EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1

Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx

Verkkosivut: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2017

Print | ISBN 978-92-872-6716-0 | ISSN 1831-0958 | doi:10.2865/93266 | QJ-AB-16-035-FI-C
PDF | ISBN 978-92-872-6778-8 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/668270 | QJ-AB-16-035-FI-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6766-5 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/411391 | QJ-AB-16-035-FI-E

© Euroopan unioni, 2017

Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?

Maksuttomat julkaisut:

•yksi kappale:
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

•enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).

(*)Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit tai hotellit voivat periä puheluista maksun.

Maksulliset julkaisut:

•EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

Tapahtuma | Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty / tarkastus alkoi | 15.9.2015
Kertomusluonnos lähetetty komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle) | 13.10.2016
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen | 14.12.2016
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä | 25.1.2017

FI
2016

nro 36

Erityiskertomus

Arvio kauden 2007–2013
koheesioalan ohjelmien
ja maaseudun
kehittämisohjelmien
päättämisjärjestelyistä

(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti II tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Iliana Ivanova. Jaosto on erikoistunut yhteenkuuluvuutta, kasvua ja osallisuutta tukevien investointien menoaloihin. Tarkastus toimitettiin yhteistyössä luonnonvarojen kestävään käyttöön erikoistuneen I tarkastusjaoston kanssa. Tarkastus toimitettiin raportoivan jäsenen Ladislav Balkon johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Branislav Urbanič, toimialapäällikkö Niels-Erik Brokopp, tehtävävastaava Mariya Zhekova, apulaistehtävävastaava Charlotta Törneling sekä tarkastajat Milan Smid, Judit Oroszki ja Maria Ploumaki.

Vasemmalta oikealle: C. Törneling, B. Urbanič, J. Oroszki, M. Smid, L. Balko, N.-E. Brokopp ja M. Zhekova.

Sisällys

Sanasto

Tiivistelmä

Johdanto

Koheesiopolitiikan ja maaseudun kehittämispolitiikan toimintalohkoilla toteutettujen monivuotisten ohjelmien päättäminen

Vastuualueiden jakautuminen ohjelmien päättämisprosessissa jäsenvaltioiden ja komission kesken

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Huomautukset

Päättämistä koskevat säännöt ovat parantuneet, mutta menettelyiden tehostaminen ja oikea-aikaisuus edellyttävät vielä lisätoimia

Koheesioalan ja maaseudun kehittämisen alan päättämisjärjestelyjä on muutettu huomattavasti ohjelmakaudesta 2000–2006

Laillisuus ja sääntöjenmukaisuus (asianmukaisuus) otetaan koheesioalalla huomioon kauden 2007–2013 ohjelmia päätettäessä, kun taas maaseudun kehittämisen alalla niitä käsitellään erillään päättämisprosessista

Päättämisen yhteydessä ei oteta riittävällä tavalla huomioon tuotosten ja tulosten toteutumista

Euroopan parlamentille ja neuvostolle ei anneta ohjelmien päättämisestä konsolidoitua kertomusta, jossa käsiteltäisiin menojen laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta sekä saavutettuja tuotoksia ja tuloksia

Päällekkäisten tukikelpoisuusjaksojen vuoksi päättämisprosessi käynnistetään vasta useita vuosia ohjelmakauden loppumisen jälkeen

Komissio antoi jäsenvaltioille asianmukaista ja oikea-aikaista tukea kauden 2007–2013 ohjelmien päättämisen valmistelussa, mutta sen on valvottava tarkasti, että täytäntöönpano jäsenvaltioissa tapahtuu tehokkaasti

Komissio antoi kattavaa ja oikea-aikaista ohjeistusta kauden 2007–2013 päättämismenettelyn osalta

Tietyt koheesioalan suuntaviivojen vaatimukset menevät säädösvaatimuksia pidemmälle

Jäsenvaltiot ovat tyytyväisiä komission tukeen, mutta kansallisten ja alueellisten viranomaisten välinen koordinointi on ensiarvoisen tärkeää

Komission on valvottava tarkasti, että ohjelmakauden 2007–2013 päättämismenettelyt sujuvat vakaasti

Johtopäätökset ja suositukset

Liite I | – | Ohjelmakauden 2007–2013 ohjelmien päättämisen oikeusperusta
Liite II | – | Ohjelmakauden 2007–2013 ohjelmien hallinnointi ja valvonta jäsenvaltioiden tasolla
Liite III | – | Komission varmuuskehyksen ja päättämisjärjestelyjen kehitys kolmen ohjelmakauden aikana
Liite IV | – | Katsaus ohjelmakauden 2007–2013 päättämisen osalta lisäselvennyksiä edellyttäviin pääasiallisiin kysymyksiin – jäsenvaltioiden viranomaisten vastaukset kyselytutkimukseen/haastatteluihin

Komission vastaus

Sanasto

Euroopan rakenne- ja investointirahastot (ERI-rahastot): ERI-rahastot käsittävät viisi erillistä rahastoa, joiden tavoitteena on vähentää alueellista epätasapainoa unionissa monivuotisen rahoituskehyksen seitsenvuotisen talousarviosyklin ajaksi vahvistetuilla toimintakehyksillä. ERI-rahastoja ovat Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), Euroopan sosiaalirahasto (ESR), koheesiorahasto, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto) sekä Euroopan meri- ja kalatalousrahasto (EMKR).

Hallinnointi yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa: EU:n talousarvion toteuttamismenetelmä, jossa komissio siirtää talousarvion toteuttamistehtäviä jäsenvaltioille; komissiolla on kuitenkin lopullinen vastuu EU:n talousarvion toteuttamisesta.

Jäännösriskitaso: Arvio siitä, mikä osuus koko ohjelmakauden kunkin ohjelman ilmoitetuista kertyneistä menoista ei ole laillisia ja sääntöjenmukaisia. Jäännösriskitasossa otetaan huomioon kaikki ohjelmakauden alkamisen jälkeen tehdyt rahoitusoikaisut ja päättämisajankohtana ilmoitettujen menojen kokonaismäärä.

Koheesiopolitiikka: Yksi suurimmista EU:n talousarviovarojen kohteena olevista politiikanaloista. Koheesiopolitiikalla pyritään supistamaan kehityseroja eri alueiden välillä uudistamalla taantuvia teollisuusalueita ja monipuolistamalla maaseutualueiden elinkeinorakennetta sekä edistämällä rajat ylittävää, monikansallista ja alueiden välistä yhteistyötä. Koheesiopolitiikkaa rahoitetaan Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR), Euroopan sosiaalirahastosta (ESR) ja koheesiorahastosta.

Loppumaksu: Toimenpideohjelmaa tai maaseudun kehittämisohjelmaa päätettäessä maksettu tai takaisin peritty määrä ohjelmien päättämistä koskevien suuntaviivojen mukaisesti.

Maaseudun kehittämisohjelma: Jäsenvaltion laatima ja komission hyväksymä ohjelma-asiakirja, jonka avulla suunnitellaan ja seurataan EU:n maaseudun kehittämispolitiikan täytäntöönpanoa alueellisella tai kansallisella tasolla. Maaseudun kehittämisohjelmassa asetetaan jäsenvaltion painopistealueet ja erityistavoitteet sekä määritetään, kuinka rahoitus (EU:n sekä kansallinen julkinen osarahoitus) käytetään tietyn ajanjakson (nykyisin seitsemän vuoden) kuluessa. Maaseuturahasto osallistuu maaseudun kehittämisohjelmien rahoittamiseen.

Maaseudun kehittämispolitiikka: Yhteisen maatalouspolitiikan toinen pilari, jota osarahoitetaan maaseuturahastosta. Maaseudun kehittämispolitiikan tarkoituksena on parantaa maaseudun ja siellä asuvien ihmisten tilannetta edistämällä maa- ja metsätalouden kilpailukykyä, parantamalla ympäristöä ja elämänlaatua maaseutualueilla sekä myötävaikuttamalla maaseudun elinkeinoelämän monipuolistamiseen. Maaseudun kehittämispolitiikka koostuu pinta-alaperusteisista toimenpiteistä ja muista kuin pinta-alaan perustuvista toimenpiteistä. Muuhun kuin pinta-alaan perustuvat toimenpiteet ovat tavallisesti investointitoimenpiteitä, kuten maatilojen nykyaikaistamista ja maaseudun julkisten infrastruktuureiden luomista.

Monivuotinen rahoituskehys (MRK): MRK:ssa määritetään varainkäytön painopisteet ja enimmäismäärät, jotka EU voi yksittäisillä aloilla käyttää määrätyn ajanjakson (seitsemän vuoden) aikana. MRK:sta annetussa asetuksessa määritetyt menojen enimmäismäärät ovat aina suuremmat kuin EU:n talousarviossa mainitut määrät. MRK sisältää myös EU:n talousarvion tulonlähteet ja oikaisumekanismit kyseiseltä ajanjaksolta. Nykyinen MRK kattaa kauden 2014–2020. Edeltävät MRK:t koskivat kausia 2007–2013 ja 2000–2006 (Agenda 2000).

Nettomääräiset rahoitusoikaisut: Komission määräämiä rahoitusoikaisuja, joiden mukaisesti jäsenvaltioiden on palautettava sääntöjenvastaisesti käytetyt varat EU:n talousarvioon, jolloin asianomaiselle jäsenvaltiolle osoitettujen varojen määrä lopullisesti vähenee.

Olennaisuusraja: Tarkastajien on annettava lausunto siitä, onko tilinpäätös laadittu kaikilta olennaisilta osiltaan tiettyjen sääntöjen mukaisesti. Olennaisuuden arviointiin käytetään ammatillista harkintaa. Komission soveltama olennaisuusraja on nykyisin kaksi prosenttia. Sillä tarkoitetaan virheellisten tai sääntöjenvastaisten menojen osuutta tarkastetuissa EU:n menoissa.

Rahoitusoikaisu: Rahoitusoikaisujen tarkoituksena on suojata EU:n talousarviota virheellisiltä tai sääntöjenvastaisilta maksusuorituksilta. Jäsenvaltioilla on ensisijainen vastuu niiden kanssa yhteistyössä hallinnoituihin menoihin liittyvien aiheettomasti maksettujen varojen takaisinperinnästä. Rahoitusoikaisut voidaan tehdä siten, että sääntöjenvastaiset menot poistetaan jäsenvaltioiden menoilmoituksista, tai perimällä varat takaisin tuensaajilta. Myös komissio voi määrätä rahoitusoikaisuja.

Rahoitusväline: Yleisnimitys sopimuksille, joiden myötä sopimuksen haltijalle muodostuu saatava velalliselta. EU antaa tukea kolmelle erityyppiselle rahoitusvälineelle: oman pääoman ehtoisille rahoitusvälineille ja lainasekä takuuvälineille. Oman pääoman ehtoiset rahoitusvälineet ja lainavälineet ovat sopimuksia investoijan ja kohdeyhtiön tai lainanantajan ja -ottajan välillä. Takuut ovat sopimuksia, joilla takaajat takaavat investoijan tai lainanantajan oikeudet.

Suoritusvaraus: EAKR:lle, ESR:lle ja koheesiorahastolle tai maaseuturahastolle osoitetuista varoista kuusi prosenttia on tarkoitettu otettavaksi käyttöön vuonna 2019 tehtävän tuloksellisuuden arvioinnin jälkeen, jos tietyt vaatimukset saavutetaan tai ylitetään.

Suurhanke: Hanke, joka käsittää taloudellisesti toisistaan erottamattomia työkokonaisuuksia, joiden avulla toteutetaan tarkasti määritettyjä, selkeisiin tavoitteisiin tähtääviä teknisiä toimintoja. Hankkeen kokonaiskustannukset, jotka arvioidaan määritettäessä rahastoista maksettavaa rahoitusosuutta, ylittävät 50 miljoonaa euroa (ohjelmakaudella 2007–2013). Komission hyväksyntä tarvitaan koko hankkeen tasolla.

Sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettely: Komission päätökset menoista, jotka jätetään EU:n rahoituksen ulkopuolelle, koska niitä ei ole toteutettu EU:n sääntöjen mukaisesti. Yleensä nämä päätökset kattavat useamman kuin yhden varainhoitovuoden menot.

Takaisinperintä: Toinen rahoitusoikaisun kahdesta toteutustavasta (toinen toteutustapa on peruminen). Jäsenvaltio pitää menot mukana ohjelmassa, kunnes aiheettomasti maksettu määrä on peritty takaisin tuensaajilta, ja vähentää määrän seuraavasta menoilmoituksesta, kun takaisinperintä on suoritettu.

Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen: Komission tehtäviin kuuluva kaksivaiheinen menettely, jolla varmistetaan, että jäsenvaltiot täyttävät asianmukaisesti velvoitteensa, jotka koskevat yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) perusteella suoritettavia maksuja. Menettely koostuu kunkin maksajaviraston tilien vuotuisesta tarkastamis- ja hyväksymismenettelystä sekä monivuotisesta sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelystä, jossa tutkitaan, ovatko maksutapahtumat EU:n sääntöjen mukaisia.

Tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely: Vuotuinen komission päätös, joka koskee hyväksyttyjen maksajavirastojen tilinpäätösten täydellisyyttä, oikeellisuutta ja todenmukaisuutta. Komissio vaatii päätöstä varten riippumattoman todentamisviranomaisen todistuksen tileistä.

Toimenpideohjelma: Toimenpideohjelmassa asetetaan jäsenvaltion painopistealueet ja erityistavoitteet sekä määritetään, kuinka rahoitus (EU:n sekä kansallinen julkinen ja yksityinen osarahoitus) käytetään hankkeiden rahoittamiseen tietyn ajanjakson (nykyisin seitsemän vuoden) kuluessa. Toimenpideohjelman hankkeiden on edistettävä tiettyjä tavoitteita. Toimenpideohjelmaa voidaan rahoittaa EAKR:stä, koheesiorahastosta ja/tai ESR:stä. Jäsenvaltio laatii toimenpideohjelman, ja komission on hyväksyttävä se, ennen kuin EU:n talousarviosta voidaan suorittaa maksuja. Toimenpideohjelmia voidaan muuttaa ohjelmakauden aikana ainoastaan molempien osapuolten suostumuksella.

Toimi: Hanke, hankeryhmä tai muu toiminta, joka on valittu noudattaen toimenpideohjelman tai maaseudun kehittämisohjelman osalta vahvistettuja perusteita ja jonka yksi tai useampi tuensaaja panee täytäntöön tavalla, joka mahdollistaa ohjelman päämäärien ja tavoitteiden saavuttamisen.

Vuotuinen toimintakertomus: Vuotuisissa toimintakertomuksissa esitetään toimien tulokset muun muassa suhteessa toimille asetettuihin tavoitteisiin, toimiin liittyviin riskeihin ja sovellettuun sisäiseen valvonnan tyyppiin. Valtuutetun tulojen ja menojen hyväksyjän on komissiossa varainhoitovuodesta 2001 ja kaikissa Euroopan unionin (EU) toimielimissä varainhoitovuodesta 2003 lähtien täytynyt laatia toimielimelleen vuotuinen toimintakertomus tehtäviensä suorittamisesta. Kertomus sisältää myös taloutta ja hallinnointia koskevat tiedot.

Tiivistelmä

I

Suuri osa (noin 44 prosenttia) kaikista Euroopan unionin (EU) talousarviovaroista käytetään koheesiopolitiikan ja maaseudun kehittämispolitiikan menoihin. Näiden kahden toimintapolitiikan tavoitteet täydentävät toisiaan, ja niiden täytäntöönpanovälineisiin sovelletaan samankaltaisia hallinto- ja valvontajärjestelmiä.

II

EU:n menot suunnitellaan ja toteutetaan yleensä monivuotisen rahoituskehyksen (MRK) avulla. Se kattaa ohjelmasuunnittelun määrätyltä usean vuoden ajanjaksolta. Ajanjakso osuu yksiin koheesioalan ja maaseudun kehittämisen ohjelmakausien kanssa. Kolme viimeisintä ohjelmakautta kattavat vuodet 2000–2006, 2007–2013 ja 2014–2020. Kaudella 2007–2013 toimittamamme tarkastukset osoittivat, että sääntöjenvastaisten menojen taso on usein olennainen niin koheesioalalla kuin maaseudun kehittämisen alalla.

III

Ohjelmakauden päätyttyä koheesioalan ohjelmat ja maaseudun kehittämisohjelmat täytyy päättää ja taloudellisesti selvittää. Tätä varten on yksilöitävä, kuinka suuri on EU:n osuus mahdollisesti sääntöjenvastaisiin menoihin käytetystä osarahoituksesta, ja palautettava nämä varat EU:n talousarvioon. Komissiolla ja jäsenvaltioilla on tietyt omat tehtävänsä ja vastuualueensa ohjelmien päättämisprosessissa. Niistä säädetään asetuksissa ja niitä täsmennetään komission antamissa suuntaviivoissa.

IV

Tässä tarkastuksessa tilintarkastustuomioistuin tutki, voivatko komissio ja jäsenvaltiot ohjelmien päättämisestä annettujen sääntöjen ja menettelyjen perusteella päättää koheesioalan ohjelmat ja maaseudun kehittämisohjelmat tehokkaasti ja oikea-aikaisesti. Tilintarkastustuomioistuin vertaili näihin kahteen toimintalohkoon edellä mainituilla kolmella ohjelmakaudella sovellettuja päättämisjärjestelyjä. Se arvioi etenkin, miten komissio saa varmuuden siitä, että lopullisen menoilmoituksen sisältämät menot ovat lailliset ja sääntöjenmukaiset ja että varat on käytetty ohjelmatavoitteiden mukaisesti. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin analysoi ohjelmien päättämisprosessin oikea-aikaisuutta ja sitä, ilmoitetaanko ohjelmien päättämisen tulos budjettivallan käyttäjälle.

V

Koheesioalan ohjelmien ja maaseudun kehittämisohjelmien päättämisjärjestelyt ovat muuttuneet asianomaisten kolmen ohjelmakauden kuluessa. Kaudella 2000–2006 järjestelyt olivat kummallakin alalla samanlaiset. Menot ilmoitettiin kumulatiivisesti, ja komissio hyväksyi ne vasta päättämisen yhteydessä. Kaudella 2007–2013 jäsenvaltioiden täytyi antaa komissiolle vuosittain varmuus siitä, että EU-varoin rahoitetut toimet olivat lailliset ja sääntöjenmukaiset, mutta tätä vaatimusta sovellettiin näillä kahdella alalla eri tavoin.

VI

Koheesioalalla päättämismenettelyn voidaan yleisesti ottaen katsoa osoittavan, että menot on lopullisesti hyväksytty laillisiksi ja sääntöjenmukaisiksi. Tätä varten komissio laskee kunkin ohjelman jäännösriskitason ottaen huomioon koko kauden mittaan tehdyt rahoitusoikaisut. Maaseudun kehittämisohjelmien menot selvitettiin sen sijaan vuosittain, ja komissio jatkoi laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevia tarkistuksiaan vielä sen jälkeen, kun ohjelma oli virallisesti päätetty. Päättäminen on siis puhtaasti taloudellinen tapahtuma, jonka yhteydessä menoja ei hyväksytä laillisiksi ja sääntöjenmukaisiksi eikä tehdä laskelmia jäännösvirhetasosta kunkin maaseudun kehittämisohjelman kohdalla.

VII

Kaudella 2014–2020 varmuuskehystä on edelleen parannettu ja kyseisten kahden menoalan kehyksiä on lähennetty toisiinsa. Tilit hyväksytään nykyisin kummallakin toimintalohkolla vuosittain. Terminologiassa, ajoituksessa ja määräajoissa on kuitenkin yhä tiettyjä eroja.

VIII

Kauden 2007–2013 osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tuotosten ja tulosten aikaansaamista ei erityisemmin painotettu. Jäsenvaltioiden täytyy raportoida ohjelmatuloksista, ja komissio arvioi raportit asianmukaisesti, mutta loppumaksun suorittamista päättämisvaiheessa ei ole kummallakaan alalla suoraan kytketty siihen, onko tuotokset ja tulokset saatu tosiasiallisesti aikaan.

IX

Ohjelmien päättämisen ajankohta puolestaan ei osu yksiin ohjelmakauden eikä tukikelpoisuusjakson päättymisen kanssa. Ohjelman muodollinen päättäminen käynnistetään tavallisesti tukikelpoisuusjakson lopussa, kun seuraava ohjelmakausi on jo täydessä vauhdissa. Päättämisvaihe voi tilanteesta riippuen kestää vielä useita vuosia. Eri kausia koskevien tehtävien huomattava päällekkäisyys ja (jopa kymmenen vuotta aiemmin toteutettujen) toimien seurantaan liittyvät hallinnolliset vaikeudet vaarantavat ohjelmien päättämisen vaikuttavuuden. Lisäksi mahdollisuus hyödyntää ohjelmaan osoitettuja määrärahoja jopa kaksi vuotta (n+2) ja ohjelmakauden 2014–2020 yhteydessä jopa kolme vuotta (n+3) ohjelmakauden päättymisen jälkeen ei kannusta käynnistämään seuraavan kauden ohjelmia.

X

Kyseenalaista on myös se, kuinka komissio raportoi ohjelmien päättämisen lopputuloksesta koheesioalalla ja maaseudun kehittämisen alalla. Komissio ei esimerkiksi tiedota budjettivallan käyttäjälle päättämisprosessin lopullista tulosta (olivatko menot sääntöjenmukaiset ja mitä tuotoksia ja tuloksia saatiin aikaan). EU:n talousarviojärjestelmä perustuu monivuotiseen ohjelmasuunnitteluun. Siksi tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission olisi annettava Euroopan parlamentille ja neuvostolle ohjelmien päättämisestä konsolidoitu kertomus, joka sisältää keskeiset tiedot tärkeimmistä ohjelman toteuttamisen tuloksellisuus- ja sääntöjenmukaisuusnäkökohdista.

XI

Jotta voidaan varmistaa, että koheesiopolitiikan ja maaseudun kehittämispolitiikan toimintalohkoilla sovelletuilla ohjelmien päättämisjärjestelyillä parannetaan EU:n varainkäyttöä koskevaa tilivelvollisuutta ja avoimuutta, tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että komissio

–ehdottaa, että koheesioalan ohjelmien ja maaseudun kehittämisohjelmien päättämistä koskevia säännöksiä lähennetään edelleen toisiinsa, jotta vuotuinen varmuusprosessi olisi yhdenmukainen,

–ottaa käyttöön ohjelmien menojen laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta sekä tuotoksia ja tuloksia koskevan lopullisen hyväksymismenettelyn, joka toteutetaan ohjelmien päättämisen jälkeen. Tätä varten olisi säädettävä ohjelmien jäännösriskitason laskentamenettelyistä ja huolehdittava siitä, että taso ei ohjelmaa päätettäessä ylitä olennaisuusrajaa. Lisäksi olisi arvioitava, onko tavoitearvot saavutettu, ja tarvittaessa määrättävä rahoitusoikaisuja heikon tuloksellisuuden vuoksi,

–täsmentää, miten se tiedottaa budjettivallan käyttäjälle päättämisprosessin lopputuloksesta,

–poistaa tukikelpoisuusjaksojen päällekkäisyyden ajoittamalla tukikelpoisuusjakson mahdollisimman pitkälti vastaamaan ohjelmakautta. Komission olisi myös vaadittava, että ohjelmat päätetään viipymättä tukikelpoisuusjakson päätyttyä (jäsenvaltioiden olisi toimitettava päättämisasiakirjat enintään kuuden kuukauden kuluttua ja komission tehtävä päätöksensä sitä seuraavien kuuden kuukauden kuluessa).

Nämä suositukset olisi pantava täytäntöön vuoden 2020 jälkeistä aikaa koskevan lainsäädäntökehyksen valmistelun yhteydessä.

XII

Tilintarkastustuomioistuin arvioi lisäksi, antoiko komissio jäsenvaltioille riittävästi ohjeita ja tukea oikeaan aikaan, kun ne valmistautuivat päättämään vuosien 2007–2013 ohjelmansa. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että kauden 2007–2013 ohjelmien päättämistä koskevat komission suuntaviivat muodostavat sekä koheesioalalla että maaseudun kehittämisen alalla yleisesti ottaen riittävän perustan, jonka avulla jäsenvaltiot saattoivat valmistautua vaikuttavasti ohjelmien päättämiseen. Komissio antoi kattavat suuntaviivat oikeaan aikaan, ja se tarjosi lisätukea, joka vastasi jäsenvaltioiden tarpeisiin. Jäsenvaltiot olivat tyytyväisiä komission tukeen ja katsoivat suurelta osin valmistautuneensa hyvin ohjelmien päättämiseen.

XIII

Tilintarkastustuomioistuin yksilöi tiettyjä riskejä, jotka on otettava huomioon päätettäessä kauden 2007–2013 koheesioalan ohjelmia ja maaseudun kehittämisohjelmia. Joillakin päättämisen kannalta relevanteilla aloilla ei esimerkiksi ole sitovia määräaikoja, mikä saattaa johtaa lisäviiveisiin päättämisprosessin yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi niin ikään, että jotkin vaatimukset – lähinnä ei-toimivia hankkeita ja jäännösriskitasosta raportoimista koskevat vaatimukset – helpottavat osaltaan päättämiseen liittyvien riskien lieventämistä. Muut vaatimukset, jotka koskevat esimerkiksi muiden kuin suurhankkeiden jaksottamista, ovat välttämättömiä mutta saattavat nykyisessä muodossaan hankaloittaa päättämismenettelyä. Tilintarkastustuomioistuin on huolissaan myös siitä, että jäsenvaltioissa ja/tai komissiossa tehdyt tarkastukset eivät riitä varmistamaan, että rahoitusvälineisiin, sopimusennakoihin ja joihinkin valtiontuen kannalta relevantteihin suurhankkeisiin liittyvät menot ovat ohjelmien päättämisvaiheessa lailliset ja sääntöjenmukaiset.

XIV

Komission on siis oltava tarkkana taatakseen, että ohjelmakauden 2007–2013 päättämismenettelyt sujuvat vakaasti. Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että komissio varmistaa kaikkien riskien asianmukaisen huomioonottamisen, kun kauden 2007–2013 koheesioalan ohjelmia ja maaseudun kehittämisohjelmia päätetään, huolehtimalla siitä, että

-suurhankkeiden hyväksymispäätökset tehdään nopeasti

-jäsenvaltiot tarkastavat etenkin rahoitusvälineisiin ja sopimusennakoihin liittyvien menojen tukikelpoisuuden erillisin menettelyin.

XV

Tilintarkastustuomioistuin suosittelee lisäksi, että jäsenvaltioiden viranomaiset maksavat EU:n rahoitusosuuden hankkeiden tuensaajille täysimääräisenä ja viivyttelemättä.

Johdanto

Koheesiopolitiikan ja maaseudun kehittämispolitiikan toimintalohkoilla toteutettujen monivuotisten ohjelmien päättäminen

Ohjelmakaudet ja määrärahojen kohdentaminen

01

Suuri osa (44 prosenttia) EU:n kaikista talousarviovaroista käytetään koheesiopolitiikan ja maaseudun kehittämispolitiikan menoihin. Nämä ja muut EU:n menot suunnitellaan ja toteutetaan yleensä monivuotisen rahoituskehyksen (MRK) avulla. Se kattaa ohjelmasuunnittelun määrätyltä usean vuoden ajanjaksolta. Ajanjakso osuu yksiin koheesioalan ja maaseudun kehittämisen ohjelmakausien kanssa. Kolme viimeisintä kautta kattavat vuodet 2000–2006, 2007–2013 ja 2014–2020.

02

Koheesioalan ja maaseudun kehittämisen alan täytäntöönpanomekanismit, välineet ja valvontajärjestelmät muistuttavat toisiaan. Kummallakin alalla tarkoituksena on vähentää alueellisia eroja (ks. laatikko 1) ja kaudella 2014–2020 kumpaakin alaa rahoitetaan Euroopan rakenne- ja investointirahastoista (ERI)¹.

Laatikko 1

Koheesiopolitiikan ja maaseudun kehittämispolitiikan toimintalohkoilla asetetut toimintapoliittiset tavoitteet

Koheesiopolitiikalla pyritään supistamaan kehityseroja eri alueiden välillä uudistamalla taantuvia teollisuusalueita ja monipuolistamalla maaseutualueita sekä edistämällä rajat ylittävää, monikansallista ja alueiden välistä yhteistyötä.

Maaseudun kehittämispolitiikan tarkoituksena on parantaa maaseudun ja siellä asuvien ihmisten tilannetta edistämällä maa- ja metsätalouden kilpailukykyä, parantamalla ympäristöä ja elämänlaatua maaseutualueilla sekä myötävaikuttamalla maaseudun elinkeinoelämän monipuolistamiseen.

03

Koheesioalan ohjelmiin ja maaseudun kehittämisohjelmiin kohdennetaan ohjelmakaudella 2014–2020 EU:n talousarviosta noin 460 miljardia euroa; kaudella 2007–2013 määrä oli noin 430 miljardia euroa ja kaudella 2000–2006 noin 300 miljardia euroa (ks. kaavio 1). Tämä vastaa noin 40:tä prosenttia EU:n talousarviovarojen kokonaismäärästä kaudella 2000–2006, 44:ää prosenttia kaudella 2007–2013 ja 43:a prosenttia kaudella 2014–2020.

Kaavio 1

Ohjelmakausilla 2000–2006, 2007–2013 ja 2014–2020 myönnetty EU:n rahoitus (miljardia euroa)

Huom. Kaavion laadinnassa käytetyt MRK:t on mukautettu kuvaamaan vuosia 2006 (EU-25), 2013 (EU-27) ja 2017 (EU-28).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission tietojen perusteella.

Koheesiopolitiikan ja maaseudun kehittämispolitiikan hallinnointi yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa

04

Jäsenvaltiot ja Euroopan komissio vastaavat yhdessä koheesiopolitiikan ja maaseudun kehittämispolitiikan täytäntöönpanosta. Komissio hyväksyy monivuotiset ohjelmat jäsenvaltioiden ehdotusten pohjalta.

05

Komissiossa näiden toimintalohkojen hallinnoinnista ovat vastuussa alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto (PO REGIO), työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto (PO EMPL) sekä maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto (PO AGRI). Jäsenvaltioissa koheesioalan ja maaseudun kehittämisen alan ohjelmista vastaavien keskushallinnon ja/tai alueellisten viranomaisten tehtävänä on huolehtia osarahoitettujen toimien laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. Komissio vastaa valvonnasta ja kantaa lopullisen vastuun².

Päättäminen ohjelman elinkaaren viimeisenä vaiheena

06

Monivuotisten ohjelmien hyväksyminen, toteuttaminen ja päättäminen muodostavat syklisen prosessin. Ohjelman elinkaaren kolme vaihetta kuvataan kaaviossa 2.

07

Päättäminen on ohjelman elinkaaren viimeinen vaihe. EU:n varainhoitoasetuksessa ja alakohtaisissa asetuksissa päättäminen on määritelty kummankin toimintalohkon osalta tapahtuvaksi, kun maksetaan jäljellä oleva määrä, jonka avulla selvitetään kaikki jäsenvaltiolle sitä ennen suoritetut maksut (loppumaksu), tai kun peritään takaisin komission aiemmin liian suurina maksamat määrät³.

Kaavio 2

Koheesioalan ja maaseudun kehittämisen alan monivuotisten ohjelmien elinkaari

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

08

Päättämisellä tarkoitetaan kuitenkin myös ohjelman sulkemisprosessia, jossa jäsenvaltio toimittaa komissiolle asiakirjoja ja komissio hyväksyy asiakirjat, minkä jälkeen suoritetaan loppumaksu. Päättämisjärjestelyjen ehdot on määritetty kummankin toimintalohkon asetuksissa, jotka luetellaan liitteessä I.

09

Päättäminen on tärkeä vaihe ohjelman elinkaaressa seuraavista syistä:

οKomission edellytetään antavan hyväksyntänsä ainoastaan menoille, jotka ovat toteutuneet EU:n ja kansallisten sääntöjen mukaisesti. Tämä merkitsee muun muassa, että EU:n talousarviosta voidaan korvata vain varat, jotka on käytetty ohjelman tavoitteiden mukaisesti ja laillisella ja sääntöjenmukaisella tavalla.

οJäsenvaltioiden on varmistettava, että varoja käytettäessä noudatetaan sovellettavia oikeudellisia vaatimuksia ja moitteettoman varainhoidon periaatteita. Kaikki sääntöjenvastaiset menot, jotka komissio havaitsee ja korjaa päättämisen jälkeen, voivat johtaa ohjelman EU:lta saaman rahoituksen nettovähennykseen. Maaseudun kehittämisen alalla kaikilla tällaisilla oikaisuilla on nettovaikutus EU:n rahoitukseen.

10

EU:n asetuksissa vaaditaan myös, että jäsenvaltioissa osarahoitettaviin toimiin myönnetyt EU:n varat täytyy käyttää asetuksissa vahvistettujen määräaikojen kuluessa. Tukikelpoisuusjakson päättymisajankohdan lähetessä jäsenvaltioilla on yhä suurempi paine käyttää varat, sillä muutoin ne saattavat menettää alun perin myönnetyistä varoista sen osan, joka on käyttämättä.

Vastuualueiden jakautuminen ohjelmien päättämisprosessissa jäsenvaltioiden ja komission kesken

Jäsenvaltioiden viranomaiset toimittavat päättämisasiakirjat

11

Kauden 2007–2013 koheesioalan ohjelmien ja maaseudun kehittämisohjelmien hallinnoinnista ja valvonnasta vastaavat jäsenvaltioiden viranomaiset luetellaan liitteessä II. Näiden viranomaisten vastuualueet ohjelmien päättämisprosessissa esitetään taulukossa 1.

Taulukko 1

Jäsenvaltioiden viranomaisten vastuualueet ohjelmien päättämisvaiheessa

Koheesioala
Maaseudun kehittäminen

i)Hallintoviranomainen esittää täytäntöönpanoa koskevan loppukertomuksen, joka kattaa koko ohjelmakauden¹.

i)Hallintoviranomainen esittää viimeisen vuotuisen täytäntöönpanoa koskevan kertomuksen⁴.

ii)Todentamisviranomainen esittää loppumaksua koskevan hakemuksen ja menoilmoituksen².

ii)Maksajavirasto esittää viimeisen täytäntöönpanovuoden tilinpäätöksen⁵.

iii)Tarkastusviranomainen arvioi loppuerän maksupyynnön oikeellisuuden sekä lopullisen menoilmoituksen, johon on liitetty lopullinen tarkastuskertomus, perustana olevien tapahtumien laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden³.

Tarkastusviranomaisen on ohjelman päättämisestä antamassaan ilmoituksessa mainittava kunkin toimenpideohjelman (tai niiden ryhmän) jäännösriskitaso koko ohjelmakaudelta. Rahoitusoikaisuja sovelletaan tavallisesti silloin, jos taso ylittää komission asettaman kahden prosentin olennaisuusrajan. Ohjelmia ei pitäisi päättää, jos niiden tarkastettu jäännösriskitaso ylittää olennaisuusrajan.

iii)Todentamisviranomainen antaa lausunnon ja laatii kertomuksen viimeisen tilinpäätöksen täydellisyydestä, täsmällisyydestä ja todenperäisyydestä sekä sisäisen valvonnan järjestelmän toiminnasta⁶.

1Asetus (EY) N:o 1083/2006, 67 artikla.

2Asetus (EY) N:o 1083/2006, 61, 78 ja 89 artikla.

3Asetus (EY) N:o 1083/2006, 62 artiklan 1 kohdan e alakohta.

4Asetus (EY) N:o 1698/2005, 82 artiklan 1 kohta, ja asetus (EU) N:o 1306/2013, 37 artikla.

5Asetus (EU) N:o 1306/2013, 7 artiklan 3 kohta ja 37 artikla.

6Asetus (EU) N:o 1306/2013, 9 artikla, ja komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 908/2014, annettu 6 päivänä elokuuta 2014, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 soveltamissäännöistä maksajavirastojen ja muiden elinten, varainhoidon, tilien tarkastamisen ja hyväksymisen, tarkastuksia koskevien sääntöjen, vakuuksien ja avoimuuden osalta (EUVL L 255, 28.8.2014, s. 59), 5 artikla.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Komissio arvioi ja hyväksyy päättämisasiakirjat

12

Koheesioalalla komissiolla on kautta 2007–2013 päätettäessä viisi kuukautta aikaa analysoida jäsenvaltioiden toimittamat asiakirjat ja ilmoittaa näkemyksensä täytäntöönpanoa koskevasta loppukertomuksesta⁴ ja ohjelman päättämistä koskevasta ilmoituksesta⁵. Kun komissio on hyväksynyt asiakirjat, sen täytyy suorittaa loppumaksu 45 kalenteripäivän kuluessa⁶. Jäsenvaltioiden tai komission tekemistä tarkastuksista voi seurata toimenpideohjelmaa koskevia rahoitusoikaisuja ohjelmakauden aikana. Kaikki valvontatoimiin ja tarkastushavaintoihin liittyvät ratkaisematta olevat pulmat on pääsääntöisesti tutkittava ja ratkaistava päättämisprosessin kuluessa. Komissio voi kuitenkin toimittaa lisätarkastuksia, joista saattaa aiheutua rahoitusoikaisuja loppumaksun suorittamisen jälkeen⁷.

13

Maaseudun kehittämisen alalla ohjelmien päättäminen suurelta osin perustuu vuotuiseen tarkastamis- ja hyväksymisprosessiin, jossa komissio tarkastaa vuosittain todentamisviranomaisen kertomuksen ja hyväksyy tilit. Kun ohjelmaa päätetään, komissiolla on viisi kuukautta esittää huomautuksensa viimeisen vuotuisen täytäntöönpanokertomuksen osalta⁸. Kun kyseinen kertomus katsotaan hyväksyttäväksi ja viimeinen tilinpäätös on selvitetty, komissiolla on kuusi kuukautta aikaa suorittaa loppumaksu⁹. Lisäksi komissio pyrki suojaamaan EU:n talousarviota sääntöjenvastaisilta menoilta kohdistamalla ohjelmakauden mittaan menojen laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen tarkastuksia (monivuotinen sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettely), jotka eivät liity tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyyn. Näistä tarkastuksista seurasi usein nettomääräisiä rahoitusoikaisuja. Tarkastuksia voidaan toimittaa tai ne voidaan viedä päätökseen vielä maaseudun kehittämisohjelman päättymisen jälkeen.

14

Jäsenvaltioiden viranomaisten on täytynyt toimittaa päättämisasiakirjat maaseudun kehittämisen alalla viimeistään 30. kesäkuuta 2016. Koheesioalalla määräaika on 30. maaliskuuta 2017. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen ajankohtana asianomaiset pääosastot olivat valmisteluissaan eri vaiheissa eri määräaikojen vuoksi. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto oli viimeistellyt ohjelmien päättämistä koskevan sisäisen käsikirjansa ja menettelynsä. Sen sijaan alue- ja kaupunkipolitiikan pääosastossa sekä työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosastossa viimeistely oli vielä käynnissä ja se oli tarkoitus saada valmiiksi vuoden 2016 loppuun mennessä, ennen päättämisasiakirjojen toimittamiselle asetetun määräajan umpeutumista.

1Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 320), 1 artikla.

2Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus (SEUT), 317 artikla.

3Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom N:o 966/2012, annettu 25 päivänä lokakuuta 2012, unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta (varainhoitoasetus) (EUVL L 298, 26.10.2012, s. 1), 90 artikla; varainhoitoasetuksen soveltamissääntöjen 109 artiklan 3 kohta; neuvoston asetus (EY) N:o 1083/2006 Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä (EUVL L 210, 31.7.2006, s. 25), 89 artiklan 5 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1306/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 549), 37 artikla.

4Asetus (EY) N:o 1083/2006, 67 artiklan 4 kohta.

5Asetus (EY) N:o 1083/2006, 89 artiklan 3 kohta.

6Asetus (EY) N:o 1083/2006, 89 artiklan 4 kohta.

7Asetuksen (EY) N:o 1083/2006 90 artiklan mukaan hallintoviranomaisen on varmistettava, että kaikki toimenpideohjelman menoja ja tarkastuksia koskevat tositteet ovat komission ja tilintarkastustuomioistuimen saatavilla kolmen vuoden ajan ohjelman sulkemisen jälkeen.

8Neuvoston asetus (EY) N:o 1698/2005, annettu 20 päivänä syyskuuta 2005, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen (EUVL L 277, 21.10.2005, s. 1), 82 artiklan 3 kohta.

9Asetus (EU) N:o 1306/2013, 37 artikla.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

15

Tässä tarkastuksessa tilintarkastustuomioistuin tutki, muodostavatko koheesioalan ja maaseudun kehittämisen säännöt ja menettelyt perustan, jonka avulla komissio ja jäsenvaltiot voivat päättää ohjelmat tehokkaasti ja oikea-aikaisesti.

Ensinnäkin tarkastettiin

οedellyttävätkö koheesioalan ja maaseudun kehittämisen alan ohjelmien päättämistä sääntelevät asetukset, että ohjelmien menoille annetaan laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskeva lopullinen hyväksyntä ja että tuotosten ja tulosten aikaansaamisesta saadaan varmuus

οtiedotetaanko budjettivallan käyttäjälle (Euroopan parlamentti ja neuvosto) monivuotisten meno-ohjelmien päättämismenettelyn tuloksesta

οtoteutetaanko päättämisprosessi oikeaan aikaan.

Toiseksi tilintarkastustuomioistuin arvioi, antoiko komissio jäsenvaltioille riittävästi tukea oikeaan aikaan auttaakseen niitä valmistautumaan vuosien 2007–2013 toimenpideohjelmien ja maaseudun kehittämisohjelmien päättämiseen.

16

Tilintarkastustuomioistuin keskittyi tarkastuksessaan koheesioalan ohjelmien ja maaseudun kehittämisohjelmien päättämisjärjestelyjen vahvuuksiin ja heikkouksiin kaudella 2007–2013 sekä kauden 2000–2006 ohjelmien päättämisestä saatuihin kokemuksiin. Lisäksi tutkittiin, missä määrin näillä kahdella kaudella yksilöidyt puutteet on otettu huomioon ohjelmakaudeksi 2014–2020 annetuissa asetuksissa.

17

Tarkastus koostui seuraavista osista:

οohjelmakausien 2000–2006, 2007–2013 ja 2014–2020 päättämiseen sovellettavien sääntöjen analysointi

οkomission jäsenvaltioille ohjeiden ja koulutuksen muodossa kauden 2007–2013 päättämistä varten antaman tuen analysointi

οohjelmien päättämiseen osallistuville keskus- ja aluehallinnon viranomaisille osoitettu sähköinen kyselytutkimus, jolla selvitettiin viranomaisten omaa valmiutta sekä heidän näkemyksiään säännöistä ja komission ohjeista ja tuesta. Kyselytutkimus tehtiin marraskuun 2015 ja tammikuun 2016 välisenä aikana. Se osoitettiin koheesioalalla hallinto- ja tarkastusviranomaisille ja maaseudun kehittämisen alalla maksajavirastoille ja todentamisviranomaisille. Kyselytutkimus lähetettiin 480 viranomaiselle, joista 337 vastasi (vastausprosentti noin 70)

οkyselytutkimukseen osallistuneiden jäsenvaltion viranomaisten edustajien haastattelut. Koheesioalalla haastateltiin kaikkiaan 25:tä keskus- ja aluehallinnon viranomaista ja maaseudun kehittämisen alalla kaikkiaan 12 viranomaista.

18

Tarkastus toimitettiin syyskuun 2015 ja syyskuun 2016 välisenä aikana.

Huomautukset

Päättämistä koskevat säännöt ovat parantuneet, mutta menettelyiden tehostaminen ja oikea-aikaisuus edellyttävät vielä lisätoimia

19

Päättäminen on monivuotisen ohjelman elinkaaren viimeinen vaihe. Tilivelvollisuuden ja avoimuuden varmistaminen edellyttää, että komissio antaa hyväksyntänsä lopullisille menoille todeten ne laillisiksi ja sääntöjenmukaisiksi ja ohjelman tavoitteiden mukaisiksi. Ohjelmat pitäisi päättää mahdollisimman pian ohjelmakauden päätyttyä, ja komission pitäisi raportoida menettelyn tuloksesta budjettivallan käyttäjälle.

20

Koheesiopolitiikan ja maaseudun kehittämispolitiikan toimintalohkoilla on tiettyjä yhteneväisyyksiä (etenkin muissa kuin pinta-alaan perustuvissa investointitoimenpiteissä). Lisäksi kumpikin ala on vuodesta 2014 alkaen kuulunut Euroopan rakenne- ja investointirahastojen yhteyteen. Näistä syistä päättämisjärjestelyjä olisi lähennettävä toisiinsa niin, että avoimuus lisääntyy ja vertaileminen helpottuu. Sidosryhmien olisi myös helpompi ymmärtää päättämismenettely, jos järjestelyt olisivat yhdenmukaiset. Yhteiset säännöt saattaisivat jopa tehostaa ohjelmien toteuttamista.

Koheesioalan ja maaseudun kehittämisen alan päättämisjärjestelyjä on muutettu huomattavasti ohjelmakaudesta 2000–2006

Ohjelmakausi 2000–2006: ei jäsenvaltioiden antamaa vuotuista varmuutta kummallakaan toimintalohkolla

21

Kaudella 2000–2006 koheesioalalla ja maaseudun kehittämisen alalla sovellettiin samanlaista päättämisprosessia ja samanlaisia suuntaviivoja, eivätkä jäsenvaltioiden viranomaiset antaneet vuotuista varmuutta kummallakaan toimintalohkolla. Päättämisen yhteydessä näiden viranomaisten¹⁰ oli annettava otosten tarkastamiseen perustuva varmuus kauden kaikkien menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. Komission analyysi ja tarkastukset johtivat useissa tapauksissa selvityspyyntöihin tai jäsenvaltioiden tasolla lisätyöhön, mikä puolestaan monesti pidensi päättämisprosessia. Esimerkkinä mainittakoon, että 14 prosentissa EAKR:n toimenpideohjelmista päättämisvaihe kesti yli neljä vuotta. Kaaviossa 3 esitetään kokonaiskuva siitä, kuinka kauan komission pääosastoilta kului kauden 2000–2006 koheesioalan ja maaseudun kehittämisen alan ohjelmien päättämiseen.

Kaavio 3

Ohjelmakauden 2000–2006 toimenpideohjelmien ja maaseudun kehittämisohjelmien päättämiseen käytetty aika

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission tietojen perusteella.

Ohjelmakausi 2007–2013: jäsenvaltioiden annettava vuotuinen varmuus kummallakin toimintalohkolla

22

Ohjelmakaudella 2007–2013 jäsenvaltioiden oli annettava vuotuinen varmuus kummallakin toimintalohkolla. Näiden vuotuisten ilmoitusten oli tarkoitus muodostaa perusta ohjelmien päättämiselle ja siten helpottaa ja nopeuttaa prosessia edelliseen ohjelmakauteen verrattuna. Koheesioalalla tarkastusviranomaiset antoivat tätä varten vuotuiset tarkastuskertomukset, jotka komissio hyväksyi. Maaseudun kehittämisen alalla komissio laati menojen lopullista määräytymistä varten menettelyn, jota kutsutaan tilien tarkastamiseksi ja hyväksymiseksi¹¹. Menettely koostuu vuotuisesta tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelystä sekä monivuotisesta sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelystä (ks. kohta 13). Yhteenveto jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten hallinto- ja valvontatehtävistä ohjelmakaudella 2007–2013 esitetään liitteessä II.

23

Koheesioalalla kauden 2007–2013 menot ilmoitettiin kumulatiivisesti ohjelmakauden alusta lähtien, eikä komissio hyväksynyt niitä vuosittain. Tarkastusviranomaisten antamat vuotuiset tarkastuskertomukset ja -lausunnot, jotka komissio hyväksyi, olivat kuitenkin tärkeä osa komission vuotuista varmuusprosessia. Komissiolla oli lisäksi mahdollisuus keskeyttää maksut tai lykätä niitä, jos menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta vallitsi epävarmuus. Vuotuiset tarkastuskertomukset ja -lausunnot yhdessä komission hyväksymien vuotuisten täytäntöönpanokertomusten kanssa muodostavat päättämisprosessin perustan.

24

Maaseudun kehittämisen alalla komissio sen sijaan hyväksyi menoilmoitukset vuosittain kaudella 2007–2013. Komission täytyi tarkastaa todentamisviranomaisen kertomus ja tarkastuslausunto ja hyväksyä tilit vuosittain (vuotuinen tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely). Menettely kattoi tilien lisäksi maksajaviraston sisäisen valvonnan järjestelmän toiminnan ja viraston johtajan antaman tarkastuslausuman. Menettely ei sen sijaan kattanut menojen laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta. Tästä menettelystä riippumatta komission täytyi tutkia ohjelman täytäntöönpanoa koskeva vuotuinen kertomus ja antaa sille hyväksyntänsä. Maaseudun kehittämisohjelmien päättäminen perustuu tilinpäätökseen, jonka jäsenvaltiot esittävät kauden (2007–2015) kultakin varainhoitovuodelta, ja komission sen osalta antamaan hyväksyntään (tilien tarkastamis- ja hyväksymispäätökset). Vuotuinen tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely ei kuitenkaan sisällä laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta, vaan ne kuuluvat monivuotisen sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyn piiriin. Monivuotinen sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettely voi jatkua vielä ohjelmien päättämisen jälkeenkin. Maaseudun kehittämisen alalla ohjelmien päättäminen voidaan näin ollen nähdä prosessina, joka koostuu täytäntöönpanojakson mittaan toteutetuista tarvittavista toimista ja jatkuu maaseudun kehittämisohjelman virallisen päättämisen jälkeen, eikä niinkään kertaluontoisena toimena, joka toteutetaan tietyllä hetkellä.

25

Koheesioalan ja maaseudun kehittämisen alan hallinto- ja valvontajärjestelmän muutokset ohjelmien päättämisen näkökulmasta kolmen ohjelmakauden (2000–2006, 2007–2013 ja 2014–2020) aikana esitetään liitteessä III. Siitä ilmenee myös, kuinka jäsenvaltioiden viranomaiset ja komissio ovat antaneet seurantatietoja ja hankkineet varmuuden näillä kolmella kaudella.

Ohjelmakausi 2014–2020: koheesioalan ohjelmien ja maaseudun kehittämisohjelmien päättämismenettelyt ovat jälleen yhdentymässä, mutta ne eivät vielä vastaa toisiaan täysin

26

Ohjelmakaudella 2014–2020 tilit hyväksytään vuosittain niin koheesion kuin maaseudun kehittämisen alalla¹², joten ohjelmat ”päätetään vuosittain” kummallakin toimintalohkolla. Koheesioalalla menojen laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen liittyvät ongelmat otetaan huomioon tilien vuotuisen hyväksynnän yhteydessä, kunhan kansalliset viranomaiset ovat havainneet ja korjanneet ne, ennen kuin tilit esitetään komissiolle. Ne voidaan kuitenkin ratkaista myös myöhemmässä vaiheessa monivuotisen sääntöjenmukaisuustarkastuksen perusteella siten, että komissio määrää tietyin ehdoin nettomääräisiä rahoitusoikaisuja¹³. Tämä toimintatapa vastaa yleisesti ottaen maaseudun kehittämisen alalla kaudesta 2007–2013 lähtien sovellettua prosessia. Maaseudun kehittämisen alalla vuotuinen varmuus on laajennettu kattamaan laillisuus ja sääntöjenmukaisuus. Todentamisviranomaisten on vuodesta 2015 alkaen täytynyt ottaa nämä näkökohdat huomioon vuotuisissa kertomuksissaan. Monivuotisia säännönmukaisuuden tarkastuksia, joiden perusteella voidaan soveltaa nettomääräisiä rahoitusoikaisuja, tehdään erikseen, samoin kuin koheesioalalla.

27

Kummassakin toimintalohkossa päättäminen vastaa kaudella 2014–2020 pitkälti tilien vuotuista hyväksymistä. Erona on, että koheesioalalla vaaditaan täytäntöönpanoa koskeva loppukertomus viimeisen vuoden vuotuisten asiakirjojen¹⁴ lisäksi. Maaseudun kehittämisohjelmien päättäminen ei edellytä tällaisia lisäasiakirjoja. Raportointimuoto on sama kuin vuotuisen päättämisen yhteydessä.

28

Kaudella 2014–2020 varmuudesta ja päättämisestä annettuja sääntöjä on edelleen parannettu ja kyseisten kahden menoalan sääntöjä on lähennetty toisiinsa. Menettelyjä on pyritty yksinkertaistamaan yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen¹⁵ avulla. Toimintalohkoilla sovellettavien päättämisjärjestelyiden välillä on tästä huolimatta joitakin eroavaisuuksia. Pääasialliset erot luetellaan taulukossa 2.

Taulukko 2

Koheesioalan ja maaseudun kehittämisen alan päättämisjärjestelyjen erot ohjelmakaudella 2014–2020

Aihe
Koheesioala
Maaseudun kehittäminen
Erot

Terminologia ja jäsenvaltioiden viranomaisten rooli
Hallintoviranomaisten, todentamisviranomaisten ja tarkastusviranomaisten tehtävät ja vastuualueet kuvataan liitteessä II.
Kaudella 2014–2020 on otettu käyttöön uusi termi “tilien hyväksyminen”¹.
Hallintoviranomaisten, maksajavirastojen ja todentamisviranomaisten tehtävät ja vastuualueet kuvataan liitteessä II.
Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen termi “tilien hyväksyminen” on käyttökelpoinen, joskin maaseudun kehittämistä koskevissa säännöissä käytetään edelleen termejä “tilien tarkastaminen ja hyväksyminen”² ja “sääntöjenmukaisuuden tarkastaminen”³.
Jäsenvaltioiden viranomaisten tehtävät ovat suurin piirtein samat, mutta viranomaisia kutsutaan eri nimillä ja niiden roolit ovat erilaiset toimintalohkosta riippuen.
Koheesioalalla käytetään termiä “tilien hyväksyminen”, mutta maaseudun kehittämisen alalla käytetään myös termejä “tilien tarkastaminen ja hyväksyminen” ja “sääntöjenmukaisuuden tarkastaminen”.

Laillisuus ja sääntöjenmukaisuus
Koheesioalalla ohjelmien ensimmäisiä ennakkomaksuja täydennetään vuotuisilla ennakkomaksuilla. Välimaksuista pidätetään järjestelmällisesti 10 prosentin osuus, jotta EU:n talousarviota voidaan suojata sääntöjenvastaisten menojen vaikutuksilta. Määrä vapautetaan, kun tilinpäätös on hyväksytty.
Lainsäädännössä⁴ todetaan nimenomaisesti, että laillisuutta ja asianmukaisuutta koskevia kysymyksiä ei pidä ottaa huomioon hyväksyttäessä tilejä vuosittain.
Maaseudun kehittämisen alalla jäsenvaltioille maksetaan ainoastaan ensimmäinen ennakkomaksu; vuotuisia ennakkomaksuja ei ole eikä välimaksuista pidätetä tiettyä osuutta. Yksittäisen ohjelman kumulatiivisten maksujen ylärajana on kuitenkin 95 prosenttia, ja loput viisi prosenttia vapautetaan vasta loppumaksun yhteydessä.
Maaseudun kehittämisen säännöissä todentamisviranomaisen vuotuinen raportointi laajennetaan kattamaan laillisuus ja sääntöjenmukaisuus⁵.
Maaseudun kehittämisen alalla jäsenvaltioille maksetaan vain ensimmäinen ennakkomaksu, mutta koheesioalalla ensimmäistä maksua täydennetään vuotuisilla ennakkomaksuilla. Maaseudun kehittämisen alalla välimaksuista ei pidätetä tiettyä osuutta toisin kuin koheesioalalla, jolla välimaksuista pidätetään 10 prosentin osuus. Toisaalta maaseudun kehittämisen alalla ohjelman maksujen ylärajana on 95 prosenttia, mitä ei taas sovelleta koheesioalalla.
Kummallakaan alalla ei ole selvää, missä määrin komissio käytännössä ottaa laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden huomioon tilien vuotuisen hyväksymisen yhteydessä.

Tilivuosi, varainhoitovuosi ja viimeinen tilinpäätös
Käyttöön on otettu uusi tilivuosi, 1. heinäkuuta – 30. kesäkuuta⁶.
Viimeisen tilinpäätöksen täytyy kattaa menot viimeiseen tukikelpoisuuspäivään saakka (31. joulukuuta 2023)⁸; virallisesti se kattaa tilivuoden 1. heinäkuuta 2023 – 30. kesäkuuta 2024.
Tilivuosi on edelleen 16. lokakuuta – 15. lokakuuta⁷ kuten ohjelmakaudella 2007–2013.
Viimeinen tukikelpoisuuspäivä on sama (31. joulukuuta 2023), mutta viimeinen tilinpäätös kattaa jakson 15. lokakuuta 2022 – 31. joulukuuta 2023.
Tilivuosien kattama ajanjakso ei ole sama.
Myöskään viimeisen tilinpäätöksen kattamat ajanjaksot eivät ole samat.

Määräajat
Lopullisten päättämisasiakirjojen toimittamisen määräaika on 15. helmikuuta 2025 eli 13,5 kuukautta viimeisen tukikelpoisuuspäivän (31. joulukuuta 2023) jälkeen.
Lopullisten päättämisasiakirjojen toimittamisen määräaika on 30. kesäkuuta 2024 eli kuusi kuukautta viimeisen tukikelpoisuuspäivän (31. joulukuuta 2023) jälkeen.
Lopullisten päättämisasiakirjojen toimittamiselle asetettu määräaika ei ole sama.

Päättämisasiakirjat
Lopullisen täytäntöönpanokertomuksen esittäminen on pakollista⁹.
Ohjelmien päättäminen ei edellytä lisäasiakirjoja.
Toisin kuin maaseudun kehittämisen alalla koheesioalalla vaaditaan lopullinen täytäntöönpanokertomus.

1Asetus (EU) N:o 1303/2013, 84 artikla.

2Asetus (EU) N:o 1306/2013, 51 artikla.

3Asetus (EU) N:o 1306/2013, 52 artikla.

4Asetus (EU) N:o 1303/2013, 139 artiklan 5 kohta.

5Asetus (EU) N:o 1306/2013, 9 artikla.

6Asetus (EU) N:o 1303/2013, 2 artiklan 29 kohta.

7Asetus (EU) N:o 1306/2013, 39 artikla.

8Asetus (EU) N:o 1303/2013, 65 artiklan 2 kohta.

9Asetus (EU) N:o 1303/2013, 141 artikla.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

29

Perimmiltään nämä erot merkitsevät sitä, että päättäminen alkaa koheesioalalla myöhemmin kuin maaseudun kehittämisen alalla ja että jäsenvaltioiden täytyy toimittaa komissiolle lopullinen täytäntöönpanokertomus ainoastaan koheesioalan ohjelmista¹⁶. Näiden kahden toimintalohkon tiiviimpi yhdenmukaistaminen voisi edistää myös päättämisprosessia.

Laillisuus ja sääntöjenmukaisuus (asianmukaisuus) otetaan koheesioalalla huomioon kauden 2007–2013 ohjelmia päätettäessä, kun taas maaseudun kehittämisen alalla niitä käsitellään erillään päättämisprosessista

Kauden 2007–2013 päättämiseen liittyvät käsitykset ja oletetut seuraukset vaihtelevat jossakin määrin

Jäsenvaltioiden tulkinta päättämisprosessin tarkoituksesta on laaja-alaisempi kuin lainsäädännön mukainen määritelmä

30

Ohjelmien päättämisen tarkoitus olisi syytä ilmaista asetuksissa selkeästi ja siitä olisi tiedotettava, jotta komission ja jäsenvaltioiden käsitykset vastaisivat toisiaan.

31

Useimmat tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimukseen vastanneet jäsenvaltioiden viranomaiset totesivat, että päättämisprosessin tarkoitus oli selvä. Viranomaisten käsitys päättämisen tarkoituksesta oli kuitenkin kummallakin toimintalohkolla laaja-alaisempi kuin asetuksissa määritellään (eli laajempi kuin ”loppumaksun suorittaminen”¹⁷). Merkittävä osa vastanneista katsoi lisäksi, että päättämisprosessiin on muitakin syitä, esimerkiksi ”viimeinen tarkistus, että kulujen korvaaminen tapahtuu laillisesti ja sääntöjenmukaisesti”, ”jäsenvaltio saa oikeusvarmuuden, että Euroopan komissio hyväksyy kaudelta ilmoitetut kulut” ja ”arvioidaan, saavutettiinko tavoitteet”.

32

Koheesioalalla komissio oli samaa mieltä tästä väljemmästä tulkinnasta. Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston sekä työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston mukaan loppumaksu suoritetaan, kun ohjelman saavutuksia on tarkasteltu lopullisen täytäntöönpanokertomuksen perusteella. Pääosastot katsovat, että loppumaksu riippuu tarkastusviranomaisen asiakirjasta, jossa todennetaan komissiolle ilmoitettujen menojen laillisuus ja sääntöjenmukaisuus.

33

Sen sijaan käsitys, jonka mukaan koheesioalan ohjelman päättäminen antaisi oikeusvarmuuden siitä, että komissio hyväksyy menot, ei saa tukea asetuksista, sillä rahoitusoikaisut ovat mahdollisia vielä päättämisen jälkeen. Rahoitusoikaisuja tarvitaan käytännössä jälkeenpäin vain harvoin. Maaseudun kehittämisen yhteydessä virheellisiä odotuksia on jonkin verran enemmän, sillä (mahdollisesti rahoitusoikaisuihin johtavia) sääntöjenmukaisuustarkastuksia tehdään ohjelmien päättämisen jälkeen usein ja “tosiasiallinen” päättäminen tapahtuu vasta, kun kaikki tarkastukset on saatu päätökseen ja selvitetty komission päätöksellä rahoitusoikaisuista.

Toisin kuin maaseudun kehittämisen alalla koheesioalalla kumulatiivinen jäännösriskitaso lasketaan ohjelmien täytäntöönpanon aikana ja ohjelmia päätettäessä, jotta voidaan arvioida menojen laillisuus ja sääntöjenmukaisuus

34

Komissio on laatinut kummallakin alalla jäsenvaltioita varten kehyksen, jonka avulla pyritään saamaan varmuus ilmoitettujen menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta koko ohjelmakauden ajalta. Kauden lopussa ohjelman menojen pitäisi olla kaiken kaikkiaan lailliset ja sääntöjenmukaiset, kun mahdolliset rahoitusoikaisut on otettu huomioon. Jos jäännösriskitaso laskettaisiin koko kaudelta, saataisiin selville, missä määrin jäljellä on virheitä sen jälkeen, kun kaikki rahoitusoikaisut on huomioitu. Näin voitaisiin arvioida, onko sääntöjenvastaisten menojen osuus alhaisempi kuin komission asettama olennaisuusraja, joka tällä hetkellä on kaksi prosenttia kummallakin toimintalohkolla. Ohjelmien jäännösriskitason laskeminen ja analysointi antaisi lisäksi mahdollisuuden yksilöidä jäljellä olevien virheiden syyt ja toteuttaa lisää korjaavia toimenpiteitä niin, että sääntöjenvastaisten menojen osuus saataisiin alennettua hyväksyttävälle tasolle.

35

Koheesioalalla tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että jäännösriskitaso lasketaan päättämisvaiheessa kunkin ohjelman ja koko ohjelmakauden osalta ja että rahoitusoikaisut otetaan tällöin huomioon. Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto sekä työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto voivat määrätä päättämisvaiheessa lisää rahoitusoikaisuja, jos toimenpideohjelman tarkastettu jäännösriskitaso on olennainen.

36

Maaseudun kehittämisen alalla todentamisviranomaiset tai komissio eivät laske ohjelman jäännösriskitasoa, jossa otettaisiin huomioon kaikkien rahoitusoikaisujen vaikutus. Koska tällaista laskelmaa ei tehdä vuosittain eikä koko ohjelmakaudelta, päätösvaiheessa ei ole mahdollista saada varmuutta siitä, onko riski oikaisujen jälkeenkään alle olennaisuusrajan. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston toimintakertomuksessa vuodelta 2015 todetaan, että ei voida realistisen varmasti odottaa, että jäljelle jäävä rahoitusriski voi olla kohtuullisin ponnistuksin alle kaksi prosenttia maaseudun kehittämisen osalta¹⁸.

37

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa esitetään tarkempia tietoja arvioidusta riskinalaisesta määrästä ja arvioidusta oikaisukapasiteetista¹⁹ koko maaseuturahaston osalta. Näin saadaan viitteitä EU:n talousarvioon kohdistuvasta rahoitusriskistä, joka on jäljellä kaikkien korjaavien toimien jälkeen. Tiedot koskevat kuitenkin vain yhtä varainhoitovuotta, eikä tässä vaiheessa tehdä ohjelma- tai maksajavirastotason laskelmia. Toisin kuin koheesioalalla, näiden tietojen avulla ei myöskään pyritä varmistamaan, että jäännösriskitaso jää alle komission olennaisuusrajan.

38

Kummankaan toimintalohkon kauden 2014–2020 asetuksissa ei vaadita, että tarkastusviranomaisten ja todentamisviranomaisten on toimitettava tarkastuslausunto tai -kertomus koko ohjelmakaudelta tai laskettava kunkin ohjelman jäännösriskitaso päättämisajankohtana. Tilintarkastustuomioistuin panee kuitenkin merkille, että vuotuisten jäännösvirhetasojen raportoinnista vastaavat tarkastusviranomaiset ja virhetasojen sekä sääntöjen noudattamatta jättämisten raportoinnista puolestaan todentamisviranomaiset. Komissio vastaa ilmoitettujen lukujen tarkistamisesta. Tässä yhteydessä otetaan huomioon jäsenvaltioiden tasolla tehdyt rahoitusoikaisut.

Maaseudun kehittämisen menoja ei hyväksytä lopullisesti laillisiksi ja sääntöjenmukaisiksi päättämisen yhteydessä tai sen jälkeen

39

Ohjelman menojen lopullisella hyväksymisellä laillisiksi ja sääntöjenmukaisiksi olisi tiettyjä käytännön vaikutuksia. Se muun muassa selkeyttäisi tilannetta jäsenvaltioiden kannalta. Lisäksi sen avulla saataisiin hyödyllistä tietoa vastuuvapausmenettelyä ajatellen. Menettelyssä Euroopan parlamentti myöntää neuvoston suosituksesta komissiolle lopullisen hyväksynnän EU:n talousarvion toteuttamistavan osalta. Vastuuvapausmenettely on yksi keinoista, joiden avulla parlamentti ja neuvosto voivat pitää komissiota tilivelvollisena EU:n talousarvion toteuttamisesta²⁰.

40

Koheesioalalla tilintarkastustuomioistuin tutki prosessia, joka kulminoituu kunkin toimenpideohjelman loppumaksun suorittamiseen. Kaikki laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen liittyvät ratkaisematta olevat pulmat on pääsääntöisesti tutkittava ja ratkaistava ennen toimenpideohjelman päättämismenettelyä. Saatuaan arviointinsa valmiiksi komissio lähettää jäsenvaltiolle ohjelman päättämistä koskevan kirjeen, josta ilmenee, kuinka suuri määrä ohjelman menoja on hyväksytty tukikelpoisina. Tällä tavoin menot periaatteessa hyväksytään laillisiksi ja sääntöjenmukaisiksi. Tuensaajien täytyy säilyttää asiakirjat kolmen vuoden ajan ohjelman päättämisestä, joten alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto sekä työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto voivat toimittaa tarkastuksia päättämisen jälkeenkin. Käytännössä ne kuitenkin tekevät siinä vaiheessa tarkastuksia hyvin harvoin.

41

Maaseudun kehittämisen alalla komissio hyväksyy lopullisen menoilmoituksen tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn avulla. Menettelyssä komissio tekee vuotuista tilien tarkastamista ja hyväksymistä sekä monivuotista sääntöjenmukaisuuden tarkastusta koskevat päätökset (ks. kohta 13). Tilintarkastustuomioistuin tutki, miten nämä päätökset otetaan huomioon loppumaksun laskennassa. Loppumaksun laskennassa otetaan huomioon kaikki tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevat päätökset, mutta sääntöjenmukaisuuden tarkastusta koskevat päätökset käsitellään erikseen, sillä ne vähentävät käytettävissä olevia talousarviomäärärahoja suoraan (eli merkitsevät nettomääräistä rahoitusoikaisua). Tämä saattaa tapahtua vielä senkin jälkeen, kun komissio on tehnyt virallisen päätöksen ohjelman viimeisen tilinpäätöksen tarkastamisesta ja hyväksymisestä.

42

Sääntöjenmukaisuustarkastusta koskeviin päätöksiin sisältyy monesti rahoitusoikaisuja, jotka perustuvat koko kauden mittaan tehtyihin sääntöjenmukaisuustarkastuksiin, joissa komissio tutkii, ovatko menot sääntöjen mukaisia. Sääntöjenmukaisuuden tarkastaminen on olennaisen tärkeä osa maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä. Se ei kuitenkaan liity vuotuiseen tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyyn. Sääntöjenmukaisuustarkastuksia ja -päätöksiä voidaan tehdä ohjelman päättämisen jälkeen. Komissio olettaa saavansa tehtyä useimmat kauden 2007–2013 viimeisistä vuotuisista tilien tarkastamis- ja hyväksymispäätöksistä vuoden 2016 loppuun mennessä. Komissio arvioi, että tuolloin on edelleen käynnissä noin 80 sääntöjenmukaisuustarkastusta.

43

Koska sääntöjenmukaisuustarkastusta koskevia päätöksiä voidaan tehdä ohjelmien päättämisen jälkeenkin, päättämisen yhteydessä maksettu loppumaksu²¹ ei välttämättä ole ”lopullinen” – sääntöjenmukaisuustarkastuksen tuloshan voi olla se, että komissio perii varoja takaisin jäsenvaltiolta.

44

Tilintarkastustuomioistuin toi esiin erityiskertomuksessaan nro 7/2010²², että vuotuisen tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn pitämisellä erillään monivuotisesta sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelystä voidaan saavuttaa joitakin toiminnallisia etuja. Komissio katsoi, että menettelyn jakaminen oli tarpeen sääntöjenmukaisuustarkastusten pituuden vuoksi ja antoi komissiolle mahdollisuuden seurata tiiviimmin ohjelman rahoituksen vuotuista toteuttamista. Tilintarkastustuomioistuin kritisoi kuitenkin sitä, että komissio ei laadi yhteenvetoa, jossa se määrittäisi tietyn vuoden kaikki menot sen jälkeen, kun kaikki sääntöjenmukaisuustarkastukset on saatu päätökseen. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, ettei yhteenvetoa laadita myöskään ohjelmia päätettäessä. Tällaisessa päätöksessä todettaisiin hyväksytty menojen nettomäärä kaikkien rahoitusoikaisujen jälkeen ja annettaisiin määrä samalla tiedoksi vastuuvapauden myöntävälle viranomaiselle. Lisäksi päätöksen avulla saataisiin yksi maaseudun kehittämisohjelmien jäännösriskitason laskennassa tarvittavista osatekijöistä. Komissio ei korjannut tätä puutetta kaudeksi 2014–2020.

45

Jako tilien vuotuiseen hyväksymispäätökseen ja monivuotisiin sääntöjenmukaisuustarkastuksiin säilytettiin kaudella 2014–2020, ja se laajennettiin koskemaan myös koheesioalaa²³.

Päättämisen yhteydessä ei oteta riittävällä tavalla huomioon tuotosten ja tulosten toteutumista

46

Päättämismenettelyn pitäisi sisältää ohjelmaa koskeva loppuraportointi ja arviointi, mukaan lukien seuranta ja koko kauden tuotosten ja tulosten saavuttamisen analyysi. Komission olisi saatava luotettavat tiedot tavoitearvojen saavuttamisesta, jotta se voi arvioida, miten tehokkaasti ja vaikuttavasti EU:n varoja on käytetty kauden mittaan.

Ohjelmakausi 2007–2013: jäsenvaltioiden täytyy raportoida todennettavissa olevista erityisistä tavoitearvoista ohjelmissa määriteltyjen indikaattoreiden avulla

47

Jäsenvaltioiden edellytettiin raportoivan ohjelmakauden aikana siitä, miten ohjelmien toteuttaminen edistyi²⁴. Niiden oli annettava raporteissaan tiedot todennettavissa olevista erityisistä tavoitearvoista ohjelmissa määriteltyjä indikaattoreita käyttäen. Lisäksi asetuksissa säädettiin maaseudun kehittämisohjelmien väliarvioinnista (vuonna 2010) sekä kummankin toimintalohkon jälkiarvioinnista (vuonna 2015)²⁵.

48

Kummallakin toimintalohkolla tavoitearvojen saavuttamisesta on raportoitava päättämisvaiheessa – koheesioalalla lopullisessa täytäntöönpanokertomuksessa ja maaseudun kehittämisen alalla viimeisessä vuotuisessa täytäntöönpanoa koskevassa kertomuksessa –, ennen kuin loppumaksu voidaan suorittaa (ks. taulukko 1). Loppumaksun määrä ei kuitenkaan ole suoraan riippuvainen tuotosten ja tulosten aikaansaamisesta.

49

Koheesioalan osalta eräät jäsenvaltioiden viranomaiset toivat esiin, että ei ollut selvää, miten päättämisen määräaikana kesken olevat toimet olisi otettava huomioon raportoitaessa tuloksellisuudesta. Osa viranomaisista oli epävarmoja siitä, millaisia taloudellisia seurauksia voi aiheutua, jos niiden ohjelmissa määriteltyjä tavoitearvoja ei saavuteta. Komissio vastasi jäsenvaltioille, että rahoitusoikaisuja ei määrätä automaattisesti, vaikka indikaattoreita ei olisi saavutettu. Toimista vastaavat viranomaiset olivat silti yhä epävarmoja alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston soveltamasta lähestymistavasta.

50

Maaseudun kehittämisen alalla jotkin jäsenvaltioiden viranomaiset katsoivat, että kahdelta ohjelmakaudelta rahoitusta saaneiden toimien tuotoksia ja tuloksia koskevasta raportoinnista annetut säännöt olivat edelleen epäselvät.

51

Jäsenvaltioiden tarkastus- ja todentamisviranomaiset toivat kyselytutkimuksessa ja haastatteluissa esiin, että ne eivät aikoneet tarkistaa, oliko tavoitearvot saavutettu tai miksi niitä ei ollut saavutettu. Tämä seikka sekä se, että viranomaiset olivat epävarmoja ohjelmakauden lopussa keskeneräisiin toimiin sovellettavasta raportointitavasta, vaarantavat kauden 2007–2013 tavoitearvojen saavuttamisesta raportoitujen tietojen luotettavuuden ja oikeellisuuden.

Ohjelmakausi 2014–2020: suoritusvarauksen kohdentaminen riippuu siitä, onko ohjelman painopistealueiden välitavoitteet saavutettu

52

Kaudella 2014–2020 ohjelmien toteuttamisessa ja valvonnassa (sekä ohjelmien hyväksymisessä, arvioinnissa ja tarkastamisessa) on korostettu aiempaa enemmän tuotoksia ja tuloksia. Tätä lähestymistapaa on vielä tehostettu muokkaamalla tuloskehystä ja ottamalla tässä yhteydessä uudelleen käyttöön suoritusvaraus, joka vastaa kuutta prosenttia ohjelman määrärahoista. Suoritusvarauksen kohdentaminen riippuu ohjelman painopistealueiden tasolla määritettyjen välitavoitteiden saavuttamisesta²⁶. Jos tavoitearvioihin ei päästä, komissio voi myös määrätä rahoitusoikaisuja²⁷. Tilintarkastustuomioistuin on kuitenkin tuonut aiemmassa kertomuksessaan esiin useita puutteita kummankin toiminta-alan tuloskehyksen suunnittelussa²⁸. Nähtäväksi myös jää, kuinka suoritusvarausta sovelletaan käytännössä ja mikä sen tosiasiallinen vaikutus on.

Euroopan parlamentille ja neuvostolle ei anneta ohjelmien päättämisestä konsolidoitua kertomusta, jossa käsiteltäisiin menojen laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta sekä saavutettuja tuotoksia ja tuloksia

53

EU:n talousarviojärjestelmä perustuu monivuotiseen ohjelmasuunnitteluun. Päättämisprosessin tuloksesta olisi raportoitava budjettivallan käyttäjälle, jotta voidaan varmistaa tilivelvollisuus ja avoimuus ohjelmien toteutuksen osalta. Komission olisi siis annettava Euroopan parlamentille ja neuvostolle tiedoksi, olivatko ohjelmakauden menot lopultakin sääntöjenmukaisia ja saavutettiinko tavoitteet.

54

Nykyisin budjettivallan käyttäjällä on saatavillaan useita ohjelmien toteuttamista koskevia asiakirjoja:

οtiedonanto Euroopan unionin talousarvion suojaamisesta

οmaatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston, työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston sekä alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston vuotuiset toimintakertomukset

οvuotuinen yhteenveto komission hallintosaavutuksista

οjälkiarvioinnit toimenpideohjelmien ja maaseudun kehittämisohjelmien tavoitteiden saavuttamisesta kauden aikana

οjälkiarviointeja koskeva yhteenvetokertomus

οkomission päätökset siitä, ovatko menot EU:n sääntöjen mukaisia

οmaaseudun kehittämisen alalla komission vuotuinen tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeva päätös (joista viimeinen sisältää loppumaksun).

55

Komissio esittää budjettivallan käyttäjälle vuotuisen tilannekatsauksen asianomaisten pääosastojen laatimien vuotuisten toimintakertomusten avulla. Koko ohjelmakauden osalta ei kuitenkaan laadita erillistä kertomusta päättämisprosessin lopullisesta tuloksesta. Tilanne pysyy entisellään ohjelmakaudella 2014–2020.

56

Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että komissio laati vuonna 2013 erillisen kertomuksen ohjelmakauden 2000–2006 osalta toteutetuista rahoitusoikaisuista ja EAKR:n ja ESR:n ohjelmien ja koheesiorahaston hankkeiden päättämisen edistymisestä.

Päällekkäisten tukikelpoisuusjaksojen vuoksi päättämisprosessi käynnistetään vasta useita vuosia ohjelmakauden loppumisen jälkeen

57

Ohjelmat pitäisi päättää mahdollisimman pian ohjelmakauden päätyttyä, jotta seuraavat ohjelmat voivat alkaa viipymättä. Päättämisprosessin vaikuttavuuden varmistamiseksi siihen liittyviin tehtäviin on lisäksi tärkeää osoittaa riittävästi aikaa ja resursseja.

Lisäaikaa EU:n varojen käyttämiseen: vuodesta n+2 kaudella 2000–2006 vuoteen n+3 kaudella 2014–2020

58

Kolmen viimeisimmän ohjelmakauden aikana EU:n asetuksissa on annettu jäsenvaltioille lisää aikaa käyttää niille myönnetyt varat. Kausilla 2000–2006 ja 2007–2013 jäsenvaltiot saattoivat käyttää varoja vielä kahden vuoden ajan ohjelmakauden päättymisestä. Ohjelmakauden 2007–2013 tukikelpoisuusjakso jatkui siis 31. joulukuuta 2015 saakka (eikä vain vuoden 2013 loppuun).

59

Ohjelmakauden 2014–2020 osalta tukikelpoisuusjaksoa (jonka aikana ohjelman määrärahat on käytettävä) on pidennetty jatkumaan kolme vuotta ohjelmakauden päättymisen jälkeen (n+3)²⁹, kun aiemmilla ohjelmakausilla jatkoaika oli kaksi vuotta (n+2). Näin ollen tukikelpoisuusjakso päättyy vuonna 2023, eli täydet kymmenen vuotta sen jälkeen, kun Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät lainsäädäntökehyksen (vuoden 2013 lopulla). Tätä seuraa päättämisvaihe, joka merkitsee koheesioalalla vähintään kahta lisävuotta. Siihen mennessä Euroopan parlamentin kokoonpano on vaihtunut kahdesti ja päättämisen loppuun saattamiseen mennessä mahdollisesti jo kolmasti.

Koheesioalalla jäsenvaltioilla on enemmän aikaa esittää päättämisasiakirjat

60

Kauden 2000–2006 päättämistä koskevissa säännöissä sallittiin tukikelpoisuusjakson jatkaminen yksittäistapauksissa kuudella tai 12 kuukaudella. Jatkaminen ei ollut mahdollista kauden 2007–2013 hankkeiden kohdalla kummallakaan toimintalohkolla. Tämän odotetaan lyhentävän päättämisprosessia. Koheesioalan ja maaseudun kehittämisalan välillä on kuitenkin keskeinen ero, joka liittyy päättämisasiakirjojen laadintaan ja komissiolle toimittamiseen asetettavaan aikarajaan³⁰: koheesioalalla jäsenvaltioilla on tähän aikaa 15 kuukautta tukikelpoisuusjakson päättymisen jälkeen, mutta maaseudun kehittämisen alalla aikaa on vain kuusi kuukautta³¹. Näin ollen jäsenvaltioiden on saatettava ohjelmakautta 2007–2013 koskeva päättämisprosessi loppuun koheesioalan osalta 31. maaliskuuta 2017 mennessä ja maaseudun kehittämisen kohdalla 30. kesäkuuta 2016 mennessä (ks. kaavio 4).

Kaavio 4

Päättämisen aikataulu

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

61

Eroa voidaan selittää sillä, että maaseudun kehittämisen alalla suuri osa työstä on tehty jo kauden aikana, joten päättäminen keskittyy lähinnä viimeiseen varainhoitovuoteen. Sitä vastoin koheesioalalla päättäminen on pidempi prosessi, ja sen yhteydessä validoidaan menot koko ohjelmakaudelta (ks. myös kohdat 22–25).

62

Kauden 2014–2020 osalta näiden kahden toimintalohkon päättämisjärjestelyt vastaavat tiiviimmin toisiaan, mutta koheesioalalla asiakirjojen komissiolle toimittamiselle asetettu aikaraja on yhä huomattavasti pidempi: 13,5 kuukautta tukikelpoisuusjakson päättymispäivästä (maaseudun kehittämisen alalla kuusi kuukautta).

Tukikelpoisuusjaksojen päällekkäisyys vaikuttaa osaltaan siihen, että seuraavat ohjelmat alkavat viiveellä

63

Monet ohjelmakauden 2014–2020 ohjelmat hyväksyttiin vuonna 2015 tai jopa vasta vuonna 2016, kuten taulukosta 3 käy ilmi. Joulukuussa 2013 tapahtuneen oikeusperustan hyväksymisen jälkeen uutta kautta koskevat täytäntöönpanotoimet ovat olleet jäsenvaltiossa täydessä vauhdissa ja vaatineet komission pääosastojen huomion. Kumppanuussopimuksista sekä toimenpideohjelmista ja maaseudun kehittämisohjelmista käytyjen neuvottelujen seurauksena useat jäsenvaltiot ovat koheesioalan osalta vaiheessa, jossa ne nimeävät hallinto- ja todentamisviranomaisia, jotka tarkastusviranomaisten on tarkistettava. Välimaksupyynnöt voidaan esittää vain, jos nämä nimitykset on ilmoitettu komissiolle.

Taulukko 3

Ohjelmakautta 2014–2020 koskevien ohjelmien hyväksyminen

Pääosasto | Hyväksyttyjen ohjelmien lukumäärä
2014 | 2015 | 2016 | Yhteensä
Alue- ja kaupunkipolitiikan PO | 132 | (45 %) | 143 | (48 %) | 20 | (7 %) | 295
Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden PO | 153 | (71 %) | 62 | (29 %) |  |  | 215
Maatalouden ja maaseudun kehittämisen PO | 9 | (8 %) | 109 | (92 %) |  |  | 118
Vuotuiset määrät yhteensä | 294 | (47 %) | 314 | (50 %) | 20 | (3 %) | 628

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission tietojen perusteella.

64

Marraskuun 2016 alussa oli työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston kohdalla ilmoitettu nimityksistä 140 ohjelman osalta (ohjelmia yhteensä 215) ja alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston kohdalla 163 ohjelman osalta (ohjelmia yhteensä 295). Vuotta 2016 koskevat välimaksupyynnöt oli esitetty 66 ohjelman osalta, joista raportoidaan työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosastolle, ja 53 ohjelman osalta, joista raportoidaan alue- ja kaupunkipolitiikan pääosastolle³². Tämä osoittaa, että toimenpiteiden täytäntöönpano oli jo käynnissä. Jäsenvaltioiden viranomaiset ovat siis yleisesti ottaen alkaneet panna kauden 2014–2020 ohjelmiaan täytäntöön. Valtaosassa ohjelmia täytäntöönpano ei kuitenkaan ole vielä alkanut siitä yksinkertaisesta syystä, että rahoitusta oli vielä käyttämättä kauden 2007–2013 ohjelmista, joita koskeva tukikelpoisuusjakso päättyi vasta 31. joulukuuta 2015. Tukikelpoisuusjaksojen päällekkäisyys ei kannusta käynnistämään seuraavan ohjelmakauden ohjelmia.

Tukikelpoisuusjaksojen päällekkäisyys lisää myös ohjelmien hallinnointiin ja valvontaan liittyvää työmäärää jäsenvaltiossa ja komissiossa

65

Komissio katsoo päättämisen kuuluvan lainsäädännöllisiin vaatimuksiin eikä se seuraa erikseen päättämisestä aiheutuvia kustannuksia kummallakaan toimintalohkolla eikä budjetoi seurantaan erillisiä määrärahoja. Komissio ei vaadi jäsenvaltioita toimittamaan tietoja niiden päättämismenettelyyn liittyvistä kuluista tai resurssitarpeista; komissio ei myöskään laadi kattavaa arviota omien pääosastojensa kokonaisresurssitarpeista. Jäsenvaltiot pitävät päättämistä osana ohjelmien hallinnointiin liittyviä velvollisuuksiaan, joten ne eivät myöskään arvioi tai seuraa erikseen päättämiseen liittyviä resurssivaatimuksia kummallakaan toimintalohkolla.

66

Jäsenvaltiot toivat kyselyn ja haastattelujen aikana esille huolensa lähinnä aikapaineista, joita aiheutuu sekä tukikelpoisuusjaksojen päällekkäisyydestä että päättämisen edellyttämästä työstä. Etenkin tarkastus- ja todentamisviranomaiset pitävät aikapaineita keskeisenä riskitekijänä. Jotkin viranomaiset mainitsivat pyrkivänsä ratkaisemaan ongelman palkkaamalla lisähenkilöstöä tai ulkoistamalla toimintoja. Budjettileikkausten seurauksena useat muut tahot eivät kuitenkaan kyenneet toimimaan näin. Myös komissio on havainnut lisähenkilöstön tarpeen päättämisen yhteydessä ja harkitsee tiettyjen tehtävien ulkoistamista.

67

Lisäksi hallinnollinen rakenneuudistus oli vaikuttanut kielteisesti joihinkin päättämiseen osallistuviin jäsenvaltioiden viranomaisiin, kun henkilöstöä on irtisanottu tai siirretty uusiin tehtäviin. Näin ollen on olemassa vakava riski siitä, että kansallisella tasolla ei ole saatavilla riittävästi kokenutta henkilöstöä päättämistoimiin.

68

Kausi 2014–2020 pahentaa ongelmaa, joka aiheutuu kahdelle eri kaudelle kuuluvien ohjelmien samanaikaisesta täytäntöönpanosta, sillä menot ovat tukikelpoisia vielä kolme vuotta ohjelmakauden päättymisen jälkeen ohjelmakaudella 2007–2013 sallitun kahden vuoden sijasta. Näin ollen – olettaen, että seuraava ohjelmakausi ei viivästy – jäsenvaltioiden vuotuinen tilien hyväksymistyö ohjelmakaudella 2014–2020 on päällekkäinen uusien ohjelmien täytäntöönpanon kanssa 1. tammikuuta 2021 ja joko 30. kesäkuuta 2024 (maaseudun kehittäminen) tai 15. helmikuuta 2025 (koheesioala) välisen ajanjakson.

Komissio antoi jäsenvaltioille asianmukaista ja oikea-aikaista tukea kauden 2007–2013 ohjelmien päättämisen valmistelussa, mutta sen on valvottava tarkasti, että täytäntöönpano jäsenvaltioissa tapahtuu tehokkaasti

Komissio antoi kattavaa ja oikea-aikaista ohjeistusta kauden 2007–2013 päättämismenettelyn osalta

69

Sääntöjen olisi oltava selkeitä, yksinkertaisia ja käytännöllisiä, ja niiden olisi löydyttävä asetuksista helposti. Monimutkainen oikeudellinen kehys saattaisi lisätä päättämiseen liittyvien virheiden esiintyvyyttä, jos viranomaiset eivät ymmärrä vaatimuksia kunnolla tai tulkitsevat niitä eri tavoin kuin komissio. Tämä saattaa aiheuttaa myös tehottomuutta, jos komission on laadittava jäsenvaltioille selvennyksiä. Mainittujen riskien lieventämistä silmällä pitäen komission on laadittava ennalta suuntaviivat, joissa esitetään yhteenveto ja tarkennuksia päättämistä koskevista säännöksistä. Asetukset sisältävät yleiset puitteet koko ohjelmakaudelle (ohjelmasuunnittelu, varainhoito, tarkastus jne.), joten suuntaviivoissa olisi keskityttävä enemmän komission säädöstulkintoja koskeviin teknisiin ja käytännön näkökohtiin.

Komission suuntaviivat helpottivat päättämistä koskevien sääntöjen ymmärtämistä molemmilla toimintalohkoilla

70

Tilintarkastustuomioistuimen oikeudelliseen kehykseen kohdistama tarkastus osoitti, että päättämistä koskevat säännöt on haettava molemmilla toimintalohkoilla eri asetuksista³³. Tämä koskee erityisesti maaseudun kehittämistä, jolla lukuisat päättämiseen liittyvät asetukset lisäävät monimutkaisuutta entisestään. Lisäksi kauden 2007–2013 päättämisprosessin taloudelliset näkökohdat perustuvat ohjelmakauden 2014–2020 osalta vuosina 2013 ja 2014 hyväksyttyihin uusiin asetuksiin³⁴, kun taas menojen tukikelpoisehtojen perustana ovat ohjelmakautta 2007–2013 koskevat asetukset³⁵. Valvontajärjestelyt³⁶ ja siirtymäsäännökset³⁷ annetaan puolestaan muissa asetuksissa.

71

Komissio puuttui kuitenkin kummallakin alalla oikeudellisen kehyksen monimutkaisuudesta aiheutuvaan ongelmaan laatimalla erilliset päättämistä koskevat suuntaviivat. Suuntaviivoissa esitetään tiivistetysti prosessin keskeiset vaatimukset ja määräajat. Niissä annetaan myös lisäselvennyksiä, joita suurin osa päättämiseen osallistuneista viranomaisista piti tervetulleina.

72

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio oli kaiken kaikkiaan laatinut kattavat suuntaviivat, joissa selvennettiin sovellettavia asetusten säännöksiä kummallakin toimintalohkolla. Suuntaviivoista laaditut luonnokset esitettiin jäsenvaltioille hyvissä ajoin, joten niillä oli tilaisuus kommentoida suuntaviivojen sisältöä. Taulukossa 4 esitetään suuntaviivojen hyväksymiselle asetettu aikaraja kummankin toimintalohkon osalta. Suuntaviivojen luonnoksiin tehtiin hyvin vähän muutoksia ennen hyväksymistä.

Taulukko 4

Päättämistä koskevien suuntaviivojen hyväksymiselle asetettu aikaraja

| Koheesio | Maaseudun kehittäminen
Jäsenvaltioille esitetyt suuntaviivojen ensimmäiset luonnokset | kesäkuu 2012¹ | huhtikuu 2013⁴
Hyväksytyt suuntaviivat | maaliskuu 2013² | maaliskuu 2015⁵
Hyväksytyt muutetut suuntaviivat | huhtikuu 2015³ | joulukuu 2015⁶

1Rahastojen yhteensovittamisesta vastaavan komitean kokouksessa 7. kesäkuuta 2012.

2Komission päätös C(2013) 1573, annettu 20 päivänä maaliskuuta 2013, Euroopan aluekehitysrahastosta, Euroopan sosiaalirahastosta ja koheesiorahastosta annettavaa tukea varten vahvistettujen toimenpideohjelmien (2007–2013) sulkemista koskevien suuntaviivojen hyväksymisestä.

3Komission päätös C(2015) 2771, annettu 30.4.2015, 20 päivänä maaliskuuta 2013 annetun päätöksen C(2013) 1573 muuttamisesta.

4Maaseudun kehittämisen komitean kokouksessa 19. huhtikuuta 2013.

5Komission päätös C(2015) 1399, annettu 5.3.2015, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) annettavaa tukea varten ohjelmakaudeksi 2007–2013 vahvistettujen maaseudun kehittämisohjelmien päättämistä koskevien suuntaviivojen hyväksymisestä.

6Komission päätös C(2015) 8866 annettu 11.12.2015, 5 päivänä maaliskuuta 2015 annetun päätöksen C(2015) 1399 muuttamisesta.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

73

Molemmilla toimintalohkoilla suuntaviivat sisältävät selvennyksiä ja käytännön ohjeita kysymyksistä, joita ei ollut käsitelty asetuksissa yksityiskohtaisesti tai riittävän selkeästi.

74

Lähes kaikki kyselytutkimukseen osallistuneet viranomaiset katsoivat kummallakin toimintalohkolla, että komissio toimitti suuntaviivat riittävän ajoissa päättämisen valmistelun kannalta. Kaksi kolmannesta vastaajista katsoi, että suuntaviivoissa selvennettiin monia kysymyksiä, joita ei ollut käsitelty riittävästi asetuksissa (ks. kaavio 5). Lähes kaikki viranomaiset katsoivat niin ikään, että suuntaviivoissa annettiin selkeä kuvaus päättämisen organisoinnista sekä siihen liittyvistä vastuualueista ja määräajoista.

75

Noin viidesosa kyselytutkimukseen vastanneista viranomaisista ilmoitti tarvitsevansa lisäohjeita tai selvennystä tietyistä kysymyksistä. Liitteessä IV luetellaan alat, joiden kohdalla vähintään 15 prosenttia vastaajista piti ohjeita epäselvinä tai melko epäselvinä.

Kaavio 5

Jäsenvaltioiden vastaukset kyselytutkimuksen kysymykseen, jossa pyydettiin arvioimaan, annettiinko komission suuntaviivoissa riittävästi selvennyksiä

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimus.

Tiettyjä päättämisprosessin osa-alueita koskevien määräaikojen puuttuminen saattaa vaarantaa päättämisen saattamisen loppuun ajoissa

76

Selkeät määräajat ovat tärkeä päättämistä koskevien sääntöjen osatekijä, sillä niiden avulla kyetään osaltaan varmistamaan, että tehtävät saadaan päätökseen ajoissa ja päättämisprosessi on kokonaisuudessaan vaikuttava.

77

Asetuksissa vahvistettiin määräajat useimpien osa-alueiden osalta, mutta seuraavilla kolmella alalla ei ollut määräaikoja: jäsenvaltioiden vastaukset päättämisasiakirjoja koskeviin komission kysymyksiin, suurhankkeita koskeva komission hyväksyntä ja jäsenvaltioiden tuensaajille maksama julkinen rahoitusosuus koheesioalalla.

Asetuksissa ei ole vahvistettu määräaikaa jäsenvaltioiden vastauksille komission kysymyksiin: riskinä on päättämismenettelyn pitkittyminen

78

Jos päättämisasiakirjat ovat laadukkaita, asetusten säännökset ovat riittäviä aikataulunmukaisen päättämisen kannalta. Päättämismenettely saattaa kuitenkin viivästyä tapauksissa, joissa komissio ei ole tyytyväinen jäsenvaltion toimittamiin tietoihin, koska asetuksissa ei ole säädetty aikarajaa komission kysymyksiin annettavien vastausten esittämiselle.

79

Yhdessäkään ohjelmakautta 2007–2013 koskevassa asetuksessa ei yksilöity määräaikaa, johon mennessä jäsenvaltioiden on vastattava päättämisasiakirjoja koskeviin komission kysymyksiin. Koheesioalaa koskevissa suuntaviivoissa on tältä osin asetettu kahden kuukauden määräaika, jota voidaan pyynnöstä jatkaa kahdella kuukaudella; maaseudun kehittämisen suuntaviivoissa tällaista säännöstä ei ole.

Koheesioalan suurhankkeiden esittämiselle ja hyväksymiselle ei ole asetettu määräaikaa: tilanne hankaloittaa päättämistä ja aiheuttaa riskin varojen käyttämiselle

80

Ohjelmakaudella 2007–2013 koheesioalan suurhankkeet määritettiin toimenpiteiksi, joiden kokonaiskustannukset ylittävät 50 miljoonaa euroa³⁸. Tällaisia hankkeita koskeva EU:n rahoitusosuus on huomattava, joten komission oli arvioitava hankkeet ja hyväksyttävä niitä koskeva rahoitus³⁹.

81

Ohjelmakauden 2007–2013 sääntelykehykseen ei sisältynyt määräaikaa suurhankkeita koskevien hakemusten esittämiselle eikä käytännössä myöskään lopullista määräaikaa, johon mennessä komission olisi hyväksyttävä niitä koskevat päätökset. Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto ei ollut hyväksynyt seitsemän jäsenvaltion esittämiä suurhankkeita koskevia 19:ää hakemusta vielä 15. marraskuuta 2016. Hankkeiden tukikelpoiset kokonaiskustannukset olivat 1 miljardia euroa ja EU:n osarahoitusosuus 854 miljoonaa euroa.

82

Suurhanketta koskevan päätöksen viivästyminen hankaloittaa toimenpideohjelman päättämistä, kun hallinto- ja tarkastusviranomaiset eivät tiedä, kuinka asianomaisia menoja on käsiteltävä päättämisasiakirjoja valmisteltaessa. Päätösten viivästyminen aiheuttaa myös oikeudellista epävarmuutta jäsenvaltioille. Jos komissio esimerkiksi hylkää suurhankkeen sen päättämiselle asetetun määräajan lähestyessä, kasvaa riski, että jäsenvaltio ei enää pysty korvaamaan hanketta toisilla tukikelpoisilla menoilla. Tällöin jäsenvaltiolla voi olla vaikeuksia käyttää EU:n rahoitusosuus kokonaisuudessaan.

83

Ohjelmakaudella 2014–2020 suurhankkeisiin liittyvät menot voidaan sisällyttää maksupyyntöön⁴⁰, jos komissiolle ilmoitetaan ensin riippumattomien asiantuntijoiden myönteisestä arviosta tai jos hankehakemus on jo toimitettu komissiolle hyväksyttäväksi. Komission olisi tehtävä päätös suurhankkeelle myönnettävän rahoitusosuuden hyväksymisestä kolmen kuukauden kuluessa⁴¹.

Koheesioalan julkisten rahoitusosuuksien maksulle tuensaajille ei ole asetettu määräaikaa: tämä muodostaa maineriskin

84

Yleissääntönä on, että koheesioalan menot oikeuttavat EU:n osarahoitukseen, jos tuensaaja tosiasiassa panee niiden avulla toimia täytäntöön tukikelpoisuusjakson aikana⁴². Näin ollen tuensaaja ei ole välttämättä saanut vastaavaa julkista osarahoitusta, ennen kuin jäsenvaltio hakee korvausta komissiolta.

85

Hallintoviranomaisten on varmistettava, että tuensaajat saavat julkisen rahoitusosuuden mahdollisimman pian täysimääräisenä⁴³. Sen sijaan kautta 2007–2013 koskevassa koheesioalan sääntelykehyksessä ei säädetä erillistä määräaikaa tuensaajille suoritettaville maksuille. Näin ollen jäsenvaltiot saattavat hakea ohjelmien päättämisen yhteydessä korvausta menoista, joihin liittyviä maksuja ei vielä ole suoritettu tuensaajille⁴⁴.

86

Tilintarkastustuomioistuin on hiljattain kiinnittänyt huomiota tuensaajille maksettavien julkisten rahoitusosuuksien pahoihin viivästyksiin (ks. laatikko 2). Komissio ei velvoita jäsenvaltioita raportoimaan päättämisen yhteydessä tai sen jälkeen siitä, mikä osa julkisesta rahoitusosuudesta on itse asiassa maksettu. Näin ollen on mahdollista, että tuensaajat eivät saa koko rahoitusosuutta oikea-aikaisesti, vaikka komissio on maksanut osuutensa jäsenvaltiolle kokonaisuudessaan. Tämä saattaisi periaatteessa merkitä, että tuensaajat eivät ole saaneet hankkeillensa EU:n rahoitusosuutta edes ohjelman päättämisen jälkeen (vuonna 2018 tai myöhemmin). Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että maksujen viivästymiset muodostavat huomattavan maineriskin EU:lle.

Laatikko 2

Tuensaajille tarkoitettujen EU:n rahoitusosuuksien maksun viivästyminen

Ranskassa ilmeni vakavia viivästyksiä EU-varojen siirrossa kansallisilta viranomaisilta tuensaajina oleville alueellisille elimille: kahdessa tapauksessa viive oli yli viisi kuukautta⁴⁵.

Eräässä Italiassa toteutetussa hankkeessa, jonka tarkoituksena oli laatia raportti koulutustarpeista Italian eri alueilla, tuensaaja toimitti maksupyynnön hallintoviranomaiselle maaliskuussa 2014. Maksupyyntöön sisältyvät kulut olivat kansallisten viranomaisten todentamia, ja ne oli ilmoitettu komissiolle. Vaikka komissio maksoi ilmoitetut kulut kesäkuussa 2014, tuensaaja sai välimaksun vasta viisi kuukautta myöhemmin, marraskuussa 2014.

Samankaltaisia tapauksia havaittiin neljässä muussa hankkeessa Italiassa, yhdessä hankkeessa Ranskassa ja kuudessa hankkeessa Alankomaissa⁴⁶.

87

Toisin kuin koheesioalalla, maaseudun kehittämisen alalla ainoastaan menot, joita koskeva tuki on tosiasiassa maksettu tuensaajalle, ovat EU:n rahoitusosuuden kannalta tukikelpoisia⁴⁷.

88

Ohjelmakautta 2014–2020 koskevassa asetuksessa täsmennetään, että tuensaajille myönnetty julkinen rahoitusosuus on maksettava 90 päivän kuluessa siitä, kun tuensaaja esittää maksupyynnön⁴⁸. Asetukseen sisältyy myös lauseke, jossa jäsenvaltiota vaaditaan varmistamaan päättämisajankohtaan mennessä, että tuensaajille maksetun julkisen tuen määrä on ainakin yhtä suuri kuin EU:n talousarviosta maksettu osuus⁴⁹.

Tietyt koheesioalan suuntaviivojen vaatimukset menevät säädösvaatimuksia pidemmälle

89

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että koheesioalan suuntaviivoihin sisältyi tiettyjä vaatimuksia, jotka menivät säädösvaatimuksia pidemmälle. Kyseiset vaatimukset liittyivät rahoitusvälineisiin, ei-toimiviin hankkeisiin, hankkeiden jaksottamiseen sekä jäännösriskin tasoon. Vaatimukset esitetään taulukossa 5, josta käy myös ilmi, kuinka vaatimuksia käsitellään maaseudun kehittämisen alalla ja onko kauden 2014–2020 osalta tehty muutoksia. Maaseudun kehittämisen alan suuntaviivoihin ei sisällytetty lisävaatimuksia.

90

Noin 19 prosenttia hallintoviranomaisista ja 24 prosenttia tarkastusviranomaisista toi lisäksi kyselyvastauksissaan esille, että jotkin suuntaviivoihin sisältyvät vaatimukset menivät asetuksissa esitettyjä vaatimuksia pidemmälle.

91

Kaikkien taulukossa 5 lueteltujen vaatimusten avulla oli tarkoitus puuttua tiettyihin puutteisiin. Ei-toimivia hankkeita ja jäännösriskitasosta raportoimista koskevat vaatimukset helpottavat osaltaan päättämiseen liittyvien riskien lieventämistä. Selvennykset, jotka koskevat muiden kuin suurhankkeiden jaksottamista, ovat tarpeen, mutta selvennykset on muotoiltu tavalla, joka saattaa hankaloittaa päättämismenettelyä. Tilintarkastustuomioistuin on aiemmin raportoinut rahoitusvälineiden tukikelpoisuusjakson jatkamisesta päättämistä koskevien komission suuntaviivojen avulla⁵⁰, mikä on ongelmallista normihierarkian kannalta. Komissio vastustaa tätä näkemystä ja on kieltäytynyt esittämästä asetuksen (EY) N:o 1083/2006 muuttamisesta lainsäädäntöehdotuksen, jonka ansiosta jäsenvaltiot saisivat oikeusvarmuuden⁵¹.

Taulukko 5

Asetusten vaatimuksia pidemmälle menevät koheesioalan suuntaviivojen vaatimukset

Aihe
Koheesioalaa koskevan kysymyksen kuvaus
Maaseudun kehittämisen alalla sovellettava lähestymistapa
Kaudella 2014–2020 sovellettava lähestymistapa

Rahoitusvälineiden piiriin kuuluvien menojen tukikelpoisuusjakso¹
Tilintarkastustuomioistuin totesi varainhoitovuoden 2015 vuosikertomuksessaan, että asetuksen (EY) N:o 1083/2006 56 artiklan 1 kohdassa määritettiin maksujen viimeiseksi tukikelpoisuusajankohdaksi 31. joulukuuta 2015. Huhtikuussa 2015 komissio päätti jatkaa tukikelpoisuusjaksoa 31. maaliskuuta 2017 saakka. Komissio teki päätöksen yksipuolisesti päättämistä koskevia suuntaviivoja muuttavalla komission päätöksellä sen sijaan, että se olisi pyytänyt neuvostoa ja parlamenttia muuttamaan asetusta. Asiasta ei vieläkään ole säädetty asianmukaista normihierarkiaa noudattaen, joten tilintarkastustuomioistuin katsoo, että 31. joulukuuta 2015 jälkeen tehdyt maksatukset ovat sääntöjenvastaisia².
Tukikelpoisuusjakson päättymisajankohtaa ei muutettu, vaan se on yhä 31. joulukuuta 2015, kuten kaikkien muidenkin menojen kohdalla.
Rahoitusvälineiden piiriin kuuluviin menoihin liittyvät maksut on molemmilla toimintalohkoilla yleensä pitänyt tosiasiallisesti maksaa tai takuiden tapauksessa sitoa tukikelpoisuusjakson aikana³.

Suurhankkeiden jaksottaminen⁴ suhteessa muihin hankkeisiin
Asetuksessa säädetään suurhankkeiden jaksottamisesta⁵ (hankkeet jaetaan erillisiin vaiheisiin, jotka toteutetaan eri ohjelmakausilla), mutta suuntaviivat⁶ sisältävät jaksottamisesta tarkempia sääntöjä, jotka kattavat muiden kuin suurhankkeiden rahoittamisen kahdella eri ohjelmakaudella (2007–2013 ja 2014–2020). Hankkeiden rahoittamista kahdella eri ohjelmakaudella koskevat vaatimukset ovat koheesioalalla monimutkaisempia ja rajoittavampia kuin maaseudun kehittämisen alalla.
Asetuksessa ei säädetä hankkeiden jaksottamisesta. Keskeneräiset hankkeet ovat yleensä tukikelpoisia⁷ (ilman hankkeen kokonaiskustannuksia koskevaa vaatimusta) yhteisrahoituksen jatkamiseen uudella ohjelmakaudella siirtymäkauden sääntöjen perusteella. Tukikelpoisuusjakso katkeaa menoihin perustuvien maksujen suorittamispäivämäärään.
Ohjelmakautta 2014–2020 koskevat asetukset kattavat ohjelmakauden 2007–2013 asetusten tavoin ainoastaan suurhankkeiden jaksottamisen.

Ei-toimivien hankkeiden määritelmä ja vaatimukset
Hanketoimien toiminnassa olosta päättämisajankohtaan mennessä ei ole olemassa lainsäädännöllisiä vaatimuksia, joten olemassa on riski, että EU:n osarahoitusta saavia toimia ei koskaan saada päätökseen. Tämä vaatimus on sisällytetty suuntaviivoihin⁸. Ei-toimivia hankkeita voidaan kuitenkin poikkeuksellisesti tietyissä olosuhteissa osarahoittaa. Hankkeet on saatettava päätökseen 31. maaliskuuta 2019 mennessä. Muussa tapauksessa komissio suorittaa rahoitusoikaisun.
Keskeneräiset hankkeet ovat yleensä tukikelpoisia edellä esitetyn mukaisesti.
Voimassa ei edelleenkään ole vaatimusta, jonka mukaan hankkeiden pitäisi olla toiminnassa päättämisajankohtana.

Jäännösvirhetason laskentaa koskeva vaatimus
Suuntaviivoissa⁹ laajennetaan lainsäädäntöön perustuvaa vuotuisen virhetason laskentaa koskevaa vaatimusta siten, että tarkastusviranomaisten on ilmoitettava jäännösvirhetaso kunkin toimenpideohjelman päättämistä koskevassa ilmoituksessa. Päättämisajankohtana vallitseva jäännösvirhetaso määritetään laskemalla yhteen vuotuiset jäännösvirheen määrät (ottaen huomioon peruuntuneet ja takaisin perityt määrät) ja jakamalla yhteenlaskettu määrä päättämisajankohtana ilmoitetulla menojen yhteenlasketulla kokonaismäärällä. Tarkastusviranomaisten olisi otettava jäännösriskitaso huomioon laatiessaan tarkastuslausuntoa päättämisen yhteydessä. Vaatimus saattaa merkitä huomattavaa lisätyötä joillekin tarkastusviranomaisille. Vaatimus antaa kuitenkin komissiolle lisävarmuuden siitä, että ohjelman päättämisajankohtana jäljellä oleva virhetaso jää olennaisuusrajan alapuolelle.
Asetuksissa ei vaadita, että todentamisviranomaisten on toimitettava tarkastuslausunto tai -kertomus koko ajanjaksolta tai laskettava ohjelman jäännösriskitaso päättämisajankohtana.
Asetuksissa ei vaadita, että tarkastus- tai todentamisviranomaisten on toimitettava tarkastuslausunto tai -kertomus koko kaudelta tai laskettava ohjelman jäännösriskitaso päättämisajankohtana.

1Rahoitusvälineestä suoritettavat maksut lopullisille tuensaajille, hallintokulujen korvaaminen ja vakuuksien myöntäminen.

2Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2015, kohta 6.45 (EUVL C 375, 13.10.2016).

3Asetus (EU) N:o 1303/2013, 42 artiklan 1 kohta: “ohjelman päättämisen yhteydessä rahoitusvälineen tukikelpoisiksi menoiksi katsotaan rahoitusvälineestä tukikelpoisuusaikana tosiasiallisesti maksettu ohjelman osuuksien kokonaismäärä tai, vakuuksien tapauksessa, sidottu kokonaismäärä”. Tähän sovelletaan 42 artiklan 2 ja 3 kohdassa määritettyjä poikkeuksia.

4Asetuksen (EY) N:o 1083/2006 39 artiklassa määritetään suurhankkeeksi toimi, jonka kokonaiskustannukset ovat yli 50 miljoonaa euroa.

5Asetus (EY) N:o 1083/2006, 40 artiklan d kohta.

6Koheesiorahaston ohjelmien päättämistä koskevat suuntaviivat, osat 3.3 ja 3.4.

7Lukuun ottamatta kolmea toimenpidettä, joita ei jatkettu.

8Ei-toimivia hankkeita koskevan osan 3.5 mukaan jäsenvaltioiden on päättämisasiakirjojen toimittamisajankohtana varmistettava, että kaikki ohjelman päättämiseen sisältyvät hankkeet ovat toiminnassa eli saatettu päätökseen ja käytössä ja että hankkeet voidaan näin ollen katsoa tukikelpoisiksi.

9Koheesiorahaston ohjelmien päättämistä koskevien suuntaviivojen liite VI, jossa annetaan ohjeet lopullisen tarkastuskertomuksen ja päättämistä koskevan ilmoituksen laadintaan.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Jäsenvaltiot ovat tyytyväisiä komission tukeen, mutta kansallisten ja alueellisten viranomaisten välinen koordinointi on ensiarvoisen tärkeää

92

Komission olisi autettava jäsenvaltioiden viranomaisia valmistautumaan ohjelmien päättämiseen tarjoamalla oikea-aikaista ja tarkoituksenmukaista tukea järjestämällä koulutusta ja antamalla selvennyksiä aina ongelmien esiintyessä. Jäsenvaltioiden olisi aloitettava valmistelut hyvissä ajoin etukäteen ja järjestettävä kansalliset ja alueelliset päättämistoimet oikea-aikaisesti.

Jäsenvaltiot ovat tyytyväisiä komission tukeen ja katsovat olevansa kaiken kaikkiaan valmistautuneita päättämiseen

93

Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoitti, että komissio oli antanut kummallakin toimintalohkolla riittävästi tukea koulutuksen, konferenssien, seminaarien, kokousten sekä kysymyksiä ja vastauksia sisältävien asiakirjojen avulla. Asiakirjat olivat kaikkien vastuuviranomaisten saatavilla ja viranomaisia kutsuttiin osallistumaan komission järjestämiin koulutusjaksoihin.

94

Useimmat tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimukseen vastanneista kummankin toimintalohkon viranomaisista pitivät komission koulutuksia ja tukea hyödyllisinä ja raportoivat saaneensa kysymyksiinsä vastaukset oikea-aikaisesti. Valtaosa vastaajista oli tyytyväisiä myös komission antaman tuen tyyppiin; ainoastaan kymmenesosa kaikista viranomaisista ilmoitti pitävänsä toisentyyppistä tukea parempana.

95

Lähes kolmasosa vastaajista (29 prosenttia) piti komission ohjelmakauden 2007–2013 päättämistä varten antamaa tukea parempana kuin edellisellä ohjelmakaudella (2000–2006) (ks. kaavio 6).

Kaavio 6

Jäsenvaltioiden näkemys komission ohjelmakauden 2007–2013 päättämisen yhteydessä antamasta tuesta ohjelmakauteen 2000–2006 verrattuna¹

1Bulgarian, Romanian ja Kroatian viranomaisten vastauksia ei ole otettu huomioon, koska maat eivät olleet mukana ohjelmakauden 2000–2006 päättämisessä.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimus.

96

Vastaajista 89 prosenttia katsoi jo syyskuussa 2015 olevansa hyvin tai kohtalaisen hyvin valmistautuneita ohjelmakauden päättämiseen. Valtaosa ilmoitti myös olevansa valmiita tai pitkällä sisäisten käsikirjojen ja menettelyjen valmistelussa. Vastaajista 85 prosenttia katsoi, että aikaa tehtävien asianmukaiseen viimeistelyyn on riittävästi.

Jäsenvaltioiden eri viranomaisten välistä koordinointia pidetään riskinä päättämistoimien perusteellisen loppuun saattamisen kannalta

97

Päättämisen vaikuttavuuden ja tehokkuuden varmistamisen kannalta on ensisijaisen tärkeää laatia vaikuttava koordinointimenettely jäsenvaltion eri viranomaisten välillä. Kaikilla viranomaisilla olisi oltava riittävästi aikaa toteuttaa päättämistehtävänsä asianmukaisesti.

98

Kyselytutkimus osoitti, että 44 prosenttia maaseudun kehittämisen alasta vastaavista viranomaisista ja 56 prosenttia koheesioalalla toimivista viranomaisista katsoi, että koordinointi muiden viranomaisten kanssa aiheutti keskinkertaisen tai suuren riskin päättämiselle.

99

Etenkin tarkastus- ja todentamisviranomaiset toivat esille huolen siitä, antavatko kansallisella tasolla laaditut aikataulut riittävästi aikaa tehtävien asianmukaiseen suorittamiseen. Tarkoituksenmukaiset sovitut määräajat ovat näille viranomaisille, jotka suorittavat tehtävänsä viimeisenä, merkittävämpiä kuin hallintoviranomaisille ja maksajavirastoille.

100

Koheesioalalla tietyntyyppiset menot ovat tukikelpoisia asiakirjojen toimittamiselle asetettuun määräaikaan (31. maaliskuuta 2017) saakka (ks. kohdat 106–113), joten tarkastusviranomaisille saattaa jäädä päättämisprosessin yhteydessä liian vähän aikaa lopullisten menoilmoitusten tarkistamiseen. Tätä pidetään erityisen suurena riskinä.

101

Etenkin sellaisten ohjelmien tapauksessa, joiden kohdalla EU:n rahoitusosuutta ei ole käytetty kokonaan, jäsenvaltion laatimassa aikataulussa saattaa olla myöhempi määräaika, johon mennessä hallintoviranomaisen on ilmoitettava lopulliset menot tarkastusviranomaiselle. Joissakin tapauksissa määräajaksi on sovittu vuoden 2016 loppu, mikä lisää tarkastusviranomaisen työmäärää ja saattaa johtaa tarkastuslausunnon laajuuden rajoittamiseen. Lausunto on toimitettava 31. maaliskuuta 2017 mennessä. Tällaisissa tapauksissa komissio voi pyytää tarkastusviranomaista kohdistamaan asianomaisiin menoihin lisätarkastuksia. Käytännössä tämä tarkoittaa lisäajan myöntämistä tarkastusviranomaisille ja päättämismenettelyn pidentämistä. Vaihtoehtoisesti komissio voi määrätä rahoitusoikaisuja. On epäselvää, kuinka laajuuden rajoittaminen otetaan huomioon jäännösriskitason laskennassa.

102

Laatikossa 3 annetaan esimerkki hyvästä käytännöstä, joka liittyy eri viranomaisten sopimaan aikatauluun.

Laatikko 3

Eräällä Saksan alueella sovittu sitova aikataulu

Saksassa Schleswig-Holsteinin alueella hallinto-, todentamis- ja tarkastusviranomaiset sopivat aikataulusta, joka oli sitova kaikille kolmelle viranomaiselle. Tavoitteena oli antaa kullekin viranomaiselle riittävästi aikaa tehtävien suorittamiseen.

Tehtävä | Vastuuviranomainen | Määräaika
Viimeinen välimaksupyyntö toimitettu komissiolle | Hallintoviranomainen, todentamisviranomainen | 29.4.2016
Tukitoimia koskevat tarkastukset saatettu päätökseen | Tarkastusviranomainen | 31.8.2016
Lopullisen maksupyynnön valmistelu | Hallintoviranomainen, todentamisviranomainen | 30.11.2016
Lopullinen täytäntöönpanokertomus | Hallintoviranomainen | 30.11.2016
Päättämisasiakirjojen tarkastus | Tarkastusviranomainen | 31.1.2017
Seurantakomitean hyväksyntä | Hallintoviranomainen | 20.2.2017
Päättämistä koskevan paketin toimittaminen komissiolle | Hallintoviranomainen, todentamisviranomainen, tarkastusviranomainen | 1.3.2017

103

Osa vastaajista katsoi, että komission olisi pitänyt asettaa sitovat määräajat kaikille asianomaisille viranomaisille. Eri kansallisten ja alueellisten viranomaisten työn aikatauluttaminen on kuitenkin ohjelmakaudella 2014–2020 edelleen jäsenvaltioiden vastuulla.

Komission on valvottava tarkasti, että ohjelmakauden 2007–2013 päättämismenettelyt sujuvat vakaasti

104

Tarkoituksenmukainen suunnittelu ja valmistelu ovat olennaisia, joskaan eivät riittäviä, osatekijöitä pyrittäessä varmistamaan koheesioalan ja maaseudun kehittämisen alan ohjelmien vaikuttava ja oikea-aikainen päättäminen. Onnistuminen riippuu lähinnä päättämisprosessin käytännön toteutuksesta, jäsenvaltioiden toimittamien päättämisasiakirjojen laadusta sekä siitä, käykö komissio asiakirjat läpi johdonmukaisesti ja perusteellisesti asetuksissa asetettujen määräaikojen puitteissa.

105

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi aiemmassa tarkastuksessa, joka koski ohjelmakauden 2000–2006 päättämisen alkuvaihetta koheesioalalla, että päättäminen oli vain osittain vaikuttavaa, koska jäsenvaltiot olivat toimittaneet ilmoituksia, joissa lopullisiin virhetasoihin oli tehty perusteettomia vähennyksiä⁵². Ne pyrkivät näin välttämään rahoitusoikaisut päättämisen yhteydessä. Valvontakehyksen parannuksista huolimatta tämä riski koskee myös ohjelmakauden 2007–2013 päättämistä. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi joukon riskejä, joihin on kiinnitettävä erityistä huomiota ohjelmakauden 2007–2013 päättämisen yhteydessä.

Menojen sääntöjenmukaisuuteen kohdistuu tiettyjä riskejä rahoitusvälineiden, sopimusperusteisten ennakkomaksujen ja joidenkin valtiontuen kannalta relevanttien suurhankkeiden kohdalla

Riski siitä, että menojen tukikelpoisuutta rahoitusvälineistä maksettavan tuen kannalta ei tarkisteta riittävän hyvin päättämisen yhteydessä

106

Rahoitusvälineet ovat EU:n talousarvioon sisältyvä rahoitusmekanismi, jota voidaan käyttää lainojen, vakuuksien tai pääomasijoitusten (tai oman pääoman luonteisten sijoitusten) muodossa. Rahoitusvälineitä käytetään sekä koheesioalalla että maaseudun kehittämisen alalla.

107

Kun rahoitusväline perustettiin ohjelmakaudella 2007–2013, välineelle maksettiin ennakko ja komissio suoritti EU:n rahoitusosuuden⁵³ jäsenvaltiolle. Rahoitusvälineistä maksettavan tuen kannalta tukikelpoiset menot voidaan kuitenkin määrittää vasta päättämisen yhteydessä. Niihin sisältyvät lopullisille tuensaajille myönnetyt lainat, vakuudet ja pääomainvestoinnit sekä tukikelpoiset hallinnointikulut ja -palkkiot⁵⁴. Tarkastus- ja todentamisviranomaisia ei vaadittu tarkastamaan asianomaisia menoja ohjelmakauden aikana. Riskinä on näin ollen, että näiden menojen tukikelpoisuutta ei tarkasteta riittävän hyvin. Se, että koheesioalan rahoitusvälineistä voidaan maksaa lopullisille tuensaajille taloudellista tukea 31. maaliskuuta 2017 saakka (ks. taulukko 5), rajoittaa entisestään tarkastusviranomaisten mahdollisuutta saada varmuus menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta (ks. myös kohta 100).

108

Ohjelmakaudella 2014–2020 rahoitusvälineisiin suunnattavat julkiset rahoitusosuudet maksetaan erissä. Erä maksetaan, jos tietty prosenttiosuus edellisestä erästä on tosiasiallisesti käytetty⁵⁵. Käytön tarkistaminen on tarkastus- ja todentamisviranomaisten vastuulla. Tukikelpoisten menojen määrä vahvistetaan silti edelleen vasta päättämisvaiheessa⁵⁶. Näiden toimenpiteiden avulla pienennetään riskiä, että EU:n talousarviosta osarahoitettaisiin sääntöjenvastaisia menoja.

Sopimusperusteiset ennakkomaksujärjestelyt koheesioalalla: haaste tukikelpoisuuden tarkistamiselle

109

Sopimusperusteiset ennakkomaksut ovat ennakoita, jotka liittyvät töiden tai palveluiden toteuttamiseen tavallisen kauppaoikeuden ja -käytännön mukaisesti. Maksut perustuvat lopullisen tuensaajan tai lopullisen vastaanottajan tekemiin sopimuksiin.

110

Komissio katsoo tuensaajan 31. joulukuuta 2015 mennessä maksamat sopimusennakot tukikelpoisiksi menoiksi, kunhan ne muunnetaan tosiasiallisiksi menoiksi ennen 31. maaliskuuta 2017. Maksun on oltava kansallisten sääntöjen ja sopimusvelvoitteiden mukainen.

111

Sopimusennakoiden ilmoittamiseen sisältyy huomattava riski siitä, että päättämisen yhteydessä on yhä olemassa tukeen oikeuttamattomia menoja. Tämä koskee erityisesti tilanteita, joissa sopimusennakoiden osuus sopimuksen arvosta on suuri. Jotta tämä riski jäisi mahdollisimman pieneksi, on välttämätöntä arvioida erittäin huolella, ovatko suoritetut suuret ennakkomaksut kauppaoikeuden ja -käytäntöjen mukaisia. Mahdollisuus muuntaa ennakot tosiasiallisiksi menoiksi missä vaiheessa tahansa 31. maaliskuuta 2017 mennessä merkitsee myös, että tarkastusviranomaiset eivät useinkaan kykene tarkistamaan asianomaisia menoja ja antamaan näin varmuutta niiden tukikelpoisuudesta (ks. myös kohta 100).

112

Puuttuakseen huomattavaan riskiin, joka liittyy sopimusennakoiden ilmoittamiseen päättämisen yhteydessä, useat jäsenvaltiot (esim. Bulgaria, Tanska, Viro) ovat päättäneet jättää ne lopullisten maksupyyntöjen ulkopuolelle.

113

Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että myös komissio yksilöi rahoitusvälineisiin ja sopimusennakoihin liittyvien menojen tukikelpoisuuden riskialttiiksi alaksi. Komissio antoi syyskuussa 2016 niiden osalta lisäohjeita tarkastusviranomaisille⁵⁷.

Ennen vuotta 2012 hyväksytyt suurhankkeet: suurempi valtiontukisääntöjen noudattamatta jättämisen riski

114

Ohjelmakaudelle 2007–2013 hyväksyttiin kaikkiaan 918 suurhanketta. Niistä 440 hankkeen osalta komissio vahvisti hyväksymispäätökset ennen vuoden 2012 loppua. Kilpailun pääosasto ei tarkistanut systemaattisesti, liittyikö hankkeiden kohteena olleisiin julkisiin infrastruktuuri-investointeihin mahdollisesti valtiontukea. Komissio laati marraskuussa 2012 jäsenvaltioille ohjeen, jossa todettiin, ettei se aikonut järjestelmällisesti tutkia valtiontukisääntöjen noudattamista sellaisten ohjeen piiriin kuuluvien infrastruktuuria koskevien suurhankkeiden kohdalla, joista oli jo tehty päätös ennen ohjeiden päiväystä⁵⁸. Periaatteessa on siis mahdollista, että jäsenvaltio on saanut komission päätöksen, jossa suurhanke hyväksytään, vaikka se on valtiontukisääntöjen vastainen⁵⁹.

115

Lisäksi ennen vuotta 2012 ja ennen tarkennuksia, jotka sisältyivät unionin tuomioistuimen valtiontukea koskeneessa asiassa antamaan tuomioon (Leipzig/Halle-tuomio), jäsenvaltiot ilmoittivat vain harvoin infrastruktuuri-investoinneista komissiolle⁶⁰.

10”Lausuman antavat elimet” kaudella 2000–2006.

11Otettiin tuolloin käyttöön yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21 päivänä kesäkuuta 2005 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1290/2005 (EUVL L 209, 11.8.2005, s. 1); nykyisin asetuksen (EU) N:o 1306/2013 51 artikla.

12Asetus (EU) N:o 1303/2013, 84 artikla.

13Asetus (EU) N:o 1303/2013, 139 artiklan 5 kohta ja 145 artiklan 7 kohta.

14Asetus (EU) N:o 1303/2013, 141 artikla.

15Asetus (EU) N:o 1303/2013.

16Asetus (EY) N:o 1303/2013, 141 artikla.

17Koheesioalalla asetus (EY) N:o 1083/2006, 89 artiklan 5 kohta, ja maaseudun kehittämisen alalla asetus (EU) N:o 1306/2013, 37 artikla.

18Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston toimintakertomus vuodelta 2015, osa 3.3, s. 86 (viite Ares(2016)2325961 – 19.5.2016).

19Oikaisukapasiteetti lasketaan komission edellisten kolmen vuoden aikana määräämien rahoitusoikaisujen ja jäsenvaltioiden tuensaajilta takaisin perimien määrien keskiarvona.

20Sopimus Euroopan unionin toiminnasta, 319 artikla.

21Sellaisena kuin se on määriteltynä asetuksen (EU) N:o 1306/2013 37 artiklassa.

22Erityiskertomus nro 7/2010 ”Tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä koskeva tarkastus” (http://eca.europa.eu), kohdat 77, 81, 100 ja 104.

23Asetus (EU) N:o 1303/2013, 139 artiklan 5 kohta.

24Koheesioalalla vuotuisessa täytäntöönpanokertomuksessa ja maaseudun kehittämisen alalla vuotuisessa täytäntöönpanoa koskevassa kertomuksessa (ks. liite II).

25Asetus (EY) N:o 1698/2005, 84 artikla, ja asetus (EY) N:o 1083/2006, 49 artikla.

26Asetus (EU) N:o 1303/2013, 20 artikla ja 22 artiklan 2 kohta.

27Asetus (EU) N:o 1303/2013, 22 artiklan 7 kohta.

28Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2014 (EUVL C 373, 10.11.2015), kohdat 3.61–3.65.

29Asetus (EU) N:o 1306/2013, 38 artikla, ja asetus (EU) N:o 1303/2013, 65 artikla.

30Asetus (EY) N:o 1083/2006, 89 artiklan 1 kohta.

31Asetus (EU) N:o 1306/2013, 37 artikla, ja asetus (EY) N:o 1698/2005, 82 artiklan 1 kohta.

32Lähde: alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston toimittamat tiedot.

33Liitteessä I luetellaan päättämisjärjestelyjen määrittelyn perustana olevat asetukset kummankin toimintalohkon osalta.

34Asetus (EU) N:o 1306/2013, komission delegoitu asetus (EU) N:o 907/2014, annettu 11 päivänä maaliskuuta 2014, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 täydentämisestä maksajavirastojen ja muiden elinten, varainhoidon, tilien tarkastamisen, vakuuksien sekä euron käytön osalta (EUVL L 255, 28.8.2014, s. 18), sekä asetus (EU) N:o 908/2014.

35Asetus (EY) N:o 1698/2005 ja komission asetus (EY) N:o 1974/2006, annettu 15 päivänä joulukuuta 2006, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä (EUVL L 368, 23.12.2006, s. 15).

36Komission asetus (EU) N:o 65/2011, annettu 27 päivänä tammikuuta 2011, neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maaseudun kehittämisen tukitoimenpiteitä koskevien tarkastusmenettelyjen ja täydentävien ehtojen täytäntöönpanon osalta (EUVL L 25, 28.1.2011, s. 8), sekä asetus (EU) N:o 908/2014.

37Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1310/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, eräistä maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) myönnettävää tukea koskevista siirtymäsäännöksistä, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1305/2013 muuttamisesta varojen ja niiden jaon osalta vuonna 2014 sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EU) N:o 1307/2013, (EU) N:o 1306/2013 ja (EU) N:o 1308/2013 muuttamisesta niiden soveltamisen osalta vuonna 2014 (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 865); komission delegoitu asetus (EU) N:o 807/2014, annettu 11 päivänä maaliskuuta 2014, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1305/2013 täydentämisestä ja siirtymäsäännöksistä (EUVL L 227, 31.7.2014, s. 1).

38Asetus (EY) N:o 1083/2006, 39 artikla.

39Asetus (EY) N:o 1083/2006, 41 artikla.

40Asetus (EU) N:o 1303/2013, 102 artiklan 6 kohta.

41Asetus (EU) N:o 1303/2013, 102 artiklan 1 ja 2 kohta.

42Asetus (EY) N:o 1083/2006, 56 artiklan 1 kohta ja 78 artiklan 1 kohta.

43Asetus (EY) N:o 1083/2006, 80 artikla.

44Koheesiorahaston ohjelmien päättämistä koskevat suuntaviivat, osa 5.1.1.

45Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2013 (EUVL C 398, 12.11.2014), laatikko 6, kohta 3a.

46Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2014, laatikko 6, kohta 5a.

47Asetus (EY) N:o 1698/2005, 71 artiklan 1 kohta.

48Asetus (EU) N:o 1303/2013, 132 artikla.

49Asetus (EU) N:o 1303/2013, 129 artikla.

50Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2015, kohta 6.45; Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2014, kohta 6.52; erityiskertomus nro 19/2016, kohta 43.

51Komission vastaus Euroopan tilintarkastustuomioistuimen varainhoitovuoden 2014 vuosikertomuksen kohtaan 6.52 ja varainhoitovuoden 2015 vuosikertomuksen kohtaan 6.45 sekä erityiskertomus nro 19/2016 ”EU:n talousarvion toteuttaminen rahoitusvälineiden avulla – ohjelmakaudelta 2007–2013 saatujen kokemusten hyödyntäminen”, kohta 43 (http://eca.europa.eu).

52Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2011 (EUVL C 344, 12.11.2012), kohta 5.61.

53Asetus (EY) N:o 1083/2006, 56 artiklan 2 kohta, ja asetus (EY) N:o 1974/2006, 52 artikla.

54Asetus (EY) N:o 1083/2006, 78 artiklan 6 kohta, ja asetus (EY) N:o 1974/2006, 52 artiklan 1 kohta.

55Asetus (EU) N:o 1303/2013, 41 artiklan 1 kohta.

56Asetus (EU) N:o 1303/2013, 42 artikla.

57Esityksissä, jotka pidettiin komission ja tarkastusviranomaisten yhteistyöryhmän (Homologue group) kokouksessa Budapestissä syyskuussa 2016.

58Euroopan komissio, Guidance Note No 12-0059-01, ”Verification of compliance with state aid rules in infrastructure cases”, 21.11.2012.

59Erityiskertomus nro 24/2016: “Koheesiopolitiikan alalla lisätoimet tarpeen valtiontukisääntöjen noudattamisen valvomiseksi ja niitä koskevan tietoisuuden lisäämiseksi”, kohta 71.

60Erityiskertomus nro 24/2016, kohta 121.

Johtopäätökset ja suositukset

Päättämistä koskevat säännöt ovat parantuneet, mutta menettelyiden tehostaminen ja oikea-aikaisuus edellyttävät vielä lisätoimia

Koheesioalan ja maaseudun kehittämisen alan päättämisjärjestelyjä on vielä mukautettava vuoden 2020 jälkeiseen aikaan

116

Päättämisen käsite on kehittynyt viimeisten kolmen ohjelmakauden aikana hallinto- ja valvontajärjestelmissä tapahtuneiden parannusten mukaisesti sekä koheesioalalla että maaseudun kehittämisen alalla. Varmuus on pyritty enenevässä määrin hankkimaan säännöllisin väliajoin pitkin ohjelmakautta, joten sen hankkimiseen on tarvinnut keskittyä vähemmän ohjelmakauden lopussa. Tämä on myös vähentänyt työmäärää etenkin päättämisen yhteydessä.

117

Ohjelmakaudella 2000–2006 päättämisjärjestelyt olivat samat sekä koheesioalalla että maaseudun kehittämisen alaan kuuluvien investointitoimenpiteiden kohdalla. Näihin kahteen toimintalohkoon sovellettiin myös yhteisiä suuntaviivoja. Menot ilmoitettiin kumulatiivisesti, ja komissio hyväksyi ne vasta päättämisen yhteydessä. Ohjelmakaudella 2007–2013 painotettiin enemmän vuotuista varmuutta, mutta muutoin asianomaiset toimintalohkot eriytyivät, kun maaseudun kehittämisen alaan kuuluvien investointitoimenpiteiden kohdalla otettiin käyttöön menojen vuotuinen hyväksyminen. Koheesioalalla tarkastusviranomaiset ja komissio tarkastivat menojen laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden vuosittain. Komissio voi lisäksi tarpeen mukaan keskeyttää maksut tai lykätä niitä. Menot ilmoitettiin kuitenkin edelleen kumulatiivisesti ja komissio hyväksyy ne virallisesti vasta päättämisen yhteydessä.

118

Ohjelmakaudella 2014–2020 sekä koheesioalaa että maaseudun kehittämisen alaa koskevat EU:n menot rahoitetaan Euroopan rakenne- ja investointirahastoista. Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti varmuuden hankkimista ja ohjelmien päättämistä koskevien järjestelyjen yhdenmukaistamiseen toimintalohkojen välillä; yhdenmukaistaminen on seurausta mainitusta muutoksesta. Varmuuden hankkimista ohjelmakauden aikana painotetaan aiempaa enemmän ja päättämiseen liittyvien tehtävien määrää on vähennetty. Tämä on myönteinen kehityssuunta, sillä se saattaa myös vähentää toimiin liittyviä riskejä ja mahdollisesti lyhentää päättämisprosessia. Menettelyjä on pyritty yhdenmukaistamaan yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen avulla. Toimintalohkoilla sovellettavien päättämisjärjestelyiden välillä on tästä huolimatta yhä eroavaisuuksia (ks. kohdat 21–29).

Suositus 1

Komission olisi ehdotettava vuoden 2020 jälkeistä aikaa koskevissa lainsäädäntöehdotuksissa, että koheesioalan ja maaseudun kehittämisen alaan kuuluvien investointitoimenpiteiden päättämistä koskevia säännöksiä lähennetään edelleen toisiinsa, jotta näiden kahden alan vuotuinen varmuusprosessi olisi yhdenmukainen.

Lähentämisen avulla olisi pyrittävä erityisesti yhdenmukaistamaan terminologiaa ja näistä kahdesta toimintalohkosta vastaavien jäsenvaltion viranomaisten rooleja. Samalla olisi pyrittävä yhdenmukaistamaan laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden arviointia vuotuisessa hyväksymismenettelyssä ja määrittämään vakiomuotoinen tilivuosi.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2020 jälkeistä aikaa koskevien lainsäädäntöehdotusten laadinnan yhteydessä.

Asetuksissa olevaan päättämisen määritelmään ei vielä sisälly menojen laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta ja ohjelmien tuloksia koskevaa lopullista komission hyväksyntää

Päättämisen tarkoitusta ja seurauksia koskevissa odotuksissa on eroja

119

Päättämistä ei ole määritelty koheesioalan ja maaseudun kehittämisen alan asetuksissa. Komissio on määrittänyt menettelyt ja käytännön näkökohdat useissa ohjeasiakirjoissa, joista käytiin keskustelua myös jäsenvaltioiden kanssa. Koheesioalalla tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissiolla ja jäsenvaltioilla on samankaltainen näkemys päättämisen tarkoituksesta. Molemmat tulkitsevat sen laajemmin kuin asetuksissa annettu määritelmä edellyttäisi; asetuksissa päättäminen määritellään ainoastaan tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyksi. Maaseudun kehittämisen alalla jäsenvaltioiden käsitys päättämisestä kuitenkin poikkeaa jokseenkin komission käsityksestä.

120

Molemmilla aloilla – etenkin maaseudun kehittämisen alalla – vallitsee vääriä odotuksia, mikä johtuu siitä, että jäsenvaltioiden käsityksen mukaan päättäminen antaa oikeusvarmuuden komission hyväksymien menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. Tämä ei kuitenkaan tarkalleen ottaen pidä paikkaansa (ks. kohdat 30–33).

Ohjelmakauden 2007–2013 osalta lopullinen ohjelman menojen laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskeva hyväksyntä annetaan vain koheesioalan menoista

121

Ohjelmakautta 2007–2013 koskevassa koheesioalan päättämismenettelyssä otetaan huomioon kaikkien ohjelmatoimiin kohdistettujen EU:n ja kansallisten tarkistusten sekä tarkastusten tulokset. Päättämisen voidaan näin ollen katsoa ilmentävän ohjelmakauden menojen hyväksymistä laillisiksi ja sääntöjenmukaisiksi. Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto voivat myös suorittaa lisätarkistuksia, jotka saattavat johtaa rahoitusoikaisuihin enintään kolmen vuoden kuluttua päättämisestä. Käytännössä näin tapahtuu kuitenkin vain poikkeustapauksissa. Sitä vastoin maaseudun kehittämisen alalla sääntöjenmukaisuustarkastukset ovat käynnissä vielä päättämisajankohtana, joten päättäminen merkitsee pelkästään taloudellista tapahtumaa, jonka yhteydessä ei hyväksytä menoja laillisiksi ja sääntöjenmukaisiksi. Komissio ei anna menoille lopullista hyväksyntää laillisiksi ja sääntöjenmukaisiksi vuosittain eikä myöskään koko ohjelmakauden osalta. Tilanne pysyy entisellään myös ohjelmakaudella 2014–2020 (ks. kohdat 39–45).

Komission olisi ilmoitettava budjettivallan käyttäjälle päättämismenettelyn lopullisista tuloksista

122

Julkisten menojen tuloksesta raportointi on keskeinen tilivelvollisuuden väline. Komissio esittää budjettivallan käyttäjälle vuotuisen tilannekatsauksen asianomaisten pääosastojen laatimien vuotuisten toimintakertomusten avulla. Koko ohjelmakauden osalta ei kuitenkaan laadita erillistä kertomusta päättämisprosessin lopullisesta tuloksesta. Tilanne pysyy entisellään myös ohjelmakaudella 2014–2020.

123

Monivuotiseen ohjelmasuunnitteluun perustuvassa EU:n budjettijärjestelmässä ohjelmien päättämiseen pitäisi tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan liittyä komission lopullinen hyväksyntä siitä, että ohjelmakauden menot ovat kaiken kaikkiaan lailliset ja sääntöjenmukaiset. Tässä yhteydessä olisi otettava huomioon EU:n ja kansallisten tarkistusten ja tarkastusten tulokset ja raportoitava ohjelman täytäntöönpanosta sekä tuloksista. Näistä kaikkein relevanteimmista tuloksellisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevista näkökohdista olisi tämän jälkeen raportoitava myös budjettivallan käyttäjälle. Tällaisten järjestelyiden käyttöä olisi harkittava valmisteltaessa vuoden 2020 jälkeistä aikaa koskevia lainsäädäntöehdotuksia (ks. kohdat 53–55).

Jäännösriskitaso olisi määritettävä, jotta menojen laillisuus ja sääntöjenmukaisuus kyettäisiin arvioimaan sekä ohjelman täytäntöönpanon että sen päättämisen aikana

124

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että jäännösriskitason määrittäminen jokaisen koheesio-ohjelman kohdalla on tarkoituksenmukainen ja hyödyllinen toimenpide, jonka avulla voidaan saada varmuus siitä, että päättämisajankohtana jäljellä oleva virhetaso jää olennaisuusrajan alapuolelle.

125

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että maaseudun kehittämisen alalla tällä hetkellä sovellettavien menettelyjen avulla ei kyetä varmistamaan tilien vuotuisen tai lopullisen tarkastamisen ja hyväksymisen avulla taikka sääntöjenmukaisuustarkastusten toimittamisen jälkeen, että ohjelman jäännösvirhetaso jää komission määrittämän kahden prosentin olennaisuusrajan alapuolelle. Komissio ei määritä jäännösriskitasoa ohjelman tasolla ottamalla huomioon sääntöjenmukaisuustarkastuksiin perustuvat rahoitusoikaisut. Näin ollen ei ole varmuutta siitä, että ohjelman jäännösvirhetaso ei ylitä olennaisuusrajaa (ks. kohdat 34–38).

Päättämisen yhteydessä olisi arvioitava ohjelman tuloksellisuutta sekä tuotosten ja tulosten saavuttamista

126

Ohjelmakauden 2007–2013 sääntelykehyksessä ja suunnittelussa painotettiin hyvin vähän tuotosten ja tulosten saavuttamista. Jäsenvaltioiden viranomaisten on raportoitava ohjelman tavoitearvojen saavuttamisesta, mutta tietoihin ei yleensä kohdisteta tarkastus- tai todentamisviranomaisten tarkistuksia. Komission on arvioitava raportoituja tietoja, mutta loppumaksun suorittaminen ei ole suoraan kytköksissä tavoitearvojen saavuttamiseen.

127

Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti siihen, että ohjelmakauden 2014–2020 sääntelykehyksessä painotetaan enemmän tuloksellisuutta. Yhtenä keskeisenä muutoksena on suoritusvarauksen ottaminen uudelleen käyttöön. Suoritusvarauksen avulla pyritään sitomaan toisiinsa maksut ja tuotosten sekä tulosten saavuttaminen. Nähtäväksi jää, kuinka suoritusvarausta sovelletaan käytännössä ohjelmakaudella 2014–2020 (ks. kohdat 46–52).

Suositus 2

Komission olisi asetettava vuoden 2020 jälkeistä aikaa koskevissa lainsäädäntöehdotuksissa käyttöön ohjelmien menojen laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta sekä tuotoksia ja tuloksia koskeva lopullinen hyväksymismenettely ohjelmien päättämisen yhteydessä. Tässä yhteydessä komission olisi kummallakin toimintalohkolla

–laadittava menettelyt, joiden avulla jäännösriskitaso määritetään ohjelman tasolla kaikkien rahoitusoikaisujen jälkeen; komission olisi myös varmistettava, että päättämisvaiheessa jäännösriskitaso jää olennaisuusrajan alapuolelle

–arvioitava, onko ohjelman tavoitearvot saavutettu ja määrättävä tarvittaessa rahoitusoikaisuja heikon tuloksellisuuden vuoksi.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2020 jälkeistä aikaa koskevien lainsäädäntöehdotusten laadinnan yhteydessä.

Suositus 3

Komission olisi täsmennettävä vuoden 2020 jälkeistä aikaa koskevissa lainsäädäntöehdotuksissa, miten se tiedottaa antamansa hyväksynnän jälkeen budjettivallan käyttäjälle päättämisprosessin lopputuloksesta.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2020 jälkeistä aikaa koskevien lainsäädäntöehdotusten laadinnan yhteydessä.

Tukikelpoisuusjaksojen ei pitäisi olla päällekkäisiä ja päättämisen olisi tapahduttava mahdollisimman pian tukikelpoisuusjakson päättymisen jälkeen

128

Ohjelmakausilla 2000–2006 ja 2007–2013 jäsenvaltioilla oli ohjelmakauden päättymisen jälkeen kaksi lisävuotta aikaa käyttää niille myönnetyt varat. Ohjelmakaudella 2014–2020 tätä ajanjaksoa on jatkettu kolmeen vuoteen seitsemän vuotta kestävän alkuperäisen ohjelmakauden lisäksi. Näin ollen tukikelpoisuusjakso päättyy vuonna 2023, eli täydet kymmenen vuotta sen jälkeen, kun Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät lainsäädäntökehyksen (vuoden 2013 lopulla). Tätä seuraa päättämisvaihe, joka merkitsee koheesioalalla vähintään kahta lisävuotta.

129

Päättäminen on aina päällekkäinen seuraavan kauden kanssa. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että inhimillisten resurssien saatavuus muodostaa keskeisen haasteen ohjelmien päättämiselle vaikuttavalla tavalla. Tästä syystä jakson, jonka aikana kahden eri ohjelmakauden ohjelmia toteutetaan samanaikaisesti, on oltava mahdollisimman lyhyt, jotta yleistä hallinnollista työmäärää kyetään vähentämään. Lisäksi mahdollisuus käyttää ohjelman määrärahoja ohjelmakauden päättymisen jälkeen ei kannusta käynnistämään uuden ohjelmakauden ohjelmia.

130

Näin ollen tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tukikelpoisuusjaksot eivät saisi olla päällekkäisiä, ja tukikelpoisuusjakson päättymisajankohdan olisi osuttava mahdollisimman pitkälti yksiin seuraavan ohjelmakauden alun kanssa. Tämä lisäisi jäsenvaltioiden painetta käyttää EU:n myöntämät varat oikea-aikaisesti ja mielekkäästi. Menettelyn avulla varmistettaisiin niin ikään, että seuraava ohjelmakausi käynnistyy ajoissa. Jaksottamista koskevien sääntöjen yksinkertaistaminen voisi varsinkin koheesioalalla helpottaa ohjelmakausien välistä siirtymävaihetta.

131

Lisäksi tilien vuotuista hyväksymistä sovelletaan ohjelmakaudella 2014–2020 molemmilla toimintalohkoilla, joten päättämistoimien pitäisi varsinkin koheesioalalla olla vähemmän työläitä kuin aiemmin. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi, että jäsenvaltioiden viranomaisille päättämisasiakirjojen laadintaan ja toimittamiseen annettu aika on yhä eripituinen näillä kahdella toimintalohkolla: koheesioalalla 13,5 kuukautta ja maaseudun kehittämisen toimintalohkolla kuusi kuukautta (ks. kohdat 58–68).

Suositus 4

Komission olisi varmistettava vuoden 2020 jälkeistä aikaa koskevissa lainsäädäntöehdotuksissa, että tukikelpoisuusjaksot eivät ole enää päällekkäisiä seuraavan ohjelmakauden kanssa ja että päättämismenettely saatetaan päätökseen viipymättä tukikelpoisuusjakson päättymisen jälkeen. Kummankin toimintalohkon osalta voidaan tarkemmin todeta, että

–tukikelpoisuusjaksot eivät saisi jatkossa olla päällekkäisiä, ja tukikelpoisuusjakson päättymisajankohdan olisi osuttava mahdollisimman pitkälti yksiin seuraavan ohjelmakauden alun kanssa.

–jäsenvaltioita olisi vaadittava toimittamaan kaikki päättämisasiakirjat kuuden kuukauden kuluessa tukikelpoisuusjakson päättymispäivästä

–komission olisi lyhennettävä lopullisen täytäntöönpanokertomuksen ja viimeisen tilinpäätöksen hyväksymispäätöksen tekoon tarvittavaa aikaa, loppumaksun laskenta mukaan lukien. Kuusi kuukautta pitäisi olla tähän riittävä aika (12 kuukautta tukikelpoisuusjakson päättymispäivästä).

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2020 jälkeistä aikaa koskevien lainsäädäntöehdotusten laadinnan yhteydessä.

Komissio antoi jäsenvaltioille asianmukaista ja oikea-aikaista tukea kauden 2007–2013 ohjelmien päättämisen valmistelussa, mutta sen on valvottava tarkasti, että täytäntöönpano jäsenvaltioissa tapahtuu tehokkaasti

132

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että päättämistä koskevat suuntaviivat auttoivat kaikkein kaikkiaan jäsenvaltioita päättämismenettelyn ymmärtämisessä ja organisoinnissa: suuntaviivoissa esitetään kummankin toimintalohkon osalta keskeiset vaatimukset ja määräajat, jotka sisältyvät lukuisiin eri asetuksiin; suuntaviivoissa annetaan tarpeen mukaan myös lisäselvityksiä. Komissio myös järjesti päättämistä koskevaa koulutusta ja tukea, jotka yleensä kohdentuivat oikea-aikaisesti jäsenvaltioiden tarpeisiin. Jäsenvaltiot katsoivat yleisesti ottaen olevansa hyvin valmistautuneita päättämismenettelyyn, ja komissio saattaa parhaillaan päätökseen tarvittavia sisäisiä menettelyjä.

Ohjelmakauden 2007–2013 päättämiseen liittyy yhä tiettyjä riskejä

133

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tiettyjä riskejä, joihin on kiinnitettävä erityistä huomiota ohjelmakauden 2007–2013 päättämisen yhteydessä. Esimerkiksi tiettyjä päättämiseen liittyviä määräaikoja ei joko ole lainkaan määritetty tai ne on määritetty vain suuntaviivoissa. Tämä saattaisi osaltaan pitkittää päättämisprosessia liikaa. Mikäli jäsenvaltio ei suorita maksuja tuensaajille ajoissa, tilanteesta saattaa aiheutua myös maineriski EU:lle. Lisäksi komissio ei ollut marraskuun 2016 puoliväliin mennessä vielä hyväksynyt suurhankkeita koskevia hakemuksia, joihin liittyvä EU:n rahoitusosuus oli 854 miljoonaa euroa (ks. kohdat 70–88 ja 93–96).

Suositus 5

Jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten olisi varmistettava, että kaikki tuensaajat saavat toteuttamiaan EAKR:n, koheesiorahaston ja ESR:n hankkeita koskevan EU:n rahoitusosuuden kokonaisuudessaan ajoissa. Ohjelmakauden 2014–2020 osalta asetettu 90 kalenteripäivän määräaika, joka alkaa maksupyynnön esittämisestä, on tältä osin sopiva.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: maaliskuu 2017.

Suositus 6

Komission olisi hyväksyttävä pikaisesti ohjelmakauden 2007–2013 osalta vielä avoimina olevat suurhankkeita koskevat päätökset. Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston olisi laadittava ohjelmakautta 2014–2020 varten sisäiset menettelyt, joiden avulla voitaisiin taata, että suurhankkeita koskevat päätökset tehdään nopeasti – lainsäädännössä asetetun kolmen kuukauden määräajan puitteissa.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: tammikuu 2017.

Päättämistä koskevat komission suuntaviivat menevät säädösvaatimuksia pidemmälle

134

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että koheesioalan ohjelmien päättämistä koskevat komission suuntaviivat menevät joissakin tapauksissa asetusten vaatimuksia pidemmälle. Tilintarkastustuomioistuin on hiljattain raportoinut vakavimmasta tällaisesta ongelmasta, joka liittyy rahoitusvälineitä koskevan tukikelpoisuusjakson jatkamiseen⁶¹. Tämä koskee kuitenkin myös tiettyjä muita aloja.

135

Jotkin näistä vaatimuksista – lähinnä hankkeiden toiminnassa oloa ja jäännösriskitasosta raportoimista koskevat vaatimukset – helpottavat osaltaan päättämiseen liittyvien riskien lieventämistä. Muut vaatimukset, jotka koskevat esimerkiksi muiden kuin suurhankkeiden jaksottamista, ovat välttämättömiä, mutta saattavat nykyisessä muodossaan hankaloittaa päättämismenettelyä (ks. kohdat 89–91).

Komission on valvottava tarkasti, että ohjelmakauden 2007–2013 päättämismenettelyt sujuvat vakaasti

136

Tarkoituksenmukainen suunnittelu ja valmistelu ovat olennaisia, joskaan eivät riittäviä, osatekijöitä pyrittäessä varmistamaan koheesioalan ja maaseudun kehittämisen alan ohjelmien vaikuttava ja oikea-aikainen päättäminen. Aivan yhtä tärkeitä ovat seuraavat näkökohdat: päättämisprosessin täytäntöönpano käytännössä, jäsenvaltioiden toimittamien päättämisasiakirjojen laatu ja asiakirjojen läpikäynti komissiossa johdonmukaisesti ja perusteellisesti asetuksissa asetettujen määräaikojen puitteissa.

137

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että jäsenvaltioiden eri viranomaisten välinen koordinointi sekä viranomaisten töiden huolellinen aikatauluttaminen on ensiarvoisen tärkeää päättämismenettelyn onnistumisen kannalta. Määräajoista on sovittava, jotta tarkastus- ja todentamisviranomaisille jää tarpeeksi aikaa hankkia riittävä varmuus kaikkien päättämisen yhteydessä ilmoitettujen menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. Nähtäväksi jää myös, noudatetaanko kansallisella ja alueellisella tasolla sovittuja määräaikoja.

138

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi aiemmassa tarkastuksessa, joka koski ohjelmakauden 2000–2006 päättämisen alkuvaihetta koheesioalalla, että päättäminen oli vain osittain vaikuttavaa, koska jäsenvaltiot olivat toimittaneet ilmoituksia, joissa lopullisiin virhetasoihin oli tehty perusteettomia vähennyksiä. Ne pyrkivät näin välttämään rahoitusoikaisut päättämisen yhteydessä. Valvontakehyksen parannuksista huolimatta tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tämä riski koskee myös ohjelmakauden 2007–2013 päättämistä.

139

Tilintarkastustuomioistuin on myös pannut aiemmassa kertomuksessaan merkille, että komissio ei etenkään ohjelmakauden 2007–2013 alkuvaiheessa tarkistanut systemaattisesti valtiontukisääntöjä koskevien vaatimusten noudattamista suurhankkeiden kohdalla⁶². Tämän vuoksi on olemassa riski, että jotkin EU:n osarahoittamat suurhankkeet eivät sovellu sisämarkkinoille. Tämä johtuu myös siitä, että ennen vuotta 2012 jäsenvaltiot ilmoittivat infrastruktuuri-investointeja vain harvoin komissiolle.

140

Tilintarkastustuomioistuin suositti, että komissio pyytäisi tarkastusviranomaisia tarkistamaan valtiontukisääntöjen noudattamisen ennen vuoden 2012 loppua hyväksyttyjen suurhankkeiden yhteydessä⁶³. Komissio ei hyväksynyt tätä suositusta. Näin ollen tilintarkastustuomioistuin katsoo, että ennen vuoden 2012 loppua hyväksyttyjen suurhankkeiden kohdalla on olemassa valtiontukisääntöjen noudattamiseen liittyvä riski.

141

Tilintarkastustuomioistuin katsoo niin ikään, että etenkin rahoitusvälineiden ja sopimusennakoiden tapauksessa on olemassa yhä riski, että päättämisen yhteydessä ilmoitetaan tukeen oikeuttamattomia menoja (ks. kohdat 97–115).

Suositus 7

Komission olisi varmistettava päättämisen yhteydessä, että jäsenvaltiot panevat täytäntöön erilliset menettelyt, joiden tarkoituksena on tarkistaa, että rahoitusvälineisiin ja sopimusennakoihin liittyvät menot ovat tukikelpoisia. Lisätarkastukset saattavat olla välttämättömiä, jos tarkastus- ja todentamisviranomaiset eivät saa riittävää varmuutta asianomaisten menojen tukikelpoisuudesta.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: maaliskuu 2017.

Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Iliana Ivanovan johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 14. joulukuuta 2016 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner LEHNE
presidentti

61Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2015, kohta 6.45; Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2014, kohta 6.52; erityiskertomus nro 19/2016, kohta 43.

62Erityiskertomus nro 24/2016, kohta 71.

63Erityiskertomus nro 24/2016, suositus 4b.

Liitteet

Liite I

Ohjelmakauden 2007–2013 ohjelmien päättämisen oikeusperusta

Ohjelmakautta 2007–2013 koskevien koheesioalan toimenpideohjelmien päättämisjärjestelyistä säädetään seuraavissa asetuksissa:

Neuvoston asetus (EY) N:o 1083/2006, annettu 11 päivänä heinäkuuta 2006, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä

komission asetus (EY) N:o 1828/2006, annettu 8 päivänä joulukuuta 2006, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 ja Euroopan aluekehitysrahastosta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1080/2006 täytäntöönpanoa koskevista säännöistä.

Ohjelmakautta 2007–2013 koskevien maaseudun kehittämisen alan ohjelmien päättämisjärjestelyistä säädetään seuraavissa asetuksissa:

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1306/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta

komission delegoitu asetus (EU) N:o 907/2014, annettu 11 päivänä maaliskuuta 2014, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 täydentämisestä maksajavirastojen ja muiden elinten, varainhoidon, tilien tarkastamisen, vakuuksien sekä euron käytön osalta

komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 908/2014, annettu 6 päivänä elokuuta 2014, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 soveltamissäännöistä maksajavirastojen ja muiden elinten, varainhoidon, tilien tarkastamisen ja hyväksymisen, tarkastuksia koskevien sääntöjen, vakuuksien ja avoimuuden osalta

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1310/2013, annettu 17 päivänä joulukuuta 2013, eräistä maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) myönnettävää tukea koskevista siirtymäsäännöksistä, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1305/2013 muuttamisesta varojen ja niiden jaon osalta vuonna 2014 sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EU) N:o 1307/2013, (EU) N:o 1306/2013 ja (EU) N:o 1308/2013 muuttamisesta niiden soveltamisen osalta vuonna 2014

komission delegoitu asetus (EU) N:o 807/2014, annettu 11 päivänä maaliskuuta 2014, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1305/2013 täydentämisestä ja siirtymäsäännöksistä

neuvoston asetus (EY) N:o 1698/2005, annettu 20 päivänä syyskuuta 2005, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen; komission asetus (EY) N:o 1974/2006, annettu 15 päivänä joulukuuta 2006, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä.

komission asetus (EU) N:o 65/2011, annettu 27 päivänä tammikuuta 2011, neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maaseudun kehittämisen tukitoimenpiteitä koskevien tarkastusmenettelyjen ja täydentävien ehtojen täytäntöönpanon osalta.

Liite II

Ohjelmakauden 2007–2013 ohjelmien hallinnointi ja valvonta jäsenvaltioiden tasolla

Sekä koheesioalalla että maaseudun kehittämisen alalla toimenpideohjelmien / maaseudun kehittämisohjelmien hallinnoinnista vastaa kolme erityyppistä viranomaista. Kyseiset elimet tekevät yhteistyötä komission valvonnassa ja vastuulla¹. Tarkoituksena on varmistaa laillisuus ja sääntöjenmukaisuus seuraavilta osin:

Koheesio
Maaseudun kehittäminen

i)Hallintoviranomaiset vastaavat toimenpideohjelmien suunnittelusta ja täytäntöönpanosta, yksittäisten toimenpiteiden valinta sekä ohjelmien arviointi mukaan luettuina. Ne myös suorittavat toimenpiteitä ja menoja koskevat perustason tarkastukset. Ne toimittavat vuotuiset täytäntöönpanokertomukset, jotka on hyväksytettävä komissiolla².

i)Hallintoviranomaiset vastaavat maaseudun kehittämisohjelmien suunnittelusta, täytäntöönpanosta, toimittamisesta ja arvioinnista. Ne toimittavat komissiolle vuotuiset kertomukset maaseudun kehittämisohjelmien täytäntöönpanosta.

ii)Todentamisviranomaiset todentavat ilmoitettujen menojen laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden ja toimittavat komissiolle välimaksupyynnöt³.

ii)Maksajavirastot vastaavat menojen hallinnoinnista ja valvonnasta. Niillä pitäisi olla sisäisen valvonnan järjestelmä, jonka avulla saadaan riittävät takuut maksujen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. Ne toimittavat komissiolle neljännesvuosittain maksupyynnöt ja laativat vuotuiset tilinpäätökset.

iii)Tarkastusviranomaisten on oltava riippumattomia hallinto- ja todentamisviranomaisista. Tarkastusviranomaiset antavat komissiolle varmuuden toimenpideohjelmaan sovellettavien hallintojärjestelmien ja sisäisten kontrollien vaikuttavasta toiminnasta ja todentamisviranomaisten todentamien menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. Niiden on toimitettava komissiolle vuotuiset tarkastuskertomukset⁴ sekä vuotuinen tarkastuslausunto, joka kattaa järjestelmien toiminnan ja jossa esitetään arvio vuotuisesta virhetasosta. Tarkastuskertomuksille ja -lausunnoille tarvitaan komission tarkistus ja hyväksyntä⁵.

iii)Todentamisviranomaiset antavat komissiolle varmuuden maksajavirastojen vuotuisten tilinpäätösten täydellisyydestä, täsmällisyydestä ja todenperäisyydestä sekä niiden sisäisen valvonnan järjestelmien tarkoituksenmukaisesta toiminnasta. Todentamisviranomaisten on oltava riippumattomia maksajavirastoista.
Todentamisviranomaisten on vuodesta 2015 alkaen pitänyt esittää myös varmuus niiden menojen laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta, joiden korvaamista on haettu komissiolta.

1Sopimus Euroopan unionin toiminnasta, 317 artikla.

2Asetus (EY) N:o 1083/2006, 67 artiklan 1 ja 3 kohta.

3Asetus (EY) N:o 1083/2006, 61 artikla.

4Asetus (EY) N:o 1083/2006, 62 artiklan 1 kohdan d alakohta.

5Asetus (EY) N:o 1083/2006, 72 artiklan 1 kohta.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Liite III

Komission varmuuskehyksen ja päättämisjärjestelyjen kehitys kolmen ohjelmakauden aikana

a) Koheesio

b) Maaseudun kehittäminen

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Liite IV

Katsaus ohjelmakauden 2007–2013 päättämisen osalta lisäselvennyksiä edellyttäviin pääasiallisiin kysymyksiin – jäsenvaltioiden viranomaisten vastaukset kyselytutkimukseen/haastatteluihin¹

Kysymykset | Koheesio | Maaseudun kehittäminen
Jäännösvirhetasoa koskevat laskelmat ja kahden prosentin olennaisuusrajaa suuremmasta tasosta aiheutuvat seuraukset | X | X
Epäsäännöllisten virheiden määrittely ja käsittely | X | X
Rahoitusvälineet | X | X
Raportointi ohjelman tuloksellisuudesta sekä mahdollisista seurauksista, jos tavoitteet jäävät saavuttamatta | X | X
Toimien lykkääminen oikeudellisten tai hallinnollisten menettelyjen vuoksi | X | X
Käytännön lisäesimerkit | X |
Ei-toimivat hankkeet | X |
Tuloja tuottavat hankkeet | X |
Raportointi peruutuksista, takaisinperinnästä ja vireillä olevista takaisinperintämenettelyistä ja näiden ottaminen huomioon |  | X
Siirtymäsäännöt |  | X

1Luettelo sisältää ainoastaan kysymykset, jotka yli 15 prosenttia viranomaisista raportoi epäselviksi tai melko epäselviksi.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimus ja jäsenvaltioiden viranomaisten haastattelut.

Komission vastaus

Tiivistelmä

II

Komissio tekee jäsenvaltioiden kanssa yhteistyötä sääntöjenvastaisten menojen syiden selvittämiseksi.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastukset ovat vuodesta 2009 lähtien osoittaneet, että koheesiopolitiikassa virhetaso oli ohjelmakaudella 2007–2013 huomattavasti alhaisempi kuin ohjelmakaudella 2000–2006.

Maaseudun kehittämisen alalla virhetaso on myös alentunut kolmen viime vuoden aikana.

VI

Maaseudun kehittämisen alalla maaseuturahaston menojen laillisuus ja sääntöjenmukaisuus varmistetaan sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyllä, joka on päättämismenettelystä riippumaton. Jos sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyyn liittyvässä selvityksessä havaitaan puutteita menojen hallinnoinnissa ja valvonnassa, komissio soveltaa rahoitusoikaisuja menoihin, jotka on toteutettu enintään 24 kuukautta ennen, kuin komissio antaa tulokset tiedoksi asetuksen (EU) N:o 1306/2013 52 artiklan mukaisesti.

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa ilmoitetaan joka vuosi sekä jäsenvaltioiden ja tuensaajien välisten tapahtumien arvioidut virhemäärät että jälkitarkastusten ja -menettelyjen oikaisukapasiteetti, joiden perusteella peritään varoja takaisin tuensaajilta ja tehdään nettomääräisiä rahoitusoikaisuja. Näitä kahta vertailemalla komissio voi päätellä vuotuisen jäännösriskin EU:n talousarvion kannalta sen jälkeen, kun kaikki tarkastukset ja oikaisut on otettu huomioon.

Komission näkemys on edelleen sama kuin maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa 2015 esitetty näkemys. Maaseudun kehittämispolitiikassa tarvetta laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden varmistamiseen on punnittava kunnianhimoisiin poliittisiin tavoitteisiin nähden, minkä vuoksi toimenpiteiden suunnittelu on joskus ollut monimutkaista. Tilannetta seurataan edelleen tiiviisti, ja komissio on sitoutunut auttamaan jäsenvaltioita virheiden perimmäisten syiden torjumisessa.

VII

Komissio katsoo, että tilien vuotuinen vahvistaminen yhdenmukaisesti parantaa maksujen laillisuutta ja säännönmukaisuutta ja edistää kauden 2014–2020 ohjelmien nopeaa päättämistä.

VIII

Koheesiopolitiikan vuosien 2007–2013 oikeudellinen kehys ei salli sitä, että maksujen ehtona olisivat tulokset tai saavutukset. Ohjelmien päättämistä koskevissa suuntaviivoissa vaaditaan raportoimaan järjestelmällisesti indikaattoreista toimintalinjoittain, jos saavutukset poikkeavat enemmän kuin 25 prosenttia tavoitteista, ja perustelemaan, miksi tavoitteita ei ole saavutettu eikä ole toteutettu korjaavia toimia.

Jäsenvaltioiden olisi annettava selvitykset ja perustelut indikaattorien saavuttamisessa esiintyvistä eroista. Rahoitusoikaisusta voitaisiin päättää tapauskohtaisesti, jolloin erot toisivat esiin tapaukset, joihin viitataan yleisasetuksen 99 artiklassa (sääntöjenvastaisuudet ja vakavat puutteet hallinto- ja valvontajärjestelmissä).

Tuotoksiin ja tuloksiin perustuva lähestymistapa on otettu kaudella 2014–2020 laajemmin käyttöön kummallakin politiikanalalla.

IX

Komissiota sitoo oikeudellinen kehys, josta päättää lainsäätäjä.

Kahden kauden päällekkäisyyden katsotaan olevan välttämätöntä, koska monien toimien toteuttaminen kestää useita vuosia ja kaikilla ohjelmakausilla on aina käynnistysvaihe ja lopetusvaihe.

Sitä, että ohjelman lopullinen päättäminen vaatii viranomaisilta paljon hallinnollista työtä siinä vaiheessa, kun niiden pitäisi keskittyä uusien ohjelmien käynnistämiseen, on jo käsitelty kautta 2014–2020 koskevassa asetuksessa tilien vuotuisen hyväksymisen yhteydessä (ks. komission vastaus edellä olevaan kohtaan VII).

Lisäksi komissio on kannustanut jäsenvaltioita lisäämään ohjelmien päättämiseen liittyviä valmiuksiaan ja käyttämään tähän tarkoitukseen kauden 2007–2013 tai kauden 2014–2020 teknisen avun määrärahoja.

Päättämisprosessi alkoi valmistelulla ennen tukikelpoisuusjakson loppumista ja oli täydessä vauhdissa heti tukikelpoisuusjakson loppumisen jälkeen. Jäsenvaltioille tosiaankin annettiin ohjelmien täytäntöönpanoon kaksi lisävuotta (kauden 2014–2020 ohjelmille kolme vuotta).

Komissio katsoo, että ohjelmien hallinnointi ja täytäntöönpano on tällöin parempaa, niihin osallistuvien viranomaisten paineet ja työmäärä ovat pienempiä ja kausien välinen siirtymä onnistuu paremmin.

X

Komissio tiedottaa budjettivallan käyttäjälle päättämisprosessin etenemisestä (menojen sääntöjenmukaisuudesta sekä saavutetuista tuotoksista ja tuloksista) asiaankuuluvan pääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa.

Lisäksi alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto antoivat vuonna 2013 kauden 2000–2006 ohjelmien päättyessä vastuuvapauden myöntäjälle selvityksen niiden päättämisestä ja yleisestä rahoitusoikaisujen tasosta.

Kaikki maaseuturahastoa koskevat tilien tarkastamis- ja hyväksymispäätökset julkaistaan myös Euroopan unionin virallisessa lehdessä.

XI Ensimmäinen luetelmakohta:

Komissio ei hyväksy tätä suositusta.

Komissio ei voi tässä vaiheessa antaa erityisiä sitoumuksia vuoden 2020 jälkeistä kautta koskevista lainsäädäntöehdotuksista.

ERI-rahastojen kautta 2014–2020 koskevia sääntöjä on jo yhdenmukaistettu huomattavasti sekä vuotuisten tilikausien että päättämisvaiheen suhteen. Komissio pyrkii edelleen yhdenmukaistamaan rahastojen välisiä säännöksiä, myös niiden terminologiaa sekä varmuus- ja päättämisprosesseja, silloin kun se auttaa parantamaan EU:n varojen hallintaa ja edistää ohjelmien yksinkertaisempaa ja tehokkaampaan täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa ja alueilla.

Komissio katsoo, että maaseudun kehittämispolitiikan ja koheesiopolitiikan järjestelyjen lähentäminen toisiinsa ei saa heikentää YMP:n täytäntöönpanon johdonmukaisuutta. Lainsäätäjä on todennut, että kahden pilarin (Euroopan maatalouden tukirahaston ja maaseuturahaston) välillä saavutettujen synergioiden säilyttäminen on tärkeää (asetuksen (EU) N:o 1303/2013 johdanto-osan 4 kappale). YMP:n kummassakin pilarissa sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettely toteutetaan erillään vuotuisesta tilien tarkastamisesta.

XI Toinen luetelmakohta:

Komissio ei hyväksy tätä suositusta.

Komissio ei voi tässä vaiheessa antaa erityisiä sitoumuksia vuoden 2020 jälkeistä kautta koskevista lainsäädäntöehdotuksista.

Koheesiopolitiikassa ohjelmakautta 2014–2020 koskevat säännöt sisältävät jo tilintarkastustuomioistuimen vaatimukset.

Tuloksellisuutta koskevan suosituksen toisesta osasta voidaan todeta, että yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 22 artiklan 7 kohdan mukaan komissio voi jo tehdä rahoitusoikaisuja, jos se toteaa, että tuloskehyksessä asetetut tavoitteet ovat merkittävässä määrin jääneet saavuttamatta taloudellisten indikaattorien, tuotosindikaattorien ja täytäntöönpanon avainkohtien osalta.

Komissio katsoo, että eri politiikanalojen mahdollinen lähentäminen toisiinsa ei saisi heikentää YMP:n kahden rahaston, Euroopan maatalouden tukirahaston ja maaseuturahaston, hallinnoinnissa saavutettuja synergioita. Lainsäätäjä on todennut, että kahden pilarin (Euroopan maatalouden tukirahaston ja maaseuturahaston) välillä saavutettujen synergioiden säilyttäminen on tärkeää (asetuksen (EU) N:o 1303/2013 johdanto-osan 4 kappale).

XI Kolmas luetelmakohta:

Komissio ei hyväksy tätä suositusta.

Komissio tiedottaa edelleen budjettivallan käyttäjälle täysin avoimesti ohjelmien täytäntöönpanosta, mukaan lukien ohjelmien päättämisen tuloksista. Se ei voi kuitenkaan tässä vaiheessa antaa erityisiä sitoumuksia vuoden 2020 jälkeistä kautta koskevista lainsäädäntöehdotuksista.

XI Neljäs luetelmakohta:

Komissio ei hyväksy tätä suositusta.

Komissio uskoo vahvasti, että tukikelpoisuusjaksojen päällekkäisyyden lopettaminen vähentäisi politiikan täytäntöönpanoa, pienentäisi mahdollisuutta päättää monivuotisista ohjelmista täytäntöönpanokauden viimeisenä vuotena, koska se lisäisi hallintotaakkaa, ja olisi myös kahden kauden välisen siirtymän kannalta haitallista. Maaseuturahaston osalta tämä vaikuttaisi kielteisesti monivuotisten ympäristösitoumusten tai yritysten monivuotisiin liiketoimintasuunnitelmiin perustuvien käynnistyshankkeiden sujuvaan täytäntöönpanoon.

XIII

Koheesiopolitiikassa ohjelmien päättämisen kannalta tärkeitä osa-alueita ovat täytäntöönpano (jota käsitellään täytäntöönpanoa koskevassa loppukertomuksessa), menojen laillisuus ja sääntöjenmukaisuus (joita käsitellään ohjelman päättämistä koskevassa ilmoituksessa ja lopullisessa tarkastuskertomuksessa) ja lopullinen menoilmoitus. Näiden tärkeiden osa-alueiden määräajat on ilmoitettu asetuksessa. Komissiolla on myös viisi kuukautta aikaa antaa jäsenvaltiolle lausuntonsa täytäntöönpanoa koskevan loppukertomuksen ja ohjelman päättämistä koskevan ilmoituksen sisällöstä.

Maaseudun kehittämisen alan tärkeimmät määräajat (esimerkiksi asiakirjojen toimittaminen ohjelman päättämistä varten ja loppumaksu) on määritelty lainsäädännössä. Joitakin määräaikoja ei kuitenkaan ole määritelty, jotta ohjelman asianmukaista päättämistä koskevan päätöksen ja EU:n talousarvion suojaamisen varmistamiseen olisi riittävästi aikaa.

Komissio on laatinut ohjelmien päättämistä koskevat suuntaviivat, joiden tarkoituksena on selventää komission tulkintaa sovellettavista säännöksistä sekä sen odotuksia.

Mitä tulee tilintarkastustuomioistuimen yksilöimiin ohjelmien päättämiseen liittyviin riskeihin, komissio on kiinnittänyt ohjelmaviranomaisten, myös tarkastusviranomaisten, huomion niihin.

Komissio soveltaa rahoitusoikaisuja tarpeen mukaan.

XIV Ensimmäinen luetelmakohta:

Komissio hyväksyy suosituksen.

XIV Toinen luetelmakohta:

Komissio hyväksyy suosituksen.

XV

Komissio toteaa, että suositus on osoitettu jäsenvaltioille.

Johdanto

02

Koheesiopolitiikalla ja maaseudun kehittämispolitiikalla on kaudella 2007–2013 erilliset oikeudelliset kehykset, ohjelmahallinnot ja korvausmekanismit sekä itsenäiset poliittiset tavoitteet.

09

Ohjelmien päättäminen on EU:n asetuksissa asetettu oikeudellinen vaatimus.

Koheesiopolitiikan kauden 2007–2013 ohjelmien monivuotisen valvontakehyksen mukaan jäsenvaltioiden oli varmistettava, että sääntöjenvastaisuuksia ehkäistiin, havaittiin ja oikaistiin koko ohjelmakauden ajan. Havaitessaan sääntöjenvastaisuuksia, joita ei vielä ollut oikaistu, komissio määräsi tekemään lisärahoitusoikaisuja.

09 Ensimmäinen luetelmakohta:

Maaseudun kehittämisen alalla todentamisviranomaisia vaaditaan esittämään vuotuisen tilien tarkastamisen puitteissa komissiolle lausunto maksajavirastojen vuotuisista tileistä, jotka komissio hyväksyy tässä vaiheessa. Komissiota ei vaadita vahvistamaan menojen laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta vuotuisen tilien tarkastamisen yhteydessä.

Menojen laillisuus ja sääntöjenmukaisuus tarkastetaan lisäksi sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyllä, joka toteutetaan erikseen ja päättämisestä riippumatta lainsäätäjän vahvistamalla tavalla.

Sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyt kestävät noin kaksi vuotta, mikä aika tarvitaan välimiesprosessin täyden avoimuuden varmistamiseen. Tällöin on aikaa keskustella havainnoista ja vahvistaa, miten suuri EU:n talousarvioon kohdistuva riski on katettava nettomääräisillä rahoitusoikaisuilla.

09 Toinen luetelmakohta:

Komission sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyn perusteella tekemät tilapäiset päätökset takaavat, että tunnistetut muut kuin tukikelpoiset menot suljetaan rahoituksen ulkopuolelle eikä niitä tosiasiallisesti korvata EU:n talousarviosta (nettomääräiset rahoitusoikaisut). Maataloudessa maaseudun kehittäminen mukaan lukien kaikilla rahoitusoikaisuilla on nettovaikutus EU:n rahoitukseen.

Lisäksi maaseudun kehittämisohjelmiin osallistuvat jäsenvaltiot ovat velvollisia vaatimaan sääntöjenvastaisten menojen palauttamista tuensaajilta ja hyvittämään ne komissiolle vielä ohjelman päättämisen jälkeenkin.

14

Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto ovat ohjelmien päättämistä koskevien käsikirjojen ja menettelyjen viimeistelyn ja validoinnin määräajan eli vuoden lopun suhteen hyvin aikataulussa.

Huomautukset

19

Ohjelmien päättäminen on EU:n asetuksissa asetettu oikeudellinen vaatimus, ja komissio valmistautuu siihen niin tehokkaasti kuin mahdollista.

Koheesioalalla vaaditaan ohjelmakaudella 2007–2013 jäsenvaltioiden viranomaisia toimittamaan päättämisasiakirjat komissiolle viimeistään 31. maaliskuuta 2017. Komissiolla on viisi kuukautta aikaa antaa jäsenvaltiolle lausuntonsa täytäntöönpanoa koskevasta loppukertomuksesta ja ohjelman päättämistä koskevasta ilmoituksesta. Loppumaksu suoritetaan vasta päättämisasiakirjojen arvioimisen jälkeen sen varmistamiseksi, että lopulliseen menoilmoitukseen ei jää mitään olennaisia virheitä.

Maaseudun kehittämisen alalla komission on noudatettava kaikkia lainsäätäjän vahvistamia oikeussäännöksiä, erityisesti päättämismenettelyn riippumattomuutta sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelystä, jota sovelletaan YMP:n menojen laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden varmistamiseen. Komission on noudatettava myös loppumaksun suorittamisen määräaikaa, joka on kuusi kuukautta asiaankuuluvien asiakirjojen vastaanottamisesta. Sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyt kestävät noin kaksi vuotta, mikä aika tarvitaan välimiesprosessin täyden avoimuuden varmistamiseen. Tällöin on aikaa keskustella havainnoista ja vahvistaa, miten suuri EU:n talousarvioon kohdistuva riski on katettava nettomääräisillä rahoitusoikaisuilla.

Pääosastot ilmoittavat vuotuisissa toimintakertomuksissaan vuosittain tehdyistä rahoitusoikaisuista, mikä koskee myös ohjelmakausien 1994–1999 ja 2000–2006 päätettyjä ohjelmia. Nämä kertomukset esitetään budjettivallan käyttäjälle vastuuvapausmenettelyn yhteydessä.

20

Koheesioalalla perustettiin päättämistä koskevien suuntaviivojen laatimista varten työryhmä, johon osallistui useita keskeisiä alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston yksiköitä. Suuntaviivoja ja niihin tehtyjä muutoksia käsiteltiin yksiköiden välisessä kuulemisessa ja useissa kansallisten viranomaisten kuulemisissa.

Komissio katsoo, että maaseudun kehittämispolitiikan ja koheesiopolitiikan järjestelyjen lähentäminen toisiinsa ei saa heikentää YMP:n täytäntöönpanon johdonmukaisuutta. Lainsäätäjä on todennut, että kahden pilarin (Euroopan maatalouden tukirahaston ja maaseuturahaston) välillä saavutettujen synergioiden säilyttäminen on tärkeää (asetuksen (EU) N:o 1303/2013 johdanto-osan 4 kappale¹). YMP:n kummassakin pilarissa sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettely on päättämismenettelystä riippumaton.

23

Komissio analysoi joka vuosi vuotuiset tarkastuskertomukset ja vaatii toteuttamaan korjaavia toimenpiteitä, jos vuotuiset virhemäärät tai kumulatiiviset jäännösriskit (jäännösriskitaso ohjelmien päättyessä) ovat olennaisia.

Komissio on myös soveltanut välimaksujen keskeyttämiseen tai lykkäämiseen perustuvaa määrätietoista politiikkaa silloin, kun on löydetty vakavia puutteita. Tämän pitäisi vähentää työmäärää ohjelmia päätettäessä, koska monia ongelmia on jo tunnistettu ja ratkaistu täytäntöönpanon aikana.

24

Maaseudun kehittämisen alalla päättämismenettely tarkoittaa viimeisen täytäntöönpanovuoden tarkastamis- ja hyväksymismenettelyä. Ohjelmaa päätettäessä lasketaan ja suoritetaan loppumaksu vain, jos kaikki ohjelmakauden tilinpäätökset on tarkastettu (tarkastus- ja hyväksymismenettely).

Maaseuturahaston menojen laillisuus ja sääntöjenmukaisuus varmistetaan sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyllä, joka on päättämismenettelystä riippumaton. Jos sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyssä havaitaan puutteita menojen hallinnoinnissa tai valvonnassa, komissio soveltaa rahoitusoikaisuja menoihin, jotka on toteutettu enintään 24 kuukautta ennen komission ilmoitusta asetuksen (EU) N:o 1306/2013 52 artiklan mukaisesti.

Ks. myös komission vastaus kohtaan 19.

28

Koheesiorahastojen tapauksessa komission vuotuiset talousarviot suojataan maksamalla vain 90 prosenttia välimaksuista. Tämä on verrattavissa maaseuturahaston sääntöön, jonka mukaan enimmäismäärä on 95 prosenttia ohjelmakauden lopussa (asetuksen (EU) N:o 1306/2013 34 artikla).

Maaseuturahastolla ei ole tätä ylimääräistä vuosittain tarkastettavaa esirahoitusjärjestelmää eikä sen siksi tarvitse pidättää välimaksuja ennen 95 prosentin täytäntöönpanoa.

29

Mahdollisessa myöhemmässä lähentämisessä olisi otettava huomioon tarve säilyttää johdonmukaisuus YMP:n kahden pilarin välillä.

Ks. myös komission vastaus kohtaan 20.

32

Koheesiopolitiikassa päättämisen tarkoitus on jo vahvistettu selvästi kautta 2014–2020 koskevissa asetuksissa.

33

Asetuksessa säädetään koheesiopolitiikan osalta, että tositteet on säilytettävä loppumaksun suorittamisen jälkeen kolmen vuoden ajan ja tänä aikana voidaan tehdä tarkastuksia ja niiden seurauksena rahoitusoikaisuja.

Maaseudun kehittämisen alalla tuensaajat ovat velvollisia ylläpitämään osarahoitettua investointia viiden vuoden ajan maksun jälkeen tai jäsenvaltio on velvollinen palauttamaan aiheettomasti maksetut määrät. Komission on voitava tarkastaa näiden velvoitteiden noudattaminen ja määrätä rahoitusoikaisuja, jos niitä ei noudateta.

Kauden 2007–2013 maaseudun kehittämisohjelmien päättämistä koskevissa suuntaviivoissa todetaan selvästi, että sääntöjenmukaisuutta koskevia tarkastuksia jatketaan päättämisestä riippumatta. Rahoitusoikaisut eivät vaikuta loppumaksun laskentaan. Rahoitusoikaisumäärät vahvistetaan komission sääntöjenmukaisuustarkastuksia koskevissa päätöksissä, ja ne pannaan täytäntöön takaisinperintämääräyksillä (nettomääräiset rahoitusoikaisut).

34

Maaseudun kehittämisen alalla ei ole oikeusperustaa rahoitusoikaisujen määräämiselle arvioidun virhetason perusteella ja virhetason pienentämiseksi olennaisuusrajan alapuolelle. Se voidaan tehdä vain sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyllä, jonka komissio tarvittaessa toteuttaa.

Ks. myös komission vastaus kohtaan 36.

35

Koheesiopolitiikan alalla komissio laskee kumulatiivista jäännösriskiä koko ohjelmakauden ajan, mikä mahdollistaa virheiden riskin vähentämisen alle olennaisuusrajan missä tahansa vaiheessa ohjelmakautta. Tarkastusviranomaisia vaaditaan ilmoittamaan jäännösvirhetaso päättämisvaiheessa ja, jos se ylittää olennaisuusrajan, ohjelmaviranomaisia vaaditaan tekemään tarvittavat lisärahoitusoikaisut ennen ohjelman päättämistä koskevan ilmoituksensa antamista.

36

Maaseudun kehittämisen alan voimassa olevan oikeudellisen kehyksen mukaan päätöksiä sääntöjenmukaisuuden tarkastamisesta voidaan tehdä edelleen myös ohjelman päättämisen jälkeen. Siksi käsite ”jäännösvirhetaso päättämisvaiheessa” ei ole tällä hetkellä YMP:n toisen pilarin perustana olevan lainsäädännön mukainen.

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa ilmoitetaan kuitenkin joka vuosi sekä jäsenvaltioiden ja tuensaajien välisten tapahtumien arvioidut virhemäärät että jälkitarkastusten ja -menettelyjen oikaisukapasiteetti, joiden perusteella peritään varoja takaisin tuensaajilta ja tehdään nettomääräisiä rahoitusoikaisuja. Näitä kahta vertailemalla komissio voi päätellä vuotuisen jäännösriskin EU:n talousarvion kannalta sen jälkeen, kun kaikki tarkastukset ja oikaisut on otettu huomioon.

Komission näkemys on edelleen sama kuin maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa 2015 esitetty näkemys. Maaseudun kehittämispolitiikassa tarvetta laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden varmistamiseen on punnittava kunnianhimoisiin poliittisiin tavoitteisiin nähden, minkä vuoksi toimenpiteiden suunnittelu on joskus ollut monimutkaista. Tilannetta seurataan edelleen tiiviisti, ja komissio on sitoutunut auttamaan jäsenvaltioita virheiden perimmäisten syiden torjumisessa.

37

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston vuotuisessa toimintakertomuksessa ilmoitetaan joka vuosi mukautettu virhetaso ja arvioitu riskinalainen määrä maaseudun kehittämisen alalla. Mukautetut virhetasot lasketaan ensin maksajavirastotasolla ja yhdistetään sitten toiminta-alueella.

YMP:n (myös maaseudun kehittämisen) menoja koskevien voimassa olevien sääntöjen mukaan laillisuus ja sääntöjenmukaisuus varmistetaan sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyssä eikä laskemalla jäännösvirhetaso päättämisvaiheessa.

Sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettely käynnistetään, kun todentamisviranomainen ilmoittaa, että kokonaisvirhetaso ylittää olennaisuusrajan. Rahoitusoikaisut tehdään sitten, kun todentamisviranomaisen tulokset on vahvistettu.

38

Kauden 2014–2020 ohjelmien tilien osalta vahvistetaan vuosittain menoryhmä, jolle tehdään vuotuinen hyväksyntä/tarkastus ja jonka laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta tutkitaan tarkemmin. Menoja ei enää todenneta kumulatiivisesti ohjelmakauden aikana, ja siksi ei tarvitse laskea kumulatiivista jäännösriskitasoa tai vaatia tarkastuslausuntoa koko ohjelmakaudelta päätösvaiheessa. Koheesioalalla tarkastusviranomaiset ilmoittavat kauden viimeiseltä vuodelta vuotuisen jäännösriskitason ja antavat sen perusteella viimeisen vuotuisen tarkastuslausuntonsa. Maaseudun kehittämisen alalla todentamisviranomaiset ilmoittavat viimeisessä vuotuisessa tarkastuslausunnossaan virhetasot ja sääntöjenvastaisuustasot.

39

Koheesio- ja maaseudun kehittämisohjelmien päättämisen etenemisestä kerrotaan Euroopan parlamentille ja neuvostolle vuotuisissa toimintakertomuksissa.

40

Komissio korostaa, että ohjelmien päättämisprosessin tarkoituksena on tutkia ja ratkaista kaikki valvontatoimiin ja tarkastushavaintoihin liittyvät avoimet kysymykset, ja katsoo, että ohjelmakauden aikana ja päättämisvaiheessa tehtävä kumulatiivinen tarkastustyö takaa riittävän varmuuden päättämisvaiheessa eikä lisätarkastuksia tarvitse tehdä sen jälkeen.

Mitä tulee ohjelmakauteen 2007–2013, viime vuosien 2015–2016 tarkastussuunnitelma on selvästi kohdennettu jäsenvaltioiden päättämisen valmistelun tason tarkistamiseen, ja siinä keskitytään tarkastusviranomaisten tekemien tarkastusten uusimiseen, mutta siihen kuuluu myös riskialttiiden toimintaohjelmien sekä jäsenvaltioiden ilmoittamien peruttujen ja takaisin perittyjen määrien luotettavuuden tarkastuksia. Päättämisen jälkeen tehtäviä tarkastuksia ei kuitenkaan ole suljettu pois, vaan niitä tehdään päättämisasiakirjojen analyysin jälkeen jäljellä olevien riskien arvioinnin perusteella.

43

Komissio katsoo, että nykyinen sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettely suojaa riittävästi EU:n talousarvion taloudellisia etuja.

Ks. myös komission vastaus kohtaan 24.

46

Komissio katsoo, että päättämisprosessi kestäisi paljon pidempään ja vaatisi paljon enemmän resursseja, jos ohjelman loppuraportoinnin ja -arvioinnin sekä seurannan ja tuotosten ja tulosten saavuttamisen analyysin olisi katettava koko kausi.

48

Koheesiopolitiikan vuosien 2007–2013 oikeudellinen kehys ei salli sitä, että maksujen ehtona olisivat tulokset tai saavutukset. Ohjelmien päättämistä koskevien suuntaviivojen kohdassa 5.2.6 vaaditaan raportoimaan järjestelmällisesti indikaattoreista toimintalinjoittain, jos saavutukset poikkeavat enemmän kuin 25 prosenttia tavoitteista, ja perustelemaan, miksi tavoitteita ei ole saavutettu eikä ole toteutettu korjaavia toimia.

Jäsenvaltioiden olisi annettava selvitykset ja perustelut indikaattorien saavuttamisessa esiintyvistä eroista. Rahoitusoikaisusta voitaisiin päättää tapauskohtaisesti, jolloin erot toisivat esiin tapaukset, joihin viitataan yleisasetuksen 99 artiklassa (sääntöjenvastaisuudet ja vakavat puutteet hallinto- ja valvontajärjestelmissä).

Tuotoksiin ja tuloksiin perustuva lähestymistapa on otettu kaudella 2014–2020 laajemmin käyttöön kummallakin politiikanalalla (ks. kohta 52). Tätä lähestymistapaa on vielä tehostettu ottamalla käyttöön suoritusvaraus, joka vastaa kuutta prosenttia ohjelman määrärahoista. Tuloskehys perustuukin tuloshakuisuuden osatekijöihin. Sen tavoitteena on tarjota ohjelmille ja toimintalinjojen vastuutahoille kannustimia heidän vastuullaan olevien tavoitteiden saavuttamiseen. Se palkitsee suoritusvarauksella ohjelmia, jotka etenevät hyvin kohti tavoitteita, mutta antaa myös aiheen käynnistää toimenpiteitä prioriteeteissa, joissa siinä ei onnistuta. Näille indikaattoreille on asetettu vuoden 2018 loppuun mennessä saavutettavia välitavoitteita ja vuoden 2023 loppuun mennessä saavutettavia tavoitteita. Varauksen kohdentaminen on sidoksissa näiden ohjelman prioriteettien tasolla asetettujen välitavoitteiden saavuttamiseen (asetuksen (EU) N:o 1303/2013 20 artikla ja 22 artiklan 2 kohta). Jos tavoitearvoihin ei päästä, komissio voi myös määrätä rahoitusoikaisuja, niin että maksut ovat sidoksissa tuotosten ja tulosten tosiasialliseen toteutumiseen.

49

Komissio katsoo, että päättämistä koskevien suuntaviivojen kohdassa 3.5 kerrotaan selvästi, miten keskeneräisiä toimia käsitellään.

Liittyen siihen, mitä taloudellisia seurauksia on sillä, että ohjelmissa asetettuja tavoitearvoja ei saavuteta, komissio viittaa päättämistä koskeviin kysymyksiin ja vastauksiin² (ks. vastaukset kysymyksiin 200–205). Niissä sanotaan, että jäsenvaltion olisi ilmoitettava täytäntöönpanoa koskevassa loppukertomuksessa ohjelman fyysisillä ja taloudellisilla indikaattoreilla mitatuista saavutuksista ja annettava tietoa indikaattoreista. Vain silloin, kun ero on merkittävä, on annettava selitys ja perustelut päättämistä koskevien suuntaviivojen vaatimusten mukaisesti.

Ks. myös komission vastaus kohtaan 48.

50

Komissio on antanut tästä asiasta jäsenvaltioille asiaankuuluvat ohjeet esimerkiksi maaseudun kehittämiskomitean ja arviointiasiantuntijaryhmän yhteydessä.

51

Koheesioalan ohjelmien päättämistä koskevien suuntaviivojen mukaan jäsenvaltioiden on päättämisasiakirjojen toimittamisajankohtana varmistettava, että kaikki ohjelman päättämiseen sisältyvät hankkeet ovat toiminnassa eli saatettu päätökseen ja käytössä. Komissio tekee tästä poikkeuksen ei-toimivien hankkeiden ja vaiheittain toteutettavien hankkeiden kohdalla, ja niitä seurataan (liitteet III, IV ja V). Ne täydentävät tavoitearvojen saavuttamisesta ilmoitettuja tietoja.

Tarkemmin sanottuna jaksottaminen ja sen toteuttaminen käytännössä ovat olleet aiheena useissa päättämiseen liittyvän kysymyksiä ja vastauksia -asiakirjan vastauksissa, päättämistä koskevissa koulutuksissa ja jäsenvaltioille parempaa täytäntöönpanon tehostamista käsittelevän työryhmän yhteydessä annettavassa erityistuessa.

Maaseudun kehittämisen alalla tavoitearvojen saavuttamisesta raportoidaan viimeisessä vuotuisessa täytäntöönpanokertomuksessa (jäsenvaltioiden toimittama taulukko G.3 osoittaa näiden tavoitearvojen saavuttamisen tason). Nämä indikaattorit ja tavoitearvojen saavuttaminen otetaan huomioon jälkiarvioinneissa.

52

Komissio viittaa kohtaan 48 antamaansa vastaukseen.

Tuloskehys tarjoaa mekanismin, jolla voidaan seurata, eteneekö prioriteettien täytäntöönpano suunnitellusti. Suoritusvaraus muodostaa kannustimen saavuttaa välitavoitteet, jotka ovat väistämättä haluttujen tulosten saavuttamisen ennakkoedellytys. Suoritusvaraus on vain yksi seikoista, joilla tuetaan vahvempaa tuloksiin keskittymistä. Tulossuuntautuneisuuden keskeinen elementti on kuhunkin ohjelmaan sisällytetty toimintalogiikka siihen liittyvine tuotos- ja tulosindikaattoreineen.

Komissio viittaa myös tilintarkastustuomioistuimen vuotta 2014 koskevan vuosikertomuksen III luvussa esitettyihin huomautuksiin.

Komissio toteaa myös, että ohjelman jälkiarviointi vaaditaan tehtäväksi vasta viimeistään 31. joulukuuta 2024 (asetuksen (EU) N:o 1303/2013 57 artikla). Lisäksi vuoden 2019 täytäntöönpanokertomuksesta peräisin olevissa päätelmissä arvioidaan ohjelman tavoitteiden saavuttamisen etenemistä ja sen vaikutusta unionin älykkääseen, kestävään ja osallistavaan kasvuun tähtäävään strategiaan. Tätä tukee myös tuloksellisuuden arvioinnin käyttöönotto.

54

Komissio katsoo, että kunkin pääosaston antamat vuotuiset toimintakertomukset varmistavat tarvittavan tilivelvollisuuden ja avoimuuden ohjelman toteutuksen osalta. Näissä vuotuisissa toimintakertomuksissa esitetään joka vuosi kaikki kyseisten ohjelmien taloutta ja tuloksellisuutta koskevat tiedot.

55

Ks. komission vastaukset kohtiin 54 ja 39.

56

Budjettivallan käyttäjä saa tiedot kauden 2007–2013 päättämisprosessin tuloksista kunkin pääosaston vuotuisesta toimintakertomuksesta.

Komission yhteinen vastaus kohtiin 57 ja 58:

Komissio myöntää, että ohjelmat pitäisi päättää mahdollisimman pian, mutta jäsenvaltioilla on kuitenkin oltava riittävästi aikaa saattaa toimensa päätökseen ennen päättämispaketin toimittamista. Päättäminen voidaan kuitenkin aloittaa vasta sitten, kun päättämisasiakirjat on toimitettu. Komissio katsoo, että tähän liittyviin tehtäviin on myös tärkeää osoittaa riittävästi aikaa ja resursseja.

Kahden kauden töissä on aina päällekkäisyyksiä. Toisen kauden työt on aloitettava jo ennen edellisen kauden päättymistä, koska muuten kahden ohjelmakauden välille saattaisi jäädä taukoa.

Koheesiopolitiikan ohjelmien hallinnointi on monimutkaista ja usein olosuhteet muuttuvat seitsemän vuoden ohjelmakauden aikana. Se voi aiheuttaa viivästyksiä hankkeiden valmistelussa ja toteutuksessa. Yksi osoitus tästä on vuoden 2008 talouskriisi, jonka seurauksena komissio antoi jäsenvaltioiden pidentää tukikelpoisuusjaksoa kriisin vuoksi viivästyneiden hankkeiden saattamiseksi päätökseen. Tukikelpoisuusjakson jatkaminen seitsemän vuoden ohjelmakauden yli tarjoaa jäsenvaltioille mahdollisuuden saattaa viivästyneet hankkeet päätökseen ja siten maksimoida unionin talousarvion vaikutuksen.

59

Komissio toteaa, että tilien hyväksyminen vuosittain yksinkertaistaa kauden 2014–2020 ohjelmien päättämistä. Tämä oli lainsäätäjän aiempien kausien kokemuksiin perustuva erityinen tavoite, kun se hyväksyi kauden 2014–2020 säännöt.

Rahoituskehyksessä määritellään vuotuiset talousarviositoumukset, jotka jaetaan seitsemälle vuodelle. On luonnollista, että monivuotisissa hankkeissa maksujen tahti ei voi olla täsmälleen sama kuin sitoumusten.

Komission yhteinen vastaus kohtiin 60–62:

Komissio toteaa, että tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat määräajat ovat koheesioalan yleisasetuksessa säädettyjä määräaikoja ja komissiota oikeudellisesti sitovia.

64

On syytä huomata, että käytännön toteutus voi tapahtua, vaikka EU:n maksuja ei olisi suoritettu.

Hankkeiden valinta ja käytännössä syntyvät menot antavat tarkemman kuvan toteutuksesta kuin EU:n maksut. Valittujen hankkeiden määrä kaksinkertaistui vuoden 2016 alkupuoliskolla kahdeksasta prosentista 15 prosenttiin, mikä osoittaa, että käytännön toteutus on päässyt vauhtiin. Kesäkuuhun 2016 mennessä on jo myönnetty 48 miljardia euroa EU:n varoja noin 200 000:lle käytännön hankkeelle, joita jo toteutetaan käytännössä. Kun otetaan mukaan kansallinen osarahoitus, reaalitalouteen on investoitu jo yli 68 miljardia euroa, mikä on luonut työpaikkoja ja kasvua eri puolilla Eurooppaa. Jotkin maat (esimerkiksi Irlanti, Ruotsi, Tanska ja Suomi) ovat suoriutuneet näitäkin lukuja paremmin. Siirretyt ennakkorahoitussummat kattavat suurelta osin käytännössä syntyvät menot. Kausien päällekkäisyys ei välttämättä auta, ja jäsenvaltioiden väliset huomattavat erot toteutuksessa osoittavat, että tässä suhteessa olennaisia ovat muut tekijät (kuten hallinnolliset valmiudet).

65

Komissio katsoo, että siirtymäjärjestelyjä ja päällekkäisiä kausia tarvitaan, jotta voidaan varmistaa politiikkojen sujuva jatkuminen ja ohjelmien parempi täytäntöönpano. Tukikelpoisuusjakson pidentäminen edelleen (n+2:sta n+3:een) lisäsi joustavuutta ohjelmien täytäntöönpanoon ja poliittisten tavoitteiden saavuttamisen varmistamiseen. Kausien päällekkäisyys pienentää resursseihin kohdistuvaa painetta ja työkuormaa.

Komissio muistuttaa, että ohjelmien päättäminen on EU:n asetuksissa säädetty oikeudellinen vaatimus, johon pääosastot valmistautuvat mahdollisimman tehokkaasti, vaikka samalla vähennetään henkilöstöä. Kustannusarvioiden laatimisen tai päättämiskustannusten seurannan ei kuitenkaan katsota olevan olennaista tai toivottavaa. Komissio ei raportoi tiettyjen toimien kustannuksista vaan kaikkien toimiensa hallinnoinnin kokonaiskustannuksista.

Komissio on kiinnittänyt jäsenvaltioiden huomiota siihen, miten tärkeää on kohdentaa resursseja päättämiseen, eri kokouksissa (kuten homologiryhmän kokouksissa ja vuotuisissa koordinointikokouksissa) jäsenvaltioiden kanssa vuodesta 2014 lähtien sekä kaikille jäsenvaltioille tarjotuissa koulutuksissa ja seminaareissa, jotka ovat koskeneet koheesioalan kauden 2007–2013 ohjelmien päättämistä.

Yhteistyössä toteutettavan hallinnoinnin yhteydessä päättämiseen kohdennetut resurssit ovat jäsenvaltioiden vastuulla, ja jäsenvaltiot vastaavat niiden suunnittelusta ja valvonnasta.

66

Kummallakin politiikanalalla on käytettävissä myös teknisen avun resursseja ohjelmien päättämistä varten ja päättämiseen liittyviä toimia voidaan rahoittaa kaudesta riippumatta (eli kauden 2014–2020 teknisen avun resursseja voidaan käyttää myös kauden 2007–2013 päättämistoimien toteuttamiseen).

Komissio toteaa myös, että päättämistä koskevissa suuntaviivoissa suositeltujen määräaikojen tarkoituksena on auttaa eri viranomaisia suorittamaan työnsä ajoissa päättämistä koskevien säännösten mukaisen määräajan puitteissa.

Jos päällekkäistä ajanjaksoa lyhennettäisiin, aikapaine ja työkuorma suurenisivat entisestään.

67

Kysymys kansallisten viranomaisten hallinnollisesta rakenneuudistuksesta tuotiin esiin jäsenvaltioissa järjestetyissä seminaareissa, joissa komissio on toistuvasti esittänyt, että päättämiseen liittyvään työhön tarvitaan siihen perehtynyttä henkilöstöä.

Ks. myös komission vastaukset kohtiin 65 ja 66.

68

Komissio huomauttaa, että ohjelmakauden 2014–2020 päättämisprosessi on aiempaa yksinkertaisempi, koska tilit hyväksytään vuosittain ja laillisuus- ja sääntöjenmukaisuusnäkökohtia tutkitaan tarkemmin. Erityisesti viimeisenä vuotena päättäminen koskee vain viimeisen tilikauden osalta vahvistettua menoryhmää.

69

Komissio viittaa kohtaan 20 antamaansa vastaukseen.

70

Siirtymäjärjestelyjen sääntelyssä on aina otettava huomioon säännöt, joita sovelletaan kahteen eri ohjelmakauteen ja todennäköisimmin joihinkin tiettyihin (poikkeuksien suhteen), jotta voidaan määritellä tarkemmin tai hyväksyä tiettyjä sitoumuksia tai käyttää varoja.

75

Komissio jatkoi vuonna 2016 kohdennetun avun antamista jäsenvaltioiden viranomaisille, jotka sitä pyysivät (vuosien 2015 ja 2016 päättämistä koskevat istunnot homologityöryhmän kokouksissa tarkastusviranomaisten kanssa ja annetut kirjalliset lisäselvitykset).

Maaseuturahastoa varten laadittiin kysymyksiä ja vastauksia sisältävä asiakirja, jossa käsiteltiin useimpia jäsenvaltioiden esittämiä yleisiä kysymyksiä ja aiheita. Ohjelmien päättämistä käsitelleen konferenssin lisäksi maksajaviranomaiset ja todentamisviranomaiset kokoontuivat kaksipäiväiseen asiantuntijaryhmän tapaamiseen vuonna 2015.

77

Kaikkia komission ja jäsenvaltioiden välisten kuulemismenettelyjen näkökohtia ei ole esitetty koheesioalan yleisasetuksen tasolla, mutta niitä käsiteltiin kuitenkin päättämistä koskevissa suuntaviivoissa.

Prosessin nopeuttamiseksi päättämistä koskevissa suuntaviivoissa annetaan jäsenvaltioille kaksi kuukautta aikaa vastata komission kysymyksiin ja pyydettäessä vielä toiset kaksi kuukautta.

Tuensaajille maksettavia maksuja käsitellään kautta 2007–2013 koskevassa asetuksessa (yleisasetuksen 80 artikla), vaikkakaan siinä ei määritellä päivien lukumäärää vaan siinä sanotaan, että ne olisi maksettava mahdollisimman pian ja täysimääräisinä. Kautta 2014–2020 koskevassa asetuksessa maksujen maksamiselle tuensaajille on vahvistettu 90 päivän määräaika.

Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto on parhaillaan hyväksymässä jäljellä olevia suurhankkeita koskevia päätöksiä, ja hyväksynnät on tarkoitus saada päätökseen vuoden 2016 loppuun mennessä.

78

Koheesioalan ohjelmien päättämistä koskevissa suuntaviivoissa (kohta 5.2) asetetaan sekä komissiolle että jäsenvaltioille määräaika loppukertomuksesta annettavien huomautusten esittämiselle. Lisäksi suuntaviivoissa todetaan, että jos jäsenvaltio ei pysty parantamaan loppukertomustaan, komissio hylkää sen ja toteuttaa päättämisen käytettävissä olevien asiakirjojen perusteella. Komissio voi silloin tehdä myös rahoitusoikaisuja yleisasetuksen 99 artiklan mukaisesti. Tämä komission mahdollisuus hylätä kertomus ja tehdä rahoitusoikaisuja kannustaa jäsenvaltioita vastaamaan komission kysymyksiin ajoissa.

79

Komissio viittaa kohtaan 78 antamaansa vastaukseen.

Maaseudun kehittämisen alalla viimeisen vuotuisen täytäntöönpanokertomuksen tutkiminen ei viivästytä päättämisprosessia. Loppumaksu voidaan maksaa, kun kaikki tilit on tarkastettu ja vuotuinen täytäntöönpanokertomus katsotaan vastaanotetuksi.

81

Komissio viittaa kohtaan 78 antamaansa vastaukseen.

82

Jäsenvaltiolla joko on ohjelman määrärahat ylittäviä menoja tai sitten ei sen mukaan, mitkä ovat täytäntöönpanon edellytykset ja lähestymistapa ylikirjausten soveltamiseen. Tämä päätös oli tehtävä ennen tukikelpoisuuden päättymistä 31. joulukuuta 2015.

Komission yhteinen vastaus kohtiin 84 ja 85:

Asetuksen (EY) N:o 1083/2006 80 artiklan mukaan jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että tuensaajat saavat julkisen rahoitusosuuden kokonaisuudessaan mahdollisimman pian ja täysimääräisenä. Tämän viestin komissio toimitti jäsenvaltioille päättämistä koskevien seminaarien aikana. Asiaa on käsitelty ohjelmakaudella 2014–2020 (asetuksen (EU) N:o 1303/2013 132 artiklan mukaan edellyttäen, että varoja on käytettävissä ensimmäisen ja vuotuisen ennakkomaksun ja välimaksujen johdosta, hallintoviranomaisen on varmistettava, että tuensaaja saa erääntyneiden tukikelpoisten julkisten menojen kokonaismäärän täysimääräisenä viimeistään 90 päivän kuluessa päivästä, jona tuensaaja on esittänyt maksatushakemuksen).

86

Komissio katsoo, että laatikossa 2 mainitut jäsenvaltiot olivat joko käyttäneet varovaista lähestymistapaa maksuissaan ESR:n tuensaajille (loppumaksu maksettiin vasta kaikkien menojen yksityiskohtaisen tarkastamisen jälkeen) tai maksaneet tuensaajien pyynnöstä ennakoita, mikä mahdollistaa kyseisten hankkeiden sujuvan toteuttamisen.

Lisäksi komissio toteaa, että ohjelmakaudella 2014–2020 on toteutettu toimenpiteitä maksuviivästysten välttämiseksi (ks. komission vastaus kohtaan 85).

89

Suuntaviivojen tarkoituksena on selventää komission tulkintaa sovellettavista säännöksistä sekä sen odotuksia. Siksi niitä ei voida pitää lisävaatimuksina. Niissä myös annetaan jäsenvaltioille suosituksia, joiden noudattamisen pitäisi helpottaa päättämisprosessia. Näin suuntaviivat takaavat jäsenvaltioiden sääntöjen suuremman yhdenmukaisuuden ja avoimuuden komission päättämistä koskevien vaatimusten suhteen. Suuntaviivoissa vahvistetaan yleisesti, miten komissio tulkitsee asetusta. Sen pitäisi auttaa välttämään komission ja jäsenvaltioiden välisiä ristiriitoja päättämisprosessin aikana. Suuntaviivat sitovat ainoastaan komissiota, eivät jäsenvaltioita.

90

Komissio toteaa, että suurin osa kuulemisiin osallistuneista viranomaisista ei katsonut, että suuntaviivoissa asetettaisiin lisävaatimuksia.

Kohdat eivät myöskään ole uusia vaatimuksia. Tiettyjä yksityiskohtia oli kuitenkin selvennettävä tiettyjen kysymysten sekä laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden varmistamisen lujittamiseksi päättämisvaiheessa.

91

Toiminnan päättämistä ja toiminnan jatkamista päättämisvaiheessa koskevan selvennöksen tarkoituksena on (yleisasetuksen 57 artiklan hengessä) EU:n varojen tehokas käyttö ohjelmissa määriteltyihin tavoitteisiin. Ei-toimivien hankkeiden käsitettä ja käsittelyä on sovellettu jo kauden 2000–2006 ohjelmia päätettäessä.

Jäännösvirhetason suhteen päättämistä koskevissa suuntaviivoissa selvennetään, että tarkastusviranomaisen päättämisen yhteydessä antamassa tarkastuslausunnossa voidaan ottaa huomioon rahoitusoikaisut, jotka on suoritettu ennen päättämisasiakirjojen toimittamista. Komissio on itse laskenut kumulatiivisen virhetason vuodesta 2011, ja se on ollut edellytyksenä vuotuisten toimintakertomusten varaumalle. Tämä lieventää edelleen riskejä päättämisvaiheessa ja antaa tietoa jäljellä olevista virhetasoista kumulatiivisesti todennetuissa menoissa (ks. kohta 91).

Jaksottamisen käsite oli mukana jo ensimmäisissä hyväksytyissä päättämistä koskevissa suuntaviivoissa. Hankkeiden jaksottaminen on perusteltua, jos halutaan varmistaa investointien jatkuvuus ohjelmakausien välissä, estää seitsemän vuoden ohjelmasyklin aiheuttamaa keinotekoista investointitarpeiden kierrettä (joka johtuu korkeista hinnoista) ja varmistaa lopullisen tavoitteen täyttyminen.

Komissio katsoo, että päättämistä koskevissa suuntaviivoissa selvennetään riittävästi muiden kuin suurhankkeiden jaksottamista koskevia erityisiä sääntöjä eikä tämä hankaloita päättämisprosessia.

Mitä tulee rahoitusvälineisiin, päätös muuttaa sulkemista koskevia komission suuntaviivoja ei vaikuta asetuksen (EY) N:o 1083/2006 säännöksiin, joiden mukaan rahastojen rahoitusosuudet on maksettava rahoitusvälineisiin 31. joulukuuta 2015 mennessä. Siksi suuntaviivat ovat vain selventäneet voimassa olevia sääntöjä. Ks. myös komission vastaukset kohtaan 6.45 ja tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa 2015 annettuun suositukseen 3.

Komission yhteinen vastaus kohtiin 98 ja 99:

Komission koheesioalan ohjelmien päättämistä koskevissa suuntaviivoissa suositeltujen määräaikojen tarkoituksena on auttaa eri viranomaisia tekemään työnsä ajoissa.

Jäsenvaltioiden vastuulla on varmistaa tehtävien asianmukainen jako ja koordinointi kansallisessa hallinnossa.

Komission yhteinen vastaus kohtiin 100 ja 101:

Jäsenvaltioille tarkoitetussa ohjelmien päättämistä koskevia kysymyksiä ja vastauksia sisältävässä asiakirjassa (kysymys 98) komissio tunnustaa, että hallintoviranomaisen on otettava tämä viive huomioon rahoitusvälineiden suhteen, jotta todentamisviranomainen ja tarkastusviranomainen voivat tehdä työnsä ajoissa. Siinä suositellaan, että todentamisviranomainen lähettää viimeisen välimaksupyynnön (joka sisältää päättämisvaiheessa todennettavat menot) tarkastusviranomaiselle 30. kesäkuuta 2016 mennessä, jotta se voisi suorittaa tarvittavan tarkastuksen. Komissio on antanut tarkastusviranomaisille tästä erityiset ohjeet esimerkiksi Riikassa syyskuussa 2015 pidetyssä homologiryhmän kokouksessa.

105

Komissio kiinnittää jo erityistä huomiota aiemmin raportoiduissa virhetasoissa tapahtuneiden muutosten vahvistamiseen. Tavallista riskialttiimmissa toimintaohjelmissa tehdään tiettyjä tarkastuksia ennen niiden päättämistä.

Tilintarkastustuomioistuin on tutkinut komission arvion kansallisten viranomaisten vuodesta 2010 lähtien antamissa vuotuisissa tarkastuskertomuksissa ilmoitetuista virhetasoista.

107

Rahoitusvälineisiin maksettava rahastojen osuus sisältyy komissiolle esitettäviin maksupyyntöihin asetuksen (EY) N:o 1083/2006 78 artiklan 6 kohdan mukaisesti. Komission ohjeen mukaan nämä menot olisi aina sisällytettävä tarkastettavaan perusjoukkoon. Lisäksi tarkastusviranomaiset voivat sovitun tarkastusmenetelmän mukaan tehdä rahoitusvälineiden aihekohtaisia tarkastuksia, jotka kattavat sekä rahaston perustamisen että hankkeiden tosiasiallisen täytäntöönpanon siten, että tarkastetaan rahoituksen välittäjien ja/tai lopullisten tuensaajien toteuttamien hankkeiden otanta. Tarkastusviranomaisten on ohjelman päättämistä koskevaa ilmoitusta varten pyrittävä saamaan ja antamaan varmuus siitä, että toimintaohjelman maksama osuus rahoitusvälineitä käyttöönottaviin rahastoihin ja toimintaohjelman osuuden käyttö lopullisten tuensaajien toteuttamien tapahtumien kautta on laillista ja sääntöjenmukaista.

Maaseuturahaston osalta komissio vaati, että todentamisviranomaiset vahvistavat viimeistä sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyä varten rahoitusvälineiden tukikelpoiset menot.

Komissio viittaa kohtaan 100 antamaansa vastaukseen.

108

Maaseudun kehittämisen alalla maksajaviranomaisten ja todentamisviranomaisten olisi tarkistettava, että edellinen erä on tosiasiallisesti käytetty ennen seuraavan erän maksamista. Asetuksen (EU) N:o 1303/2013 46 artiklan mukaisesti vahvistetut perusteelliset raportointivaatimukset varmistavat myös asianmukaisen täytäntöönpanon ja moitteettoman varainhoidon.

Komission yhteinen vastaus kohtiin 109 ja 110:

Kansalliset ja kansainväliset normit edellyttävät, että sopimuksen allekirjoitushetkellä suoritetaan ennakkomaksuja. Ennakkomaksu on siis töiden ja palveluiden toteuttamisen aloittamisen edellytys.

111

Sopimusperusteiset ennakot ovat tukikelpoisia vain, jos ne maksetaan kansallisten sääntöjen ja yleisen markkinakäytännön mukaisesti. Siksi on epätodennäköistä, että niiden prosenttiosuudet olisivat suuria, ja jos ne ovat, sille on markkinaperusteinen syy.

Komissio on vahvistanut, että ennakkomaksut ovat tukikelpoisia vain, jos vastaavan täytäntöönpanon fyysinen arvo on vähintään sama kuin ennakkomaksut päättämisvaiheessa. Tämä asia on tarkastettava jo hallinnoinnin tarkastusten yhteydessä. Tämän vuoksi kansallisten viranomaisten on tarkistettava, että maksut on suoritettu tukipäätöksen perusteella ja että maksujen edestä on tehty tosiasiallisia töitä ja palveluja.

Tämä kysymys selvitettiin jo ohjelmakaudella 2000–2006.

Tarkastusviranomaisten päättämisvaiheessa tarkastuksen perusteella saatu varmuus kattaa myös kysymyksen sopimusperusteisista ennakkomaksuista sekä sen, että hallintoviranomaiset ovat tarkastaneet niiden tukikelpoisuuden. Tästä muistutettiin kaikille tarkastusviranomaisille vuoden 2016 vuotuisessa tarkastusten koordinointikokouksessa ja homologiryhmän kokouksessa syyskuussa 2016 (ks. kohta 113).

Komission yhteinen vastaus kohtiin 114 ja 115:

Komissio muistuttaa, että jäsenvaltioiden velvollisuutena on ilmoittaa valtiontukitoimenpiteistä ja että komission suurhanketta koskeva päätös ei ole päätös siitä, onko suurhanke valtiontukisääntöjen mukainen.

Kuitenkin vain pienen osan suurhankkeista tarvitsee antaa valtiontuki-ilmoitus (ilmoitusta ei vaadita esimerkiksi silloin, jos valtiontukea ei käytetä tai jos hanke kuuluu ryhmäpoikkeusasetuksen tai hyväksytyn tukiohjelman soveltamisalaan).

Lisäksi on erotettava toisistaan tilanne ennen asiassa Leipzig/Halle annettua tuomiota ja sen jälkeen sekä ohjelmakaudet 2007–2013 ja 2014–2020.

Komissio toteaa myös, että alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto kuuli kilpailun pääosastoa muodollisissa yksiköiden välisissä kuulemisissa suurhankkeita koskevista päätöksistä jo ennen vuoden 2012 loppua, vaikkakaan ei järjestelmällisesti.

Leipzig/Halle-tuomion jälkeen alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto ja kilpailun pääosasto ovat tehostaneet yhteistyötään suurhankehakemusten arvioinnissa. Komissio painottaa, että viime vuosina ei ole ollut mitään suurhanketta, jonka osalta komissio olisi tehnyt päätöksen EAKR:n tai koheesiorahaston rahoituksen hyväksymisestä ja josta olisi sen jälkeen tehty valtiontukisääntöjen mukainen kielteinen päätös. Tämä osoittaa, että toteutetut yhteistyöjärjestelyt toimivat käytännössä.

Johtopäätökset ja suositukset

Suositus 1

Komissio ei hyväksy tätä suositusta.

Komissio ei voi tässä vaiheessa antaa erityisiä sitoumuksia vuoden 2020 jälkeistä kautta koskevista lainsäädäntöehdotuksista.

ERI-rahastojen kautta 2014–2020 koskevia sääntöjä on jo yhdenmukaistettu huomattavasti sekä vuotuisten tilikausien että päättämisvaiheen suhteen. Komissio pyrkii edelleen yhdenmukaistamaan rahastojen välisiä säännöksiä, myös niiden terminologiaa sekä varmuus- ja päättämisprosesseja, silloin kun se auttaa parantamaan EU:n varojen hallintaa ja edistää ohjelmien yksinkertaisempaa ja tehokkaampaan täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa ja alueilla.

Komissio katsoo, että maaseudun kehittämispolitiikan ja koheesiopolitiikan järjestelyjen lähentäminen toisiinsa ei saa heikentää YMP:n täytäntöönpanon johdonmukaisuutta. Lainsäätäjä on todennut, että kahden pilarin (Euroopan maatalouden tukirahaston ja maaseuturahaston) välillä saavutettujen synergioiden säilyttäminen on tärkeää (asetuksen (EU) N:o 1303/2013 johdanto-osan 4 kappale³). YMP:n kummassakin pilarissa sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettely toteutetaan erillään vuotuisesta tilien tarkastamisesta.

Komission yhteinen vastaus kohtiin 119 ja 120:

Komissio ei ole saanut maaseudun kehittämisen alalla jäsenvaltioilta vääriä oletuksia koskevia valituksia. Päättämisprosessissa selvitetään talouteen liittyviä kysymyksiä. Se toteutetaan sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelystä erillään.

Sovellettavan lainsäädännön (asetuksen (EU) N:o 1306/2013 52 artikla) mukaan sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyt kattavat 24 kuukauden jakson ennen kyselyn käynnistämistä. Jäsenvaltiot ovat perehtyneet järjestelmän rakenteeseen. Ne ovat täysin selvillä siitä, minkä jakson kukin kysely kattaa. Maaseudun kehittämisen alalla tehtiin myös aiemmalla ohjelmakaudella rahoitusoikaisuja kauden 2000–2006 ohjelmien päättämisen jälkeen. Jäsenvaltiot eivät kyseenalaistaneet rahoitusoikaisupäätösten ajoitusta.

121

Lainsäätäjä on säätänyt, että YMP:n menoissa – myös maaseudun kehittämisen alalla – toisaalta vuotuinen tilien tarkastaminen ja sulkemismenettely ja toisaalta sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettely on erotettava toisistaan kaudella 2007–2013, ja vahvistanut saman koskevan kautta 2014–2020. Tilinpito- sekä laillisuus- ja sääntöjenmukaisuuskysymysten välinen erottelu on osoittautunut tehokkaaksi ja tulokselliseksi.

122

Komissio katsoo, että tällainen erityinen koko ohjelmakautta koskeva raportointi päättämisen lopputuloksesta voidaan toteuttaa kunkin pääosaston vuotuisen toimintakertomuksen yhteydessä.

123

Komissio viittaa kohtiin 40 ja 54 antamiinsa vastauksiin.

Koheesiopolitiikan alalla vuotuisissa toimintakertomuksissa annetaan tietoja sisäisistä prosesseista, joiden tarkoituksena on varmistaa kohteena olevien tapahtumien laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen liittyvien riskien riittävä hallinta ottaen huomioon ohjelmien monivuotinen luonne ja kyseisten maksujen luonne. Kauden 2007–2013 tarkastustavoitteena on tässä suhteessa varmistaa kaikkien käytettävissä olevien tarkastustulosten perusteella, että kunkin ohjelman kumulatiivinen jäännösriski ei ylitä kahta prosenttia kumulatiivisesta kokonaismäärästä. Kautta 2014–2020 koskevassa asetuksessa otetaan käyttöön tilien hyväksyminen vuosittain sekä komission suorittama laillisten ja sääntöjenmukaisten menoryhmien hyväksyminen vuosittain ja täytäntöönpanoa koskevan loppukertomuksen hyväksyminen ohjelmakohtaisesti edellytyksenä loppumaksun hyväksymiselle.

Maaseuturahaston osalta lainsäätäjä on kausia 2007–2013 ja 2014–2020 varten säätänyt, että ohjelmien päättäminen perustuu lopulliseen tilien tarkastamiseen ja rahoitusoikaisuja on mahdollista tehdä sääntöjenmukaisuuden tarkastusten perusteella loppumaksun suorittamisen jälkeen. Vuotuisissa toimintakertomuksissa annetaan edelleen tietoja maaseudun kehittämistoimenpiteiden tuloksellisuudesta ja ilmoitetaan sääntöjenmukaisuudesta vuotuisen tilien tarkastamisen sekä sääntöjenmukaisuutta koskevien tarkastusten perusteella.

Komissio ei voi tässä vaiheessa antaa erityisiä sitoumuksia vuoden 2020 jälkeistä kautta koskevista lainsäädäntöehdotuksista.

125

Komissio on luonut maaseudun kehittämisen alalle prosesseja, joiden tarkoituksena on varmistaa kohteena olevien tapahtumien laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen liittyvien riskien riittävä hallinta ottamalla samalla huomioon ohjelmien monivuotinen luonne ja kyseisten maksujen luonne ja pitämällä tavoitteena sitä, että jäännösriski EU:n talousarvio ei ylitä kahta prosenttia.

Menojen laillisuus ja sääntöjenmukaisuus tarkastetaan sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyllä, joka toteutetaan erikseen ja päättämisestä riippumatta. Sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyn tuloksena määrätään rahoitusoikaisuja.

Voimassa olevan oikeudellisen kehyksen mukaan päätöksiä sääntöjenmukaisuuden tarkastamisesta voidaan tehdä edelleen myös ohjelman päättämisen jälkeen.

Komission yhteinen vastaus kohtiin 126 ja 127:

Kaudella 2007–2013 ei tosiaankaan ole mitään oikeusperustaa, jonka perusteella komissio voisi yhdistää loppumaksun suorittamisen päättämisvaiheessa suoraan tosiasiallisiin saavutuksiin ohjelman tai toimintalinjan tasolla.

Se, että tuloksellisuuden ja maksujen välillä ei ole mitään kytköstä, ei tarkoita, että ohjelmia ja niiden tuloksellisuutta ei arvioitaisi.

Kautta 2014–2020 varten vahvistettu tuloskehys luo maksujen sekä tuotosten ja tulosten saavuttamisen välille kytköksen toimintalinjatasolla.

Suositus 2

Komissio ei hyväksy tätä suositusta.

Komissio ei voi tässä vaiheessa antaa erityisiä sitoumuksia vuoden 2020 jälkeistä kautta koskevista lainsäädäntöehdotuksista.

Koheesiopolitiikassa ohjelmakautta 2014–2020 koskevat säännöt sisältävät jo tilintarkastustuomioistuimen kummankin luetelmakohdan vaatimukset.

Tuloksellisuutta koskevan suosituksen toisesta osasta voidaan todeta, että yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 22 artiklan 7 kohdan mukaan komissio voi jo tehdä rahoitusoikaisuja, jos se toteaa, että tuloskehyksessä asetetut tavoitteet ovat merkittävässä määrin jääneet saavuttamatta taloudellisten indikaattorien, tuotosindikaattorien ja täytäntöönpanon avainkohtien osalta.

Komissio katsoo, että eri politiikanalojen mahdollinen lähentäminen toisiinsa ei saisi heikentää YMP:n kahden rahaston, Euroopan maatalouden tukirahaston ja maaseuturahaston, hallinnoinnissa saavutettuja synergioita. Lainsäätäjä on todennut, että kahden pilarin (Euroopan maatalouden tukirahaston ja maaseuturahaston) välillä saavutettujen synergioiden säilyttäminen on tärkeää (asetuksen (EU) N:o 1303/2013 johdanto-osan 4 kappale⁴).

Suositus 3

Komissio ei hyväksy tätä suositusta.

Komissio tiedottaa edelleen budjettivallan käyttäjälle täysin avoimesti ohjelmien täytäntöönpanosta, mukaan lukien ohjelmien päättämisen tuloksista. Se ei voi kuitenkaan tässä vaiheessa antaa erityisiä sitoumuksia vuoden 2020 jälkeistä kautta koskevista lainsäädäntöehdotuksista.

129

Komissiota sitoo oikeudellinen kehys, josta päättää lainsäätäjä.

Kahden kauden päällekkäisyys on välttämätöntä, koska monien toimien toteuttaminen kestää useita vuosia ja niissä on aina käynnistysvaihe ja lopetusvaihe.

Komission yksiköt ovat kannustaneet jäsenvaltioita lisäämään ohjelmien päättämiseen liittyviä valmiuksiaan ja käyttämään tähän tarkoitukseen kauden 2007–2013 tai kauden 2014–2020 teknisen avun määrärahoja.

Päättämisprosessi alkoi valmistelulla ennen tukikelpoisuusjakson loppumista ja oli täydessä vauhdissa heti tukikelpoisuusjakson loppumisen jälkeen. Jäsenvaltioille tosiaankin annettiin ohjelmien täytäntöönpanoon kaksi lisävuotta (kauden 2014–2020 ohjelmille kolme vuotta). Tämä mahdollistaa ohjelmien paremman hallinnoinnin ja hyödyntämisen ottaen huomioon monivuotisten hankkeiden toteuttamisen tarpeen, pienentää asianomaisten viranomaisten painetta ja työkuormaa ja helpottaa kahden kauden välistä siirtymää.

130

Komissio uskoo vahvasti, että tukikelpoisuuskausien päällekkäisyyden lopettaminen heikentäisi politiikan täytäntöönpanoa.

131

Maaseudun kehittämisen alan lyhyempi kausi voi johtua siitä, että todentaminen ja sääntöjenmukaisuuden tarkastusprosessi ovat olleet käytössä yli kymmenen vuotta, ja yleisesti ottaen voidaan sanoa, että todentamiselimet ja maksajavirastot tuntevat vaatimukset.

Komissio katsoo, että hallinnollisen taakan keventämisen sekä menojen laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden varmistamisen välille on löydettävä tasapaino.

Suositus 4

Komissio ei hyväksy tätä suositusta.

Komissio uskoo vahvasti, että tukikelpoisuusjaksojen päällekkäisyyden lopettaminen vähentäisi politiikan täytäntöönpanoa, pienentäisi mahdollisuutta päättää monivuotisista ohjelmista täytäntöönpanokauden viimeisenä vuotena, koska se lisäisi hallintotaakkaa, ja olisi myös kahden kauden välisen siirtymän kannalta haitallista. Maaseuturahaston osalta tämä vaikuttaisi kielteisesti monivuotisten ympäristösitoumusten tai yritysten monivuotisiin liiketoimintasuunnitelmiin perustuvien käynnistyshankkeiden sujuvaan täytäntöönpanoon.

133

Komissio katsoo, että kaikilla päättämisen kannalta olennaisilla osa-alueilla on asetettu määräajat.

Koheesiopolitiikassa ohjelmien päättämisen kannalta tärkeitä osa-alueita ovat täytäntöönpano (jota käsitellään täytäntöönpanoa koskevassa loppukertomuksessa), menojen laillisuus ja sääntöjenmukaisuus (joita käsitellään ohjelman päättämistä koskevassa ilmoituksessa ja lopullisessa tarkastuskertomuksessa) ja lopullinen menoilmoitus. Näiden osa-alueiden määräajat on ilmoitettu asetuksessa. Komissiolla on myös viisi kuukautta aikaa antaa jäsenvaltiolle lausuntonsa täytäntöönpanoa koskevan loppukertomuksen ja ohjelman päättämistä koskevan ilmoituksen sisällöstä. Kauden 2007–2013 suurhankkeista alle kaksi prosenttia on hyväksymättä.

Maaseudun kehittämisen alan tärkeimmät määräajat (esimerkiksi asiakirjojen toimittaminen ohjelman päättämistä varten ja loppumaksu) on määritelty lainsäädännössä. Joitakin määräaikoja ei kuitenkaan ole määritelty, jotta ohjelman asianmukaista päättämistä koskevan päätöksen ja EU:n talousarvion suojaamisen varmistamiseen olisi riittävästi aikaa.

Suositus 5

Komissio toteaa, että suositus on osoitettu jäsenvaltioille.

Suositus 6

Komissio hyväksyy suosituksen.

Komissio käsittelee parhaillaan jäljellä olevia suurhankkeita koskevia päätöksiä kaudelta 2007–2013, ja tarkoituksena on hyväksyä mahdollisimman suuri osa niistä vuoden 2016 loppuun mennessä. Suurhankkeita koskevien päätösten tekemiseen kolmen kuukauden kuluessa asetusten vaatimusten mukaisesti on käytössä menettelyjä. Kauden 2017–2013 suurhankkeista alle kaksi prosenttia on enää hyväksymättä.

Komissio on nopeuttanut ohjelmakauden 2014–2020 suurhankkeiden käsittelyä, ja ne hyväksytään nyt keskimäärin 110 päivän kuluessa.

Komission yhteinen vastaus kohtiin 134 ja 135:

Yleisesti ottaen ohjelmien päättämistä koskevia suuntaviivoja ei voida pitää lisävaatimuksena, vaan niiden tarkoituksena on selventää komission tulkintaa sovellettavista säännöksistä sekä sen odotuksia. Niissä myös annetaan jäsenvaltioille suosituksia, joiden noudattamisen pitäisi helpottaa päättämisprosessia. Näin suuntaviivat takaavat jäsenvaltioiden sääntöjen suuremman yhdenmukaisuuden ja avoimuuden komission päättämistä koskevien vaatimusten suhteen.

Komissio toteaa, että tilintarkastustuomioistuin pitää tällaisia selvennöksiä hyödyllisinä ja asianmukaisina esimerkiksi jäännösriskitason suhteen (ks. kohdat 123 ja 135).

Komissio on selittänyt kantaansa yleisasetuksen 78 artiklan 6 kohdassa tarjottuun oikeudelliseen mahdollisuuteen ottaa kaudella 2007–2013 huomioon rahoitusvälineiden osalta tukikelpoiset menot päättämisvaiheessa. Ks. myös komission vastaus tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa 2015 annettuun suositukseen 3.

Komissio viittaa myös kohtaan 89 antamaansa vastaukseen.

Komissio katsoo, että päättämistä koskevissa suuntaviivoissa selvennetään riittävästi muiden kuin suurhankkeiden jaksottamista koskevia erityisiä sääntöjä eikä tämä hankaloita päättämisprosessia.

137

Komissio katsoo, että päättämisen sisäinen valmistelu etenee hyvin, mikä varmistaa sujuvan päättämisprosessin.

Jäsenvaltioiden vastuulla on varmistaa tehtävien asianmukainen jako ja koordinointi kansallisessa hallinnossa.

138

Komissio korostaa, että kauden 2007–2013 ohjelmien päättämisessä jäsenvaltioiden raportoimaa lopullisten virhetasojen perusteettomien vähennysten riskiä pienentää vuotuisten tarkastuskertomusten laatiminen ja rahoitusoikaisujen tekeminen silloin, kun jäännösvirhetasot ylittävät olennaisuusrajan. Komissio analysoi ja validoi perusteellisesti tarkastusviranomaisten ilmoittaman virhetason vuosittain ja päättämisvaiheessa. Tilintarkastustuomioistuin tarkastaa tämän prosessin vuosittain.

Komission yhteinen vastaus kohtiin 139 ja 140:

On syytä huomata, että vain pienen osan suurhankkeista tarvitsee antaa valtiontuki-ilmoitus (ilmoitusta ei vaadita esimerkiksi silloin, jos valtiontukea ei käytetä tai jos hanke kuuluu ryhmäpoikkeusasetuksen tai hyväksytyn tukiohjelman soveltamisalaan).

Komissio viittaa erityiskertomuksen nro 24/2016 suositukseen 4 antamaansa vastaukseen.

Mitä tulee sen tarkistamiseen, että suurhankkeet ovat valtiontukisääntöjen mukaisia, komissio hylkäsi suosituksen. Komissio katsoi, että on komission jäsenvaltioille vuonna 2012 antamissa ohjeissa esitettyjen tavoitteiden vastaista olla tutkimatta systemaattisesti uudelleen hankkeita, joista on päätetty ennen tuota ajankohtaa – jolloin jäsenvaltioilla on mahdollisuus ilmoittaa tai olla ilmoittamatta niistä –, ja taata jäsenvaltioille ja tuensaajille vakaus tällaisten hankkeiden käsittelyn suhteen.

141

Komissio on tietoinen siitä, että maaseudun kehittämisen alalla samoin kuin muissakin maksajaviraston hallinnoimissa toimenpiteissä on rahoitusvälineiden tapauksessa tukeen oikeuttamattomien menojen ilmoittamisen riski.

Komissio haluaa kuitenkin korostaa, että se on jo aiemmissa tarkastuksissa varoittanut jäsenvaltioita mahdollisista sääntöjenvastaisista menoista.

Takuurahastojen päättämistä koskevia tarkastuksia on suunniteltu, ja ne voivat tarvittaessa johtaa rahoitusoikaisuihin.

Menojen tukikelpoisuudesta rahoitusvälineiden ja sopimusennakoiden tapauksissa kansallisille viranomaisille on jo annettu erityiset selvennökset, jotta ne voivat saada riittävän varmuuden päättämisvaiheessa.

Koheesioalan osalta komissio viittaa kohtiin 100 ja 107 antamiinsa vastauksiin.

Suositus 7

Komissio hyväksyy suosituksen.

Menojen tukikelpoisuudesta rahoitusvälineiden ja sopimusennakoiden tapauksissa ohjelmaviranomaisille on jo annettu erityiset selvennökset, jotta ne voivat saada riittävän varmuuden päättämisvaiheessa.

1”Yhteisen maatalouspolitiikan, jäljempänä ’YMP’, osalta on jo saavutettu merkittäviä synergioita yhdenmukaistamalla ja sovittamalla yhteen YMP:n ensimmäisen pilarin (Euroopan maatalouden tukirahasto) ja toisen pilarin (maaseuturahasto) hallinto- ja valvontasääntöjä. Euroopan maatalouden tukirahaston ja maaseuturahaston välinen vahva yhteys ja jäsenvaltioissa jo käytössä olevat rakenteet olisi sen vuoksi säilytettävä.”

2http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/guidelines/closure_2007_2013/qa_closure20072013_en.pdf

3”Yhteisen maatalouspolitiikan, jäljempänä ’YMP’, osalta on jo saavutettu merkittäviä synergioita yhdenmukaistamalla ja sovittamalla yhteen YMP:n ensimmäisen pilarin (Euroopan maatalouden tukirahasto) ja toisen pilarin (maaseuturahasto) hallinto- ja valvontasääntöjä. Euroopan maatalouden tukirahaston ja maaseuturahaston välinen vahva yhteys ja jäsenvaltioissa jo käytössä olevat rakenteet olisi sen vuoksi säilytettävä.”

4”Yhteisen maatalouspolitiikan, jäljempänä ’YMP’, osalta on jo saavutettu merkittäviä synergioita yhdenmukaistamalla ja sovittamalla yhteen YMP:n ensimmäisen pilarin (Euroopan maatalouden tukirahasto) ja toisen pilarin (maaseuturahasto) hallinto- ja valvontasääntöjä. Euroopan maatalouden tukirahaston ja maaseuturahaston välinen vahva yhteys ja jäsenvaltioissa jo käytössä olevat rakenteet olisi sen vuoksi säilytettävä.”

QJ-AB-16-035-FI-E    ISSN 1977-5792

Koheesioalan ohjelmat ja maaseudun kehittämisohjelmat täytyy päättää ja selvittää ohjelmakauden päätyttyä. Komissiolla ja jäsenvaltioilla on tietyt omat tehtävänsä ja vastuualueensa ohjelmien päättämisprosessissa. Tässä tarkastuksessa tilintarkastustuomioistuin tutki, voivatko komissio ja jäsenvaltiot päättää ohjelmat tehokkaasti ja oikea-aikaisesti ohjelmien päättämisestä annettujen sääntöjen ja menettelyjen perusteella. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että kauden 2007–2013 ohjelmien päättämistä koskevat komission suuntaviivat muodostavat sekä koheesioalalla että maaseudun kehittämisen alalla yleisesti ottaen riittävän perustan, jonka avulla jäsenvaltiot voivat valmistautua tehokkaasti ohjelmien päättämiseen. Tästä huolimatta tarkastuksessa ilmeni, että joihinkin puutteisiin ja riskeihin on kiinnitettävä erityistä huomiota ohjelmakauden päättämisen yhteydessä. Kertomuksessa esitetään myös suosituksia vuoden 2020 jälkeen sovellettavaa lainsäädäntökehystä ajatellen.