchführung von Finanzkorrekturen gesenkt wird, wenn die restlichen Fehlerquoten über der Wesentlichkeitsschwelle liegen. Die Kommission analysiert die von den Prüfbehörden jährlich und zum Abschluss gemeldeten Fehlerquoten sorgfältig und validiert diese. Dieses Verfahren wird jährlich vom Hof überprüft.

Gemeinsame Antwort der Kommission auf Ziffer 139 und 140

Es sollte darauf hingewiesen werden, dass nur für eine beschränkte Anzahl von Großprojekten die Notifizierung einer staatlichen Beihilfe erforderlich ist (nicht erforderlich ist eine Notifizierung beispielsweise, wenn keine staatlichen Beihilfen involviert sind oder das Projekt in den Anwendungsbereich einer Gruppenfreistellungsverordnung oder einer genehmigten Beihilferegelung fällt).

Die Kommission verweist auf ihre Antwort auf Empfehlung 4 in Sonderbericht Nr. 24/2016.

Im Hinblick auf die Überprüfung, ob im Rahmen der Großprojekte die Vorschriften über staatliche Beihilfen eingehalten werden, hat die Kommission die Empfehlung abgelehnt, da sie die Auffassung vertritt, dass es ihren Zielen im Rahmen der Orientierungshilfen für die Mitgliedstaaten im Jahr 2012 entgegensteht, die vor diesem Datum entschiedenen Projekte nicht systematisch erneut zu prüfen (wobei den Mitgliedstaaten die Notifizierung freisteht) und den Mitgliedstaaten und den Begünstigten in Bezug auf die Bearbeitung dieser Projekte Stabilität zu bieten.

141

Bei der Entwicklung des ländlichen Raums ist sich die Kommission bewusst darüber, dass das Risiko einer Erklärung nicht förderfähiger Ausgaben wie bei allen von einer Zahlstelle verwalteten Maßnahmen auch im Rahmen der Finanzierungsinstrumente präsent ist.

Die Kommission möchte jedoch unterstreichen, dass sie die Mitgliedstaaten in Bezug auf möglicherweise unregelmäßige Ausgaben bereits in früheren Prüfungen gewarnt hat.

Die Prüfungen des Abschlusses von Garantiefonds sind bereits geplant und können erforderlichenfalls zu Finanzkorrekturen führen.

In Bezug auf die Förderfähigkeit der Ausgaben im Zusammenhang mit Finanzierungsinstrumenten und vertraglichen Vorauszahlungen wurden den einzelstaatlichen Behörden bereits spezifische Erläuterungen für ihre Gewähr bei Abschluss erteilt.

Die Kommission verweist in Bezug auf die Kohäsionspolitik auf ihre Antworten in Ziffer 100 und 107.

Empfehlung 7

Die Kommission akzeptiert diese Empfehlung.

In Bezug auf die Förderfähigkeit der Ausgaben im Zusammenhang mit Finanzierungsinstrumenten und vertraglichen Vorauszahlungen wurden den für das Programm zuständigen Behörden bereits spezifische Erläuterungen für ihre Gewähr bei Abschluss erteilt.

1„Was die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) betrifft, wurden bereits signifikante Synergien erzielt, indem die Verwaltungs- und Kontrollregeln für den ersten Pfeiler (Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft – EGFL) und den zweiten Pfeiler (ELER) der GAP harmonisiert und aufeinander abgestimmt wurden. Die enge Bindung zwischen EGFL und ELER sollte daher aufrechterhalten und die bereits in den Mitgliedstaaten bestehenden Strukturen sollten beibehalten werden.“

2http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/guidelines/closure_2007_2013/qa_closure20072013_en.pdf

3„Was die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) betrifft, wurden bereits signifikante Synergien erzielt, indem die Verwaltungs- und Kontrollregeln für den ersten Pfeiler (Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft – EGFL) und den zweiten Pfeiler (ELER) der GAP harmonisiert und aufeinander abgestimmt wurden. Die enge Bindung zwischen EGFL und ELER sollte daher aufrechterhalten und die bereits in den Mitgliedstaaten bestehenden Strukturen sollten beibehalten werden.“

4„Was die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) betrifft, wurden bereits signifikante Synergien erzielt, indem die Verwaltungs- und Kontrollregeln für den ersten Pfeiler (Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft – EGFL) und den zweiten Pfeiler (ELER) der GAP harmonisiert und aufeinander abgestimmt wurden. Die enge Bindung zwischen EGFL und ELER sollte daher aufrechterhalten und die bereits in den Mitgliedstaaten bestehenden Strukturen sollten beibehalten werden.“

QJ-AB-16-035-DE-E    ISSN 1977-5644

Nach Ablauf eines Programmplanungszeitraums müssen die Programme für Kohäsion und ländliche Entwicklung abgeschlossen und finanziell abgewickelt werden. Die Kommission und die Mitgliedstaaten haben im Abschlussprozess jeweils spezielle Aufgaben und Zuständigkeiten. Im Rahmen dieser Prüfung untersuchte der Hof, ob die für den Abschluss vorgesehenen Vorschriften und Verfahren eine geeignete Grundlage für den effizienten und fristgerechten Abschluss der Programme durch die Kommission und die Mitgliedstaaten bilden. Insgesamt gelangte der Hof zu der Einschätzung, dass die Kommission den Mitgliedstaaten mit den Leitlinien zum Abschluss für den Zeitraum 2007-2013 in beiden Bereichen – Kohäsion und ländliche Entwicklung – eine geeignete Grundlage für die Vorbereitung des Abschlusses an die Hand gegeben hat. Der Hof ermittelte jedoch auch Schwachstellen und bestimmte Risiken, auf die im Abschlussverfahren eingegangen werden muss. Ferner unterbreitet er eine Reihe von Empfehlungen für den Rechtsrahmen nach 2020.