ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Τηλ:. +352 4398-1

Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx

Ιστότοπος: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (http://europa.eu).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2017

Print | ISBN 978-92-872-6727-6 | ISSN 1831-0826 | doi:10.2865/412403 | QJ-AB-16-035-EL-C
PDF | ISBN 978-92-872-6694-1 | ISSN 1977-5660 | doi:10.2865/842209 | QJ-AB-16-035-EL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6763-4 | ISSN 1977-5660 | doi:10.2865/456305 | QJ-AB-16-035-EL-E

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2017

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής.

ΠΩΣ ΘΑ ΠΡΟΜΗΘΕΥΤΕΙΤΕ ΕΚΔΟΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΕ

Δωρεάν εκδόσεις:

•ένα αντίτυπο:
από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•περισσότερα από ένα αντίτυπα ή αφίσες/χάρτες:
από τις αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://ec.europa.eu/represent_el.htm),
από τα γραφεία εκπροσώπησης στις εκτός ΕΕ χώρες (http://eeas.europa.eu/delegations/index_el.htm),
επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_el.htm) ή
καλώντας τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (δωρεάν τηλεφωνικός αριθμός από όλη την Ένωση) (*).

(*)Οι πληροφορίες παρέχονται δωρεάν, και οι κλήσεις είναι γενικώς δωρεάν (ενδέχεται όμως κάποιες κλήσεις που πραγματοποιούνται μέσω ορισμένων τηλεπικοινωνιακών φορέων ή από τηλεφωνικούς θαλάμους ή ξενοδοχεία να χρεώνονται).

Εκδόσεις επί πληρωμή:

•από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Στάδιο | Ημερομηνία
Έγκριση του υπομνήματος σχεδιασμού του ελέγχου / Έναρξη του ελέγχου | 15.9.2015
Επίσημη διαβίβαση του σχεδίου έκθεσης στην Επιτροπή (ή σε άλλη ελεγχόμενη μονάδα) | 13.10.2016
Έγκριση της τελικής έκθεσης μετά τη διαδικασία εκατέρωθεν ακρόασης | 14.12.2016
Παραλαβή των επίσημων απαντήσεων της Επιτροπής (ή άλλης ελεγχόμενης μονάδας) σε όλες τις γλώσσες | 25.1.2017

EL
2016

αριθ. 36

Ειδική έκθεση

Αξιολόγηση των
ρυθμίσεων για το κλείσιμο
των προγραμμάτων στους
τομείς της συνοχής και της
αγροτικής ανάπτυξης για
την περίοδο 2007-2013

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 287, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ)

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων επιδόσεων και των ελέγχων συμμόρφωσης που αυτό διενεργεί επί συγκεκριμένων τομέων του προϋπολογισμού της ΕΕ ή επί συγκεκριμένων διαχειριστικών θεμάτων. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά έργα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

Ο εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου II, του οποίου προεδρεύει η Iliana Ivanova, Μέλος του ΕΕΣ, και το οποίο ειδικεύεται στους τομείς δαπανών που αφορούν τις επενδύσεις υπέρ της συνοχής, της ανάπτυξης και της κοινωνικής ένταξης. Ο έλεγχος διενεργήθηκε σε συνεργασία με το Τμήμα Ελέγχου Ι, το οποίο ειδικεύεται στη βιώσιμη χρήση των φυσικών πόρων. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν το αρμόδιο για την έκθεση Μέλος, ο Ladislav Balko, συνεπικουρούμενος από τον Branislav Urbanič, προϊστάμενο του ιδιαίτερου γραφείου του, τον Niels-Erik Brokopp, ανώτερο διοικητικό στέλεχος, την Mariya Zhekova, υπεύθυνη έργου, την Charlotta Törneling, αναπληρώτρια υπεύθυνη έργου και τους Milan Smid, Judit Oroszki και Μαρία Πλουμάκη, ελεγκτές.

Από αριστερά: C. Törneling, B. Urbanič, J. Oroszki, M. Smid, L. Balko, N.-E. Brokopp, M. Zhekova.

Περιεχόμενα

Γλωσσάριο

Σύνοψη

Εισαγωγή

Κλείσιμο των πολυετών προγραμμάτων στους τομείς της πολιτικής συνοχής και της πολιτικής για την αγροτική ανάπτυξη

Αρμοδιότητες κατά τη διαδικασία κλεισίματος: κράτη μέλη και Επιτροπή

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

Παρατηρήσεις

Οι κανόνες σχετικά με το κλείσιμο βελτιώθηκαν, αλλά απαιτούνται περαιτέρω μέτρα προκειμένου η διαδικασία να καταστεί αποδοτικότερη και να ολοκληρώνεται ταχύτερα

Σημαντικές αλλαγές στις ρυθμίσεις για το κλείσιμο των προγραμμάτων στους τομείς της συνοχής και της αγροτικής ανάπτυξης σε σύγκριση με την περίοδο 2000-2006

Η νομιμότητα και η κανονικότητα λαμβάνονται υπόψη για το κλείσιμο των προγραμμάτων της περιόδου 2007-2013 στον τομέα της συνοχής, αλλά διαχωρίζονται από το κλείσιμο στην περίπτωση των προγραμμάτων στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης

Η επίτευξη εκροών και αποτελεσμάτων δεν λαμβάνεται επαρκώς υπόψη κατά το κλείσιμο

Δεν υποβάλλεται ενοποιημένη έκθεση κλεισίματος στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο σχετικά με τη νομιμότητα και την κανονικότητα των δαπανών, καθώς και σχετικά με τις εκροές και τα αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν

Το κλείσιμο ξεκινά αρκετά χρόνια μετά τη λήξη της περιόδου προγραμματισμού λόγω αλληλεπικάλυψης των περιόδων επιλεξιμότητας

Η Επιτροπή παρέσχε κατάλληλη και έγκαιρη στήριξη στα κράτη μέλη ώστε να προετοιμαστούν για το κλείσιμο των προγραμμάτων της περιόδου 2007-2013, αλλά πρέπει να παραμείνει σε εγρήγορση προκειμένου να διασφαλιστεί αυστηρή εφαρμογή από τα κράτη μέλη

Η Επιτροπή εξέδωσε συνολική και έγκαιρη καθοδήγηση για το κλείσιμο της περιόδου 2007-2013

Ορισμένες απαιτήσεις των κατευθυντήριων γραμμών στον τομέα της συνοχής βαίνουν πέραν των προβλεπόμενων στις κανονιστικές διατάξεις

Τα κράτη μέλη είναι ικανοποιημένα από τη στήριξη της Επιτροπής, αλλά ο συντονισμός μεταξύ εθνικών και περιφερειακών αρχών είναι θεμελιώδους σημασίας

Η Επιτροπή πρέπει να παραμείνει σε εγρήγορση προκειμένου να διασφαλιστεί η αξιοπιστία του κλεισίματος της περιόδου 2007-2013

Συμπεράσματα και συστάσεις

Παράρτημα I | — | Νομική βάση για το κλείσιμο των προγραμμάτων της περιόδου 2007-2013
Παράρτημα II | — | Διαχείριση και έλεγχος των προγραμμάτων της περιόδου 2007-2013 σε επίπεδο κράτους μέλους
Παράρτημα III | — | Εξέλιξη του πλαισίου παροχής διασφάλισης της Επιτροπής και των ρυθμίσεων σχετικά με το κλείσιμο στο διάστημα τριών περιόδων
Παράρτημα IV | — | Επισκόπηση των κύριων ζητημάτων που χρήζουν περαιτέρω αποσαφήνισης για το κλείσιμο της περιόδου 2007-2013 — Απαντήσεις των αρχών των κρατών μελών στο πλαίσιο της έρευνας / των συνεντεύξεων

Οι απαντήσεις της Επιτροπής

Γλωσσάριο

Ανάκτηση: Ένας από τους δύο τρόπους εφαρμογής μιας δημοσιονομικής διόρθωσης (ο άλλος είναι η ανάκληση). Το κράτος μέλος αφήνει τις δαπάνες στο πρόγραμμα έως την ανάκτηση των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών από τους δικαιούχους και τις αφαιρεί από την επόμενη δήλωση δαπανών μετά την πραγματοποίηση της ανάκτησης.

Αποθεματικό επίδοσης: Πόροι οι οποίοι αντιπροσωπεύουν το 6 % των πόρων που διατίθενται στο ΕΤΠΑ, στο ΕΚΤ και στο ΤΣ ή στο ΕΓΤΑΑ, οι οποίοι θα διατεθούν μετά την επανεξέταση των επιδόσεων το 2019, σε περίπτωση επίτευξης ή υπέρβασης ορισμένων απαιτήσεων.

Δημοσιονομικές διορθώσεις: Οι δημοσιονομικές διορθώσεις αποσκοπούν στην προστασία του προϋπολογισμού της ΕΕ από την επιβάρυνσή του με εσφαλμένες ή παράτυπες δαπάνες. Στις περιπτώσεις δαπανών που υπόκεινται σε επιμερισμένη διαχείριση, το καθήκον της ανάκτησης αχρεωστήτως καταβληθεισών πληρωμών αποτελεί πρωτίστως ευθύνη των κρατών μελών. Οι δημοσιονομικές διορθώσεις πραγματοποιούνται είτε μέσω ανάκλησης παράτυπων δαπανών από τις δηλώσεις δαπανών του κράτους μέλους είτε μέσω ανάκτησής τους από τους δικαιούχους. Δημοσιονομικές διορθώσεις μπορούν επίσης να επιβληθούν από την Επιτροπή.

Δημοσιονομική εκκαθάριση: Ετήσια απόφαση της Επιτροπής η οποία καλύπτει την πληρότητα, την ακρίβεια και την ειλικρίνεια των ετήσιων λογαριασμών που υποβάλλουν οι διαπιστευμένοι οργανισμοί πληρωμών. Για τους σκοπούς της εν λόγω απόφασης, η Επιτροπή απαιτεί την πιστοποίηση των λογαριασμών από ανεξάρτητους οργανισμούς πιστοποίησης.

Εκκαθάριση λογαριασμών: Διαδικασία δύο σταδίων, η οποία διεξάγεται από την Επιτροπή, προκειμένου να διασφαλίζεται ότι τα κράτη μέλη ασκούν με τον κατάλληλο τρόπο τις αρμοδιότητές τους όσον αφορά τις πληρωμές που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΚΓΠ). Η διαδικασία περιλαμβάνει ετήσια διαδικασία δημοσιονομικής εκκαθάρισης των λογαριασμών κάθε οργανισμού πληρωμών και πολυετή διαδικασία εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση σχετικά με τη συμμόρφωση των πράξεων με τους κανόνες της ΕΕ.

Εκκαθάριση ως προς τη συμμόρφωση: Αποφάσεις της Επιτροπής σχετικά με τον αποκλεισμό δαπανών από τη χρηματοδότηση της ΕΕ, επειδή δεν πραγματοποιήθηκαν σύμφωνα με τους κανόνες της ΕΕ. Οι αποφάσεις αυτές αφορούν συνήθως δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν σε περισσότερα του ενός οικονομικά έτη.

Επιμερισμένη διαχείριση: Μέθοδος εκτέλεσης του προϋπολογισμού της ΕΕ, σύμφωνα με την οποία η Επιτροπή εκχωρεί καθήκοντα εκτέλεσης στα κράτη μέλη, αλλά διατηρεί την τελική ευθύνη.

Επιχειρησιακό πρόγραμμα (ΕΠ): Στο ΕΠ καθορίζονται οι προτεραιότητες και οι συγκεκριμένοι στόχοι ενός κράτους μέλους και προσδιορίζεται ο τρόπος με τον οποίο θα χρησιμοποιηθούν οι χρηματοδοτικοί πόροι (συγχρηματοδότηση από την ΕΕ και από εθνικές δημόσιες και ιδιωτικές πηγές) κατά τη διάρκεια συγκεκριμένης χρονικής περιόδου (επί του παρόντος 7 ετών) για τη χρηματοδότηση έργων. Τα έργα που υπάγονται σε ένα ΕΠ πρέπει να συμβάλλουν στην επίτευξη ορισμένου αριθμού στόχων. Η χρηματοδότηση του ΕΠ μπορεί να προέρχεται από το ΕΤΠΑ, το ΤΣ ή/και το ΕΚΤ. Το ΕΠ καταρτίζεται από το κράτος μέλος και πρέπει να εγκριθεί από την Επιτροπή προτού εκτελεστεί οποιαδήποτε πράξη πληρωμής από τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Η τροποποίηση των ΕΠ είναι δυνατή μόνο κατά τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού, εφόσον συμφωνούν αμφότερα τα μέρη.

Ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων: Στις ετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων περιγράφονται τα αποτελέσματα των πράξεων σε συσχετισμό, μεταξύ άλλων, με τους στόχους που είχαν τεθεί, τους κινδύνους που συνδέονται με τις πράξεις αυτές και τη μορφή του εσωτερικού ελέγχου. Από την κατάρτιση του προϋπολογισμού του 2001, όσον αφορά την Επιτροπή, και από το 2003, όσον αφορά όλα τα θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ), ο «κύριος διατάκτης» οφείλει να υποβάλλει ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων στο αντίστοιχο θεσμικό όργανο σχετικά με την εκτέλεση των καθηκόντων του, μαζί με οικονομικές και διαχειριστικές πληροφορίες.

Ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία (ΕΔΕΤ): Τα ΕΔΕΤ είναι πέντε χωριστά ταμεία που αποσκοπούν στη μείωση των περιφερειακών ανισορροπιών σε όλη την Ένωση, με πλαίσια πολιτικής που καθορίζονται για την επταετή δημοσιονομική περίοδο του ΠΔΠ. Τα ταμεία αυτά είναι το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ), το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ), το Ταμείο Συνοχής (ΤΣ), το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας (ΕΤΘΑ).

Καθαρές δημοσιονομικές διορθώσεις: Δημοσιονομικές διορθώσεις τις οποίες επιβάλλει η Επιτροπή, στο πλαίσιο των οποίων τα κράτη μέλη υποχρεούνται να επιστρέψουν τυχόν παρατύπως ληφθέντα κεφάλαια στον προϋπολογισμό της ΕΕ, με αποτέλεσμα οριστική μείωση των κεφαλαίων που διατίθενται στο οικείο κράτος μέλος.

Μεγάλο έργο: Έργο το οποίο περιλαμβάνει σύνολο εργασιών που δεν μπορούν να διαχωριστούν από οικονομική άποψη, εκπληρώνει συγκεκριμένη λειτουργία τεχνικής φύσης και αποσκοπεί στην επίτευξη σαφώς προσδιορισμένων στόχων, και του οποίου το συνολικό κόστος που λαμβάνεται υπόψη για τον καθορισμό του ύψους της συμμετοχής των Ταμείων υπερβαίνει τα 50 εκατομμύρια ευρώ (για τη περίοδο προγραμματισμού 2007-2013). Απαιτείται έγκριση της Επιτροπής σε επίπεδο συνολικού έργου.

Όριο σημαντικότητας: Οι ελεγκτές διατυπώνουν γνώμη σχετικά με το εάν οι οικονομικές καταστάσεις έχουν καταρτιστεί, από κάθε ουσιώδη άποψη, σύμφωνα με συγκεκριμένο σύνολο κανόνων. Η εκτίμηση του τι είναι σημαντικό εναπόκειται στην επαγγελματική κρίση. Το όριο σημαντικότητας που χρησιμοποιεί η Επιτροπή είναι επί του παρόντος 2 % και αναφέρεται στην αναλογία εσφαλμένων ή παράτυπων δαπανών στις δαπάνες της ΕΕ που υποβλήθηκαν σε έλεγχο.

Πολιτική αγροτικής ανάπτυξης: Ο δεύτερος πυλώνας της κοινής γεωργικής πολιτικής, ο οποίος συγχρηματοδοτείται από το ΕΓΤΑΑ. Στόχος της πολιτικής είναι η βελτίωση της υπαίθρου και των συνθηκών για τους ανθρώπους που ζουν εκεί, μέσω της ενίσχυσης της ανταγωνιστικότητας του γεωργικού και του δασικού τομέα, της βελτίωσης του περιβάλλοντος και της ποιότητας ζωής στις αγροτικές περιοχές και της ενθάρρυνσης της διαφοροποίησης της αγροτικής οικονομίας. Η εν λόγω πολιτική περιλαμβάνει τόσο μέτρα βάσει της έκτασης όσο και μέτρα που δεν συνδέονται με την έκταση. Τα μέτρα που δεν συνδέονται με την έκταση είναι κατά κανόνα επενδυτικά μέτρα, όπως ο εκσυγχρονισμός των γεωργικών εκμεταλλεύσεων και η δημιουργία δημόσιων υποδομών σε αγροτικές περιοχές.

Πολιτική συνοχής: Η πολιτική συνοχής είναι ένας από τους σημαντικότερους τομείς πολιτικής όπου δαπανάται ο προϋπολογισμός της ΕΕ. Αποσκοπεί στη μείωση των αναπτυξιακών ανισοτήτων μεταξύ των διαφόρων περιφερειών, μέσω της αναδιάρθρωσης παρακμαζουσών βιομηχανικών περιοχών και της διαφοροποίησης των αγροτικών περιοχών, καθώς και στην ενθάρρυνση της διασυνοριακής, της διακρατικής και της διαπεριφερειακής συνεργασίας. Χρηματοδοτείται από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ), το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ) και το Ταμείο Συνοχής (ΤΣ).

Πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο (ΠΔΠ): Στο ΠΔΠ ορίζονται οι προτεραιότητες όσον αφορά τις δαπάνες, καθώς και τα ποσά που μπορεί κατ’ ανώτατο όριο να δαπανήσει η ΕΕ σε συγκεκριμένο τομέα εντός συγκεκριμένης πολυετούς περιόδου. Τα ανώτατα όρια δαπανών που προβλέπονται στον κανονισμό για τον καθορισμό του ΠΔΠ είναι πάντοτε υψηλότερα από εκείνα του προϋπολογισμού της ΕΕ. Το ΠΔΠ περιλαμβάνει επίσης πηγές εσόδων για τον προϋπολογισμό της ΕΕ και μηχανισμούς διόρθωσης για την αντίστοιχη περίοδο. Το τρέχον ΠΔΠ καλύπτει την περίοδο 2014-2020, ενώ τα προηγούμενα κάλυπταν τις περιόδους 2007-2013 και 2000-2006 (Ατζέντα 2000).

Ποσοστό εναπομένοντος κινδύνου: Εκτίμηση του μέρους των σωρευτικών δηλωθεισών δαπανών, για κάθε πρόγραμμα κατά τη διάρκεια ολόκληρης της περιόδου προγραμματισμού, οι οποίες δεν είναι νόμιμες και κανονικές. Το ποσοστό εναπομένοντος κινδύνου λαμβάνει υπόψη το σύνολο των δημοσιονομικών διορθώσεων που εφαρμόστηκαν από την αρχή της περιόδου και το σύνολο των δηλωθεισών δαπανών κατά το κλείσιμο.

Πράξη: Έργο, ομάδα έργων ή άλλη δράση που επιλέγεται βάσει των κριτηρίων που προβλέπονται για το επιχειρησιακό πρόγραμμα ή το πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης και υλοποιείται από έναν ή περισσότερους δικαιούχους με σκοπό την επίτευξη των στόχων και των επιδιώξεων του προγράμματος.

Πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης (ΠΑΑ): Έγγραφο προγραμματισμού το οποίο εκπονεί κράτος μέλος και εγκρίνει η Επιτροπή για χρήση στον σχεδιασμό και στην παρακολούθηση της υλοποίησης της πολιτικής της ΕΕ για την αγροτική ανάπτυξη σε περιφερειακό ή εθνικό επίπεδο. Στο ΠΑΑ καθορίζονται οι προτεραιότητες και οι συγκεκριμένοι στόχοι του κράτους μέλους και προσδιορίζεται ο τρόπος με τον οποίο θα χρησιμοποιηθούν οι χρηματοδοτικοί πόροι (συγχρηματοδότηση από την ΕΕ και από εθνικές δημόσιες πηγές) κατά τη διάρκεια συγκεκριμένης χρονικής περιόδου (επί του παρόντος 7 ετών). Τα ΠΑΑ συγχρηματοδοτούνται από το ΕΓΤΑΑ.

Τελικό υπόλοιπο: Το ποσό που καταβάλλεται ή ανακτάται κατά το κλείσιμο επιχειρησιακού προγράμματος ή προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης, όπως ορίζεται στις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το κλείσιμο.

Χρηματοοικονομικά μέσα: Γενικός όρος που αναφέρεται σε συμβάσεις που δημιουργούν υπέρ του κατόχου απαίτηση έναντι οφειλέτη. Η ΕΕ παρέχει στήριξη σε τρία πιθανά είδη χρηματοοικονομικών μέσων: μέσα κεφαλαιακής συμμετοχής, δανειοδοτικά μέσα και εγγυοδοτικά μέσα. Τα μέσα κεφαλαιακής συμμετοχής και τα δανειοδοτικά μέσα είναι συμβάσεις μεταξύ ενός επενδυτή και της επιχείρησης στην οποία γίνεται η επένδυση ή μεταξύ ενός δανειστή και ενός οφειλέτη. Οι εγγυήσεις είναι συμβάσεις με τις οποίες ο εγγυητής εξασφαλίζει τα δικαιώματα επενδυτή ή δανειστή.

Σύνοψη

I

Οι δαπάνες στους τομείς της πολιτικής συνοχής και της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης αντιπροσωπεύουν μεγάλο μέρος (περίπου 44 %) του συνολικού προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ). Οι δύο πολιτικές έχουν συμπληρωματικούς στόχους και υλοποιούνται διά μέσων με παρόμοια συστήματα διαχείρισης και ελέγχου.

II

Γενικά, οι δαπάνες της ΕΕ προγραμματίζονται και υλοποιούνται στο πλαίσιο ενός πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου (ΠΔΠ) το οποίο καλύπτει τον προγραμματισμό για καθορισμένη περίοδο αρκετών ετών. Η εν λόγω περίοδος συμπίπτει με τις περιόδους προγραμματισμού των τομέων της συνοχής και της αγροτικής ανάπτυξης. Οι τρεις πρόσφατες περίοδοι προγραμματισμού καλύπτουν τα χρονικά διαστήματα 2000-2006, 2007-2013 και 2014-2020. Από τους ελέγχους μας κατά την περίοδο 2007-2013 προέκυψε ότι οι τομείς τόσο της συνοχής όσο και της αγροτικής ανάπτυξης τείνουν να εμφανίζουν σημαντικά επίπεδα παράτυπων δαπανών.

III

Μετά τη λήξη της περιόδου προγραμματισμού, τα προγράμματα στους τομείς της συνοχής και της αγροτικής ανάπτυξης πρέπει να κλείνουν και να τακτοποιούνται από οικονομική άποψη. Αυτό περιλαμβάνει τον προσδιορισμό του μεριδίου της ΕΕ στη συγχρηματοδότηση τυχόν παράτυπων δαπανών και την επιστροφή του οικείου ποσού στον προϋπολογισμό της ΕΕ. Τόσο η Επιτροπή όσο και τα κράτη μέλη έχουν συγκεκριμένα καθήκοντα και αρμοδιότητες στο πλαίσιο της διαδικασίας κλεισίματος, τα οποία καθορίζονται στους κανονισμούς και αποσαφηνίζονται περαιτέρω στις κατευθυντήριες γραμμές που εκδίδει η Επιτροπή.

IV

Στο πλαίσιο του παρόντος ελέγχου, εξετάσαμε κατά πόσον οι κανόνες και οι διαδικασίες για το κλείσιμο παρέχουν στην Επιτροπή και στα κράτη μέλη μια βάση για το κλείσιμο των προγραμμάτων στους τομείς της συνοχής και της αγροτικής ανάπτυξης έγκαιρα και αποδοτικά. Συγκρίναμε τις ρυθμίσεις για το κλείσιμο τριών περιόδων προγραμματισμού στους δύο τομείς πολιτικής και αξιολογήσαμε ειδικότερα με ποιον τρόπο η Επιτροπή αποκομίζει βεβαιότητα ότι η τελική δήλωση περιέχει δαπάνες οι οποίες είναι νόμιμες και κανονικές και οι οποίες χρησιμοποιούνται σύμφωνα με τους στόχους του προγράμματος. Αναλύσαμε επίσης τη διάρκεια της διαδικασίας κλεισίματος και κατά πόσον η αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή ενημερώνεται για την έκβαση του κλεισίματος των προγραμμάτων.

V

Οι ρυθμίσεις για το κλείσιμο στους τομείς της συνοχής και της αγροτικής ανάπτυξης εξελίχθηκαν κατά τις τρεις προαναφερθείσες περιόδους προγραμματισμού. Κατά την περίοδο 2000-2006, οι ρυθμίσεις ήταν ίδιες για αμφότερους τους τομείς. Οι δαπάνες δηλώνονταν σωρευτικά και γίνονταν δεκτές από την Επιτροπή μόνο κατά το κλείσιμο. Κατά την περίοδο 2007-2013, τα κράτη μέλη υποχρεούνταν να παρέχουν, σε ετήσια βάση, στην Επιτροπή διασφάλιση ότι οι δαπάνες για πράξεις που χρηματοδοτούνταν από την ΕΕ ήταν νόμιμες και κανονικές, αλλά αυτό εφαρμοζόταν με διαφορετικό τρόπο σε καθέναν από τους δύο τομείς.

VI

Στον τομέα της συνοχής, το κλείσιμο θεωρείται γενικά ότι σηματοδοτεί την οριστική αποδοχή της νομιμότητας και της κανονικότητας των δαπανών. Για τον σκοπό αυτό, η Επιτροπή υπολογίζει ένα ποσοστό εναπομένοντος κινδύνου για κάθε πρόγραμμα, λαμβάνοντας υπόψη τις δημοσιονομικές διορθώσεις για την περίοδο στο σύνολό της. Ωστόσο, στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, οι δαπάνες των προγραμμάτων εκκαθαρίζονταν σε ετήσια βάση, η δε Επιτροπή συνέχισε τους ελέγχους νομιμότητας και κανονικότητας ακόμη και μετά το επίσημο κλείσιμο του προγράμματος. Επομένως, το κλείσιμο είναι μια αμιγώς οικονομική πράξη, η οποία δεν συνεπάγεται αποδοχή της νομιμότητας και της κανονικότητας των δαπανών ούτε υπολογισμό ποσοστού εναπομένοντος κινδύνου για κάθε πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης.

VII

Κατά την περίοδο 2014-2020, το πλαίσιο διασφάλισης βελτιώθηκε και εναρμονίστηκε περαιτέρω μεταξύ των δύο τομέων δαπανών. Η ετήσια αποδοχή των λογαριασμών εφαρμόζεται πλέον σε αμφότερους τους τομείς πολιτικής. Ωστόσο, παραμένουν ορισμένες διαφορές όσον αφορά τη χρησιμοποιούμενη ορολογία, τα χρονοδιαγράμματα και τις προθεσμίες.

VIII

Διαπιστώσαμε ότι, κατά την περίοδο 2007-2013, δόθηκε περιορισμένη έμφαση στην επίτευξη εκροών και αποτελεσμάτων. Παρότι η υποβολή στοιχείων από τα κράτη μέλη σχετικά με τα αποτελέσματα των προγραμμάτων τους είναι υποχρεωτική και αυτά αποτελούν αντικείμενο αξιολόγησης από την Επιτροπή, η πληρωμή του τελικού υπολοίπου κατά το κλείσιμο δεν συνδέεται άμεσα με την επίτευξη των εκροών και των αποτελεσμάτων σε κανέναν από τους δύο τομείς.

IX

Όσον αφορά τον χρόνο του κλεισίματος, δεν συμπίπτει ούτε με τη λήξη της περιόδου προγραμματισμού ούτε με τη λήξη της περιόδου επιλεξιμότητας. Κατά κανόνα, η επίσημη διαδικασία κλεισίματος ξεκινά μετά τη λήξη της περιόδου επιλεξιμότητας, όταν η επόμενη περίοδος προγραμματισμού βρίσκεται ήδη σε πλήρη εξέλιξη και, ανάλογα με τις περιστάσεις, μπορεί να περατωθεί αρκετά χρόνια αργότερα. Η σημαντική αλληλεπικάλυψη καθηκόντων κατά τις διαφορετικές περιόδους και οι διοικητικές δυσκολίες που ανακύπτουν κατά την παρακολούθηση των δραστηριοτήτων, ορισμένες εκ των οποίων έλαβαν χώρα πριν από περισσότερα από δέκα χρόνια, θέτουν σε κίνδυνο την αποτελεσματικότητα του κλεισίματος των προγραμμάτων. Επιπλέον, η δυνατότητα ανάλωσης του προϋπολογισμού του προγράμματος έως και δύο έτη (n+2) και, για την περίοδο 2014-2020, έως και τρία έτη (n+3) μετά τη λήξη της περιόδου προγραμματισμού αποτελεί αντικίνητρο για την έναρξη των προγραμμάτων της επόμενης περιόδου.

X

Ένας άλλος προβληματισμός αφορά την υποβολή στοιχείων από πλευράς της Επιτροπής σχετικά με το κλείσιμο των προγραμμάτων σε αμφότερους τους τομείς. Ειδικότερα, η Επιτροπή δεν ενημερώνει την αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή σχετικά με την τελική έκβαση της διαδικασίας κλεισίματος (την κανονικότητα των δαπανών και τις εκροές και τα αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν). Δεδομένου ότι το σύστημα του προϋπολογισμού της ΕΕ στηρίζεται σε πολυετή προγραμματισμό, εκτιμούμε ότι η Επιτροπή πρέπει να παρέχει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο ενοποιημένη έκθεση κλεισίματος με βασικές πληροφορίες σχετικά με τις σημαντικότερες πτυχές της υλοποίησης του προγράμματος που σχετίζονται με τις επιδόσεις και τη συμμόρφωση.

XI

Προκειμένου να διασφαλίζεται ότι οι ρυθμίσεις για το κλείσιμο στους τομείς της πολιτικής συνοχής και της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης βελτιώνουν τη λογοδοσία και τη διαφάνεια κατά τη χρήση των κεφαλαίων της ΕΕ, συνιστούμε στην Επιτροπή τα εξής:

—να προτείνει την περαιτέρω εναρμόνιση των κανονιστικών διατάξεων περί κλεισίματος στους τομείς της πολιτικής συνοχής και της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης, με στόχο εναρμονισμένη διαδικασία παροχής διασφάλισης, σε ετήσια βάση, σε αμφότερους τους τομείς·

—να θεσπίσει την οριστική αποδοχή από την Επιτροπή της νομιμότητας και της κανονικότητας των δαπανών και των εκροών και των αποτελεσμάτων που επιτεύχθηκαν μετά το κλείσιμο των προγραμμάτων. Αυτό θα περιλάμβανε τη θέσπιση διαδικασιών για τον υπολογισμό του ποσοστού εναπομένοντος κινδύνου σε επίπεδο προγράμματος και τη διασφάλιση ότι το ποσοστό δεν υπερβαίνει το όριο σημαντικότητας κατά το κλείσιμο, καθώς και την αξιολόγηση της επίτευξης των στόχων και, εφόσον απαιτείται, την επιβολή δημοσιονομικών διορθώσεων σε περίπτωση ανεπαρκών επιδόσεων·

—να προσδιορίσει με ποιον τρόπο θα ενημερώνει την αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή σχετικά με την έκβαση της διαδικασίας κλεισίματος· και

—να εξαλείψει την αλληλεπικάλυψη των περιόδων επιλεξιμότητας, ευθυγραμμίζοντας στο μέτρο του δυνατού την περίοδο επιλεξιμότητας με την περίοδο προγραμματισμού, και να καταστήσει υποχρεωτικό το κλείσιμο των προγραμμάτων αμέσως μετά τη λήξη της περιόδου επιλεξιμότητας (μέγιστη προθεσμία έξι μηνών για την υποβολή εγγράφων κλεισίματος από τα κράτη μέλη και περαιτέρω προθεσμία έξι μηνών για την έκδοση της απόφασης της Επιτροπής).

Οι ως άνω συστάσεις πρέπει να υλοποιηθούν κατά την προετοιμασία του νομοθετικού πλαισίου που θα ισχύσει μετά το 2020.

XII

Αξιολογήσαμε επίσης κατά πόσον η Επιτροπή παρέσχε επαρκή και έγκαιρη καθοδήγηση και στήριξη στα κράτη μέλη στο πλαίσιο της προετοιμασίας τους για το κλείσιμο των προγραμμάτων τους της περιόδου 2007-2013. Συνολικά, διαπιστώσαμε ότι οι κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής σχετικά με το κλείσιμο για την περίοδο 2007-2013 παρέχουν, τόσο στον τομέα της πολιτικής συνοχής όσο και στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, επαρκή βάση για την αποτελεσματική προετοιμασία των κρατών μελών για το κλείσιμο. Οι κατευθυντήριες γραμμές παρασχέθηκαν εγκαίρως και ήταν περιεκτικές, η δε Επιτροπή παρέσχε πρόσθετη στήριξη ανταποκρινόμενη στις ανάγκες των κρατών μελών. Τα κράτη μέλη έμειναν ικανοποιημένα από τη στήριξη της Επιτροπής και θεώρησαν, σε μεγάλο βαθμό, ότι ήταν καλά προετοιμασμένα για το κλείσιμο.

XIII

Προσδιορίσαμε ορισμένους κινδύνους οι οποίοι πρέπει να αντιμετωπιστούν κατά το κλείσιμο των προγραμμάτων της περιόδου 2007-2013 στους τομείς της πολιτικής συνοχής και της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης. Συγκεκριμένα, δεν προβλέπονται δεσμευτικές προθεσμίες σε ορισμένους τομείς σχετικούς με το κλείσιμο, γεγονός που μπορεί να προκαλέσει πρόσθετες καθυστερήσεις στη διαδικασία κλεισίματος. Διαπιστώσαμε επίσης ότι ορισμένες απαιτήσεις, και συγκεκριμένα εκείνες οι οποίες αφορούν τα μη λειτουργικά έργα και την υποβολή στοιχείων σχετικά με το ποσοστό εναπομένοντος κινδύνου, συμβάλλουν στον μετριασμό των κινδύνων που συνδέονται με το κλείσιμο. Άλλες, όπως εκείνες που αφορούν την υποδιαίρεση μη μεγάλων έργων σε φάσεις, αν και αναγκαίες, ενδέχεται, όπως είναι σήμερα διατυπωμένες, να περιπλέξουν τη διαδικασία κλεισίματος. Τέλος, μας προβληματίζει το γεγονός ότι οι έλεγχοι σε επίπεδο κρατών μελών ή/και Επιτροπής δεν επαρκούν ώστε να διασφαλίζεται, κατά το κλείσιμο, η νομιμότητα και η κανονικότητα δαπανών που σχετίζονται με χρηματοοικονομικά μέσα, συμβατικές προκαταβολές και ορισμένα μεγάλα έργα που σχετίζονται με κρατικές ενισχύσεις.

XIV

Συνεπώς, η Επιτροπή πρέπει να παραμείνει σε εγρήγορση για να διασφαλιστεί η αξιοπιστία της διαδικασίας κλεισίματος της περιόδου 2007-2013. Προκειμένου να εξασφαλίσει ότι όλοι οι κίνδυνοι λαμβάνονται δεόντως υπόψη κατά το κλείσιμο των προγραμμάτων της περιόδου 2007-2013 στους τομείς της συνοχής και της αγροτικής ανάπτυξης, συνιστούμε στην Επιτροπή να διασφαλίσει:

—την ταχεία λήψη των αποφάσεων έγκρισης μεγάλων έργων,

—την εφαρμογή από τα κράτη μέλη συγκεκριμένων διαδικασιών για την επαλήθευση της επιλεξιμότητας των δαπανών, ιδίως εκείνων που σχετίζονται με χρηματοοικονομικά μέσα και συμβατικές προκαταβολές.

XV

Συνιστούμε επίσης στις διαχειριστικές αρχές των κρατών μελών να καταβάλλουν εγκαίρως την πλήρη συνεισφορά της ΕΕ στους δικαιούχους των έργων.

Εισαγωγή

Κλείσιμο των πολυετών προγραμμάτων στους τομείς της πολιτικής συνοχής και της πολιτικής για την αγροτική ανάπτυξη

Περίοδοι προγραμματισμού και πιστώσεις προϋπολογισμού

01

Οι δαπάνες στους τομείς της πολιτικής συνοχής και της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης αντιπροσωπεύουν σημαντικό μέρος (περίπου 44 %) του συνολικού προϋπολογισμού της ΕΕ. Οι δαπάνες στους συγκεκριμένους και σε άλλους τομείς πολιτικής της ΕΕ προγραμματίζονται και εκτελούνται στο πλαίσιο του «πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου» (ΠΔΠ) το οποίο καλύπτει τον προγραμματισμό για συγκεκριμένη πολυετή περίοδο. Η εν λόγω περίοδος συμπίπτει με τις περιόδους προγραμματισμού για τους τομείς της συνοχής και της αγροτικής ανάπτυξης. Οι τρεις τελευταίες περίοδοι καλύπτουν τα διαστήματα 2000-2006, 2007-2013 και 2014-2020.

02

Οι τομείς της συνοχής και της αγροτικής ανάπτυξης έχουν παρόμοια χαρακτηριστικά όσον αφορά τους μηχανισμούς υλοποίησης, τα μέσα και τα συστήματα ελέγχου. Στόχος είναι, σε αμφότερες τις περιπτώσεις, η μείωση των περιφερειακών ανισοτήτων (βλέπε πλαίσιο 1) και, κατά την περίοδο 2014-2020, αμφότεροι οι τομείς χρηματοδοτούνται από τα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία (ΕΔΕΤ)¹.

Πλαίσιο 1

Στόχοι πολιτικής των τομέων της συνοχής και της αγροτικής ανάπτυξης

Στόχος της πολιτικής συνοχής είναι η μείωση των αναπτυξιακών ανισοτήτων μεταξύ των διάφορων περιφερειών, η αναδιάρθρωση παρακμαζουσών βιομηχανικών περιοχών και η διαφοροποίηση των αγροτικών περιοχών, καθώς και η ενθάρρυνση της διασυνοριακής, διακρατικής και διαπεριφερειακής συνεργασίας.

Στόχος της πολιτικής για την αγροτική ανάπτυξη είναι η βελτίωση της υπαίθρου και των συνθηκών για τους ανθρώπους που ζουν εκεί, μέσω της ενίσχυσης της ανταγωνιστικότητας του γεωργικού και του δασικού τομέα, της βελτίωσης του περιβάλλοντος και της ποιότητας ζωής στις αγροτικές περιοχές και της ενθάρρυνσης της διαφοροποίησης της αγροτικής οικονομίας.

03

Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, διατέθηκαν από τον προϋπολογισμό της ΕΕ περίπου 460 δισεκατομμύρια ευρώ για προγράμματα συνοχής και αγροτικής ανάπτυξης, σε σύγκριση με περίπου 430 δισεκατομμύρια ευρώ για την περίοδο 2007-2013 και 300 δισεκατομμύρια ευρώ για την περίοδο 2000-2006 (βλέπε γράφημα 1). Τα ποσά αυτά αντιστοιχούν, κατά προσέγγιση, στο 40 % του συνολικού προϋπολογισμού της ΕΕ για την περίοδο 2000-2006, στο 44 % για την περίοδο 2007-2013 και στο 43 % για την περίοδο 2014-2020.

Γράφημα 1

Χρηματοδότηση της ΕΕ για τις περιόδους 2000-2006, 2007-2013 και 2014-2020 (δισεκατομμύρια ευρώ)

Σημ.: Το γράφημα καταρτίστηκε βάσει των ΠΔΠ που προσαρμόστηκαν για το 2006 (ΕΕ-25), το 2013 (ΕΕ-27) και το 2017 (ΕΕ-28).

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων της Επιτροπής.

Επιμερισμένη διαχείριση των πολιτικών συνοχής και αγροτικής ανάπτυξης

04

Η αρμοδιότητα για την υλοποίηση των πολιτικών συνοχής και αγροτικής ανάπτυξης είναι επιμερισμένη μεταξύ των κρατών μελών και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Η Επιτροπή εγκρίνει πολυετή προγράμματα βάσει προτάσεων που υποβάλλουν τα κράτη μέλη.

05

Στην Επιτροπή, αρμόδιες για τη διαχείριση των συγκεκριμένων τομέων πολιτικής είναι η Γενική Διεύθυνση Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης, η Γενική Διεύθυνση Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης και η Γενική Διεύθυνση Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης. Στα κράτη μέλη, οι αρχές οι οποίες είναι αρμόδιες για τα εθνικά ή/και περιφερειακά προγράμματα στο πλαίσιο της συνοχής και της αγροτικής ανάπτυξης έχουν καθήκον να διασφαλίζουν τη νομιμότητα και την κανονικότητα των συγχρηματοδοτούμενων δράσεων, υπό την εποπτεία και την τελική ευθύνη της Επιτροπής².

Το κλείσιμο, τελευταίο στάδιο του κύκλου ζωής ενός προγράμματος

06

Η έγκριση, η υλοποίηση και το κλείσιμο των πολυετών προγραμμάτων είναι μια κυκλική διαδικασία. Τα τρία στάδια της ζωής ενός προγράμματος εξηγούνται στο γράφημα 2.

07

Στον δημοσιονομικό κανονισμό της ΕΕ και στους τομεακούς κανονισμούς για αμφότερους τους τομείς πολιτικής, το κλείσιμο, το τελευταίο στάδιο του κύκλου ζωής ενός προγράμματος, ορίζεται ως η πληρωμή στο κράτος μέλος του υπολοίπου με το οποίο εκκαθαρίζονται όλες οι προηγούμενες δαπάνες (το οποίο καλείται επίσης τελικό υπόλοιπο) ή η ανάκτηση των ποσών που καταβλήθηκαν αχρεωστήτως από την Επιτροπή³.

Γράφημα 2

Ο κύκλος ζωής των πολυετών προγραμμάτων στους τομείς της συνοχής και της αγροτικής ανάπτυξης

Πηγή: ΕΕΣ.

08

Ωστόσο, το «κλείσιμο» αφορά επίσης τη διαδικασία περάτωσης ενός προγράμματος, η οποία περιλαμβάνει την υποβολή εγγράφων από τα κράτη μέλη στην Επιτροπή και οδηγεί στην πληρωμή του τελικού υπολοίπου. Σε αμφότερους τους τομείς πολιτικής, οι ρυθμίσεις για το κλείσιμο καθορίζονται στους αντίστοιχους κανονισμούς, οι οποίοι απαριθμούνται στο παράρτημα I.

09

Το κλείσιμο αποτελεί κρίσιμο στάδιο του κύκλου ζωής ενός προγράμματος επειδή:

οη Επιτροπή υποχρεούται να αποδέχεται μόνο δαπάνες οι οποίες πραγματοποιήθηκαν σύμφωνα με τους κανόνες της ΕΕ και τους εθνικούς κανόνες. Ειδικότερα, αυτό σημαίνει ότι μόνο δαπάνες οι οποίες πραγματοποιήθηκαν σύμφωνα με τους στόχους των προγραμμάτων και κατά νόμιμο και κανονικό τρόπο μπορούν να επιστραφούν από τον προϋπολογισμό της ΕΕ· και

οτα κράτη μέλη πρέπει να διασφαλίζουν ότι οι δαπάνες πραγματοποιούνται σε συμφωνία με τις ισχύουσες νομικές απαιτήσεις και τις αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης. Κάθε παράτυπη δαπάνη, την οποία εντοπίζει και διορθώνει η Επιτροπή μετά το κλείσιμο, μπορεί να συνεπαχθεί καθαρή μείωση της χρηματοδότησης της ΕΕ για το πρόγραμμα. Στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, όλες οι διορθώσεις αυτού του είδους έχουν καθαρό αποτέλεσμα στη χρηματοδότηση της ΕΕ.

10

Ταυτόχρονα, οι κανονισμοί της ΕΕ προβλέπουν ότι τα κεφάλαια της ΕΕ που διατίθενται για τη συγχρηματοδότηση δράσεων στα κράτη μέλη πρέπει να δαπανώνται εντός των προθεσμιών που προβλέπονται στους κανονισμούς. Καθώς η περίοδος επιλεξιμότητας βαίνει προς τη λήξη της, αυξάνονται οι πιέσεις στα κράτη μέλη να εξαντλήσουν τα εν λόγω κεφάλαια, δεδομένου ότι κινδυνεύουν να απολέσουν τυχόν μη δαπανηθέντα μερίδια των αρχικών πιστώσεων.

Αρμοδιότητες κατά τη διαδικασία κλεισίματος: κράτη μέλη και Επιτροπή

Οι αρχές των κρατών μελών υποβάλλουν έγγραφα κλεισίματος

11

Οι αρμόδιες για τη διαχείριση και των έλεγχο των προγραμμάτων συνοχής και αγροτικής ανάπτυξης κατά την περίοδο 2007-2013 αρχές σε επίπεδο κρατών μελών περιγράφονται στο παράρτημα II. Οι αντίστοιχες αρμοδιότητές τους κατά τη διαδικασία κλεισίματος παρουσιάζονται στον πίνακα 1 κατωτέρω.

Πίνακας 1

Οι αρμοδιότητες των αρχών των κρατών μελών κατά το κλείσιμο

Συνοχή
Αγροτική ανάπτυξη

i)Η διαχειριστική αρχή υποβάλλει τελική έκθεση υλοποίησης, η οποία καλύπτει ολόκληρη την περίοδο προγραμματισμού¹.

i)Η διαχειριστική αρχή υποβάλλει την τελευταία ετήσια έκθεση προόδου σχετικά με την υλοποίηση⁴.

ii)Η αρχή πιστοποίησης υποβάλλει αίτηση πληρωμής του τελικού υπολοίπου και δήλωση δαπανών².

ii)Ο οργανισμός πληρωμών υποβάλλει τους ετήσιους λογαριασμούς για το τελευταίο έτος υλοποίησης⁵.

iii)Η ελεγκτική αρχή αξιολογεί την εγκυρότητα της αίτησης πληρωμής του τελικού υπολοίπου και τη νομιμότητα και την κανονικότητα των υποκειμένων πράξεων που καλύπτονται από την τελική δήλωση δαπανών, η οποία υποστηρίζεται από έκθεση τελικού ελέγχου³.

Στη δήλωση κλεισίματος, η ελεγκτική αρχή πρέπει να γνωστοποιεί το ποσοστό εναπομένοντος κινδύνου ανά ΕΠ (ή ομάδα ΕΠ) για ολόκληρη την περίοδο προγραμματισμού. Εάν αυτό υπερβαίνει το όριο σημαντικότητας του 2 % που θέσπισε η Επιτροπή, οδηγεί κανονικά σε δημοσιονομική διόρθωση. Τα προγράμματα δεν πρέπει να κλείνουν εάν το επιβεβαιωμένο ποσοστό εναπομένοντος κινδύνου είναι ανώτερο του ορίου σημαντικότητας.

iii)Ο οργανισμός πιστοποίησης υποβάλλει γνώμη και καταρτίζει έκθεση σχετικά με την πληρότητα, την ακρίβεια και την ειλικρίνεια των τελευταίων ετήσιων λογαριασμών και τη λειτουργία του συστήματος εσωτερικού ελέγχου⁶.

1Άρθρο 67 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006.

2Άρθρα 61, 78 και 89 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006.

3Άρθρο 62, παράγραφος 1, στοιχείο ε), του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006.

4Άρθρο 82, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 και άρθρο 37 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013.

5Άρθρο 7, παράγραφος 3, και άρθρο 37 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013.

6Άρθρο 9 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 και άρθρο 5 του εκτελεστικού κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 908/2014 της Επιτροπής, της 6ης Αυγούστου 2014, για τη θέσπιση κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου όσον αφορά τους οργανισμούς πληρωμών και άλλους οργανισμούς, τη δημοσιονομική διαχείριση, την εκκαθάριση λογαριασμών, τους κανόνες σχετικά με τους ελέγχους, τις εγγυήσεις και τη διαφάνεια (ΕΕ L 255 της 28.8.2014, σ. 59).

Πηγή: ΕΕΣ.

Η Επιτροπή αξιολογεί και αποδέχεται τα έγγραφα κλεισίματος

12

Στον τομέα της συνοχής, για το κλείσιμο της περιόδου 2007-2013, η Επιτροπή οφείλει να αναλύσει εντός πέντε μηνών τα έγγραφα που υποβάλλουν τα κράτη μέλη και να γνωμοδοτήσει επί της τελικής έκθεσης υλοποίησης⁴ και της δήλωσης κλεισίματος⁵. Εφόσον τα ως άνω έγγραφα γίνουν αποδεκτά, η Επιτροπή οφείλει να καταβάλει το τελικό υπόλοιπο εντός 45 ημερολογιακών ημερών⁶. Κατά την περίοδο προγραμματισμού, οι έλεγχοι που διενεργούν τα κράτη μέλη ή η Επιτροπή μπορούν να έχουν ως αποτέλεσμα δημοσιονομικές διορθώσεις σε ένα ΕΠ. Γενικά, κάθε ανεπίλυτο ζήτημα το οποίο αφορά δραστηριότητες ελέγχου και διαπιστώσεις ελέγχου πρέπει να αποσαφηνίζεται και να τακτοποιείται κατά τη διαδικασία κλεισίματος. Ωστόσο, η Επιτροπή μπορεί να διενεργήσει περαιτέρω ελέγχους, οι οποίοι ενδέχεται να έχουν ως αποτέλεσμα δημοσιονομικές διορθώσεις μετά την πληρωμή του τελικού υπολοίπου⁷.

13

Στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, το κλείσιμο βασίζεται, σε μεγάλο βαθμό, στην ετήσια διαδικασία δημοσιονομικής εκκαθάρισης, δηλαδή τον ετήσιο έλεγχο της έκθεσης του οργανισμού πιστοποίησης και την αποδοχή των λογαριασμών από την Επιτροπή. Κατά το κλείσιμο, η Επιτροπή διαθέτει πέντε μήνες για να αποφανθεί επί της τελευταίας ετήσιας έκθεσης προόδου⁸. Εφόσον η εν λόγω έκθεση θεωρηθεί αποδεκτή και οι τελευταίοι ετήσιοι λογαριασμοί εκκαθαριστούν, η Επιτροπή οφείλει να καταβάλει το τελικό υπόλοιπο εντός έξι μηνών⁹. Καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού, για την προστασία του προϋπολογισμού της ΕΕ κατά των παράτυπων δαπανών, η Επιτροπή διενήργησε επίσης ελέγχους της νομιμότητας και της κανονικότητας των δαπανών (πολυετή εκκαθάριση ως προς τη συμμόρφωση), ανεξάρτητους από τη δημοσιονομική εκκαθάριση. Οι εν λόγω έλεγχοι είχαν συχνά ως αποτέλεσμα καθαρές δημοσιονομικές διορθώσεις και μπορούν να διενεργούνται ακόμη ή να ολοκληρωθούν μετά το κλείσιμο των ΠΑΑ.

14

Ενώ η προθεσμία για την υποβολή από τις αρχές των κρατών μελών των εγγράφων κλεισίματος για τα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης ήταν η 30ή Ιουνίου 2016, η αντίστοιχη προθεσμία για τα προγράμματα συνοχής ήταν η 30ή Μαρτίου 2017. Κατά τον χρόνο διενέργειας του ελέγχου μας, λόγω των διαφορετικών προθεσμιών, οι Γενικές Διευθύνσεις βρίσκονταν σε διαφορετικά στάδια στην προετοιμασία τους. Η ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης είχε οριστικοποιήσει το εσωτερικό εγχειρίδιο και τις διαδικασίες της για το κλείσιμο, αλλά οι αντίστοιχες εργασίες βρίσκονταν ακόμη σε εξέλιξη στη ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης και στη ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης και προβλεπόταν να ολοκληρωθούν έως το τέλος του 2016, πριν από τη λήξη της προθεσμίας υποβολής των εγγράφων κλεισίματος.

1Άρθρο 1 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, περί καθορισμού κοινών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 (ΕΕ L 347 της 20.12.2013, σ. 320).

2Άρθρο 317 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ).

3Άρθρο 90 του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 966/2012 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 2012, σχετικά με τους δημοσιονομικούς κανόνες που εφαρμόζονται στον γενικό προϋπολογισμό της Ένωσης και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1605/2002 του Συμβουλίου (ο δημοσιονομικός κανονισμός) (ΕΕ L 298 της 26.10.2012, σ. 1). άρθρο 109, παράγραφος 3, των κανόνων εφαρμογής του δημοσιονομικού κανονισμού. άρθρο 89, παράγραφος 5, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 του Συμβουλίου περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και το Ταμείο Συνοχής (ΕΕ L 210 της 31.7.2006, σ. 25). και άρθρο 37 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, σχετικά με τη χρηματοδότηση, τη διαχείριση και την παρακολούθηση της κοινής γεωργικής πολιτικής και την κατάργηση των κανονισμών (ΕΟΚ) αριθ. 352/78, (ΕΚ) αριθ. 165/94, (ΕΚ) αριθ. 2799/98, (ΕΚ) αριθ. 814/2000, (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 και (ΕΚ) αριθ. 485/2008 του Συμβουλίου (ΕΕ L 347 της 20.12.2013, σ. 549).

4Άρθρο 67, παράγραφος 4, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006.

5Άρθρο 89, παράγραφος 3, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006.

6Άρθρο 89, παράγραφος 4, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006.

7Βάσει του άρθρου 90 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006, η διαχειριστική αρχή οφείλει να διασφαλίζει ότι όλα τα δικαιολογητικά έγγραφα σχετικά με τις δαπάνες και τους λογιστικούς ελέγχους του σχετικού επιχειρησιακού προγράμματος τηρούνται στη διάθεση της Επιτροπής και του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου για διάστημα τριών ετών μετά το κλείσιμο.

8Άρθρο 82, παράγραφος 3, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005, της 20ής Σεπτεμβρίου 2005, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (ΕΕ L 277 της 21.10.2005, σ. 1).

9Άρθρο 37 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013.

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

15

Στο πλαίσιο του εν προκειμένω ελέγχου, εξετάσαμε κατά πόσον οι κανόνες και οι διαδικασίες στους τομείς της συνοχής και της αγροτικής ανάπτυξης παρέχουν στην Επιτροπή και στα κράτη μέλη μια βάση για το κλείσιμο των προγραμμάτων έγκαιρα και αποδοτικά.

Εξετάσαμε πρώτα:

οκατά πόσον οι κανονιστικές διατάξεις που διέπουν το κλείσιμο στους τομείς της συνοχής και της αγροτικής ανάπτυξης απαιτούν την οριστική αποδοχή της νομιμότητας και κανονικότητας των δαπανών των προγραμμάτων, καθώς και διασφάλιση όσον αφορά την επίτευξη των εκροών και των αποτελεσμάτων·

οκατά πόσον η αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή (Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και Συμβούλιο) ενημερώνεται σχετικά με την έκβαση του κλεισίματος των πολυετών προγραμμάτων δαπανών· και

οκατά πόσον η διαδικασία κλεισίματος διεξάγεται εγκαίρως.

Δεύτερον, αξιολογήσαμε κατά πόσον η Επιτροπή παρέσχε επαρκή και έγκαιρη στήριξη στα κράτη μέλη ώστε να προετοιμαστούν για το κλείσιμο των ΕΠ και των ΠΑΑ της περιόδου 2007-2013.

16

Ο έλεγχός μας επικεντρώθηκε στα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα των ρυθμίσεων για το κλείσιμο προγραμμάτων στους τομείς της συνοχής και της αγροτικής ανάπτυξης κατά την περίοδο 2007-2013, στα διδάγματα που αποκομίστηκαν από το κλείσιμο των προγραμμάτων της περιόδου 2000-2006 και στο κατά πόσον οι αδυναμίες που εντοπίστηκαν σε αμφότερες τις περιόδους αντιμετωπίστηκαν στους κανονισμούς για την περίοδο 2014-2020.

17

Οι ελεγκτικές εργασίες συνίσταντο στα εξής:

οανάλυση των κανόνων που διέπουν το κλείσιμο των περιόδων προγραμματισμού 2000-2006, 2007-2013 και 2014-2020·

οανάλυση της στήριξης που παρέσχε η Επιτροπή στα κράτη μέλη μέσω καθοδήγησης και επιμόρφωσης για το κλείσιμο της περιόδου 2007-2013·

οηλεκτρονική έρευνα μεταξύ των εθνικών και περιφερειακών αρχών που συμμετέχουν στο κλείσιμο των προγραμμάτων προκειμένου να καταγραφούν οι απόψεις τους σχετικά με τους κανόνες, την καθοδήγηση και τη στήριξη της Επιτροπής και την ετοιμότητά τους. Η έρευνα διεξήχθη από τον Νοέμβριο του 2015 έως τον Ιανουάριο του 2016. Απευθυνόταν σε διαχειριστικές αρχές και ελεγκτικές αρχές στον τομέα της πολιτικής συνοχής και σε οργανισμούς πληρωμών και οργανισμούς πιστοποίησης στον τομέα της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης. Απάντησαν 337 από τις 480 αρχές που κλήθηκαν να συμμετάσχουν στην έρευνα (ποσοστό απόκρισης περίπου 70 %)· και

οσυνεντεύξεις με εκπροσώπους αρχών των κρατών μελών που έλαβαν μέρος στην έρευνα. Συνολικά πραγματοποιήθηκαν συνεντεύξεις με εκπροσώπους 25 εθνικών και περιφερειακών αρχών στον τομέα της συνοχής και 12 αρχών στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης.

18

Οι ελεγκτικές εργασίες πραγματοποιήθηκαν στο διάστημα από τον Σεπτέμβριο του 2015 έως τον Σεπτέμβριο του 2016.

Παρατηρήσεις

Οι κανόνες σχετικά με το κλείσιμο βελτιώθηκαν, αλλά απαιτούνται περαιτέρω μέτρα προκειμένου η διαδικασία να καταστεί αποδοτικότερη και να ολοκληρώνεται ταχύτερα

19

Το κλείσιμο είναι το τελευταίο στάδιο στον κύκλο ζωής ενός πολυετούς προγράμματος. Για τη διασφάλιση λογοδοσίας και διαφάνειας, η Επιτροπή πρέπει να αποδέχεται τη νομιμότητα και κανονικότητα των τελικών δαπανών, καθώς και τη συμμόρφωσή τους με τους στόχους του προγράμματος. Το κλείσιμο πρέπει να λαμβάνει χώρα όσο το δυνατόν συντομότερα μετά τη λήξη της περιόδου προγραμματισμού και η Επιτροπή πρέπει να υποβάλλει έκθεση στην αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή σχετικά με την έκβαση της διαδικασίας κλεισίματος.

20

Λαμβανομένων υπόψη των ομοιοτήτων που παρουσιάζουν οι τομείς των πολιτικών συνοχής και αγροτικής ανάπτυξης (ιδίως τα επενδυτικά μέτρα που δεν συνδέονται με την έκταση) και του γεγονότος ότι από το 2014 οι τομείς αυτοί περιλαμβάνονται στα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία, οι ρυθμίσεις για το κλείσιμο πρέπει να εναρμονιστούν για την ενίσχυση της διαφάνειας και τη διευκόλυνση της πραγματοποίησης συγκρίσεων. Η εναρμόνιση των ρυθμίσεων για το κλείσιμο θα διευκολύνει επίσης την κατανόηση της διαδικασίας κλεισίματος από τα ενδιαφερόμενα μέρη. Τέλος, η ύπαρξη κοινών κανόνων μπορεί να βελτιώσει την αποδοτικότητα κατά την υλοποίηση των προγραμμάτων.

Σημαντικές αλλαγές στις ρυθμίσεις για το κλείσιμο των προγραμμάτων στους τομείς της συνοχής και της αγροτικής ανάπτυξης σε σύγκριση με την περίοδο 2000-2006

Περίοδος 2000-2006: τα κράτη μέλη δεν παρείχαν διασφάλιση, σε ετήσια βάση, σε κανέναν από τους δύο τομείς πολιτικής

21

Κατά την περίοδο 2000-2006, η διαδικασία κλεισίματος και οι σχετικές κατευθυντήριες γραμμές ήταν κοινές για τους τομείς της συνοχής και της αγροτικής ανάπτυξης και οι αρχές των κρατών μελών δεν παρείχαν διασφάλιση, σε ετήσια βάση, σε κανέναν από τους δύο τομείς πολιτικής. Κατά το κλείσιμο, οι εν λόγω αρχές¹⁰ όφειλαν να παράσχουν διασφάλιση, βάσει δειγματοληπτικού ελέγχου, σχετικά με τη νομιμότητα και την κανονικότητα του συνόλου των δαπανών κατά τη διάρκεια της περιόδου. Η ανάλυση και οι έλεγχοι της Επιτροπής είχαν ως αποτέλεσμα, σε πολλές περιπτώσεις, αιτήματα διευκρινίσεων ή πρόσθετες εργασίες σε επίπεδο κρατών μελών, που συχνά παρέτειναν τη διαδικασία κλεισίματος. Για παράδειγμα, σε ποσοστό 14 % των επιχειρησιακών προγραμμάτων του ΕΤΠΑ η διαδικασία κλεισίματος διήρκεσε περισσότερο από τέσσερα έτη. Στο γράφημα 3 παρέχεται επισκόπηση του χρόνου που χρειάστηκαν οι Γενικές Διευθύνσεις της Επιτροπής για το κλείσιμο των προγραμμάτων συνοχής και αγροτικής ανάπτυξης της περιόδου 2000-2006.

Γράφημα 3

Χρόνος που απαιτήθηκε για το κλείσιμο ΕΠ και ΠΑΑ κατά την περίοδο 2000-2006

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων της Επιτροπής.

Περίοδος 2007-2013: υποχρέωση των κρατών μελών να παρέχουν διασφάλιση, σε ετήσια βάση, σε αμφότερους τους τομείς πολιτικής

22

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 επιβλήθηκε υποχρέωση στα κράτη μέλη να παρέχουν διασφάλιση, σε ετήσια βάση, σε αμφότερους τους τομείς πολιτικής. Οι σχετικές ετήσιες δηλώσεις παρείχαν τη βάση για το κλείσιμο του προγράμματος και αποσκοπούσαν στη διευκόλυνση και την επιτάχυνση της διαδικασίας σε σύγκριση με τα ισχύοντα κατά την προηγούμενη περίοδο. Στον τομέα της συνοχής, έλαβαν τη μορφή ετήσιων εκθέσεων ελέγχου που υπέβαλλαν οι ελεγκτικές αρχές και έκανε δεκτές η Επιτροπή. Στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, η Επιτροπή ανέπτυξε τη διαδικασία «εκκαθάρισης των λογαριασμών»¹¹ για την τελική αναγνώριση των δαπανών, η οποία περιλαμβάνει ετήσια δημοσιονομική εκκαθάριση και πολυετή εκκαθάριση ως προς τη συμμόρφωση (βλέπε σημείο 13). Στο παράρτημα II παρουσιάζεται επισκόπηση των καθηκόντων διαχείρισης και ελέγχου των αρμόδιων αρχών των κρατών μελών κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013.

23

Στον τομέα της πολιτικής συνοχής, κατά την περίοδο 2007-2013, οι δαπάνες δηλώνονταν σωρευτικά από την έναρξη της περιόδου και η Επιτροπή δεν τις αποδεχόταν σε ετήσια βάση. Ωστόσο, οι ετήσιες εκθέσεις ελέγχου και οι ελεγκτικές γνώμες τις οποίες υπέβαλλαν οι ελεγκτικές αρχές και έκανε αποδεκτές η Επιτροπή αποτελούσαν σημαντικό στοιχείο της ετήσιας διασφάλισης της Επιτροπής. Η Επιτροπή διέθετε επίσης τη δυνατότητα να διακόψει ή να αναστείλει τις πληρωμές, σε περίπτωση αμφιβολιών σχετικά με τη νομιμότητα και την κανονικότητα των δαπανών. Το σύστημα των ετήσιων εκθέσεων ελέγχου και των γνωμών, σε συνδυασμό με την αποδοχή από την Επιτροπή των ετήσιων εκθέσεων σχετικά με την υλοποίηση, αποτελεί τη βάση της διαδικασίας κλεισίματος.

24

Από την άλλη πλευρά, στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, η Επιτροπή αποδεχόταν τις δηλώσεις δαπανών σε ετήσια βάση κατά την περίοδο 2007-2013. Η Επιτροπή υποχρεούνταν να ελέγχει την έκθεση του οργανισμού πιστοποίησης και την ελεγκτική γνώμη και να αποδέχεται τους λογαριασμούς σε ετήσια βάση (ετήσια δημοσιονομική εκκαθάριση). Η διαδικασία αυτή δεν κάλυπτε μόνο τους λογαριασμούς, αλλά και τη λειτουργία του συστήματος εσωτερικού ελέγχου του οργανισμού πληρωμών και τη δήλωση αξιοπιστίας του διευθυντή του οργανισμού· ωστόσο, δεν επεκτεινόταν στη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών. Ανεξαρτήτως τούτου, η Επιτροπή είχε την υποχρέωση να εξετάζει και να αποδέχεται την ετήσια έκθεση ελέγχου σχετικά με την υλοποίηση. Το κλείσιμο των προγραμμάτων στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης βασίζεται στους ετήσιους λογαριασμούς που υποβάλλουν τα κράτη μέλη για κάθε οικονομικό έτος της περιόδου προγραμματισμού (2007 έως 2015) και στην αποδοχή τους από την Επιτροπή (αποφάσεις δημοσιονομικής εκκαθάρισης). Ωστόσο, η νομιμότητα και η κανονικότητα δεν περιλαμβάνονται στο πεδίο της ετήσιας δημοσιονομικής εκκαθάρισης, αλλά εμπίπτουν στη διαδικασία πολυετούς εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση, η οποία μπορεί να συνεχιστεί και μετά το κλείσιμο. Επομένως, στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, το κλείσιμο μπορεί να γίνει αντιληπτό ως μια διαδικασία η οποία αποτελείται από διάφορα στάδια καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου υλοποίησης και συνεχίζεται μετά το επίσημο κλείσιμο ενός ΠΑΑ, και όχι ως μια εφάπαξ διαδικασία που εκτελείται σε μια συγκεκριμένη χρονική στιγμή.

25

Στο παράρτημα III απεικονίζεται η εξέλιξη του συστήματος διαχείρισης και ελέγχου στη διάρκεια τριών περιόδων προγραμματισμού (2000-2006, 2007-2013 και 2014-2020) σε σχέση με το κλείσιμο στους τομείς της συνοχής και της αγροτικής ανάπτυξης. Παρουσιάζεται επίσης ο τρόπος με τον οποίο οι αρχές των κρατών μελών και η Επιτροπή παρέχουν πληροφορίες παρακολούθησης και διασφάλιση κατά τις τρεις περιόδους.

Περίοδος 2014-2020: Σύγκλιση, χωρίς πλήρη εναρμόνιση, των ρυθμίσεων για το κλείσιμο στους τομείς της συνοχής και της αγροτικής ανάπτυξης

26

Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, εφαρμόζεται ετήσια αποδοχή λογαριασμών τόσο στον τομέα της συνοχής όσο και στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης¹², με αποτέλεσμα «ετήσιο κλείσιμο» σε αμφότερους τους τομείς πολιτικής. Στον τομέα της συνοχής, τα προβλήματα που αφορούν τη νομιμότητα και την κανονικότητα των δαπανών λαμβάνονται υπόψη για την ετήσια αποδοχή των λογαριασμών εφόσον εντοπίζονται και διορθώνονται από τις εθνικές αρχές πριν από την υποβολή των λογαριασμών στην Επιτροπή, αλλά μπορούν επίσης να εξεταστούν σε μεταγενέστερο στάδιο στο πλαίσιο των πολυετών ελέγχων συμμόρφωσης, οι οποίοι οδηγούν στην επιβολή καθαρών δημοσιονομικών διορθώσεων από την Επιτροπή υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις¹³. Αυτό αντιστοιχεί γενικά στη διαδικασία που εφαρμόζεται στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης από την περίοδο 2007-2013. Στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, η παρεχόμενη σε ετήσια βάση διασφάλιση επεκτάθηκε στη νομιμότητα και στην κανονικότητα καθώς, από το 2015, οι οργανισμοί πιστοποίησης υποχρεούνται να περιλαμβάνουν τις συγκεκριμένες πτυχές στις ετήσιες εκθέσεις τους. Όπως και στην περίπτωση της πολιτικής συνοχής, οι πολυετείς έλεγχοι συμμόρφωσης οι οποίοι μπορεί να συνεπάγονται την εφαρμογή καθαρών δημοσιονομικών διορθώσεων διενεργούνται χωριστά.

27

Σε αμφότερους τους τομείς πολιτικής, το κλείσιμο της περιόδου 2014-2020 θα είναι σχεδόν όμοιο με την ετήσια αποδοχή των λογαριασμών, με τη διαφορά ότι στον τομέα της συνοχής θα απαιτείται τελική έκθεση υλοποίησης επιπλέον των ετήσιων εγγράφων¹⁴ που υποβάλλονται για το τελευταίο έτος. Στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, δεν θα απαιτούνται πρόσθετα έγγραφα για το κλείσιμο· η μορφή της έκθεσης θα είναι ίδια με εκείνη της υποβαλλόμενης σε ετήσια βάση έκθεσης.

28

Κατά την περίοδο 2014-2020, οι κανόνες σχετικά με τη διασφάλιση και το κλείσιμο βελτιώθηκαν και εναρμονίστηκαν περαιτέρω μεταξύ των δύο τομέων δαπανών. Ανεξάρτητα από τις προσπάθειες εξορθολογισμού των διαδικασιών μέσω του κανονισμού περί κοινών διατάξεων¹⁵, εξακολουθούν να υφίστανται ορισμένες διαφορές μεταξύ των δύο τομέων πολιτικής όσον αφορά τις ρυθμίσεις για το κλείσιμο. Οι κύριες διαφορές απαριθμούνται στον πίνακα 2.

Πίνακας 2

Διαφορές στις ρυθμίσεις για το κλείσιμο μεταξύ του τομέα της συνοχής και του τομέα της αγροτικής ανάπτυξης κατά την περίοδο 2014-2020

Θέμα
Συνοχή
Αγροτική ανάπτυξη
Διαφορές

Ορολογία και ρόλοι των αρχών των κρατών μελών
Τα καθήκοντα και οι αρμοδιότητες των διαχειριστικών αρχών, των αρχών πιστοποίησης και των ελεγκτικών αρχών περιγράφονται στο παράρτημα II.
Κατά την περίοδο 2014-2020 άρχισε να χρησιμοποιείται ο νέος όρος «αποδοχή των λογαριασμών»¹.
Τα καθήκοντα και οι αρμοδιότητες των διαχειριστικών αρχών, των οργανισμών πληρωμών και των οργανισμών πιστοποίησης περιγράφονται στο παράρτημα II.
Χρησιμοποιείται ο όρος «αποδοχή των λογαριασμών» του κανονισμού περί κοινών διατάξεων, αλλά στους ειδικούς κανόνες στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης εξακολουθούν να χρησιμοποιούνται οι όροι «εκκαθάριση των λογαριασμών»² και «εκκαθάριση ως προς τη συμμόρφωση»³.
Παρότι τα καθήκοντά τους είναι σε γενικές γραμμές παρόμοια, οι αρχές των κρατών μελών έχουν διαφορετικές ονομασίες και διαφορετικούς ρόλους στους αντίστοιχους τομείς πολιτικής.
Στον τομέα της συνοχής χρησιμοποιείται ο όρος «αποδοχή λογαριασμών», αλλά στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης χρησιμοποιούνται επίσης οι όροι «εκκαθάριση των λογαριασμών» και «εκκαθάριση ως προς τη συμμόρφωση».

Νομιμότητα και κανονικότητα
Στον τομέα της συνοχής, η αρχική προχρηματοδότηση των προγραμμάτων συμπληρώνεται με ετήσια προχρηματοδότηση. Ποσό το οποίο αντιστοιχεί σε 10 % των ενδιάμεσων πληρωμών παρακρατείται συστηματικά για την προστασία του προϋπολογισμού της ΕΕ από τις συνέπειες παράτυπων δαπανών. Το εν λόγω ποσό αποδεσμεύεται με την αποδοχή των ετήσιων λογαριασμών.
Στη νομοθεσία⁴ προβλέπεται ρητώς ότι ζητήματα νομιμότητας και κανονικότητας δεν πρέπει να λαμβάνονται υπόψη για την ετήσια αποδοχή των λογαριασμών.
Στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, στα κράτη μέλη καταβάλλεται μόνον αρχική προχρηματοδότηση, δεν προβλέπεται ετήσια προχρηματοδότηση και δεν γίνεται παρακράτηση επί των ενδιάμεσων πληρωμών. Ωστόσο, προβλέπεται ανώτατο όριο 95 % για τις σωρευτικές πληρωμές, και το υπόλοιπο 5 % αποδεσμεύεται μόνο κατά την καταβολή του τελικού υπολοίπου.
Οι ειδικοί κανόνες σχετικά με την αγροτική ανάπτυξη επεκτείνουν τις ετήσιες εκθέσεις των οργανισμών πιστοποίησης στη νομιμότητα και την κανονικότητα⁵.
Μολονότι στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, στα κράτη μέλη καταβάλλεται μόνον αρχική προχρηματοδότηση, στον τομέα της συνοχής αυτή συμπληρώνεται με ετήσια προχρηματοδότηση. Στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, δεν παρακρατείται τμήμα των ενδιάμεσων πληρωμών, ενώ στον τομέα της συνοχής προβλέπεται παρακράτηση 10 %. Από την άλλη πλευρά, στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, για τις σχετικές με ένα πρόγραμμα πληρωμές ορίζεται ανώτατο όριο 95 % για την υλοποίηση, κάτι που δεν ισχύει στον τομέα της συνοχής.
Σε αμφότερους τους τομείς, δεν είναι σαφές σε ποιον βαθμό η Επιτροπή θα λαμβάνει υπόψη στην πράξη τη νομιμότητα και την κανονικότητα για την ετήσια αποδοχή.

Λογιστικό έτος, οικονομικό έτος και τελευταίοι ετήσιοι λογαριασμοί
Θεσπίστηκε νέο λογιστικό έτος, από την 1η Ιουλίου έως την 30ή Ιουνίου⁶.
Οι τελευταίοι ετήσιοι λογαριασμοί πρέπει να καλύπτουν δαπάνες έως την τελική ημερομηνία επιλεξιμότητας (31η Δεκεμβρίου 2023)⁸. τυπικά θα καλύπτουν το λογιστικό έτος από την 1η Ιουλίου 2023 έως την 30ή Ιουνίου 2024.
Το λογιστικό έτος εξακολουθεί να καλύπτει το διάστημα από τις 16 Οκτωβρίου έως τις 15 Οκτωβρίου,⁷ όπως κατά την περίοδο 2007-2013.
Μολονότι η τελική ημερομηνία επιλεξιμότητας είναι η ίδια (31η Δεκεμβρίου 2023), οι τελευταίοι ετήσιοι λογαριασμοί θα καλύπτουν την περίοδο από την 15η Οκτωβρίου 2022 έως την 31η Δεκεμβρίου 2023.
Τα λογιστικά έτη καλύπτουν διαφορετικές περιόδους.
Διαφορετική είναι επίσης η περίοδος που καλύπτουν οι τελευταίοι ετήσιοι λογαριασμοί.

Προθεσμίες
Η προθεσμία υποβολής των τελικών εγγράφων για το κλείσιμο είναι η 15η Φεβρουαρίου 2025, ήτοι 13,5 μήνες μετά την τελική ημερομηνία επιλεξιμότητας της 31ης Δεκεμβρίου 2023.
Η προθεσμία υποβολής των τελικών εγγράφων για το κλείσιμο είναι η 30ή Ιουνίου 2024, ήτοι έξι μήνες μετά την τελική ημερομηνία επιλεξιμότητας της 31ης Δεκεμβρίου 2023.
Προβλέπονται διαφορετικές προθεσμίες υποβολής των τελικών εγγράφων για το κλείσιμο.

Έγγραφα κλεισίματος
Πρέπει να υποβληθεί τελική έκθεση υλοποίησης⁹.
Δεν απαιτούνται πρόσθετα έγγραφα για το κλείσιμο.
Εν αντιθέσει με τα ισχύοντα στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, στον τομέα της συνοχής πρέπει να υποβληθεί τελική έκθεση υλοποίησης.

1Άρθρο 84 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

2Άρθρο 51 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013.

3Άρθρο 52 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013.

4Άρθρο 139, παράγραφος 5, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

5Άρθρο 9 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013.

6Άρθρο 2, παράγραφος 29, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

7Άρθρο 39 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013.

8Άρθρο 65, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

9Άρθρο 141 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

Πηγή: ΕΕΣ.

29

Επί της ουσίας, οι ως άνω διαφορές σημαίνουν ότι η διαδικασία κλεισίματος θα ξεκινήσει αργότερα για τα προγράμματα στον τομέα της συνοχής σε σύγκριση με τα προγράμματα στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, και ότι τα κράτη μέλη θα πρέπει να υποβάλουν στην Επιτροπή τελική έκθεση υλοποίησης μόνον για τα προγράμματα στον τομέα της συνοχής¹⁶. Η διαδικασία κλεισίματος θα μπορούσε να ωφεληθεί επίσης από περαιτέρω εναρμόνιση μεταξύ των δύο τομέων πολιτικής.

Η νομιμότητα και η κανονικότητα λαμβάνονται υπόψη για το κλείσιμο των προγραμμάτων της περιόδου 2007-2013 στον τομέα της συνοχής, αλλά διαχωρίζονται από το κλείσιμο στην περίπτωση των προγραμμάτων στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης

Η ερμηνεία και οι αναμενόμενες συνέπειες του κλεισίματος της περιόδου 2007-2013 διαφέρουν ελαφρώς

Τα κράτη μέλη αποδίδουν στον σκοπό του κλεισίματος ερμηνεία ευρύτερη από τον ορισμό του στο νομικό πλαίσιο

30

Ο σκοπός του κλεισίματος των προγραμμάτων πρέπει να αναφέρεται και να γνωστοποιείται σαφώς στους κανονισμούς, ώστε να ερμηνεύεται με τον ίδιο τρόπο από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη.

31

Οι περισσότεροι ερωτηθέντες στο πλαίσιο της έρευνας που διενεργήσαμε μεταξύ των αρχών των κρατών μελών απάντησαν ότι ο σκοπός του κλεισίματος είναι σαφής. Ωστόσο, ο τρόπος με τον οποίο αντιλαμβάνονταν τον σκοπό του κλεισίματος, σε αμφότερους τους τομείς πολιτικής, ήταν ευρύτερος από τον ορισμό που παρέχεται στους κανονισμούς (ήτοι η καταβολή του τελικού υπολοίπου¹⁷). Σημαντικό ποσοστό ερωτηθέντων προσδιόρισε και άλλους σκοπούς του κλεισίματος, όπως «τελικός έλεγχος της νομιμότητας και της κανονικότητας των επιστραφεισών δαπανών», «νομική βεβαιότητα για το κράτος μέλος ότι οι δηλωθείσες για την περίοδο δαπάνες γίνονται αποδεκτές από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή» και «αξιολόγηση της επίτευξης των στόχων».

32

Στον τομέα της συνοχής, η Επιτροπή συμμερίζεται την ευρύτερη αυτή θεώρηση. Κατά τη ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης και τη ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης, η πληρωμή του τελικού υπολοίπου είναι αποτέλεσμα της εξέτασης των επιτευγμάτων των προγραμμάτων που περιγράφονται στην τελική έκθεση υλοποίησης και εξαρτάται από την πιστοποίηση από την ελεγκτική αρχή της νομιμότητας και της κανονικότητας των δαπανών που δηλώθηκαν στην Επιτροπή.

33

Ωστόσο, η αντίληψη ότι το κλείσιμο ενός προγράμματος στον τομέα της συνοχής παρέχει νομική βεβαιότητα ότι η δαπάνη γίνεται αποδεκτή από την Επιτροπή δεν βρίσκει έρεισμα στους κανονισμούς, καθώς δημοσιονομικές διορθώσεις ενδέχεται να επιβληθούν ακόμη και μετά το κλείσιμο. Στην πράξη, σπάνια απαιτείται η μεταγενέστερη επιβολή δημοσιονομικών διορθώσεων. Στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, η απόκλιση όσον αφορά τις προσδοκίες είναι μάλλον μεγαλύτερη, καθώς διενεργούνται συχνά έλεγχοι συμμόρφωσης μετά το κλείσιμο (οι οποίοι μπορούν να συνεπάγονται δημοσιονομικές διορθώσεις) και δεν επιτυγχάνεται «πραγματικό» κλείσιμο έως ότου ολοκληρωθούν και τακτοποιηθούν όλοι οι έλεγχοι μέσω των αποφάσεων της Επιτροπής περί δημοσιονομικών διορθώσεων.

Στον τομέα της συνοχής, υπολογίζεται σωρευτικό ποσοστό εναπομένοντος κινδύνου κατά την υλοποίηση του προγράμματος και κατά το κλείσιμο για την αξιολόγηση της νομιμότητας και της κανονικότητας των δαπανών. κάτι τέτοιο δεν γίνεται στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης

34

Σε αμφότερους τους τομείς, η Επιτροπή έχει θεσπίσει ένα πλαίσιο για την παροχή διασφάλισης από τα κράτη μέλη σχετικά με τη νομιμότητα και την κανονικότητα των δηλωθεισών δαπανών καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού. Στη λήξη της περιόδου, λαμβανομένων υπόψη τυχόν δημοσιονομικών διορθώσεων, οι δαπάνες πρέπει να είναι νόμιμες και κανονικές για το σύνολο του προγράμματος. Ο υπολογισμός ποσοστού εναπομένοντος κινδύνου για ολόκληρη την περίοδο υποδεικνύει το εναπομένον σφάλμα, αφού ληφθούν υπόψη όλες οι δημοσιονομικές διορθώσεις, και καθιστά εφικτή την αξιολόγηση του κατά πόσον το επίπεδο παράτυπων δαπανών είναι κατώτερο του ορίου σημαντικότητας της Επιτροπής, το οποίο ορίζεται επί του παρόντος σε 2 % σε αμφότερους τους τομείς πολιτικής. Ο υπολογισμός και η ανάλυση ποσοστού εναπομένοντος κινδύνου σε επίπεδο προγράμματος καθιστά επίσης εφικτό τον προσδιορισμό των αιτίων του εναπομένοντος σφάλματος και επιτρέπει τη λήψη περαιτέρω διορθωτικών μέτρων για τη μείωση των παράτυπων δαπανών σε αποδεκτό επίπεδο.

35

Στον τομέα της συνοχής, διαπιστώσαμε ότι υπολογίζεται ποσοστό εναπομένοντος κινδύνου κατά το κλείσιμο για κάθε πρόγραμμα και για ολόκληρη την περίοδο προγραμματισμού, λαμβανομένων υπόψη των δημοσιονομικών διορθώσεων. Η ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης και η ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης μπορούν να επιβάλλουν πρόσθετες δημοσιονομικές διορθώσεις κατά το κλείσιμο, εάν το επιβεβαιωμένο ποσοστό εναπομένοντος κινδύνου για ένα ΕΠ είναι σημαντικό.

36

Στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, ούτε οι οργανισμοί πιστοποίησης ούτε η Επιτροπή υπολογίζουν ποσοστό εναπομένοντος κινδύνου σε επίπεδο προγράμματος, λαμβανομένου υπόψη του αντικτύπου όλων των δημοσιονομικών διορθώσεων. Δεδομένου ότι δεν πραγματοποιείται τέτοιος υπολογισμός σε ετήσια βάση ή για το σύνολο της περιόδου προγραμματισμού, δεν υπάρχει διασφάλιση κατά το κλείσιμο ότι ο κίνδυνος είναι κατώτερος του ορίου σημαντικότητας ακόμη και μετά τις διορθώσεις. Στην ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων της ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης για το 2015 αναφέρεται ότι δεν μπορεί να αναμένεται με πραγματική βεβαιότητα ότι, καταβάλλοντας εύλογες προσπάθειες, θα μπορούσε να επιτευχθεί εναπομένων δημοσιονομικός κίνδυνος κάτω του 2 % στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης¹⁸.

37

Στην ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων της ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης περιέχονται λεπτομερή στοιχεία σχετικά με το εκτιμώμενο επισφαλές ποσό και την εκτιμώμενη διορθωτική ικανότητα¹⁹ για το ΕΓΤΑΑ στο σύνολό του. Αυτά παρέχουν ενδείξεις για τον εναπομένοντα δημοσιονομικό κίνδυνο για τον προϋπολογισμό της ΕΕ, λαμβανομένων υπόψη όλων των διορθωτικών μέτρων. Ωστόσο, η εκτίμηση αυτή περιορίζεται σε ένα μόνο οικονομικό έτος και, στο συγκεκριμένο στάδιο, δεν πραγματοποιείται κανένας υπολογισμός σε επίπεδο προγράμματος ή οργανισμού πληρωμών. Επιπλέον, εν αντιθέσει με τον τρόπο χρησιμοποίησής τους στον τομέα της πολιτικής συνοχής, οι πληροφορίες δεν χρησιμοποιούνται για να διασφαλιστεί ότι το ποσοστό εναπομένοντος κινδύνου παραμένει κατώτερο του ορίου σημαντικότητας της Επιτροπής.

38

Σε κανέναν από τους τομείς πολιτικής οι κανονισμοί για την περίοδο 2014-2020 δεν υποχρεώνουν τις ελεγκτικές αρχές και τους οργανισμούς πιστοποίησης να υποβάλλουν ελεγκτική γνώμη ή έκθεση για το σύνολο της περιόδου προγραμματισμού ή να υπολογίζουν ποσοστό εναπομένοντος κινδύνου για κάθε πρόγραμμα κατά το κλείσιμο. Σημειώνουμε, ωστόσο, ότι οι ελεγκτικές αρχές γνωστοποιούν τα ετήσια εναπομένοντα ποσοστά σφάλματος και οι οργανισμοί πιστοποίησης τα ποσοστά σφάλματος και τα ποσοστά μη συμμόρφωσης, τα οποία επαληθεύονται από την Επιτροπή. Τα ποσοστά αυτά λαμβάνουν υπόψη τις δημοσιονομικές διορθώσεις σε επίπεδο κράτους μέλους.

Δεν γίνεται οριστική αποδοχή των δαπανών για την αγροτική ανάπτυξη ως νόμιμων και κανονικών κατά ή μετά το κλείσιμο

39

Η οριστική αποδοχή των δαπανών των προγραμμάτων ως νόμιμων και κανονικών θα είχε ορισμένες πρακτικές συνέπειες. Ειδικότερα, θα παρείχε σαφήνεια για τα κράτη μέλη. Θα παρείχε επίσης χρήσιμες πληροφορίες για τη διαδικασία απαλλαγής – τη διαδικασία διά της οποίας το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο εγκρίνει, κατόπιν σύστασης του Συμβουλίου, τον τρόπο εκτέλεσης του προϋπολογισμού της ΕΕ από την Επιτροπή. Η απαλλαγή είναι ένα από τα μέσα με τα οποία το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο μπορούν να καθιστούν την Επιτροπή υπόλογη για την εκτέλεση του προϋπολογισμού της ΕΕ²⁰.

40

Στον τομέα της συνοχής, εξετάσαμε τη διαδικασία η οποία καταλήγει στην πληρωμή του τελικού υπολοίπου για κάθε ΕΠ. Γενικά, κάθε ανεπίλυτο ζήτημα το οποίο αφορά τη νομιμότητα και την κανονικότητα των δαπανών πρέπει να αποσαφηνίζεται και να τακτοποιείται πριν από το κλείσιμο ενός ΕΠ. Αφού ολοκληρώσει την αξιολόγησή της, η Επιτροπή αποστέλλει επιστολή κλεισίματος στο κράτος μέλος, στην οποία αναφέρει το ποσό των δαπανών που γίνονται αποδεκτές ως επιλέξιμες για το πρόγραμμα. Αυτό ισοδυναμεί ουσιαστικά με οριστική αποδοχή της νομιμότητας και της κανονικότητας των συγκεκριμένων δαπανών. Καθώς οι δικαιούχοι υποχρεούνται να διατηρούν τα έγγραφα επί τρία έτη μετά το κλείσιμο του προγράμματος, η ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης και η ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης μπορούν να διενεργήσουν ελέγχους μετά το κλείσιμο. Ωστόσο, στην πράξη αυτό γίνεται πολύ σπάνια.

41

Στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, η Επιτροπή αναγνωρίζει την τελική δήλωση δαπανών μέσω της διαδικασίας εκκαθάρισης των λογαριασμών, στο πλαίσιο της οποίας λαμβάνει αποφάσεις όσον αφορά την ετήσια δημοσιονομική εκκαθάριση και την πολυετή εκκαθάριση ως προς τη συμμόρφωση (βλέπε σημείο 13). Εξετάσαμε με ποιον τρόπο οι εν λόγω αποφάσεις λαμβάνονται υπόψη για τον υπολογισμό του τελικού υπολοίπου. Μολονότι το σύνολο των αποφάσεων που αφορούν τη δημοσιονομική εκκαθάριση λαμβάνονται υπόψη για τον υπολογισμό του τελικού υπολοίπου, οι αποφάσεις συμμόρφωσης εξετάζονται χωριστά δεδομένου ότι συνεπάγονται άμεση μείωση του διαθέσιμου ποσού του προϋπολογισμού (ήτοι συνιστούν καθαρή δημοσιονομική διόρθωση). Αυτό μπορεί να συμβεί ακόμη και μετά τη λήψη επίσημης απόφασης από την Επιτροπή για την εκκαθάριση των τελευταίων ετήσιων λογαριασμών του προγράμματος.

42

Οι αποφάσεις που αφορούν την εκκαθάριση ως προς τη συμμόρφωση περιέχουν συχνά δημοσιονομικές διορθώσεις οι οποίες είναι αποτέλεσμα ελέγχων συμμόρφωσης που διενεργεί η Επιτροπή καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου για να επαληθεύσει τη συμμόρφωση των δαπανών με τους κανόνες. Η εκκαθάριση ως προς τη συμμόρφωση αποτελεί σημαντικό στοιχείο της διαδικασίας εκκαθάρισης των λογαριασμών της ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης· ωστόσο, είναι διακριτή από τη διαδικασία ετήσιας δημοσιονομικής εκκαθάρισης. Έλεγχοι συμμόρφωσης μπορούν να διενεργηθούν, και αποφάσεις μπορούν να ληφθούν, μετά το κλείσιμο του προγράμματος. Η Επιτροπή εκτιμά ότι, στο τέλος του 2016, όταν θα έχει λάβει τις περισσότερες αποφάσεις της όσον αφορά την τελευταία ετήσια εκκαθάριση των λογαριασμών για την περίοδο 2007-2013, θα βρίσκονται ακόμη σε εξέλιξη περίπου 80 έλεγχοι συμμόρφωσης.

43

Το γεγονός ότι αποφάσεις εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση μπορούν να ληφθούν ακόμη και μετά το κλείσιμο σημαίνει ότι το υπόλοιπο που εκκαθαρίζεται κατά το κλείσιμο²¹ δεν είναι κατ’ ανάγκη «τελικό», καθώς η έκβαση των ελέγχων συμμόρφωσης μπορεί να οδηγήσει την Επιτροπή στην ανάκτηση κεφαλαίων από το κράτος μέλος.

44

Στην ειδική έκθεση αριθ. 7/2010²², επισημάναμε ότι ο διαχωρισμός της ετήσιας δημοσιονομικής εκκαθάρισης από την πολυετή εκκαθάριση ως προς τη συμμόρφωση μπορεί να συνεπάγεται ορισμένα επιχειρησιακά πλεονεκτήματα. Η Επιτροπή θεώρησε ότι ο διαχωρισμός της διαδικασίας είναι απαραίτητος λόγω της διάρκειας των ελέγχων συμμόρφωσης και ότι με τον τρόπο αυτό θα μπορεί να παρακολουθεί στενότερα την ετήσια δημοσιονομική εκτέλεση των προγραμμάτων. Ωστόσο, επικρίναμε το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν εκπονεί σύνοψη για την αναγνώριση των δαπανών συγκεκριμένου έτους μετά την ολοκλήρωση όλων των ελέγχων συμμόρφωσης. Διαπιστώσαμε ότι τέτοια σύνοψη δεν εκπονείται ούτε κατά το κλείσιμο. Μια τέτοια απόφαση θα αναγνώριζε τις καθαρές δαπάνες που γίνονται αποδεκτές μετά την εφαρμογή όλων των δημοσιονομικών διορθώσεων και θα ενημέρωνε ταυτόχρονα την αρμόδια για τη χορήγηση απαλλαγής αρχή. Θα παρείχε επίσης ένα από τα απαραίτητα στοιχεία για τον υπολογισμό του ποσοστού εναπομένοντος κινδύνου σε επίπεδο προγράμματος στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης. Η Επιτροπή δεν ασχολήθηκε με το συγκεκριμένο ζήτημα κατά την περίοδο 2014-2020.

45

Κατά την περίοδο 2014-2020, ο διαχωρισμός μεταξύ ετήσιας αποδοχής των λογαριασμών και πολυετών ελέγχων συμμόρφωσης διατηρήθηκε και επεκτάθηκε στον τομέα της συνοχής²³.

Η επίτευξη εκροών και αποτελεσμάτων δεν λαμβάνεται επαρκώς υπόψη κατά το κλείσιμο

46

Το κλείσιμο πρέπει να καλύπτει την τελική έκθεση και αξιολόγηση του προγράμματος, συμπεριλαμβανομένων της παρακολούθησης και της ανάλυσης των εκροών και αποτελεσμάτων που επιτεύχθηκαν καθ’ όλη την περίοδο. Η Επιτροπή πρέπει να λαμβάνει αξιόπιστα δεδομένα σχετικά με την επίτευξη στόχων, τα οποία της επιτρέπουν να αξιολογήσει πόσο αποδοτική και αποτελεσματική υπήρξε η χρησιμοποίηση των κεφαλαίων κατά τη διάρκεια της περιόδου.

Περίοδος 2007-2013: τα κράτη μέλη οφείλουν να υποβάλλουν εκθέσεις σχετικά με συγκεκριμένους και επαληθεύσιμους στόχους, κάνοντας χρήση των δεικτών που ορίζονται στα προγράμματα

47

Κατά την περίοδο προγραμματισμού, τα κράτη μέλη υποχρεούνταν να υποβάλλουν εκθέσεις σχετικά με την επιτευχθείσα πρόοδο στην υλοποίηση των προγραμμάτων τους²⁴. Στις εκθέσεις όφειλαν να περιλαμβάνουν πληροφορίες σχετικά με συγκεκριμένους, επαληθεύσιμους στόχους, κάνοντας χρήση των δεικτών που ορίζονταν στα προγράμματα. Οι κανονισμοί προέβλεπαν επίσης ενδιάμεση αξιολόγηση των ΠΑΑ (το 2010) και εκ των υστέρων αξιολόγηση σε αμφότερους τους τομείς πολιτικής (το 2015)²⁵.

48

Κατά το κλείσιμο, η υποβολή έκθεσης σχετικά με την επίτευξη στόχων αποτελεί προϋπόθεση σε αμφότερους τους τομείς πολιτικής —στην τελική έκθεση υλοποίησης, στον τομέα της συνοχής, και στην τελευταία ετήσια έκθεση προόδου σχετικά με την υλοποίηση, στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης— πριν από την πληρωμή του τελικού υπολοίπου (βλέπε πίνακα 1). Ωστόσο, το ποσό της τελικής πληρωμής δεν συνδέεται άμεσα με την πραγματική επίτευξη εκροών και αποτελεσμάτων.

49

Στον τομέα της συνοχής, ορισμένες αρχές κρατών μελών ανέφεραν ότι δεν είναι σαφές με ποιον τρόπο πρέπει να λαμβάνονται υπόψη στην υποβολή στοιχείων σχετικά με τις επιδόσεις πράξεις μη ολοκληρωθείσες κατά το κλείσιμο. Άλλες διατύπωσαν αμφιβολίες σχετικά με τις ενδεχόμενες δημοσιονομικές συνέπειες της μη επίτευξης των στόχων που καθορίζονταν στα προγράμματά τους. Παρότι η Επιτροπή απάντησε στα κράτη μέλη ότι δεν θα επιβάλλονταν αυτόματες δημοσιονομικές διορθώσεις σε περίπτωση μη επίτευξης των δεικτών, οι αρμόδιες αρχές συνέχισαν να έχουν αμφιβολίες για την προσέγγιση που εφαρμόζουν η ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης και η ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης.

50

Στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, ορισμένα κράτη μέλη ανέφεραν ότι παραμένουν ασαφείς οι κανόνες σχετικά με την κατάρτιση εκθέσεων όσον αφορά τις εκροές και τα αποτελέσματα πράξεων που χρηματοδοτούνται στη διάρκεια δύο περιόδων προγραμματισμού.

51

Οι ελεγκτικές αρχές και οι οργανισμοί πιστοποίησης των κρατών μελών ανέφεραν, στο πλαίσιο της έρευνας και των συνεντεύξεων, ότι δεν προτίθεντο να ελέγξουν κατά πόσον οι στόχοι επιτεύχθηκαν ή για ποιον λόγο δεν επιτεύχθηκαν. Το γεγονός αυτό, σε συνδυασμό με την αβεβαιότητα των αρχών σχετικά με τον τρόπο αναφοράς στις εκθέσεις πράξεων που δεν έχουν ολοκληρωθεί κατά τη λήξη της περιόδου προγραμματισμού, συνιστά κίνδυνο για την αξιοπιστία και την ακρίβεια των δεδομένων που αναφέρονται σχετικά με την επίτευξη των στόχων κατά την περίοδο 2007-2013.

Περίοδος 2014-2020: Διάθεση του αποθεματικού επίδοσης υπό τον όρο της επίτευξης οροσήμων του προγράμματος σε επίπεδο προτεραιοτήτων

52

Για την περίοδο 2014-2020, δόθηκε αυξημένη έμφαση στις εκροές και στα αποτελέσματα κατά την υλοποίηση και τους ελέγχους του προγράμματος (συμπεριλαμβανομένων της έγκρισης του προγράμματος, καθώς και της αξιολόγησης και του ελέγχου). Η έμφαση αυτή ενισχύθηκε με την τροποποίηση του πλαισίου επιδόσεων, συμπεριλαμβανομένης της εκ νέου καθιέρωσης αποθεματικού επίδοσης, το οποίο αντιστοιχεί στο 6 % του προϋπολογισμού του προγράμματος. Η διάθεση του αποθεματικού τελεί υπό τον όρο της επίτευξης οροσήμων, τα οποία καθορίζονται στο επίπεδο των προτεραιοτήτων του προγράμματος²⁶. Σε περίπτωση μη επίτευξης των στόχων, η Επιτροπή μπορεί επίσης να επιβάλει δημοσιονομικές διορθώσεις²⁷. Ωστόσο, σε προηγούμενη έκθεση επισημάναμε ορισμένες αδυναμίες στον σχεδιασμό του πλαισίου επιδόσεων σε αμφότερους τους τομείς²⁸. Επιπλέον, δεν είναι ακόμη γνωστό με ποιον τρόπο θα εφαρμοστεί στην πράξη το αποθεματικό επίδοσης και ποιος θα είναι ο πραγματικός του αντίκτυπος.

Δεν υποβάλλεται ενοποιημένη έκθεση κλεισίματος στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο σχετικά με τη νομιμότητα και την κανονικότητα των δαπανών καθώς και σχετικά με τις εκροές και τα αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν

53

Το σύστημα του προϋπολογισμού της ΕΕ βασίζεται σε πολυετή προγραμματισμό. Προκειμένου να διασφαλίζεται λογοδοσία και διαφάνεια στην υλοποίηση των προγραμμάτων, η αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή πρέπει να ενημερώνεται για την έκβαση της διαδικασίας κλεισίματος. Επομένως, η Επιτροπή πρέπει να ενημερώνει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο για την τελική κατάσταση της περιόδου προγραμματισμού όσον αφορά την κανονικότητα των δαπανών και τους επιτευχθέντες στόχους.

54

Επί του παρόντος, η αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή έχει στη διάθεσή της διάφορα έγγραφα σχετικά με την υλοποίηση των προγραμμάτων:

οανακοίνωση σχετικά με την προστασία του προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης·

οετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων των Γενικών Διευθύνσεων Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης, Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης και Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης·

οετήσια συγκεφαλαιωτική έκθεση των επιτευγμάτων της Επιτροπής όσον αφορά τη διαχείριση·

οεκ των υστέρων αξιολογήσεις της επίτευξης των στόχων των ΕΠ και των ΠΑΑ κατά τη συγκεκριμένη περίοδο·

οσυγκεφαλαιωτική έκθεση σχετικά με την εκ των υστέρων αξιολόγηση·

οαποφάσεις της Επιτροπής σχετικά με τη συμμόρφωση των δαπανών με τους κανόνες της ΕΕ· και

οστον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, ετήσιες αποφάσεις δημοσιονομικής εκκαθάρισης της Επιτροπής (εκ των οποίων η τελευταία περιλαμβάνει το τελικό υπόλοιπο).

55

Η Επιτροπή υποβάλλει στοιχεία στην αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή μέσω των ετήσιων εκθέσεων δραστηριοτήτων των αντίστοιχων Γενικών Διευθύνσεων βάσει της ετήσιας προόδου των εργασιών. Ωστόσο, δεν προβλέπεται ειδική έκθεση σχετικά με την τελική έκβαση της διαδικασίας κλεισίματος της περιόδου προγραμματισμού συνολικά. Η κατάσταση αυτή παραμένει αμετάβλητη για την περίοδο 2014-2020.

56

Όσον αφορά την περίοδο 2000-2006, επισημαίνουμε ότι η Επιτροπή δημοσίευσε ειδική έκθεση σχετικά με τις δημοσιονομικές διορθώσεις και την πορεία της διαδικασίας κλεισίματος των προγραμμάτων του ΕΤΠΑ και του ΕΚΤ, καθώς και των έργων στο πλαίσιο του ΤΣ το 2013.

Το κλείσιμο ξεκινά αρκετά χρόνια μετά τη λήξη της περιόδου προγραμματισμού λόγω αλληλεπικάλυψης των περιόδων επιλεξιμότητας

57

Το κλείσιμο πρέπει να λαμβάνει χώρα όσο το δυνατόν συντομότερα μετά τη λήξη της περιόδου προγραμματισμού ώστε τα επόμενα προγράμματα να μπορούν να ξεκινήσουν αμέσως. Για τη διασφάλιση αποτελεσματικότητας κατά το κλείσιμο, είναι επίσης κρίσιμο να διατίθεται επαρκής χρόνος και επαρκείς πόροι για την εκτέλεση των σχετικών καθηκόντων.

Πρόσθετος χρόνος για την ανάλωση της χρηματοδότησης της ΕΕ: από n+2 κατά την περίοδο 2000-2006 σε n+3 κατά την περίοδο 2014-2020

58

Κατά τις τρεις τελευταίες περιόδους, οι κανονισμοί της ΕΕ παρείχαν στα κράτη μέλη πρόσθετο χρόνο για την ανάλωση της χρηματοδότησης που διατέθηκε σε αυτά. Κατά τις περιόδους 2000-2006 και 2007-2013, τα κράτη μέλη είχαν το δικαίωμα να συνεχίσουν να δαπανούν κεφάλαια επί δύο έτη μετά τη λήξη της περιόδου προγραμματισμού. Επομένως, η περίοδος επιλεξιμότητας κατά την περίοδο 2007-2013 συνεχίστηκε έως την 31η Δεκεμβρίου 2015 (αντί έως το τέλος του 2013).

59

Για την περίοδο 2014-2020, η περίοδος επιλεξιμότητας (χρόνος για την ανάλωση του προϋπολογισμού του προγράμματος) επεκτάθηκε κατά τρία έτη μετά τη λήξη της περιόδου προγραμματισμού (n+3)²⁹, αντί των δύο ετών (n+2) που προβλέπονταν στις προηγούμενες περιόδους προγραμματισμού. Συνεπώς, η περίοδος επιλεξιμότητας θα λήξει το 2023, μια ολόκληρη δεκαετία μετά την έγκριση του νομοθετικού πλαισίου από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο (στο τέλος του 2013). Θα ακολουθήσει η διαδικασία κλεισίματος, η οποία προσθέτει, στην περίπτωση της συνοχής, τουλάχιστον δύο ακόμη έτη. Η σύνθεση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου θα έχει αλλάξει δύο, και ενδεχομένως τρεις, φορές έως την ολοκλήρωση του κλεισίματος.

Στον τομέα της συνοχής, τα κράτη μέλη διαθέτουν περισσότερο χρόνο για να υποβάλουν τα έγγραφα κλεισίματος

60

Κατά την περίοδο 2000-2006, οι κανόνες σχετικά με το κλείσιμο επέτρεπαν την παράταση της περιόδου επιλεξιμότητας επί έξι ή δώδεκα μήνες σε μεμονωμένες περιπτώσεις. Τέτοιες παρατάσεις δεν επιτρέπονταν κατά την περίοδο 2007-2013, σε κανέναν από τους δύο τομείς πολιτικής, γεγονός που αναμένεται να έχει ως αποτέλεσμα τη συντόμευση της διαδικασίας κλεισίματος. Ωστόσο, υπάρχει μια σημαντική διαφορά μεταξύ των τομέων της συνοχής και της αγροτικής ανάπτυξης όσον αφορά τον χρόνο που παρέχεται για την προετοιμασία και την υποβολή εγγράφων κλεισίματος στην Επιτροπή³⁰: στον τομέα της συνοχής, τα κράτη μέλη διαθέτουν 15 μήνες από τη λήξη της περιόδου επιλεξιμότητας για τον σκοπό αυτό, ενώ στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης διαθέτουν μόλις έξι μήνες³¹. Ως εκ τούτου, για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, τα κράτη μέλη πρέπει να ολοκληρώσουν τη διαδικασία κλεισίματος έως την 31η Μαρτίου 2017 στον τομέα της συνοχής και έως την 30ή Ιουνίου 2016 στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης (βλέπε γράφημα 4).

Γράφημα 4

Ο χρόνος κλεισίματος

Πηγή: ΕΕΣ.

61

Η διαφορά μπορεί να αποδοθεί στο γεγονός ότι, στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, πολλές εργασίες έχουν ήδη πραγματοποιηθεί κατά τη διάρκεια της περιόδου, με αποτέλεσμα το κλείσιμο να επικεντρώνεται κυρίως στο τελευταίο οικονομικό έτος. Αντιθέτως, στον τομέα της συνοχής, η διαδικασία κλεισίματος είναι εκτενέστερη και περιλαμβάνει την επικύρωση των δαπανών για ολόκληρη την περίοδο προγραμματισμού (βλέπε επίσης σημεία 22 έως 25).

62

Για την περίοδο 2014-2020, παρά την καλύτερη εναρμόνιση των ρυθμίσεων για το κλείσιμο στους δύο τομείς πολιτικής, στον τομέα της συνοχής η προθεσμία υποβολής εγγράφων στην Επιτροπή εξακολουθεί να είναι σημαντικά μεγαλύτερη: 13,5 μήνες μετά την τελική ημερομηνία επιλεξιμότητας, έναντι έξι μηνών στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης.

Η αλληλεπικάλυψη των περιόδων επιλεξιμότητας συμβάλλει στην καθυστερημένη έναρξη επόμενων προγραμμάτων

63

Πολλά προγράμματα της περιόδου 2014-2020 εγκρίθηκαν το 2015 ή ακόμη και το 2016, όπως φαίνεται στον πίνακα 3. Μετά την έγκριση της νομικής βάσης τον Δεκέμβριο του 2013, η υλοποίηση για την νέα περίοδο προχώρησε με ταχείς ρυθμούς στα κράτη μέλη και απαίτησε την προσοχή των Γενικών Διευθύνσεων της Επιτροπής. Μετά τη διαπραγμάτευση των συμφωνιών εταιρικής σχέσης και των ΕΠ και ΠΑΑ, στον τομέα της συνοχής, πολλά κράτη μέλη βρίσκονται επί του παρόντος στο στάδιο του ορισμού διαχειριστικών αρχών και αρχών πιστοποίησης, οι οποίες πρέπει να ελεγχθούν από τις ελεγκτικές αρχές. Η γνωστοποίηση των σχετικών στοιχείων στην Επιτροπή αποτελεί προϋπόθεση για την υποβολή των αιτήσεων ενδιάμεσης πληρωμής.

Πίνακας 3

Έγκριση προγραμμάτων για την περίοδο 2014-2020

Γενική Διεύθυνση | Αριθμός εγκριθέντων προγραμμάτων
2014 | 2015 | 2016 | Σύνολο
ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης | 132 | (45 %) | 143 | (48 %) | 20 | (7 %) | 295
ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης | 153 | (71 %) | 62 | (29 %) |  |  | 215
ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης | 9 | (8 %) | 109 | (92 %) |  |  | 118
Σύνολο ανά έτος | 294 | (47 %) | 314 | (50 %) | 20 | (3 %) | 628

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων της Επιτροπής.

64

Στις αρχές Νοεμβρίου του 2016, είχαν γνωστοποιηθεί στη ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης οι ορισμοί για 140 προγράμματα (επί συνόλου 215) και στη ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης για 163 προγράμματα (επί συνόλου 295). Εξήντα έξι προγράμματα τα οποία αναφέρονται στη ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης και 53 προγράμματα τα οποία αναφέρονται στη ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης είχαν υποβάλει αιτήσεις ενδιάμεσης πληρωμής για το 2016³², γεγονός που υποδεικνύει ότι ήδη τελούσαν υπό υλοποίηση. Επομένως, στα κράτη μέλη, οι αρχές ξεκίνησαν κατά κανόνα την υλοποίηση των προγραμμάτων τους για την περίοδο 2014-2020. Ωστόσο, στη μεγάλη πλειονότητα των προγραμμάτων η υλοποίηση δεν ξεκίνησε, και τούτο επειδή υπήρχε ακόμη μη δαπανηθείσα χρηματοδότηση διαθέσιμη στο πλαίσιο των προγραμμάτων της περιόδου 2007-2013, των οποίων η περίοδος επιλεξιμότητας έληξε μόλις την 31η Δεκεμβρίου 2015. Αυτή η αλληλεπικάλυψη των περιόδων επιλεξιμότητας δημιουργεί αντικίνητρο για την έναρξη των προγραμμάτων της επόμενης περιόδου.

Η αλληλεπικάλυψη των περιόδων επιλεξιμότητας αυξάνει επίσης τη συνολική διοικητική επιβάρυνση για τη διαχείριση και τον έλεγχο του προγράμματος στο επίπεδο τόσο των κρατών μελών όσο και της Επιτροπής

65

Η Επιτροπή θεωρεί ότι το κλείσιμο περιλαμβάνεται στις κανονιστικές απαιτήσεις και δεν προβλέπει χωριστό προϋπολογισμό ούτε παρακολουθεί χωριστά το κόστος της διαδικασίας κλεισίματος σε κανέναν από τους δύο τομείς πολιτικής. Η Επιτροπή δεν υποχρεώνει τα κράτη μέλη να παρέχουν πληροφορίες σχετικά με τις δαπάνες τους ή τις απαιτήσεις τους σε πόρους για τη διαδικασία κλεισίματος. Επίσης, δεν καταρτίζει συνολική εκτίμηση για τις συνολικές απαιτήσεις των Γενικών Διευθύνσεών της σε πόρους. Καθώς αντιλαμβάνονται το κλείσιμο ως μια από τις υποχρεώσεις τους στο πλαίσιο της διαχείρισης των προγραμμάτων, τα κράτη μέλη δεν εκτιμούν επίσης χωριστά, ούτε παρακολουθούν χωριστά, τις απαιτήσεις σε πόρους για το κλείσιμο σε κανέναν από τους δύο τομείς πολιτικής.

66

Η κύρια ανησυχία που διατύπωσαν τα κράτη μέλη, στο πλαίσιο της έρευνας και των συνεντεύξεων που διενεργήσαμε, αφορούσε την πίεση χρόνου που δημιουργείται τόσο από την αλληλεπικάλυψη των περιόδων επιλεξιμότητας όσο και από τις εργασίες που απαιτούνται για το κλείσιμο. Ειδικότερα, οι ελεγκτικές αρχές και οι οργανισμοί πιστοποίησης αντιλαμβάνονται αυτή την πίεση χρόνου ως σημαντικό κίνδυνο. Ορισμένες αρχές ανέφεραν ότι αντιμετωπίζουν το πρόβλημα προσλαμβάνοντας πρόσθετο προσωπικό ή αναθέτοντας δραστηριότητες σε τρίτους. Ωστόσο, λόγω περικοπών στον προϋπολογισμό, αρκετές άλλες αρχές δεν είναι σε θέση να πράξουν κάτι τέτοιο. Επίσης, η Επιτροπή διαπίστωσε την ανάγκη για πρόσθετο προσωπικό κατά τη διαδικασία κλεισίματος και εξετάζει το ενδεχόμενο εξωτερικής ανάθεσης συγκεκριμένων εργασιών.

67

Επιπλέον, ορισμένες από τις αρχές των κρατών μελών που συμμετέχουν στο κλείσιμο έχουν επηρεαστεί αρνητικά από διοικητική αναδιοργάνωση, η οποία είχε ως αποτέλεσμα την απόλυση ή τη μετάθεση προσωπικού. Επομένως, υφίσταται σοβαρός κίνδυνος ανεπάρκειας έμπειρου προσωπικού για τις δραστηριότητες κλεισίματος σε εθνικό επίπεδο.

68

Το πρόβλημα της ταυτόχρονης υλοποίησης προγραμμάτων δύο διαφορετικών περιόδων προγραμματισμού θα ενταθεί κατά την περίοδο 2014-2020, καθώς οι δαπάνες θα συνεχίσουν να είναι επιλέξιμες για τρία έτη μετά τη λήξη της περιόδου προγραμματισμού, αντί δύο, όπως κατά την περίοδο 2007-2013. Επομένως, υποθέτοντας ότι η επόμενη περίοδος θα ξεκινήσει εγκαίρως, το έργο των κρατών μελών σε σχέση με την ετήσια αποδοχή των λογαριασμών των προγραμμάτων της περιόδου 2014-2020 θα αλληλεπικαλυφθεί με την υλοποίηση νέων προγραμμάτων από την 1η Ιανουαρίου 2021 έως είτε την 30ή Ιουνίου 2024 (στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης) είτε την 15η Φεβρουαρίου 2025 (στον τομέα της συνοχής).

Η Επιτροπή παρέσχε κατάλληλη και έγκαιρη στήριξη στα κράτη μέλη ώστε να προετοιμαστούν για το κλείσιμο των προγραμμάτων της περιόδου 2007-2013, αλλά πρέπει να παραμείνει σε εγρήγορση προκειμένου να διασφαλιστεί αυστηρή εφαρμογή από τα κράτη μέλη

Η Επιτροπή εξέδωσε συνολική και έγκαιρη καθοδήγηση για το κλείσιμο της περιόδου 2007-2013

69

Οι κανόνες πρέπει να είναι σαφείς, απλοί και πρακτικοί και πρέπει να εντοπίζονται εύκολα στους κανονισμούς. Ένα πολύπλοκο νομικό πλαίσιο μπορεί να αυξήσει τα σφάλματα κατά το κλείσιμο, εάν οι αρχές δεν κατανοούν ορθά τις απαιτήσεις ή τις ερμηνεύουν διαφορετικά από ό,τι η Επιτροπή. Μπορεί επίσης να είναι αναποτελεσματικό, εάν η Επιτροπή υποχρεούται να παρέχει αποσαφηνίσεις στα κράτη μέλη. Για τη μείωση των κινδύνων αυτών, η Επιτροπή πρέπει να εκπονεί εκ των προτέρων κατευθυντήριες γραμμές, στις οποίες συνοψίζονται και αποσαφηνίζονται περαιτέρω οι διατάξεις που αφορούν το κλείσιμο. Ενώ οι κανονισμοί παρέχουν ένα γενικό πλαίσιο για την περίοδο προγραμματισμού συνολικά (προγραμματισμός, δημοσιονομική διαχείριση, έλεγχος κ.λπ.), οι κατευθυντήριες γραμμές πρέπει να επικεντρώνονται περισσότερο σε τεχνικές και πρακτικές πτυχές της ερμηνείας των κανονισμών από την Επιτροπή.

Οι κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής διευκόλυναν την κατανόηση των εφαρμοστέων στο κλείσιμο κανόνων σε αμφότερους τους τομείς πολιτικής

70

Ο έλεγχος του νομικού πλαισίου έδειξε ότι, σε αμφότερους τους τομείς πολιτικής, οι κανόνες σχετικά με το κλείσιμο πρέπει να αντλούνται από περισσότερους διαφορετικούς κανονισμούς³³. Αυτό ισχύει ιδίως στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, όπου το πλήθος των κανονισμών που αφορούν το κλείσιμο περιπλέκει περαιτέρω την κατάσταση. Επιπλέον, οι δημοσιονομικές πτυχές της διαδικασίας κλεισίματος της περιόδου 2007-2013 καλύπτονται από τους νέους κανονισμούς που εκδόθηκαν το 2013 και το 2014 για την περίοδο 2014-2020³⁴, ενώ οι προϋποθέσεις επιλεξιμότητας των δαπανών καθορίζονται στους κανονισμούς για την περίοδο 2007-2013³⁵. Οι ρυθμίσεις για τους ελέγχους³⁶ και οι μεταβατικοί κανόνες³⁷ καλύπτονται επίσης από άλλους κανονισμούς.

71

Ωστόσο, σε αμφότερους τους τομείς πολιτικής, η Επιτροπή αντιμετώπισε την πολυπλοκότητα του νομικού πλαισίου εκπονώντας κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το κλείσιμο. Σε αυτές συνοψίζονται οι κύριες απαιτήσεις και προθεσμίες της διαδικασίας και παρέχονται περαιτέρω διευκρινίσεις, τις οποίες δέχθηκαν με ικανοποίηση οι περισσότερες αρχές που συμμετέχουν στη διαδικασία κλεισίματος.

72

Γενικά, διαπιστώσαμε ότι η Επιτροπή είχε εκδώσει συνολικές κατευθυντήριες γραμμές για την αποσαφήνιση των εφαρμοστέων διατάξεων των κανονισμών σε αμφότερους τους τομείς. Σχέδιο κατευθυντήριων γραμμών υποβλήθηκε στα κράτη μέλη εγκαίρως, ώστε να μπορέσουν να υποβάλουν παρατηρήσεις επί του περιεχομένου τους. Στον πίνακα 4 απεικονίζεται το χρονοδιάγραμμα για την έγκριση των κατευθυντήριων γραμμών σε αμφότερους τους τομείς πολιτικής. Οι τροποποιημένες κατευθυντήριες γραμμών περιλάμβαναν πολύ λίγες αλλαγές.

Πίνακας 4

Χρονοδιάγραμμα για την έγκριση κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με το κλείσιμο

| Συνοχή | Αγροτική ανάπτυξη
Υποβολή στα κράτη μέλη του πρώτου σχεδίου των κατευθυντήριων γραμμών | Ιούνιος 2012¹ | Απρίλιος 2013⁴
Έγκριση των κατευθυντήριων γραμμών | Μάρτιος 2013² | Μάρτιος 2015⁵
Έγκριση των τροποποιημένων κατευθυντήριων γραμμών | Απρίλιος 2015³ | Δεκέμβριος 2015⁶

1Στη συνεδρίαση της επιτροπής συντονισμού των Ταμείων της 7ης Ιουνίου 2012.

2Απόφαση C(2013) 1573 της Επιτροπής, της 20ής Μαρτίου 2013, για την έγκριση των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με το κλείσιμο των επιχειρησιακών προγραμμάτων που εγκρίθηκαν για παροχή συνδρομής από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και το Ταμείο Συνοχής (2007-2013).

3Απόφαση C(2015) 2771 της Επιτροπής, της 30ής Απριλίου 2015, για την τροποποίηση της απόφασης C(2013) 1573 της 20ής Μαρτίου 2013.

4Στη συνεδρίαση της επιτροπής αγροτικής ανάπτυξης της 19ης Απριλίου 2013.

5Απόφαση C(2015) 1399 της Επιτροπής, της 5ης Μαρτίου 2013, για την έγκριση των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με το κλείσιμο των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης που εγκρίθηκαν για στήριξη από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης για την περίοδο 2007-2013.

6Απόφαση C(2015) 8866 της Επιτροπής, της 11ης Δεκεμβρίου 2015, όσον αφορά την τροποποίηση της απόφασης C(2015) 1399 της 5ης Μαρτίου 2015.

Πηγή: ΕΕΣ.

73

Σε αμφότερους τους τομείς πολιτικής, οι κατευθυντήριες γραμμές παρέχουν διευκρινίσεις και πρακτική καθοδήγηση σε θέματα τα οποία δεν καλύπτονταν αναλυτικά ή δεν ήταν επαρκώς σαφή στους κανονισμούς.

74

Όλες σχεδόν οι αρχές σε αμφότερους τους τομείς πολιτικής, οι οποίες έλαβαν μέρος στην έρευνα, θεωρούν ότι η Επιτροπή παρέσχε τις κατευθυντήριες γραμμές επαρκώς νωρίτερα για την προετοιμασία τους για το κλείσιμο. Τα δύο τρίτα των ερωτηθέντων απάντησαν ότι οι κατευθυντήριες γραμμές αποσαφήνισαν πολλά ζητήματα τα οποία δεν εξετάζονται επαρκώς στους κανονισμούς (βλέπε γράφημα 5). Όλες σχεδόν οι αρχές έκριναν ότι οι κατευθυντήριες γραμμές είναι σαφείς όσον αφορά την οργάνωση του κλεισίματος, μεταξύ άλλων όσον αφορά αρμοδιότητες και προθεσμίες.

75

Περίπου το ένα πέμπτο των αρχών που απάντησαν στην έρευνα ανέφεραν ότι εξακολουθούν να χρειάζονται περαιτέρω καθοδήγηση ή διευκρινίσεις σε συγκεκριμένα ζητήματα. Οι τομείς στους οποίους τουλάχιστον 15 % των ερωτηθέντων έκριναν ότι η καθοδήγηση ήταν ασαφής ή μάλλον ασαφής περιγράφονται στο παράρτημα IV.

Γράφημα 5

Απαντήσεις των αρχών των κρατών μελών στην έρευνα όσον αφορά την επάρκεια των διευκρινίσεων στις κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής

Πηγή: έρευνα ΕΕΣ.

Η απουσία προθεσμιών για ορισμένες πτυχές της διαδικασίας κλεισίματος μπορεί να θέσει σε κίνδυνο την έγκαιρη ολοκλήρωση του κλεισίματος

76

Οι σαφείς κατευθυντήριες γραμμές αποτελούν σημαντικό χαρακτηριστικό των κανόνων που διέπουν το κλείσιμο, καθώς συμβάλλουν στην έγκαιρη ολοκλήρωση των εργασιών και στη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας της συνολικής διαδικασίας κλεισίματος.

77

Γενικά, οι κανονισμοί περιλάμβαναν προθεσμίες για τις περισσότερες πτυχές, αλλά σε τρεις τομείς δεν προβλέπονταν προθεσμίες: απαντήσεις των κρατών μελών στις ερωτήσεις της Επιτροπής σχετικά με τα έγγραφα κλεισίματος, έγκριση μεγάλων έργων από την Επιτροπή και δημόσια συνεισφορά που καταβάλλουν τα κράτη μέλη σε δικαιούχους στον τομέα της συνοχής.

Απουσία προθεσμίας στους κανονισμούς όσον αφορά τις απαντήσεις των κρατών μελών στις ερωτήσεις της Επιτροπής: κίνδυνος επιμήκυνσης της διαδικασίας κλεισίματος

78

Εάν τα έγγραφα κλεισίματος είναι καλής ποιότητας, οι διατάξεις των κανονισμών επαρκούν για τη διασφάλιση έγκαιρου κλεισίματος. Ωστόσο, εάν η Επιτροπή δεν είναι ικανοποιημένη με τις πληροφορίες που παρέσχε ένα κράτος μέλος, η απουσία προθεσμίας στον κανονισμό για τις απαντήσεις στις ερωτήσεις της Επιτροπής μπορεί να επιμηκύνει περαιτέρω τη διαδικασία κλεισίματος.

79

Σε κανέναν από τους κανονισμούς της περιόδου 2007-2013 δεν προσδιορίζεται προθεσμία για την απάντηση των κρατών μελών στις ερωτήσεις της Επιτροπής σχετικά με τα έγγραφα κλεισίματος. Στον τομέα της συνοχής, οι κατευθυντήριες γραμμές ορίζουν συναφώς προθεσμία δύο μηνών, η οποία μπορεί να παραταθεί, κατόπιν αιτήματος, κατά δύο ακόμη μήνες. Οι κατευθυντήριες γραμμές στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης δεν περιέχουν τέτοια διάταξη.

Στον τομέα της συνοχής, δεν προβλέπεται προθεσμία για την υποβολή και την έγκριση μεγάλων έργων: αυτό δυσχεραίνει το κλείσιμο και ενέχει κινδύνους όσον αφορά την ανάλωση των κεφαλαίων

80

Για την περίοδο 2007-2013, τα μεγάλα έργα στον τομέα της συνοχής ορίζονταν ως πράξεις με συνολικό κόστος άνω των 50 εκατομμυρίων ευρώ³⁸. Καθώς περιλαμβάνουν σημαντική χρηματοδότηση εκ μέρους της ΕΕ, τα εν λόγω έργα έπρεπε να αξιολογηθούν και η χρηματοδότησή τους να εγκριθεί από την Επιτροπή³⁹.

81

Το κανονιστικό πλαίσιο για την περίοδο 2007-2013 δεν προέβλεπε καμία προθεσμία για την υποβολή αιτήσεων για μεγάλα έργα και, στην πράξη, καμία καταληκτική προθεσμία για την έκδοση των σχετικών αποφάσεων από την Επιτροπή. Κατά την 15η Νοεμβρίου 2016, εκκρεμούσε η έγκριση από την ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης 19 αιτήσεων για μεγάλα έργα από επτά κράτη μέλη. Το σχετικό συνολικό επιλέξιμο κόστος των εν λόγω έργων ήταν 1 δισεκατομμύριο ευρώ, η δε συνεισφορά της ΕΕ ανερχόταν σε 854 εκατομμύρια ευρώ.

82

Η εκκρεμότητα όσον αφορά την έκδοση απόφασης επί μεγάλου έργου δυσχεραίνει το κλείσιμο ενός ΕΠ, καθώς η διαχειριστική αρχή και η ελεγκτική αρχή δεν γνωρίζουν πώς να χειριστούν τη σχετική δαπάνη όταν ετοιμάζουν τα έγγραφα κλεισίματος. Η κατάσταση αυτή δημιουργεί επίσης νομική αβεβαιότητα για το κράτος μέλος. Ειδικότερα, καθώς πλησιάζει η λήξη της προθεσμίας κλεισίματος, εάν η Επιτροπή απορρίψει ένα μεγάλο έργο, υπάρχει αυξημένος κίνδυνος το κράτος μέλος να μην μπορέσει να το αντικαταστήσει με άλλη επιλέξιμη δαπάνη, γεγονός το οποίο μπορεί να συνεπάγεται δυσκολίες όσον αφορά την πλήρη χρησιμοποίηση της συνεισφοράς της ΕΕ.

83

Για την περίοδο 2014-2020, οι δαπάνες που σχετίζονται με μεγάλο έργο μπορούν να περιληφθούν σε αίτηση πληρωμής⁴⁰, εάν η Επιτροπή ενημερωθεί προηγουμένως για τη θετική εκτίμηση ανεξάρτητων εμπειρογνωμόνων ή μετά την υποβολή προς έγκριση στην Επιτροπή. Η Επιτροπή πρέπει να λάβει απόφαση σχετικά με την έγκριση της οικονομικής συνδρομής στο μεγάλο έργο εντός τριών μηνών⁴¹.

Στον τομέα της συνοχής, δεν προβλέπεται προθεσμία για την πληρωμή της δημόσιας συνεισφοράς στους δικαιούχους: κίνδυνος φήμης

84

Κατά κανόνα, οι δαπάνες στον τομέα της συνοχής είναι επιλέξιμες για συγχρηματοδότηση από την ΕΕ εάν καταβλήθηκαν πράγματι από δικαιούχο για την υλοποίηση δράσεων κατά την περίοδο επιλεξιμότητας⁴². Επομένως, δεν είναι απαραίτητο να έχει λάβει ο δικαιούχος την αντίστοιχη δημόσια συγχρηματοδότηση πριν από την αίτηση επιστροφής που υποβάλλει το κράτος μέλος στην Επιτροπή.

85

Οι διαχειριστικές αρχές οφείλουν να διασφαλίζουν ότι οι δικαιούχοι λαμβάνουν το συνολικό ποσό της δημόσιας συνεισφοράς το συντομότερο δυνατό και πλήρως⁴³, αλλά στο κανονιστικό πλαίσιο στον τομέα της συνοχής για την περίοδο 2007-2013 δεν προβλέπεται συγκεκριμένη προθεσμία όσον αφορά τις πληρωμές στους δικαιούχους. Επομένως, κατά το κλείσιμο, τα κράτη μέλη μπορούν να επιδιώξουν την επιστροφή δαπανών οι οποίες δεν έχουν καταβληθεί ακόμη στους δικαιούχους⁴⁴.

86

Επιστήσαμε ήδη την προσοχή σε σοβαρές καθυστερήσεις στην πληρωμή της δημόσιας συνεισφοράς στους δικαιούχους (βλέπε πλαίσιο 2). Η Επιτροπή δεν υποχρεώνει τα κράτη μέλη να αναφέρουν κατά το κλείσιμο, ή αργότερα, το μέρος της δημόσιας συνεισφοράς που εκταμιεύτηκε πραγματικά. Ως εκ τούτου, οι δικαιούχοι ενδέχεται να μην λάβουν την πλήρη συνεισφορά εγκαίρως, ακόμη και αν η Επιτροπή κατέβαλε πλήρως τη συνεισφορά της στο κράτος μέλος. Κατ’ αρχήν αυτό μπορεί να σημαίνει ότι, ακόμη και μετά το κλείσιμο (το 2018 ή αργότερα), οι δικαιούχοι ενδέχεται να μην έχουν λάβει ακόμη τη συνεισφορά της ΕΕ στα έργα τους. Θεωρούμε ότι οι καθυστερημένες πληρωμές συνιστούν σημαντικό κίνδυνο για τη φήμη της ΕΕ.

Πλαίσιο 2

Καθυστερημένη πληρωμή της συνεισφοράς της ΕΕ στους δικαιούχους

Στη Γαλλία, υπήρξαν σοβαρές καθυστερήσεις στη μεταβίβαση κεφαλαίων της ΕΕ από τις εθνικές αρχές στους περιφερειακούς οργανισμούς που ενεργούσαν ως δικαιούχοι: σε δύο περιπτώσεις η καθυστέρηση υπερέβη τους πέντε μήνες⁴⁵.

Στο πλαίσιο έργου στην Ιταλία, το οποίο αφορούσε την εκπόνηση έκθεσης για τη χαρτογράφηση των επιμορφωτικών αναγκών σε διάφορες ιταλικές περιφέρειες, ο δικαιούχος υπέβαλε τη δήλωση δαπανών στη διαχειριστική αρχή τον Μάρτιο του 2014. Οι δαπάνες που περιλαμβάνονταν στην αίτηση πληρωμής πιστοποιήθηκαν από τις αρμόδιες εθνικές αρχές και υποβλήθηκαν στην Επιτροπή. Παρότι η Επιτροπή τακτοποίησε τις δηλωθείσες δαπάνες τον Ιούνιο του 2014, ο δικαιούχος έλαβε την ενδιάμεση πληρωμή πέντε μήνες αργότερα, τον Νοέμβριο του 2014.

Παρόμοιες περιπτώσεις διαπιστώθηκαν και σε τέσσερα άλλα έργα του ΕΚΤ στην Ιταλία, ένα έργο στη Γαλλία και έξι στις Κάτω Χώρες⁴⁶.

87

Εν αντιθέσει με ό,τι ισχύει στον τομέα της συνοχής, στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης μόνον οι δαπάνες για τις οποίες η σχετική ενίσχυση έχει πράγματι καταβληθεί στον δικαιούχο είναι επιλέξιμες για τη συνεισφορά της ΕΕ⁴⁷.

88

Για την περίοδο 2014-2020, ο κανονισμός προβλέπει ότι η δημόσια συνεισφορά πρέπει να καταβάλλεται στους δικαιούχους εντός 90 ημερών από την ημερομηνία κατά την οποία ο δικαιούχος υποβάλλει αίτηση πληρωμής⁴⁸. Ο κανονισμός περιλαμβάνει επίσης εφεδρική ρήτρα, η οποία υποχρεώνει το κράτος μέλος να διασφαλίζει, έως την ημερομηνία κλεισίματος, ότι το ποσό της δημόσιας συνεισφοράς που καταβλήθηκε στους δικαιούχους είναι τουλάχιστον ίσο με τη συνεισφορά που λήφθηκε από τον προϋπολογισμό της ΕΕ⁴⁹.

Ορισμένες απαιτήσεις των κατευθυντήριων γραμμών στον τομέα της συνοχής βαίνουν πέραν των προβλεπόμενων στις κανονιστικές διατάξεις

89

Διαπιστώσαμε ότι στις κατευθυντήριες γραμμές στον τομέα της συνοχής θεσπίζονται ορισμένες απαιτήσεις οι οποίες υπερβαίνουν τα προβλεπόμενα στις κανονιστικές διατάξεις. Οι εν λόγω απαιτήσεις αφορούν χρηματοοικονομικά μέσα, μη λειτουργικά έργα, την υποδιαίρεση έργων σε φάσεις και το ποσοστό εναπομένοντος κινδύνου. Οι απαιτήσεις παρουσιάζονται στον πίνακα 5, στον οποίο αναφέρεται επίσης με ποιον τρόπο αντιμετωπίζονται στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης και αν πραγματοποιήθηκαν αλλαγές για την περίοδο 2014-2020. Δεν θεσπίστηκε καμία πρόσθετη απαίτηση στις κατευθυντήριες γραμμές στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης.

90

Περίπου 19 % των διαχειριστικών αρχών και 24 % των ελεγκτικών αρχών επισήμαναν επίσης στις απαντήσεις τους στην έρευνα ότι ορισμένες απαιτήσεις των κατευθυντήριων γραμμών βαίνουν πέραν των προβλεπόμενων στις διατάξεις των κανονισμών.

91

Όλες οι απαιτήσεις που απαριθμούνται στον πίνακα 5 θεσπίστηκαν για την αντιμετώπιση συγκεκριμένων ελλείψεων. Οι απαιτήσεις που αφορούν μη λειτουργικά έργα και την υποβολή στοιχείων σχετικά με το ποσοστό εναπομένοντος κινδύνου συμβάλλουν στον μετριασμό των κινδύνων που συνδέονται με το κλείσιμο. Οι διευκρινίσεις που σχετίζονται με την υποδιαίρεση μη μεγάλων έργων σε φάσεις, αν και αναγκαίες, ενδέχεται, όπως είναι σήμερα διατυπωμένες, να περιπλέξουν τη διαδικασία κλεισίματος. Έχουμε αναφερθεί στο παρελθόν στο ζήτημα της παράτασης της περιόδου επιλεξιμότητας για τα χρηματοοικονομικά μέσα διά των κατευθυντήριων γραμμών της Επιτροπής για το κλείσιμο⁵⁰, γεγονός που δημιουργεί πρόβλημα συνδεόμενο με την ιεράρχηση των κανόνων δικαίου. Η Επιτροπή αμφισβητεί την άποψη αυτή και αρνήθηκε να υποβάλει νομοθετική πρόταση για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 ώστε να εξασφαλίσει ασφάλεια δικαίου στα κράτη μέλη⁵¹.

Πίνακας 5

Απαιτήσεις των κατευθυντήριων γραμμών στον τομέα της συνοχής οι οποίες βαίνουν πέραν των προβλεπόμενων στους κανονισμούς

Θέμα
Περιγραφή του ζητήματος στον τομέα της συνοχής
Προσέγγιση στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης
Προσέγγιση κατά την περίοδο 2014-2020

Περίοδος επιλεξιμότητας για δαπάνες στο πλαίσιο χρηματοοικονομικών μέσων¹
Στην ετήσια έκθεση για το 2015, επισημάναμε ότι το άρθρο 56, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 όρισε την 31η Δεκεμβρίου 2015 ως καταληκτική ημερομηνία για την επιλεξιμότητα των πληρωμών. Τον Απρίλιο του 2015, η Επιτροπή αποφάσισε να παρατείνει την περίοδο επιλεξιμότητας έως την 31η Μαρτίου 2017. Το έπραξε μονομερώς, μέσω απόφασης της Επιτροπής για την τροποποίηση των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με το κλείσιμο, αντί να ζητήσει την τροποποίηση του κανονισμού από το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Εφόσον δεν έχει θεσπιστεί ακόμη νομοθετική πράξη ανάλογης δεσμευτικής ισχύος, θεωρούμε παράτυπες τις εκταμιεύσεις που έλαβαν χώρα μετά την 31η Δεκεμβρίου 2015².
Καμία αλλαγή στην περίοδο επιλεξιμότητας, η οποία εξακολουθεί να λήγει την 31η Δεκεμβρίου 2015 όπως για όλες τις άλλες δαπάνες.
Σε αμφότερους τους τομείς πολιτικής, οι δαπάνες στο πλαίσιο των χρηματοοικονομικών μέσων πρέπει γενικά να έχουν πραγματικά καταβληθεί ή, στην περίπτωση των εγγυήσεων, να έχουν δεσμευθεί εντός της περιόδου επιλεξιμότητας³.

Υποδιαίρεση σε φάσεις μεγάλων έργων⁴ σε σχέση με μη μεγάλα έργα
Ο κανονισμός προβλέπει την υποδιαίρεση μεγάλων έργων σε φάσεις⁵ (την κατάτμησή τους σε χωριστά στάδια, τα οποία υλοποιούνται σε διαφορετικές περιόδους προγραμματισμού), αλλά στις κατευθυντήριες γραμμές⁶ περιέχονται περαιτέρω κανόνες σχετικά με την υποδιαίρεση σε φάσεις οι οποίοι καλύπτουν τη χρηματοδότηση μη μεγάλων έργων στη διάρκεια δύο περιόδων προγραμματισμού (2007-2013 και 2014-2020). Οι απαιτήσεις οι οποίες διέπουν τη χρηματοδότηση έργων κατά τη διάρκεια δύο περιόδων προγραμματισμού είναι πιο πολύπλοκες και περιοριστικές στον τομέα της συνοχής από ό,τι στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης.
Ο κανονισμός δεν προβλέπει τη διαίρεση έργων σε φάσεις. Τα μη αποπερατωθέντα έργα είναι γενικά επιλέξιμα⁷ (χωρίς προϋπόθεση σχετική με το συνολικό κόστος του έργου) για περαιτέρω συγχρηματοδότηση κατά τη νέα περίοδο βάσει των μεταβατικών κανόνων. Το χρονικό όριο είναι η ημερομηνία πληρωμής των δαπανών.
Όπως και κατά την περίοδο 2007-2013, οι κανονισμοί για την περίοδο 2014-2020 καλύπτουν μόνον την υποδιαίρεση σε φάσεις μεγάλων έργων.

Ορισμός και απαιτήσεις για μη λειτουργικά έργα
Η νομοθεσία δεν προβλέπει την υποχρεωτική λειτουργία των έργων κατά το κλείσιμο και, επομένως, υφίσταται κίνδυνος να μην αποπερατωθούν ποτέ πράξεις οι οποίες συγχρηματοδοτούνται από την ΕΕ. Η απαίτηση αυτή θεσπίστηκε στις κατευθυντήριες γραμμές⁸. Ωστόσο, κατ’ εξαίρεση και υπό ορισμένες προϋποθέσεις, μπορούν να συγχρηματοδοτηθούν μη λειτουργικά έργα. Αυτά πρέπει να έχουν αποπερατωθεί έως την 31η Μαρτίου 2019. σε διαφορετική περίπτωση, η Επιτροπή θα επιβάλει δημοσιονομική διόρθωση.
Τα μη αποπερατωθέντα έργα είναι γενικά επιλέξιμα όπως αναφέρεται ανωτέρω.
Εξακολουθεί να απουσιάζει η απαίτηση λειτουργίας των έργων κατά το κλείσιμο.

Απαίτηση υπολογισμού του ποσοστού εναπομένοντος κινδύνου
Στις κατευθυντήριες γραμμές⁹ η κανονιστική απαίτηση για υπολογισμό ετήσιου ποσοστού σφάλματος επεκτείνεται σε υποχρέωση των ελεγκτικών αρχών να γνωστοποιούν ποσοστό εναπομένοντος κινδύνου στη δήλωση κλεισίματος για κάθε ΕΠ. Το ποσοστό εναπομένοντος κινδύνου κατά το κλείσιμο ορίζεται ως το άθροισμα των ετήσιων ποσών εναπομένοντος κινδύνου (λαμβανομένων υπόψη των ανακλήσεων και των ανακτήσεων) διαιρούμενο με το άθροισμα των συνολικών δηλωθεισών δαπανών κατά το κλείσιμο. Οι ελεγκτικές αρχές πρέπει να λαμβάνουν υπόψη το ποσοστό εναπομένοντος κινδύνου όταν διατυπώνουν την ελεγκτική γνώμη τους κατά το κλείσιμο. Παρότι μπορεί να συνεπάγεται αρκετές επιπλέον εργασίες για ορισμένες ελεγκτικές αρχές, η απαίτηση αυτή παρέχει στην Επιτροπή πρόσθετη διασφάλιση ότι το εναπομένον επίπεδο σφάλματος ενός προγράμματος είναι κατώτερο του ορίου σημαντικότητας κατά το κλείσιμο.
Οι κανονισμοί δεν υποχρεώνουν τους οργανισμούς πιστοποίησης να υποβάλλουν ελεγκτική γνώμη ή έκθεση για το σύνολο της περιόδου ή να υπολογίζουν ποσοστό εναπομένοντος κινδύνου για το πρόγραμμα κατά το κλείσιμο.
Οι κανονισμοί δεν υποχρεώνουν τις ελεγκτικές αρχές ή τους οργανισμούς πιστοποίησης να υποβάλλουν ελεγκτική γνώμη ή έκθεση για το σύνολο της περιόδου ή να υπολογίζουν ποσοστό εναπομένοντος κινδύνου για το πρόγραμμα κατά το κλείσιμο.

1Πληρωμές από χρηματοοικονομικό μέσο σε τελικούς αποδέκτες, επιστροφή εξόδων διαχείρισης και έκδοση εγγυήσεων.

2Σημείο 6.45 της ετήσιας έκθεσης του ΕΕΣ για το οικονομικό έτος 2015 (ΕΕ C 375 της 13.10.2016).

3Άρθρο 42, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013: «Κατά το κλείσιμο ενός προγράμματος, οι επιλέξιμες δαπάνες του μέσου χρηματοοικονομικής τεχνικής είναι το συνολικό ποσό των συνεισφορών που πράγματι καταβλήθηκαν από τα προγράμματα ή, σε περίπτωση εγγυήσεων, των δεσμεύσεων του μέσου χρηματοοικονομικής τεχνικής, εντός της περιόδου επιλεξιμότητας». Αυτό ισχύει με την επιφύλαξη των εξαιρέσεων που προβλέπονται στο άρθρο 42, παράγραφοι 2 και 3.

4Στο άρθρο 39 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 το μεγάλο έργο ορίζεται ως πράξη της οποίας το συνολικό κόστος υπερβαίνει τα 50 εκατομμύρια ευρώ.

5Άρθρο 40, στοιχείο δ), του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006.

6Ενότητες 3.3 και 3.4 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με το κλείσιμο στον τομέα της συνοχής.

7Με εξαίρεση τρία μέτρα που διακόπηκαν.

8Ενότητα 3.5 Μη λειτουργικά έργα: κατά την υποβολή των εγγράφων κλεισίματος, τα κράτη μέλη πρέπει να διασφαλίζουν ότι όλα τα έργα που περιλαμβάνονται στο κλείσιμο του προγράμματος είναι λειτουργικά, υπό την έννοια ότι έχουν αποπερατωθεί και είναι σε χρήση, ώστε να θεωρούνται επιλέξιμα.

9Παράρτημα VI των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με το κλείσιμο στον τομέα της συνοχής (Καθοδήγηση σχετικά με την προετοιμασία για την έκθεση τελικού ελέγχου και τη δήλωση κλεισίματος).

Πηγή: ΕΕΣ.

Τα κράτη μέλη είναι ικανοποιημένα από τη στήριξη της Επιτροπής, αλλά ο συντονισμός μεταξύ εθνικών και περιφερειακών αρχών είναι θεμελιώδους σημασίας

92

Η Επιτροπή πρέπει να βοηθά τις αρχές των κρατών μελών να προετοιμάζονται για το κλείσιμο παρέχοντας έγκαιρη και κατάλληλη στήριξη με τη μορφή κατάρτισης και συνεχών διευκρινίσεων κάθε φορά που ανακύπτουν προβλήματα. Τα κράτη μέλη πρέπει να ξεκινούν την προετοιμασία τους αρκετά νωρίτερα και να οργανώνουν δραστηριότητες κλεισίματος σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο στον κατάλληλο χρόνο.

Τα κράτη μέλη είναι ικανοποιημένα με την παρεχόμενη από την Επιτροπή στήριξη. συνολικά, θεωρούν ότι είναι προετοιμασμένα για το κλείσιμο

93

Από την ανάλυσή μας προέκυψε ότι η Επιτροπή είχε παράσχει κατάλληλη στήριξη, με τη μορφή κατάρτισης, διασκέψεων, σεμιναρίων, συσκέψεων και εγγράφων με ερωτηματολόγια, σε αμφότερους τους τομείς πολιτικής. Όλες οι αρμόδιες αρχές είχαν πρόσβαση στα εν λόγω έγγραφα και κλήθηκαν να συμμετάσχουν σε σειρά μαθημάτων κατάρτισης που οργάνωσε η Επιτροπή.

94

Οι περισσότερες αρχές που απάντησαν στην έρευνά μας, από αμφότερους τους τομείς πολιτικής, έκριναν χρήσιμη την κατάρτιση και τη στήριξη που παρέσχε η Επιτροπή και ανέφεραν ότι οι ερωτήσεις τους απαντήθηκαν εγκαίρως. Η πλειονότητα των ερωτηθέντων ήταν επίσης ικανοποιημένοι με το είδος στήριξης που παρέσχε η Επιτροπή, ενώ μόλις το ένα δέκατο του συνόλου των αρχών ανέφεραν ότι θα προτιμούσαν η στήριξη να είχε παρασχεθεί με κάποιον άλλο τρόπο.

95

Σχεδόν το ένα τρίτο των ερωτηθέντων (29 %) απάντησαν ότι η στήριξη της Επιτροπής στη διαδικασία κλεισίματος της περιόδου 2007-2013 βελτιώθηκε σε σύγκριση με εκείνη για την περίοδο 2000-2006 (βλέπε γράφημα 6).

Γράφημα 6

Άποψη των κρατών μελών σχετικά με τη στήριξη της Επιτροπής στη διαδικασία κλεισίματος της περιόδου 2007-2013 σε σύγκριση με εκείνη για την περίοδο 2000-2006¹

1Οι απαντήσεις των βουλγαρικών, των ρουμανικών και των κροατικών αρχών δεν συμπεριλήφθηκαν, δεδομένου ότι δεν συμμετείχαν στη διαδικασία κλεισίματος της περιόδου 2000-2006.

Πηγή: έρευνα ΕΕΣ.

96

89 % των ερωτηθέντων στην έρευνα απάντησαν ότι θεωρούσαν ότι ήταν καλά προετοιμασμένοι ή αρκετά καλά προετοιμασμένοι για το κλείσιμο ήδη από τον Σεπτέμβριο του 2015. Η πλειονότητα των ερωτηθέντων απάντησε επίσης ότι ήταν έτοιμοι ή βρίσκονταν σε προχωρημένο στάδιο όσον αφορά την προετοιμασία εσωτερικών εγχειριδίων και διαδικασιών. 85 % των ερωτηθέντων απάντησαν ότι θα είχαν επαρκή χρόνο για να ολοκληρώσουν τα καθήκοντά τους κατάλληλα.

Ο συντονισμός μεταξύ των διαφορετικών αρχών των κρατών μελών θεωρείται κίνδυνος για την ολοκλήρωση των σχετικών με το κλείσιμο εργασιών

97

Προκειμένου να διασφαλιστούν η αποτελεσματικότητα και η αποδοτικότητα του κλεισίματος, είναι εξαιρετικά σημαντικό να καθοριστεί μια αποτελεσματική διαδικασία συντονισμού μεταξύ των διαφορετικών αρχών ενός κράτους μέλους. Όλες οι αρχές πρέπει να διαθέτουν επαρκή χρόνο για την εκτέλεση των σχετικών με το κλείσιμο καθηκόντων τους με ικανοποιητικό τρόπο.

98

Από την έρευνα προέκυψε ότι 44 % των αρχών με αρμοδιότητες στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης και 56 % των αρχών με αρμοδιότητες στον τομέα της συνοχής θεωρούν ότι ο συντονισμός με άλλες αρχές συνιστά μέτριο ως υψηλό κίνδυνο για το κλείσιμο.

99

Ειδικότερα, οι ελεγκτικές αρχές και οι οργανισμοί πιστοποίησης εξέφρασαν προβληματισμό για το κατά πόσον το συμφωνηθέν σε εθνικό επίπεδο χρονοδιάγραμμα θα τους παράσχει επαρκή χρόνο για την εκτέλεση των εργασιών τους με ικανοποιητικό τρόπο. Η καταλληλότητα των συμφωνηθεισών προθεσμιών απασχολεί περισσότερο τις ως άνω αρχές παρά τις διαχειριστικές αρχές και τους οργανισμούς πληρωμών, καθώς τα καθήκοντά τους εκτελούνται τελευταία.

100

Στον τομέα της συνοχής, όπου οι κανόνες καθιστούν ορισμένους τύπους δαπανών επιλέξιμους έως τη λήξη της προθεσμίας υποβολής εγγράφων την 31η Μαρτίου 2017 (βλέπε σημεία 106 έως 113), η διαδικασία κλεισίματος ενδέχεται να μην αφήνει επαρκή χρόνο στις ελεγκτικές αρχές για τον έλεγχο των τελικών δηλώσεων δαπανών. Ο κίνδυνος αυτός θεωρείται ιδιαίτερα υψηλός.

101

Ειδικά για τα προγράμματα τα οποία δεν έχουν αναλώσει ολόκληρη τη συνεισφορά της ΕΕ, το χρονοδιάγραμμα σε επίπεδο κράτους μέλους μπορεί να περιλαμβάνει μια ύστερη προθεσμία για την υποβολή των τελικών δαπανών από τη διαχειριστική αρχή στην ελεγκτική αρχή. Ενίοτε η συμφωνηθείσα ημερομηνία υποβολής είναι στο τέλος του 2016, γεγονός το οποίο αυξάνει τον φόρτο εργασίας για την ελεγκτική αρχή και μπορεί να περιορίσει την εμβέλεια της ελεγκτικής γνώμης, η οποία πρέπει να εκδοθεί έως την 31η Μαρτίου 2017. Στις περιπτώσεις αυτές, η Επιτροπή μπορεί είτε να ζητήσει από την ελεγκτική αρχή να διενεργήσει πρόσθετους ελέγχους των εν λόγω δαπανών, γεγονός το οποίο σημαίνει εκ των πραγμάτων την παροχή συμπληρωματικού χρόνου στις ελεγκτικές αρχές και την παράταση της διαδικασίας κλεισίματος, είτε να επιβάλει δημοσιονομικές διορθώσεις. Δεν είναι σαφές με ποιον τρόπο ένας τέτοιος περιορισμός της εμβέλειας θα ληφθεί υπόψη για τον υπολογισμό του ποσοστού εναπομένοντος κινδύνου.

102

Στο πλαίσιο 3 παρουσιάζεται ένα παράδειγμα «καλής πρακτικής» με τη μορφή χρονοδιαγράμματος συμφωνηθέντος από τις διάφορες αρχές.

Πλαίσιο 3

Δεσμευτικό χρονοδιάγραμμα συμφωνηθέν σε γερμανική περιφέρεια

Στη γερμανική περιφέρεια Schleswig-Holstein, η διαχειριστική αρχή, η αρχή πιστοποίησης και η ελεγκτική αρχή συμφώνησαν σε ένα χρονοδιάγραμμα δεσμευτικό και για τις τρεις. Στόχος ήταν η παροχή επαρκούς χρόνου σε κάθε αρχή για να εκτελέσει το έργο της.

Καθήκον | Αρμόδια αρχή | Προθεσμία
Υποβολή τελευταίας αίτησης ενδιάμεσης πληρωμής στην Επιτροπή | ΔΑ, ΑΠ | 29.4.2016
Ολοκλήρωση ελέγχων πράξεων | ΕΑ | 31.8.2016
Κατάρτιση τελικής αίτησης πληρωμής | ΔΑ, ΑΠ | 30.11.2016
Τελική έκθεση υλοποίησης | ΔΑ | 30.11.2016
Έλεγχος εγγράφων κλεισίματος | ΕΑ | 31.1.2017
Έγκριση επιτροπής παρακολούθησης | ΔΑ | 20.2.2017
Υποβολή δέσμης εγγράφων κλεισίματος στην Επιτροπή | ΔΑ, ΑΠ, ΕΑ | 1.3.2017

103

Ορισμένοι ερωτηθέντες απάντησαν ότι η Επιτροπή έπρεπε να είχε θεσπίσει δεσμευτικές προθεσμίες για όλες τις ενδιαφερόμενες αρχές. Ωστόσο, για την περίοδο 2014-2020, ο καθορισμός χρονοδιαγράμματος για το έργο των διάφορων εθνικών και περιφερειακών αρχών παραμένει ευθύνη των κρατών μελών.

Η Επιτροπή πρέπει να παραμείνει σε εγρήγορση προκειμένου να διασφαλιστεί η αξιοπιστία του κλεισίματος της περιόδου 2007-2013

104

Ο κατάλληλος σχεδιασμός και η προετοιμασία αποτελούν αναγκαία, αλλά όχι επαρκή, στοιχεία για τη διασφάλιση αποτελεσματικού και έγκαιρου κλεισίματος των προγραμμάτων στους τομείς της συνοχής και της αγροτικής ανάπτυξης. Αυτό θα εξαρτηθεί κυρίως από τον τρόπο υλοποίησης της διαδικασίας κλεισίματος στην πράξη επί τόπου, από την ποιότητα των εγγράφων κλεισίματος που θα υποβάλουν τα κράτη μέλη και από τη συνεπή και διεξοδική εξέτασή τους από την Επιτροπή εντός των προθεσμιών που προβλέπονται στους κανονισμούς.

105

Σε προηγούμενο έλεγχο της αρχικής φάσης του κλεισίματος της περιόδου 2000-2006 στον τομέα της συνοχής, διαπιστώσαμε ότι αυτό ήταν μόνον εν μέρει αποτελεσματικό επειδή, για την αποφυγή δημοσιονομικών διορθώσεων κατά το κλείσιμο, τα κράτη μέλη είχαν υποβάλει δηλώσεις που περιείχαν αδικαιολόγητες μειώσεις των τελικών ποσοστών σφάλματος⁵². Παρά τις βελτιώσεις του πλαισίου ελέγχου, ο κίνδυνος αυτός υφίσταται εξίσου για το κλείσιμο της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013. Επιπλέον, προσδιορίσαμε ορισμένους κινδύνους οι οποίοι πρέπει να εξεταστούν ειδικώς κατά τη διαδικασία κλεισίματος της περιόδου 2007-2013.

Παραμένουν συγκεκριμένοι κίνδυνοι όσον αφορά την κανονικότητα των δαπανών σε σχέση με τα χρηματοοικονομικά μέσα, τις συμβατικές προκαταβολές και ορισμένα μεγάλα έργα που σχετίζονται με κρατικές ενισχύσεις

Κίνδυνος να μην ελεγχθεί επαρκώς κατά το κλείσιμο η επιλεξιμότητα δαπανών στο πλαίσιο χρηματοοικονομικών μέσων

106

Τα χρηματοοικονομικά μέσα είναι ένας μηχανισμός χρηματοδότησης στο πλαίσιο του προϋπολογισμού της ΕΕ, ο οποίος μπορεί να λάβει τη μορφή δανείων, εγγυήσεων ή επενδύσεων σε μετοχικό (ή οιονεί μετοχικό) κεφάλαιο. Χρησιμοποιούνται τόσο στον τομέα της πολιτικής συνοχής όσο και στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης.

107

Κατά τη σύσταση ενός χρηματοοικονομικού μέσου την περίοδο 2007-2013, καταβαλλόταν ένα ποσό προκαταβολής στο μέσο και η Επιτροπή επέστρεφε τη συνεισφορά της ΕΕ⁵³ στο κράτος μέλος. Ωστόσο, οι επιλέξιμες για χρηματοοικονομικά μέσα δαπάνες μπορούν να καθοριστούν μόνο κατά το κλείσιμο και περιλαμβάνουν τα πραγματικά ποσά δανείων, εγγυήσεων και επενδύσεων σε μετοχικό κεφάλαιο που παρασχέθηκαν στους τελικούς αποδέκτες, καθώς και τα επιλέξιμα έξοδα και δαπάνες διαχείρισης⁵⁴. Καθώς οι ελεγκτικές αρχές και οι οργανισμοί πιστοποίησης δεν υποχρεούνταν να ελέγχουν τις συγκεκριμένες δαπάνες κατά την εν λόγω περίοδο, υπάρχει κίνδυνος οι δαπάνες να μην ελέγχθηκαν κατάλληλα όσον αφορά την επιλεξιμότητά τους. Η ικανότητα των ελεγκτικών αρχών να αποκομίσουν βεβαιότητα όσον αφορά τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών περιορίζεται περαιτέρω από το γεγονός ότι, στον τομέα της συνοχής, η χρησιμοποίηση χρηματοοικονομικών μέσων για τη χρηματοδοτική στήριξη των τελικών αποδεκτών επιτρέπεται έως την 31η Μαρτίου 2017 (βλέπε πίνακα 5) (βλέπε επίσης σημείο 100).

108

Κατά την περίοδο 2014-2020, οι δημόσιες συνεισφορές σε ένα χρηματοοικονομικό μέσο θα καταβάλλονται τμηματικά. Η πληρωμή μιας δόσης τελεί υπό την προϋπόθεση της πραγματικής χρήσης ορισμένου ποσοστού της προηγούμενης δόσης⁵⁵, οι δε ελεγκτικές αρχές και οργανισμοί πιστοποίησης υποχρεούνται να ελέγχουν την εν λόγω χρήση. Ωστόσο, το ποσό των επιλέξιμων δαπανών εξακολουθεί να καθορίζεται μόνο κατά το κλείσιμο⁵⁶. Συνολικά, τα ως άνω μέτρα μειώνουν τον κίνδυνο της συγχρηματοδότησης παράτυπων δαπανών από τον προϋπολογισμό της ΕΕ.

Οι ρυθμίσεις για τις συμβατικές προκαταβολές στον τομέα της συνοχής: πρόκληση για τον έλεγχο της επιλεξιμότητας

109

Οι συμβατικές προκαταβολές είναι πληρωμές έναντι λογαριασμού οι οποίες αφορούν την εκτέλεση έργων ή την παροχή υπηρεσιών σύμφωνα με το σύνηθες εμπορικό δίκαιο και τη συνήθη συναλλακτική πρακτική βάσει συμβάσεων που συνάπτονται από τελικό δικαιούχο ή τελικό αποδέκτη.

110

Η Επιτροπή θεωρεί τις συμβατικές προκαταβολές που κατέβαλε δικαιούχος έως την 31η Δεκεμβρίου 2015 επιλέξιμες δαπάνες, εφόσον μετατρέπονται σε πραγματικές δαπάνες έως την 31η Μαρτίου 2017. Η πληρωμή πρέπει να είναι σύμφωνη με τους εθνικούς κανόνες και τις συμβατικές υποχρεώσεις.

111

Η δήλωση συμβατικών προκαταβολών, ιδίως όταν αυτές αντιπροσωπεύουν υψηλό ποσοστό της αξίας της σύμβασης, ενέχει σημαντικό κίνδυνο ύπαρξης μη επιλέξιμων δαπανών κατά το κλείσιμο. Για την ελαχιστοποίηση του κινδύνου αυτού, είναι απαραίτητο να εξετάζεται πολύ προσεκτικά κατά πόσον οι πληρωμές υψηλών προκαταβολών πραγματοποιήθηκαν σύμφωνα με το εμπορικό δίκαιο και τη συναλλακτική πρακτική. Η δυνατότητα μετατροπής προκαταβολών σε πραγματικές δαπάνες οποτεδήποτε έως την 31η Μαρτίου 2017 σημαίνει επίσης ότι συχνά οι ελεγκτικές αρχές δεν θα είναι σε θέση να ελέγξουν τις εν λόγω δαπάνες και, επομένως, να παράσχουν διασφάλιση όσον αφορά την επιλεξιμότητά τους (βλέπε επίσης σημείο 100).

112

Λόγω του σημαντικού κινδύνου που συνδέεται με τη δήλωση συμβατικών προκαταβολών κατά το κλείσιμο, αρκετά κράτη μέλη (για παράδειγμα, Βουλγαρία, Δανία, Εσθονία) αποφάσισαν να μην τις συμπεριλάβουν στις τελικές αιτήσεις πληρωμής τους.

113

Επισημαίνουμε ότι και η Επιτροπή προσδιόρισε την επιλεξιμότητα δαπανών που σχετίζονται με χρηματοοικονομικά μέσα και συμβατικές προκαταβολές ως τομέα κινδύνου και, τον Σεπτέμβριο του 2016, παρέσχε πρόσθετη καθοδήγηση σχετικά με τα ζητήματα αυτά προς τις ελεγκτικές αρχές⁵⁷.

Μεγάλα έργα εγκριθέντα πριν από το τέλος του 2012: υψηλότερος κίνδυνος μη συμμόρφωσης με τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων

114

Από τα 918 μεγάλα έργα που ενέκρινε η Επιτροπή κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, 440 αποφάσεις έγκρισης εκδόθηκαν πριν από το τέλος του 2012. Η Γενική Διεύθυνση Ανταγωνισμού δεν έλεγξε συστηματικά κατά πόσον οι επενδύσεις σε δημόσιες υποδομές σχετικές με τα εν λόγω έργα μπορεί να περιλάμβαναν κρατική ενίσχυση. Τον Νοέμβριο του 2012, η Επιτροπή απέστειλε στα κράτη μέλη επεξηγηματικό σημείωμα, στο οποίο ανέφερε ότι δεν σκόπευε να εξετάζει συστηματικά τη συμμόρφωση με τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων των μεγάλων έργων υποδομών που αναφέρονται στο εν λόγω σημείωμα, τα οποία είχαν ήδη αποτελέσει αντικείμενο απόφασης πριν από την ημερομηνία του εν λόγω σημειώματος⁵⁸. Επομένως, είναι καταρχήν δυνατό ένα κράτος μέλος να λάβει απόφαση της Επιτροπής με την οποία εγκρίνεται ένα μεγάλο έργο, παρά το γεγονός ότι μπορεί να έχουν παραβιαστεί οι κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων⁵⁹.

115

Επιπλέον, πριν από το 2012 και τις διευκρινίσεις του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην απόφαση που εξέδωσε σε υπόθεση κρατικών ενισχύσεων (απόφαση Leipzig Halle), τα κράτη μέλη σπάνια ενημέρωναν την Επιτροπή σχετικά με επενδύσεις σε υποδομές⁶⁰.

10Καλούμενες «φορείς εκκαθάρισης» κατά την περίοδο 2000-2006.

11Θεσπίστηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 2005, για τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ L 209 της 11.8.2005, σ. 1). πλέον άρθρο 51 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013.

12Άρθρο 84 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

13Άρθρα 139, παράγραφος 5, και 145, παράγραφος 7, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

14Άρθρο 141 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

15Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

16Άρθρο 141 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1303/2013.

17Άρθρο 89, παράγραφος 5, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006, για την πολιτική συνοχής, και άρθρο 37 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013, για την πολιτική αγροτικής ανάπτυξης.

18Ενότητα 3.3 της ετήσιας έκθεσης δραστηριοτήτων της Γενικής Διεύθυνσης Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης για το 2015, σ. 86 [Ref. Ares(2016)2325961 - 19.5.2016].

19Η διορθωτική ικανότητα υπολογίζεται ως μέσος όρος των δημοσιονομικών διορθώσεων που επέβαλε η Επιτροπή κατά τα τρία προηγούμενα έτη και των ανακτήσεων που πραγματοποίησαν τα κράτη μέλη από δικαιούχους.

20Άρθρο 319 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

21Όπως ορίζεται στο άρθρο 37 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013.

22Σημεία 77, 81, 100 και 104 της ειδικής έκθεσης αριθ. 7/2010 με τίτλο «Έλεγχος της διαδικασίας εκκαθάρισης λογαριασμών» (http://eca.europa.eu).

23Άρθρο 139, παράγραφος 5, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

24Στην ετήσια έκθεση σχετικά με την υλοποίηση, στον τομέα της συνοχής, και στην ετήσια έκθεση προόδου σχετικά με την υλοποίηση, στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης (βλέπε παράρτημα II).

25Άρθρο 84 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 και άρθρο 49 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006.

26Άρθρο 20 και άρθρο 22, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

27Άρθρο 22, παράγραφος 7, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

28Σημεία 3.61 έως 3.65 της ετήσιας έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το 2014 (ΕΕ C 373 της 10.11.2015).

29Άρθρο 38 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 και άρθρο 65 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

30Άρθρο 89, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006.

31Άρθρο 37 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 και άρθρο 82, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005.

32Πηγή: Στοιχεία που παρασχέθηκαν από τη ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης και τη ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης.

33Οι κανονισμοί στους οποίους ορίζονται οι ρυθμίσεις για το κλείσιμο στον αντίστοιχο τομέα πολιτικής απαριθμούνται στο παράρτημα I.

34Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1306/2013, κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 907/2014 της Επιτροπής, της 11ης Μαρτίου 2014, για τη συμπλήρωση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου όσον αφορά τους οργανισμούς πληρωμών και άλλους οργανισμούς, τη δημοσιονομική διαχείριση, την εκκαθάριση λογαριασμών, τις εγγυήσεις και τη χρησιμοποίηση του ευρώ (ΕΕ L 255 της 28.8.2014, σ. 18) και κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 908/2014.

35Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 και κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1974/2006 της Επιτροπής, της 15ης Δεκεμβρίου 2006, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (ΕΕ L 368 της 23.12.2006, σ. 15).

36Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 65/2011, της 27ης Ιανουαρίου 2011, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου όσον αφορά την εφαρμογή διαδικασιών ελέγχου καθώς και την πολλαπλή συμμόρφωση σε σχέση με μέτρα στήριξης της αγροτικής ανάπτυξης (ΕΕ L 25 της 28.1.2011, σ. 8) και κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 908/2014.

37Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1310/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, σχετικά με τη θέσπιση ορισμένων μεταβατικών διατάξεων για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1305/2013, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 73/2009 και των κανονισμών (ΕΕ) αριθ. 1307/2013, (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 και (ΕΕ) αριθ. 1308/2013 (ΕΕ L 347 της 20.12.2013, σ. 865). και κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 807/2014 της Επιτροπής, της 11ης Μαρτίου 2014, για τη συμπλήρωση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1305/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και για τη θέσπιση μεταβατικών διατάξεων (ΕΕ L 227 της 31.7.2014, σ. 1).

38Άρθρο 39 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006.

39Άρθρο 41 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006.

40Άρθρο 102, παράγραφος 6, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

41Άρθρο 102, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

42Άρθρο 56, παράγραφος 1, και άρθρο 78, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006.

43Άρθρο 80 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006.

44Ενότητα 5.1.1 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με το κλείσιμο στον τομέα της συνοχής.

45Πλαίσιο 6, σημείο 3, στοιχείο α), της ετήσιας έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το 2013 (ΕΕ C 398 της 12.11.2014).

46Πλαίσιο 6, σημείο 5, στοιχείο α), της ετήσιας έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το 2014.

47Άρθρο 71, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005.

48Άρθρο 132 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

49Άρθρο 129 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

50Σημείο 6.45 της ετήσιας έκθεσης του ΕΕΣ για το 2015, σημείο 6.52 της ετήσιας έκθεσης του ΕΕΣ για το 2014 και σημείο 43 της ειδικής έκθεσης αριθ. 19/2016.

51Απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 6.52 της ετήσιας έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το 2014, στο σημείο 6.45 της ετήσιας έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το 2015 και στο σημείο 43 της ειδικής έκθεσης αριθ. 19/2016 με τίτλο «Εκτέλεση του προϋπολογισμού της ΕΕ διά χρηματοοικονομικών μέσων: διδάγματα από την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013» (http://eca.europa.eu).

52Σημείο 5.61 της ετήσιας έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το 2011 (ΕΕ C 344 της 12.11.2012).

53Άρθρο 56, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 και άρθρο 52 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1974/2006.

54Άρθρο 78, παράγραφος 6, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 και άρθρο 52, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1974/2006.

55Άρθρο 41, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

56Άρθρο 42 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

57Σε παρουσιάσεις στη συνεδρίαση της ομάδας ομολόγων της Επιτροπής και των ελεγκτικών αρχών, η οποία διεξήχθη τον Σεπτέμβριο του 2016 στη Βουδαπέστη.

58Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Επεξηγηματικό σημείωμα αριθ. 12-0059-01 με τίτλο «Verification of compliance with state aid rules in infrastructure cases», 21 Νοεμβρίου 2012.

59Σημείο 71 της ειδικής έκθεσης αριθ. 24/2016 με τίτλο «Ανάγκη επίτασης των προσπαθειών τόσο για καλύτερη ενημέρωση σχετικά με τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων στον τομέα της πολιτικής συνοχής όσο και για την επιβολή τους» (http://eca.europa.eu).

60Σημείο 121 της ειδικής έκθεσης αριθ. 24/2016.

Συμπεράσματα και συστάσεις

Οι κανόνες σχετικά με το κλείσιμο βελτιώθηκαν, αλλά απαιτούνται περαιτέρω μέτρα προκειμένου η διαδικασία να καταστεί αποδοτικότερη και να ολοκληρώνεται ταχύτερα

Οι ρυθμίσεις για το κλείσιμο στους τομείς της συνοχής και της αγροτικής ανάπτυξης πρέπει να εναρμονιστούν περαιτέρω για την περίοδο μετά το 2020

116

Η έννοια του κλεισίματος εξελίχθηκε κατά τις τρεις τελευταίες περιόδους προγραμματισμού, σύμφωνα με τις βελτιώσεις στα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου τόσο στον τομέα της συνοχής όσο και στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης. Ολοένα και περισσότερο παρέχεται διασφάλιση σε τακτά διαστήματα καθ’ όλη την περίοδο προγραμματισμού, με αποτέλεσμα μειωμένη επικέντρωση στο τέλος της περιόδου και περιορισμό των εργασιών που πρέπει να εκτελεστούν ειδικώς κατά το κλείσιμο.

117

Κατά την περίοδο 2000-2006, οι ρυθμίσεις για το κλείσιμο ήταν ίδιες τόσο στον τομέα της συνοχής όσο και για τα σχετικά με επενδύσεις μέτρα στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης και οι δύο τομείς πολιτικής εφάρμοζαν κοινές κατευθυντήριες γραμμές. Οι δαπάνες δηλώνονταν σωρευτικά και γίνονταν δεκτές από την Επιτροπή μόνο κατά το κλείσιμο. Κατά την περίοδο 2007-2013 δόθηκε μεγαλύτερη έμφαση στην παρεχόμενη σε ετήσια βάση διασφάλιση, αλλά, κατά τα λοιπά, οι δύο τομείς πολιτικής εμφάνισαν διαφορές, με τη θέσπιση της ετήσιας αποδοχής των δαπανών για τα σχετικά με επενδύσεις μέτρα στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης. Στον τομέα της συνοχής, η νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών ελεγχόταν από τις ελεγκτικές αρχές και την Επιτροπή σε ετήσια βάση. Επιπλέον, όταν κρινόταν αναγκαίο, η Επιτροπή είχε τη δυνατότητα να διακόπτει και να αναστέλλει τις πληρωμές. Ωστόσο, οι δαπάνες συνέχισαν να δηλώνονται σωρευτικά και να εγκρίνονται επίσημα από την Επιτροπή μόνο κατά το κλείσιμο.

118

Για την περίοδο 2014-2020, η συνεισφορά της ΕΕ τόσο στον τομέα της συνοχής όσο και στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης προέρχεται από τα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία (ΕΔΕΤ). Επιδοκιμάζουμε την εναρμόνιση των ρυθμίσεων σχετικά με τη διασφάλιση και το κλείσιμο μεταξύ των δύο τομέων πολιτικής, η οποία προέκυψε από την αλλαγή αυτή. Η αυξημένη έμφαση στην παροχή διασφάλισης κατά τη διάρκεια της περιόδου και στη μείωση του αριθμού των καθηκόντων που σχετίζονται ειδικά με το κλείσιμο αποτελεί θετική εξέλιξη, καθώς θα μπορούσε να μειώσει επίσης τους σχετικούς κινδύνους και να οδηγήσει στη συντόμευση της διαδικασίας κλεισίματος. Ανεξάρτητα από τις προσπάθειες εξορθολογισμού των διαδικασιών μέσω του κανονισμού περί κοινών διατάξεων, παραμένουν διαφορές στις ρυθμίσεις για το κλείσιμο μεταξύ των δύο τομέων πολιτικής (βλέπε σημεία 21 έως 29).

Σύσταση 1

Στις νομοθετικές προτάσεις της για την περίοδο μετά το 2020, η Επιτροπή πρέπει να προτείνει την περαιτέρω εναρμόνιση των κανονιστικών διατάξεων περί κλεισίματος στους τομείς της συνοχής και των σχετικών με επενδύσεις μέτρων στο πλαίσιο της αγροτικής ανάπτυξης, με στόχο την επίτευξη εναρμονισμένης διαδικασίας παροχής διασφάλισης σε ετήσια βάση σε αμφότερους τους τομείς.

Ειδικότερα, στόχοι της εν λόγω εναρμόνισης πρέπει να είναι η σύγκλιση όσον αφορά την ορολογία και τους ρόλους των αρχών των κρατών μελών που δραστηριοποιούνται στους δύο τομείς πολιτικής, η νομιμότητα και η κανονικότητα της διαδικασίας ετήσιας αποδοχής των δαπανών και ένα τυποποιημένο λογιστικό έτος.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: κατά την προετοιμασία των νομοθετικών προτάσεων για την περίοδο μετά το 2020.

Το κλείσιμο, όπως ορίζεται στους κανονισμούς, δεν περιλαμβάνει ακόμη την οριστική αποδοχή από την Επιτροπή της νομιμότητας και της κανονικότητας των δαπανών και των αποτελεσμάτων των προγραμμάτων

Διαφορετικές προσδοκίες όσον αφορά τον σκοπό και τις συνέπειες του κλεισίματος

119

Οι κανονισμοί για την συνοχή και την αγροτική ανάπτυξη δεν περιέχουν ορισμό του κλεισίματος. Η Επιτροπή έχει ορίσει τις πρακτικές λεπτομέρειες σε αρκετά έγγραφα καθοδήγησης τα οποία έχουν αποτελέσει αντικείμενο συζήτησης και με τα κράτη μέλη. Στον τομέα της συνοχής διαπιστώσαμε ότι η Επιτροπή και τα κράτη μέλη έχουν παρόμοια αντίληψη του σκοπού του κλεισίματος, τον οποίο ερμηνεύουν ευρύτερα από τον ορισμό του στους κανονισμούς περί παροχής μόνο δημοσιονομικής εκκαθάρισης. Ωστόσο, στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, η αντίληψη των κρατών μελών για το κλείσιμο διαφέρει ελαφρώς από εκείνη της Επιτροπής.

120

Σε αμφότερους τους τομείς, και ιδίως στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, υφίσταται απόκλιση όσον αφορά τις προσδοκίες λόγω της αντίληψης των κρατών μελών ότι το κλείσιμο παρέχει ασφάλεια δικαίου όσον αφορά τη νομιμότητα και την κανονικότητα των δαπανών που αποδέχθηκε η Επιτροπή. Τυπικά, ωστόσο, αυτό δεν ισχύει (βλέπε σημεία 30 έως 33).

Κατά την περίοδο 2007-2013, οριστική αποδοχή των δαπανών των προγραμμάτων για την περίοδο ως νόμιμων και κανονικών προβλέπεται μόνον στον τομέα της συνοχής

121

Η διαδικασία κλεισίματος της περιόδου 2007-2013, στον τομέα της συνοχής, λαμβάνει υπόψη τα αποτελέσματα όλων των λογιστικών και άλλων ελέγχων των δραστηριοτήτων των προγραμμάτων σε επίπεδο ΕΕ και κράτους μέλους. Επομένως, το κλείσιμο γίνεται αντιληπτό ως απόδειξη της αποδοχής των δαπανών για την εν λόγω περίοδο ως νόμιμων και κανονικών. Η ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης και η ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης μπορούν επίσης να διενεργούν πρόσθετους ελέγχους, οι οποίοι μπορούν να οδηγήσουν σε δημοσιονομικές διορθώσεις έως και τρία έτη μετά το κλείσιμο, παρότι στην πράξη αυτό συμβαίνει μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις. Αντιθέτως, στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, οι έλεγχοι συμμόρφωσης συνεχίζονται ακόμη κατά το κλείσιμο, το οποίο είναι, επομένως, μια αμιγώς οικονομική πράξη, η οποία δεν συνεπάγεται την αποδοχή των δαπανών ως νόμιμων και κανονικών. Η Επιτροπή δεν αποδέχεται οριστικά τις δαπάνες ως νόμιμες και κανονικές, ούτε σε ετήσια βάση ούτε για το σύνολο της περιόδου. Η κατάσταση αυτή παραμένει αμετάβλητη για την περίοδο 2014-2020 (βλέπε σημεία 39 έως 45).

Η Επιτροπή πρέπει να ενημερώνει την αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή σχετικά με την έκβαση της διαδικασίας κλεισίματος

122

Η υποβολή εκθέσεων σχετικά με το αποτέλεσμα της δημόσιας δαπάνης αποτελεί κρίσιμο εργαλείο λογοδοσίας. Η Επιτροπή υποβάλλει στοιχεία στην αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή μέσω των ετήσιων εκθέσεων δραστηριοτήτων των αντίστοιχων Γενικών Διευθύνσεων βάσει της ετήσιας προόδου των εργασιών. Ωστόσο, δεν προβλέπεται ειδική έκθεση σχετικά με την τελική έκβαση της διαδικασίας κλεισίματος της περιόδου προγραμματισμού συνολικά. Η κατάσταση αυτή παραμένει αμετάβλητη για την περίοδο 2014-2020.

123

Στο σύστημα του προϋπολογισμού της ΕΕ, το οποίο βασίζεται σε πολυετή προγραμματισμό, θεωρούμε ότι το κλείσιμο προγραμμάτων πρέπει να συνεπάγεται οριστική αποδοχή από την Επιτροπή της νομιμότητας και της κανονικότητας των δαπανών καθ’ όλη την περίοδο προγραμματισμού, λαμβάνοντας υπόψη τα αποτελέσματα όλων των λογιστικών και άλλων ελέγχων σε επίπεδο ΕΕ και κράτους μέλους, καθώς και έκθεση σχετικά με την υλοποίηση και τα αποτελέσματα του προγράμματος. Οι πληροφορίες σχετικά με αυτές τις σημαντικές πτυχές όσον αφορά τις επιδόσεις και τη συμμόρφωση πρέπει στη συνέχεια να υποβάλλονται στην αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή. Οι ρυθμίσεις αυτές πρέπει να εξεταστούν κατά την κατάρτιση της νομοθετικής πρότασης για την μετά το 2020 περίοδο (βλέπε σημεία 53 έως 55).

Πρέπει να υπολογίζεται ποσοστό εναπομένοντος κινδύνου για την αξιολόγηση της νομιμότητας και της κανονικότητας των δαπανών κατά την υλοποίηση και κατά το κλείσιμο των προγραμμάτων

124

Θεωρούμε ότι ο υπολογισμός ποσοστού εναπομένοντος κινδύνου για κάθε πρόγραμμα στον τομέα της συνοχής είναι κατάλληλο και χρήσιμο μέτρο, το οποίο μπορεί να παράσχει διασφάλιση ότι το εναπομένον κατά το κλείσιμο σφάλμα δεν υπερβαίνει το όριο σημαντικότητας.

125

Ωστόσο, στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, διαπιστώσαμε ότι οι τρέχουσες διαδικασίες δεν διασφαλίζουν, ούτε μέσω της ετήσιας ή της τελικής εκκαθάρισης των λογαριασμών ούτε μετά την ολοκλήρωση των ελέγχων συμμόρφωσης, ότι το εναπομένον σφάλμα σε επίπεδο προγράμματος είναι κατώτερο από το όριο σημαντικότητας του 2 % που θέσπισε η Επιτροπή. Η Επιτροπή δεν υπολογίζει ποσοστό εναπομένοντος κινδύνου σε επίπεδο προγράμματος λαμβάνοντας υπόψη τις δημοσιονομικές διορθώσεις που προκύπτουν από τους ελέγχους συμμόρφωσης και, επομένως, δεν υπάρχει διασφάλιση ότι το εναπομένον σφάλμα για ένα πρόγραμμα δεν υπερβαίνει το όριο σημαντικότητας (βλέπε σημεία 34 έως 38).

Το κλείσιμο πρέπει να περιλαμβάνει αξιολόγηση των επιδόσεων των προγραμμάτων και της επίτευξης εκροών και αποτελεσμάτων

126

Ελάχιστη έμφαση δόθηκε στην επίτευξη εκροών και αποτελεσμάτων στο κανονιστικό πλαίσιο και στον σχεδιασμό του κλεισίματος για την περίοδο 2007-2013. Οι αρχές των κρατών μελών υποχρεούνται να υποβάλλουν στοιχεία σχετικά με την επίτευξη των στόχων των προγραμμάτων, αλλά οι πληροφορίες αυτές συνήθως δεν ελέγχονται από τις ελεγκτικές αρχές ή τους οργανισμούς πιστοποίησης. Παρότι η Επιτροπή υποχρεούται να αξιολογεί τις πληροφορίες αυτές, η πληρωμή τελικού υπολοίπου δεν συνδέεται άμεσα με την επίτευξη στόχων.

127

Εκφράζουμε την ικανοποίησή μας για την αυξημένη έμφαση στις επιδόσεις στο κανονιστικό πλαίσιο για την περίοδο 2014-2020. Μια από τις βασικές αλλαγές αφορά την εκ νέου καθιέρωση αποθεματικού επίδοσης με στόχο τη δημιουργία σύνδεσης μεταξύ των πληρωμών και της επίτευξης εκροών και αποτελεσμάτων. Δεν είναι ακόμη γνωστό με ποιον τρόπο θα εφαρμοστεί στην πράξη το αποθεματικό επίδοσης κατά την περίοδο 2014-2020 (βλέπε σημεία 46 έως 52).

Σύσταση 2

Στις νομοθετικές προτάσεις της για την περίοδο μετά το 2020, η Επιτροπή πρέπει να συμπεριλάβει πρόβλεψη οριστικής αποδοχής της νομιμότητας και της κανονικότητας των δαπανών των προγραμμάτων καθώς και των εκροών και των αποτελεσμάτων που επιτεύχθηκαν κατά το κλείσιμο του προγράμματος. Συναφώς, σε αμφότερους τους τομείς πολιτικής, η Επιτροπή πρέπει:

—να θεσπίσει διαδικασίες για τον υπολογισμό του ποσοστού εναπομένοντος κινδύνου σε επίπεδο προγράμματος μετά την εφαρμογή όλων των δημοσιονομικών διορθώσεων και να διασφαλίσει ότι το εν λόγω ποσοστό δεν υπερβαίνει το όριο σημαντικότητας κατά το κλείσιμο· και

—να αξιολογεί κατά πόσον οι στόχοι των προγραμμάτων επιτεύχθηκαν και, εφόσον απαιτείται, να επιβάλλει δημοσιονομικές διορθώσεις σε περίπτωση ανεπαρκών επιδόσεων.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: κατά την προετοιμασία των νομοθετικών προτάσεων για την περίοδο μετά το 2020.

Σύσταση 3

Στις νομοθετικές προτάσεις της για την περίοδο μετά το 2020, η Επιτροπή πρέπει να προσδιορίσει με ποιον τρόπο θα ενημερώνει την αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή σχετικά με την έκβαση της διαδικασίας κλεισίματος μετά την οριστική αποδοχή εκ μέρους της Επιτροπής.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: κατά την προετοιμασία των νομοθετικών προτάσεων για την περίοδο μετά το 2020.

Δεν πρέπει να υπάρχει αλληλεπικάλυψη μεταξύ των περιόδων επιλεξιμότητας και το κλείσιμο πρέπει να λαμβάνει χώρα το συντομότερο δυνατό μετά τη λήξη της περιόδου επιλεξιμότητας

128

Κατά τις περιόδους 2000-2006 και 2007-2013, τα κράτη μέλη είχαν δύο επιπλέον έτη μετά τη λήξη της περιόδου για την ανάλωση των πιστώσεων που διατέθηκαν σε αυτά. Για την περίοδο 2014-2020, η παράταση εκτείνεται σε τρία έτη επιπλέον της αρχικής επταετούς περιόδου προγραμματισμού. Συνεπώς, η περίοδος επιλεξιμότητας θα λήξει το 2023, μια ολόκληρη δεκαετία μετά την έγκριση του νομοθετικού πλαισίου από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο (στο τέλος του 2013). Θα ακολουθήσει η διαδικασία κλεισίματος, η οποία προσθέτει, στην περίπτωση της συνοχής, τουλάχιστον δύο ακόμη έτη.

129

Το κλείσιμο θα εξακολουθήσει να συμπίπτει με την περίοδο που ακολουθεί. Θεωρούμε ότι η διαθεσιμότητα ανθρώπινων πόρων συνιστά βασική πρόκληση για την αποτελεσματικότητα του κλεισίματος των προγραμμάτων. Για τον λόγο αυτό, το διάστημα ταυτόχρονης υλοποίησης προγραμμάτων δύο περιόδων προγραμματισμού πρέπει να είναι όσο το δυνατόν συντομότερο, ώστε να μειώνεται η συνολική διοικητική επιβάρυνση. Επιπλέον, η δυνατότητα ανάλωσης του προγράμματος του προϋπολογισμού μετά τη λήξη περιόδου προγραμματισμού αποτελεί αντικίνητρο για την έναρξη των προγραμμάτων της επόμενης περιόδου.

130

Επομένως, θεωρούμε ότι δεν πρέπει να υπάρχει αλληλεπικάλυψη των περιόδων επιλεξιμότητας, και η λήξη της περιόδου επιλεξιμότητας πρέπει να συμπίπτει, στο μέτρο του δυνατού, με την έναρξη της επόμενης περιόδου προγραμματισμού. Με τον τρόπο αυτό θα αυξηθούν οι πιέσεις στα κράτη μέλη ώστε να δαπανούν τα κεφάλαια της ΕΕ εγκαίρως και καταλλήλως και θα διασφαλιστεί η έγκαιρη έναρξη της επόμενης περιόδου προγραμματισμού. Απλουστευμένοι κανόνες σχετικά με την υποδιαίρεση σε φάσεις, ιδίως στον τομέα της συνοχής, θα μπορούσαν να διευκολύνουν τη μετάβαση από τη μία περίοδο προγραμματισμού στην επόμενη.

131

Επιπλέον, η ετήσια αποδοχή των λογαριασμών αποτελεί στοιχείο αμφοτέρων των τομέων πολιτικής για την περίοδο 2014-2020 και, ως εκ τούτου, οι δραστηριότητες κλεισίματος, ιδίως στον τομέα της συνοχής, πρέπει να καταστούν λιγότερο επαχθείς από ό,τι στο παρελθόν. Ωστόσο, διαπιστώσαμε ότι ο χρόνος που παρέχεται στις αρχές των κρατών μελών για την προετοιμασία και την υποβολή των εγγράφων κλεισίματος παραμένει διαφορετικός στους δύο τομείς πολιτικής: 13,5 μήνες στον τομέα της πολιτικής συνοχής και έξι μήνες στον τομέα της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης (βλέπε σημεία 58 έως 68).

Σύσταση 4

Στις νομοθετικές προτάσεις της για την περίοδο μετά το 2020, η Επιτροπή πρέπει να διασφαλίσει ότι οι περίοδοι επιλεξιμότητας δεν θα αλληλεπικαλύπτονται πλέον με την επόμενη περίοδο προγραμματισμού και η διαδικασία κλεισίματος να ολοκληρώνεται ταχέως μετά τη λήξη της περιόδου επιλεξιμότητας. Ειδικότερα, σε αμφότερους τους τομείς πολιτικής:

—πρέπει να δοθεί τέλος στην αλληλεπικάλυψη των περιόδων επιλεξιμότητας, και η λήξη της περιόδου επιλεξιμότητας πρέπει να συμπίπτει, στο μέτρο του δυνατού, με την έναρξη της επόμενης περιόδου προγραμματισμού·

—Τα κράτη μέλη πρέπει να υποχρεούνται να υποβάλλουν όλα τα έγγραφα κλεισίματος το αργότερο εντός έξι μηνών από την τελική ημερομηνία επιλεξιμότητας· και

—η Επιτροπή πρέπει να μειώσει τον χρόνο που απαιτείται για τη λήψη της απόφασής της όσον αφορά την αποδοχή της τελικής έκθεσης υλοποίησης και των τελευταίων ετήσιων λογαριασμών, συμπεριλαμβανομένου του υπολογισμού του τελικού υπολοίπου. Μια μέγιστη περίοδος έξι μηνών (δώδεκα μήνες από την τελική ημερομηνία επιλεξιμότητας) πρέπει να επαρκεί.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: κατά την προετοιμασία των νομοθετικών προτάσεων για την περίοδο μετά το 2020.

Η Επιτροπή παρέσχε κατάλληλη και έγκαιρη στήριξη στα κράτη μέλη ώστε να προετοιμαστούν για το κλείσιμο των προγραμμάτων της περιόδου 2007-2013, αλλά πρέπει να παραμείνει σε εγρήγορση προκειμένου να διασφαλιστεί αυστηρή εφαρμογή από τα κράτη μέλη

132

Συνολικά, διαπιστώσαμε ότι οι κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το κλείσιμο βοήθησαν τα κράτη μέλη να κατανοήσουν και να οργανώσουν το κλείσιμο: σε αμφότερους τους τομείς πολιτικής, στις κατευθυντήριες γραμμές συνοψίζονται οι βασικές απαιτήσεις και προθεσμίες που προβλέπονται σε αρκετούς διαφορετικούς κανονισμούς και παρέχονται πρόσθετες επεξηγήσεις, όπου απαιτείται. Η Επιτροπή παρέσχε επίσης κατάρτιση σχετικά με το κλείσιμο και στήριξη, η οποία ανταποκρίθηκε γενικά στις ανάγκες των κρατών μελών την κατάλληλη χρονική στιγμή. Τα κράτη μέλη θεωρούν γενικά ότι είναι προετοιμασμένα για τη διαδικασία κλεισίματος, η δε Επιτροπή οριστικοποιεί τις απαραίτητες εσωτερικές διαδικασίες.

Παραμένουν ορισμένοι κίνδυνοι σε σχέση με το κλείσιμο της περιόδου 2007-2013

133

Προσδιορίσαμε ορισμένους κινδύνους οι οποίοι πρέπει να εξεταστούν ειδικώς κατά τη διαδικασία κλεισίματος της περιόδου 2007-2013. Για παράδειγμα, ορισμένες προθεσμίες που σχετίζονται με το κλείσιμο είτε δεν ορίζονται καθόλου είτε ορίζονται μόνο στις κατευθυντήριες γραμμές. Αυτό μπορεί να συμβάλει σε μια υπερβολικά μακρά διαδικασία κλεισίματος. Επιπλέον, εάν ένα κράτος μέλος καθυστερεί τις πληρωμές στους δικαιούχους, αυτό μπορεί επίσης να δημιουργήσει κίνδυνο για τη φήμη της ΕΕ. Επιπλέον, στα μέσα Νοεμβρίου του 2016, η Επιτροπή δεν είχε ακόμη εγκρίνει αιτήσεις μεγάλων έργων οι οποίες αντιστοιχούσαν σε συνεισφορά της ΕΕ ύψους 854 εκατομμυρίων ευρώ (βλέπε σημεία 70 έως 88 και 93 έως 96).

Σύσταση 5

Οι διαχειριστικές αρχές των κρατών μελών πρέπει να διασφαλίζουν ότι όλοι οι δικαιούχοι λαμβάνουν εγκαίρως την πλήρη συνεισφορά της ΕΕ στα έργα τους στο πλαίσιο του ΕΤΠΑ, του ΤΣ και του ΕΚΤ. Συναφώς, η προθεσμία 90 ημερολογιακών ημερών από την ημερομηνία υποβολής αίτησης πληρωμής, η οποία προβλέπεται για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, είναι κατάλληλη.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: Μάρτιος 2017.

Σύσταση 6

Η Επιτροπή πρέπει να λάβει ταχέως τις αποφάσεις που αφορούν μεγάλα έργα και εκκρεμούν ακόμη για την περίοδο 2007-2013. Για την περίοδο 2014-2020, η ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης πρέπει να καταρτίσει εσωτερικές διαδικασίες ώστε να διασφαλιστεί ότι οι αποφάσεις που αφορούν μεγάλα έργα λαμβάνονται ταχέως, εντός της προβλεπόμενης προθεσμίας των τριών μηνών.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: Ιανουάριος 2017.

Οι κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής σχετικά με το κλείσιμο βαίνουν πέραν των προβλεπόμενων στις κανονιστικές διατάξεις

134

Διαπιστώσαμε ότι, στον τομέα της συνοχής, οι κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής σχετικά με το κλείσιμο υπερβαίνουν ενίοτε τις απαιτήσεις που προβλέπονται στους κανονισμούς. Έχουμε αναφερθεί στο παρελθόν σε εκθέσεις μας στο σημαντικότατο αυτό ζήτημα σε σχέση με την παράταση της περιόδου επιλεξιμότητας για τα χρηματοοικονομικά μέσα⁶¹. Ωστόσο, υπάρχουν και ορισμένοι άλλοι τομείς στους οποίους συμβαίνει το ίδιο.

135

Ορισμένες από τις εν λόγω απαιτήσεις και ειδικότερα η απαίτηση που αφορά τα λειτουργικά έργα και την αναφορά ποσοστού εναπομένοντος κινδύνου συμβάλλουν στη μείωση των κινδύνων που σχετίζονται με το κλείσιμο. Άλλες, όπως εκείνες που αφορούν την υποδιαίρεση μη μεγάλων έργων σε φάσεις, αν και αναγκαίες, ενδέχεται, όπως είναι σήμερα διατυπωμένες, να περιπλέξουν τη διαδικασία κλεισίματος (βλέπε σημεία 89 έως 91).

Η Επιτροπή πρέπει να παραμείνει σε εγρήγορση προκειμένου να διασφαλιστεί η αξιοπιστία της διαδικασίας κλεισίματος της περιόδου 2007-2013

136

Ο κατάλληλος σχεδιασμός και η προετοιμασία αποτελούν αναγκαία, αλλά όχι επαρκή, στοιχεία για τη διασφάλιση του αποτελεσματικού και έγκαιρου κλεισίματος των προγραμμάτων στους τομείς της συνοχής και της αγροτικής ανάπτυξης. Εξίσου σημαντικά στοιχεία είναι ο τρόπος εφαρμογής στην πράξη της διαδικασίας κλεισίματος, η ποιότητα των εγγράφων κλεισίματος που υποβάλλουν τα κράτη μέλη και η εξέτασή τους από την Επιτροπή με συνεπή και διεξοδικό τρόπο εντός των προθεσμιών που προβλέπονται στους κανονισμούς.

137

Διαπιστώσαμε ότι ο συντονισμός μεταξύ διαφορετικών αρχών σε ένα κράτος μέλος, συμπεριλαμβανομένης της προσεκτικής κατάρτισης χρονοδιαγράμματος για τις εργασίες τους, είναι καθοριστικής σημασίας για την επιτυχία της διαδικασίας κλεισίματος. Πρέπει να συμφωνηθούν προθεσμίες ώστε να παρέχεται επαρκής χρόνος στις ελεγκτικές αρχές και στους οργανισμούς πιστοποίησης για την παροχή επαρκούς διασφάλισης όσον αφορά την επιλεξιμότητα όλων των δαπανών που δηλώνονται κατά το κλείσιμο. Επιπλέον, παραμένει άγνωστο κατά πόσον θα τηρηθούν οι προθεσμίες που θα συμφωνηθούν σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο.

138

Σε προηγούμενο έλεγχο της αρχικής φάσης του κλεισίματος της περιόδου 2000-2006 στον τομέα της συνοχής, διαπιστώσαμε ότι αυτό ήταν μόνο εν μέρει αποτελεσματικό επειδή, για την αποφυγή δημοσιονομικών διορθώσεων κατά το κλείσιμο, τα κράτη μέλη είχαν υποβάλει δηλώσεις που περιείχαν αδικαιολόγητες μειώσεις των τελικών ποσοστών σφάλματος. Παρά τις βελτιώσεις του πλαισίου ελέγχου, θεωρούμε ότι ο κίνδυνος αυτός υφίσταται εξίσου για το κλείσιμο της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013.

139

Σε προηγούμενη έκθεση παρατηρήσαμε επίσης ότι η Επιτροπή, ιδίως στην αρχή της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013, δεν έλεγχε συστηματικά τα μεγάλα έργα όσον αφορά τη συμμόρφωσή τους με τις απαιτήσεις στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων⁶². Ως εκ τούτου, υπάρχει κίνδυνος ορισμένα συγχρηματοδοτηθέντα από την ΕΕ μεγάλα έργα να μην είναι συμβατά με την εσωτερική αγορά, επίσης λόγω του γεγονότος ότι, πριν από το 2012, τα κράτη μέλη σπανίως κοινοποιούσαν στην Επιτροπή επενδύσεις σε υποδομές.

140

Συστήσαμε στην Επιτροπή να ζητήσει από τις ελεγκτικές αρχές να ελέγξουν τη συμμόρφωση με τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων μεγάλων έργων που εγκρίθηκαν πριν από το τέλος του 2012⁶³. Η Επιτροπή δεν έκανε δεκτή τη συγκεκριμένη σύσταση και, επομένως, θεωρούμε ότι η συμμόρφωση με τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων παραμένει κίνδυνος για το κλείσιμο μεγάλων έργων που εγκρίθηκαν πριν από το τέλος του 2012.

141

Θεωρούμε επίσης ότι, σε σχέση ειδικότερα με τα χρηματοοικονομικά μέσα και τις συμβατικές προκαταβολές, υπάρχει εναπομένων κίνδυνος δήλωσης μη επιλέξιμων δαπανών κατά το κλείσιμο (βλέπε σημεία 97 έως 115).

Σύσταση 7

Κατά το κλείσιμο, η Επιτροπή πρέπει να διασφαλίζει ότι τα κράτη μέλη εφαρμόζουν συγκεκριμένες διαδικασίες για να ελέγχουν, ειδικότερα, την επιλεξιμότητα των δαπανών που σχετίζονται με χρηματοοικονομικά μέσα και συμβατικές προκαταβολές. Εάν οι ελεγκτικές αρχές και οι οργανισμοί πιστοποίησης δεν είναι σε θέση να παράσχουν επαρκή διασφάλιση όσον αφορά την επιλεξιμότητα των εν λόγω δαπανών, ενδέχεται να απαιτείται η εφαρμογή πρόσθετων ελεγκτικών διαδικασιών.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: Μάρτιος 2017.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα II, του οποίου προεδρεύει η Iliana IVANOVA, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 14ης Δεκεμβρίου 2016.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Klaus-Heiner LEHNE
Πρόεδρος

61Σημείο 6.45 της ετήσιας έκθεσης του ΕΕΣ για το 2015, σημείο 6.52 της ετήσιας έκθεσης του ΕΕΣ για το 2014 και σημείο 43 της ειδικής έκθεσης αριθ. 19/2016.

62Σημείο 71 της ειδικής έκθεσης αριθ. 24/2016.

63Σύσταση 4, στοιχείο β), της ειδικής έκθεσης αριθ. 24/2016.

Παραρτήματα

Παράρτημα I

Νομική βάση για το κλείσιμο των προγραμμάτων της περιόδου 2007-2013

Οι ρυθμίσεις για το κλείσιμο των επιχειρησιακών προγραμμάτων στον τομέα της συνοχής στην περίοδο 2007-2013 περιέχονται στα ακόλουθα νομοθετήματα:

κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 του Συμβουλίου, της 11ης Ιουλίου 2006, περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και το Ταμείο Συνοχής· και

κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1828/2006 της Επιτροπής, της 8ης Δεκεμβρίου 2006, για τη θέσπιση κανόνων σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 και του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1080/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης.

Οι ρυθμίσεις για το κλείσιμο των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης στην περίοδο 2007-2013 περιέχονται στα ακόλουθα νομοθετήματα:

κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, σχετικά με τη χρηματοδότηση, τη διαχείριση και την παρακολούθηση της κοινής γεωργικής πολιτικής και την κατάργηση των κανονισμών (ΕΟΚ) αριθ. 352/78, (ΕΚ) αριθ. 165/94, (ΕΚ) αριθ. 2799/98, (ΕΚ) αριθ. 814/2000, (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 και (ΕΚ) αριθ. 485/2008 του Συμβουλίου·

κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 907/2014 της Επιτροπής, της 11ης Μαρτίου 2014, για τη συμπλήρωση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, όσον αφορά τους οργανισμούς πληρωμών και άλλους οργανισμούς, τη δημοσιονομική διαχείριση, την εκκαθάριση λογαριασμών, τις εγγυήσεις και τη χρήση του ευρώ·

εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 908/2014 της Επιτροπής, της 6ης Αυγούστου 2014, για τη θέσπιση κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου όσον αφορά τους οργανισμούς πληρωμών και άλλους οργανισμούς, τη δημοσιονομική διαχείριση, την εκκαθάριση λογαριασμών, τους κανόνες σχετικά με τους ελέγχους, τις εγγυήσεις και τη διαφάνεια·

κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1310/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, σχετικά με τη θέσπιση ορισμένων μεταβατικών διατάξεων για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1305/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου όσον αφορά τους πόρους και την κατανομή τους για το έτος 2014 και την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 73/2009 του Συμβουλίου και των κανονισμών (ΕΕ) αριθ. 1307/2013, (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 και (ΕΕ) αριθ. 1308/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου όσον αφορά την εφαρμογή τους κατά το έτος 2014·

κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 807/2014 της Επιτροπής, της 11ης Μαρτίου 2014, για τη συμπλήρωση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1305/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και για τη θέσπιση μεταβατικών διατάξεων·

κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου, της 20ής Σεπτεμβρίου 2005, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ)· κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1974/2006 της Επιτροπής, της 15ης Δεκεμβρίου 2006, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ)· και

κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 65/2011, της 27ης Ιανουαρίου 2011, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου όσον αφορά την εφαρμογή διαδικασιών ελέγχου καθώς και την πολλαπλή συμμόρφωση σε σχέση με μέτρα στήριξης της αγροτικής ανάπτυξης.

Παράρτημα ΙI

Διαχείριση και έλεγχος των προγραμμάτων της περιόδου 2007-2013 σε επίπεδο κράτους μέλους

Τόσο στον τομέα της συνοχής όσο και στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, τρεις τύποι αρχών είναι αρμόδιες στα κράτη μέλη για τη διαχείριση και τον έλεγχο ΕΠ/ΠΑΑ. Οι εν λόγω αρχές συνεργάζονται, υπό την επίβλεψη και την ευθύνη της Επιτροπής¹, για τη διασφάλιση της νομιμότητας και της κανονικότητας των δαπανών.

Συνοχή
Αγροτική ανάπτυξη

i)Οι διαχειριστικές αρχές (ΔΑ) είναι αρμόδιες για τον προγραμματισμό και την υλοποίηση ενός ΕΠ, συμπεριλαμβανομένων της επιλογής των επιμέρους πράξεων και της αξιολόγησης του προγράμματος. Διενεργούν επίσης πρωτοβάθμιους ελέγχους πράξεων και δαπανών. Υποβάλλουν ετήσιες εκθέσεις υλοποίησης, οι οποίες πρέπει να γίνουν αποδεκτές από την Επιτροπή².

i)Οι διαχειριστικές αρχές (ΔΑ) είναι αρμόδιες για τον προγραμματισμό, την υλοποίηση, την εκτέλεση και την αξιολόγηση ενός ΠΑΑ. Υποβάλλουν στην Επιτροπή ετήσιες εκθέσεις προόδου σχετικά με την υλοποίηση του ΠΑΑ.

ii)Οι αρχές πιστοποίησης (ΑΠ) πιστοποιούν τη νομιμότητα και την κανονικότητα των δηλωθεισών δαπανών και υποβάλλουν στην Επιτροπή αιτήσεις ενδιάμεσης πληρωμής³.

ii)Οι οργανισμοί πληρωμών είναι αρμόδιοι για τη διαχείριση και τον έλεγχο των δαπανών. Πρέπει να διαθέτουν σύστημα εσωτερικού ελέγχου το οποίο παρέχει επαρκείς εγγυήσεις για τη νομιμότητα και την κανονικότητα των πληρωμών. Υποβάλλουν στην Επιτροπή τριμηνιαίες αιτήσεις πληρωμής και καταρτίζουν ετήσιους λογαριασμούς.

iii)Οι ελεγκτικές αρχές (EA) πρέπει να είναι ανεξάρτητες από τη διαχειριστική αρχή και την αρχή πιστοποίησης. Παρέχουν στην Επιτροπή διασφάλιση όσον αφορά, αφενός, την αποτελεσματική λειτουργία των συστημάτων διαχείρισης και των εσωτερικών δικλίδων ελέγχου στο πλαίσιο συγκεκριμένου ΕΠ και, αφετέρου, τη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών που πιστοποιούν οι αρχές πιστοποίησης. Υποχρεούνται να υποβάλλουν στην Επιτροπή ετήσιες εκθέσεις ελέγχου⁴, καθώς και ετήσια ελεγκτική γνώμη σχετικά με τη λειτουργία των συστημάτων και να παρέχουν εκτίμηση ετήσιου ποσοστού σφάλματος. τα στοιχεία αυτά πρέπει να ελέγχονται και να γίνονται αποδεκτά από την Επιτροπή⁵.

iii)Οι οργανισμοί πιστοποίησης παρέχουν διασφάλιση στην Επιτροπή όσον αφορά την πληρότητα, την ακρίβεια και την ειλικρίνεια των ετήσιων λογαριασμών του οργανισμού πληρωμών και την ορθή λειτουργία του συστήματος εσωτερικού ελέγχου του. Πρέπει να είναι ανεξάρτητοι από τον οργανισμό πληρωμών.
Από το 2015, οι οργανισμοί πιστοποίησης οφείλουν επίσης να παρέχουν διασφάλιση σχετικά με τη νομιμότητα και την κανονικότητα των δαπανών των οποίων η επιστροφή ζητείται από την Επιτροπή.

1Άρθρο 317 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

2Άρθρο 67, παράγραφοι 1 και 3, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006.

3Άρθρο 61 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006.

4Άρθρο 62, παράγραφος 1, στοιχείο δ), του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006.

5Άρθρο 72, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006.

Πηγή: ΕΕΣ.

Παράρτημα IIΙ

Εξέλιξη του πλαισίου παροχής διασφάλισης της Επιτροπής και των ρυθμίσεων σχετικά με το κλείσιμο στο διάστημα τριών περιόδων

α) Συνοχή

β) Αγροτική ανάπτυξη

Πηγή: ΕΕΣ.

Παράρτημα IV

Επισκόπηση των κύριων ζητημάτων που χρήζουν περαιτέρω αποσαφήνισης για το κλείσιμο της περιόδου 2007-2013 — Απαντήσεις των αρχών των κρατών μελών στο πλαίσιο της έρευνας / των συνεντεύξεων¹

Ζητήματα | Συνοχή | Αγροτική ανάπτυξη
Υπολογισμός ποσοστού εναπομένοντος σφάλματος και συνέπειες, εάν υπερβαίνει το όριο σημαντικότητας (2 %) | X | X
Ορισμός και αντιμετώπιση ανωμαλιών | X | X
Χρηματοοικονομικά μέσα | X | X
Υποβολή εκθέσεων σχετικά με τις επιδόσεις προγραμμάτων και ενδεχόμενες συνέπειες της μη επίτευξης στόχων | X | X
Αναστολή δραστηριοτήτων λόγω νομικών ή διοικητικών διαδικασιών | X | X
Άλλα πρακτικά παραδείγματα | X |
Μη λειτουργικά έργα | X |
Έργα που παράγουν έσοδα | X |
Υποβολή εκθέσεων και συνεκτίμηση ανακλήσεων, ανακτήσεων και εκκρεμών ανακτήσεων |  | X
Μεταβατικοί κανόνες |  | X

1Η κατάσταση αυτή περιλαμβάνει μόνο ζητήματα τα οποία αναφέρθηκαν ως ασαφή ή μάλλον ασαφή από ποσοστό άνω του 15 % των αρχών.

Πηγή: έρευνα του ΕΕΣ και συνεντεύξεις με αρχές των κρατών μελών.

Απαντήσεις της Επιτροπής

Σύνοψη

II

Η Επιτροπή συνεργάζεται με τα κράτη μέλη για την αντιμετώπιση των αιτιών των παράτυπων δαπανών.

Αναφορικά με την πολιτική συνοχής, όπως προκύπτει από τους ελέγχους του Συνεδρίου από το 2009 και μετά, το επίπεδο σφάλματος για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 είναι σημαντικά χαμηλότερο σε σχέση με το επίπεδο σφάλματος της περιόδου προγραμματισμού 2000-2006.

Αναφορικά με την αγροτική ανάπτυξη, επίσης παρατηρείται μείωση του ποσοστού σφάλματος κατά την τελευταία τριετία.

VI

Στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, η νομιμότητα και η κανονικότητα των δαπανών του ΕΓΤΑΑ διασφαλίζεται μέσω της διαδικασίας εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση, ανεξάρτητα από το κλείσιμο. Εάν μέσω της διαδικασίας εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση προκύψουν ανεπάρκειες της έρευνας στη διαχείριση και τον έλεγχο των δαπανών, η Επιτροπή εφαρμόζει δημοσιονομικές διορθώσεις για δαπάνες που πραγματοποιούνται έως και 24 μήνες πριν από την κοινοποίηση εκ μέρους της Επιτροπής, σύμφωνα με το άρθρο 52 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013.

Κάθε χρόνο, η ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων της ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης γνωστοποιεί τόσο τα εκτιμώμενα ποσοστά σφάλματος των συναλλαγών μεταξύ κρατών μελών και δικαιούχων, όσο και τη διορθωτική ικανότητα των εκ των υστέρων ελέγχων και διαδικασιών που οδηγούν σε ανακτήσεις από δικαιούχους και σε καθαρές δημοσιονομικές διορθώσεις. Με τη σύγκριση των δύο αυτών στοιχείων, η Επιτροπή δύναται να εξαγάγει συμπεράσματα σχετικά με τον ετήσιο υπολειπόμενο κίνδυνο για τον προϋπολογισμό της ΕΕ, αφού ληφθούν υπόψη όλοι οι έλεγχοι και οι διορθώσεις.

Η Επιτροπή εξακολουθεί να υποστηρίζει την άποψη που εξέφρασε στην ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων της ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης για το 2015. Πράγματι, όσον αφορά την πολιτική αγροτικής ανάπτυξης, η ανάγκη για διασφάλιση της νομιμότητας και της κανονικότητας πρέπει να εξετάζεται και σε σχέση με τους φιλόδοξους στόχους πολιτικής, οι οποίοι ορισμένες φορές οδήγησαν σε μέτρα περίπλοκου σχεδιασμού. Η κατάσταση εξακολουθεί να τελεί υπό στενό έλεγχο και η Επιτροπή έχει δεσμευτεί να συνδράμει τα κράτη μέλη στην αντιμετώπιση των κύριων αιτιών των σφαλμάτων.

VII

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η εναρμονισμένη ετήσια δήλωση αξιοπιστίας σχετικά με τους λογαριασμούς βελτιώνει τη νομιμότητα και την κανονικότητα των πληρωμών και ότι θα συμβάλλει στο ταχύ κλείσιμο των προγραμμάτων της περιόδου 2014-2020.

VIII

Το ισχύον νομικό πλαίσιο για την πολιτική συνοχής 2007-2013 δεν επιτρέπει την εξάρτηση των πληρωμών από τα αποτελέσματα ή τα επιτεύγματα· οι κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το κλείσιμο απαιτούν συστηματική υποβολή εκθέσεων αναφορικά με τους δείκτες κατά άξονα προτεραιότητας όταν τα επιτεύγματα παρουσιάζουν απόκλιση άνω του 25% από τους στόχους, περιλαμβανομένης αιτιολόγησης της μη επίτευξης των στόχων και της μη λήψης διορθωτικών μέτρων.

Τα κράτη μέλη θα πρέπει να παρέχουν εξηγήσεις και αιτιολογήσεις σχετικά με τις αποκλίσεις ως προς την επίτευξη των δεικτών. Δημοσιονομική διόρθωση μπορεί να αποφασιστεί κατά περίπτωση εφόσον οι αποκλίσεις παραπέμπουν σε περιπτώσεις που αναφέρονται στο άρθρο 99 του γενικού κανονισμού (παρατυπίες, σοβαρές ανεπάρκειες στη διαχείριση και τα συστήματα ελέγχου).

Η προσέγγιση με άξονα τις υλοποιήσεις και τα αποτελέσματα έτυχε ευρύτερης εφαρμογής την περίοδο 2014-2020 για αμφότερους τους τομείς πολιτικής.

IX

Η Επιτροπή δεσμεύεται από το νομικό πλαίσιο που ισχύει και αποφασίζεται από τον νομοθέτη.

Η αλληλεπικάλυψη μεταξύ δύο περιόδων θεωρείται αναγκαία, δεδομένου ότι πολλές πράξεις χρειάζονται χρόνια για να υλοποιηθούν και ότι, σε όλες τις περιόδους προγραμματισμού, πάντα θα υπάρχει η φάση εκκίνησης και η φάση περάτωσης.

Το ζήτημα που σχετίζεται με το τελικό κλείσιμο, το οποίο προκαλεί υψηλό διοικητικό φόρτο για τις αρχές όταν αυτές πρέπει να εστιαστούν στην εκκίνηση των νέων προγραμμάτων, έχει ήδη αντιμετωπιστεί από τον κανονισμό 2014-2020 μέσα από την ετήσια αποδοχή λογαριασμών (βλέπε απάντηση της Επιτροπής στο σημείο VII ανωτέρω).

Επιπροσθέτως, η Επιτροπή ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να ενισχύσουν τις ικανότητες που σχετίζονται με το κλείσιμο και να αξιοποιούν πιστώσεις τεχνικής βοήθειας των περιόδων 2007-2013 ή 2014-2020 για τον σκοπό αυτό.

Η διαδικασία κλεισίματος ξεκίνησε με προετοιμασία πριν από το τέλος της περιόδου επιλεξιμότητας και προχώρησε με ταχείς ρυθμούς αμέσως μετά το πέρας της περιόδου επιλεξιμότητας. Μάλιστα, στα κράτη μέλη δόθηκαν δύο επιπλέον έτη (τρία έτη στην περίπτωση των προγραμμάτων 2014-2020) για να υλοποιήσουν τα προγράμματά τους.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η πρακτική αυτή επιτρέπει την καλύτερη διαχείριση και υλοποίηση των προγραμμάτων, τον περιορισμό της πίεσης και του φόρτου εργασίας για τις εμπλεκόμενες αρχές, καθώς και την καλύτερη μετάβαση μεταξύ περιόδων.

X

Η Επιτροπή ενημερώνει την αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή σχετικά με την πρόοδο της διαδικασίας κλεισίματος (την κανονικότητα των δαπανών και τις υλοποιήσεις και τα αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν) στην ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων των οικείων Γενικών Διευθύνσεων.

Επιπροσθέτως, το 2013, η ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης και η ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης υπέβαλαν έκθεση σχετικά με το κλείσιμο και το συνολικό επίπεδο των δημοσιονομικών διορθώσεων κατά το κλείσιμο των προγραμμάτων 2000-2006 υπόψη της αρμόδιας για την απαλλαγή αρχής.

Επιπλέον, όλες οι αποφάσεις δημοσιονομικής εκκαθάρισης που αφορούν το ΕΓΤΑΑ δημοσιεύονται στην Επίσημη Εφημερίδα.

XI — Πρώτη περίπτωση

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Η Επιτροπή, στην παρούσα φάση, δεν είναι σε θέση να δεσμευτεί αναφορικά με νομοθετικές προτάσεις για την περίοδο μετά το 2020.

Έχει ήδη καταβληθεί σημαντική προσπάθεια για την εναρμόνιση των κανόνων των ευρωπαϊκών διαρθρωτικών και επενδυτικών ταμείων (ΕΔΕΤ) για την περίοδο 2014-2020, τόσο για τα ετήσια λογιστικά έτη όσο και κατά το κλείσιμο. Η Επιτροπή θα επιδιώξει την περαιτέρω εναρμόνιση των κανονιστικών διατάξεων μεταξύ των ταμείων, μεταξύ άλλων, σε θέματα ορολογίας, διαδικασιών διασφάλισης και κλεισίματος, όποτε αυτό επιτρέπει τη βελτίωση της διαχείρισης των κονδυλίων της ΕΕ και συμβάλλει στην απλούστερη και αποτελεσματικότερη εφαρμογή σε κράτη μέλη και περιφέρειες.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η εναρμόνιση των ρυθμίσεων στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης και της συνοχής δεν πρέπει να υπονομεύει τη συνεπή υλοποίηση της ΚΓΠ. Η σημασία της διατήρησης των συνεργειών που έχουν επιτευχθεί μεταξύ των δύο πυλώνων (ΕΓΤΕ και ΕΓΤΑΑ) έχει αναγνωριστεί από τον νομοθέτη [αιτιολογική σκέψη 4 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013]. Για αμφότερους τους πυλώνες της ΚΓΠ, η εκκαθάριση ως προς τη συμμόρφωση είναι ανεξάρτητη από την ετήσια δημοσιονομική εκκαθάριση.

XI — Δεύτερη περίπτωση

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Η Επιτροπή, στην παρούσα φάση, δεν είναι σε θέση να δεσμευτεί αναφορικά με νομοθετικές προτάσεις για την περίοδο μετά το 2020.

Στην πολιτική συνοχής, οι κανόνες που ισχύουν για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 ήδη προβλέπουν τα στοιχεία που απαιτεί το Συνέδριο.

Όσον αφορά το δεύτερο μέρος της σύστασης σχετικά με τις επιδόσεις, το άρθρο 22 παράγραφος 7 του κανονισμού περί κοινών διατάξεων ήδη επιτρέπει στην Επιτροπή να εφαρμόζει δημοσιονομικές διορθώσεις όταν διαπιστώνει σοβαρή αποτυχία όσον αφορά την επίτευξη των στόχων που αφορούν τους δημοσιονομικούς δείκτες, τους δείκτες εκροών και τα βασικά στάδια εφαρμογής και ορίζονται στο πλαίσιο επιδόσεων.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η περαιτέρω εναρμόνιση διαφορετικών πεδίων πολιτικής δεν θα πρέπει να υπονομεύει τις συνέργειες που έχουν επιτευχθεί στη διαχείριση των δύο Ταμείων, του ΚΓΠ - ΕΓΤΕ και του ΕΓΤΑΑ. Η σπουδαιότητα της διατήρησης των συνεργειών που έχουν επιτευχθεί μεταξύ των δύο πυλώνων (ΕΓΤΕ και ΕΓΤΑΑ) έχει αναγνωριστεί από τον νομοθέτη [αιτιολογική σκέψη 4 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013].

XI — Τρίτη περίπτωση

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Η Επιτροπή θα συνεχίσει να ενημερώνει την αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή με πλήρη διαφάνεια σχετικά με την υλοποίηση του προγράμματος, μεταξύ άλλων, και για το αποτέλεσμα του κλεισίματος. Ωστόσο, στην παρούσα φάση, δεν είναι σε θέση να δεσμευτεί αναφορικά με νομοθετικές προτάσεις για την περίοδο μετά το 2020.

XI — Τέταρτη περίπτωση

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Η Επιτροπή πιστεύει ακράδαντα ότι η διακοπή της αλληλεπικάλυψης των περιόδων επιλεξιμότητας θα καταλήξει σε πιο περιορισμένη εφαρμογή πολιτικής, θα αποδυναμώσει τη δυνατότητα λήψης αποφάσεων για πολυετή προγράμματα κατά το τελευταίο έτος της περιόδου υλοποίησης, καθώς θα επιβάλλει επιπρόσθετο διοικητικό φόρτο και θα διαταράξει τη μετάβαση μεταξύ περιόδων. Όσον αφορά το ΕΓΤΑΑ, κάτι τέτοιο θα επηρέαζε αρνητικά την ομαλή υλοποίηση πολυετών περιβαλλοντικών δεσμεύσεων ή έργων για τη δημιουργία επιχειρήσεων βασισμένων σε πολυετή επιχειρηματικά σχέδια.

XIII

Αναφορικά με την πολιτική συνοχής, τα βασικά πεδία που σχετίζονται με το κλείσιμο είναι η υλοποίηση (που εξετάζεται με την τελική έκθεση σχετικά με την υλοποίηση), η νομιμότητα και η κανονικότητα των δαπανών (που εξετάζεται με τη δήλωση κλεισίματος και την τελική έκθεση ελέγχου) και, τέλος, η τελική δήλωση δαπανών. Για τα εν λόγω βασικά πεδία, οι προθεσμίες υποδεικνύονται στον κανονισμό. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή έχει στη διάθεσή της πέντε μήνες για να ενημερώσει τα κράτη μέλη για τη γνώμη της σχετικά με το περιεχόμενο της τελικής έκθεσης σχετικά με την υλοποίηση και σχετικά με τη δήλωση κλεισίματος.

Αναφορικά με την αγροτική ανάπτυξη, οι σημαντικές προθεσμίες αναφέρονται στη νομοθεσία (λ.χ. υποβολή των εγγράφων για το κλείσιμο, τελική πληρωμή). Ωστόσο, ορισμένες προθεσμίες δεν προσδιορίζονται, με αποτέλεσμα να παρέχεται επαρκής χρόνος για τη διασφάλιση της σωστής απόφασης σχετικά με το κλείσιμο και για την προστασία του προϋπολογισμού της ΕΕ.

Η Επιτροπή εξέδωσε κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το κλείσιμο με στόχο να διευκρινίσει πώς αντιλαμβάνεται τις εφαρμοστέες διατάξεις, καθώς και τις προσδοκίες της.

Όσον αφορά τους ειδικούς κινδύνους κατά το κλείσιμο που εντόπισε το Ελεγκτικό Συνέδριο, η Επιτροπή έχει επιστήσει την προσοχή των αρμόδιων για τα προγράμματα αρχών, περιλαμβανομένων ελεγκτικών αρχών, στους κινδύνους αυτούς.

Η Επιτροπή θα εφαρμόσει δημοσιονομικές διορθώσεις όπου απαιτείται.

XIV — Πρώτη περίπτωση

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

XIV — Δεύτερη περίπτωση

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

XV

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η συγκεκριμένη σύσταση απευθύνεται στα κράτη μέλη.

Εισαγωγή

02

Για την περίοδο 2007-2013, οι πολιτικές συνοχής και αγροτικής ανάπτυξης έχουν διαφορετικά νομικά πλαίσια, διαφορετική διακυβέρνηση των προγραμμάτων, διακριτούς μηχανισμούς επιστροφής και ανεξάρτητους στόχους πολιτικής.

09

Το κλείσιμο αποτελεί νομική απαίτηση που προβλέπεται από τους κανονισμούς της ΕΕ.

Στο πλαίσιο του πολυετούς πλαισίου ελέγχου για τα προγράμματα της περιόδου 2007-2013 που υπάγονται στην πολιτική συνοχής, τα κράτη μέλη έπρεπε να διασφαλίζουν την αποφυγή, τον εντοπισμό και τη διόρθωση παρατυπιών καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού. Εάν η Επιτροπή εντόπιζε επιπρόσθετες παρατυπίες, οι οποίες δεν είχαν ακόμη διορθωθεί, επέβαλλε επιπρόσθετες δημοσιονομικές διορθώσεις.

09 — Πρώτη περίπτωση

Αναφορικά με την αγροτική ανάπτυξη, στο πλαίσιο της ετήσιας δημοσιονομικής εκκαθάρισης, ζητείται από τους οργανισμούς πιστοποίησης να υποβάλουν στην Επιτροπή γνώμη σχετικά με τους ετήσιους λογαριασμούς των οργανισμών πληρωμών, τους οποίους η Επιτροπή αποδέχεται στο εν λόγω στάδιο. Κατά τη διενέργεια της ετήσιας δημοσιονομικής εκκαθάρισης, η Επιτροπή δεν υποχρεούται να επιβεβαιώσει τη νομιμότητα και την κανονικότητα των δαπανών.

Η νομιμότητα και η κανονικότητα των δαπανών ελέγχεται περαιτέρω μέσω της διαδικασίας εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση, η οποία διενεργείται χωριστά και ανεξάρτητα από τη διαδικασία κλεισίματος, όπως προβλέπει ο νομοθέτης.

Για τις διαδικασίες εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση απαιτούνται περίπου δύο έτη, χρονικό διάστημα που είναι αναγκαίο ούτως ώστε να διασφαλίζεται μια πλήρως διαφανής διαδικασία διαιτησίας και να παρέχεται χρόνος για την εξέταση των πορισμάτων και τον προσδιορισμό του κινδύνου για τον προϋπολογισμό της ΕΕ που πρέπει να καλυφθεί με μια καθαρή δημοσιονομική διόρθωση.

09 — Δεύτερη περίπτωση

Με τις αποφάσεις ad hoc της Επιτροπής, που είναι αποτέλεσμα της διαδικασίας εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση, διασφαλίζεται ο αποκλεισμός τυχόν εντοπιζόμενων μη επιλέξιμων δαπανών από τη χρηματοδότηση και από επιστροφές από τον προϋπολογισμό της ΕΕ (καθαρές δημοσιονομικές διορθώσεις). Στον τομέα της γεωργίας, περιλαμβανομένης της αγροτικής ανάπτυξης, όλες οι δημοσιονομικές διορθώσεις έχουν καθαρό αντίκτυπο στη χρηματοδότηση της ΕΕ.

Επιπλέον, τα κράτη μέλη για την αγροτική ανάπτυξη είναι υποχρεωμένα να αξιώνουν την ανάκτηση παράτυπων δαπανών από δικαιούχους και να επιστρέφουν τα ποσά αυτά στην Επιτροπή ακόμη και μετά το κλείσιμο.

14

Η ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης και η ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης αναμένεται να ολοκληρώσουν και να επικυρώσουν τα εγχειρίδια και τις διαδικασίες κλεισίματος εντός της προθεσμίας στα τέλη του έτους.

Παρατηρήσεις

19

Το κλείσιμο είναι μια νομική υποχρέωση που προβλέπεται στους κανονισμούς της ΕΕ, ενόψει του οποίου η Επιτροπή προετοιμάζεται όσο το δυνατόν αποτελεσματικότερα.

Αναφορικά με την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 για τη συνοχή, οι αρχές των κρατών μελών υποχρεούνται να υποβάλλουν στην Επιτροπή τα έγγραφα κλεισίματος το αργότερο έως τις 31 Μαρτίου 2017. Η Επιτροπή έχει στη διάθεσή της πέντε μήνες για να υποβάλει στα κράτη μέλη τη γνώμη της για την τελική έκθεση σχετικά με την υλοποίηση και τη δήλωση κλεισίματος. Η τελική πληρωμή εκτελείται μόνο μετά την αξιολόγηση των εγγράφων κλεισίματος, ώστε να διασφαλίζεται ότι δεν έχουν απομείνει τυπικά σφάλματα στην τελική δήλωση δαπανών.

Όσον αφορά την αγροτική ανάπτυξη, η Επιτροπή πρέπει να τηρεί όλους τους νομικούς κανόνες που έχει θεσπίσει ο νομοθέτης, ιδιαίτερα δε την ανεξαρτησία της διαδικασίας κλεισίματος από τη διαδικασία εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση, η οποία εφαρμόζεται προκειμένου να διασφαλίζεται η νομιμότητα και η κανονικότητα των δαπανών της ΚΓΠ. Η Επιτροπή τηρεί επίσης την προθεσμία καταβολής του υπολοίπου, ήτοι έξι μήνες μετά την παραλαβή των συναφών εγγράφων. Για τις διαδικασίες εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση απαιτούνται περίπου δύο έτη, χρονικό διάστημα που είναι αναγκαίο ούτως ώστε να διασφαλίζεται μια πλήρως διαφανής διαδικασία διαιτησίας και να παρέχεται χρόνος για την εξέταση των πορισμάτων και τον προσδιορισμό του κινδύνου για τον προϋπολογισμό της ΕΕ που πρέπει να καλυφθεί με μια καθαρή δημοσιονομική διόρθωση.

Οι Γενικές Διευθύνσεις, στις ετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων που καταρτίζουν, αναφέρονται στις δημοσιονομικές διορθώσεις που διενεργήθηκαν σε κάθε έτος, ακόμη και σε διορθώσεις επί κλειστών προγραμμάτων από τις περιόδους προγραμματισμού 1994-1999 και 2000-2006. Οι εν λόγω εκθέσεις υποβάλλονται στην αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή στο πλαίσιο της διαδικασίας απαλλαγής.

20

Στον τομέα της συνοχής, συστάθηκε ειδική ομάδα για την εκπόνηση των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με το κλείσιμο, στην οποία συμμετείχαν μεταξύ άλλων, ορισμένες βασικές υπηρεσίες της ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης και της ΓΔ Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης. Οι κατευθυντήριες γραμμές και οι τροποποιήσεις αυτών αποτέλεσαν αντικείμενο διυπηρεσιακής διαβούλευσης και αρκετών διαβουλεύσεων με εθνικές αρχές.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η εναρμόνιση των ρυθμίσεων στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης και της συνοχής δεν πρέπει να υπονομεύει τη συνεπή υλοποίηση της ΚΓΠ. Η σημασία της διατήρησης των συνεργειών που έχουν επιτευχθεί μεταξύ των δύο πυλώνων (ΕΓΤΕ και ΕΓΤΑΑ) έχει αναγνωριστεί από τον νομοθέτη [αιτιολογική σκέψη 4 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013¹]. Για αμφότερους τους πυλώνες της ΚΓΠ, η εκκαθάριση ως προς τη συμμόρφωση είναι ανεξάρτητη από το κλείσιμο.

23

Κάθε χρόνο η Επιτροπή αναλύει τις ετήσιες εκθέσεις ελέγχου και αιτείται διορθωτικά μέτρα σε περίπτωση σημαντικών ετήσιων ποσοστών σφάλματος ή σωρευτικού υπολειπόμενου κινδύνου (ποσοστά υπολειπόμενου κινδύνου κατά το κλείσιμο).

Επίσης, η Επιτροπή έχει εγκρίνει μια αυστηρή πολιτική διακοπής και αναστολής ενδιάμεσων πληρωμών, όπου εντοπίζονται σοβαρές ανεπάρκειες. Με τον τρόπο αυτό αναμένεται να περιοριστεί ο φόρτος εργασίας κατά το κλείσιμο, καθώς πολλά ζητήματα έχουν ήδη εντοπιστεί και διορθωθεί κατά τη διάρκεια της εφαρμογής.

24

Στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, η διαδικασία κλεισίματος αποτελεί δημοσιονομική εκκαθάριση του τελευταίου έτους εφαρμογής. Το τελικό υπόλοιπο υπολογίζεται και είναι πληρωτέο κατά το κλείσιμο μόνο εφόσον έχουν εκκαθαριστεί όλοι οι ετήσιοι λογαριασμοί της περιόδου προγραμματισμού (δημοσιονομική εκκαθάριση).

Η νομιμότητα και η κανονικότητα των δαπανών του ΕΓΤΑΑ διασφαλίζεται μέσω της διαδικασίας εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση, ανεξάρτητα από το κλείσιμο. Εάν μέσω της διαδικασίας εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση προκύψουν ανεπάρκειες στη διαχείριση και τον έλεγχο των δαπανών, η Επιτροπή εφαρμόζει δημοσιονομικές διορθώσεις για δαπάνες που πραγματοποιούνται έως και 24 μήνες πριν από την κοινοποίηση εκ μέρους της Επιτροπής, σύμφωνα με το άρθρο 52 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013.

Βλέπε επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 19.

28

Στην περίπτωση των ταμείων συνοχής, οι ετήσιοι προϋπολογισμοί της Επιτροπής προστατεύονται με την πληρωμή μόνο του 90% των ενδιάμεσων δαπανών. Το ποσοστό αυτό είναι συγκρίσιμο με τον κανόνα του 95% που ισχύει για το ΕΓΤΑΑ στο τέλος της περιόδου προγραμματισμού (άρθρο 34 του κανονισμού 1306/2013).

Το ΕΓΤΑΑ δεν διαθέτει το εν λόγω επιπρόσθετο σύστημα ετησίως εκκαθαρισμένων προχρηματοδοτήσεων και, συνεπώς, δεν χρειάζεται να προβαίνει σε παρακρατήσεις από τις ενδιάμεσες πληρωμές πριν από την εφαρμογή του 95%.

29

Οποιαδήποτε περαιτέρω εναρμόνιση θα πρέπει να σέβεται την ανάγκη για διατήρηση της συνέπειας μεταξύ των δύο πυλώνων της ΚΓΠ.

Βλέπε επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 20.

32

Αναφορικά με την πολιτική συνοχής, ο σκοπός του κλεισίματος ήδη καθορίζεται ρητά στους κανονισμούς για την περίοδο 2014-2020.

33

Αναφορικά με την πολιτική συνοχής, ο κανονισμός προβλέπει τη φύλαξη των εγγράφων τεκμηρίωσης για χρονικό διάστημα τριών ετών μετά την καταβολή του υπολοίπου, ενώ κατά το εν λόγω διάστημα μπορούν να πραγματοποιούνται έλεγχοι και, συνεπώς, να εφαρμόζονται δημοσιονομικές διορθώσεις.

Αναφορικά με την αγροτική ανάπτυξη, οι δικαιούχοι έχουν την υποχρέωση να διατηρούν τη συγχρηματοδοτούμενη επένδυση για διάστημα πέντε ετών μετά την πληρωμή ή την υποχρέωση του κράτους μέλους για ανάκτηση αχρεωστήτως δαπανηθέντων ποσών. Η Επιτροπή πρέπει να είναι σε θέση να ελέγχει τη συμμόρφωση προς τις εν λόγω υποχρεώσεις και να επιβάλλει δημοσιονομικές διορθώσεις σε περίπτωση παραβιάσεων.

Στις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το κλείσιμο των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης 2007-2013 ορίζεται σαφώς ότι οι έλεγχοι συμμόρφωσης εξακολουθούν να διενεργούνται ανεξάρτητα από το κλείσιμο. Οι δημοσιονομικές διορθώσεις δεν επηρεάζουν τον υπολογισμό του τελικού υπολοίπου. Τα ποσά των δημοσιονομικών διορθώσεων καθορίζονται στις αποφάσεις της Επιτροπής περί εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση και εκτελούνται με εντάλματα είσπραξης (καθαρές δημοσιονομικές διορθώσεις).

34

Αναφορικά με την αγροτική ανάπτυξη, δεν υπάρχει νομική βάση για την επιβολή δημοσιονομικών διορθώσεων βάσει εκτιμώμενου ποσοστού σφάλματος, με στόχο τη μείωση του εκτιμώμενου ποσοστού σφάλματος κάτω από το επίπεδο σημαντικότητας. Τούτο μπορεί να επιτευχθεί μόνο με τη διαδικασία εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση, την οποία διενεργεί η Επιτροπή όπου απαιτείται.

Βλέπε επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 36.

35

Αναφορικά με την πολιτική συνοχής, η Επιτροπή υπολογίζει τον σωρευτικό υπολειπόμενο κίνδυνο καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού, έτσι ώστε να είναι εφικτή η μείωση του κινδύνου σφαλμάτων κάτω από το όριο σημαντικότητας ανά πάσα στιγμή κατά τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού. Από τις ελεγκτικές αρχές ζητείται να γνωστοποιούν το ποσοστό υπολειπόμενου κινδύνου κατά το κλείσιμο και, όπου αυτό είναι σημαντικό, οι αρμόδιες για τα προγράμματα αρχές πρέπει να προβαίνουν στις αναγκαίες επιπρόσθετες δημοσιονομικές διορθώσεις προτού υποβάλουν την τελική δήλωση κλεισίματος.

36

Στο ισχύον νομικό πλαίσιο για την αγροτική ανάπτυξη, μπορούν να συνεχίσουν να λαμβάνονται αποφάσεις περί εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση ακόμη και μετά το κλείσιμο του προγράμματος. Συνεπώς, η έννοια ενός «ποσοστού υπολειπόμενου κινδύνου στο κλείσιμο» δεν είναι επί του παρόντος συμβατή προς τη νομοθεσία που αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο του δεύτερου πυλώνα της ΚΓΠ.

Εντούτοις, κάθε χρόνο, η ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων της ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης γνωστοποιεί τόσο τα εκτιμώμενα ποσοστά σφάλματος των συναλλαγών μεταξύ κρατών μελών και δικαιούχων, όσο και τη διορθωτική ικανότητα των εκ των υστέρων ελέγχων και διαδικασιών που οδηγούν σε ανακτήσεις από δικαιούχους και σε καθαρές δημοσιονομικές διορθώσεις. Με τη σύγκριση των δύο αυτών στοιχείων, η Επιτροπή δύναται να εξαγάγει συμπεράσματα σχετικά με τον ετήσιο υπολειπόμενο κίνδυνο για τον προϋπολογισμό της ΕΕ, αφού ληφθούν υπόψη όλοι οι έλεγχοι και οι διορθώσεις.

Η Επιτροπή εξακολουθεί να υποστηρίζει την άποψη που εξέφρασε στην ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων της ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης για το 2015. Πράγματι, όσον αφορά την πολιτική αγροτικής ανάπτυξης, η ανάγκη για διασφάλιση της νομιμότητας και της κανονικότητας πρέπει να εξετάζεται και σε σχέση με τους φιλόδοξους στόχους πολιτικής, οι οποίοι ορισμένες φορές οδήγησαν σε μέτρα περίπλοκου σχεδιασμού. Η κατάσταση παραμένει υπό αυστηρό έλεγχο και η Επιτροπή έχει δεσμευτεί να συνδράμει τα κράτη μέλη στην αντιμετώπιση των κύριων αιτιών των σφαλμάτων.

37

Κάθε χρόνο η ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων της ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης γνωστοποιεί ένα προσαρμοσμένο ποσοστό σφάλματος και ένα εκτιμώμενο ποσό σε κίνδυνο για τον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης. Το προσαρμοσμένο ποσοστό σφάλματος υπολογίζεται σε επίπεδο οργανισμού πληρωμών και, στη συνέχεια, αθροίζεται στον τομέα δραστηριότητας.

Στο πλαίσιο των τρεχόντων κανόνων που διέπουν τις δαπάνες της ΚΓΠ (περιλαμβανομένης της αγροτικής ανάπτυξης), η νομιμότητα και η κανονικότητα διασφαλίζονται από τη διαδικασία εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση και όχι από τον υπολογισμό ενός ποσοστού υπολειπόμενου σφάλματος κατά το κλείσιμο.

Η διαδικασία εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση κινείται όταν ο οργανισμός πιστοποίησης αναφέρει συνολικό σφάλμα σε επίπεδο Ταμείου μεγαλύτερο από το όριο σημαντικότητας. Δημοσιονομικές διορθώσεις εφαρμόζονται όταν επιβεβαιωθούν οι διαπιστώσεις των οργανισμών πιστοποίησης.

38

Για τα προγράμματα 2014-2020, μια μονάδα δαπάνης πιστοποιείται σε ετήσια βάση στους λογαριασμούς η οποία υπόκειται σε ετήσια αποδοχή/εκκαθάριση και σε περαιτέρω εξέταση ως προς τη νομιμότητα και την κανονικότητα. Οι δαπάνες δεν πιστοποιούνται πλέον σωρευτικά κατά την περίοδο προγραμματισμού και, ως εκ τούτου, δεν υπάρχει ανάγκη για υπολογισμό ενός σωρευτικού ποσοστού υπολειπόμενου κινδύνου ή για ελεγκτική γνώμη αναφορικά με ολόκληρη την περίοδο προγραμματισμού κατά το κλείσιμο. Για το τελευταίο έτος της περιόδου, όσον αφορά τη συνοχή, οι ελεγκτικές αρχές παρέχουν δικό τους ετήσιο ποσοστό υπολειπόμενου κινδύνου και, βάσει αυτού, εκδίδουν την τελευταία ετήσια ελεγκτική γνώμη τους. Αναφορικά με την αγροτική ανάπτυξη, οι οργανισμοί πιστοποίησης παρέχουν τα ποσοστά κινδύνου και μη συμμόρφωσης στην τελευταία ετήσια ελεγκτική γνώμη τους.

39

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ενημερώνονται από τις ετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων σχετικά με την πρόοδο του κλεισίματος των προγραμμάτων συνοχής και αγροτικής ανάπτυξης.

40

Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι η διαδικασία κλεισίματος θα πρέπει να αποσαφηνίζει και να τακτοποιεί όλα τα ανοιχτά ζητήματα που σχετίζονται με τις δραστηριότητες ελέγχου και τις διαπιστώσεις του λογιστικού ελέγχου, και θεωρεί ότι το σωρευτικό έργο λογιστικού ελέγχου κατά την περίοδο προγραμματισμού και κατά το κλείσιμο επιτρέπει επαρκή διασφάλιση κατά το κλείσιμο χωρίς να υπάρχει ανάγκη για επιπρόσθετο λογιστικό έλεγχο.

Αναφορικά με την περίοδο 2007-2013, το σχέδιο λογιστικού ελέγχου κατά τα τελευταία έτη 2015-2016 εστιάζεται σαφώς στον έλεγχο του επιπέδου προετοιμασίας των κρατών μελών ενόψει του κλεισίματος και επικεντρώνεται στην επανεκτέλεση λογιστικών ελέγχων που πραγματοποιήθηκαν από ελεγκτικές αρχές, αλλά περιλαμβάνει επίσης λογιστικούς ελέγχους επιχειρησιακών προγραμμάτων υψηλότερου κινδύνου και ελέγχους της αξιοπιστίας των ανακλήσεων και των ανακτήσεων που έχουν αναφερθεί από τα κράτη μέλη. Ωστόσο, δεν αποκλείονται οι λογιστικοί έλεγχοι μετά το κλείσιμο, ανάλογα με την εκτίμηση τυχόν υπολειπόμενου κινδύνου που έπεται της εξέτασης των εγγράφων κλεισίματος.

43

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η τρέχουσα διαμόρφωση της διαδικασίας εκκαθάρισης σχετικά με τη συμμόρφωση διασφαλίζει επαρκή προστασία των οικονομικών συμφερόντων του προϋπολογισμού της ΕΕ.

Βλέπε επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 24.

46

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η διαδικασία κλεισίματος απαιτεί πολύ περισσότερο χρόνο και πολύ περισσότερους πόρους εάν πρόκειται να καλύπτει την τελική έκθεση και αξιολόγηση του προγράμματος, περιλαμβανομένης της παρακολούθησης και της ανάλυσης της επίτευξης των υλοποιήσεων και των αποτελεσμάτων για ολόκληρη την περίοδο.

48

Το ισχύον νομικό πλαίσιο για την πολιτική συνοχής 2007-2013 δεν επιτρέπει την εξάρτηση των πληρωμών από τα αποτελέσματα ή τα επιτεύγματα. Το τμήμα 5.2.6 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με το κλείσιμο απαιτεί συστηματική υποβολή εκθέσεων αναφορικά με τους δείκτες κατά άξονα προτεραιότητας όταν τα επιτεύγματα παρουσιάζουν απόκλιση άνω του 25% από τους στόχους, περιλαμβανομένης αιτιολόγησης της μη επίτευξης των στόχων και της μη λήψης διορθωτικών μέτρων.

Τα κράτη μέλη θα πρέπει να παρέχουν εξηγήσεις και αιτιολογήσεις σχετικά με τις αποκλίσεις ως προς την επίτευξη των δεικτών. Δημοσιονομική διόρθωση μπορεί να αποφασιστεί κατά περίπτωση εφόσον οι αποκλίσεις παραπέμπουν σε περιπτώσεις που αναφέρονται στο άρθρο 99 του γενικού κανονισμού (παρατυπίες, σοβαρές ανεπάρκειες στη διαχείριση και τα συστήματα ελέγχου).

Η προσέγγιση με άξονα τις υλοποιήσεις και τα αποτελέσματα έτυχε ευρύτερης εφαρμογής την περίοδο 2014-2020 για αμφότερους τους τομείς πολιτικής (βλέπε σημείο 52). Η προσέγγιση αυτή ενισχύθηκε με την καθιέρωση αποθεματικού επίδοσης, το οποίο ανέρχεται στο 6% του προϋπολογισμού του προγράμματος. Το πλαίσιο επιδόσεων πράγματι αξιοποιεί στοιχεία του προσανατολισμού στο αποτέλεσμα. Στόχος του είναι η παροχή κινήτρων στους διαχειριστές προγραμμάτων και προτεραιοτήτων προκειμένου να επιτυγχάνουν αποτελέσματα στα πεδία των αρμοδιοτήτων τους. Προβλέπει ανταμοιβές για προγράμματα που εξελίσσονται ικανοποιητικά προς την επίτευξη των στόχων μέσω της διάθεσης του αποθεματικού επίδοσης, αλλά και την ενεργοποίηση μέτρων για προτεραιότητες που δεν εξελίσσονται ικανοποιητικά. Έχουν καθοριστεί ορόσημα για τους δείκτες που πρέπει να επιτευχθούν έως το τέλος του 2018 και για τους στόχους που πρέπει να επιτευχθούν έως το τέλος του 2023. Η διάθεση του αποθεματικού τελεί υπό τον όρο της επίτευξης οροσήμων, τα οποία καθορίζονται σε επίπεδο προτεραιοτήτων του προγράμματος [άρθρο 20 και άρθρο 22 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013]. Σε περίπτωση μη επίτευξης των στόχων, η Επιτροπή μπορεί επίσης να εφαρμόσει δημοσιονομικές διορθώσεις συνδέοντας τις πληρωμές με την πραγματική επίτευξη υλοποιήσεων και αποτελεσμάτων.

49

Η Επιτροπή θεωρεί ότι το τμήμα 3.5 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με το κλείσιμο εξηγεί με σαφήνεια τον τρόπο με τον οποίο πρέπει να αντιμετωπίζονται οι πράξεις που δεν έχουν ολοκληρωθεί.

Αναφορικά με τις δημοσιονομικές συνέπειες της μη επίτευξης των στόχων που καθορίζονταν στα προγράμματα, η Επιτροπή παραπέμπει στις Ερωτήσεις και Απαντήσεις σχετικά με το κλείσιμο²—βλέπε απαντήσεις στις ερωτήσεις 200-205, όπου η Επιτροπή εξηγεί ότι το κράτος μέλος θα πρέπει να αναφέρει στην τελική έκθεση σχετικά με την υλοποίηση τα επιτεύγματα του έργου, όπως αυτά μετρώνται βάσει φυσικών και οικονομικών δεικτών, και ότι θα πρέπει να υποβάλει πληροφορίες σχετικά με τους δείκτες. Εξήγηση και αιτιολόγηση θα πρέπει να παρέχεται μόνο εάν υπάρχει σημαντική απόκλιση, σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το κλείσιμο.

Βλέπε επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 48.

50

Η Επιτροπή έχει παράσχει συναφή καθοδήγηση στα κράτη μέλη σχετικά με το ζήτημα αυτό, λ.χ. στο πλαίσιο της επιτροπής αγροτικής ανάπτυξης και της ομάδας εμπειρογνωμόνων αξιολόγησης.

51

Σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το κλείσιμο στον τομέα της συνοχής, κατά την υποβολή των εγγράφων κλεισίματος, τα κράτη μέλη πρέπει να διασφαλίζουν ότι όλα τα έργα που περιλαμβάνονται στο κλείσιμο του προγράμματος είναι λειτουργικά, υπό την έννοια ότι έχουν αποπερατωθεί και είναι σε χρήση. Η Επιτροπή εξαιρεί τα μη λειτουργικά έργα και τα έργα που υποδιαιρούνται σε φάσεις, τα οποία θα τελούν υπό παρακολούθηση (παραρτήματα III, IV και V). Αυτά θα συμπληρώνουν τα στοιχεία σχετικά με την επίτευξη των στόχων.

Πιο συγκεκριμένα, η υποδιαίρεση σε φάσεις και η πραγματική εφαρμογή της πρακτικής αυτής αποτέλεσε αντικείμενο πολλών απαντήσεων οι οποίες παρασχέθηκαν στο πλαίσιο του εγγράφου «ερωτήσεις και απαντήσεις» σχετικά με το κλείσιμο, την κατάρτιση σε θέματα κλεισίματος και την ειδική στήριξη που παρέχεται στα κράτη μέλη μέσω της ειδικής ομάδας για την καλύτερη υλοποίηση.

Αναφορικά με την αγροτική ανάπτυξη, η έκθεση σχετικά με την επίτευξη των στόχων εντάσσεται στην τελευταία ετήσια έκθεση προόδου (στον πίνακα G.3 που υποβάλλουν τα κράτη μέλη υποδεικνύεται το επίπεδο επίτευξης των εν λόγω στόχων). Οι εν λόγω δείκτες και η επίτευξη των στόχων λαμβάνονται υπόψη στις εκ των υστέρων αξιολογήσεις.

52

Η Επιτροπή παραπέμπει στην απάντησή της στο σημείο 48.

Το πλαίσιο επιδόσεων προβλέπει έναν μηχανισμό για την παρακολούθηση της υλοποίησης των προτεραιοτήτων. Το αποθεματικό επίδοσης αποτελεί κίνητρο για την επίτευξη των στόχων-ορόσημων, γεγονός που αποτελεί κατ’ ανάγκη προϋπόθεση για την επίτευξη των επιδιωκόμενων αποτελεσμάτων. Το αποθεματικό επίδοσης αποτελεί ένα μόνο από τα στοιχεία που τεκμηριώνουν την αυξημένη εστίαση στα αποτελέσματα. Το βασικό στοιχείο του προσανατολισμού στα αποτελέσματα είναι η λογική παρέμβασης που είναι ενσωματωμένη σε κάθε πρόγραμμα σε συνδυασμό με τους δείκτες υλοποιήσεων και αποτελεσμάτων.

Η Επιτροπή παραπέμπει επίσης στις παρατηρήσεις του κεφαλαίου III της ετήσιας έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το 2014.

Η Επιτροπή επισημαίνει επίσης ότι η εκ των υστέρων αξιολόγηση του προγράμματος απαιτείται μόνο έως τις 31 Δεκεμβρίου 2024 [άρθρο 57 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013]. Επιπροσθέτως, τα συμπεράσματα που θα προκύψουν από την έκθεση σχετικά με την υλοποίηση του 2019 θα αξιοποιηθούν για την αξιολόγηση της προόδου προς την επίτευξη των στόχων των προγραμμάτων και της συνεισφοράς στη στρατηγική της Ένωσης για έξυπνη, βιώσιμη και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξη. Υποστηρικτική στην κατεύθυνση αυτή αναμένεται να είναι η εισαγωγή της επανεξέτασης των επιδόσεων.

54

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η αναγκαία λογοδοσία και διαφάνεια στην υλοποίηση των προγραμμάτων παρέχεται σε ετήσια βάση στις ετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων (ΕΕΔ) των αντίστοιχων ΓΔ. Οι ΕΕΔ γνωστοποιούν κάθε χρόνο όλα τα οικονομικά στοιχεία και στοιχεία σχετικά με τις επιδόσεις για τα υπό εξέταση προγράμματα.

55

Ανατρέξτε στις απαντήσεις της Επιτροπής στα σημεία 54 και 39.

56

Η αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή ενημερώνεται σχετικά με το αποτέλεσμα της διαδικασίας κλεισίματος της περιόδου 2007-2013 από την ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων των αντίστοιχων ΓΔ.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 57 και 58

Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι το κλείσιμο θα πρέπει πράγματι να ολοκληρώνεται όσο το δυνατόν ταχύτερα, αλλά τα κράτη μέλη χρειάζονται ακόμη αρκετό χρόνο προκειμένου να ολοκληρώσουν τις δράσεις τους προτού υποβάλουν τον φάκελο κλεισίματος. Επιπροσθέτως, η διαδικασία κλεισίματος εκκινείται μόνο με την υποβολή των εγγράφων κλεισίματος. Η Επιτροπή θεωρεί ότι είναι σημαντικό να διατίθενται επαρκής χρόνος και πόροι για τα σχετικά καθήκοντα.

Πάντα θα υπάρχει αλληλεπικάλυψη των εργασιών δύο περιόδων. Οι εργασίες της μιας περιόδου πρέπει να ξεκινήσουν προτού ακόμη ολοκληρωθεί η προηγούμενη περίοδος. Υπάρχει δυνητικά ο κίνδυνος απόστασης μεταξύ περιόδων προγραμματισμού.

Τα προγράμματα πολιτικής για τη συνοχή είναι σύνθετα στη διαχείριση και πολλές καταστάσεις αλλάζουν κατά τη διάρκεια της επταετούς περιόδου προγραμματισμού. Το γεγονός αυτό μπορεί να προκαλέσει καθυστερήσεις στην προετοιμασία και την εφαρμογή των έργων. Ενδεικτικό παράδειγμα ήταν οι επιπτώσεις της χρηματοπιστωτικής κρίσης του 2008, όταν η Επιτροπή επέτρεψε στα κράτη μέλη να παρατείνουν περαιτέρω την περίοδο επιλεξιμότητας προκειμένου να ολοκληρώσουν τα έργα που είχαν καθυστερήσει λόγω της κρίσης. Η παράταση της περιόδου επιλεξιμότητας πέραν της επταετούς περιόδου προγραμματισμού παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να ολοκληρώνουν καθυστερημένα έργα και, συνεπώς, να μεγιστοποιήσουν τον αντίκτυπο της συνεισφοράς του προϋπολογισμού της Ένωσης.

59

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η διαδικασία κλεισίματος της περιόδου 2014-2020 θα απλοποιηθεί μέσω της ετήσιας αποδοχής λογαριασμών. Πρόκειται για ειδικό στόχο του νομοθέτη κατά την έγκριση των κανόνων για την περίοδο 2014-2020, βάσει της εμπειρίας προηγούμενων περιόδων.

Το δημοσιονομικό πλαίσιο καθορίζει τις ετήσιες αναλήψεις υποχρεώσεων του προϋπολογισμού, οι οποίες κατανέμονται για 7 έτη. Είναι φυσικό οι πληρωμές πολυετών προγραμμάτων να μην ακολουθούν ακριβώς τον ίδιο ρυθμό με τις αναλήψεις υποχρεώσεων.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 60 έως 62

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι οι προθεσμίες που αναφέρονται από το Ελεγκτικό Συνέδριο είναι νόμιμες προθεσμίες, όπως προβλέπεται στον γενικό κανονισμό για τη συνοχή, και είναι νομικά δεσμευτικές για την Επιτροπή.

64

Επισημαίνεται ότι η επιτόπια υλοποίηση είναι εφικτή χωρίς την υποβολή πληρωμών της ΕΕ.

Η επιλογή προγράμματος και οι επιτόπιες δαπάνες παρέχουν ακριβέστερη εικόνα για την υλοποίηση από ό,τι οι πληρωμές της ΕΕ. Το ποσοστό επιλογής των έργων διπλασιάστηκε κατά το πρώτο εξάμηνο του 2016 από 8 σε 15%, εξέλιξη που αποδεικνύει την επιτυχία της επιτόπιας υλοποίησης. Έως τον Ιούνιο του 2016, 48 δισεκατ. ευρώ, προερχόμενα από κονδύλια της ΕΕ, είχαν ήδη χορηγηθεί σε περίπου 200 000 συγκεκριμένα έργα που υλοποιούντο ήδη επί τόπου. Περισσότερα από 68 δισεκατ. ευρώ, συμπεριλαμβανομένης εθνικής συγχρηματοδότησης, έχουν ήδη επενδυθεί στην πραγματική οικονομία και ευνοούν τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης και την ανάπτυξη ανά την Ευρώπη. Ορισμένες χώρες παρουσιάζουν ακόμη καλύτερες επιδόσεις από τα εν λόγω στοιχεία (λ.χ. Ιρλανδία, Σουηδία, Δανία και Φινλανδία). Τα μεταφερθέντα ποσά προχρηματοδότησης καλύπτουν σε μεγάλο βαθμό τις επιτόπιες δαπάνες. Παρά το γεγονός ότι η αλληλεπικάλυψη μεταξύ περιόδων δεν βοηθάει, οι σημαντικές διαφορές μεταξύ κρατών μελών αναφορικά με την υλοποίηση υποδεικνύουν ότι υπάρχουν άλλοι παράγοντες με μεγαλύτερη συνάφεια από την άποψη αυτή (λ.χ. διοικητικές ικανότητες).

65

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι μεταβατικές ρυθμίσεις και οι περίοδοι αλληλεπικάλυψης είναι αναγκαίες προκειμένου να διασφαλίζεται η ομαλή συνέχιση των πολιτικών και η καλύτερη υλοποίηση των προγραμμάτων. Η επιπρόσθετη παράταση (από n+2 έως n+3) παρείχε μεγαλύτερη ευελιξία στην υλοποίηση των προγραμμάτων και στη διασφάλιση της επίτευξης των στόχων της πολιτικής. Η αλληλεπικάλυψη των περιόδων περιορίζει τη συμπίεση των πόρων και τις απότομες εξάρσεις στον φόρτο εργασίας.

Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι το κλείσιμο αποτελεί νομική απαίτηση η οποία προβλέπεται στους κανονισμούς της ΕΕ ενόψει των οποίων οι Γενικές Διευθύνσεις ετοιμάζονται με τον πλέον αποτελεσματικό τρόπο, από πλευράς μείωσης του προσωπικού, αλλά η εκπόνηση εκτιμήσεων του κόστους ή η παρακολούθηση του κόστους κλεισίματος δεν θεωρούνται συναφείς ή επιθυμητές. Η Επιτροπή δεν αναφέρει δαπάνες σχετικά με ειδικές δραστηριότητες, αλλά τις συνολικές διοικητικές δαπάνες για τις συνολικές δραστηριότητές της.

Η Επιτροπή έχει ευαισθητοποιήσει τα κράτη μέλη σχετικά με τη σπουδαιότητα των πόρων που διατίθενται για το κλείσιμο μέσα από τις διάφορες συναντήσεις με τα κράτη μέλη (λ.χ. συναντήσεις ομάδων ομολόγων και ετήσιες συσκέψεις συντονισμού) από το 2014 και μετά, αλλά και μέσα από προγράμματα κατάρτισης και σεμινάρια για όλα τα κράτη μέλη σχετικά με το κλείσιμο των προγραμμάτων της περιόδου 2007-2013 στον τομέα της συνοχής.

Στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, οι πόροι που διατίθενται για το κλείσιμο είναι αρμοδιότητα των κρατών μελών, τα οποία είναι επίσης επιφορτισμένα με τον σχεδιασμό και την παρακολούθηση των εν λόγω πόρων.

66

Για αμφότερους τους τομείς πολιτικής, παρέχονται επίσης πόροι τεχνικής βοήθειας για τους σκοπούς της διαδικασίας κλεισίματος, οι οποίοι μπορούν να χρηματοδοτήσουν δραστηριότητες σχετικές με το κλείσιμο και ανεξαρτήτως περιόδου (π.χ. οι πόροι τεχνικής βοήθειας της περιόδου 2014-2020 είναι διαθέσιμοι για τη διενέργεια δραστηριοτήτων κλεισίματος για την περίοδο 2007-2013).

Η Επιτροπή θεωρεί επίσης ότι οι συνιστώμενες προθεσμίες από τις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το κλείσιμο επιδιώκουν να συνδράμουν τις διάφορες αρχές στην έγκαιρη επιτέλεση του έργου τους, εντός του προβλεπόμενου από τους κανονισμούς χρονικού πλαισίου για το κλείσιμο.

Εάν η περίοδος αλληλεπικάλυψης μειωνόταν, οι χρονικές πιέσεις και οι εξάρσεις του φόρτου εργασίας θα αυξάνονταν ακόμη περισσότερο.

67

Το ζήτημα της διοικητικής αναδιοργάνωσης στις εθνικές αρχές τέθηκε στο πλαίσιο σεμιναρίων που διοργανώθηκαν στα κράτη μέλη, στα οποία η Επιτροπή επαναλάμβανε την ανάγκη για εξειδικευμένο προσωπικό για τη διεκπεραίωση των εργασιών του κλεισίματος.

Βλέπε επίσης τις απαντήσεις της Επιτροπής στα σημεία 65 και 66.

68

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η διαδικασία κλεισίματος για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 θα είναι πιο απλοποιημένη λόγω της ετήσιας αποδοχής λογαριασμών και της περαιτέρω εξέτασης των πτυχών νομιμότητας και κανονικότητας. Ειδικότερα, το τελευταίο έτος θα διεκπεραιωθούν αποκλειστικά οι εργασίες για το κλείσιμο της κατηγορίας δαπανών που έχουν πιστοποιηθεί σε σχέση με το τελευταίο λογιστικό έτος.

69

Η Επιτροπή παραπέμπει στην απάντησή της στο σημείο 20.

70

Για τις ανάγκες της ρύθμισης των μεταβατικών ρυθμίσεων, πάντα θα υπάρχει ανάγκη για τήρηση των κανόνων που ισχύουν για δύο διαφορετικές περιόδους προγραμματισμού και, πιθανότατα, για ορισμένους ειδικούς κανόνες (από άποψη παρεκκλίσεων) με στόχο τον περαιτέρω προσδιορισμό ή τη δυνατότητα αναλήψεων υποχρεώσεων ή τη χρήση των κονδυλίων.

75

Το 2016 η Επιτροπή εξακολούθησε να παρέχει στοχευμένη βοήθεια σε αρχές των κρατών μελών που την αιτήθηκαν (συνεδρίες του 2015 και του 2016 σχετικά με το κλείσιμο στο πλαίσιο συναντήσεων ομάδων ομολόγων με ελεγκτικές αρχές, και παροχή περαιτέρω έγγραφων διευκρινίσεων).

Αναφορικά με το ΕΓΤΑΑ, εκπονήθηκε ένα έγγραφο με Ερωτήσεις και Απαντήσεις, το οποίο πραγματευόταν τις πιο συχνές ερωτήσεις και ζητήματα που έθεταν τα κράτη μέλη. Επιπλέον του συνεδρίου σχετικά με το κλείσιμο, το 2015 διοργανώθηκε διήμερη συνεδρίαση ομάδας εμπειρογνωμόνων για οργανισμούς πληρωμών και οργανισμούς πιστοποίησης.

77

Δεν υποδεικνύονται όλες οι πτυχές των διαδικασιών αντιπαράθεσης μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών σε επίπεδο γενικού κανονισμού για τη συνοχή, εντούτοις το ζήτημα αυτό εξετάστηκε στις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το κλείσιμο.

Με στόχο την επιτάχυνση των διαδικασιών, οι κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το κλείσιμο παρέχουν στα κράτη μέλη περιθώριο δύο μηνών για να απαντήσουν στα ερωτήματα της Επιτροπής συν δύο επιπρόσθετους μήνες, εάν ζητηθούν.

Οι πληρωμές προς τους δικαιούχους εξετάζονται στον κανονισμό 2007-2013 (άρθρο 80 του γενικού κανονισμού) ακόμη και αν δεν εμφαίνεται ο αριθμός των ημερών. Σύμφωνα με τον κανονισμό, οι πληρωμές πρέπει να γίνονται το ταχύτερο δυνατόν και στο ακέραιο. Ο κανονισμός 2014-2020 θεσπίζει προθεσμία 90 ημερών για την εκτέλεση των πληρωμών στους δικαιούχους.

Επί του παρόντος, η ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης βρίσκεται σε διαδικασία λήψης αποφάσεων που αφορούν εναπομείναντα μεγάλα έργα με στόχο να τις ολοκληρώσει έως το τέλος του 2016.

78

Οι κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το κλείσιμο (σημείο 5.2) στο πεδίο της συνοχής προβλέπουν προθεσμία τόσο για την Επιτροπή όσο και για τα κράτη μέλη όσον αφορά τις παρατηρήσεις τους για την τελική έκθεση. Επιπλέον, οι κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το κλείσιμο προβλέπουν ότι σε περίπτωση που ένα κράτος μέλος δεν δύναται να βελτιώσει την τελική έκθεση, η Επιτροπή θα την απορρίπτει και θα προχωρεί στο κλείσιμο βάσει των διαθέσιμων εγγράφων. Συγχρόνως, η Επιτροπή δύναται να εφαρμόσει δημοσιονομικές διορθώσεις στο πλαίσιο του άρθρου 99 του γενικού κανονισμού. Η δυνατότητα απόρριψης της έκθεσης από πλευράς της Επιτροπής και η πιθανότητα εφαρμογής δημοσιονομικών διορθώσεων συνιστούν κίνητρο για τα κράτη μέλη, τα οποία παρακινούνται να απαντήσουν έγκαιρα στα αιτήματα της Επιτροπής.

79

Η Επιτροπή παραπέμπει στην απάντησή της στο σημείο 78.

Αναφορικά με την αγροτική ανάπτυξη, η εξέταση της τελευταίας ετήσιας έκθεσης προόδου δεν καθυστερεί τη διαδικασία κλεισίματος. Το υπόλοιπο μπορεί να καταβληθεί όταν εκκαθαριστούν όλοι οι λογαριασμοί και η ετήσια έκθεση προόδου κριθεί εισπρακτέα.

81

Η Επιτροπή παραπέμπει στην απάντησή της στο σημείο 78.

82

Οι δαπάνες ενός κράτους μέλους είτε υπερβαίνουν τη χρηματοδότηση του προγράμματος είτε όχι, ανάλογα με τις συνθήκες υλοποίησης και την προσέγγιση στην εφαρμογή υπεράριθμων εγκρίσεων (overbooking). Η εν λόγω απόφαση έπρεπε να ληφθεί πριν από την καταληκτική ημερομηνία για την επιλεξιμότητα, ήτοι πριν από την 31η Δεκεμβρίου 2015.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 84 και 85

Σύμφωνα με το άρθρο 80 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006, τα κράτη μέλη θα πρέπει να διασφαλίζουν ότι οι δικαιούχοι λαμβάνουν το συνολικό ποσό της δημόσιας συνεισφοράς όσο το δυνατόν ταχύτερα και στο ακέραιο. Αυτό είναι το μήνυμα που η Επιτροπή απέστειλε στα κράτη μέλη κατά τη διάρκεια των σεμιναρίων σχετικά με το κλείσιμο. Το ίδιο ζήτημα εξετάστηκε κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 [άρθρο 132 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013 το οποίο προβλέπει ότι με την επιφύλαξη της διαθέσιμης χρηματοδότησης από την αρχική και την ετήσια προχρηματοδότηση και τις ενδιάμεσες πληρωμές, η διαχειριστική αρχή διασφαλίζει ότι ο δικαιούχος λαμβάνει στο ακέραιο το συνολικό ποσό της οφειλόμενης επιλέξιμης δημόσιας δαπάνης, το αργότερο 90 ημέρες μετά την ημερομηνία υποβολής της αίτησης πληρωμής από τον δικαιούχο].

86

Η Επιτροπή θεωρεί ότι τα κράτη μέλη που αναφέρονται στο παράδειγμα στο πλαίσιο 2 είτε είχαν χρησιμοποιήσει μια συνετή προσέγγιση στις πληρωμές τους προς τους δικαιούχους του ΕΚΤ (πληρωμή υπολοίπου μόνο μετά από αναλυτική επαλήθευση όλων των δαπανών) είτε είχαν καταβάλει προκαταβολές κατόπιν αιτήματος των δικαιούχων, πρακτική που διευκόλυνε την ομαλή εκτέλεση των υπό εξέταση έργων.

Επιπλέον, η Επιτροπή επισημαίνει ότι έχουν ληφθεί μέτρα με στόχο την αποφυγή καθυστερήσεων στις πληρωμές κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 (βλέπε απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 85).

89

Οι κατευθυντήριες γραμμές σκοπό έχουν να διευκρινίσουν τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπής αντιλαμβάνεται τις εφαρμοστέες διατάξεις, καθώς και τις προσδοκίες της. Ως εκ τούτου, δεν μπορούν να θεωρούνται επιπρόσθετη απαίτηση. Επίσης, παρέχουν συστάσεις στα κράτη μέλη οι οποίες, αν ακολουθηθούν, θα πρέπει να διευκολύνουν τη διαδικασία κλεισίματος. Με τον τρόπο αυτό, οι κατευθυντήριες γραμμές διασφαλίζουν καλύτερη συνέπεια και διαφάνεια των κανόνων για τα κράτη μέλη και ως τέτοιες παρέχουν διασφαλίσεις για τα κράτη μέλη αναφορικά με τις απαιτήσεις κλεισίματος της Επιτροπής. Διαμορφώνουν μια κοινή αντίληψη σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή ερμηνεύει τον κανονισμό, πράγμα που μπορεί να συμβάλει στην αποφυγή συγκρούσεων ανάμεσα στην Επιτροπή και τα κράτη μέλη κατά τη διαδικασία κλεισίματος. Οι κατευθυντήριες γραμμές είναι δεσμευτικές μόνο για την Επιτροπή και όχι για τα κράτη μέλη.

90

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η πλειοψηφία των αρχών που ερωτήθηκαν δεν θεωρούν ότι οι κατευθυντήριες γραμμές επιβάλλουν επιπρόσθετες απαιτήσεις.

Επιπροσθέτως, τα σημεία δεν συνιστούν νέες απαιτήσεις. Εντούτοις, υπήρχε ανάγκη για αποσαφήνιση ορισμένων λεπτομερειών προκειμένου να ενισχυθεί η αξιοπιστία όσον αφορά ορισμένα ζητήματα και η νομιμότητα και η κανονικότητα κατά το κλείσιμο.

91

Η διευκρίνιση σχετικά με την ολοκλήρωση της πράξης και τη λειτουργικότητά της κατά το κλείσιμο αποσκοπεί (κατά την έννοια του άρθρου 57 του γενικού κανονισμού) στη διασφάλιση ότι τα κονδύλια της ΕΕ δαπανώνται αποδοτικά και για τους στόχους που προσδιορίζονται στα προγράμματα. Η έννοια και η αντιμετώπιση των μη λειτουργικών έργων έχει ήδη εφαρμοστεί στο κλείσιμο των προγραμμάτων της περιόδου 2000-2006.

Αναφορικά με το ποσοστό υπολειπόμενου κινδύνου, οι κατευθυντήριες γραμμές διευκρινίζουν ότι για τους σκοπούς της ελεγκτικής γνώμης που πρόκειται να εκδώσει η ελεγκτική αρχή κατά το κλείσιμο, η τελευταία μπορεί να λάβει υπόψη τις δημοσιονομικές διορθώσεις που εφαρμόστηκαν πριν από την υποβολή των εγγράφων κλεισίματος. Η ίδια η Επιτροπή υπολογίζει το σωρευτικό ποσοστό σφάλματος από το 2011, πρακτική που αποτελεί προϋπόθεση για την επιφύλαξη στις ετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων. Με τον τρόπο αυτό, μειώνονται οι κίνδυνοι κατά το κλείσιμο και παρέχονται πληροφορίες σχετικά με το επίπεδο των υπολειπόμενων σφαλμάτων στις σωρευτικές πιστοποιημένες δαπάνες (βλέπε σημείο 91).

Η έννοια της υποδιαίρεση υπήρχε στις κατευθυντήριες γραμμές για το κλείσιμο από τότε που θεσπίστηκαν για πρώτη φορά. Η υποδιαίρεση έργων σε φάσεις προκύπτει από την ανάγκη διασφάλισης της συνέχειας των επενδύσεων μεταξύ περιόδων προγραμματισμού, ώστε να περιορίζεται ο τεχνητός κύκλος ζήτησης για επενδύσεις (που οδηγεί σε υψηλές τιμές) που ενέχει ο επταετής κύκλος προγραμματισμού και να διασφαλίζεται η επίτευξη του τελικού στόχου.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το κλείσιμο αποσαφηνίζουν επαρκώς τους ειδικούς κανόνες για την υποδιαίρεση μη μεγάλων έργων σε φάσεις, γεγονός που δεν θα περιπλέξει τη διαδικασία κλεισίματος.

Αναφορικά με τα χρηματοδοτικά μέσα, η απόφαση τροποποίησης των κατευθυντήριων γραμμών της Επιτροπής σχετικά με το κλείσιμο δεν επηρεάζει τις διατάξεις του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006, σύμφωνα με τον οποίο η συνεισφορά των Ταμείων στα χρηματοδοτικά μέσα πρέπει να έχει καταβληθεί το αργότερο στις 31 Δεκεμβρίου 2015. Συνεπώς, οι οδηγίες παρείχαν μόνο διευκρινίσεις στο πλαίσιο υφιστάμενων κανόνων. Βλέπε επίσης τις απαντήσεις της Επιτροπής στο σημείο 6.45 και στη σύσταση 3 της ετήσιας έκθεσης του Συνεδρίου για το 2015.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 98 και 99

Οι συνιστώμενες προθεσμίες στις κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής σχετικά με το κλείσιμο στον τομέα της συνοχής αποσκοπούν στην παροχή συνδρομής προς τις διάφορες αρχές για την έγκαιρη επιτέλεση των εργασιών τους.

Είναι αρμοδιότητα των κρατών μελών να διασφαλίζουν τη δέουσα κατανομή των καθηκόντων και τον συντονισμό στο πλαίσιο της εθνικής διοίκησης.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 100 και 101

Στο έγγραφο «Ερωτήσεις και απαντήσεις» σχετικά με το κλείσιμο, που απευθύνεται στα κράτη μέλη (ερώτηση 98), η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι η εν λόγω χρονική καθυστέρηση λαμβάνεται υπόψη από τη διαχειριστική αρχή αναφορικά με τα χρηματοδοτικά μέσα, ούτως ώστε ο οργανισμός πιστοποίησης και η ελεγκτική αρχή να ολοκληρώσουν τις εργασίες τους εγκαίρως. Έγινε η σύσταση ο οργανισμός πιστοποίησης να αποστείλει αίτηση για την τελευταία ενδιάμεση πληρωμή (περιλαμβανομένων των δαπανών που θα πιστοποιηθούν κατά το κλείσιμο) προς την ελεγκτική αρχή έως τις 30 Ιουνίου 2016, ώστε η τελευταία να δύναται να επιτελέσει τις απαραίτητες ελεγκτικές εργασίες. Η Επιτροπή παρείχε ειδικές οδηγίες στις ελεγκτικές αρχές για τον σκοπό αυτό, λ.χ. στη συνεδρίαση της ομάδας ομολόγων που διοργανώθηκε στη Ρίγα τον Σεπτέμβριο του 2015.

105

Η Επιτροπή ήδη δίδει ιδιαίτερη προσοχή στην επικύρωση των αλλαγών σε παλαιότερα αναφερθέντα ποσοστά σφάλματος. Όσον αφορά τα περισσότερο επισφαλή επιχειρησιακά προγράμματα, πριν από το κλείσιμο διενεργούνται ειδικοί λογιστικοί έλεγχοι.

Το Συνέδριο έχει εξετάσει την αξιολόγηση της Επιτροπής σχετικά με τα ποσοστά σφάλματος που γνωστοποιήθηκαν στις ετήσιες εκθέσεις ελέγχου τις οποίες υπέβαλαν οι εθνικές αρχές από το 2010 και μετά.

107

Σύμφωνα με το άρθρο 78 παράγραφος 6 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006, η συνεισφορά των Ταμείων σε χρηματοδοτικά μέσα περιλαμβάνεται στις αιτήσεις πληρωμής προς την Επιτροπή. Σύμφωνα με τις κατευθυντήριες οδηγίες της Επιτροπής, οι εν λόγω δαπάνες θα πρέπει να περιλαμβάνονται πάντα στον ελεγχόμενο πληθυσμό. Επιπλέον, όπως ορίζεται στη συμφωνημένη μεθοδολογία ελέγχου, οι ελεγκτικές αρχές μπορούν να διενεργούν θεματικούς ελέγχους σε χρηματοοικονομικά μέσα που καλύπτουν τόσο τη σύσταση του ταμείου όσο και την πραγματική υλοποίηση των έργων μέσω του ελέγχου δείγματος συναλλαγών σε επίπεδο ενδιάμεσων χρηματοπιστωτικών οργανισμών και/ή τελικών αποδεκτών. Οι ελεγκτικές αρχές, για τους σκοπούς της δήλωσης κλεισίματος, θα πρέπει να αποκτήσουν και να παράσχουν διασφάλιση σχετικά με τη νομιμότητα και την κανονικότητα, όχι μόνο της συνεισφοράς του ΕΠ που καταβάλλεται στα ταμεία που εφαρμόζουν χρηματοοικονομικά μέσα, αλλά και για την αξιοποίηση της συνεισφοράς του ΕΠ μέσω υποκείμενων συναλλαγών που εκτελούνται από τους τελικούς αποδέκτες.

Όσον αφορά το ΕΓΤΑΑ, η Επιτροπή απαίτησε από τους οργανισμούς πιστοποίησης να επιβεβαιώσουν, για την τελευταία εκκαθάριση των λογαριασμών, τις επιλέξιμες δαπάνες για τα χρηματοδοτικά μέσα.

Η Επιτροπή παραπέμπει στην απάντησή της στο σημείο 100.

108

Αναφορικά με την αγροτική ανάπτυξη, οι οργανισμοί πληρωμών και οι οργανισμοί πιστοποίησης θα πρέπει να επαληθεύουν την πραγματική χρήση της προηγούμενης δόσης πριν από τη χορήγηση της επόμενης πληρωμής. Επιπροσθέτως, οι διεξοδικές απαιτήσεις που διέπουν την υποβολή εκθέσεων και θεσπίζονται στο άρθρο 46 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013 επίσης διασφαλίζουν την ορθή υλοποίηση και τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 109 και 110

Όπως υπαγορεύεται από εθνικά και διεθνή πρότυπα, οι προκαταβολές καταβάλλονται με υπογραφή σύμβασης. Συνεπώς, η πληρωμή της προκαταβολής είναι προαπαιτούμενο για την έναρξη της υλοποίησης των έργων και υπηρεσιών.

111

Οι συμβατικές προκαταβολές είναι επιλέξιμες μόνο στον βαθμό που καταβάλλονται σύμφωνα με τους εθνικούς κανόνες και τη συνήθη πρακτική της αγοράς. Συνεπώς, είναι απίθανο να αντιστοιχούν σε μεγάλο ποσοστό —σε διαφορετική περίπτωση, συντρέχει λόγος που οφείλεται στην αγορά.

Η Επιτροπή έχει εντοπίσει ότι οι πληρωμές προκαταβολών είναι επιλέξιμες μόνο όταν η φυσική αξία της αντίστοιχης υλοποίησης είναι τουλάχιστον ίση με τις προκαταβολές κατά το κλείσιμο. Πρόκειται για στοιχείο που πρέπει να επαληθεύεται ήδη μέσω των διαχειριστικών ελέγχων. Από την άποψη αυτή, οι εθνικές αρχές πρέπει να ελέγχουν κατά πόσο οι πληρωμές εκτελούνται βάσει της απόφασης χορήγησης και κατά πόσο οι πληρωμές έχουν μετατραπεί σε πραγματικά έργα ή υπηρεσίες.

Το ζήτημα αυτό έχει ήδη διευκρινιστεί κατά τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού 2000-2006.

Η διασφάλιση του ελέγχου που παρέχεται από τις ελεγκτικές αρχές κατά το κλείσιμο θα καλύπτει επίσης το ζήτημα των συμβατικών προκαταβολών και το γεγονός ότι οι διαχειριστικές αρχές έχουν επαληθεύσει την επιλεξιμότητά τους, όπως υπενθυμίζεται σε όλες τις ελεγκτικές αρχές κατά τη διάρκεια της ετήσιας σύσκεψης του 2016 για τον συντονισμό των ελέγχων και στη συνάντηση της ομάδας ομολόγων τον Σεπτέμβριο του 2016 (βλέπε σημείο 113).

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 114 και 115

Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι η υποχρέωση κοινοποίησης των μέτρων κρατικής ενίσχυσης βαρύνει τα κράτη μέλη και ότι η απόφαση της Επιτροπής για ένα μεγάλο έργο δεν συνιστά απόφαση σχετικά με τη συμμόρφωση του μεγάλου έργου προς τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων.

Ωστόσο, μόνο για πολύ περιορισμένο αριθμό έργων απαιτείται κοινοποίηση κρατικής ενίσχυσης (δεν απαιτείται κοινοποίηση λ.χ. όταν δεν υπάρχει κρατική ενίσχυση ή όταν το έργο εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία ή εγκεκριμένου καθεστώτος ενίσχυσης).

Επιπλέον, χρειάζεται να γίνει διάκριση μεταξύ της κατάστασης πριν από την απόφαση στην υπόθεση Leipzig-Halle και μετά από αυτή, καθώς και μεταξύ των περιόδων προγραμματισμού 2007-2013 και 2014-2020.

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η ΓΔ Ανταγωνισμού κλήθηκε να γνωμοδοτήσει σε επίσημες διυπηρεσιακές διαβουλεύσεις από τη ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης σχετικά με αποφάσεις για μεγάλα έργα ήδη πριν από το τέλος του 2012, αλλά όχι συστηματικά.

Μετά την απόφαση στην υπόθεση Leipzig-Halle, η ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης και η ΓΔ Ανταγωνισμού έχουν ενισχύσει τη συνεργασία τους σε σχέση με την αξιολόγηση αιτήσεων που αφορούν μεγάλα έργα. Η Επιτροπή τονίζει ότι δεν υπάρχει μεγάλο έργο για το οποίο η Επιτροπή να έχει εκδώσει απόφαση για έγκριση χρηματοδότησης από ΕΤΠΑ ή ΤΣ τα τελευταία χρόνια και για το οποίο, στη συνέχεια, να έχει εκδοθεί αρνητική απόφαση σύμφωνα με τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων. Αυτό δείχνει ότι οι συμφωνίες συνεργασίας που τέθηκαν σε εφαρμογή αποφέρουν θετικά αποτελέσματα στην πράξη.

Συμπεράσματα και συστάσεις

Σύσταση 1

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Η Επιτροπή, στην παρούσα φάση, δεν είναι σε θέση να δεσμευτεί αναφορικά με νομοθετικές προτάσεις για την περίοδο μετά το 2020.

Έχει ήδη καταβληθεί σημαντική προσπάθεια για την εναρμόνιση των κανόνων των ευρωπαϊκών διαρθρωτικών και επενδυτικών ταμείων (ΕΔΕΤ) για την περίοδο 2014-2020, τόσο για τα ετήσια λογιστικά έτη όσο και κατά το κλείσιμο. Η Επιτροπή θα επιδιώξει την περαιτέρω εναρμόνιση των κανονιστικών διατάξεων μεταξύ των ταμείων, μεταξύ άλλων, σε θέματα ορολογίας, διαδικασιών διασφάλισης και κλεισίματος, όποτε αυτό επιτρέπει τη βελτίωση της διαχείρισης των κονδυλίων της ΕΕ και συμβάλλει στην απλούστερη και αποτελεσματικότερη εφαρμογή σε κράτη μέλη και περιφέρειες.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η εναρμόνιση των ρυθμίσεων στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης και της συνοχής δεν πρέπει να υπονομεύει τη συνεπή υλοποίηση της ΚΓΠ. Η σημασία της διατήρησης των συνεργειών που έχουν επιτευχθεί μεταξύ των δύο πυλώνων (ΕΓΤΕ και ΕΓΤΑΑ) έχει αναγνωριστεί από τον νομοθέτη [αιτιολογική σκέψη 4 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013³]. Για αμφότερους τους πυλώνες της ΚΓΠ, η εκκαθάριση ως προς τη συμμόρφωση είναι ανεξάρτητη από την ετήσια δημοσιονομική εκκαθάριση.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 119 και 120

Αναφορικά με την αγροτική ανάπτυξη, η Επιτροπή δεν συνάντησε καταγγελίες που να σχετίζονται με απόκλιση όσον αφορά τις προσδοκίες από τα κράτη μέλη. Η διαδικασία κλεισίματος είναι μια τακτοποίηση οικονομικών ζητημάτων. Είναι διαδικασία ξεχωριστή από την εκκαθάριση ως προς τη συμμόρφωση.

Σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία, (άρθρο 52, κανονισμός 1306/2013) οι διαδικασίες εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση καλύπτουν διάστημα 24 μηνών πριν από την έναρξη της έρευνας. Τα κράτη μέλη γνωρίζουν τη συγκρότηση του συστήματος. Ενημερώνονται σαφώς σχετικά με την περίοδο που καλύπτει κάθε έρευνα. Επίσης, στην προηγούμενη περίοδο προγραμματισμού, στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, υπήρξαν δημοσιονομικές διορθώσεις που εγκρίθηκαν μετά το κλείσιμο της περιόδου 2000–2006. Τα κράτη μέλη δεν αμφισβήτησαν τον χρόνο των αποφάσεων περί δημοσιονομικών διορθώσεων.

121

Αναφορικά με τις δαπάνες της ΚΓΠ, περιλαμβανομένης της αγροτικής ανάπτυξης, η διάκριση ανάμεσα, αφενός, στην ετήσια δημοσιονομική εκκαθάριση και στις διαδικασίες κλεισίματος και, αφετέρου, στη διαδικασία εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση, έχει προσδιοριστεί από τον νομοθέτη για την περίοδο 2007-2013 και επιβεβαιωθεί για την περίοδο 2014-2020.Η διάκριση ανάμεσα σε ζητήματα λογιστικής και σε ζητήματα νομιμότητας και κανονικότητας έχει αποδειχτεί αποτελεσματική και αποδοτική.

122

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η υποβολή εξειδικευμένων εκθέσεων σχετικά με την τελική έκβαση του κλεισίματος της περιόδου του προγράμματος συνολικά μπορεί να εντάσσεται στο πλαίσιο της ετήσιας έκθεσης δραστηριοτήτων των αντίστοιχων Γενικών Διευθύνσεων.

123

Η Επιτροπή παραπέμπει στις απαντήσεις της στα σημεία 40 και 54.

Αναφορικά με την πολιτική συνοχής, οι ετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων παρέχουν αναλυτικά στοιχεία σχετικά με τις εσωτερικές διαδικασίες που αποσκοπούν στη διασφάλιση της επαρκούς διαχείρισης του κινδύνου που συνδέεται με τη νομιμότητα και την κανονικότητα των υποκείμενων συναλλαγών, λαμβανομένων υπόψη του πολυετούς χαρακτήρα των προγραμμάτων και της φύσης των πληρωμών υπό εξέταση. Από την άποψη αυτή, για την περίοδο 2007-2013, στόχος του ελέγχου ήταν να διασφαλιστεί ότι ο σωρευτικός υπολειπόμενος κίνδυνος από κάθε πρόγραμμα δεν υπερβαίνει σωρευτικά το 2 %, βάσει όλων των διαθέσιμων αποτελεσμάτων του ελέγχου. Για την περίοδο 2014-2020, ο κανονισμός εισάγει την ετήσια αποδοχή λογαριασμών και, αντίστοιχα, την ετήσια αποδοχή κατηγοριών νόμιμων και κανονικών δαπανών από την Επιτροπή, καθώς και την αποδοχή μιας τελικής έκθεσης σχετικά με την υλοποίηση ανά πρόγραμμα ως προϋπόθεση για την αποδοχή του τελικού υπολοίπου.

Αναφορικά με το ΕΓΤΑΑ, για τις περιόδους 2007-2013 και 2014-2020, ο νομοθέτης ορίζει ότι το κλείσιμο βασίζεται στην ετήσια δημοσιονομική εκκαθάριση των λογαριασμών με δυνατότητα εφαρμογής δημοσιονομικών διορθώσεων μέσα από ελέγχους συμμόρφωσης μετά την καταβολή του τελικού υπολοίπου. Οι ετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων θα συνεχίσουν να παρέχουν αναλυτικά στοιχεία σχετικά με τις επιδόσεις των μέτρων αγροτικής ανάπτυξης και να αναφέρονται στη συμμόρφωση βάσει των ετήσιων διαδικασιών δημοσιονομικής εκκαθάρισης και των αποτελεσμάτων των ελέγχων συμμόρφωσης.

Η Επιτροπή, στην παρούσα φάση, δεν είναι σε θέση να δεσμευτεί αναφορικά με νομοθετικές προτάσεις για την περίοδο μετά το 2020.

125

Αναφορικά με την αγροτική ανάπτυξη, η Επιτροπή έχει καθιερώσει διαδικασίες που αποσκοπούν στη διασφάλιση της επαρκούς διαχείρισης του κινδύνου που συνδέεται με τη νομιμότητα και την κανονικότητα των υποκείμενων συναλλαγών, λαμβανομένων υπόψη του πολυετούς χαρακτήρα των προγραμμάτων και της φύσης των οικείων πληρωμών, με σκοπό ο υπολειπόμενος κίνδυνος για τον προϋπολογισμό της ΕΕ να μην υπερβαίνει το 2 %.

Η νομιμότητα και η κανονικότητα των δαπανών ελέγχεται μέσω της διαδικασίας εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση, η οποία διενεργείται χωριστά και ανεξάρτητα από το κλείσιμο. Ανάλογα με το αποτέλεσμα της διαδικασίας εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση, επιβάλλονται οι αντίστοιχες δημοσιονομικές διορθώσεις.

Στο ισχύον νομικό πλαίσιο, μπορούν να συνεχίσουν να λαμβάνονται αποφάσεις περί εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση ακόμη και μετά το κλείσιμο του προγράμματος.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 126 και 127

Για την περίοδο 2007-2013, πράγματι δεν υπάρχει νομική βάση η οποία να επιτρέπει στην Επιτροπή να συνδέει απευθείας την καταβολή του τελικού υπολοίπου κατά το κλείσιμο με τα πραγματικά επιτεύγματα σε επίπεδο προγράμματος / άξονα προτεραιότητας.

Το γεγονός ότι δεν υπάρχει στενή κανονιστική σύνδεση ανάμεσα στις επιδόσεις και στις πληρωμές δεν σημαίνει ότι δεν διενεργείται αξιολόγηση και εκτίμηση της επίδοσης των προγραμμάτων.

Για την περίοδο 2014-2020, το πλαίσιο επιδόσεων που θεσπίστηκε αναμένεται να δημιουργήσει σύνδεση ανάμεσα στις πληρωμές και την επίτευξη υλοποιήσεων και αποτελεσμάτων σε επίπεδο άξονα προτεραιότητας.

Σύσταση 2

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Η Επιτροπή, στην παρούσα φάση, δεν είναι σε θέση να δεσμευτεί αναφορικά με νομοθετικές προτάσεις για την περίοδο μετά το 2020.

Στην πολιτική συνοχής, οι κανόνες που ισχύουν για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 ήδη προβλέπουν τα στοιχεία που απαιτεί το Συνέδριο σε αμφότερες τις περιπτώσεις.

Όσον αφορά το δεύτερο μέρος της σύστασης σχετικά με τις επιδόσεις, το άρθρο 22 παράγραφος 7 του κανονισμού περί κοινών διατάξεων ήδη επιτρέπει στην Επιτροπή να εφαρμόζει δημοσιονομικές διορθώσεις όταν διαπιστώνει σοβαρή αποτυχία όσον αφορά την επίτευξη των στόχων που αφορούν τους δημοσιονομικούς δείκτες, τους δείκτες εκροών και τα βασικά στάδια εφαρμογής και ορίζονται στο πλαίσιο επιδόσεων.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η περαιτέρω εναρμόνιση διαφορετικών πεδίων πολιτικής δεν θα πρέπει να υπονομεύει τις συνέργειες που έχουν επιτευχθεί στη διαχείριση των δύο Ταμείων, του ΚΓΠ - ΕΓΤΕ και του ΕΓΤΑΑ. Η σπουδαιότητα της διατήρησης των συνεργειών που έχουν επιτευχθεί μεταξύ των δύο πυλώνων (ΕΓΤΕ και ΕΓΤΑΑ) έχει αναγνωριστεί από τον νομοθέτη [αιτιολογική σκέψη 4 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013⁴].

Σύσταση 3

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Η Επιτροπή θα συνεχίσει να ενημερώνει την αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή με πλήρη διαφάνεια σχετικά με την υλοποίηση του προγράμματος, μεταξύ άλλων, και για το αποτέλεσμα του κλεισίματος. Ωστόσο, στην παρούσα φάση, δεν είναι σε θέση να δεσμευτεί αναφορικά με νομοθετικές προτάσεις για την περίοδο μετά το 2020.

129

Η Επιτροπή δεσμεύεται από το νομικό πλαίσιο που ισχύει και αποφασίζεται από τον νομοθέτη.

Η αλληλεπικάλυψη μεταξύ δύο περιόδων είναι αναγκαία, δεδομένου ότι πολλές πράξεις χρειάζονται χρόνια για να υλοποιηθούν και ότι πάντα θα υπάρχει η φάση εκκίνησης και η φάση περάτωσης.

Οι υπηρεσίες της Επιτροπής έχουν ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να ενισχύσουν τις ικανότητες που σχετίζονται με το κλείσιμο και να αξιοποιούν πιστώσεις τεχνικής βοήθειας των περιόδων 2007-2013 ή 2014-2020 για τον σκοπό αυτό.

Η διαδικασία κλεισίματος ξεκίνησε με προετοιμασία πριν από το τέλος της περιόδου επιλεξιμότητας και προχώρησε με ταχείς ρυθμούς αμέσως μετά το πέρας της περιόδου επιλεξιμότητας. Μάλιστα, στα κράτη μέλη δόθηκαν δύο επιπλέον έτη (τρία έτη στην περίπτωση των προγραμμάτων 2014-2020) για να υλοποιήσουν τα προγράμματά τους. Με τον τρόπο αυτό, επιτυγχάνεται καλύτερη διαχείριση και απορρόφηση των προγραμμάτων, λαμβανομένης υπόψη της ανάγκης για υλοποίηση πολυετών προγραμμάτων, περιορίζεται η πίεση και ο φόρτος εργασίας στις εμπλεκόμενες αρχές και καθίσταται εφικτή η καλύτερη μετάβαση μεταξύ περιόδων.

130

Η Επιτροπή πιστεύει ακράδαντα ότι τυχόν διακοπή της αλληλεπικάλυψης των περιόδων επιλεξιμότητας θα έχει ως αποτέλεσμα πιο περιορισμένη εφαρμογή πολιτικής.

131

Η βραχύτερη χρονική περίοδος που έχει δοθεί στο πλαίσιο της αγροτικής ανάπτυξης εξηγείται από το γεγονός ότι η πιστοποίηση και η εκκαθάριση των λογαριασμών εφαρμόζονται εδώ και περισσότερο από μια δεκαετία και, σε γενικές γραμμές, οι οργανισμοί πιστοποίησης και οι οργανισμοί πληρωμών κατανοούν τις απαιτήσεις.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι υπάρχει ανάγκη να εξισορροπηθεί η ελάφρυνση του διοικητικού φόρτου και η παροχή διασφάλισης ως προς τη νομιμότητα και την κανονικότητα των δαπανών.

Σύσταση 4

Η Επιτροπή δεν αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Η Επιτροπή πιστεύει ακράδαντα ότι η διακοπή της αλληλεπικάλυψης των περιόδων επιλεξιμότητας θα καταλήξει σε πιο περιορισμένη εφαρμογή πολιτικής, θα αποδυναμώσει τη δυνατότητα λήψης αποφάσεων για πολυετή προγράμματα κατά το τελευταίο έτος της περιόδου υλοποίησης, καθώς θα επιβάλλει επιπρόσθετο διοικητικό φόρτο και θα διαταράξει τη μετάβαση μεταξύ περιόδων. Όσον αφορά το ΕΓΤΑΑ, κάτι τέτοιο θα επηρέαζε αρνητικά την ομαλή υλοποίηση πολυετών περιβαλλοντικών δεσμεύσεων ή έργων για τη δημιουργία επιχειρήσεων βασισμένων σε πολυετή επιχειρηματικά σχέδια.

133

Η Επιτροπή θεωρεί ότι υπάρχουν συγκεκριμένες προθεσμίες για όλα τα βασικά πεδία που σχετίζονται με το κλείσιμο.

Αναφορικά με την πολιτική συνοχής, τα βασικά πεδία που σχετίζονται με το κλείσιμο είναι η υλοποίηση (που εξετάζεται με την τελική έκθεση σχετικά με την υλοποίηση), η νομιμότητα και η κανονικότητα των δαπανών (που εξετάζεται με τη δήλωση κλεισίματος και την τελική έκθεση ελέγχου) και, τέλος, η τελική δήλωση δαπανών. Για τα εν λόγω βασικά πεδία, οι προθεσμίες υποδεικνύονται στον Κανονισμό. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή έχει στη διάθεσή της πέντε μήνες για να ενημερώσει τα κράτη μέλη για τη γνώμη της σχετικά με το περιεχόμενο της τελικής έκθεσης σχετικά με την υλοποίηση και σχετικά με τη δήλωση κλεισίματος. Αναφορικά με τα μεγάλα έργα της περιόδου 2007-2013, εκκρεμεί η έγκριση ποσοστού μικρότερου του 2% εξ αυτών.

Αναφορικά με την αγροτική ανάπτυξη, οι σημαντικές προθεσμίες περιγράφονται στη νομοθεσία (λ.χ. υποβολή των εγγράφων για το κλείσιμο, τελική πληρωμή). Ωστόσο, ορισμένες προθεσμίες δεν προσδιορίζονται, με αποτέλεσμα να παρέχεται επαρκής χρόνος για τη διασφάλιση της σωστής απόφασης σχετικά με το κλείσιμο και για την προστασία του προϋπολογισμού της ΕΕ.

Σύσταση 5

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η συγκεκριμένη σύσταση απευθύνεται στα κράτη μέλη.

Σύσταση 6

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Επί του παρόντος, η Επιτροπή επεξεργάζεται τις αποφάσεις για τα εναπομείναντα μεγάλα έργα της περιόδου 2007-2013 με στόχο να τις ολοκληρώσει στο μέτρο του δυνατού έως το τέλος του 2016. Ήδη βρίσκονται σε ισχύ διαδικασίες για τη λήψη αποφάσεων για μεγάλα έργα εντός διαστήματος τριών μηνών, όπως απαιτείται από τους κανονισμούς. Εκκρεμεί η έγκριση κάτω του 2 % όλων των μεγάλων έργων της περιόδου 2007-2013.

Αναφορικά με την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η Επιτροπή έχει περιορίσει τον μέσο όρο των ημερών που χρειάζονται για την επεξεργασία των μεγάλων έργων που τελούν υπό έγκριση σε 110 ημέρες.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 134 και 135

Σε γενικές γραμμές, οι κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το κλείσιμο δεν μπορούν να θεωρούνται ως επιπρόσθετες απαιτήσεις, αλλά αποσκοπούν στη διασαφήνιση του τρόπου με τον οποίο η Επιτροπή αντιλαμβάνεται τις εφαρμοστέες διατάξεις, καθώς και τις προσδοκίες της. Επίσης, παρέχουν συστάσεις στα κράτη μέλη οι οποίες, αν ακολουθηθούν, θα διευκολύνουν τη διαδικασία κλεισίματος. Με τον τρόπο αυτό, οι κατευθυντήριες γραμμές διασφαλίζουν καλύτερη συνέπεια και διαφάνεια των κανόνων για τα κράτη μέλη και ως τέτοιες παρέχουν διασφαλίσεις για τα κράτη μέλη αναφορικά με τις απαιτήσεις κλεισίματος της Επιτροπής.

Η Επιτροπή επισημαίνει ότι το Συνέδριο θεωρεί την εν λόγω διασαφήνιση χρήσιμη και σκόπιμη, λόγου χάρη για το ποσοστό υπολειπόμενου κινδύνου (βλέπε σημεία 123 και 135).

Η Επιτροπή έχει εξηγήσει τη θέση της σχετικά με τη νομική δυνατότητα που παρέχεται στο άρθρο 78 παράγραφος 6 του γενικού κανονισμού για την περίοδο 2007-2013 σχετικά με την εξέταση των επιλέξιμων δαπανών για χρηματοδοτικά μέσα κατά το κλείσιμο. Βλέπε την απάντηση της Επιτροπής στη σύσταση 3 της ετήσιας έκθεσης του Συνεδρίου για το 2015.

Η Επιτροπή παραπέμπει επίσης στην απάντησή της στο σημείο 89.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το κλείσιμο αποσαφηνίζουν επαρκώς τους ειδικούς κανόνες για την υποδιαίρεση μη μεγάλων έργων, γεγονός που δεν θα περιπλέξει τη διαδικασία κλεισίματος.

137

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η εσωτερική προετοιμασία για το κλείσιμο βρίσκεται στη σωστή κατεύθυνση για μια ομαλή διαδικασία κλεισίματος.

Είναι αρμοδιότητα των κρατών μελών να διασφαλίζουν τη δέουσα κατανομή των καθηκόντων και τον συντονισμό στο πλαίσιο της εθνικής διοίκησης.

138

Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι για το κλείσιμο της περιόδου 2007-2013, ο κίνδυνος μη αιτιολογημένων μειώσεων στα τελικά ποσοστά κινδύνου που αναφέρονται από τα κράτη μέλη αποσοβείται με την έκδοση ετήσιων εκθέσεων ελέγχου και με την εφαρμογή δημοσιονομικών διορθώσεων όταν τα ποσοστά υπολειπόμενου σφάλματος υπερβαίνουν το επίπεδο σημαντικότητας. Η Επιτροπή αναλύει προσεκτικά και επικυρώνει το ποσοστό σφάλματος που αναφέρουν οι ελεγκτικές αρχές κάθε χρόνο κατά το κλείσιμο. Η εν λόγω διαδικασία επανεξετάζεται σε ετήσια βάση από το Συνέδριο.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 139 και 140

Πρέπει να σημειωθεί ότι μόνο για πολύ περιορισμένο αριθμό έργων απαιτείται κοινοποίηση κρατικής ενίσχυσης (δεν απαιτείται κοινοποίηση λ.χ. όταν δεν υπάρχει κρατική ενίσχυση ή όταν το έργο εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία ή εγκεκριμένου καθεστώτος ενίσχυσης).

Η Επιτροπή παραπέμπει στην απάντησή της στη σύσταση 4 στην ειδική έκθεση αριθ. 24/2016.

Αναφορικά με την επαλήθευση της συμμόρφωσης μεγάλων έργων με κανόνες κρατικών ενισχύσεων, η Επιτροπή απέρριψε τη σύσταση καθώς θεώρησε ότι αντιβαίνει στους στόχους που επιδιώκει η Επιτροπή μέσω της καθοδήγησής προς τα κράτη μέλη το 2012 για τη μη συστηματική επανεξέταση των έργων που αποφασίστηκαν πριν από την εν λόγω ημερομηνία —αφήνοντας στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να γνωστοποιούν ή όχι— και προκειμένου να παρέχεται σταθερότητα στα κράτη μέλη και τους δικαιούχους όσον αφορά την αντιμετώπιση τέτοιων έργων.

141

Αναφορικά με την αγροτική ανάπτυξη, η Επιτροπή γνωρίζει ότι, όπως και για τα υπόλοιπα μέτρα που διαχειρίζονται οι οργανισμοί πληρωμών, ο κίνδυνος δήλωσης μη επιλέξιμων δαπανών υπάρχει και για τα χρηματοδοτικά μέσα.

Ωστόσο, η Επιτροπή θα ήθελε να υπογραμμίσει ότι, ήδη σε προηγούμενους ελέγχους, έχει απευθύνει στα κράτη μέλη προειδοποιήσεις σχετικά με δυνητικές παράτυπες δαπάνες.

Ήδη δρομολογούνται λογιστικοί έλεγχοι για το κλείσιμο των ταμείων εγγυήσεων οι οποίοι, εφόσον χρειαστεί, μπορεί να οδηγήσουν σε δημοσιονομικές διορθώσεις.

Όσον αφορά την επιλεξιμότητα των δαπανών που σχετίζονται με χρηματοδοτικά μέσα και συμβατικές προκαταβολές, έχουν ήδη παρασχεθεί ειδικές διευκρινίσεις στις εθνικές αρχές για τη διασφάλισή τους κατά το κλείσιμο.

Αναφορικά με την πολιτική συνοχής, η Επιτροπή παραπέμπει στις απαντήσεις της στα σημεία 100 και 107.

Σύσταση 7

Η Επιτροπή αποδέχεται τη συγκεκριμένη σύσταση.

Όσον αφορά την επιλεξιμότητα των δαπανών που σχετίζονται με χρηματοδοτικά μέσα και συμβατικές προκαταβολές, έχουν ήδη παρασχεθεί ειδικές διευκρινίσεις στις αρμόδιες για τα προγράμματα αρχές για τη διασφάλισή τους κατά το κλείσιμο.

1«Όσον αφορά την κοινή γεωργική πολιτική (ΚΓΠ), έχουν ήδη διαμορφωθεί σημαντικές συνέργειες με την εναρμόνιση και την ευθυγράμμιση των κανόνων διαχείρισης και ελέγχου για τον πρώτο πυλώνα (Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων — ΕΓΤΕ) και τον δεύτερο πυλώνα (ΕΓΤΑΑ) της ΚΓΠ. Θα πρέπει, συνεπώς, να διατηρηθεί ο ισχυρός δεσμός μεταξύ του ΕΓΤΕ και του ΕΓΤΑΑ και να εξακολουθήσουν να υφίστανται οι δομές που έχουν ήδη θεσπιστεί στα κράτη μέλη.»

2http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/guidelines/closure_2007_2013/qa_closure20072013_en.pdf

3«Όσον αφορά την κοινή γεωργική πολιτική (ΚΓΠ), έχουν ήδη διαμορφωθεί σημαντικές συνέργειες με την εναρμόνιση και την ευθυγράμμιση των κανόνων διαχείρισης και ελέγχου για τον πρώτο πυλώνα (Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων — ΕΓΤΕ) και τον δεύτερο πυλώνα (ΕΓΤΑΑ) της ΚΓΠ. Θα πρέπει, συνεπώς, να διατηρηθεί ο ισχυρός δεσμός μεταξύ του ΕΓΤΕ και του ΕΓΤΑΑ και να εξακολουθήσουν να υφίστανται οι δομές που έχουν ήδη θεσπιστεί στα κράτη μέλη.»

4«Όσον αφορά την κοινή γεωργική πολιτική (ΚΓΠ), έχουν ήδη διαμορφωθεί σημαντικές συνέργειες με την εναρμόνιση και την ευθυγράμμιση των κανόνων διαχείρισης και ελέγχου για τον πρώτο πυλώνα (Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων — ΕΓΤΕ) και τον δεύτερο πυλώνα (ΕΓΤΑΑ) της ΚΓΠ. Θα πρέπει, συνεπώς, να διατηρηθεί ο ισχυρός δεσμός μεταξύ του ΕΓΤΕ και του ΕΓΤΑΑ και να εξακολουθήσουν να υφίστανται οι δομές που έχουν ήδη θεσπιστεί στα κράτη μέλη.»

QJ-AB-16-035-EL-E    ISSN 1977-5660

Μετά τη λήξη της περιόδου προγραμματισμού, τα προγράμματα στους τομείς της συνοχής και της αγροτικής ανάπτυξης πρέπει να κλείνουν και να τακτοποιούνται από οικονομική άποψη. Τόσο η Επιτροπή όσο και τα κράτη μέλη έχουν συγκεκριμένα καθήκοντα και αρμοδιότητες στο πλαίσιο της διαδικασίας κλεισίματος. Στο πλαίσιο του παρόντος ελέγχου, εξετάσαμε κατά πόσον οι κανόνες και οι διαδικασίες για το κλείσιμο παρέχουν στην Επιτροπή και στα κράτη μέλη μια βάση για το κλείσιμο των προγραμμάτων εγκαίρως και κατά τρόπο αποδοτικό. Συνολικά, διαπιστώσαμε ότι οι κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής σχετικά με το κλείσιμο για την περίοδο 2007-2013 παρέχουν, τόσο στον τομέα της πολιτικής συνοχής όσο και στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, κατάλληλη βάση για την αποτελεσματική προετοιμασία των κρατών μελών για το κλείσιμο. Ωστόσο, προσδιορίσαμε ορισμένες αδυναμίες και ορισμένους κινδύνους που πρέπει να αντιμετωπιστούν κατά τη διαδικασία κλεισίματος των προγραμμάτων. Επίσης, διατυπώνουμε μια σειρά συστάσεων σχετικά με το νομοθετικό πλαίσιο που θα ισχύσει μετά το 2020.