EUROOPA KONTROLLIKODA

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel.+352 4398-1

Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx

Veebisait: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2017

Print | ISBN 978-92-872-6767-2 | ISSN 1831-0818 | doi:10.2865/2102 | QJ-AB-16-035-ET-C
PDF | ISBN 978-92-872-6784-9 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/034690 | QJ-AB-16-035-ET-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6702-3 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/874257 | QJ-AB-16-035-ET-E

© Euroopa Liit, 2017

Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.

KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?

Tasuta väljaanded:

•üksikeksemplarid:
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);

•rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).

(*)Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).

Tasulised väljaanded:

•EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).

Sündmus | Kuupäev
Auditiplaani vastuvõtmine / auditi algus | 15.9.2015
Aruande projekti ametlik saatmine komisjonile (või mõnele teisele auditeeritavale) | 13.10.2016
Aruande lõplik vastuvõtmine peale ärakuulamismenetlust | 14.12.2016
Komisjoni (või mõne teise auditeeritava) vastuste saamine kõigis keeltes | 25.1.2017

ET
2016

nr 36

Eriaruanne

Perioodi 2007–2013
ühtekuuluvuse ja maaelu
arengu programmide
lõpetamise korra
hindamine

(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 teisele lõigule)

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tulemus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi II auditikoda, mille vastutusvaldkonda kuuluvad investeeringud ühtekuuluvusse, majanduskasvu ja kaasamisse, ning mille eesistuja on kontrollikoja liige Iliana Ivanova. Audit viidi läbi koostöös loodusressursside säästva kasutamise valdkonnale spetsialiseerunud I auditikojaga. Auditit juhtis ettekandev liige Ladislav Balko, keda toetasid kabinetiülem Branislav Urbanič, valdkonnajuht Niels-Erik Brokopp, auditijuht Mariya Zhekova, auditijuhi asetäitja Charlotta Törneling ning audiitorid Milan Smid, Judit Oroszki ja Maria Ploumaki.

Vasakult paremale: C. Törneling, B. Urbanič, J. Oroszki, M. Smid, L. Balko, N.-E. Brokopp, M. Zhekova.

Sisukord

Mõisted

Kokkuvõte

Sissejuhatus

Mitmeaastaste programmide lõpetamine ühtekuuluvuse ja maaelu arengu valdkondades

Lõpetamisprotsessi ülesannete jaotus: liikmesriigid ja komisjon

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Tähelepanekud

Programmide lõpetamise eeskirju on küll parandatud, ent nende tõhusamaks ja õigeaegsemaks muutmiseks vajatakse täiendavaid meetmeid

Ühtekuuluvuse ja maaelu arengu lõpetamiskord on alates programmitöö perioodist 2000–2006 oluliselt muutunud

Ühtekuuluvuse valdkonna perioodi 2007–2013 lõpetamisel võetakse seaduslikkuse ja korrektsuse küsimusi arvesse, kuid neid käsitletakse maaelu arengu valdkonna lõpetamisest eraldi

Lõpetamisel ei võeta küllaldaselt arvesse väljundite ja tulemuste saavutamist

Euroopa Parlamendile ja nõukogule ei esitata konsolideeritud lõpetamisaruannet kulude seaduslikkuse ja korrektsuse ega saavutatud väljundite ja tulemuste kohta

Toetuskõlblikkuse perioodide osalise kattumise tõttu alustatakse programmi lõpetamist alles mitu aastat peale selle lõppemist

Komisjon toetas liikmesriike piisavalt ja õigeaegselt perioodi 2007–2013 programmide lõpetamise ettevalmistamisel, ent peab säilitama valvsuse, et tagada nõuete liikmesriikidepoolne usaldusväärne täitmine

Komisjon koostas perioodi 2007–2013 lõpetamiseks põhjalikud ja õigeaegsed suunised

Mõningad suunistes esitatud nõuded on määruste nõuetest rangemad

Liikmesriigid on komisjoni toega rahul, ent esmatähtis on riiklike ja piirkondlike ametiasutuste vaheline koordineerimine

Komisjon peab säilitama valvsuse, et tagada perioodi 2007–2013 lõpetamisprotsessi usaldusväärsus

Järeldused ja soovitused

I lisa. | Perioodi 2007–2013 programmide lõpetamise õiguslik alus
II lisa. | Perioodi 2007–2013 programmide juhtimine ja kontroll liikmesriikide tasandil
III lisa. | Komisjoni kindlust andva raamistiku ja lõpetamiskorra areng kolme perioodi vältel
IV lisa. | Ülevaade perioodi 2007–2013 programmide lõpetamise peamistest täiendavat selgitamist vajavatest teemadest: liikmesriikide ametiasutuste vastused uuringule/intervjuule

Komisjoni vastused

Mõisted

Aasta tegevusaruanne: aasta tegevusaruandes esitatakse muu hulgas tegevuse tulemused ning võrreldakse neid seatud eesmärkide, riskide ja sisekontrollistruktuuriga. Alates eelarveaastast 2001 (komisjon) ja eelarveaastast 2003 (kõik ELi institutsioonid) peab volitatud eelarvevahendite käsutaja esitama institutsioonile aasta tegevusaruande enda kohustuste täitmise kohta ning lisama finants- ja juhtimisteabe.

Allesjäänud riskimäär: deklareeritud kogukulude osakaal, mis ei ole seaduslik ja korrektne (iga programmi ja programmitöö perioodi kaupa). Allesjäänud riskimäär võtab arvesse kõik alates programmitöö perioodi algusest rakendatud finantskorrektsioonid ja lõpetamisel deklareeritud kulud.

Eelarve täitmine koostöös liikmesriikidega: ELi eelarve täitmise viis, mille raames delegeerib komisjon täitmise liikmesriikidele, kandes ise lõplikku vastutust eelarve täitmise eest.

Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid (ESIF): viis eraldi fondi, mille eesmärk on piirkondadevaheliste erinevuste vähendamine kogu liidus; nende poliitikaraamistikud on seatud mitmeaastase finantsraamistiku eelarveperioodiks. Need viis fondi on Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF), Euroopa Sotsiaalfond (ESF), Ühtekuuluvusfond (ÜF), Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond (EAFRD) ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfond (EMKF).

Finantskorrektsioonid: finantskorrektsioonide eesmärk on kaitsta ELi eelarvet vigu sisaldavate või õigusnormide vastaselt tehtud kulude eest. Koostöös liikmesriikidega täidetava eelarve puhul lasub valesti tehtud maksete tagasinõudmise kohustus esmajärjekorras liikmesriikidel. Finantskorrektsioone võib teha kas õigusnormide vastaselt tehtud kulude kuludeklaratsioonidest eemaldamise või raha toetusesaajatelt tagasinõudmise kaudu. Finantskorrektsioone võib rakendada ka komisjon.

Finantsotsus: iga-aastane otsus, mis hõlmab akrediteeritud makseasutuste esitatud raamatupidamise aastaaruannete täielikkust, täpsust ja õigsust. Nimetatud otsuse puhul nõuab komisjon raamatupidamise aastaaruannete sõltumatute sertifitseerimisasutuste poolset kinnitamist.

Lõppmakse: rakenduskava või maaelu arengu programmi lõpetamisel makstud või tagasi nõutud summa, nagu see on määratletud lõpetamissuunistes.

Maaelu arengu poliitika: ühise põllumajanduspoliitika teine sammas, mida kaasrahastatakse EAFRDst. Poliitika eesmärk on aidata edendada maapiirkondi ja seal elavate inimeste olukorda, parandades põllumajandus- ja metsandussektori konkurentsivõimet, edendades maapiirkondade keskkonda ja elukvaliteeti ning mitmekesistades maamajandust. Maaelu arengu poliitika koosneb pindalapõhistest ja muudest kui pindalapõhistest meetmetest. Viimaste puhul on enamasti tegemist investeerimismeetmetega, nagu põllumajandusettevõtete moderniseerimise toetus ning avaliku taristu rajamine maapiirkondades.

Maaelu arengu programm: liikmesriigi koostatud ja komisjoni heakskiidetud dokument ELi maaelu arengu poliitika elluviimise kavandamiseks ja järelevalveks piirkondlikul või riiklikul tasandil. Maaelu arengu programmis määratakse kindlaks liikmesriigi prioriteedid ja konkreetsed eesmärgid ning kirjeldatakse vahendite (ELi ja riigi avaliku ja erasektori kaasrahastamine) kasutamist asjaomase perioodi vältel, mille pikkus on praegu seitse aastat. Maaelu arengu programme kaasrahastatakse EAFRDst.

Mitmeaastane finantsraamistik: mitmeaastases finantsraamistikus määratakse kindlaks kulutuste prioriteedid ja maksimumsummad, mida EL konkreetsetes valdkondades võib seitsmeaastases ajavahemikus kasutada. Mitmeaastase finantsraamistiku määruses fikseeritud ülemmäärad on alati suuremad kui ELi eelarve omad. Mitmeaastane finantsraamistik sisaldab ka ELi eelarve sissetulekuallikaid ja vaatlusaluse ajavahemiku korrektsioonimehhanisme. Praegune mitmeaastane finantsraamistik hõlmab ajavahemikku 2014–2020, eelmised aga vahemikke 2007–2013 ja 2000–2006 (Agenda 2000).

Netofinantskorrektsioonid: komisjoni kehtestatud finantskorrektsioonid, mille puhul liikmesriigid peavad õigusnormide vastaselt kasutatud vahendid ELi eelarvesse tagastama, mis toob endaga kaasa asjaomasele liikmesriigile eraldatud vahendite lõpliku vähenemise.

Nõuetele vastavuse kontroll: komisjoni otsused kulude ELi eelarvest rahastamisest keeldumise kohta, kuna nende tegemisel ei ole järgitud ELi eeskirju. Otsused hõlmavad tavaliselt kauem kui ühe eelarveaasta jooksul tehtud kulusid.

Olulisuse piirmäär: audiitorid esitavad arvamuse selle kohta, kas finantsaruanded vastavad kõigis olulistes aspektides eeskirjadele. Olulisuse kindlaksmääramine on kutsealase otsustuse küsimus. Komisjoni kasutatav olulisuse piirmäär on praegu 2% ning see tähistab vigu sisaldavat või õigusnormidevastaselt kasutatud osa auditeeritud ELi kulutustes.

Raamatupidamisarvestuse kontrollimine ja heakskiitmine: komisjoni rakendatav kaheetapiline menetlus, millega püütakse tagada ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) maksete alaste kohustuste liikmesriikidepoolne korrektne täitmine. Menetlus koosneb kõigi makseasutuste raamatupidamisarvestuse iga-aastasest heakskiitmisest ning mitmeaastasest nõuetele vastavuse kontrollist, millega antakse hinnang tehingute vastavuse kohta ELi eeskirjadele.

Rahastamisvahend: üldnimetus lepingutele, mis annavad nende valdajale teatud nõude võlgniku suhtes. EL toetab kolme liiki rahastamisvahendeid: omakapitali-, laenu- ja tagatisvahendeid. Omakapitali- ja laenuvahendid on lepingud investori ja investeerimisobjekti või laenuandja ja laenuvõtja vahel. Tagatised on lepingud, mille puhul tagaja garanteerib investori või laenuandja õigused.

Rakenduskava: rakenduskavas määratakse kindlaks liikmesriigi prioriteedid ja konkreetsed eesmärgid ning vahendite (ELi ja riigi avaliku ja erasektori kaasrahastamine) kasutamine projektide rahastamiseks asjaomase perioodi kestel, mille pikkus on praegu seitse aastat. Rakenduskava raames teostatavad projektid peavad panustama teatud hulga eesmärkide saavutamisse. Rakenduskava rahastamine võib pärineda ERFist, ÜFist ja/või ESFist. Rakenduskava koostab liikmesriik ja komisjon peab selle heaks kiitma enne, kui ELi eelarvest saab makseid teha. Rakenduskava saab programmitöö perioodi jooksul muuta üksnes mõlema poole nõusolekul.

Sissenõudmine: üks kahest viisist finantskorrektsioonide rakendamisel (teine viis on vahendite tühistamine). Liikmesriik jätab kulud programmi kuni põhjendamatult makstud summa toetusesaajatelt sissenõudmiseni ning arvestab selle peale alusetult saadud toetuse sissenõudmist komisjonile esitatavast järgmisest väljamaksetaotlusest maha.

Suurprojekt: majanduslikult kokkukuuluvatest järjestikustest töödest koosnev ja täpset tehnilist funktsiooni täitev ning selgeid eesmärke omav projekt, mille kogukulu (mida võetakse arvesse fondide kaasrahastamise määramisel) ületab 50 miljonit eurot (programmitööperioodil 2007–2013). Projektitasandil vajatakse komisjoni heakskiitu.

Tegevus: vastavalt asjaomase rakenduskava või maaelu arengu programmi jaoks sätestatud kriteeriumidele valitav ja ühe või enama toetusesaaja poolt rakendatav projekt, projektide rühm või tegevus eesmärgiga saavutada programmides seatud sihid ja eesmärgid.

Tulemusreserv: 6% ERFile, ESFile, ÜFile ja EAFRD-le eraldatud vahenditest, mida saab kasutada peale 2019. aasta tulemushindamise tegemist juhul, kui teatud tingimused on täidetud või ületatud.

Ühtekuuluvuspoliitika: ühtekuuluvuspoliitika on ELi eelarve üks suurematest poliitikavaldkondadest. Selle eesmärk on eri piirkondadevaheliste erinevuste vähendamine, taandarenevate tööstuspiirkondade ümberkujundamine ja maapiirkondade mitmekesistamine ning piiriülese, riikide- ja piirkondadevahelise koostöö arendamine. Ühtekuuluvuspoliitikat rahastatakse Euroopa Regionaalarengu Fondi (ERF), Euroopa Sotsiaalfondi (ESF) ja Ühtekuuluvusfondi (ÜF) kaudu.

Kokkuvõte

I

Ühtekuuluvus- ja maaelu arengu poliitika kulutused moodustavad suure osa (ca 44%) Euroopa Liidu (EL) eelarvest. Mõlemal poliitikal on teineteist täiendavad eesmärgid ning neid rakendatakse sarnaste juhtimis- ja kontrollisüsteemidega vahendite abil.

II

ELi kulutusi kavandatakse ja rakendatakse tavaliselt seitsmeaastaste perioodide raames (mitmeaastased finantsraamistikud). Need kattuvad ühtekuuluvus- ja maaelu arengu valdkondade programmitöö perioodidega. Kolm viimast programmitöö perioodi hõlmavad ajavahemikke 2000–2006, 2007–2013 ja 2014–2020. Kontrollikoja auditid perioodil 2007–2013 näitasid, et nii ühtekuuluvuse kui ka maaelu arengu poliitika kulutustes on olulisel määral õigusnormidele mittevastavaid kulusid.

III

Programmitöö perioodi lõpus tuleb ühtekuuluvuse ja maaelu arengu programmid lõpetada ja rahaliselt tasaarvestada. Seejuures tuleb kindlaks teha ELi kaasrahastamise osa mistahes õigusnormidele mittevastavates kuludes (selle peab tagastama ELi eelarvesse). Nii komisjonil kui ka liikmesriikidel on lõpetamisprotsessis oma kindlad ülesanded. Need on sätestatud määrustes ja täpsustatud komisjoni koostatud suunistes.

IV

Käesolevas auditis uuris kontrollikoda, kas lõpetamise aluseks olevad eeskirjad ja menetlused võimaldavad komisjonil ja liikmesriikidel ühtekuuluvuse ja maaelu arengu programmid mõjusalt ja õigeaegselt lõpetada. Audiitorid võrdlesid kahe poliitikavaldkonna kolme programmitöö perioodi lõpetamise korda ning hindasid eelkõige, kuidas saab komisjon kindlust selle kohta, et lõppdeklaratsioon sisaldab seaduslikke ja korrektseid kulusid, mis vastavad programmide eesmärkidele. Lisaks analüüsisid audiitorid lõpetamisprotsessi õigeaegsust ja seda, kas eelarvepädevaid institutsioone lõpetamisprotsessi tulemustest teavitatakse.

V

Ühtekuuluvuse ja maaelu arengu valdkondade lõpetamise kord on loetletud kolme programmitöö perioodi vältel muutunud. Perioodil 2000–2006 oli kord mõlemas valdkonnas sama. Kulud deklareeriti kumulatiivselt ja komisjon aktsepteeris need alles programmide lõpetamisel. Perioodil 2007–2013 pidid liikmesriigid andma komisjonile igal aastal kindlust ELi kaasrahastatud tegevuse kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta, ent kummaski valdkonnas rakendati nõuet erinevalt.

VI

Ühtekuuluvuse valdkonnas tähendab lõpetamine üldiselt kulude seaduslikuks ja korrektseks tunnistamist. Selleks arvutab komisjon iga programmi allesjäänud veariski, võttes seejuures arvesse kogu perioodi vältel tehtud finantskorrektsioonid. Maaelu arengu valdkonnas aga deklareeriti programmide kulud aastapõhiselt ning komisjon jätkab seaduslikkuse ja korrektsuse kontrolle ka peale programmide ametlikku lõpetamist. Seega on lõpetamine puhtalt finantstehing, mis ei tähenda kulude seaduslikkuse ja korrektsuse aktsepteerimist ega iga maaelu arengu programmi kohta allesjäänud riskimäära arvutamist.

VII

Perioodil 2014–2020 arendati kindlust andvat raamistikku veelgi edasi ja ühtlustati seda kahe kuluvaldkonna vahel. Raamatupidamisarvestuse heakskiitmist kasutatakse nüüd mõlemas poliitikavaldkonnas. Mõni erinevus on aga alles, seda nii terminoloogias, ajastuses kui ka tähtaegades.

VIII

Perioodil 2007–2013 leidis kontrollikoda, et vähe tähelepanu pöörati väljundite ja tulemuste saavutamisele. Kui liikmesriikidepoolne programmide tulemuste aruandlus on kohustuslik ja seda hindab ka komisjon, siis lõppmakse tegemine programmide lõpetamisel ei ole kummaski valdkonnas tegelike väljundite ja tulemuste saavutamisega otseselt seotud.

IX

Lõpetamine ei ühti ajaliselt ei programmitöö perioodi ega toetuskõlblikkuse perioodi lõpuga. Formaalselt alustatakse lõpetamist toetuskõlblikkuse perioodi lõppedes, kui järgmine programmitöö periood on juba täiskiirusel käivitunud; olenevalt asjaoludest võib lõpetamine kesta veel mitu aastat. Kummagi perioodi ülesannete märkimisväärne kattumine ning varasema tegevuse (millest osa võis aset leida enam kui kümme aastat varem) kontrollimise haldusalane keerukus seavad ohtu programmide lõpetamise mõjususe. Lisaks takistab järgmise perioodi programmide alustamist võimalus kasutada programmide eelarvet kuni kahe aasta jooksul (n + 2) ning perioodil 2014–2020 isegi kolme aasta jooksul (n + 3) peale programmitöö perioodi lõppemist.

X

Muret teeb ka komisjoni aruandlus mõlema valdkonna programmide lõpetamise tulemite üle. Komisjon ei teavita eelarvepädevaid institutsioone lõpetamisprotsessi lõpptulemusest (kulude ning saavutatud väljundite ja tulemuste korrektsus). Kuna ELi eelarvesüsteem põhineb mitmeaastasel kavandamisel, peaks komisjon kontrollikoja hinnangul esitama Euroopa Parlamendile ja nõukogule konsolideeritud lõpetamisaruande, mis sisaldaks peamist teavet programmide rakendamise kõige olulisemate tulemuslikkuse ja vastavuse aspektide kohta.

XI

Selleks, et ühtekuuluvuse ja maaelu arengu valdkondade lõpetamiskord parandaks ELi vahendite alast aruandekohustust ja läbipaistvust, soovitab kontrollikoda komisjonil võtta järgmisi meetmeid:

–soovitada veelgi ühtlustada ühtekuuluvuse ja maaelu arengu valdkondade lõpetamise haldusnorme, et ühtlustada mõlema valdkonna iga-aastast kindlust andvat protsessi;

–hakata peale programmide lõpetamist lõplikult heaks kiitma programmikulude seaduslikkust ja korrektsust ning saavutatud väljundeid ja tulemusi. See sisaldaks programmitasandi allesjäänud riskimäärade arvutamise menetluste loomist ja selle tagamist, et riskimäär ei ületaks lõpetamisel olulisuse piirmäära, ning eesmärkide saavutamise hindamist ja (vajaduse korral) ebapiisavate tulemuste eest finantskorrektsioonide kehtestamist;

–näidata, kuidas ta teavitab eelarvepädevaid institutsioone lõpetamisprotsessi tulemustest;

–vältida toetuskõlblikkuse perioodide kattumist, viia toetuskõlblikkuse periood nii palju kui võimalik kooskõlla programmitöö perioodiga ning nõuda programmide lõpetamist kohe peale toetuskõlblikkuse perioodi lõppemist (anda liikmesriikidele maksimaalselt kuus kuud lõpetamisdokumentide esitamiseks ja sealt edasi sama kaua komisjonile otsuse tegemiseks).

Loetletud soovitused tuleks rakendada 2020. aastale järgneva perioodi õigusraamistiku ettevalmistamise käigus.

XII

Kontrollikoda hindas ka, kas komisjon andis liikmesriikidele nende perioodi 2007–2013 programmide lõpetamiseks valmistumisel piisavalt ja õigeaegselt suuniseid ja tuge. Kokkuvõttes leidis kontrollikoda, et komisjoni poolt ühtekuuluvuse ja maaelu arengu valdkondades perioodi 2007–2013 lõpetamiseks koostatud suunised võimaldavad liikmesriikidel lõpetamiseks mõjusalt valmistuda. Suunised olid õigeaegsed ja põhjalikud, ning komisjon andis liikmesriikide vajadustele vastu tulles täiendavat tuge. Liikmesriigid olid komisjoni toega rahul ning enamik neist hindas enda lõpetamisprotsessiks valmisolekut heaks.

XIII

Kontrollikoda leidis teatud riske, millega tuleb tegeleda perioodi 2007–2013 ühtekuuluvuse ja maaelu arengu programmide lõpetamise käigus. Eelkõige puuduvad lõpetamisprotsessi peamiste valdkondade jaoks kohustuslikud tähtajad, mis võivad veelgi pikendada lõpetamisprotsessi kestust. Samuti leidsid audiitorid, et mõni mittetoimivaid projekte ja allesjäänud riskimäära esitamist puudutav nõue aitab maandada programmide lõpetamisega seotud riske. Mõni teine nõue (nt projektide etappideks jagamine) on küll vajalik, ent võib oma praeguses sõnastuses muuta lõpetamisprotsessi keerukamaks. Kontrollikojale teeb muret ka asjaolu, et liikmesriikide ja/või komisjoni tasandi kontrollid ei ole piisavad, et tagada programmide lõpetamisel rahastamisvahendite, lepinguliste ettemaksete ja mõningate riigiabi seisukohast oluliste suurprojektide kulude seaduslikkus ja korrektsus.

XIV

Seetõttu peab komisjon säilitama valvsuse, tagamaks perioodi 2007–2013 lõpetamisprotsessi usaldusväärsuse. Olemaks kindel, et ühtekuuluvuse ja maaelu arengu programmide perioodi 2007–2013 lõpetamisprotsessis võetakse asjakohaselt arvesse kõiki riske, soovitas kontrollikoda komisjonil tagada, et:

–suurprojektid kiidetakse kiiresti heaks, ning

–liikmesriigid rakendaksid kulude rahastamiskõlblikkuse kontrollimisel spetsiaalseid protseduure (eriti puudutab see rahastamisvahendeid, lepingulisi ettemakseid).

XV

Lisaks soovitas kontrollikoda liikmesriikidel ELi kaasrahastatava osa projektide teostajatele täies mahus õigeaegselt välja maksta.

Sissejuhatus

Mitmeaastaste programmide lõpetamine ühtekuuluvuse ja maaelu arengu valdkondades

Programmitöö perioodid ja eelarve eraldamine

01

Ühtekuuluvuse ja maaelu arengu poliitika kulutused moodustavad suure osa (ca 44%) ELi eelarvest. Neid ja teisi ELi kulutusi kavandatakse ja rakendatakse seitsmeaastaste perioodide raames (mitmeaastased finantsraamistikud). Mitmeaastased finantsraamistikud kattuvad ühtekuuluvuse ja maaelu arengu valdkondade programmitöö perioodidega. Kolm viimast perioodi hõlmavad ajavahemikke 2000–2006, 2007–2013 ja 2014–2020.

02

Ühtekuuluvuse ja maaelu arengu valdkondades kasutatakse sarnaseid toetusmehhanisme, vahendeid ja kontrollisüsteeme. Mõlema valdkonna eesmärk on piirkondadevaheliste erinevuste vähendamine (vt 1. selgitus) ning perioodil 2014–2020 rahastatakse mõlemat Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidest¹.

1. selgitus

Ühtekuuluvuse ja maaelu arengu valdkondade poliitikaeesmärgid

Ühtekuuluvuspoliitika eesmärk on piirkondadevaheliste arengutaseme erinevuste vähendamine, taandarenevate tööstuspiirkondade ümberkujundamine ja maapiirkondade mitmekesistamine ning piiriülese, riikide- ja piirkondadevahelise koostöö arendamine.

Maaelu arengu poliitika eesmärk on aidata edendada maapiirkondi ja seal elavate inimeste olukorda, parandades põllumajandus- ja metsandussektori konkurentsivõimet, edendades maapiirkondade keskkonda ja elukvaliteeti ning mitmekesistades maamajandust.

03

Programmitöö perioodiks 2014–2020 eraldati ELi eelarvest ühtekuuluvuse ja maaelu arengu valdkondade programmidele ligikaudu 460 miljardit eurot (perioodil 2007–2013 eraldati 430 miljardit eurot ja perioodil 2000–2006 eraldati 300 miljardit eurot) (vt joonis 1). Perioodidel 2000–2006, 2007–2013 ja 2014–2020 moodustas see vastavalt ligikaudu 40%, 44% ja 43% ELi kogueelarvest.

Joonis 1

ELi eraldised programmitöö perioodidel 2000–2006, 2007–2013 ja 2014–2020 (miljardites eurodes)

NB! Joonise koostamiseks kohandati mitmeaastaseid finantsraamistikke järgnevalt: 2006 (EU-25), 2013 (EU-27) ja 2017 (EU-28).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni andmete põhjal.

Ühtekuuluvuse ja maaelu arengu poliitikasuundade eelarvete täitmine koostöös liikmesriikidega

04

Liikmesriigid ja komisjon kannavad koos vastutust ühtekuuluvuse ja maaelu arengu poliitikasuundade eelarvete täitmise eest. Komisjon kiidab heaks liikmesriikide välja pakutud mitmeaastased programmid.

05

Komisjonis vastutavad nende poliitikavaldkondade haldamise eest regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat (DG REGIO), tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat (DG EMPL) ning põllumajanduse ja maaelu areng peadirektoraat (DG AGRI). Liikmesriikides vastutavad kaasrahastatud tegevuse seaduslikkuse ja korrektsuse eest riiklikud ja/või piirkondlikud ühtekuuluvuse ja maaelu arengu programme haldavad asutused, kes teevad seda komisjoni järelevalve ja lõppvastutuse all².

Lõpetamine kui programmide olelusringi viimane etapp

06

Mitmeaastaste programmide heakskiitmine, rakendamine ja lõpetamine on tsükliline protsess. Programmide olelusringi kolme etappi kirjeldatakse joonisel 2.

07

ELi finantsmääruses ja mõlema valdkonna määrustes määratletakse lõpetamine olelusringi viimase etapina – see on lõppmakse tegemine (saldo maksmine), millega tasaarvestatakse kõik liikmesriigile hüvitatud kulud (lõppsaldo) või komisjoni poolt liigselt makstud summade sissenõudmised³.

Joonis 2

Ühtekuuluvuse ja maaelu arengu programmide olelusring

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

08

Lõpetamine tähendab aga ka programmi lõpetamise protsessi, mis hõlmab liikmesriikidepoolset komisjonile dokumentide esitamist, millele järgneb lõppmakse tegemine. Mõlemas poliitikavaldkonnas kehtivad lõpetamise tingimused on sätestatud vastavates määrustes, mis loetletakse I lisas.

09

Lõpetamine on programmi olelusringi keskne osa, kuna:

οkomisjon tohib heaks kiita üksnes vastavalt ELi ja liikmesriigi õigusnormidele kantud kulud. See tähendab eelkõige, et ELi eelarvest tohib hüvitada üksnes vastavalt programmide eesmärkidele ning seaduslikult ja korrektselt kantud kulusid;

οliikmesriigid peavad tagama kulude vastamise kehtivatele õigusnormidele ja usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtetele. Kõigi komisjoni poolt peale programmi lõpetamist avastatud ja parandatud õigusnormide vastaselt kantud kuludega võib kaasneda programmile eraldatud ELi vahendite netosumma vähenemine. Maaelu arengu valdkonnas vähendavad kõik sellised korrektsioonid ELi toetuse netosummat.

10

Samaaegselt nõutakse ELi määrustega, et liikmesriikidele kaasrahastamiseks eraldatud ELi vahendid kulutataks määrustes sätestatud tähtaegade piires. Surve liikmesriikidele tugevneb toetuskõlblikkuse perioodi lõpuosas, sest liikmesriigid võivad kaotada neile algselt eraldatud vahendite veel kasutamata osa.

Lõpetamisprotsessi ülesannete jaotus: liikmesriigid ja komisjon

Liikmesriikide ametiasutused esitavad lõpetamisdokumendid

11

Perioodi 2007–2013 ühtekuuluvuse ja maaelu arengu programmide juhtimise ja kontrolli eest vastutavaid ametiasutusi kirjeldatakse II lisas. Nende ülesandeid lõpetamisprotsessis kirjeldatakse allpool toodud tabelis 1.

Tabel 1

Liikmesriikide ametiasutuste ülesanded lõpetamisprotsessis

Ühtekuuluvus
Maaelu areng

i)korraldusasutus esitab kogu programmitöö perioodi hõlmava lõpparuande rakenduskava elluviimise kohta¹;

i)korraldusasutus esitab viimase rakendamist käsitleva aastaaruande⁴;

ii)sertifitseerimisasutus esitab lõppmaksetaotluse ja vastava kuluaruande²;

ii)makseasutus esitab viimase rakendamisaasta raamatupidamise aastaaruande⁵;

iii)auditeerimisasutus hindab lõppmaksetaotluse õigsust ja lõplikus kuluaruandes esitatud tehingute seaduslikkust ja korrektsust, millele on lisatud lõplik kontrolliaruanne³.

Auditeerimisasutus peab oma lõpetamisdeklaratsioonis esitama iga rakenduskava (rakenduskavade rühma) kohta kogu programmitöö perioodi hõlmava allesjäänud riskimäära. Kui riskimäär ületab komisjoni 2% suurust olulisuse piirmäära, kaasneb sellega tavaliselt finantskorrektsioon. Olulisuse piirmäära ületava kontrollitud allesjäänud riskimääraga rakenduskava ei tohiks lõpetada.

iii)sertifitseerimisasutus esitab arvamuse ning koostab aruande, milles käsitletakse viimase raamatupidamise aastaaruande täielikkust, täpsust ja õigsust ning sisekontrollisüsteemi toimimist⁶.

1Määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikkel 67.

2Määruse (EÜ) nr 1083/2006 artiklid 61, 78 ja 89.

3Määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 62 lõike 1 punkt e.

4Määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 82 lõige 1 ja määruse (EÜ) nr 1306/2013 artikkel 37.

5Määruse (EL) nr 1306/2013 artikli 7 lõige 3 ja artikkel 37.

6Määruse (EL) nr 1306/2013 artikkel 9 ning komisjoni 6. augusti 2014. aasta rakendusmääruse (EL) nr 908/2014, milles sätestatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1306/2013 rakenduseeskirjad seoses makse- ja muude asutustega, finantsjuhtimisega, raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmisega, kontrollieeskirjadega, tagatistega ja läbipaistvusega (ELT L 255, 28.8.2014, lk 59), artikkel 5.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Komisjon hindab lõpetamisdokumente ja kiidab need heaks

12

Ühtekuuluvuse rakenduskavade puhul on komisjonil perioodil 2007–2013 viis kuud aega liikmesriikide esitatud dokumentide analüüsimiseks ning rakendamist käsitleva viimase aastaaruande lõpparuande⁴ ja lõpetamise deklaratsiooni⁵ kohta arvamuse avaldamiseks. Kui need on heaks kiidetud, on komisjonil 45 päeva aega lõppmakse tegemiseks⁶. Programmitöö perioodi kestel võib liikmesriikide või komisjoni kontrollide tulemuste alusel rakendada rakenduskava suhtes finantskorrektsioone. Kontrollide käigus lahendamata jäänud küsimused ja auditileiud tuleb üldiselt selgitada lõpetamisprotsessi käigus. Komisjon võib aga auditeid teha ka hiljem, mis võib endaga kaasa tuua finantskorrektsioone veel peale lõppmakse tegemist⁷.

13

Maaelu arengu valdkonnas põhineb programmide lõpetamine suures osas iga-aastasel raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetlusel, mille käigus komisjon kontrollib sertifitseerimisasutuse aruannet raamatupidamise heakskiitmise kohta. Lõpetamisel on komisjonil viimase arenguaruande kommenteerimiseks aega viis kuud⁸. Kui aruanne loetakse vastuvõtmiseks valmis olevaks ning peale viimase raamatupidamise aastaaruande esitamist on komisjonil kuus kuud aega lõppmakse tegemiseks⁹. ELi eelarve kaitseks õigusnormide vastaselt kantud kulude eest kontrollis komisjon kogu programmitöö perioodi kestel ka kulude seaduslikkust ja korrektsust; need kontrollid olid raamatupidamisarvestuse kontrollimisest ja heakskiitmisest sõltumatud. Nimetatud kontrollidega kaasnesid sageli netofinantskorrektsioonid, mida saab rakendada või lõpetada ka peale maaelu arenguprogrammide lõpetamist.

14

Kui maaelu arengu puhul pidid liikmesriikide ametiasutused esitama lõpetamisdokumendid 30. juuniks 2016, siis ühtekuuluvuse valdkonnas on vastav tähtaeg 30. märts 2017. Erinevatest tähtaegadest tulenevalt olid direktoraadid oma ettevalmistustega käesoleva auditi tegemise ajaks erineval määral edenenud. Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat oli lõpetanud asutusesiseseks kasutuseks mõeldud käsiraamatu ja lõpetamismenetluste koostamise, ent regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi ning sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi puhul oli sama töö valmimine kavandatud alles 2016. aasta lõpuks, st enne lõpetamisdokumentide esitamise tähtaja möödumist.

1Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1303/2013, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi, Euroopa Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta, nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 1083/2006 (ELT L 347, 20.12.2013, lk 320), artikkel 1.

2Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) artikkel 317.

3Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. oktoobri 2012. aasta määruse (EL, Euratom) nr 966/2012, mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ, Euratom) nr 1605/2002 (ELT L 298, 26.10.2012, lk 1), artikkel 90; finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artikli 109 lõige 3; nõukogu määruse (EÜ) nr 1083/2006, millega nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1260/1999 (ELT L 210, 31.7.2006, lk 25), artikli 89 lõige 5; Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1306/2013 ühise põllumajanduspoliitika rahastamise, haldamise ja seire kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 352/78, (EÜ) nr 165/94, (EÜ) nr 2799/98, (EÜ) nr 814/2000, (EÜ) nr 1290/2005 ja (EÜ) nr 485/2008 (ELT L 347, 20.12.2013, lk 549), artikkel 37.

4Määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 67 lõige 4.

5Määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 89 lõige 3.

6Määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 89 lõige 4.

7Vastavalt määruse (EÜ) nr 1083/2006 artiklile 90 tagab korraldusasutus, et kõik asjaomaste programmide kulutuste ja audititega seotud tõendavad dokumendid on komisjonile ja kontrollikojale kättesaadavad viie aasta jooksul pärast programmide lõpetamist.

8Nõukogu 20. septembri 2005. aasta määruse (EÜ) nr 1698/2005 (Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta (ELT L 277, 21.10.2005, lk 1)) artikli 82 lõige 3.

9Määruse (EL) nr 1306/2013 artikkel 37.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

15

Käesolevas auditis uuris kontrollikoda, kas ühtekuuluvuse ja maaelu arengu eeskirjad ja menetlused võimaldavad komisjonil ja liikmesriikidel ühtekuuluvuse ja maaelu arengu programmid mõjusalt ja õigeaegselt lõpetada.

Uuriti esmajärjekorras järgnevaid küsimusi:

οkas ühtekuuluvuse ja maaelu arengu valdkondade programmide lõpetamise haldusnormidega nõutakse programmikulude lõplikku seaduslikuks ja korrektseks tunnistamist ning kindlust väljundite ja tulemuste saavutamise kohta;

οkas eelarvepädevaid institutsioone (Euroopa Parlament ja nõukogu) mitmeaastaste kuluprogrammide lõpetamisprotsessi tulemustest teavitatakse; ning

οkas lõpetamisprotsess toimub õigeaegselt.

Teiseks hindas kontrollikoda, kas komisjon toetas liikmesriike nende perioodi 2007–2013 rakenduskavade ja maaelu arengu programmide lõpetamiseks valmistumisel piisavalt ja õigeaegselt.

16

Kontrollikoja audit keskendus perioodi 2007–2013 ühtekuuluvuse ja maaelu arengu programmide lõpetamise korra tugevatele ja nõrkadele külgedele, perioodi 2000–2006 programmide lõpetamisel saadud kogemustele ja sellele, mil määral on mõlemal mainitud perioodil leitud puudusi arvesse võetud perioodi 2014–2020 määrustes.

17

Audititöö koosnes järgmistest osadest:

οprogrammitöö perioodide 2000–2006, 2007–2013 ja 2014–2020 lõpetamist reguleerivate eeskirjade analüüs;

οanalüüs selle kohta, milliseid suuniseid ja koolitust andis komisjon liikmesriikidele perioodi 2007–2013 programmide lõpetamisel;

οprogrammide lõpetamisega seotud riiklike ja piirkondlike ametiasutuste seas läbi viidud elektrooniline uuring, millega sooviti saada tagasisidet eeskirjade, komisjoni suuniste ja toe ning nende endi valmisoleku kohta. Uuring viidi läbi ajavahemikus november 2015 kuni jaanuar 2016. See oli suunatud ühtekuuluvusvaldkonna korraldus- ja auditiasutustele ning maaelu arengu valdkonna makse- ja sertifitseerimisasutustele. Küsimustiku saanud 480 ametiasutusest saatis oma vastused 337 (vastanute protsent ca 70); ning

οintervjuud uuringus osalenud liikmesriikide ametiasutuste esindajatega. Kokku viidi läbi 25 intervjuud ühtekuuluvuse valdkonna ning 12 intervjuud maaelu arengu valdkonna riiklike ja piirkondlike ametiasutustega.

18

Audit tehti ajavahemikul september 2015 kuni september 2016.

Tähelepanekud

Lõpetamist reguleerivaid eeskirju on küll parandatud, ent nende tõhusamaks ja õigeaegsemaks muutmiseks vajatakse täiendavaid meetmeid

19

Lõpetamine on mitmeaastase programmi olelusringi viimane etapp. Aruandekohustuse ja läbipaistvuse tagamiseks peaks komisjon heaks kiitma lõplike kulude seaduslikkuse ja korrektsuse ning nende kasutamise kooskõlas programmi eesmärkidega. Lõpetamine peaks toimuma nii kiiresti kui võimalik peale programmitöö perioodi lõppu ja komisjon peaks eelarvepädevatele institutsioonidele lõpetamise tulemuste kohta aru andma.

20

Tulenevalt ühtekuuluvuse ja maaelu arengu (eelkõige muud kui pindalapõhised investeerimismeetmed) valdkondade sarnasustest ning asjaolust, et alates 2014. aastast moodustavad mõlemad osa Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidest, peaks lõpetamiskorda ühtlustama parema läbipaistvuse ja võrreldavuse huvides. Ühtlustatud lõpetamiskord aitaks ka sidusrühmadel lõpetamisprotsessi paremini mõista. Lisaks saaks ühiste eeskirjadega parandada programmide rakendamise tõhusust.

Ühtekuuluvuse ja maaelu arengu lõpetamiskord on alates programmitöö perioodist 2000–2006 oluliselt muutunud

Periood 2000–2006: liikmesriigid ei andnud kummaski poliitikavaldkonnas iga-aastast kindlust

21

Perioodil 2000–2006 kehtisid ühtekuuluvuse ja maaelu arengu valdkondade programmide lõpetamiseks ühesugused eeskirjad, ning liikmesriikide ametiasutused ei andnud kummaski poliitikavaldkonnas iga-aastast kindlust. Lõpetamisel pidid need ametiasutused¹⁰ andma valimipõhisel kontrollil põhinevat kindlust perioodi kõigi kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. Komisjoni analüüsi ja kontrollide põhjal nõuti liikmesriikidelt tihti selgitusi või liikmesriigi tasandil lisatööd, mis sageli pikendas lõpetamisprotsessi. Näiteks 14% ERFi rakenduskavade puhul kestis lõpetamine kauem kui neli aastat. Ülevaade komisjoni peadirektoraatides perioodil 2000–2006 ühtekuuluvuse ja maaelu arengu programmide lõpetamisele kulunud ajast on esitatud joonisel 3.

Joonis 3

Rakenduskavade ja maaelu arengu programmide lõpetamiseks kulunud aeg perioodil 2000–2006

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni andmete põhjal.

Periood 2007–2013: liikmesriigid on kohustatud esitama mõlemas poliitikavaldkonnas igal aastal kindlust andva deklaratsiooni

22

Programmitöö perioodil 2007–2013 viidi sisse nõue, mille kohaselt peavad liikmesriigid esitama mõlemas poliitikavaldkonnas igal aastal kindlust andva deklaratsiooni. Programmide lõpetamise aluseks olevate iga-aastaste kinnituste eesmärk oli muuta protsess eelneva perioodiga võrreldes lihtsamaks ja kiiremaks. Ühtekuuluvuse valdkonnas koostati need iga-aastaste kontrolliaruannete kujul, mille esitasid auditeerimisasutused ja kiitis heaks komisjon. Maaelu arengu valdkonnas töötas komisjon kulude lõplikuks heakskiitmiseks välja raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise¹¹ protseduuri, mis koosneb kõigi makseasutuste raamatupidamisarvestuse iga-aastasest ning nõuetele vastavuse mitmeaastasest heakskiitmisest ja kontrollist (vt punkt 13). Ülevaade programmitöö perioodi 2007–2013 liikmesriikide pädevate ametiasutuste juhtimis- ja kontrolliülesannetest on esitatud II lisas.

23

Ühtekuuluvuse valdkonnas deklareeriti kulud perioodil 2007–2013 kumulatiivselt alates perioodi algusest ning komisjon ei kiitnud neid heaks igal aastal. Auditeerimisasutuste poolt igal aastal esitatud ja komisjoni poolt heaks kiidetud kontrolliaruanded moodustasid aga olulise osa komisjoni saadavast iga-aastasest kindlusest. Kui ilmnes kahtlusi kulude seaduslikkuses ja korrektsuses, oli komisjonil ka õigus maksed katkestada või peatada. Iga-aastaste kontrolliaruannete ja arvamuste süsteem koos iga-aastaste rakendamisaruannete komisjonipoolse heakskiitmisega oli ka lõpetamisprotsessi aluseks.

24

Maaelu arengu valdkonnas aga kiitis komisjon perioodil 2007–2013 kulud heaks aastapõhiselt. Komisjon pidi igal aastal kontrollima sertifitseerimisasutuse aruannet ja auditiarvamust ning raamatupidamisaruanded heaks kiitma (raamatupidamisaruannete iga-aastane kontroll ja heakskiit). Menetlus ei hõlmanud üksnes raamatupidamisaruandeid, vaid ka makseasutuse sisekontrollisüsteemi toimimist ja asutuse direktori esitatud kinnitavat avaldust; samas ei hõlmanud see kulude seaduslikkust ja korrektsust. Sellest eraldi pidi komisjon hindama ja heaks kiitma rakendamist käsitleva aastaaruande. Maaelu arengu programmide lõpetamine põhineb liikmesriikide poolt programmitöö perioodi (2007–2015) iga eelarveaasta kohta esitatud raamatupidamise aastaaruannetel ning nende komisjonipoolsel heakskiidul (raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise otsusel). Raamatupidamisarvestuse kontrollimine ja heakskiitmine ei hõlma aga seaduslikkust ja korrektsust, mis käib mitmeaastase vastavuse kontrollimise ja heakskiitmise alla, mis võib omakorda jätkuda isegi peale programmi lõpetamist. Maaelu arengu valdkonnas võib lõpetamist seega vaadelda kui läbi kogu rakendusperioodi kulgevat vajalike meetmete protsessi (mis jätkub ka peale maaelu arengu programmi formaalset lõpetamist), mitte aga teatud ajahetkel toimuvat ühekordset tegevust.

25

Ühtekuuluvuse ja maaelu arengu valdkondade lõpetamist puudutavate juhtimis- ja kontrollisüsteemide arengut kolme programmitöö perioodi vältel (2000–2006, 2007–2013 ja 2014–2020) kirjeldatakse III lisas. See näitab ka, kuidas liikmesriikide ametiasutused ja komisjon on kolme perioodi jooksul järelevalve alast teavet esitanud ja kindlust andnud.

Periood 2014–2020: ühtekuuluvuse ja maaelu arengu valdkondade lõpetamiskorra erinevusi on küll vähendatud, kuid mitte täielikult kõrvaldatud

26

Programmitöö perioodil 2014–2020 rakendatakse raamatupidamise iga-aastast heakskiitmist nii ühtekuuluvuse kui ka maaelu arengu valdkonnas¹², viies seega iga-aastase lõpetamise sisse mõlemas poliitikavaldkonnas. Ühtekuuluvuse valdkonnas võetakse kulude seaduslikkust ja korrektsust raamatupidamise iga-aastase heakskiitmise käigus arvesse juhul, kui liikmesriikide ametiasutused avastavad ja parandavad vead enne raamatupidamisaruannete komisjonile esitamist; nendega võidakse aga tegeleda ka hilisemas etapis mitmeaastaste vastavusauditite käigus – sellisel juhul on teatud tingimustel tulemuseks komisjoni rakendatavad netofinantskorrektsioonid¹³. See vastab üldiselt maaelu arengu valdkonnas alates perioodist 2007–2013 kasutatavale protsessile. Maaelu arengu valdkonnas laieneb iga-aastane kinnitav avaldus alates 2015. aastast ka seaduslikkusele ja korrektsusele, kuna sertifitseerimisasutused peavad neid aspekte käsitlema oma aastaaruannetes. Nagu ka ühtekuuluvuspoliitika valdkonnas, tehakse netofinantskorrektsioonidega päädida võivaid mitmeaastaseid vastavusauditeid eraldi.

27

Perioodi 2014–2020 lõpetamine on mõlemas poliitikavaldkonnas peaaegu identne iga-aastasele raamatupidamisaruannete heakskiitmisele; ainukeseks erinevuseks on ühtekuuluvuses kehtiv nõue esitada lisaks viimase aasta dokumentidele¹⁴ ka lõplik rakendamise aastaaruanne. Maaelu arengu valdkonnas lõpetamiseks lisadokumente ei nõuta; aruandluse vorm on sama mis iga-aastase aruandluse puhul.

28

Perioodiks 2014–2020 parandati kindlust andva ja programmide lõpetamise raamistiku eeskirju veelgi ja ühtlustati neid kahe kuluvaldkonna vahel. Hoolimata jõupingutustest menetlusi ühissätete määruse¹⁵ abil optimeerida, on kummagi poliitikavaldkonna lõpetamiskorras endiselt mõningaid erinevusi. Peamised erinevused loetletakse tabelis 2.

Tabel 2

Ühtekuuluvuse ja maaelu arengu valdkondade lõpetamiskorra erinevused programmitöö perioodil 2014–2020

Teema
Ühtekuuluvus
Maaelu areng
Erinevused

Terminoloogia ja liikmesriikide ametiasutuste rollid
Korraldus-, sertifitseerimis- ja auditeerimisasutuste ülesandeid ja pädevust kirjeldatakse II lisas.
Perioodil 2014–2020 võeti kasutusele mõiste „raamatupidamisarvestuse heakskiitmine“¹.
Korraldus-, makse- ja sertifitseerimisasutuste ülesandeid ja pädevust kirjeldatakse II lisas.
Ühissätete määrusest pärinevat mõistet „raamatupidamisarvestuse heakskiitmine“ küll kasutatakse, ent maaelu arengu valdkonna konkreetsetes eeskirjades kasutatakse edasi mõisteid „raamatupidamisarvestuse kontrollimine ja heakskiitmine“² ja „vastavuse kontroll“³.
Liikmesriikide ametiasutustel on küll üldjoontes sarnased ülesanded, ent nende nimed ja rollid on kummaski poliitikavaldkonnas erinevad.
Terminit „raamatupidamisarvestuse heakskiitmine“ kasutatakse ühtekuuluvuse valdkonnas, maaelu arengu valdkonnas kasutatakse aga lisaks mõisteid „raamatupidamisarvestuse kontrollimine ja heakskiitmine“ ja „vastavuse kontroll“.

Seaduslikkus ja korrektsus
Ühtekuuluvuse valdkonnas lisandub programmide algsele eelrahastamisele veel iga-aastane eelrahastamine. ELi eelarve kaitsmiseks õigusnormide vastaselt tehtud kulude eest jäetakse 10% vahemaksetest süstemaatiliselt välja maksmata. Nimetatud summa makstakse välja peale raamatupidamise aastaaruande heakskiitmist.
Õigusaktis⁴ sätestatakse, et seaduslikkuse ja korrektsuse küsimusi ei peaks raamatupidamisarvestuse iga-aastase heakskiitmise käigus arvesse võtma.
Maaelu arengu valdkonnas tehakse liikmesriikidele ettemakseid vaid programmide alguses, iga-aastaseid ettemakseid ei tehta ning vahemaksetest summasid kinni ei peeta. Programmi maksete kogusummast võib aga välja maksta üksnes kuni 95% ning ülejäänud 5% vabastatakse alles lõppmakse tegemisel.
Maaelu arengu valdkonna eeskirjade kohaselt peab sertifitseerimisasutuste iga-aastane aruandlus sisaldama ka seaduslikkust ja korrektsust⁵.
Kui maaelu arengu valdkonnas tehakse ettemaksed ainult programmi alguses, siis ühtekuuluvuse valdkonnas lisanduvad sellele iga-aastased ettemaksed. Maaelu arengu valdkonnas vahemaksete puhul summasid kinni ei peeta, ühtekuuluvuse valdkonnas peetakse aga kinni 10%. Maaelu arengu valdkonnas võib aga programmile makseid teha kuni 95% ulatuses, ühtekuuluvuses selline piirang puudub.
Kummaski valdkonnas ei ole selge, millisel määral komisjon tegelikult seaduslikkuse ja korrektsuse aspekte raamatupidamisarvestuse iga-aastase heakskiitmise käigus arvesse võtab.

Majandusaasta, eelarveaasta ja viimane raamatupidamise aastaaruanne
Kasutusele võeti uus majandusaasta – 1. juuli kuni 30. juuni⁶.
Viimane raamatupidamise aastaaruanne peab sisaldama kulusid kuni kulude toetuskõlblikkuse viimase kuupäevani (31. detsember 2023)⁸; formaalselt sisaldab see 1. juulist 2023 kuni 30. juunini 2024 kestvat majandusaastat.
Sarnaselt perioodiga 2007–2013 kestab majandusaasta 16. oktoobrist kuni 15. oktoobrini⁷.
Toetuskõlblikkuse viimane kuupäev (31. detsember 2023) on küll sama, ent viimane raamatupidamise aastaaruanne hõlmab ajavahemikku 15. oktoober 2022 kuni 31. detsember 2023.
Majandusaastad hõlmavad erinevaid ajavahemikke.
Viimase raamatupidamise aastaaruande ajavahemikud on samuti erinevad.

Tähtajad
Lõpetamisdokumentide esitamise tähtaeg on 15. veebruar 2015, st 13,5 kuud peale toetuskõlblikkuse viimast kuupäeva (31. detsember 2023).
Lõpetamisdokumentide esitamise tähtaeg on 30. juuni 2024, st kuus kuud peale rahastamiskõlblikkuse viimast kuupäeva (31. detsember 2023).
Lõpetamisdokumentide esitamiseks on seatud erinevad tähtajad.

Lõpetamisdokumendid
Esitada tuleb lõplik rakendamise aastaaruanne⁹.
Lõpetamiseks täiendavaid dokumente ei nõuta.
Erinevalt maaelu arengu valdkonnast nõutakse ühtekuuluvuse valdkonnas lõpliku rakendamise aastaaruande esitamist.

1Määruse (EL) nr 1303/2013 artikkel 84.

2Määruse (EL) nr 1306/2013 artikkel 51.

3Määruse (EL) nr 1306/2013 artikkel 52.

4Määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 139 lõige 5.

5Määruse (EL) nr 1306/2013 artikkel 9.

6Määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 2 lõige 29.

7Määruse (EL) nr 1306/2013 artikkel 39.

8Määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 65 lõige 2.

9Määruse (EL) nr 1303/2013 artikkel 141.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

29

Sisuliselt näitavad lõpetamise tingimused, et ühtekuuluvuse valdkonnas algab lõpetamine maaelu arengu valdkonnast hiljem, ning et lõpliku rakendamise aastaaruande peavad liikmesriigid esitama üksnes ühtekuuluvuse valdkonna rakenduskavade puhul¹⁶. Lõpetamisprotsessile tuleks samuti kasuks kahe poliitikavaldkonna täiendav ühtlustamine.

Ühtekuuluvuse valdkonna perioodi 2007–2013 lõpetamisel võetakse seaduslikkuse ja korrektsuse küsimusi arvesse, kuid neid käsitletakse maaelu arengu valdkonna lõpetamisest eraldi

Arusaam perioodi 2007–2013 lõpetamisest ja selle tulemustest on mõnevõrra erinev

Liikmesriigid tõlgendavad lõpetamise eesmärki laiemalt kui see on määratletud õigusraamistikus

30

Programmide lõpetamise eesmärk peaks olema määrustes selgelt määratletud ja sidusrühmadele teavitatud – see edendaks komisjoni ja liikmesriikide ühesugust arusaamist.

31

Enamik kontrollikoja auditiuuringule vastanud liikmesriikide ametiasutustest pidas lõpetamise eesmärki selgeks. Nende arusaam lõpetamise eesmärgist oli aga mõlemas poliitikavaldkonnas laiem kui see on määrustes määratletud (st lõppmakse tegemine¹⁷). Märkimisväärne osa vastanutest nimetas lõpetamise puhul ka teisi eesmärke, nagu „hüvitatud kulude seaduslikkuse ja korrektsuse lõplik kontrollimine“, „liikmesriigi õiguskindlus selle kohta, et Euroopa Komisjon on perioodi kohta deklareeritud kulud heaks kiitnud“ ning „eesmärkide saavutamise hindamine“.

32

Ühtekuuluvuse valdkonnas jagas nimetatud laiemat arusaamist ka komisjon. Regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi ning sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi sõnul on lõppmakse aluseks programmi lõplikus rakendamisaruandes esitatud tulemused, ning see sõltub auditeerimisasutuse kinnitusest selle kohta, et komisjonile deklareeritud kulud on seaduslikud ja korrektsed.

33

Määrused ei toeta aga arusaama, et ühtekuuluvuse valdkonna rakenduskava lõpetamine annab õiguskindluse selle kohta, et komisjon on kulud heaks kiitnud, kuna finantskorrektsioone võib rakendada ka peale lõpetamist. Tegelikkuses vajatakse hilisemaid finantskorrektsioone harva. Maaelu arengu valdkonnas on ootuste ja tegelikkuse erinevus aga suurem, kuna lõpetamisele järgnevaid vastavusauditeid (millele võivad järgneda finantskorrektsioonid) tehakse sagedamini ning programmid loetakse tegelikult lõpetatuks alles pärast kõigi auditite valmimist ja komisjoni finantskorrektsioonide otsuste teel tasaarvestamist.

Kulude seaduslikkuse ja korrektsuse hindamiseks arvutatakse ühtekuuluvuse valdkonnas kumulatiivne allesjäänud riskimäär rakenduskavade elluviimise ajal ja lõpetamise käigus; maaelu arengu valdkonnas seda ei tehta

34

Mõlemas valdkonnas on komisjon loonud raamistiku, mille abil liikmesriigid saavad kogu programmitöö perioodi vältel anda kindlust deklareeritud kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. Perioodi lõpus peaksid kogu programmi kulud olema seaduslikud ja korrektsed (võttes seejuures arvesse mistahes tehtud finantskorrektsioone). Kogu perioodi allesjäänud riskimäära arvutamine näitaks siis allesjäänud veamäära peale kõigi finantskorrektsioonide rakendamist ning võimaldaks hinnata, kas õigusnormide vastaselt kantud kulude osakaal jääb allapoole komisjoni seatud olulisuse piirmäära (praegu on see mõlemas poliitikavaldkonnas 2%). Allesjäänud riskimäära arvutamine ja analüüs programmi tasandil võimaldaksid ka leida allesjäänud veamäära põhjused ja võtta täiendavaid parandusmeetmeid selleks, et vähendada veamäära vastuvõetava suuruseni.

35

Ühtekuuluvuse valdkonnas leidsid audiitorid, et allesjäänud riskimäär arvutatakse rakenduskavade lõpetamisel iga rakenduskava ja kogu programmitöö perioodi kohta (võttes seejuures arvesse finantskorrektsioone). Regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat ning sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat võivad lõpetamisel rakendada täiendavaid finantskorrektsioone juhul, kui rakenduskava allesjäänud riskimäär ületab peale kontrollimist olulisuse piirmäära.

36

Maaelu arengu valdkonnas ei arvuta ei sertifitseerimisasutused ega komisjon programmide tasandil allesjäänud riskimäära peale kõigi finantskorrektsioonide mõju arvesse võtmist. Kuna sellist arvutust ei tehta ei aasta ega kogu programmitöö perioodi kohta, puudub programmi lõpetamisel ka kindlus, et risk jääb isegi peale finantskorrektsioonide tegemist allapoole olulisuse piirmäära. Põllumajanduse ja maaelu areng peadirektoraadi aasta tegevusaruandes sedastatakse, et „maaelu arengu valdkonnas ei ole võimalik suure tõenäosusega eeldada, et mõistlike meetmete tulemusel võiks allesjäänud finantsrisk langeda alla 2% piiri“¹⁸.

37

Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi aasta tegevusaruandes esitatakse EAFRD kui terviku kohta üksikasjalikud andmed hinnangulise veariski sisaldava summa ning hinnangulise korrigeeriva mõju¹⁹ kohta. Andmed annavad ülevaate ELi eelarvet ohustava allesjäänud finantsriski kohta peale kõigi parandusmeetmete arvesse võtmist. Samas puudutavad need vaid ühte eelarveaastat ning praeguse seisuga ei ole programmide ega makseasutuste tasandil sarnaseid arvutusi tehtud. Erinevalt selle teabe kasutamisest ühtekuuluvuse valdkonnas ei kasutata seda selleks, et tagada allesjäänud riski jäämine allapoole komisjoni kasutatavat olulisuse piirmäära.

38

Kummagi poliitikavaldkonna perioodi 2014–2020 määrustes ei nõuta auditeerimis- ega sertifitseerimisasutustelt auditiarvamuse või -aruande esitamist kogu perioodi kohta või allesjäänud riskimäära arvutamist iga programmi lõpetamisel. Kontrollikoda märgib aga, et auditeerimisasutused esitavad iga-aastased allesjäänud veamäärad ning sertifitseerimisasutused esitavad veamäärad ja mittevastavuse määrad; kõiki esitatud määrasid kontrollib komisjon. Esitatud määrades võetakse arvesse liikmesriikide tasandil rakendatud finantskorrektsioone.

Maaelu arengu valdkonnas ei toimu ei programmide lõpetamisel ega peale seda kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kinnitamist

39

Programmide kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kinnitamisel oleksid teatud praktilised tagajärjed. Eelkõige annaks see liikmesriikidele selgust. Lisaks annaks see ka kasulikku teavet eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetluse jaoks (tegu on protsessiga, mille käigus Euroopa Parlament kiidab nõukogu soovitusel heaks ELi eelarve komisjonipoolse täitmise). Eelarve täitmisele heakskiidu andmine on üks viis, kuidas parlament ja nõukogu saavad panna komisjoni vastutama ELi eelarve täitmise eest²⁰.

40

Ühtekuuluvuse valdkonnas uuris kontrollikoda protsessi, mis tipneb iga rakenduskava lõppmakse tegemisega. Üldjoontes tuleks kõik kulude seaduslikkust ja korrektsust puudutavad küsimused selgitada ja lahendada enne rakenduskava lõpetamist. Komisjon saadab peale hindamist liikmesriigile lõpetamiskirja, milles esitatakse rakenduskava jaoks rahastamiskõlblikeks tunnistatud kulude summa. Sisuliselt tähendab see kulude lõplikku seaduslikuks ja korrektseks tunnistamist. Kuna toetusesaajad on kohustatud säilitama dokumente kuni kolm aastat peale rakenduskava lõpetamist, võivad regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat ning sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat teha auditeid ka peale rakenduskava lõpetamist. Praktikas juhtub seda aga väga harva.

41

Maaelu arengu valdkonnas kiidab komisjon lõpliku kuludeklaratsiooni heaks raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise protseduuri kaudu, mille raames tehakse raamatupidamisarvestuse iga-aastased raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise ning nõuetele vastavuse mitmeaastased heakskiitvad otsused (vt punkt 13). Audiitorid uurisid, kuidas võetakse nimetatud otsuseid arvesse lõppmakse (lõppsaldo) arutamisel. Lõppmakse arvutamisel võetakse küll arvesse kõiki raamatupidamise kontrollimise ja heakskiitmise otsuseid, ent vastavusotsuseid käsitletakse eraldi, kuna need vähendavad otseselt olemasolevate eelarvevahendite mahtu (st kujutavad endast netofinantskorrektsiooni). Vahendeid võidakse vähendada isegi peale seda, kui komisjon on programmi eelneva aasta raamatupidamise aastaaruande formaalselt heaks kiitnud.

42

Nõuetele vastavuse heakskiitmise otsused sisaldavad sageli komisjoni poolt kogu perioodi vältel tehtud vastavusauditite (nende abil kontrollitakse kulude vastavust eeskirjadele) alusel rakendatud finantskorrektsioone. Nõuetele vastavuse heakskiitmine moodustab olulise osa põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi raamatupidamise heakskiitmise menetlusest; samas on see aga eraldatud iga-aastasest raamatupidamise heakskiitmise menetlusest. Vastavusauditeid (ja nende alusel tehtavaid otsuseid) saab läbi viia ka peale programmide lõpetamist. 2016. aasta lõpuks, kui komisjon on kavakohaselt teinud suurema osa perioodi 2007–2013 iga-aastastest raamatupidamise heakskiitmise otsustest, on ligikaudu 80 vastavusauditit komisjoni hinnangul endiselt lõpetamata.

43

Vastavusotsuste tegemine ka peale programmide lõpetamist tähendab, et lõppmakse²¹ ei pruugi sugugi lõplik olla, kuna vastavusauditite tulemusel võib komisjon liikmesriigilt veel vahendeid tagasi nõuda.

44

Kontrollikoda märkis eriaruandes nr 7/2010²², et raamatupidamise kontrollimise ja heakskiitmise eraldamine vastavuse kontrollist ja heakskiitmisest võib anda mõningaid praktilisi eeliseid. Komisjon oli seisukohal, et menetluse lahkulöömise vajadus tulenes vastavusauditite kestusest ning võimaldab komisjonil programmide iga-aastast rahalist elluviimist paremini jälgida. Kontrollikoda kritiseeris aga asjaolu, et komisjon ei koosta kokkuvõtet, milles kiidetaks heaks konkreetse aasta kulud peale vastava aasta kõigi vastavusauditite lõpetamist. Audiitorid leidsid, et sellist kokkuvõtet ei koostata ka programmide lõpetamisel. Taolise otsusega saaks heaks kiita netokulud peale kõigi finantskorrektsioonide rakendamist ning samas teavitada eelarve täitmisele heakskiidu andmise eest vastutavaid institutsioone. Lisaks moodustaks see ühe elemendi, mida vajatakse põllumajanduse valdkonnas programmide tasandil allesjäänud veamäära arvutamiseks. Komisjon ei ole nimetatud puuduse kõrvaldamiseks ka perioodil 2014–2020 midagi ette võtnud.

45

Raamatupidamisarvestuse iga-aastase kontrollimise ja heakskiitmise ning mitmeaastaste vastavusauditite lahusust rakendatakse ka perioodil 2014–2020 ning laiendatakse see ühtekuuluvuse valdkonda²³.

Lõpetamisel ei võeta küllaldaselt arvesse väljundite ja tulemuste saavutamist

46

Lõpetamine peaks hõlmama programmi lõplikku aruandlust ja hindamist, sealhulgas kogu perioodi väljundite ja tulemuste saavutamise seiret ja analüüsi. Komisjonile peaks andma usaldusväärset teavet eesmärkide saavutamise kohta, et ta saaks hinnata ELi vahendite kasutamise tõhusust ja mõjusust vaatlusalusel perioodil.

Periood 2007–2013: liikmesriigid peavad programmides määratletud näitajate abil aru andma konkreetsete ja kontrollitavate sihtnäitajate kohta

47

Programmitöö perioodi jooksul pidid liikmesriigid aru andma oma programmide elluviimisel tehtud edusammudest²⁴. Seejuures pidid nad andma teavet programmides määratletud konkreetsete ja kontrollitavate sihtnäitajate kohta. Määrustes sätestatakse ka maaelu arengu programmide vahehindamine (2010) ning mõlema poliitikavaldkonna järelhindamine (2015)²⁵.

48

Lõpetamisel nõutakse mõlemas poliitikavaldkonnas enne lõppmakse tegemist eesmärkide saavutamise alast aruandlust – ühtekuuluvuse valdkonnas iga-aastases rakendamisaruandes ning maaelu arengu valdkonnas iga-aastases eduaruandes (vt tabel 1). Lõppmakse suurus ei ole aga otseselt seotud tegelike väljundite ja tulemustega.

49

Ühtekuuluvuse valdkonnas märkisid mõne liikmesriigi ametiasutused, et jääb ebaselgeks, kuidas peaks tulemuslikkuse aruandluses arvesse võtma lõpetamise tähtajaks veel lõpule viimata tegevusi. Teistel ei olnud aga kindlust selle kohta, millised on nende programmides seatud sihtnäitajate mittesaavutamise võimalikud rahalised tagajärjed. Komisjon oli küll liikmesriikidele vastanud, et sihtnäitajate mittesaavutamisele ei järgne automaatseid finantskorrektsioone, ent vastutavatel asutustel puudus siiski kindlus regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi ning sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi reaktsiooni kohta.

50

Maaelu arengu valdkonnas märkisid mõne liikmesriigi ametiasutused, et kahe programmitöö perioodi vältel rahastatud tegevuste väljundite ja tulemuste aruandluse eeskirjad olid endiselt ebaselged.

51

Liikmesriikide auditi- ja sertifitseerimisasutused märkisid uuringu ja intervjuude käigus, et nad ei kavatsenud kontrollida ei sihtnäitajate saavutamist ega nende mittesaavutamise põhjuseid. Nimetatud asjaolu ning ebakindlus programmitöö perioodi lõpuks veel lõpule viimata tegevuste alase aruandluse üle seavad ohtu perioodi 2007–2013 sihtnäitajate kohta esitatud andmete usaldusväärsuse ja täpsuse.

Periood 2014–2020: programmide prioriteetide tasandil seatud vahe-eesmärkide saavutamisest sõltuva tulemusreservi jaotamine

52

Perioodil 2014–2020 pannakse rohkem rõhku programmide elluviimise käigus saavutatud väljunditele ja tulemustele ning kontrollimehhanismidele (sealhulgas programmi vastuvõtmise, hindamise ja auditi ajal). Seda tugevdati tulemusraamistiku muutmisega, mille käigus võeti uuesti kasutusele programmi eelarvest kuni 6% moodustav tulemusreserv. Tulemusreservi jaotamine sõltub programmide prioriteetide tasandil seatud vahe-eesmärkide saavutamisest²⁶. Kui sihtnäitajaid ei saavutata, võib komisjon rakendada ka finantskorrektsioone²⁷. Kontrollikoda täheldas ühes varasemas aruandes aga teatavaid puudusi mõlema valdkonna tulemuslikkuse raamistikus²⁸. Lisaks näitab alles tulevik tulemusreservi tegelikku toimimist ja mõju.

Euroopa Parlamendile ja nõukogule ei esitata konsolideeritud lõpetamisaruannet kulude seaduslikkuse ja korrektsuse ega saavutatud väljundite ja tulemuste kohta

53

ELi eelarvesüsteem põhineb mitmeaastasel programmitööl. Programmide elluviimisel aruandekohustuse ja läbipaistvuse tagamiseks tuleks eelarvepädevatele institutsioonidele programmide lõpetamise tulemustest aru anda. Seega peaks komisjon andma Euroopa Parlamendile ja nõukogule aru programmitöö perioodi lõppseisu kohta (kulude korrektsus ja saavutatud tulemused).

54

Praegu on eelarvepädevate institutsioonide käsutuses mitu programmide rakendamist puudutavat dokumenti:

οteatis Euroopa Liidu eelarve kaitsmise kohta;

οpõllumajanduse ja maaelu areng peadirektoraadi, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi ning regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi iga-aastased tegevusaruanded;

οkokkuvõttev aruanne komisjoni juhtimissaavutustest;

οvaatlusaluse perioodi rakenduskavade ja maaelu arengu programmide tulemusi kajastavad järelhindamised;

οkokkuvõttev aruanne järelhindamise kohta;

οkomisjoni otsused kulude vastamise kohta ELi eeskirjadele;

οmaaelu arengu valdkonnas komisjoni iga-aastased raamatupidamise kontrollimise ja heakskiitmise otsused (viimane neist sisaldab ka lõppmakset).

55

Peadirektoraatide aasta tegevusaruannete kaudu annab komisjon eelarvepädevatele institutsioonidele aastapõhiselt olukorra kohta aru; samas puudub aruanne, mis käsitleks konkreetselt programmitöö perioodi kui terviku lõpetamise lõplikku tulemust. Kirjeldatud olukord ei muutu ka perioodil 2014–2020.

56

Programmitöö perioodi 2000–2006 kohta märgib kontrollikoda, et komisjon koostas aruande ERFi ja ESFi programmide ja ÜFi projektide finantskorrektsioonide ja lõpetamise seisu kohta 2013. aastal.

Toetuskõlblikkuse perioodide osalise kattumise tõttu alustatakse programmi lõpetamist alles mitu aastat peale selle lõppemist

57

Lõpetamine peaks toimuma nii kiiresti kui võimalik peale programmitöö perioodi lõppu, et järgnevate programmidega saaks kiiresti alustada. Programmide lõpetamise mõjususe tagamiseks on samuti oluline eraldada sellega seotud ülesanneteks piisavalt aega ja ressursse.

Täiendav aeg ELi rahastamise kasutamiseks: üleminek perioodi 2000–2006 n + 2 süsteemilt perioodi 2014–2020 n + 3 süsteemile

58

Kolmel viimasel programmitöö perioodil anti liikmesriikidele ELi määrustega täiendavat aega neile eraldatud vahendite kasutamiseks. Perioodidel 2000–2006 ja 2007–2013 võis vahendeid kasutada veel kaks aastat peale programmitöö perioodi lõppemist. Niisiis kestis perioodi 2007–2013 toetuskõlblikkuse periood 2015. aasta 31. detsembrini (mitte 2013. aasta lõpuni).

59

Perioodi 2014–2020 toetuskõlblikkuse perioodi (eelarve kasutamiseks antud ajavahemik) pikendati kolme aastani peale programmitöö perioodi lõppu (n + 3)²⁹; varasematel perioodidel kehtis kahe aasta reegel (n + 2). Selle tulemusel lõpeb toetuskõlblikkuse periood 2023. aastal, tervelt kümme aastat peale õigusraamistiku vastuvõtmist Euroopa Parlamendi ja nõukogu poolt (2013. aasta lõpus). Nimetatud ajavahemikule järgneb programmide lõpetamine, mis lisab ühtekuuluvuse valdkonnas veel vähemalt kaks aastat. Selleks ajaks on Euroopa Parlamendi koosseis juba kaks korda vahetunud (programmide lõpetamise ajaks võib-olla isegi kolm korda).

Ühtekuuluvuse valdkonnas on liikmesriikidel lõpetamisdokumentide esitamiseks rohkem aega

60

Perioodi 2000–2006 lõpetamise eeskirjad võimaldasid üksikjuhtudel toetuskõlblikkuse perioodi täiendavat pikendamist 6–12 kuu võrra. Perioodi 2007–2013 kummaski valdkonnas selliseid erandeid enam ei lubatud – see peaks lühendama lõpetamisprotsessi pikkust. Ühtekuuluvuse ja maaelu arengu valdkondade vahel on lõpetamisdokumentide koostamiseks ja komisjonile esitamiseks antav aeg aga kummaski valdkonnas väga erinev³⁰: ühtekuuluvuse valdkonnas on liikmesriikidel selleks peale toetuskõlblikkuse perioodi lõppemist 15 kuud, maaelu arengu valdkonnas aga vaid kuus kuud³¹. Seetõttu on liikmesriikidel programmitöö perioodi 2007–2013 lõpetamiseks ühtekuuluvuse valdkonnas aega 31. märtsini 2017 ja maaelu arengu valdkonnas 30. juunini 2016 (vt joonis 4).

Joonis 4

Lõpetamisprotsessi kestus

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

61

Erinevust selgitab asjaolu, et maaelu arengu puhul tehakse suur hulk tööd ära juba programmitöö perioodi kestel ja lõpetamisel keskendutakse peamiselt viimasele eelarveaastale. Ühtekuuluvuse valdkonnas on lõpetamise protsess aga laiaulatuslikum, hõlmates kogu programmitöö perioodi kulude kontrollimist (vt ka punktid 22–25).

62

Perioodil 2014–2020 on lõpetamise kord mõlemas poliitikavalkonnas küll rohkem ühtlustatud, ent ühtekuuluvuses on dokumentide komisjonile esitamiseks endiselt märkimisväärselt rohkem aega: 13,5 kuud peale lõpliku toetuskõlblikkuse viimase kuupäeva möödumist (maaelu valdkonnas on sama ajavahemiku pikkus kuus kuud).

Toetuskõlblikkuse perioodide osaline kattumine põhjustab osaliselt järgnevate programmide alustamise viibimist

63

Nagu näidatud tabelis 3, kiideti mitu perioodi 2014–2020 programmi heaks 2015. või isegi 2016. aastal. Alates õigusliku aluse vastuvõtmisest 2013. aastal alustati liikmesriikides täie hooga uue perioodi rakendamist ning sellele on kulunud ka komisjoni peadirektoraatide tähelepanu. Peale partnerluslepingute, rakenduskavade ja maaelu arengu programmide üle peetud läbirääkimisi tegelevad paljud liikmesriigid praegu korraldusasutuste ja sertifitseerimisasutuste määramisega (neid asutusi peavad kontrollima auditeerimisasutused). Määratud asutustest komisjonile teadaandmine on vahemaksete tegemise eeltingimuseks.

Tabel 3

Perioodi 2014–2020 programmide vastuvõtmine

Peadirektoraat | Vastuvõetud programmide arv
2014 | 2015 | 2016 | Kokku
DG REGIO | 132 | (45%) | 143 | (48%) | 20 | (7%) | 295
DG EMPL | 153 | (71%) | 62 | (29%) |  |  | 215
DG AGRI | 9 | (8%) | 109 | (92%) |  |  | 118
Aastas kokku | 294 | (47%) | 314 | (50%) | 20 | (3%) | 628

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni andmete põhjal.

64

2016. aasta novembriks oli komisjoni teavitatud sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi 140 programmi (215st) ja regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi 163 programmi (295st) riiklike asutuste määramisest. 2016. aasta vahemaksetaotlused olid esitatud 66 sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi ning 53 regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi haldusalas oleva programmi kohta³², mis näitab, et nende tegevus oli juba käivitunud. Liikmesriikide ametiasutused on seetõttu üldiselt juba alustanud perioodi 2014–2020 programmide elluviimist. Valdava osa programmide rakendamist ei ole aga veel alustatud lihtsalt sellepärast, et perioodi 2007–2013 vahendeid ei ole veel ära kasutatud ning nende toetuskõlblikkuse periood lõppes alles 31. detsembril 2015. Toetuskõlblikkuse perioodide osaline kattumine ei motiveeri alustama järgneva perioodi programmidega.

Toetuskõlblikkuse perioodide osaline kattumine suurendab programmide haldamise ja kontrolliga seotud halduskoormust nii liikmesriikide kui ka komisjoni tasandil

65

Komisjon peab lõpetamist regulatiivsete nõuete osaks; seetõttu ei koostata kummaski poliitikavaldkonnas lõpetamise kohta eraldi eelarvet ega jälgita selle kulusid. Komisjon ei nõua liikmesriikidelt teavet lõpetamise maksumusest ja selleks eraldatud vahenditest ega koosta põhjalikku prognoosi enda peadirektoraatides programmide lõpetamiseks vajalike ressursside kohta. Kuna liikmesriikide jaoks moodustab programmide lõpetamine osa programmide haldamisega seotud ülesannetest, ei prognoosi ega jälgi nad samuti kummaski poliitikavaldkonnas selleks kuluvaid ressursse.

66

Kontrollikoja uuringu ja intervjuude käigus väljendatud peamine mure oli toetuskõlblikkuse perioodide osalisest kattumisest tingitud ajasurve ning programmide lõpetamiseks vajalik töö. Ajasurvet peavad oluliseks riskiks eelkõige auditeerimis- ja sertifitseerimisasutused. Osa ametiasutustest märkisid, et palkavad probleemi lahendamiseks täiendavaid töötajaid või tellivad teenuseid allhankijailt. Mitme ametiasutuse jaoks ei olnud see aga eelarvekärbete tõttu võimalik. Komisjon on ka kindlaks teinud täiendava töötajate vajaduse lõpetamise protsessi ajal ja kaalub teatud ülesannete tellimist välistelt teenuseosutajatelt.

67

Lisaks mõjutasid mitut lõpetamisega seotud ametiasutust negatiivselt haldusalased ümberkorraldused, mis tõid endaga kaasa töötajate koondamise või neile muude tööülesannete andmise. Seetõttu on tõsine risk, et liikmesriikide tasandil võivad programmide lõpetamisega tegeleda ebapiisavate kogemustega töötajad.

68

Kahe programmitöö perioodi alla kuuluvate programmide rakendamise probleem suureneb perioodil 2014–2020 veelgi, kuna kulud on rahastamiskõlblikud veel kolm aastat peale programmitöö perioodi lõppu (perioodil 2007–2013 oli sama ajavahemiku pikkuseks kaks aastat). Eeldusel, et järgnevat perioodi alustatakse kavakohaselt, kattub liikmesriikide töö perioodi 2014–2020 programmide raamatupidamisaruannete heakskiitmiseks uute programmide rakendamisega vahemikus 1. jaanuar 2021 kuni 30. juuni 2024 (maaelu areng) või kuni 15. veebruar 2025 (ühtekuuluvus).

Komisjon toetas liikmesriike piisavalt ja õigeaegselt perioodi 2007–2013 programmide lõpetamise ettevalmistamisel, ent peab säilitama valvsuse, et tagada nõuete liikmesriikidepoolne usaldusväärne täitmine

Komisjon koostas perioodi 2007–2013 lõpetamiseks põhjalikud ja õigeaegsed suunised

69

Reeglid peaksid olema selged, lihtsad ja praktilised ning määrustes hõlpsasti leitavad. Õigusraamistiku keerukus võib programmide lõpetamisel suurendada vigade arvu, kui ametiasutused ei mõista nõudeid õigesti või tõlgendavad neid komisjonist erinevalt. Lisaks võib see tekitada ebatõhusust juhul, kui komisjon on sunnitud liikmesriikidele selgitusi andma. Loetletud riskide maandamiseks peaks komisjon juba ette koostama suunised, milles võetakse kokku ja selgitatakse täiendavalt programmide lõpetamisel kehtivaid nõudeid. Määrustes sätestatakse küll kogu programmitöö perioodi üldine raamistik (programmitöö, finantshaldus, audit jne), kuid suunistes tuleks keskenduda rohkem määruste komisjonipoolse tõlgendamise tehnilistele ja praktilistele aspektidele.

Komisjoni suunised parandasid mõlemas poliitikavaldkonnas arusaamist lõpetamise kohta kehtivatest eeskirjadest

70

Mõlema valdkonna õigusraamistiku kontrollikojapoolne läbivaatamine näitas, et lõpetamisele kehtivad nõuded tuleb võtta eri määrustest³³. Eelkõige puudutab see maaelu arengut, kus täiendavat keerukust lisab lõpetamist puudutavate määruste suur arv. Lisaks käsitletakse perioodi 2007–2013 lõpetamisprotsessi finantsaspekte 2013. ja 2014. aastal vastu võetud perioodi 2014–2020 uutes määrustes³⁴, samas kui toetuskõlblikkuse tingimused on sätestatud perioodi 2007–2013 määrustes³⁵. Kontrollikorda³⁶ ja üleminekueeskirju³⁷ käsitletakse aga omakorda teistes määrustes.

71

Mõlema valdkonna õigusraamistiku keerukuse tõttu koostas komisjon aga programmide lõpetamist käsitlevad suunised. Neis esitatakse kokkuvõtlikult protsessile kehtivad peamised nõuded ja tähtajad ning antakse täiendavaid selgitusi, mida hindas positiivselt enamik lõpetamise protsessiga seotud ametiasutustest.

72

Kokkuvõttes leidis kontrollikoda, et komisjon oli määruste sätete selgitamiseks koostanud mõlema valdkonna jaoks põhjalikud suunised. Suuniste projekti tutvustati liikmesriikidele juba varajases etapis, võimaldades neil sisu kohta kommentaare esitada. Tabelis 4 esitatakse mõlema valdkonna suuniste vastuvõtmise ajaline kulg. Muudetud suunistes tehti väga vähe muudatusi.

Tabel 4

Programmide lõpetamise suuniste vastuvõtmise ajaline kulg

| Ühtekuuluvus | Maaelu areng
Liikmesriikidele esitatakse suuniste esimene projekt | juuni 2012¹ | aprill 2013⁴
Suunised võetakse vastu | märts 2013² | märts 2015⁵
Muudetud suunised võetakse vastu | aprill 2015³ | detsember 2015⁶

1Fondide koordineerimiskomitee kohtumisel 7. juunil 2012.

2Komisjoni 20. märtsi 2013. aasta otsus C(2013) 1573, millega kiidetakse heaks suunised Euroopa Regionaalarengu Fondist, Euroopa Sotsiaalfondist ja Ühtekuuluvusfondist antava abi suhtes vastu võetud rakenduskavade lõpetamise kohta (2007–2013).

3Komisjoni 30. aprilli 2015. aasta otsus C(2015) 2771, millega muudetakse 20. märtsi 2013. aasta otsust C(2013) 1573.

4Maaelu arengu komisjoni kohtumisel 19. aprillil 2013.

5Komisjoni 5. märtsi 2015. aasta otsus C(2013) 1399, millega kiidetakse heaks suunised Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD) antava toetuse andmiseks vastu võetud maaelu arengu programmide lõpetamise kohta (2007–2013).

6Komisjoni 11. detsembri 2015. aasta otsus C(2015) 8866, millega muudetakse 5. märtsi 2015. aasta otsust C(2013) 1399.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

73

Suunised lisavad mõlemas valdkonnas selgust ja annavad praktilist abi küsimustes, mida määrustes ei kajastatud üksikasjalikult või piisava selgusega.

74

Peaaegu kõik uuringus osalenud mõlema poliitika valdkonna ametiasutused olid seisukohal, et komisjoni suunised esitati küllalt vara selleks, et valmistuda programmide lõpetamiseks. Kaks kolmandikku vastanutest märkis, et suunised selgitasid küsimusi, mida määrustes küllaldaselt ei kajastatud (vt joonis 5). Peaaegu kõik ametiasutused pidasid suuniseid lõpetamise ülesehituse (sh pädevuse ja tähtaegade) seisukohast selgeks.

75

Ligikaudu viiendik küsitletud ametiasutustest märkis, et vajab teatud küsimustes täiendavaid suuniseid või selgitusi. IV lisas loetletakse valdkonnad, mida 15% või rohkem vastanutest ei pidanud küllalt selgeks või mida peeti pigem ebaselgeks.

Joonis 5

Liikmesriikide ametiasutuste vastused uuringu küsimusele selle kohta, kas komisjoni suunised andsid küllaldast selgust

Allikas: Euroopa Kontrollikoja auditiuuring.

Lõpetamisprotsessi teatud aspektide jaoks tähtaegade mitteseadmine võib ohustada lõpetamise õigeaegset lõpulejõudmist

76

Programmide lõpetamise eeskirjade oluliseks osaks on selged tähtajad, sest need aitavad tagada ülesannete õigeaegse täitmise ja lõpetamisprotsessi üldise mõjususe.

77

Üldiselt seatakse määrustes enamiku aspektide jaoks tähtajad, ent kolmes valdkonnas ei ole seda siiski tehtud: liikmesriikide vastused komisjoni poolt lõpetamisdokumentide kohta esitatud küsimustele, suurprojektide komisjonipoolne heakskiitmine ning liikmesriikide poolt ühtekuuluvuse valdkonnas toetusesaajatele eraldatav avaliku sektori kaasrahastamine.

Puuduvad tähtajad liikmesriikide vastuste saatmiseks komisjoni esitatud küsimustele: lõpetamisprotsessi venimise risk

78

Kui lõpetamisdokumendid on kvaliteetsed, piisab määruste sätetest programmide kavakohaseks lõpetamiseks. Kui komisjon ei ole aga liikmesriigi esitatud teabega rahul, võib komisjoni küsimustele saadetavate vastuste esitamiseks antud tähtaja puudumine lõpetamisprotsessi veelgi pikendada.

79

Üheski perioodi 2007–2013 määruses ei ole seatud maksimaalselt aega, mille jooksul liikmesriik peab vastama komisjoni esitatud lõpetamisdokumente puudutavatele küsimustele. Ühtekuuluvuse valdkonna suunistes seati selliseks tähtajaks kaks kuud, mida võib taotluse korral veel kahe kuu võrra pikendada; maaelu arengu valdkonna suunistes taoline nõue puudub.

Ühtekuuluvuse valdkonna suurprojektide esitamiseks ja heakskiitmiseks seatud tähtaegade puudumine muudab lõpetamise keerulisemaks ja seab ohtu vahendite kasutamise

80

Perioodil 2007–2013 liigitati ühtekuuluvuse valdkonnas suurprojektideks enam kui 50 miljoni euro suuruse maksumusega projektid³⁸. Kuna sellised projektid hõlmavad märkimisväärset ELi-poolset rahastamist, pidi komisjon neid enne hindama ja nende rahastamise heaks kiitma³⁹.

81

Perioodi 2007–2013 reguleeriv raamistik ei sisaldanud suurprojektide esitamiseks ühtegi tähtaega ega tegelikkuses ka ühtegi tähtaega neid puudutavate otsuste komisjonipoolseks vastuvõtmiseks. 2016. aasta 15. novembri seisuga oli regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadil endiselt heaks kiitmata seitsme liikmesriigi esitatud 19 suurprojektide ettepanekut. Nende rahastamiskõlblikud kogukulud olid 1 miljardit eurot ja ELi-poolne kaasrahastamine 854 miljonit eurot.

82

Suurprojekti otsuse venimine muudab rakenduskava lõpetamise keerulisemaks, sest korraldus- ja auditeerimisasutus ei tea, kuidas käsitleda vastavaid kulusid lõpetamisdokumentide ettevalmistamisel. Lisaks tekitab otsuste venimine liikmesriikide jaoks õiguslikku ebakindlust. Eelkõige tähendab mõne suurprojekti kohta tehtud komisjoni negatiivne otsus lõpetamistähtaja lähenedes suuremat riski, et liikmesriik ei jõua tagasilükatud projekti teiste rahastamiskõlblike kuludega asendada, mis võib muuta keeruliseks ELi rahastamise täieliku ärakasutamise.

83

Perioodil 2014–2020 võib suurprojekti kulud väljamaksetaotlusesse lisada⁴⁰ juhul, kui komisjonile on eelnevalt esitatud sõltumatute ekspertide positiivne arvamus, või peale projekti komisjonile heakskiitmiseks esitamist. Komisjon peaks kolme kuu jooksul tegema otsuse suurprojektile toetuse eraldamise kohta⁴¹.

Puuduvad tähtajad ühtekuuluvuse valdkonnas toetusesaajatele avaliku sektori kaasrahastamise välja maksmiseks: mainerisk

84

Reeglina võib ühtekuuluvuse kulusid ELi vahenditest kaasrahastada üksnes juhul, kui toetusesaaja on need kulud kandnud toetuskõlblikkuse perioodil⁴². Seetõttu peab toetusesaaja olema saanud vastava avaliku sektori poolse kaasrahastamise enne, kui liikmesriik taotleb komisjonilt nende hüvitamist.

85

Korraldusasutused peavad tagama, et avaliku sektori poolne kaasrahastamine makstakse toetusesaajatele nii kiiresti kui võimalik täies mahus välja⁴³, kuid ühtekuuluvusvaldkonna perioodi 2007–2013 reguleerivas raamistikus puudub konkreetne tähtaeg, mille jooksul tuleks toetusesaajatele maksed teha. Seetõttu võib juhtuda, et liikmesriigid esitavad komisjonile hüvitamiseks kulud, mida ei ole veel toetusesaajatele välja makstud⁴⁴.

86

Audiitorid on varem juhtinud tähelepanu märkimisväärsetele viivitustele toetusesaajatele avaliku sektori poolse kaasrahastamise väljamaksmisel (vt 2. selgitus). Komisjon ei nõua liikmesriikidelt programmide lõpetamisel või peale seda aruandlust selle kohta, milline osa avaliku sektori eraldatud kaasrahastamisest on ka tegelikult välja makstud. Seetõttu on võimalik, et toetusesaajad ei saa õigel ajal kogu kaasrahastamist isegi juhul, kui komisjon on oma osa liikmesriigile tegelikult täies mahus üle kandnud. Põhimõtteliselt võib see tähendada, et toetusesaajad ei ole isegi programmide lõpetamise ajaks (2018 või hiljem) nende projektidele eraldatud ELi kaasrahastamist kätte saanud. Kontrollikoda on seisukohal, et maksete hilinemine kujutab endast ELi jaoks maineriski.

2. selgitus

Hilinemised ELi kaasrahastamise toetusesaajatele väljamaksmisel

Prantsusmaal viivitasid riiklikud ametiasutused oluliselt ELi vahendite maksmisega toetusesaajate rollis olevatele piirkondlikele asutustele: kahel juhul oli viivitus pikem kui viis kuud⁴⁵.

Ühe Itaalia projekti puhul (aruande koostamine Itaalia eri piirkondade koolitusvajaduste kohta) esitas toetusesaaja korraldusasutusele väljamaksetaotluse märtsis 2014. Väljamaksetaotluses deklareeritud kulude kohta anti liikmesriigi sertifitseerimisasutuse kontrollitõend ja esitati komisjonile. Kuigi komisjon kiitis kulud heaks juunis 2014, tehti toetusesaajale vahemakse alles viis kuud hiljem (novembris 2014).

Sarnaseid juhtumeid avastati veel nelja Itaalias, ühe Prantsusmaal ja kuue Madalmaades teostatud projekti juures⁴⁶.

87

Erinevalt ühtekuuluvuse valdkonnast on maaelu arengu projektides ELi kaasrahastamise seisukohast rahastamiskõlblikud üksnes kulud, mille jaoks toetusesaajale on tegelikult toetus välja makstud⁴⁷.

88

Perioodi 2014–2020 määruses sätestatakse, et avaliku sektori eraldatud kaarahastamine tuleb toetusesaajatele välja maksta 90 päeva jooksul pärast toetusesaaja väljamaksetaotluse esitamist⁴⁸. Igaks juhuks sisaldab määrus täiendavat sätet, mille kohaselt peab liikmesriik tagama, et maaelu arengu programmi lõpetamise ajaks peab toetusesaajatele välja makstud toetussumma olema vähemalt sama suur kui ELi eelarvest saadud kaasrahastamine⁴⁹.

Mõningad suunistes esitatud nõuded on määruste nõuetest rangemad

89

Kontrollikoda leidis ühtekuuluvuse valdkonna suunistest nõudeid, mis on määruste nõuetest rangemad. Nimetatud nõuded puudutavad rahastamisvahendeid, mittetoimivaid projekte, projektide etappidesse jagamist ja allesjäänud riskimäära. Nõuded on esitatud tabelis 5, kus kirjeldatakse ka maaelu arengu valdkonnas nende lahendamiseks võetud meetmeid ja seda, kas perioodiks 2014–2020 on muudatusi tehtud. Maaelu arengu valdkonna suunistes täiendavaid nõudeid kasutusele ei võetud.

90

Ligikaudu 19% auditiuuringule vastanud korraldusasutustest ja 24% auditeerimisasutustest märkisid ka oma vastustes, et mõningad suunistes esitatud nõuded on määruste nõuetest rangemad.

91

Kõik tabelis 5 loetletud nõuded võeti kasutusele konkreetsete puuduste lahendamiseks. Mittetoimivaid projekte ja allesjäänud riskimäära esitamist puudutavad nõuded aitavad maandada programmide lõpetamisega seotud riske. Mittesuurprojektide etappideks jagamist puudutavad selgitused on küll vajalikud, ent nende sõnastus võib muuta lõpetamisprotsessi keerukamaks. Kontrollikoda on varem kirjutanud rahastamisvahendite toetuskõlblikkuse perioodi pikendamisest komisjoni lõpetamissuuniste abil⁵⁰, mis tekitab õigusnormide hierarhia probleemi. Komisjon ei ole sellise tõlgendusega aga nõus ning keeldub tegemast seadusandlikku ettepanekut, millega muudetaks määrust (EÜ) nr 1083/2006 liikmesriikidele õiguskindlust andva õigusaktiga⁵¹.

Tabel 5

Ühtekuuluvuse valdkonna suuniste nõuded, mis on määruste nõuetest rangemad

Teema
Probleemi kirjeldus ühtekuuluvuse valdkonnas
Lähenemisviis maaelu arengu valdkonnas
Lähenemisviis perioodil 2014–2020

Rahastamisvahendite toetuskõlblikkuse periood¹
Kontrollikoja 2015. aasta aastaaruandes märgiti, et määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 56 lõike 1 kohaselt lõpeb maksete toetuskõlblikkuse periood 31. detsembril 2015. Aprillis 2015 otsustas komisjon pikendada toetuskõlblikkuse perioodi 31. märtsini 2017. Komisjon tegi seda ühepoolselt, muutes enda otsusega programmide lõpetamise suuniseid, selle asemel et pöörduda määruse muutmiseks nõukogu ja parlamendi poole. Küllaldase hierarhilise tasandi õigusaktide puudumise tõttu peab kontrollikoda peale 31. detsembrit 2015 kantud kulusid õigusnormidevastaseks².
Toetuskõlblikkuse perioodi ei ole muudetud ja see lõpeb endiselt 31. detsembril 2015 (nagu ka muude kulude puhul).
Mõlemas poliitikavaldkonnas peavad rahastamisvahendite kulud olema toetuskõlblikkuse perioodi vältel ka tegelikult välja makstud või (tagatiste puhul) kulukohustustega kaetud³.

Suurprojektide⁴ ja mittesuurprojektide etappidesse jagamine
Määruses käsitletakse suurprojektide etappidesse jagamist⁵ (et jagada nende elluviimine eri programmitöö perioodide vahel), ent suunised⁶ sisaldavad lisaks eeskirju, mis käsitlevad ka kahte programmitöö perioodi (2007–2013 ja 2014–2020) hõlmavate mittesuurprojektide rahastamist. Projektide rahastamist kahe programmitöö perioodi jooksul käsitlevad eeskirjad on keerulisemad ja piiravamad ühtekuuluvuse valdkonnas.
Määruses projektide etappidesse jagamist ei käsitleta. Üleminekueeskirjade kohaselt on lõpetamata projektid uuel perioodil üldiselt täiendavaks kaasrahastamiseks toetuskõlblikud⁷ (seejuures ei seata tingimusi projekti kogumaksumuse kohta). Periodiseerimine tehakse kulude maksmise päeva seisuga.
Sarnaselt perioodile 2007–2013 käsitletakse ka perioodi 2014–2020 määrustes üksnes suurprojektide etappidesse jagamist.

Mittetoimivate projektide määratlus ja neile esitatavad nõuded
Puudub õiguslik nõue, et projektid peaksid lõpetamise ajal toimima – sellest tulenevalt püsib ka risk, et ELi kaasrahastatud projektid ei pruugi kunagi valmis saada. Nõue on suunistesse lisatud⁸. Erandkorras ja teatud tingimustel võib mittetoimivaid projekte sellegipoolest rahastada. Need peavad olema ellu viidud 31. märtsiks 2019, vastasel juhul rakendab komisjon finantskorrektsioone.
Nagu eespool selgitatud, on lõpetamata projektid reeglina toetuskõlblikud.
Endiselt puudub nõue, et projektid oleksid lõpetamise ajal toimivad.

Nõue allesjäänud riskimäära arvutamiseks
Suunistes⁹ lisatakse regulatiivsele nõudele (kohustus arvutada allesjäänud veamäär) täiendav kohustus, mille kohaselt peavad auditeerimisasutused avaldama lõpetamisdeklaratsioonis iga rakenduskava kohta allesjäänud veamäära. Allesjäänud riskimäär programmi lõpetamisel on defineeritud kui iga-aastaste riski sisaldavate summade kogusumma (võttes arvesse tühistatud toetused ja sissenõudmised), mis on jagatud lõpetamise seisuga deklareeritud kulude kogusummaga. Auditeerimisasutused peaksid rakenduskava lõpetamisel oma arvamust sõnastades arvesse võtma allesjäänud riskimäära. See võib küll tähendada mõnele auditeerimisasutusele küllalt suurt lisatööd, ent annab samas komisjonile täiendavat kindlust, et rakenduskava allesjäänud veamäär on selle lõpetamisel olulisuse piirmäärast väiksem.
Määrustes ei nõuta sertifitseerimisasutustelt auditiarvamuse või -aruande esitamist kogu perioodi kohta või allesjäänud riskimäära arvutamist programmi lõpetamisel.
Määrustes ei nõuta auditeerimis- või sertifitseerimisasutustelt auditiarvamuse või -aruande esitamist kogu perioodi kohta või allesjäänud riskimäära arvutamist programmi lõpetamisel.

1Maksed rahastamisvahendist lõppsaajatele, halduskulude hüvitamine ja tagatiste andmine.

2Eelarveaastat 2015 käsitleva kontrollikoja aastaaruande punkt 6.45 (ELT C 375, 13.10.2016).

3Määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 42 lõige 1: „Programmi lõpetamisel peavad rahastamisvahendi rahastamiskõlblikud kulud vastama programmist tehtud maksete kogusummale, mis on rahastamiskõlblikkusperioodi jooksul rahastamisvahendist tegelikult makstud või – garantiide puhul – mille suhtes on tegelikult võetud kulukohustusi.“ Artikli 42 lõigetes 2 ja 3 on selle kohta sätestatud erandid.

4Määruse (EÜ) nr 1083/2006 artiklis 39 on suurprojekt määratletud kui projekt, mille kogumaksumus ületab 50 miljonit eurot.

5Määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 40 lõige d.

6Ühtekuuluvuse valdkonna lõpetamise suuniste jaotised 3.3 ja 34.

7Erandiks on kolm meedet, mille rakendamine on lõpetatud.

8Jaotis 3.5 „Mittetoimivad projektid“: „Lõpetamisdokumentide esitamisel peavad liikmesriigid tagama, et kõik rakenduskava lõpetamisel deklareeritud projektid on toimivad, st lõpule viidud, kasutuses ja seega toetuskõlblikud.“

9Ühtekuuluvuse valdkonna lõpetamise suuniste VI lisa (lõpliku kontrolliaruande ja lõpetamisdeklaratsiooni koostamise suunised).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Liikmesriigid on komisjoni toega rahul, ent esmatähtis on riiklike ja piirkondlike ametiasutuste vaheline koordineerimine

92

Komisjon peaks aitama liikmesriikide ametiasutustel programmide lõpetamist ette valmistada, pakkudes õigeaegset ja asjakohast tuge koolituse ja pidevate selgituste abil niipea, kui peaks tekkima mõni probleem. Liikmesriigid peaksid alustama õigeaegselt ettevalmistusi ning organiseerima riiklikul ja piirkondlikul tasandil sobival ajal programmide lõpetamise üritusi.

Liikmesriigid on komisjoni pakutava toega rahul; üldiselt arvatakse end programmide lõpetamiseks valmis olevat

93

Kontrollikoja analüüs näitas, et komisjon oli pakkunud mõlemas poliitikavaldkonnas piisavat tuge koolituste, konverentside, seminaride, kohtumiste ning küsimusi ja vastuseid sisaldavate dokumentide kujul. Kõigil asjasse puutuvatel ametiasutusel oli juurdepääs nimetatud dokumentidele ning komisjon kutsus neid osalema paljudel koolitustel.

94

Enamik kontrollikoja auditiuuringus osalenud mõlema valdkonna ametiasutustest oli seisukohal, et komisjoni pakutud koolitus ja tugi olid kasulikud, ning märkis, et nende küsimustele vastati asjakohase aja jooksul. Enamik vastanutest oli ka rahul komisjoni pakutud toe liigiga; vaid kümnendik vastanutest oleks eelistanud muud liiki tuge.

95

Peaaegu kolmandik vastanutest (29%) leidis, et komisjoni tugi perioodi 2007–2013 programmide lõpetamiseks oli parem kui perioodil 2000–2006 pakutud samalaadne abi (vt joonis 6).

Joonis 6

Liikmesriikide arvamus perioodi 2007–2013 programmide lõpetamiseks pakutud komisjoni toetuse kohta (võrreldes perioodiga 2000–2006)¹

1Arvesse ei võetud Bulgaaria, Rumeenia ega Horvaatia ametiasutuste vastuseid, kuna need riigid ei osalenud perioodi 2000–2006 programmide lõpetamisel.

Allikas: Euroopa Kontrollikoja auditiuuring.

96

89% uuringule vastanutest märkis juba 2015. aasta septembris, et on programmide lõpetamiseks väga hästi või üsna hästi valmis. Enamik märkis ka, et sisemiseks kasutamiseks mõeldud käsiraamatute ja protseduuride koostamine on kas juba lõpetatud või edasijõudnud etapis. 85% vastanutest oli seisukohal, et neil on oma ülesannete korralikuks täitmiseks küllaldaselt aega.

Kogu lõpetamisprotsessi ohustavaks riskiks peetakse liikmesriigi ametiasutuste vahelist koordineerimist

97

Programmide lõpetamise mõjususe ja tõhususe tagamiseks on esmatähtis luua riigi eri ametiasutuste vaheline mõjus koordineerimisprotsess. Kõigil ametiasutustel peaks olema küllaldaselt aega neile usaldatud programmide lõpetamisega seotud ülesannete rahuldavaks täitmiseks.

98

Auditiuuring näitas, et 44% maaelu arengu valdkonna ja 56% ühtekuuluvuse valdkonna ametiasutustest olid seisukohal, et teiste ametkondadega koordineerimine kujutab endast programmide lõpetamisele mõõdukat või suurt riski.

99

Auditeerimisasutused ja sertifitseerimisasutused avaldasid eelkõige muret selle üle, kas liikmesriigi tasandil kokku lepitud ajakava võimaldab neil oma tööd rahuldavalt ellu viia. Asjakohased tähtajad teevad nimetatud ametkondadele rohkem muret kui korraldusasutustele ja makseasutustele, kuna nende töö tehakse kõige lõpus.

100

Ühtekuuluvuse valdkonnas, kus teatud tüüpi kulud on rahastamiskõlblikud kuni dokumentide esitamise tähtajani 31. märtsil 2017 (vt punktid 106–113), võib lõpetamisprotsessi käigus auditeerimisasutustele lõplike kuludeklaratsioonide kontrollimiseks liiga vähe aega jääda. Seda peetakse eriti suureks riskiks.

101

Eriti selliste programmide puhul, kus kogu ELi toetust ei ole ära kasutatud, võidakse liikmesriigi ajakavas ette näha hiline tähtaeg korraldusasutuselt auditeerimisasutusele lõpliku kuludeklaratsiooni esitamiseks. Dokumentide esitamise kokkulepitud tähtaeg on kohati 2016. aasta lõpus, mis survestab täiendavalt auditeerimisasutust ja võib piirata 2017. aasta 31. märtsiks esitatava auditiarvamuse ulatust. Sellistel juhtudel võib komisjon kas paluda auditeerimisasutusel kulusid täiendavalt kontrollida (sisuliselt tähendab see auditeerimisasutustele täiendava aja andmist ja lõpetamisprotsessi pikendamist) või rakendada finantskorrektsioone. On ebaselge, kuidas auditiarvamuse ulatuse sellist piiramist võetakse arvesse allesjäänud riskimäära arvutamisel.

102

3. selgituses kirjeldatakse näidet heast tavast, kus eri ametiasutused lepivad kokku ühise ajakava.

3. selgitus

Ühes Saksamaa piikonnas kokku lepitud siduv ajakava

Saksamaa Schleswig-Holsteini korraldus-, sertifitseerimis- ja auditeerimisasutused leppisid kokku kõigi kolme jaoks ühise siduva ajakava. Eesmärk oli anda kõigile oma töö tegemiseks küllaldaselt aega.

Ülesanne | Vastutav asutus | Tähtaeg
Viimase vahemaksetaotluse saatmine komisjonile | KA, SA | 29.4.2016
Tegevuste auditite lõpetamine | AA | 31.8.2016
Lõppmaksetaotluse ettevalmistamine | KA, SA | 30.11.2016
Lõplik rakendamisaruanne | KA | 30.11.2016
Lõpetamisdokumentide audit | AA | 31.1.2017
Järelevalvekomitee heakskiit | KA | 20.2.2017
Lõpetamisdokumentide paketi saatmine komisjonile | KA, SA, AA | 1.3.2017

103

Osa auditiuuringule vastanutest oli seisukohal, et komisjon peaks määrama kõigile asjaomastele ametiasutustele siduvad ajakavad. Perioodil 2014–2020 on eri riiklike ja piirkondlike ametiasutuste ajakavade kehtestamine aga endiselt liikmesriikide pädevuses.

Komisjon peab säilitama valvsuse, et tagada perioodi 2007–2013 lõpetamisprotsessi usaldusväärsus

104

Ühtekuuluvuse ja maaelu arengu programmide mõjusa ja õigeaegse lõpetamise tagamiseks on tähtis protsessi asjakohane ülesehitus ja ettevalmistamine, kuid sellest ainuüksi ei piisa. Edenemine sõltub peamiselt sellest, kuidas lõpetamisprotsess tegelikult ellu viiakse, liikmesriikide esitatud lõpetamisdokumentide kvaliteedist ning nende komisjonipoolsest järjepidevast ja põhjalikust ning määrustes sätestatud ajakava piiresse jäävast kontrollimisest.

105

Kontrollikoja ühe varasema auditi käigus (see puudutas perioodi 2000–2006 lõpetamise algetappi) leiti, et protsess oli üksnes osaliselt mõjus, sest lõpetamisel rakendatavate finantskorrektsioonide vältimiseks olid liikmesriigid esitanud deklaratsioone, kus oli vähendatud lõplikke veamäärasid⁵². Hoolimata kontrolliraamistiku parandamisest ohustab sama risk ka programmitöö perioodi 2007–2013 lõpetamist. Lisaks leidsid audiitorid teatavaid riske, millega tuleb eelkõige tegeleda perioodi 2007–2013 lõpetamisel.

Endiselt püsivad rahastamisvahendite, lepinguliste ettemaksete ja mõningate riigiabi seisukohast oluliste suurprojektide kulude korrektsust ohustavad riskid

Risk, et rahastamisvahendite kulude rahastamiskõlblikkust programmide lõpetamisel piisavalt ei kontrollita

106

Rahastamisvahendid on ELi eelarvest rahastatav toetusmehhanism, mille raames antakse laenu ja tagatisi või investeeritakse omakapitali (või kvaasiomakapitali). Neid kasutatakse nii ühtekuuluvuse kui ka maaelu arengu valdkonnas.

107

Kui perioodil 2007–2013 mõni rahastamisvahend loodi, tehti sellele ettemakse ning komisjon hüvitas liikmesriigile ELi eelarvest kaasrahastatava osa⁵³. Rahastamisvahendite rahastamiskõlblikud kulud saab aga kokku arvutada alles programmi lõpetamisel, kuna need koosnevad nii lõppsaajatele tegelikult antud laenudest, tagatistest ja tehtud omakapitaliinvesteeringutest kui ka halduskuludest ja -tasudest⁵⁴. Kuna auditeerimis- ja sertifitseerimisasutused ei olnud kohustatud nimetatud kulusid perioodi vältel auditeerima, tekib oht, et kulude rahastamiskõlblikkust ei jõuta piisavalt kontrollida. Asjaolu, et ühtekuuluvuse valdkonnas lubatakse rahastamisvahenditest anda lõppsaajatele rahalist toetust kuni 2017. aasta 31. märtsini (vt tabel 5), vähendab veelgi auditeerimisasutuste võimet saada kindlust kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta (vt ka punkt 100).

108

Perioodil 2014–2020 tuleb rahastamisvahenditele suunatud maksed teha osadena. Iga osamakse tegemise eelduseks on, et teatud osa eelnevast osamaksest on tegelikult ära kasutatud⁵⁵; raha kasutamise kontrollimise kohustus lasub auditeerimis- ja sertifitseerimisasutustel. Rahastamiskõlblikud kulud arvutatakse aga endiselt alles programmi lõpetamisel⁵⁶. Kokkuvõttes vähendavad kirjeldatud meetmed ELi eelarvest eraldatud kaasrahastamise õigusnormide vastaselt kasutamise riski.

Lepinguliste ettemaksete kord ühtekuuluvuse valdkonnas: toetuskõlblikkuse kontrollimine on keeruline

109

Lepingulised ettemaksed tehakse tööde või teenuste eest vastavalt tavalisele äriõigusele ja -tavale ning lõpliku toetusesaaja või lõppsaaja allkirjastatud lepingute alusel.

110

Komisjon peab toetusesaaja poolt kuni 31. detsembrini 2015 tehtud lepingulisi ettemakseid rahastamiskõlblikeks kuludeks eeldusel, et neist saavad enne 31. märtsi 2017 tegelikud kulud. Makse peab olema kooskõlas siseriiklike eeskirjade ja lepinguliste kohustustega.

111

Lepinguliste ettemaksete deklareerimine (eriti kui need moodustavad suure osa lepingu mahust) kujutab endast märkimisväärset riski, et programmi lõpetamisel avastatakse rahastamiskõlbmatuid kulusid. Riski minimeerimiseks tuleb tähelepanelikult kontrollida, kas suured ettemaksed tehti kooskõlas äriõiguse ja -tavaga. Võimalus muuta ettemaksed enne 31. märtsi 2017 tegelikeks kuludeks tähendab lisaks, et auditeerimisasutused ei suuda tihti neid kulusid kontrollida ega seega nende rahastamiskõlblikkuse kohta kindlust anda (vt ka punkt 100).

112

Tulenevalt programmide lõpetamisel deklareeritud lepinguliste ettemaksetega seotud olulistest riskidest otsustasid mitu liikmesriiki (nt Bulgaaria, Taani ja Eesti) neid oma lõplikesse kuludeklaratsioonidesse mitte lisada.

113

Audiitorid märgivad, et ka komisjon peab rahastamisvahendite ja lepinguliste ettemaksetega seotud kulusid riskantseks valdkonnaks ja andis septembris 2016 neis küsimustes auditeerimisasutustele täiendavaid suuniseid⁵⁷.

Enne 2012. aastat heaks kiidetud suurprojektid: suurem riigiabi eeskirjadele mittevastavuse risk

114

Programmitöö perioodiks 2007–2013 komisjoni poolt heaks kiidetud 918 suurprojektist otsustati 440 enne 2012. aasta lõppu. Konkurentsi peadirektoraat ei kontrollinud süstemaatiliselt, kas nimetatud projektide raames avalikku taristusse tehtavad investeeringud võiksid sisaldada riigiabi. Novembris 2012 esitas komisjon liikmesriikidele suunised, milles märgiti, et komisjonil „ei olnud kavatsust uurida süsteemselt nende asjaomase suunistega [---] hõlmatud taristu suurprojektide, mille kohta on otsus tehtud enne kõnealuse juhise kuupäeva, vastavust riigiabi eeskirjadele“⁵⁸. Seega on põhimõtteliselt võimalik, et liikmesriik on saanud komisjonilt suurprojekti heakskiitva otsuse, samas kui see projekt on vastuolus riigiabi eeskirjadega⁵⁹.

115

Pealegi, enne 2012. aastat ja Euroopa Kohtu riigiabi kohtuasja (Leipzig Halle kohtuasi) otsuses antud selgitusi teatasid liikmesriigid komisjonile infrastruktuuriinvesteeringutest harva⁶⁰.

10Programmitöö perioodil 2000–2006 nimetati neid toetuse lõpetamisega tegelevateks asutusteks.

11See võeti kasutusele nõukogu 21. juuni 2005. aasta määruses (EÜ) nr 1290/2005 (ühise põllumajanduspoliitika rahastamise kohta) (ELT L 209, 11.8.2005, lk. 1), mis on praegu määruse (EL) nr 1306/2013 artikkel 51.

12Määruse (EL) nr 1303/2013 artikkel 84.

13Määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 139 lõige 5 ja artikli 145 lõige 7.

14Määruse (EL) nr 1303/2013 artikkel 141.

15Määrus (EL) nr 1303/2013.

16Määruse (EÜ) nr 1303/2013 artikkel 141.

17Ühtekuuluvuse puhul määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 89 lõige 5 ja maaelu arengu valdkonnas määruse (EL) nr 1306/2013 artikkel 37.

18Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi 2015. aasta tegevusaruande jagu 3.3, lk 86 (viide Ares(2016)2325961 – 19/05/2016).

19Korrigeeriv mõju on komisjoni rakendatud finantskorrektsioonide ja liikmesriikide poolt toetusesaajatelt tagasi nõutud eelneva kolme aasta summade keskmine.

20Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 319.

21Nagu määratletud määruse (EL) nr 1306/2013 artiklis 37.

22Eriaruanne nr 7/2010: „Raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetluse audit“, punktid 77, 81, 100 ja 104 (http://eca.europa.eu).

23Määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 139 lõige 5.

24Iga-aastases rakendamisaruandes (ühtekuuluvus) ning iga-aastases eduaruandes (maaelu areng) (vt II lisa).

25Määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikkel 84 ja määruse (EÜ) nr 1083/2004 artikkel 49.

26Määruse (EL) nr 1303/2013 artikkel 20 ja artikli 22 lõige 2.

27Määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 22 lõige 7.

28Eelarveaastat 2014 käsitleva kontrollikoja aastaaruande punktid 3.61–3.65 (ELT C 373, 10.11.2015).

29Määruse (EL) nr 1306/2013 artikkel 38 ja määruse (EL) nr 1303/2013 artikkel 65.

30Määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 89 lõige 1.

31Määruse (EL) nr 1306/2013 artikkel 37 ja määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 82 lõige 1.

32Allikas: regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi ning sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi esitatud andmed.

33Mõlema poliitikavaldkonna lõpetamise korda käsitlevad määrused loetletakse I lisas.

34Määrus (EL) nr 1306/2013; komisjoni 11. märtsi 2014. aasta delegeeritud määrus (EL) nr 907/2014, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1306/2013 makse- ja muude asutuste finantsjuhtimise, raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise, tagatiste ja euro kasutamise osas (ELT L 255, 28.8.2014, lk 18); ning määrus (EL) nr 908/2014.

35Määrus (EÜ) nr 1698/2005 ning komisjoni 15. detsembri 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1974/2006, milles sätestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 1698/2005 (Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta) kohaldamise üksikasjalikud eeskirjad (ELT L 368, 23.12.2006, lk 15).

36Komisjoni 27. jaanuari 2011. aasta määrus (EL) nr 65/2011, millega kehtestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 1698/2005 rakendamise üksikasjalikud eeskirjad seoses kontrollimenetluse rakendamisega ning nõuetele vastavusega maaelu arengu toetusmeetmete osas (ELT L 25, 28.1.2011, lk 8); ning määrus (EL) nr 908/2014.

37Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1310/2013, millega kehtestatakse teatavad üleminekusätted Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD) antava maaelu arengu toetuse kohta ja muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1305/2013 vahendite ja nende jaotamise osas 2014. aastal ning nõukogu määrust (EÜ) nr 73/2009, samuti Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusi (EL) nr 1307/2013, (EL) nr 1306/2013 ja (EL) nr 1308/2013 seoses nende kohaldamisega 2014. aastal (ELT L 347, 20.12.2013, lk 865); ning komisjoni 11. märtsi 2014. aasta delegeeritud määrus (EL) nr 807/2014, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1305/2013 Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta ja kehtestatakse üleminekusätted (ELT L 227, 31.7.2014, lk 1).

38Määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikkel 39.

39Määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikkel 41.

40Määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 102 lõige 6.

41Määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 102 lõiked 1 ja 2.

42Määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 56 lõige 1 ja artikli 78 lõige 1.

43Määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikkel 80.

44Ühtekuuluvuse valdkonna suuniste jaotis 5.1.1.

45Eelarveaastat 2013 käsitleva kontrollikoja aastaaruande 6. selgituse punkti 3 alapunkt a (ELT C 398, 12.11.2014).

46Eelarveaastat 2014 käsitleva kontrollikoja aastaaruande 6. selgituse punkti 5 alapunkt a.

47Määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 71 lõige 1.

48Määruse (EL) nr 1303/2013 artikkel 132.

49Määruse (EL) nr 1303/2013 artikkel 129.

50Eelarveaastat 2015 käsitleva kontrollikoja aastaaruande punkt 6.45, eelarveaastat 2014 käsitleva kontrollikoja aastaaruande punkt 6.52 ja eriaruande nr 19/2016 punkt 43.

51Komisjoni vastus eelarveaastat 2014 käsitleva kontrollikoja aastaaruande punktile 6.52, eelarveaastat 2015 käsitleva kontrollikoja aastaaruande punktile 6.45 ning eriaruande nr 19/2016 („ELi eelarve täitmine rahastamisvahendite kaudu: programmitöö perioodil 2007–2013 saadud õppetunnid“) punktile 43 (http://eca.europa.eu).

52Eelarveaastat 2011 käsitleva kontrollikoja aastaaruande punkt 5.61 (ELT C 344, 12.11.2012).

53Määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 56 lõige 2 ja määruse (EÜ) nr 1974/2004 artikkel 52.

54Määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 78 lõige 6 ja määruse (EÜ) nr 1974/2004 artikli 52 lõige 1.

55Määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 41 lõige 1.

56Määruse (EL) nr 1303/2013 artikkel 42.

572016. aasta septembris Budapestis toimunud komisjoni ja auditeerimisasutuste auditeerimisvaldkonna ekspertide rühma (homologues group) kohtumisel tehtud ettekannetes.

58Euroopa Komisjoni suunis nr 12-0059-01 „Riigiabi eeskirjadele vastavuse kontrollimine taristuprojektide puhul“, 21. november 2012.

59Eriaruande nr 24/2016 („Ühtekuuluvuspoliitika alal vajatakse täiendavaid jõupingutusi riigiabi eeskirjade alase teadlikkuse suurendamiseks ja eeskirjade järgimise tagamiseks“) punkt 71 (http://eca.europa.eu).

60Eriaruande nr 24/2016 punkt 121.

Järeldused ja soovitused

Programmide lõpetamise eeskirju on küll parandatud, ent nende tõhusamaks ja õigeaegsemaks muutmiseks vajatakse täiendavaid meetmeid

Ühtekuuluvuse ja maaelu arengu programmide lõpetamise korda peab 2020. aasta järgseks perioodiks omavahel ühtlustama

116

Koos ühtekuuluvuse ja maaelu arengu valdkonna juhtimis- ja kontrollisüsteemide paranemisega on viimase kolme programmitöö perioodi jooksul arenenud ka programmide lõpetamise kord. Kindlust antakse üha enam regulaarselt kogu programmitöö perioodi vältel – tulemuseks on vähesem keskendumine perioodi lõpus ning piirdumine tööga, mida peab tegema just programmide lõpetamisel.

117

Programmitöö perioodil 2000–2006 kasutati ühtekuuluvuse valdkonnas ja maaelu arengu valdkonna investeerimismeetmetes ühesugust lõpetamise korda ning samu suuniseid. Kulud deklareeriti kumulatiivselt ja komisjon aktsepteeris need alles programmide lõpetamisel. Perioodil 2007–2013 pandi rohkem rõhku iga-aastasele kindluse andmisele, muudes küsimustes olid mõlemad poliitikavaldkonnad aga erinevad (maaelu arengu valdkonna investeerimismeetmete juures võeti kasutusele kulude iga-aastane heakskiitmine). Ühtekuuluvuspoliitika valdkonnas kontrollisid auditeerimisasutused ja komisjon kulude seaduslikkust ja korrektsust igal aastal. Lisaks võis komisjon vajaduse korral maksed katkestada ja peatada. Samas deklareeriti kulud aga endiselt kumulatiivselt ja komisjon aktsepteeris need formaalselt alles programmide lõpetamisel.

118

Perioodil 2014–2020 rahastatakse ELi ühtekuuluvuse ja maaelu arengu kulutusi Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidest. Kontrollikoda väljendab heameelt sellest muudatusest tuleneva ühtlustamise üle mõlema poliitikavaldkonna kindluse andmise ja lõpetamise korras. Suurem rõhk kindluse andmisele perioodi vältel ja alles programmide lõpetamisel nõutavate ülesannete vähendamine on positiivne, sest see võib vähendada asjaomaseid riske ja lühendada lõpetamisprotsessi kestust. Hoolimata jõupingutustest menetlusi ühissätete määruse abil optimeerida, on kummagi poliitikavaldkonna lõpetamiskorras endiselt mõningaid erinevusi (vt punktid 21–29).

1. soovitus

Komisjon peaks 2020. aasta järgseks perioodiks tehtavates seadusandlikes ettepanekutes tegema ettepaneku ühtekuuluvuse valdkonna ja maaelu arengu investeerimismeetmete lõpetamise haldusnormide täiendavaks ühtlustamiseks, et saavutada mõlemas valdkonnas iga-aastane harmoneeritud kindlust andev protsess.

Ühtlustamine peaks lähendama nii terminoloogiat kui ka mõlemas poliitikavaldkonnas tegutsevate ametiasutuste ülesandeid, iga-aastase heakskiitmise seaduslikkuse ja korrektsuse aspekte ning võtma kasutusele standardse majandusaasta.

Kavandatud rakendamisaeg: 2020. aasta järgse perioodi seadusandlike ettepanekute ettevalmistamise ajal.

Programmide lõpetamine (nagu see on määrustes defineeritud) ei hõlma veel kulude seaduslikkuse ja korrektsuse ning tulemuste komisjonipoolset lõplikku heakskiitmist

Programmide lõpetamise ja selle tagajärgedega seotud erinevad ootused

119

Ühtekuuluvuspoliitika ja maaelu arengu valdkondade vastavates määrustes puudub programmide lõpetamise definitsioon. Komisjon on esitanud oma juhised ja praktilised kaalutlused mitmes suunisdokumendis, mida arutati ka liikmesriikidega. Ühtekuuluvuse valdkonnas leidis kontrollikoda, et komisjonil ja liikmesriikidel on programmide lõpetamise eesmärgist sarnane arusaamine – mõlemad tõlgendavad lõpetamist laiemalt, kui see on defineeritud määrustes, kus see tähendab vaid raamatupidamisaruannete kontrolli ja heakskiitmist. Maaelu arengu valdkonnas erineb aga liikmesriikide arusaam mõnevõrra komisjoni omast.

120

Mõlemas valdkonnas (eelkõige maaelu arengus) erinevad aga ootused tegelikkusest, mis tuleneb liikmesriikide arusaamisest, et lõpetamine annab õiguskindlust komisjoni poolt heaks kiidetud kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. Rangelt võttes see siiski nii ei ole (vt punktid 30–33).

Perioodil 2007–2013 kinnitatakse programmide kulude seaduslikkust ja korrektsust lõplikult vaid ühtekuuluvuse valdkonnas

121

Perioodil 2007–2013 võetakse ühtekuuluvuse valdkonna lõpetamisprotsessis arvesse kõiki programmi kohta tehtud ELi ja liikmesriikide kontrolle ja auditeid. Programmi lõpetamist võib seega võtta kui kinnitust selle kohta, et perioodi kulud olid seaduslikud ja korrektsed. Regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat ning sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat võivad ka teha täiendavaid kontrolle, millega võivad kaasneda finantskorrektsioonid veel kuni kolm aastat peale programmi lõpetamist (tegelikkuses juhtub seda siiski vaid erandjuhtudel). Seevastu maaelu arengu valdkonnas vastavusauditite tegemine programmi lõpetamise ajal alles käib, mistõttu on lõpetamise kujul tegu vaid n-ö finantstehinguga, mis ei tähenda kulude kinnitamist seaduslikuks ja korrektseks. Komisjon ei anna kinnitust kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta ei aasta ega kogu programmitöö perioodi kaupa. Kirjeldatud olukord ei muutu ka perioodil 2014–2020 (vt punktid 39–45).

Komisjon peaks teavitama eelarvepädevaid institutsioone lõpetamisprotsessi lõplikest tulemustest

122

Avaliku sektori vahendite kasutamise tulemuste aruandlus on keskse tähtsusega vahend aruandekohustuse täitmiseks. Peadirektoraatide aasta tegevusaruannete kaudu annab komisjon eelarvepädevatele institutsioonidele aastapõhiselt olukorra kohta aru; samas puudub aruanne, mis käsitleks konkreetselt programmitöö perioodi kui terviku lõpetamise lõplikku tulemust. Kirjeldatud olukord ei muutu ka perioodil 2014–2020.

123

Kuna ELi eelarvesüsteem põhineb mitmeaastasel kavandamisel, peaks programmi lõpetamine kontrollikoja hinnangul sisaldama ka komisjoni lõplikku formaalset heakskiitu kogu programmitöö perioodi kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta, võttes seejuures arvesse kõigi ELi ja liikmesriikide kontrollide ja auditite tulemusi ning programmi rakendamise ja tulemuste kohta koostatud aruannet. Neid tulemuslikkuse ja vastavuse kõige tähtsamaid aspekte kajastav teave tuleks esitada ka eelarvepädevatele institutsioonidele. Sellise korra loomist tuleks kaaluda 2020. aasta järgse perioodi seadusandlike ettepanekute ettevalmistamise käigus (vt punktid 53–55).

Kulude seaduslikkuse ja korrektsuse hindamiseks vajalik allesjäänud riskimäär tuleks arvutada nii programmide elluviimise kui ka lõpetamise ajal

124

Kontrollikoda on seisukohal, et iga ühtekuuluvuse programmi kohta allesjäänud veamäära arvutamine on asjakohane ja kasulik, sest suudab anda kindlust selle kohta, et allesjäänud veamäär programmi lõpetamisel ei ületa olulisuse piirmäära.

125

Maaelu arengu valdkonnas aga leidsid audiitorid, et praegu kasutatavad protseduurid ei taga ei raamatupidamisaruannete lõpliku kontrollimise ja heakskiitmise abil ega peale vastavusauditite valmimist seda, et allesjäänud veamäär oleks madalam kui komisjoni seatud 2% suurune olulisuse piirmäär. Komisjon ei arvuta programmide tasandil allesjäänud riskimäära, mis võtaks arvesse vastavusauditite põhjal tehtud finantskorrektsioone, ning seega puudub kindlus selle kohta, et programmi allesjäänud veamäär jääb allapoole olulisuse piirmäära (vt punktid 34–38).

Programmide lõpetamine peaks hõlmama nende tulemuslikkuse ning väljundite ja tulemuste saavutamise hindamist

126

Perioodi 2007–2013 õigusraamistikus ja programmide lõpetamise ülesehituses pöörati väljundite ja tulemuste saavutamisele üksnes vähest tähelepanu. Liikmesriikide ametiasutused peavad aru andma programmide eesmärkide saavutamise kohta, ent auditeerimis- ja sertifitseerimisasutused seda teavet tavaliselt ei kontrolli. Komisjon on küll kohustatud aruandlust kontrollima, kuid lõppmakse ei sõltu otseselt eesmärkide saavutamisest.

127

Kontrollikojal on hea meel, et perioodi 2014–2020 reguleerivas raamistikus pannakse rohkem rõhku tulemuslikkuse aspektidele. Ühe peamise muudatusena võeti taas kasutusele tulemusreserv, mille eesmärk on siduda maksed väljundite ja tulemuste saavutamisega. Tulemusreservi tegelikku kasutamist saab hinnata alles perioodi 2014–2020 edenedes (vt punktid 46–52).

2. soovitus

Komisjon peaks lisama oma 2020. aasta järgseks perioodiks mõeldud seadusandlikesse ettepanekutesse programmikulude seaduslikkuse ja korrektsuse ning programmide lõpetamise ajaks saavutatud väljundite ja tulemuste kohta antava lõpliku heakskiidu. Selles kontekstis peaks komisjon mõlemas poliitikavaldkonnas võtma järgnevaid meetmeid:

–looma programmitasandi allesjäänud riskimäärade arvutamise menetlused ja tagama, et riskimäär ei ületaks lõpetamisel olulisuse piirmäära; ning

–hindama programmide eesmärkide saavutamist ja (vajaduse korral) rakendama ebapiisavate tulemuste eest finantskorrektsioone.

Kavandatud rakendamisaeg: 2020. aasta järgse perioodi seadusandlike ettepanekute ettevalmistamise ajal.

3. soovitus

Komisjon peaks 2020. aasta järgse perioodi seadusandlikes ettepanekutes täpsustama, kuidas ta kavatseb peale oma lõplikku heakskiitu teavitada eelarvepädevaid institutsioone programmide lõpetamise tulemustest.

Kavandatud rakendamisaeg: 2020. aasta järgse perioodi seadusandlike ettepanekute ettevalmistamise ajal.

Toetuskõlblikkuse perioodid ei tohiks kattuda ning lõpetamine peaks toimuma nii kiiresti kui võimalik peale toetuskõlblikkuse perioodi lõppu

128

Perioodidel 2000–2006 ja 2007–2013 oli liikmesriikidel peale programmitöö perioodi lõppemist veel kaks aastat neile eraldatud vahendite kasutamiseks. Programmitöö perioodil 2014–2020 pikendati toetuste kasutamiseks antavat aega kolme aastani (lisaks tegelikule seitsmeaastasele perioodile). Selle tulemusel lõpeb toetuskõlblikkuse periood aastal 2023, tervelt kümme aastat peale õigusraamistiku vastuvõtmist Euroopa Parlamendi ja nõukogu poolt (2013. aasta lõpus). Nimetatud ajavahemikule järgneb programmide lõpetamine, mis lisab ühtekuuluvuse valdkonnas veel vähemalt kaks aastat.

129

Programmide lõpetamine kattub ka tulevikus alati järgneva programmitöö perioodiga. Kontrollikoda on seisukohal, et inimressursside puudus on programmide mõjusat lõpetamist raskendav oluline asjaolu. Seetõttu peaks kahe programmitöö perioodi programmide paralleelse rakendamise aeg olema nii lühike kui võimalik – nii saaks vähendada üldist halduskoormust. Lisaks takistab järgmise perioodi programmide alustamist võimalus kasutada programmide eelarvet ka peale programmitöö perioodi lõppemist.

130

Seetõttu on kontrollikoda seisukohal, et toetuskõlblikkuse perioodid ei tohiks kattuda ning toetuskõlblikkuse periood lõpp peaks võimaluse korral kokku langema järgmise programmitöö perioodi algusega. See suurendaks liikmesriikidel lasuvat survet kasutada ELi vahendid õigeaegselt ja otstarbekalt ning tagaks järgneva programmitöö perioodi kiire alustamise. Projektide etappideks jagamise eeskirjade lihtsustamisega (eelkõige ühtekuuluvuspoliitika valdkonnas) saaks leevendada ka ühest programmitöö perioodist teise üleminekuga seotud raskusi.

131

Lisaks kasutatakse perioodil 2014–2020 nüüd mõlemas poliitikavaldkonnas raamatupidamisarvestuse iga-aastast heakskiitmist, mistõttu ei tohiks programmide lõpetamine olla enam nii koormav kui varem (eelkõige ühtekuuluvuse valdkonnas). Kontrollikoda leidis aga, et liikmesriikide ametiasutustele lõpetamisdokumentide koostamiseks ja komisjonile esitamiseks antav aeg on kummaski valdkonnas väga erinev: ühtekuuluvuse valdkonnas on liikmesriikidel selleks 13,5 kuud, maaelu arengu valdkonnas aga vaid kuus kuud (vt punktid 58–69).

4. soovitus

Komisjon peaks 2020. aasta järgseks perioodiks tehtavates seadusandlike ettepanekutes tagama, et toetuskõlblikkuse perioodid ei kattuks enam järgnevate programmitöö perioodidega ja et programmide lõpetamine viidaks lõpule kiiresti peale toetuskõlblikkuse perioodi lõppu. Mõlemas poliitikavaldkonnas:

–ei tohiks toetuskõlblikkuse perioodid kattuda ning toetuskõlblikkuse perioodi lõpp peaks võimaluse korral kokku langema järgmise programmitöö perioodi algusega;

–tuleks liikmesriike kohustada esitama lõpetamisdokumendid kuue kuu jooksul peale toetuskõlblikkuse perioodi lõppu; ning

–peaks komisjon lühendama rakendamise lõpparuande ja viimase raamatupidamise aastaaruande heakskiitmiseks (sh lõppmakse arvutamiseks) kuluvat aega. Maksimaalselt kuuest kuust (12 kuud alates toetuskõlblikkuse lõppkuupäevast) peaks piisama.

Kavandatud rakendamisaeg: 2020. aasta järgse perioodi seadusandlike ettepanekute ettevalmistamise ajal.

Komisjon toetas liikmesriike piisavalt ja õigeaegselt perioodi 2007–2013 programmide lõpetamise ettevalmistamisel, ent peab säilitama valvsuse, et tagada nõuete liikmesriikidepoolne usaldusväärne täitmine

132

Kokkuvõttes leidis kontrollikoda, et programmide lõpetamise suunised aitasid liikmesriikidel lõpetamist mõista ja organiseerida: neis esitatakse kokkuvõtlikult mõlema valdkonna kohta määrustes sätestatud peamised nõuded ja tähtajad ning antakse vajaduse korral täiendavaid selgitusi. Komisjon korraldas ka koolitusi ja osutas tuge, mis vastas üldiselt liikmesriikide vajadustele ja toimus õigeaegselt. Liikmesriigid hindasid üldiselt enda lõpetamisprotsessiks valmisolekut heaks ning komisjon on lõpule viimas enda organisatsioonisiseste menetluste koostamist.

Perioodi 2007–2013 lõpetamine hõlmab endiselt teatud riske

133

Audiitorid leidsid teatud riske, mille maandamisega tuleb tegeleda eelkõige perioodi 2007–2013 lõpetamisel. Lõpetamisega seotud teatud tähtaegu ei ole näiteks kas üldse paika pandud või on seda tehtud üksnes suunistes. See võib endaga kaasa tuua liiga pika lõpetamisprotsessi. Lisaks võib liikmesriigipoolne viivitamine toetusesaajatele maksete tegemisega tuua ELi jaoks kaasa ka maineriski. 2016. aasta novembri keskpaiga seisuga ei olnud EL veel heaks kiitnud suurprojekte, millele kavandatud ELi toetus moodustab 854 miljardit eurot (vt punktid 70–88 ja 93–96).

5. soovitus

Liikmesriikide korraldusasutused peaksid tagama, et kõik toetusesaajad saaksid nende ERFi, ÜFi ja ESFi projektidele eraldatud ELi kaasrahastamise täies mahus ja õigeaegselt. Programmitöö perioodiks 2014–2020 seatud tähtaeg (90 kalendripäeva alates väljamaksetaotluse esitamisest) on selleks igati asjakohane.

Kavandatud rakendamisaeg: märts 2017.

6. soovitus

Komisjon peaks kiiremas korras vastu võtma perioodi 2007–2013 suurprojektide kohta veel tegemata otsused. Regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat peaks programmitöö perioodiks 2014–2020 koostama organisatsioonisiseseks kasutamiseks mõeldud menetlused, mis tagaksid suurprojektide otsuste kiire (ettenähtud kolmekuuse tähtaja piires) vastuvõtmise.

Kavandatud rakendamisaeg: jaanuar 2017.

Komisjoni lõpetamissuunistes esitatud nõuded on määruste nõuetest rangemad

134

Kontrollikoda leidis, et komisjoni ühtekuuluvusvaldkonna rakenduskavade lõpetamissuunised on kohati määruste nõuetest rangemad. Kontrollikoda on varem kirjutanud ühest sellealasest kõige tõsisemast probleemist, mis puudutab rahastamisvahendite toetuskõlblikkuse perioodi pikendamist⁶¹. Sarnast olukorda täheldati veel mõnes valdkonnas.

135

Näiteks toimivaid projekte ja allesjäänud riskimäära esitamist puudutavad nõuded aitavad maandada programmide lõpetamisega seotud riske. Mõni teine nõue (nt projektide etappideks jagamise nõuded) on küll vajalikud, ent võib oma praeguses sõnastuses lõpetamisprotsessi keerukamaks muuta (vt punktid 89–91).

Komisjon peab säilitama valvsuse, et tagada perioodi 2007–2013 lõpetamisprotsessi usaldusväärsus

136

Ühtekuuluvuse ja maaelu arengu programmide mõjusa ja õigeaegse lõpetamise tagamiseks on tähtis protsessi asjakohane ülesehitus ja ettevalmistamine, kuid sellest ainuüksi ei piisa. Sama olulised on ka lõpetamisprotsessi tegelik elluviimine, liikmesriikide esitatud lõpetamisdokumentide kvaliteet ning nende komisjonipoolne järjepidev ja põhjalik ning määrustes sätestatud ajakava piiresse jääv kontrollimine.

137

Audiitorid leidsid, et lõpetamisprotsessi edukuse jaoks on väga oluline ka liikmesriikidesisene ametiasutustevaheline koordineerimine (sh hästi läbi mõeldud ajakavade koostamine). Tähtaegade kehtestamisel tuleks anda auditeerimis- ja sertifitseerimisasutustele küllaldaselt aega kindluse andmiseks kõigi lõpetamise ajaks kantud kulude rahastamiskõlblikkuse kohta. Lisaks näitab alles tulevik, kas riiklikul ja piirkondlikul tasandil kehtestatud tähtaegadest suudetakse kinni pidada.

138

Kontrollikoja ühe varasema auditi käigus (see puudutas perioodi 2000–2006 lõpetamise algetappi) leiti, et protsess oli üksnes osaliselt mõjus, sest lõpetamisel rakendatavate finantskorrektsioonide vältimiseks olid liikmesriigid esitanud deklaratsioone, kus oli vähendatud lõplikke veamäärasid. Hoolimata kontrolliraamistiku parandamisest ohustab sama risk kontrollikoja hinnangul ka programmitöö perioodi 2007–2013 lõpetamist.

139

Kontrollikoda märkis ka ühes oma varasemas aruandes, et eelkõige programmitöö perioodi alguses ei kontrollinud komisjon süsteemselt suurprojektide vastavust riigiabi eeskirjadele⁶². Sellest tulenevalt on oht, et mõni ELi kaasrahastatud suurprojekt ei ole siseturuga kokkusobiv; seda ka tulenevalt asjaolust, et enne 2012. aastat teavitasid liikmesriigid komisjoni infrastruktuuriinvesteeringutest harva.

140

Kontrollikoda soovitas komisjonil nõuda auditeerimisasutustelt riigiabi eeskirjadele vastavuse kontrollimist nende suurprojektide puhul, mis kiideti heaks enne 2012. aasta lõppu⁶³. Komisjon nimetatud soovitust ei aktsepteerinud, mistõttu on kontrollikoda seisukohal, et enne 2012. aasta lõppu heaks kiidetud suurprojektide lõpetamisel on vastavus riigiabi eeskirjadele endiselt riskiallikas.

141

Kontrollikoda on samuti seisukohal, et eelkõige rahastamisvahendite ja lepinguliste ettemaksete puhul valitseb endiselt oht, et programmide lõpetamisel võidakse deklareerida rahastamiskõlbmatuid kulusid (vt punktid 97–115).

7. soovitus

Komisjon peaks programmide lõpetamisel tagama, et liikmesriigid rakendaksid spetsiaalseid protseduure, et kontrollida eelkõige rahastamisvahendite ja lepinguliste ettemaksete kulude rahastamiskõlblikkust. Juhul kui auditeerimis- ja sertifitseerimisasutused ei saa selliste kulude rahastamiskõlblikkuse kohta piisavat kindlust anda, võidakse vajada täiendavaid auditiprotseduure.

Kavandatud rakendamisaeg: märts 2017.

II auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Iliana IVANOVA, võttis käesoleva aruande vastu 14. detsembri 2016. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Klaus-Heiner LEHNE

61Eelarveaastat 2015 käsitleva kontrollikoja aastaaruande punkt 6.45, eelarveaastat 2014 käsitleva kontrollikoja aastaaruande punkt 6.52 ja eriaruande nr 19/2016 punkt 43.

62Eriaruande nr 24/2016 punkt 71.

63Eriaruande nr 24/2016 4. soovituse punkt b.

Lisad

I lisa

Perioodi 2007–2013 programmide lõpetamise õiguslik alus

Perioodi 2007–2013 ühtekuuluvuse valdkonna rakenduskavade lõpetamise kord on määratletud järgmistes õigusaktides:

nõukogu 11. juuli 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1083/2006, millega nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1260/1999; ning

komisjoni 8. detsembri 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1828/2006, milles sätestatakse rakenduseeskirjad nõukogu määrusele (EÜ) nr 1083/2006 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusele (EÜ) nr 1080/2006, mis käsitleb Euroopa Regionaalarengu Fondi.

Perioodi 2007–2013 maaelu arengu programmide lõpetamise kord on määratletud järgmistes õigusaktides:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1306/2013 ühise põllumajanduspoliitika rahastamise, haldamise ja seire kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 352/78, (EÜ) nr 165/94, (EÜ) nr 2799/98, (EÜ) nr 814/2000, (EÜ) nr 1290/2005 ja (EÜ) nr 485/2008;

komisjoni 11. märtsi 2014. aasta delegeeritud määrus (EL) nr 907/2014, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1306/2013 makse- ja muude asutuste finantsjuhtimise, raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise, tagatiste ja euro kasutamise osas;

komisjoni 6. augusti 2014. aasta rakendusmäärus (EL) nr 908/2014, milles sätestatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1306/2013 rakenduseeskirjad seoses makse- ja muude asutustega, finantsjuhtimisega, raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmisega, kontrollieeskirjadega, tagatistega ja läbipaistvusega;

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1310/2013, millega kehtestatakse teatavad üleminekusätted Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD) antava maaelu arengu toetuse kohta ja muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1305/2013 vahendite ja nende jaotamise osas 2014. aastal ning nõukogu määrust (EÜ) nr 73/2009, samuti Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusi (EL) nr 1307/2013, (EL) nr 1306/2013 ja (EL) nr 1308/2013 seoses nende kohaldamisega 2014. aastal;

komisjoni 11. märtsi 2014. aasta delegeeritud määrus (EL) nr 807/2014, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1305/2013 Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta ja kehtestatakse üleminekusätted;

nõukogu 20. septembri 2005. aasta määrus (EÜ) nr 1698/2005 Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta; komisjoni 15. detsembri 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1974/2006, milles sätestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 1698/2005 (Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta) kohaldamise üksikasjalikud eeskirjad; ning

komisjoni 27. jaanuari 2011. aasta määrus (EL) nr 65/2011, millega kehtestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 1698/2005 rakendamise üksikasjalikud eeskirjad seoses kontrollimenetluse rakendamisega ning nõuetele vastavusega maaelu arengu toetusmeetmete osas.

II lisa

Perioodi 2007–2013 programmide juhtimine ja kontroll liikmesriikide tasandil

Nii ühtekuuluvuse kui ka maaelu arengu valdkonnas vastutavad liikmesriikides rakenduskavade / maaelu arengu programmide juhtimise ja kontrollimise eest kolme liiki asutused. Kõik nad teevad komisjoni järelevalve all ja vastutusel¹ koostööd, et tagada järgmiste funktsioonide seaduslikkus ja korrektsus:

Ühtekuuluvus
Maaelu areng

i)Korraldusasutused (KA) vastutavad rakenduskava kavandamise ja elluviimise eest (sh projektide valimine ja rakenduskavade hindamine). Nad teevad ka projektide ja kulude esmatasandi kontrolle. Korraldusasutused esitavad komisjonile heakskiitmiseks iga-aastased rakendamisaruanded².

i)Korraldusasutused (KA) vastutavad maaelu arengu programmide kavandamise, elluviimise ja hindamise eest. Korraldusasutused esitavad komisjonile maaelu arengu programmide edenemise kohta igal aastal eduaruanded.

ii)Sertifitseerimisasutused (SA) kinnitavad kulude seaduslikkust ja korrektsust ning esitavad komisjonile vahemaksetaotlusi³.

ii)Makseasutused (MA) vastutavad kulude juhtimise ja kontrollimise eest. Neil peaks olema sisekontrollisüsteem, mis annab piisavad tagatised maksete seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. Makseasutused esitavad komisjonile kord kvartalis väljamaksetaotlused ja koostavad raamatupidamise aastaaruanded.

iii)Auditeerimisasutused (AA) peavad olema korraldusasutusest ja sertifitseerimisasutusest sõltumatud. Nad annavad komisjonile kindlust rakenduskava juhtimissüsteemide ja sisekontrollimehhanismide mõjusa toimimise ning sertifitseerimisasutuste tõendatud kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. Auditeerimisasutused on kohustatud esitama komisjonile igal aastal nii kontrolliaruanded⁴ kui ka süsteemide toimimist puudutava auditiarvamuse ja arvutama hinnangulise veamäära; komisjon peab mõlemat kontrollima ja need heaks kiitma⁵.

iii)Sertifitseerimisasutused (SA) annavad komisjonile kindlust makseasutuse raamatupidamise aastaaruande täielikkuse, täpsuse ja õigsuse ning selle sisekontrollisüsteemi nõuetekohase toimimise kohta. Nad peavad olema makseasutustest sõltumatud.
Alates 2015. aastast peavad sertifitseerimisasutused andma kindlust komisjonile hüvitamiseks esitatud kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta.

1Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 317.

2Määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 67 lõige 1 ja artikli 67 lõige 3.

3Määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikkel 61.

4Määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 62 lõike 1 punkt d.

5Määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 72 lõige 1.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

III lisa

Komisjoni kindlust andva raamistiku ja lõpetamiskorra areng kolme perioodi vältel

a) ühtekuuluvus

b) maaelu areng

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

III lisa

Ülevaade perioodi 2007–2013 programmide lõpetamise peamistest täiendavat selgitamist vajavatest teemadest – liikmesriikide ametiasutuste vastused uuringule/intervjuule¹

Probleemid | Ühtekuuluvus | Maaelu areng
Allesjäänud veamäära arvutamine ja tagajärjed juhul, kui see ületab olulisuse piirmäära (2%) | X | X
Anomaalsete vigade määratlemine ja käsitlemine | X | X
Rahastamisvahendid | X | X
Programmide tulemuste aruandlus ja potentsiaalsed tagajärjed juhul, kui eesmärke ei saavutata | X | X
Tegevuste peatamine õiguslike või haldusmenetluste tõttu | X | X
Täiendavad praktilised näited | X |
Mittetoimivad projektid | X |
Tuluteenivad projektid | X |
Toetuste tühistamiste, sissenõudmiste ja sissenõudmisel olevate summade arvessevõtmine |  | X
Üleminekueeskirjad |  | X

1Nimekiri sisaldab vaid probleeme, mida enam kui 15% vastanutest nimetas ebaselgeks või pigem ebaselgeks.

Allikas: Euroopa Kontrollikoja uuring ning intervjuud liikmesriikide ametiasutustega.

Komisjoni vastus

Kokkuvõte

II

Komisjon teeb liikmesriikidega koostööd, et tegeleda õigusnormidele mittevastavate kulude põhjustega.

Ühtekuuluvuspoliitika puhul on kontrollikoja auditid alates 2009. aastast näidanud, et programmitöö perioodi 2007–2013 veamäär on oluliselt madalam kui programmitöö perioodi 2000–2006 veamäär.

Maaelu arengu valdkonnas on veamäär viimase kolme aasta jooksul samuti vähenenud.

VI

Maaelu arengu valdkonnas on Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) kulude seaduslikkus ja korrektsus tagatud vastavuse kontrollimise menetluse kaudu, sõltumata lõpetamisest. Kui vastavuse kontrollimise menetluse ajal tuvastatakse puudused kulude haldamises ja kontrollis, siis kohaldab komisjon finantskorrektsioone kulude suhtes, mis on tehtud kuni 24 kuu jooksul enne komisjoni teatist, vastavalt määruse (EL) nr 1306/2013 artiklile 52.

Igal aastal avaldatakse põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi aasta tegevusaruandes nii liikmesriikide ja toetusesaajate vaheliste tehingute hinnangulised veamäärad kui ka selliste järelkontrollide ja -meetmete korrektsioonivõime, mis toovad kaasa sissenõudmisi toetusesaajatelt ja netofinantskorrektsioone. Neid kahte näitajat võrreldes saab komisjon hinnata, kui suur on ELi eelarve allesjäänud riskimäär pärast kõikide kontrollide ja korrektsioonide arvessevõtmist.

Komisjon jääb põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi 2015. aasta tegevusaruandes esitatud seisukohale. Maaelu arengu valdkonnas peavad seaduslikkuse ja korrektsuse tagamise vajadus ning kaugeleulatuvad poliitilised eesmärgid olema tõepoolest tasakaalustatud, mistõttu tuli mõnikord võtta keerulise ülesehitusega meetmeid. Olukord jääb põhjaliku jälgimise alla ja komisjon on võtnud ülesandeks aidata liikmesriikidel võidelda vigade algpõhjustega.

VII

Komisjon leiab, et kooskõlastatud iga-aastane raamatupidamisarvestuse heakskiitmine parandab maksete seaduslikkust ja korrektsust ning toetab perioodi 2014–2020 programmide kiiret lõpetamist.

VIII

2007.–2013. aasta ühtekuuluvuspoliitika kehtiv õigusraamistik ei luba siduda makseid väljundite ja tulemustega. Lõpetamise suuniste kohaselt tuleb näitajate kohta süstemaatiliselt aru anda prioriteetsete suundade kaupa, kus tulemused erinevad eesmärkidest enam kui 25%, ning esitada ka selgitused, miks eesmärke ei saavutatud ja parandusmeetmeid ei võetud.

Liikmesriigid peavad esitama selgitused ja põhjendused näitajate saavutamise erinevuste kohta. Finantskorrektsiooni üle võiks otsustada iga juhtumi puhul eraldi ning erinevused tooksid esile üldmääruse artiklis 99 viidatud juhud (eeskirjade eiramine, puudused juhtimis- ja kontrollisüsteemides).

Väljundite ja tulemuste saavutamisele suunatud lähenemist on mõlema valdkonna puhul laialdasemalt kasutatud perioodil 2014–2020.

IX

Komisjon on kohustatud järgima seadusandja poolt vastu võetud kehtivat õigusraamistikku.

Kahe perioodi kattumist loetakse vajalikuks, kuna paljude tegevuste rakendamine võtab mitu aastat ning iga programmitöö periood hõlmab alati nii käivitamis- kui ka lõpetamisetappi.

Lõpetamisega seotud probleemi, mille puhul on ametiasutused üleliia koormatud haldusega ajal, mil nad peaksid keskenduma uute programmide käivitamisele, on juba käsitletud perioodi 2014–2020 määruses iga-aastase raamatupidamisarvestuse heakskiitmise kaudu (vt komisjoni vastus punktile VII).

Lisaks sellele on komisjon julgustanud liikmesriike suurendama lõpetamisega seotud ressursse ning kasutama selleks perioodidel 2007–2013 või 2014–2020 eraldatud tehnilist abi.

Lõpetamisprotsess algas ettevalmistusega enne toetuskõlblikkuse perioodi lõppu ning jätkus täie hooga kohe pärast toetuskõlblikkuse perioodi lõppemist. Liikmesriikidele anti programmide rakendamiseks tõepoolest kaks lisa-aastat (perioodi 2014–2020 programmide puhul kolm aastat).

Komisjon on seisukohal, et see võimaldab programme paremini juhtida ja rakendada, asjaomaste asutuste töökoormust vähendada ning perioodidevahelist üleminekut sujuvamaks muuta.

X

Komisjon teavitab eelarvepädevaid institutsioone lõpetamisprotsessi tulemusest (kulude ning saavutatud väljundite ja tulemuste korrektsus) asjaomaste peadirektoraatide aasta tegevusaruandes.

Regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat ning tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat esitasid eelarve täitmisele heakskiidu andmise eest vastutavale asutusele 2013. aastal ka aruande perioodi 2000–2006 programmide lõpetamise ja lõpetamisel rakendatud finantskorrektsioonide üldtaseme kohta.

Pealegi avaldatakse kõik EAFRD raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise otsused Euroopa Liidu Teatajas.

XI Esimene taane:

Komisjon ei nõustu selle soovitusega.

Komisjonil ei ole praegu võimalik võtta ühtegi spetsiifilist kohustust 2020. aasta järgseks perioodiks tehtavate seadusandlike ettepanekute suhtes.

Komisjon on juba teinud olulisi jõupingutusi Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide 2014.–2020. aasta perioodi eeskirjade ühtlustamiseks nii iga aruandeaasta kui ka lõpetamise osas. Komisjon on võtnud ülesandeks jätkata fondide haldusnormide ühtlustamist nii terminoloogia kui ka heakskiitmise ja lõpetamise protsesside seisukohast, kui see aitab tõhustada ELi fondide haldamist ning toetab lihtsamat ja tõhusamat rakendamist liikmesriikides ja piirkondades.

Komisjon on seisukohal, et maaelu arengu ja ühtekuuluvuse valdkondade lõpetamiskorra ühtlustamine ei tohi kahjustada ÜPP rakendamise järjepidevust. Kahe samba (EAGF ja EAFRD) vahel saavutatud sünergia säilitamise olulisust on seadusandja tunnistanud (määruse (EL) nr 1303/2013 põhjendus 4). ÜPP kummagi samba puhul ei sõltu vastavuse kontrollimise menetlus iga-aastasest raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetlusest.

XI Teine taane:

Komisjon ei nõustu selle soovitusega.

Komisjonil ei ole praegu võimalik võtta ühtegi spetsiifilist kohustust 2020. aasta järgseks perioodiks tehtavate seadusandlike ettepanekute suhtes.

Ühtekuuluvuse valdkonna puhul sisaldavad programmitöö perioodiks 2014–2020 kehtestatud eeskirjad kontrollikoja nõutud meetmeid.

Mis puudutab tulemusi käsitleva soovituse teist osa, siis on ühissätete määruse artikli 22 lõikega 7 komisonile juba antud õigus rakendada finantskorrektsioone, kui komisjon teeb kindlaks olulise vajakajäämise tulemusraamistikus sätestatud selliste eesmärkide saavutamisel, mis seonduvad finants- ja väljundnäitajate ning rakendamise olulisimate etappidega.

Komisjon leiab, et eri poliitikavaldkondade täiendav ühtlustamine ei tohiks kahjustada sünergiat, mis on saavutatud kahe ÜPP fondi – EAGF ja EAFRD – haldamisel. Kahe samba (EAGF ja EAFRD) vahel saavutatud sünergia säilitamise olulisust on seadusandja tunnistanud (määruse (EL) nr 1303/2013 põhjendus 4).

XI Kolmas taane:

Komisjon ei nõustu selle soovitusega.

Komisjon jätkab eelarvepädevate institutsioonide läbipaistvat teavitamist programmi rakendamisest, sealhulgas lõpetamise tulemustest. Tal ei ole praegu siiski võimalik võtta ühtegi spetsiifilist kohustust 2020. aasta järgseks perioodiks tehtavate seadusandlike ettepanekute suhtes.

XI Neljas taane:

Komisjon ei nõustu selle soovitusega.

Komisjon on kindlalt veendunud, et toetuskõlblikkuse perioodide kattuvuse kõrvaldamine toob kaasa vähemate poliitikameetmete rakendamise, vähendab tõenäosust, et otsused mitmeaastaste projektide kohta tehakse rakendusperioodi viimasel aastal, kuna see suurendaks halduskoormust, ning tekitab segadust ühelt perioodilt teisele ülemineku ajal. EAFRD puhul avaldaks see ebasoodsat mõju mitmeaastaste keskkonnakohustuste või mitmeaastastel äriplaanidel põhinevate idufirmaprojektide sujuvale rakendamisele.

XIII

Ühtekuuluvuspoliitika puhul on lõpetamisega seotud peamised valdkonnad rakendamine (käsitletakse rakendamise lõpparuandes), kulude seaduslikkus ja korrektsus (käsitletakse lõpetamisdeklaratsioonis ja lõplikus kontrolliaruandes) ning lõplik kuluaruanne. Nende peamiste valdkondade tähtajad on esitatud määruses. Täpsemalt on komisjonil viis kuud aega, et esitada liikmesriikidele oma arvamus rakendamise lõpparuande ja lõpetamisdeklaratsiooni sisu kohta.

Maaelu arengu valdkonna puhul on peamised tähtajad välja toodud õigusaktides (nt lõpetamisdokumentide esitamine, lõppmaksed). Mõnda tähtaega ei ole siiski täpselt välja toodud, mis jätab piisavalt aega selleks, et tagada korrektse lõpetamisotsuse vastuvõtmine ja ELi eelarve kaitsmine.

Komisjon andis välja lõpetamise suunised, mille eesmärk on selgitada komisjoni arusaama rakendatavatest sätetest ning komisjoni ootusi.

Mis puudutab kontrollikoja leitud lõpetamisega seotud riske, siis on komisjon juhtinud programme haldavate asutuste, sealhulgas auditiasutuste tähelepanu nendele riskidele.

Komisjon kohaldab vajaduse korral finantskorrektsioone.

XIV Esimene taane:

komisjon on soovitusega nõus.

XIV Teine taane:

komisjon on soovitusega nõus.

XV

Komisjon märgib, et see soovitus on suunatud liikmesriikidele.

Sissejuhatus

02

Perioodi 2007–2013 ühtekuuluvuse ja maaelu arengu valdkondade puhul kehtivad erinevad õigusraamistikud ja programmide haldamise põhimõtted, eraldiseisvad hüvitamismehhanismid ja sõltumatud poliitikaeesmärgid.

09

Lõpetamine on ELi määrustega kehtestatud seadusjärgne kohustus.

Mitmeaastase kontrolliraamistiku 2007.–2013. aasta ühtekuuluvuspoliitika programmide puhul pidid liikmesriigid tagama eeskirjade eiramise vältimise, tuvastamise ja korrigeerimise kogu programmiperioodi jooksul. Kui komisjon tuvastas täiendavaid, veel korrigeerimata rikkumisi, siis rakendati täiendavaid finantskorrektsioone.

09 Esimene taane:

maaelu arengu valdkonna puhul on sertifitseerimisasutused kohustatud esitama komisjonile raamatupidamisarvestuse iga-aastase kontrollimise ja heakskiitmise raames arvamuse makseasutuste raamatupidamise aastaaruannete kohta, mille komisjon sellel etapil heaks kiidab. Raamatupidamisarvestuse iga-aastase kontrollimise ja heakskiitmise käigus ei ole komisjon kohustatud kinnitama kulude seaduslikkust ja korrektsust.

Kulude seaduslikkust ja korrektsust kontrollitakse vastavuse kontrollimise menetluse ajal, mis viiakse läbi lõpetamismenetlusest eraldi ja sõltumatult, nagu seadusandja on kehtestanud.

Vastavuse kontrollimise menetlus kestab umbes kaks aastat – see on ajavahemik, mis on vajalik täielikult läbipaistva vaidluste lahendamise menetluse tagamiseks, puuduste analüüsimiseks ja selliste ELi eelarvet ohustavate riskide tuvastamiseks, mille suhtes saab kasutada finantskorrektsioone.

09 Teine taane:

komisjoni ad hoc otsused, mis võetakse vastu vastavuse kontrollimise menetluse tulemusena, tagavad selle, et tuvastatud toetuskõlbmatud kulud jäetakse rahastamata ja neid ei hüvitata ELi eelarvest (netofinantskorrektsioonid). Põllumajanduses, sealhulgas maaelu arengu valdkonnas, on kõikidel finantskorrektsioonidel ELi rahastamisele netomõju.

Lisaks sellele on liikmesriigid maaelu arengu valdkonna puhul kohustatud toetusesaajatelt sisse nõudma põhjendamatud kulud ning tagastama need komisjonile ka pärast lõpetamist.

14

Regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi ning tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi töö käsiraamatute ja lõpetamismenetluste valmimisel ja kinnitamisel aasta lõpuks kulgeb plaanipäraselt.

Tähelepanekud

19

Lõpetamine on ELi määrustega kehtestatud seadusjärgne kohustus, milleks komisjon on väga tõhusalt valmistunud.

Ühtekuuluvuse valdkonna 2007.–2013. aasta programmitöö perioodi puhul on liikmesriikide asutused kohustatud esitama komisjonile lõpetamisdokumendid hiljemalt 31. märtsiks 2017. Komisjonil on viis kuud aega, et esitada liikmesriikidele oma arvamus rakendamise lõpparuande ja lõpetamisdeklaratsiooni sisu kohta. Lõppmakse tehakse alles pärast lõpetamisdokumentide hindamist, et vältida sisulisi vigu lõplikus kuluaruandes.

Maaelu arengu valdkonna puhul peab komisjon järgima seadusandja kehtestatud õigusnorme, eelkõige lõpetamismenetluse sõltumatust vastavuse kontrollimise menetlusest, mida kohaldatakse ÜPP kulude seaduslikkuse ja korrektsuse tagamiseks. Komisjon peab järgima ka lõppmakse tegemise tähtaega, milleks on kuus kuud pärast asjakohaste dokumentide saamist. Vastavuse kontrollimise menetlus kestab umbes kaks aastat – see on ajavahemik, mis on vajalik täielikult läbipaistva vaidluste lahendamise menetluse tagamiseks, puuduste analüüsimiseks ja selliste ELi eelarvet ohustavate riskide tuvastamiseks, mille suhtes saab kasutada finantskorrektsioone.

Peadirektoraadid annavad oma iga-aastastes tegevusaruannetes aru igal aastal rakendatud finantskorrektsioonide kohta, sealhulgas programmitöö perioodide 1994–1999 ja 2000–2006 lõpetatud programmide korrektsioonide kohta. Need aruanded esitatakse eelarvepädevale institutsioonile eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetluse raames.

20

Ühtekuuluvuse valdkonna puhul moodustati lõpetamissuuniste koostamiseks töökond, kuhu kuulusid ka mitu regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi ning tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi olulisemat talitust. Suuniseid ja nende muudatusi arutati talitustevaheliste konsultatsioonide ja mitme riikliku asutusega peetud konsultatsioonide käigus.

Komisjon on seisukohal, et maaelu arengu ja ühtekuuluvuse valdkondade lõpetamiskorra ühtlustamine ei tohi kahjustada ÜPP rakendamise järjepidevust. Kahe samba (EAGF ja EAFRD) vahel saavutatud sünergia säilitamise olulisust on seadusandja tunnistanud (määruse (EL) nr 1303/2013 põhjendus 4¹). ÜPP kummagi samba puhul ei sõltu vastavuse kontrollimise menetlus lõpetamismenetlusest.

23

Igal aastal analüüsib komisjon iga-aastaseid kontrolliaruandeid ja nõuab olulise veamäära või kumulatiivse jääkriski (allesjäänud riskimäär lõpetamisel) korral parandusmeetmete rakendamist.

Tõsiste puuduste leidmise korral on komisjon rakendanud ka selget vahemaksete katkestamise ja peatamise poliitikat. See peaks vähendama töökoormust lõpetamise ajal, kuna paljud küsimused on rakendamise protsessis juba määratletud ja parandatud.

24

Maaelu arengu valdkonnas on lõpetamismenetluseks viimase rakendusaasta raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetlus. Lõppmakse arvutatakse ja tehakse lõpetamisel vaid juhul, kui kõik programmitöö perioodi raamatupidamise aastaaruanded on heaks kiidetud (raamatupidamisarvestuse kontrollimine ja heakskiitmine).

Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) kulude seaduslikkus ja korrektsus on tagatud vastavuse kontrollimise menetluse kaudu, sõltumata lõpetamisest. Kui vastavuse kontrollimise menetluse ajal tuvastatakse puudused kulude haldamises ja kontrollis, siis kohaldab komisjon finantskorrektsioone kulude suhtes, mis on tehtud kuni 24 kuu jooksul enne komisjoni teatist, vastavalt määruse (EL) nr 1306/2013 artiklile 52.

Vt ka komisjoni vastus punktile 19.

28

Ühtekuuluvusfondide puhul on komisjoni aastaeelarved kaitstud sellega, et tasutakse vaid 90% vahekuludest. See on võrreldav EAFRD 95% reegliga programmitöö perioodi lõpus (määruse (EL) nr 1306/2013 artikkel 34).

EAFRD puhul puudub täiendav igal aastal heakskiidetav eelrahastamise süsteem ja seetõttu ei ole vahemaksetest vaja enne 95% reegli rakendamist midagi kinni pidada.

29

Võimaliku edasise ühtlustamise puhul tuleks arvestada ÜPP kahe samba vahelise sidususe säilitamise vajadust.

Vt ka komisjoni vastus punktile 20.

32

Ühtekuuluvuspoliitika valdkonna lõpetamise eesmärk on juba selgelt sätestatud perioodi 2014–2020 määrustes.

33

Ühtekuuluvuse valdkonnas on määrusega ette nähtud lõppmakse tegemisele järgnev kolmeaastane periood makseid tõendavate dokumentide säilitamiseks ning selle perioodi jooksul võib teha auditeid ja rakendada asjakohaseid finantskorrektsioone.

Maaelu arengu valdkonnas on toetusesaajad kohustatud säilitama kaasrahastatud investeeringut viie aasta vältel pärast makse tegemist või liikmesriigi kohustust alusetult kulutatud summa sisse nõuda. Komisjonil peab olema võimalik nende kohustuste täitmist kontrollida ja rikkumiste korral finantskorrektsioone rakendada.

Maaelu arengu valdkonna perioodi 2007–2013 programmide lõpetamise suunistes on selgelt sätestatud, et vastavuse kontrollimist jätkatakse lõpetamisest sõltumatult. Finantskorrektsioonid ei mõjuta lõppmakse arvutamist. Finantskorrektsioonide mahud kehtestatakse komisjoni vastavuskontrolli käsitlevate otsustega ja viiakse ellu tagasinõudmise korraldusega (netofinantskorrektsioonid).

34

Maaelu arengu valdkonnas puudub õiguslik alus finantskorrektsioonide rakendamiseks hinnangulise veamäära alusel ja veamäära olulisuse piirmäärast madalamale tasemele langetamise eesmärgil. Seda saab teha vaid vastavuse kontrollimise menetlusega, mille komisjon viib läbi vastavalt vajadusele.

Vt ka komisjoni vastus punktile 36.

35

Ühtekuuluvuse valdkonna puhul arvutab komisjon allesjäänud riskimäära kogu programmitöö perioodi vältel, mis võimaldab langetada veamäära olulisuse piirmäärast madalamale tasemele mis tahes ajahetkel programmitöö perioodi jooksul. Auditeerimisasutused peavad lõpetamisel avaldama allesjäänud riskimäära, programmis osalevad asutused peavad aga, kui see on oluline, rakendama vajalikke täiendavaid finantskorrektsioone enne lõpliku lõpetamisdeklaratsiooni esitamist.

36

Maaelu arengu valdkonna kehtiva õigusraamistiku kohaselt võib vastavuskontrolli käsitlevaid otsuseid endiselt teha ka pärast programmitöö perioodi lõppemist. Seetõttu ei ole lõpetamisel arvutatava allesjäänud riskimäära kontseptsioon praegu kooskõlas ÜPP teise samba aluseks olevate õigusaktidega.

Kuid põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi aasta tegevusaruandes avaldatakse igal aastal nii liikmesriikide ja toetusesaajate vaheliste tehingute hinnangulised veamäärad kui ka selliste järelkontrollide ja -meetmete korrektsioonivõime, mis toovad kaasa sissenõudmisi toetusesaajatelt ja netofinantskorrektsioone. Neid kahte näitajat võrreldes saab komisjon hinnata, kui suur on ELi eelarve allesjäänud riskimäär pärast kõikide kontrollide ja korrektsioonide arvessevõtmist.

Komisjon jääb põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi 2015. aasta tegevusaruandes esitatud seisukohale. Maaelu arengu valdkonnas peavad seaduslikkuse ja korrektsuse tagamise vajadus ning kaugeleulatuvad poliitilised eesmärgid olema tõepoolest tasakaalustatud, mistõttu tuli mõnikord võtta keerulise ülesehitusega meetmeid. Olukord jääb põhjaliku jälgimise alla ja komisjon on võtnud ülesandeks aidata liikmesriikidel võidelda vigade algpõhjustega.

37

Igal aastal avaldab põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat oma aasta tegevusaruandes kohandatud veamäära ja hinnangulise veariski sisaldava summa maaelu arengu valdkonna puhul. Kohandatud veamäär arvutatakse makseasutuse tasandil ja koondatakse seejärel tegevusvaldkonna tasandil.

Praegustest ÜPP kulusid (sh maaelu arengu kulusid) reguleerivatest õigusaktidest lähtuvalt on seaduslikkus ja korrektsus tagatud vastavuse kontrollimise menetlusega, mitte allesjäänud veamäära arvutamisega lõpetamisel.

Vastavuse kontrollimise menetlus käivitatakse juhul, kui fondi tasandi summaarne viga ületab sertifitseerimisasutuse andmete kohaselt olulisuse piirmäära. Kui sertifitseerimisasutuste andmed leiavad kinnitust, siis rakendatakse finantskorrektsioone.

38

Perioodi 2014–2020 programmide puhul kinnitatakse raamatupidamisarvestuses igal aastal kulude rühm, mis tuleb heaks kiita / vastu võtta ja seejärel seaduslikkuse ja korrektsuse suhtes üle kontrollida. Programmitöö perioodi jooksul ei kinnitata kulusid enam kumulatiivselt ja seetõttu ei ole vaja arvutada kumulatiivset allesjäänud riskimäära ega nõuda lõpetamisel auditiarvamuse esitamist kogu programmitöö perioodi kohta. Ühtekuuluvuse valdkonna puhul arvutavad auditeerimisasutused perioodi viimase aasta kohta allesjäänud riskimäära ja esitavad selle põhjal koostatud viimase auditiarvamuse. Maaelu arengu valdkonna puhul esitavad sertifitseerimisasutused veamäärad ja mittevastavuse määrad oma viimases iga-aastases auditiarvamuses.

39

Euroopa Parlamenti ja nõukogu teavitatakse aasta tegevusaruannete kaudu ühtekuuluvus- ja maaelu arengu programmide lõpetamise käigust.

40

Komisjon rõhutab, et lõpetamisprotsess peaks aitama selgitada ja lahendada kõiki kontrollitegevuste ja auditileidudega seotud lahtisi küsimusi, ning on seisukohal, et programmitöö perioodil ja lõpetamisel tehtud kumulatiivne audititöö pakub lõpetamisel sellisel määral kindlust, et täiendavat audititööd ei ole pärast seda enam vaja teha.

Perioodi 2007–2013 puhul on viimaste aastate (2015–2016) auditikava selgelt suunatud liikmesriikide lõpetamiseks valmisoleku kontrollimisele ning selles keskendutakse auditeerimisasutuste auditite uuesti tegemisele, hõlmates ka riskantsete rakenduskavade ning liikmesriikide esitatud tühistamiste ja sissenõudmiste usaldusväärsuse auditeid. Lõpetamisjärgsed auditid ei ole siiski välistatud ning need sõltuvad lõpetamisdokumentide analüüsimise järel allesjäänud riskile antavast hinnangust.

43

Komisjon on seisukohal, et praegune vastavuse kontrollimise menetluse ülesehitus tagab ELi eelarve finantshuvide adekvaatse kaitse.

Vt ka komisjoni vastus punktile 24.

46

Komisjoni hinnangul kestaks lõpetamisprotsess palju kauem ja nõuaks palju rohkem ressursse, kui see hõlmaks programmi lõplikku aruandlust ja hindamist, sealhulgas kogu perioodi väljundite ja tulemuste saavutamise seiret ja analüüsi.

48

2007.–2013. aasta ühtekuuluvuspoliitika kehtiv õigusraamistik ei luba siduda makseid väljundite ja tulemustega. Lõpetamise suuniste punkti 5.2.6 kohaselt tuleb näitajate kohta süstemaatiliselt aru anda prioriteetsete suundade kaupa, kus tulemused erinevad eesmärkidest enam kui 25%, ning esitada ka selgitused, miks eesmärke ei saavutatud ja parandusmeetmeid ei võetud.

Liikmesriigid peavad esitama selgitused ja põhjendused näitajate saavutamise erinevuste kohta. Finantskorrektsiooni üle võiks otsustada iga juhtumi puhul eraldi ning erinevused tooksid esile üldmääruse artiklis 99 viidatud juhud (eeskirjade eiramine, puudused juhtimis- ja kontrollsüsteemides).

Väljundite ja tulemuste saavutamisele suunatud lähenemisele pannakse mõlemas valdkonnas perioodil 2014–2020 rohkem rõhku (vt punkti 52). Seda lähenemist tugevdati tulemusreservi loomisega, mis moodustab kuni 6% programmi eelarvest. Tulemusraamistik toetub tõepoolest tulemustele suunatuse elementidele. Tulemusraamistiku eesmärk on innustada programmide ja prioriteetide juhte andma nende võimuses olevaid tulemusi. Sellega toetatakse jõudsalt eesmärkide poole liikuvaid programme tulemusreservi eraldamise kaudu ning teisalt käivitatakse meetmeid prioriteetide suhtes, mille eesmärkide saavutamine ei lähe lihtsasti. Nende näitajate jaoks on seatud vahe-eesmärgid, mis tuleb saavutada 2018. aasta lõpuks, ja eesmärgid, mis tuleb saavutada 2023. aasta lõpuks. Tulemusreservi jaotamine sõltub programmide prioriteetide tasandil seatud vahe-eesmärkide saavutamisest (määruse (EL) nr 1303/2013 artikkel 20 ja artikli 22 lõige 2). Kui eesmärgid on saavutamata, võib komisjon rakendada ka finantskorrektsioone, seostades makseid tegelike väljundite ja tulemuste saavutamisega.

49

Komisjon leiab, et lõpetamise suuniste jaotises 3.5 on arusaadavalt selgitatud, kuidas võtta arvesse lõpule viimata tegevusi.

Programmides seatud sihtnäitajate mittesaavutamise rahaliste tagajärgede küsimuses viitab komisjon küsimustele ja vastustele lõpetamise kohta² (vt vastused küsimustele 200–205), kus ta selgitab, et liikmesriik peaks rakendamise lõpparuandes andma aru programmi saavutuste kohta füüsiliste ja finantsnäitajate kaudu ning esitama näitajaid puudutavat teavet. Ainult oluliste lahknevuste esinemise korral tuleb esitada selgitused ja põhjendused, nagu see on lõpetamise suunistega ette nähtud.

Vt ka komisjoni vastus punktile 48.

50

Komisjon on esitanud liikmesriikidele asjakohased teemaga seotud suunised näiteks maaelu arengu komisoni ja hindamise eksperdirühma töö raames.

51

Ühtekuuluvuse valdkonna lõpetamise suuniste kohaselt peavad liikmesriigid lõpetamisdokumentide esitamisel tagama, et kõik programmide lõpetamisega seotud projektid on toimivad, st lõpule viidud ja rakendatud. Komisjon teeb erandi mittetoimivatele ja etappideks jaotatud projektidele, mille üle tehakse järelevalvet (III, IV ja V lisa). Need täiendavad eesmärkide saavutamise kohta esitatud andmeid.

Täpsemalt on etappideks jaotamist ja selle konkreetset rakendamist kajastatud mitmes vastuses, mis on esitatud lõpetamist, lõpetamiskoolitust ning liikmesriikidele pakutavat eritoetust käsitleva küsimuste ja vastuste dokumendis rakendamise tõhustamiseks moodustatud töökonna kontekstis.

Maaelu arengu valdkonnas antakse eesmärkide saavutamise kohta aru viimases iga-aastases eduaruandes (liikmesriigi esitatud tabelis G.3 kajastatakse nende eesmärkide saavutamise taset). Järelhindamisel võetakse neid näitajaid ja eesmärkide saavutamise tasemeid arvesse.

52

Komisjon viitab oma vastusele punktis 48.

Tulemusraamistik tagab mehhanismi, mis võimaldab jälgida, kas eesmärkide saavutamisega püsitakse graafikus. Tulemusreserv motiveerib vahe-eesmärkide saavutamist, mis omakorda on soovitud tulemuse saavutamise eeltingimus. Tulemusreserv on ainult üks vahenditest, et toetada suuremat keskendumist tulemustele. Tulemustele keskendumise põhielement on kõigis programmides sisalduv sekkumisloogika koos seonduvate väljund- ja tulemusnäitajatega.

Komisjon viitab ka kontrollikoja 2014. aasta aruande III peatükis esitatud tähelepanekutele.

Komisjon märgib ka seda, et programmi järelhindamine tuleb teha alles 31. detsembriks 2024 (määruse (EL) nr 1303/2013 artikkel 57). Lisaks hinnatakse 2019. aasta rakendamise aruandest tulenevate järeldustega programmide eesmärkide saavutamise edukust ja selle panust liidu arukasse, jätkusuutlikku ja kaasavasse majanduskasvu. Seda toetab omakorda tulemuslikkuse hindamise rakendamine.

54

Komisjon on seisukohal, et vajalik aruandekohustus ja läbipaistvus programmide elluviimisel on tagatud asjaomaste peadirektoraatide iga-aastaste tegevusaruannete kaudu. Nendes tegevusaruannetes esitatakse igal aastal kõnealuste programmide kõik finants- ja tulemusnäitajad.

55

Vt komisjoni vastused punktidele 54 ja 39.

56

Eelarvepädevale institutsioonile antakse kokkuvõte perioodi 2007–2013 lõpetamisprotsessi tulemustest asjaomase peadirektoraadi aasta tegevusaruandes.

Komisjoni ühine vastus punktidele 57 ja 58:

Komisjon tunnistab, et lõpetamine peaks tõepoolest toimuma nii kiiresti kui võimalik, kuid liikmesriigid vajavad siiski piisavalt aega selleks, et viia oma tegevus lõpule enne lõpetamisdokumentide esitamist. Pealegi saab lõpetamine alata alles lõpetamisdokumentide esitamisel. Komisjon leiab, et on väga oluline anda asjakohaste toimingute jaoks piisavalt aega ja ressursse.

Kaks tööperioodi kattuvad alati. Enne kui töö ühe perioodiga lõpeb, peab teine periood juba algama. Võib tekkida oht, et kahe programmitöö perioodi vahele tekib auk.

Ühtekuuluvuspoliitika valdkonna programme on keeruline hallata ning paljud asjaolud muutuvad seitsmeaastase programmitöö perioodi jooksul. See võib tuua kaasa viivitusi projekti ettevalmistuses ja rakendamises. Piisavaks tõendiks on 2008. aasta finantskriisi mõju, mille puhul komisjon võimaldas liikmesriikidel toetuskõlblikkuse perioodi täiendavalt pikendada, et oleks võimalik lõpetada kriisi tõttu edasi lükatud projektid. Toetuskõlblikkuse perioodi pikendamine peale seitsmeaastase programmitöö perioodi lõppu võimaldab liikmesriikidel lõpetada edasi lükatud projekte ja maksimeerida sellega liidu eelarve panuse mõju.

59

Komisjon märgib, et perioodi 2014–2020 lõpetamise menetlus muudetakse lihtsamaks iga-aastase raamatupidamisarvestuse heakskiitmise kaudu. 2014.–2020. aasta eeskirjade vastuvõtmisel oli see seadusandja spetsiifiline eesmärk, mis põhines varasemate perioodide kogemusel.

Finantsraamistikus on defineeritud iga-aastased eelarvelised kohustused, mis jaotatakse seitsme aasta peale. On loomulik, et mitmeaastaste projektide puhul ei järgi maksed ja kohustused sama rütmi.

Komisjoni ühine vastus punktidele 60–62:

Komisjon märgib, et kontrollikoja nimetatud tähtajad on ühtekuuluvuse valdkonna üldmääruse kohaselt juriidilised ja komisjoni jaoks õiguslikult siduvad.

64

Tuleb märkida, et kohapealne rakendamine võib toimuda ilma ELi makseid tegemata.

Projektide väljavalimine ja kulutuste tegemine kohapeal annavad rakendamise kohta selgema pildi kui ELi maksed. Projektivaliku määr kahekordistus 2016. aasta esimesel poolel, suurenedes 8%-lt 15%-ni, ja see annab tunnistust sellest, et kohapealne rakendamine on käivitunud. 2016. aasta juuniks oli 48 miljardi euro ulatuses ELi vahendeid eraldatud umbes 200 000 konkreetsele, kohapeal juba rakendatavale projektile. Koos riikliku kaasfinantseerimisega on reaalmajandusse investeeritud juba üle 68 miljardi euro, mis on toonud kaasa uusi töökohti ja majanduskasvu kõikjal Euroopas. Mõni riik (nt Iirimaa, Rootsi, Soome ja Taani) on need näitajad isegi oluliselt ületanud. Üle kantud eelmaksesummad katavad kohapeal tehtavad kulutused varuga. Kuigi perioodide kattumine ei pruugi olla abiks, näitavad liikmesriikide vahelised rakendamist puudutavad olulised erinevused seda, et muud tegurid (nt haldussuutlikkus) on selles osas asjakohasemad.

65

Komisjon on seisukohal, et üleminekukord ja perioodide kattumine on vajalikud selleks, et tagada poliitikavaldkondade sujuv jätkumine ja programmide tõhusam rakendamine. Programmide kestuse pikendamine (n + 2 kuni n + 3) võimaldas programme paindlikumalt rakendada ja tagada poliitikavaldkonna eesmärkide saavutamise. Perioodide kattumine vähendab survet ressurssidele ja leevendab järsku töökoormuse kasvu.

Komisjon tuletab meelde, et lõpetamine on ELi määrustega kehtestatud seadusjärgne kohustus, milleks peadirektoraadid valmistuvad väga tõhusalt ametikohtade vähendamise kontekstis, kuid kulude hinnangute ettevalmistamist või lõpetamise kulude järelanalüüsi ei loeta oluliseks või soovitavaks. Komisjon ei esita teavet spetsiifilise tegevuse kulude kohta, vaid üleüldise tegevuse üldhalduskulude kohta.

Komisjon on parandanud liikmesriikide teadlikkust lõpetamiseks eraldatud ressursside olulisuse kohta mitmesugustel kohtumistel, mida on liikmesriikidega peetud alates 2014. aastast (nt auditeerimisvaldkonna ekspertide kohtumistel, iga-aastastel kooskõlastuskoosolekutel), ning perioodi 2007–2013 ühtekuuluvuse valdkonna programmide lõpetamise teemalistel koolitustel ja seminaridel, mida korraldati kõikidele liikmesriikidele.

Eelarve täitmisel koostöös liikmesriikidega on lõpetamiseks eraldatud ressursid liikmesriikide vastutusalas; nad vastutavad ressursside planeerimise ja järelevalve eest.

66

Mõlema poliitikavaldkonna puhul on tehnilise abi ressursid samuti kättesaadavad lõpetamise menetluse jaoks ning nende kaudu võib rahastada lõpetamisega seotud tegevusi sõltumata perioodist (nt perioodi 2014–2020 tehnilise abi ressursse võib kasutada ka perioodi 2007–2013 tegevuse lõpetamiseks).

Komisjon leiab ka, et lõpetamise suunistes välja toodud soovituslikud tähtajad aitavad erinevatel ametiasutustel oma tööga lõpetamise regulatiivse ajaraamistiku jooksul õigeks ajaks valmis jõuda.

Kui kattumisperioodi vähendada, siis ajasurve tugevneks ja maksimaalne töökoormus suureneks veelgi.

67

Riiklike ametiasutuste haldusalaste ümberkorralduste teemat arutati liikmesriikides korraldatud seminaridel, kus komisjon rõhutas korduvalt, et lõpetamisega peavad tegelema selleks määratud töötajad.

Vt ka komisjoni vastused punktidele 65 ja 66.

68

Komisjon märgib, et programmitöö perioodi 2014–2020 lõpetamisprotsess muudetakse lihtsamaks iga-aastase raamatupidamisarvestuse heakskiitmise ning sellele järgneva seaduslikkuse ja korrektsuse aspektide kontrollimise kaudu. Täpsemalt tegeletakse viimasel aastal ainult viimase majandusaastaga seoses sertifitseeritud kulude rühma lõpetamisega.

69

Komisjon viitab oma vastusele punktis 20.

70

Üleminekukorra reguleerimiseks tuleb paraku alati järgida kahe programmitöö perioodi kohta kehtivaid eeskirju ning tõenäoliselt ka mõningaid spetsiifilisi eeskirju (erandite puhul), millega täpsustatakse või võimaldatakse teatavaid kohustusi või vahendite kasutamist.

75

Komisjon jätkas 2016. aastal sihtotstarbelise abi osutamist nendele liikmesriikidele, kes seda vajasid (2015. ja 2016. aasta lõpetamisistungid auditeerimisvaldkonna ekspertide kohtumistel, täiendavad kirjalikud selgitused).

EAFRD puhul koostati küsimuste ja vastuste dokument, milles käsitleti liikmesriikide poolt kõige sagedamini tõstatatud küsimusi ja teemasid. Lisaks lõpetamiskonverentsile korraldati makse- ja sertifitseerimisasutustele 2015. aastal veel üks kahepäevane eksperdirühma kohtumine.

77

Kõiki komisjoni ja liikmesriikide vahelise ärakuulamismenetluse aspekte ei ole ühtekuuluvuse valdkonna üldmääruse tasandil esitatud, kuid neid käsitletakse lõpetamise suunistes.

Protsessi kiirendamiseks on liikmesriikidele lõpetamise suunistega antud kaks kuud aega, et vastata komisjoni küsimustele, ning vajaduse korral pikendatakse seda veel kahe kuu võrra.

Perioodi 2007–2013 määruses käsitletakse toetusesaajatele tehtavaid makseid (üldmääruse artikkel 80), isegi kui päevade arvu ei ole täpsustatud; määruses sätestatakse, et need tuleb teha esimesel võimalusel ja täies mahus. Perioodi 2014–2020 määrusega on toetusesaajatele tehtavate maksete tähtajaks kehtestatud 90 päeva.

Regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat on praegu vastu võtmas ülejäänud otsuseid suurprojektide kohta, mille lõpetamine on kavandatud 2016. aasta lõppu.

78

Ühtekuuluvuse valdkonna lõpetamise suunistes (punkt 5.2) on nii komisjoni kui ka liikmesriikide jaoks kehtestatud tähtaeg lõpparuande kohta tehtavate märkuste esitamiseks. Lisaks on lõpetamise suunistes sätestatud, et kui liikmesriik ei suuda lõpparuannet parandada, siis lükkab komisjon selle tagasi ja teeb lõpetamise olemasolevate dokumentide alusel. Samal ajal võib komisjon kohaldada üldmääruse artiklis 99 sätestatud finantskorrektsiooni. Teadmine, et komisjon võib aruande tagasi lükata või finantskorrektsioone kohaldada, motiveerib liikmesriike komisjoni küsimustele õigel ajal vastama.

79

Komisjon viitab oma vastusele punktis 78.

Maaelu arengu valdkonnas ei pikenda viimase iga-aastase eduaruande kontrollimine lõpetamisprotsessi. Lõppmakse saab teha siis, kui kõik raamatupidamisaruanded on heaks kiidetud ja iga-aastane eduaruanne vastuvõetuks tunnistatud.

81

Komisjon viitab oma vastusele punktis 78.

82

Liikmesriigil kas on programmiga eraldatud vahendeid ületavaid kulusid või ei ole, sõltuvalt rakendamise tingimustest ja ülebroneeringu kohaldamise praktikast. See otsus tuli vastu võtta enne toetuskõlblikkuse lõpptähtaega ehk 31. detsembrit 2015.

Komisjoni ühine vastus punktidele 84 ja 85:

Määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 80 kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et toetusesaajad saavad avaliku sektori toetuse kogusumma kätte võimalikult kiiresti ja täiel määral. Selle sõnumi edastas komisjon liikmesriikidele ka lõpetamisega seotud seminaridel. Seda on käsitletud programmitöö perioodil 2014–2020 (määruse (EL) nr 1303/2013 artikliga 132 sätestatakse, et sõltuvalt esialgsete ja iga-aastaste eelmaksete ning vahemaksetega kättesaadavaks tehtud rahalistest vahenditest tagab korraldusasutus, et toetusesaaja saab avaliku sektori rahastamiskõlblike kulude kogusummale vastavad vahendid kätte täissummas ja mitte hiljem kui 90 päeva pärast kuupäeva, mil toetusesaaja maksenõude esitas).

86

Komisjon on seisukohal, et 2. selgituses toodud näidetes olevad liikmesriigid kohaldasid ESFi toetusesaajatele väljamaksete tegemisel konservatiivset lähenemisviisi (lõppmakse tehakse pärast kõikide kulude põhjalikku analüüsi) või tegid toetusesaajate taotlusel ettemakseid, mis võimaldas asjaomaseid projekte sujuvalt läbi viia.

Komisjon märgib ka, et programmitöö perioodi 2014–2020 makseviivituste vältimiseks on võetud meetmeid (vt komisjoni vastus punktile 85).

89

Suuniste eesmärk on selgitada komisjoni arusaama rakendatavatest sätetest ning komisjoni ootusi; seetõttu ei saa neid käsitleda täiendavate nõuetena. Suunistega antakse liikmesriikidele ka soovitusi, mille järgimine peaks lõpetamisprotsessi lihtsustama. Liikmesriikide jaoks tagavad need suunised õigusnormi parema järjepidevuse ja läbipaistvuse ning pakuvad seeläbi kindlust, et komisjoni lõpetamisnõudeid on järgitud. Suunistega kehtestatakse ühine arusaam selle kohta, kuidas tõlgendab komisjon määrust, mis peaks aitama vältida komisjoni ja liikmesriikide vahel lõpetamisprotsessi käigus tekkivaid konflikte. Suunised on siduvad vaid komisjoni, mitte liikmesriikide jaoks.

90

Komisjon märgib, et enamik asutustest, kellega komisjon nõu pidas, ei leia, et suunistega oleks kehtestatud täiendavaid nõudeid.

Lisaks ei ole esitatud nõuete näol tegemist uute nõuetega; teatavaid üksikasju tuli siiski täiendavalt selgitada, et tagada kindlus konkreetsete teemade ning lõpetamise seaduslikkuse ja korrektsuse küsimuses.

91

Tegevuse lõpetamist ja selle toimivust lõpetamisel puudutavate selgituste eesmärk (üldmääruse artikli 57 vaimus) on ELi vahendite tõhus kasutamine programmides määratletud eesmärkide saavutamiseks. Mittetoimivate projektide kontseptsiooni ja käsitlust on perioodi 2000–2006 programmide lõpetamisel juba rakendatud.

Mis puudutab allesjäänud riskimäära, siis on lõpetamise suunistes selgitatud, et selleks, et auditeerimisasutus saaks koostada auditiarvamuse, võib ta arvesse võtta finantskorrektsioone, mida rakendati enne lõpetamisdokumentide esitamist. Komisjon ise arvutab kumulatiivset veamäära alates 2011. aastast ning see on olnud reservatsiooni tingimuseks aasta tegevusaruannetes. See omakorda leevendab lõpetamise riske ja annab teavet kumulatiivsete sertifitseeritud kulude ülejäänud veataseme kohta (vt punkt 91).

Etappidesse jagamist käsitleti lõpetamise suunistes juba nende esmakordsel vastuvõtmisel. Projektide etappidesse jagamise eesmärk on kindlustada investeeringute jätkuvus programmitöö perioodide vahel, vähendada investeeringute kunstlikku nõudlustsüklit (mis toob kaasa kõrgemad hinnad) seitsmeaastase programmitöö tsüklis ning tagada lõppeesmärgi saavutamine.

Komisjon on arvamusel, et lõpetamise suunised selgitavad adekvaatselt mittesuurprojektide etappidesse jagamise spetsiifilisi nõudeid ning et see ei muuda lõpetamisprotsessi keerulisemaks.

Mis puudutab rahastamisvahendeid, siis ei mõjuta komisjoni lõpetamise suuniste muutmise otsus määruse (EÜ) nr 1083/2006 sätteid, mille kohaselt tuleb fondidest rahastamisvahenditeks antav toetus maksta hiljemalt 31. detsembril 2015. Seetõttu on suunistega antud vaid selgitused juba olemasolevatele eeskirjadele. Vt ka komisjoni vastused kontrollikoja 2015. aasta aruande punktile 6.45 ja 3. soovitusele.

Komisjoni ühine vastus punktidele 98 ja 99:

Komisjoni ühtekuuluvuse valdkonna lõpetamise suunistes välja toodud soovituslikud tähtajad aitavad erinevatel ametiasutustel oma tööga õigeks ajaks valmis jõuda.

Vastutus ülesannete nõuetekohase jaotamise ja koordineerimise tagamise eest riigi ametiasutustes lasub liikmesriikidel.

Komisjoni ühine vastus punktidele 100 ja 101:

Liikmesriikidele esitatud lõpetamist käsitlevas küsimuste ja vastuste dokumendis (küsimus 98) tunnistab komisjon seda ajalist vahet, millega korraldusasutused peavad rahastamisvahendite puhul arvestama, et sertifitseerimis- ja auditeerimisasutused saaksid oma töö õigeks ajaks lõpetada. Soovituse kohaselt võiks sertifitseerimisasutus saata oma viimase vahemakse nõude (sh lõpetamisel sertifitseeritavad kulud) auditeerimisasutusele 30. juuniks 2016, et vajalik auditeerimistöö saaks tehtud. Komisjon on selles küsimuses esitanud auditeerimisasutustele spetsiaalsed juhised, näiteks 2015. aasta septembris Riias toimunud auditeerimisvaldkonna ekspertide kohtumisel.

105

Komisjon pöörab juba eriti suurt tähelepanu varem esitatud veamäärade muutmise valideerimisele. Riskantsemate rakendusprogrammide puhul viiakse enne lõpetamist läbi spetsiaalne audit.

Kontrollikoda on analüüsinud komisjoni hinnangut veamääradele, mis avaldatakse riiklike ametiasutuste iga-aastastes kontrolliaruannetes alates 2010. aastast.

107

Kooskõlas määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 78 lõikega 6 sisalduvad rahaliste vahendite sissemaksed rahastamisvahenditesse komisjonile esitatavates maksetaotlustes. Komisjoni suuniste kohaselt peaksid need kulud alati auditikogumis sisalduma. Lisaks, nagu kooskõlastatud auditi metoodikas sätestatud, võivad auditeerimisasutused teha rahastamisvahendite valdkondlikke auditeid, mis hõlmavad nii fondi ülesehitust kui ka projektide tegelikku rakendamist, auditeerides tehingute valimit finantsvahendajate ja/või lõppsaajate tasandil. Auditeerimisasutused peavad lõpetamisdeklaratsioonide jaoks saavutama ja andma kindluse mitte ainult rakenduskavast rahastamisvahenditesse makstud osamakse seaduslikkuse ja korrektsuse kohta, vaid ka selle osamakse kasutamise kohta lõppsaajate rakendatavate alustehingute kaudu.

EAFRD puhul nõudis komisjon, et sertifitseerimisasutused kinnitaksid raamatupidamisarvestuse viimasel heakskiitmisel rahastamisvahendite toetuskõlbulikud kulud.

Komisjon viitab oma vastusele punktis 100.

108

Maaelu arengu valdkonna puhul peaksid makse- ja sertifitseerimisasutused enne järgmiste maksete eraldamist kontrollima eelmiste osamaksete tegelikku kasutust. Lisaks tagavad määruse (EL) nr 1303/2013 artiklis 46 kehtestatud põhjalikud aruandlusnõuded korrektse rakendamise ja nõuetekohase finantsjuhtimise.

Komisjoni ühine vastus punktidele 109 ja 110:

Riiklike ja rahvusvaheliste standarditega on ette nähtud, et ettemakse tehakse lepingu allkirjastamise järel. Seega on ettemakse tegemine tööde ja teenuste rakendamise käivitamise eelduseks.

111

Lepingulised ettemaksed on rahastamiskõlblikud vaid seni, kuni neid tehakse riiklike eeskirjade ja tavalise äritava kohaselt. Seetõttu ei ole tõenäoline, et nende osakaal on väga suur, ja kui on, siis on sellel turuolukorrast tulenev põhjus.

Komisjon on kindlaks määranud, et ettemakse on rahastamiskõlbulik vaid juhul, kui vastava rakenduse füüsiline väärtus on lõpetamisel ettemaksega vähemalt võrdne. Seda peaks kontrollima juba juhtimise kontrollitoimingute kaudu. Riiklikud ametiasutused peaksid kontrollima, et makseid tehtaks vahendite eraldamise otsuste alusel ning et maksed oleksid muudetud reaalseks tööks või teenuseks.

Seda küsimust selgitati juba programmitöö perioodil 2000–2006.

Auditeerimisasutuste poolt lõpetamisel tagatav auditi kindlus hõlmab samuti lepinguliste ettemaksete küsimust ning asjaolu, et korraldusasutused kontrollivad nende rahastamiskõlblikkust, ning seda tuletati kõikidele auditeerimisasutustele meelde 2016. aasta auditite kooskõlastamise kohtumisel ja 2016. aasta septembri auditeerimisvaldkonna ekspertide kohtumisel (vt punkt 113).

Komisjoni ühine vastus punktidele 114 ja 115:

Komisjon tuletab meelde, et riigiabimeetmetest teavitamise kohustus lasub liikmesriikidel ning et komisjoni otsus suurprojekti kohta ei ole otsus suurprojekti vastavuse kohta riigiabi eeskirjadele.

Riigiabi teatis on vajalik vaid piiratud arvu suurprojektide puhul (teatis ei ole nõutav näiteks juhul, kui riigiabi ei ole kaasatud või kui projekt kuulub grupierandi määruse või heakskiidetud abikava alla).

Lisaks tuleb eristada kohtuotsusele Leipzig-Halle eelnevat ja järgnevat olukorda ning programmitöö perioodide 2007–2013 ja 2014–2020 vahelist olukorda.

Komisjon märgib ka, et regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat pidas ametlike talitustevaheliste konsultatsioonide raames konkurentsi peadirektoraadiga suurprojektide üle nõu juba enne 2012. aasta lõppu, kuigi mitte süstemaatiliselt.

Pärast otsust kohtuasjas Leipzig-Halle on regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat ning konkurentsi peadirektoraat tõhustanud koostööd suurprojektide taotluste hindamisel. Komisjon rõhutab, et viimastel aastatel ei ole olnud ühtegi suurprojekti, mille kohta komisjon oleks võtnud vastu ERFi või Ühtekuuluvusfondi rahastamist heaks kiitva otsuse ning mille kohta oleks hiljem riigiabi eeskirjade alusel vastu võetud negatiivne otsus. See näitab, et kehtestatud koostöökorraldus toimib tegelikkuses hästi.

Järeldused ja soovitused

1. soovitus

Komisjon ei nõustu selle soovitusega.

Komisjonil ei ole praegu võimalik võtta ühtegi spetsiifilist kohustust 2020. aasta järgseks perioodiks tehtavate seadusandlike ettepanekute suhtes.

Komisjon on juba teinud olulisi jõupingutusi Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide 2014.–2020. aasta perioodi eeskirjade ühtlustamiseks nii iga aruandeaasta kui ka lõpetamise osas. Komisjon on võtnud ülesandeks jätkata fondide haldusnormide ühtlustamist nii terminoloogia kui ka heakskiitmise ja lõpetamise protsesside seisukohast, kui see aitab tõhustada ELi fondide haldamist ning toetab lihtsamat ja tõhusamat rakendamist liikmesriikides ja piirkondades.

Komisjon on seisukohal, et maaelu arengu ja ühtekuuluvuse valdkondade lõpetamiskorra ühtlustamine ei tohi kahjustada ÜPP rakendamise järjepidevust. Kahe samba (EAGF ja EAFRD) vahel saavutatud sünergia säilitamise olulisust on seadusandja tunnistanud (määruse (EL) nr 1303/2013 põhjendus 4³). ÜPP kummagi samba puhul ei sõltu vastavuse kontrollimise menetlus iga-aastasest raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetlusest.

Komisjoni ühine vastus punktidele 119 ja 120:

Maaelu arengu valdkonnas ei ole komisjon saanud liikmesriikidelt ühtegi kaebust ootuste lahknevuse kohta. Lõpetamise menetlus kujutab endast finantsküsimuste lahendamist. See menetlus ei ole seotud vastavuse kontrollimise menetlusega.

Kohaldatavate õigusaktide kohaselt (määruse (EL) nr 1306/2013 artikkel 52) hõlmab vastavuse kontrollimise menetlus uurimise algatamisele eelnevat 24-kuulist perioodi. Liikmesriigid on süsteemi ülesehitusega tutvunud. Neid on teavitatud sellest, millist perioodi uurimised hõlmavad. Maaelu arengu valdkonnas rakendati varasema programmitöö perioodil finantskorrektsioone ka pärast perioodi 2000–2006 lõpetamist. Liikmesriikidel ei tekkinud küsimusi finantskorrektsiooni puudutavate otsuste ajastuse kohta.

121

ÜPP kulude, sealhulgas maaelu arengu valdkonna suhtes kehtestas seadusandja iga-aastase raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetluse ning vastavuse kontrollimise menetluse erinevuse perioodiks 2007–2013 ja kinnitas seda perioodiks 2014–2020. Raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise ning seaduslikkuse ja korrektsuse teemade eraldamine on osutunud tõhusaks ja mõjusaks.

122

Komisjon leiab, et sedavõrd spetsiifiline aruandlus programmitöö perioodi lõpetamise lõplike tulemuste kohta tervikuna saab olla võimalik asjaomase peadirektoraadi aasta tegevusaruande kontekstis.

123

Komisjon viitab oma vastustele punktides 40 ja 54.

Ühtekuuluvuse valdkonnas antakse aasta tegevusaruannetes üksikasjalik ülevaade sisemistest protsessidest, mis on suunatud raamatupidamisarvestuse aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsusega seotud riskide adekvaatse juhtimise tagamisele, võttes arvesse programmide mitmeaastast iseloomu ja asjakohaste maksete olemust. Sellega seoses on perioodi 2007–2013 kontrolli eesmärk tagada, et programmide kumulatiivne allesjäänud riskimäär ei ületaks kumulatiivselt 2%, tuginedes kõikidele kättesaadavatele audititulemustele. Perioodi 2014–2020 puhul on määrusega ette nähtud iga-aastane raamatupidamisarvestuse kinnitamine ning vastavalt ka komisjonipoolne iga-aastane seaduslike ja korrektsete kulude rühma heakskiitmine, samuti iga programmi rakendamise lõpparuande kinnitamine, mis on lõppmakse kinnitamise tingimuseks.

EAFRD puhul on seadusandja näinud nii perioodi 2007–2013 kui ka 2014–2020 jaoks ette lõpetamise menetluse, mis põhineb iga-aastase raamatupidamisarvestuse kontrollimisel ja heakskiitmisel ning sisaldab võimalust finantskorrektsioonide rakendamiseks vastavuse kontrollimise menetluse kaudu, mis toimub pärast lõppmakse tasumist. Aasta tegevusaruannetes kajastatakse jätkuvalt teavet maaelu arengu meetmete tulemuslikkuse kohta ning antakse aru nõuete täitmise kohta, mis põhineb iga-aastase raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetlusel ning vastavuse kontrolli tulemustel.

Komisjonil ei ole praegu võimalik võtta ühtegi spetsiifilist kohustust 2020. aasta järgseks perioodiks tehtavate seadusandlike ettepanekute suhtes.

125

Maaelu arengu valdkonnas on komisjon kehtestanud protsessid, mis on suunatud raamatupidamisarvestuse aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsusega seotud riskide adekvaatse juhtimise tagamisele, võttes arvesse programmide mitmeaastast iseloomu ja asjakohaste maksete olemust ning pidades silmas eesmärki, et ELi eelarve allesjäänud riskimäär ei tohi ületada 2%.

Kulude seaduslikkust ja korrektsust kontrollitakse vastavuse kontrollimise menetluse ajal, mis viiakse läbi lõpetamismenetlusest eraldi ja sõltumatult. Vastavuse kontrollimise menetluse tulemusena rakendatakse finantskorrektsioone.

Kehtiva õigusraamistiku kohaselt võib vastavuskontrolli käsitlevaid otsuseid endiselt teha ka pärast programmitöö perioodi lõppemist.

Komisjoni ühine vastus punktidele 126 ja 127:

Perioodi 2007–2013 puhul puudub komisjonil tõepoolest õiguslik alus siduda lõpetamisel tehtav lõppmakse tegelike saavutustega programmi / prioriteetsete suundade tasandil.

Tõsiasi, et tulemuslikkuse ja maksete vahel puudub otsene regulatiivne side, ei tähenda seda, et programmide edenemise ja tulemuslikkuse hindamist ei toimu.

Perioodi 2014–2020 puhul loob kehtestatud tulemusraamistik maksete ning väljundite ja tulemuste saavutamise vahele sideme prioriteetsete suundade tasandil.

2. soovitus

Komisjon ei nõustu selle soovitusega.

Komisjonil ei ole praegu võimalik võtta ühtegi spetsiifilist kohustust 2020. aasta järgseks perioodiks tehtavate seadusandlike ettepanekute suhtes.

Ühtekuuluvuse valdkonna puhul sisaldavad programmitöö perioodiks 2014–2020 kehtestatud eeskirjad kontrollikoja poolt mõlemas taandes nimetatud meetmeid.

Mis puudutab tulemusi käsitleva soovituse teist osa, siis on ühissätete määruse artikli 22 lõikega 7 komisonile juba antud õigus rakendada finantskorrektsioone, kui komisjon teeb kindlaks olulise vajakajäämise tulemusraamistikus sätestatud selliste eesmärkide saavutamisel, mis seonduvad finants- ja väljundnäitajate ning rakendamise olulisimate etappidega.

Komisjon leiab, et eri poliitikavaldkondade täiendav ühtlustamine ei tohiks kahjustada sünergiat, mis on saavutatud kahe ÜPP fondi – EAGF ja EAFRD – haldamisel. Kahe samba (EAGF ja EAFRD) vahel saavutatud sünergia säilitamise olulisust on seadusandja tunnistanud (määruse (EL) nr 1303/2013 põhjendus 4⁴).

3. soovitus

Komisjon ei nõustu selle soovitusega.

Komisjon jätkab eelarvepädevate institutsioonide läbipaistvat teavitamist programmi rakendamisest, sealhulgas lõpetamise tulemustest. Tal ei ole praegu siiski võimalik võtta ühtegi spetsiifilist kohustust 2020. aasta järgseks perioodiks tehtavate seadusandlike ettepanekute suhtes.

129

Komisjon on kohustatud järgima seadusandja poolt vastu võetud kehtivat õigusraamistikku.

Kahe perioodi kattumine on vajalik, kuna paljude tegevuste rakendamine võtab mitu aastat ning iga programmitöö periood hõlmab alati nii käivitamis- kui ka lõpetamisetappi.

Komisjoni talitused on julgustanud liikmesriike suurendama lõpetamisega seotud ressursse ning kasutama selleks perioodidel 2007–2013 või 2014–2020 eraldatud tehnilist abi.

Lõpetamisprotsess algas ettevalmistusega enne toetuskõlblikkuse perioodi lõppu ning jätkus täie hooga kohe pärast toetuskõlblikkuse perioodi lõppemist. Liikmesriikidele anti programmide rakendamiseks tõepoolest kaks lisa-aastat (perioodi 2014–2020 programmide puhul kolm aastat). See võimaldab mitmeaastaste projektide rakendamise vajadust arvestades programme paremini juhtida ja rakendada, asjaomaste asutuste töökoormust vähendada ning perioodidevahelist üleminekut sujuvamaks muuta.

130

Komisjon on kindlalt veendunud, et toetuskõlblikkuse perioodide kattuvuse kõrvaldamine toob kaasa vähemate poliitikameetmete rakendamise.

131

Maaelu arengu valdkonna lühemat perioodi saab selgitada sellega, et sertifitseerimise ning raamatupidamisarvestuse heakskiitmise ja kinnitamise menetlus on kehtinud juba enam kui kümme aastat, ning üldiselt võib öelda, et sertifitseerimis- ja makseasutused saavad nõuetest aru.

Komisjon usub, et halduskoormuse leevendamise ning kulude seaduslikkuse ja korrektsuse tagamise vahel peab valitsema tasakaal.

4. soovitus

Komisjon ei nõustu selle soovitusega.

Komisjon on kindlalt veendunud, et toetuskõlblikkuse perioodide kattuvuse kõrvaldamine toob kaasa vähemate poliitikameetmete rakendamise, vähendab tõenäosust, et otsused mitmeaastaste projektide kohta tehakse rakendusperioodi viimasel aastal, kuna see suurendaks halduskoormust, ning tekitab segadust ühelt perioodilt teisele ülemineku ajal. EAFRD puhul avaldaks see ebasoodsat mõju mitmeaastaste keskkonnakohustuste või mitmeaastastel äriplaanidel põhinevate alustavate ettevõtete projektide sujuvale rakendamisele.

133

Komisjon leiab, et kõikide lõpetamisega seotud olulisemate valdkondade jaoks on tähtajad kindlaks määratud.

Ühtekuuluvuspoliitika puhul on lõpetamisega seotud peamised valdkonnad rakendamine (käsitletakse rakendamise lõpparuandes), kulude seaduslikkus ja korrektsus (käsitletakse lõpetamisdeklaratsioonis ja lõplikus kontrolliaruandes) ning lõplik kuluaruanne. Nende valdkondade tähtajad on esitatud määruses. Täpsemalt on komisjonil viis kuud aega, et esitada liikmesriikidele oma arvamus rakendamise lõpparuande ja lõpetamisdeklaratsiooni sisu kohta. Perioodi 2007–2013 suurprojektide puhul jääb heakskiitmise ootele vähem kui 2% projektidest.

Maaelu arengu valdkonna puhul on peamised tähtajad (nt lõpetamisdokumentide esitamine, lõppmaksed) välja toodud õigusaktides. Mõni tähtaeg ei ole siiski täpselt välja toodud, mis jätab piisavalt aega selleks, et tagada korrektse lõpetamisotsuse vastuvõtmine ja ELi eelarve kaitsmine.

5. soovitus

Komisjon märgib, et see soovitus on suunatud liikmesriikidele.

6. soovitus

Komisjon on soovitusega nõus.

Komisjon menetleb praegu veel tegemata otsuseid perioodi 2007–2013 suurprojektide kohta, mille vastuvõtmine on kavandatud 2016. aasta lõppu. Toimingud suurprojekte puudutavate otsuste vastuvõtmise jaoks on kehtestatud ja vastuvõtmine peaks toimuma kolme kuu jooksul, nagu on määruses sätestatud. Perioodi 2007–2013 suurprojektidest on heaks kiitmata vähem kui 2%.

Programmitöö perioodi 2014–2020 puhul on komisjon suurprojektide menetlemist kiirendanud ning need kiidetakse praegu heaks keskmiselt 110 päeva jooksul.

Komisjoni ühine vastus punktidele 134 ja 135:

Üldiselt ei saa lõpetamise suuniseid käsitleda täiendavate nõuetena, sest nende eesmärk on selgitada komisjoni arusaama rakendatavatest sätetest ning komisjoni ootusi. Suunistega antakse liikmesriikidele ka soovitusi, mille järgimine peaks lihtsustama lõpetamisprotsessi. Liikmesriikide jaoks tagavad need suunised õigusnormide parema järjepidevuse ja läbipaistvuse ning pakuvad seeläbi kindlust, et komisjoni lõpetamisnõudeid on järgitud.

Komisjon märgib, et kontrollikoja meelest on sellised selgitused kasulikud ja asjakohased näiteks allesjäänud riskimäära puhul (vt punktid 123 ja 135).

Komisjon on selgitanud oma seisukohta perioodi 2007–2013 üldmääruse artikli 78 lõikes 6 toodud juriidilise võimaluse suhtes arvestada rahastamisvahendite toetuskõlblikke kulusid lõpetamisel. Vt komisjoni vastus kontrollikoja 2015. aasta aruande 3. soovitusele.

Komisjon viitab ka oma vastusele punktis 89.

Komisjon on arvamusel, et lõpetamise suunised selgitavad adekvaatselt mittesuurprojektide etappidesse jagamise spetsiifilisi nõudeid ning see ei muuda lõpetamisprotsessi keerulisemaks.

137

Komisjon leiab, et sisemised ettevalmistused lõpetamiseks kulgevad vastavalt graafikule, tagades sellega lõpetamisprotsessi sujuvuse.

Vastutus ülesannete nõuetekohase jaotamise ja koordineerimise tagamise eest riigi ametiasutustes lasub liikmesriikidel.

138

Komisjon rõhutab, et perioodi 2007–2013 lõpetamise puhul leevendab iga-aastaste kontrolliaruannete koostamine ja finantskorrektsioonide rakendamine liikmesriikide esitatud lõplike veamäärade alusetu vähendamise ohtu, kui allesjäänud veamäärad ületavad olulisuse piirmäära. Komisjon analüüsib ja valideerib põhjalikult auditeerimisasutuste poolt igal aastal ja lõpetamisel esitatud veamäära. Seda protsessi kontrollib igal aastal kontrollikoda.

Komisjoni ühine vastus punktidele 139 ja 140:

Tuleb märkida, et vaid piiratud arvu suurprojektide puhul on riigiabi teatis vajalik (teatis ei ole nõutav näiteks juhul, kui riigiabi ei ole kaasatud või kui projekt kuulub grupierandi määruse või heakskiidetud abikava alla).

Komisjon viitab vastusele, mille ta on andnud eriaruandes nr 24/2016 esitatud 4. soovitusele.

Suurprojektide riigiabi eeskirjadele vastavuse kinnitamise küsimuses ei olnud komisjon soovitusega nõus, kuna leiab, et see läheb vastuollu komisjoni eesmärkidega, mida tahetakse saavutada liikmesriikidele 2012. aastal antud suunistega, mille kohaselt ei tuleks projekte, mille kohta tehti otsus enne seda kuupäeva, süstemaatiliselt uuesti kontrollida (jättes teavitamise või mitteteavitamise liikmesriikide otsustada), ning liikmesriikidele ja toetusesaajatele tuleks tagada stabiilsus selliste projektide menetlemisel.

141

Maaelu arengu valdkonna puhul on komisjon teadlik sellest, et nagu mis tahes muu makseasutuse poolt hallatava meetme puhul, on ka rahastamisvahendite puhul olemas risk, et deklareeritakse toetuskõlbmatuid kulusid.

Komisjon rõhutab siiski, et ta hoiatas liikmesriike võimalike eeskirjadevastaste kulude eest juba eelmistes auditites.

Garantiifondide lõpetamisega seotud auditid on juba kavandatud ja võivad vajaduse korral kaasa tuua finantskorrektsioone.

Rahastamisvahendite ja lepinguliste ettemaksetega seotud kulude toetuskõlblikkuse küsimustes on lõpetamise kindlust tagavad spetsiaalsed selgitused riiklikele ametiasutustele juba edastatud.

Ühtekuuluvuse valdkonna puhul viitab komisjon oma vastustele punktides 100 ja 107.

7. soovitus

Komisjon on soovitusega nõus.

Rahastamisvahendite ja lepinguliste ettemaksetega seotud kulude toetuskõlblikkuse küsimustes on lõpetamise kindlust tagavad spetsiaalsed selgitused programmiasutustele juba edastatud.

1„Ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) osas on juba saavutatud märkimisväärne koostoime tänu ÜPP esimese samba (Euroopa Põllumajanduse Tagatisfond – EAGF) ja teise samba (EAFRD) juhtimis- ja kontrollieeskirjade ühtlustamisele ja joondamisele. Tugev seos EAGFi ja EAFRD vahel peaks seetõttu alles jääma ja liikmesriikides juba loodud struktuurid peaksid säilima.“

2http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/guidelines/closure_2007_2013/qa_closure20072013_en.pdf

3„Ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) osas on juba saavutatud märkimisväärne koostoime tänu ÜPP esimese samba (Euroopa Põllumajanduse Tagatisfond – EAGF) ja teise samba (EAFRD) juhtimis- ja kontrollieeskirjade ühtlustamisele ja joondamisele. Tugev seos EAGFi ja EAFRD vahel peaks seetõttu alles jääma ja liikmesriikides juba loodud struktuurid peaksid säilima.“

4„Ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) osas on juba saavutatud märkimisväärne koostoime tänu ÜPP esimese samba (Euroopa Põllumajanduse Tagatisfond – EAGF) ja teise samba (EAFRD) juhtimis- ja kontrollieeskirjade ühtlustamisele ja joondamisele. Tugev seos EAGFi ja EAFRD vahel peaks seetõttu alles jääma ja liikmesriikides juba loodud struktuurid peaksid säilima.“

QJ-AB-16-035-ET-E    ISSN 1977-5652

Programmitöö perioodi lõpus tuleb ühtekuuluvuse ja maaelu arengu programmid lõpetada ja rahaliselt tasaarvestada. Nii komisjonil kui ka liikmesriikidel on lõpetamisprotsessis oma kindlad ülesanded. Käesolevas auditis uuris kontrollikoda, kas lõpetamise aluseks olevad eeskirjad ja menetlused võimaldavad komisjonil ja liikmesriikidel programmid mõjusalt ja õigeaegselt lõpetada. Kokkuvõttes leidis kontrollikoda, et komisjoni poolt ühtekuuluvuse ja maaelu arengu valdkondades perioodi 2007–2013 lõpetamiseks koostatud suunised võimaldavad liikmesriikidel lõpetamiseks mõjusalt valmistuda, kuid leiti ka teatud puudusi ja riske, millega tuleb tegeleda lõpetamisprotsessi käigus. Kontrollikoda annab ka soovitusi 2020. aastale järgneva perioodi õigusraamistiku ettevalmistamiseks.