COUR DES COMPTES EUROPÉENNE

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tél. +352 4398-1

Contact: eca.europa.eu/fr/Pages/ContactForm.aspx

Site web: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

De nombreuses autres informations sur l’Union européenne sont disponibles sur l’internet via le serveur Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2017

Print | ISBN 978-92-872-6719-1 | ISSN 1831-0850 | doi:10.2865/488203 | QJ-AB-16-035-FR-C
PDF | ISBN 978-92-872-6736-8 | ISSN 1977-5695 | doi:10.2865/46513 | QJ-AB-16-035-FR-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6713-9 | ISSN 1977-5695 | doi:10.2865/355405 | QJ-AB-16-035-FR-E

© Union européenne, 2017

Reproduction autorisée, moyennant mention de la source

COMMENT VOUS PROCURER LES PUBLICATIONS DE L’UNION EUROPÉENNE?

Publications gratuites:

•un seul exemplaire:
sur le site EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•exemplaires multiples/posters/cartes:
auprès des représentations de l’Union européenne (http://ec.europa.eu/represent_fr.htm),
des délégations dans les pays hors UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fr.htm),
en contactant le réseau Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_fr.htm)
ou le numéro 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit dans toute l’UE) (*).

(*)Les informations sont fournies à titre gracieux et les appels sont généralement gratuits (sauf certains opérateurs, hôtels ou cabines téléphoniques).

Publications payantes:

•sur le site EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Étape | Date
Adoption du plan d’enquête/début de l’audit | 15.9.2015
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée) | 13.10.2016
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire | 14.12.2016
Réception des réponses officielles de la Commission (ou de toute autre entité auditée) dans toutes les langues | 25.1.2017

FR
2016

n° 36

Rapport spécial

Une évaluation des
modalités de clôture des
programmes de cohésion
et de développement rural
pour la période 2007-2013

(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du TFUE)

Équipe d’audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des domaines budgétaires ou des questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.

Cet audit de la performance a été réalisé par la Chambre II, présidée par Mme Iliana Ivanova, Membre de la Cour, et compétente pour les domaines de dépenses relatifs aux investissements en faveur de la cohésion, de la croissance et de l’inclusion. L’audit a été effectué conjointement avec la Chambre I, compétente pour les domaines de dépenses relatifs à l’utilisation durable des ressources naturelles. Il a été conduit sous la responsabilité de M. Ladislav Balko, Membre rapporteur, assisté de: M. Branislav Urbanič, chef de cabinet; M. Niels-Erik Brokopp, manager principal; Mme Mariya Zhekova, chef de mission; Mme Charlotta Törneling, chef de mission adjoint; Mmes Judit Oroszki et Maria Ploumaki, auditrices, et M. Milan Smid, auditeur.

De gauche à droite: C. Törneling, B. Urbanič, J. Oroszki, M. Smid, L. Balko, N.-E. Brokopp et M. Zhekova.

Table des matières

Glossaire

Synthèse

Introduction

Clôture des programmes pluriannuels dans les domaines politiques de la cohésion et du développement rural

Responsabilités des États membres et de la Commission dans le processus de clôture

Étendue et approche de l’audit

Observations

Les règles applicables à la clôture des programmes ont été améliorées mais d’autres mesures sont nécessaires pour gagner en efficience et en rapidité

Des changements considérables ont été apportés aux modalités de clôture dans les domaines de la cohésion et du développement rural depuis la période 2000-2006

La légalité et la régularité sont prises en compte dans la clôture des programmes de cohésion 2007-2013 mais sont dissociées de la clôture des programmes de développement rural

Il n’est pas suffisamment tenu compte des réalisations et des résultats atteints à la clôture

Aucun rapport de clôture consolidé sur la légalité et la régularité des dépenses ainsi que sur les réalisations et les résultats atteints n’est présenté au Parlement européen et au Conseil

En raison du chevauchement des périodes d’éligibilité, la clôture n’est engagée que plusieurs années après le terme de la période de programmation

La Commission a fourni un soutien approprié et en temps utile aux États membres pour les aider à préparer la clôture des programmes 2007-2013, mais elle doit demeurer vigilante afin de veiller à ce qu’ils procèdent avec rigueur

La Commission a diffusé des orientations complètes et en temps utile sur la clôture 2007-2013

Certaines exigences imposées par les lignes directrices relatives à la cohésion vont au delà des dispositions réglementaires

Les États membres sont satisfaits du soutien apporté par la Commission, mais la coordination entre les autorités nationales et régionales est primordiale

La Commission doit demeurer vigilante afin de garantir la rigueur de l’exercice de clôture 2007-2013

Conclusions et recommandations

Annexe I | — | Base juridique sous-tendant la clôture des programmes 2007-2013
Annexe II | — | Gestion et contrôle des programmes 2007-2013 au niveau des États membres
Annexe III | — | Évolution du cadre d’assurance de la Commission et des modalités de clôture sur trois périodes
Annexe IV | — | Aperçu des principaux points nécessitant une clarification pour la clôture 2007-2013 – réactions des autorités des États membres à l’enquête/aux entretiens

Réponses de la Commission

Glossaire

Apurement de conformité: décisions de la Commission sur les dépenses à écarter du financement de l’UE parce qu’elles n’ont pas été effectuées conformément aux règles de l’UE. De telles décisions concernent généralement les dépenses portant sur plus d’un exercice.

Apurement des comptes: procédure en deux étapes, mise en œuvre par la Commission, pour veiller à ce que les États membres exercent dûment leurs responsabilités en matière de paiements effectués dans le cadre de la politique agricole commune (PAC). La procédure comporte un apurement financier annuel portant sur les comptes de chaque organisme payeur et un apurement de conformité pluriannuel concernant la conformité des opérations aux règles de l’UE.

Apurement financier: décision annuelle de la Commission couvrant l’exhaustivité, l’exactitude et la véracité des comptes annuels soumis par les organismes payeurs agréés. Aux fins de cette décision, la Commission exige que les comptes soient certifiés par des organismes de certification indépendants.

Cadre financier pluriannuel (CFP): le CFP établit les priorités en matière de dépenses ainsi que les montants maximaux que l’UE peut allouer à des domaines particuliers pendant une période déterminée couvrant plusieurs années. Les plafonds de dépenses prévus dans le règlement fixant le CFP sont toujours plus élevés que ceux du budget de l’UE. Le CFP tient également compte des sources de revenus pour le budget de l’UE et des mécanismes de correction pour la période en cause. Le CFP actuel couvre la période 2014-2020, les précédents cadres concernaient les périodes 2007-2013 et 2000-2006 (Agenda 2000).

Corrections financières: elles visent à protéger le budget de l’UE contre la charge que représentent les dépenses erronées ou irrégulières. En ce qui concerne les dépenses en gestion partagée, le recouvrement des paiements indus incombe au premier chef à l’État membre. Les corrections financières peuvent être effectuées moyennant des recouvrements auprès des bénéficiaires ou un retrait des dépenses irrégulières des déclarations de dépenses de l’État membre. Des corrections financières peuvent également être imposées par la Commission.

Corrections financières nettes: corrections financières imposées par la Commission lorsque des États membres sont tenus de rembourser au budget de l’UE des fonds indûment perçus, ce qui entraîne une réduction définitive des fonds alloués à l’État membre en cause.

Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI): ils rassemblent cinq Fonds distincts qui visent à réduire les déséquilibres régionaux dans l’Union en fixant des cadres stratégiques pour la période budgétaire couverte par le cadre financier pluriannuel (CFP) septennal. Ils comprennent: le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE), le Fonds de cohésion (FC), le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).

Gestion partagée: méthode d’exécution du budget de l’UE selon laquelle la Commission délègue les tâches d’exécution aux États membres, mais en reste responsable en dernier ressort.

Grand projet: projet qui comprend un ensemble de travaux économiquement indivisibles remplissant une fonction technique précise et visant des objectifs clairement définis, et dont le coût total pris en considération pour déterminer le montant de la participation des Fonds excède 50 millions d’euros (pour la période de programmation 2007-2013). L’approbation de la Commission est requise au niveau du projet global.

Instruments financiers: terme générique désignant les contrats qui octroient à leur titulaire une créance à l’égard d’un débiteur. L’UE apporte son soutien à trois types d’instruments financiers: les instruments de capitaux propres, les instruments de prêt et les instruments de garantie. Les instruments de capitaux propres et les instruments de prêt sont des contrats entre un investisseur et une entité détenue ou entre un prêteur et un emprunteur. Les garanties sont des contrats par lesquels un garant garantit les droits d’un investisseur ou d’un prêteur.

Opération: un projet, un groupe de projets, ou toute autre action, sélectionné selon les critères établis pour le programme opérationnel ou pour le programme de développement rural concerné et mis en œuvre par un ou plusieurs bénéficiaires en vue d’atteindre les buts et les objectifs du programme.

Politique de cohésion: elle est l’un des domaines politiques les plus importants financés sur le budget de l’UE. Elle a pour objectif, d’une part, la réduction des disparités de développement qui existent entre les différentes régions, par la restructuration des zones industrielles en déclin et la diversification des zones rurales et, d’autre part, le renforcement de la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale. Elle est financée au moyen du Fonds européen de développement régional (FEDER), du Fonds social européen (FSE) et du Fonds de cohésion (FC).

Politique de développement rural: le deuxième pilier de la politique agricole commune, cofinancé par le Feader. Cette politique vise à améliorer l’espace rural et la situation des personnes qui y vivent par le renforcement de la compétitivité des secteurs agricole et forestier, par l’amélioration de l’environnement et de la qualité de la vie en milieu rural, et par la promotion de la diversification de l’économie rurale. Elle comprend des mesures liées à la surface et d’autres non liées à la surface. Ces dernières sont, pour l’essentiel, des mesures d’investissement telles que la modernisation des exploitations agricoles et la mise en place d’infrastructures publiques dans les zones rurales.

Programme de développement rural (PDR): document de programmation élaboré par un État membre et approuvé par la Commission pour planifier la mise en œuvre de la politique de développement rural de l’UE au niveau régional ou national et en assurer le suivi. Le PDR établit les priorités et les objectifs spécifiques d’un État membre, ainsi que les modalités d’utilisation des fonds (cofinancements de l’UE et cofinancements publics au niveau national) au cours d’une période déterminée (actuellement sept ans). Les PDR sont cofinancés par le Feader.

Programme opérationnel (PO): un PO établit les priorités et les objectifs spécifiques d’un État membre, ainsi que les modalités d’utilisation des fonds (cofinancements de l’UE et cofinancements publics et privés au niveau national) au cours d’une période déterminée (actuellement sept ans) pour financer des projets. Les projets relevant d’un PO doivent contribuer à la réalisation d’un certain nombre d’objectifs. Le PO peut être financé par le FEDER, le FC et/ou le FSE. Il est élaboré par l’État membre et doit être approuvé par la Commission préalablement à tout paiement sur le budget de l’UE. Les PO ne peuvent être modifiés pendant la période couverte que par accord entre les deux parties.

Rapport annuel d’activité (RAA): les RAA indiquent, entre autres, les résultats des opérations par rapport aux objectifs qui ont été assignés, les risques associés et la forme du contrôle interne. Depuis l’exercice budgétaire 2001 en ce qui concerne la Commission et depuis 2003 pour l’ensemble des institutions de l’Union européenne (UE), l’«ordonnateur délégué» doit rendre compte à son institution de l’exercice de ses fonctions sous la forme d’un RAA, accompagné des informations financières et de gestion.

Recouvrement: l’une des deux façons d’appliquer une correction financière (l’autre étant le retrait). L’État membre laisse la dépense inscrite dans le programme jusqu’au moment de recouvrer le montant indûment payé auprès des bénéficiaires et le retire de la déclaration de dépenses suivante, sitôt le recouvrement effectué.

Réserve de performance: ressources représentant 6 % du financement alloué au FEDER, au FSE et au FC, ou au Feader, qui seront versées après l’examen de la performance de 2019 si certaines exigences sont satisfaites, voire dépassées.

Seuil de signification: les auditeurs formulent un avis indiquant si les états financiers sont établis, dans tous leurs aspects significatifs, conformément à un certain ensemble de règles. L’évaluation de ce qui est significatif relève du jugement professionnel. Le seuil de signification utilisé par la Commission est actuellement de 2 % et se réfère au taux de dépenses contrôlées de l’UE qui sont erronées ou irrégulières.

Solde final: montant payé ou recouvré à la clôture d’un programme opérationnel ou d’un programme de développement rural, conformément aux lignes directrices relatives à la clôture des programmes.

Taux de risque résiduel: estimation de la part des dépenses déclarées de façon cumulée, pour chaque programme pendant toute la période de programmation, qui ne sont pas légales et régulières. Le taux de risque résiduel tient compte de l’ensemble des corrections financières appliquées depuis le début de la période de programmation ainsi que des dépenses totales déclarées à la clôture.

Synthèse

I

Les dépenses liées aux politiques de cohésion et de développement rural représentent une part importante (environ 44 %) du budget général de l’Union européenne (UE). Ces deux politiques présentent des objectifs complémentaires et sont mises en œuvre au moyen d’instruments dont les systèmes de gestion et de contrôle sont similaires.

II

Les dépenses de l’UE sont généralement planifiées et exécutées au titre du «cadre financier pluriannuel» (CFP) couvrant la programmation pour une période définie de plusieurs années. Cette période coïncide avec les périodes de programmation concernant les domaines de la cohésion et du développement rural. Les trois dernières périodes de programmation couvrent les années 2000-2006, 2007-2013 et 2014-2020. Les audits que nous avons effectués au cours de la période 2007-2013 ont indiqué que les domaines de la cohésion et du développement rural sont tous deux exposés à un niveau significatif de dépenses irrégulières.

III

À l’issue d’une période de programmation, les programmes de cohésion et de développement rural doivent être clôturés et faire l’objet d’une liquidation financière. Cela implique de déterminer la part de l’UE dans le cofinancement de dépenses irrégulières et le reversement de cette part au budget de l’UE. Tant la Commission que les États membres ont des tâches et des responsabilités spécifiques dans le processus de clôture. Elles sont fixées par les règlements et précisées dans les lignes directrices diffusées par la Commission.

IV

Au cours de notre audit, nous avons examiné si les règles et les procédures de clôture fournissent à la Commission et aux États membres une base leur permettant de clôturer les programmes de cohésion et de développement rural de manière efficiente et en temps opportun. Nous avons comparé les modalités de clôture de trois périodes de programmation pour les deux domaines politiques et évalué en particulier comment la Commission obtient l’assurance que la déclaration finale comporte des dépenses qui sont légales et régulières, et effectuées conformément aux objectifs des programmes. Nous avons également analysé la durée du processus de clôture et examiné si l’autorité budgétaire est informée du résultat de la clôture des programmes.

V

Les modalités de clôture dans les domaines de la cohésion et du développement rural ont évolué au cours de ces trois périodes de programmation. Pour la période 2000-2006, les modalités étaient les mêmes pour les deux domaines. Les dépenses étaient déclarées de façon cumulée et n’étaient approuvées par la Commission qu’à la clôture. Pendant la période 2007-2013, les États membres étaient tenus de fournir à la Commission une assurance annuelle sur la légalité et la régularité des opérations financées par l’UE, mais cette exigence a été mise en œuvre de manière différente dans l’un et l’autre domaine.

VI

Dans le domaine de la cohésion, la clôture peut généralement être considérée comme marquant l’acceptation définitive de la légalité et de la régularité des dépenses. La Commission calcule à cet effet, pour chaque programme, un taux de risque résiduel en tenant compte des corrections financières pour l’ensemble de la période. Dans le domaine du développement rural, en revanche, les dépenses liées aux programmes ont été apurées annuellement et la Commission a continué ses contrôles de la légalité et de la régularité même après la clôture officielle du programme. La clôture est dans ce cas une opération strictement financière, sans acceptation de la légalité et de la régularité des dépenses et sans calcul d’un taux de risque résiduel pour chaque programme de développement rural.

VII

En ce qui concerne la période 2014-2020, le cadre d’assurance a encore été amélioré et harmonisé entre les deux domaines de dépenses. L’acceptation annuelle des comptes intervient désormais dans les deux domaines politiques. Cependant, certaines divergences subsistent au niveau de la terminologie, des périodes couvertes et des délais.

VIII

Pour la période 2007-2013, nous avons observé que l’accent n’a guère été mis sur les réalisations et les résultats atteints. Même si la notification, par les États membres, des résultats de leurs programmes est obligatoire et fait l’objet d’une évaluation minutieuse par la Commission, le paiement du solde final à la clôture n’est pas directement lié aux réalisations et résultats effectivement atteints dans l’un et l’autre domaine visé.

IX

Quant au moment de la clôture, il ne coïncide ni avec la fin de la période de programmation ni avec celle de la période d’éligibilité. En général, la clôture officielle est engagée après le terme de la période d’éligibilité, lorsque la période de programmation suivante est déjà pleinement lancée; en fonction des circonstances, son achèvement peut prendre encore plusieurs années. L’important chevauchement entre les travaux correspondant aux différentes périodes et les difficultés administratives rencontrées lors du suivi des activités – certaines pouvant avoir eu lieu une décennie plus tôt –, induisent un risque pour l’efficacité de la clôture des programmes. En outre, la possibilité de dépenser le budget alloué au programme jusqu’à deux années (n + 2) après la fin de la période de programmation, voire trois (n +3) pour la période 2014-2020, n’incite pas à entamer les programmes de la période suivante.

X

Un autre problème réside dans la communication du résultat de la clôture des programmes, et ce dans les deux domaines. En particulier, la Commission n’informe pas l’autorité budgétaire du résultat final du processus de clôture (la régularité des dépenses ainsi que les réalisations et les résultats atteints). Étant donné que le système budgétaire de l’UE s’articule autour de programmations pluriannuelles, nous estimons que la Commission devrait présenter au Parlement européen et au Conseil un rapport de clôture consolidé contenant des informations clés sur les aspects les plus pertinents liés à la performance et à la conformité de la mise en œuvre des programmes.

XI

Afin de garantir que les modalités de clôture applicables aux domaines politiques de la cohésion et du développement rural améliorent l’obligation de rendre compte et la transparence quant à l’utilisation des fonds de l’UE, nous recommandons que la Commission:

-propose d’uniformiser davantage les dispositions réglementaires en matière de clôture dans les domaines de la cohésion et du développement rural, en vue d’établir un processus d’assurance annuel harmonisé;

-introduise une validation finale par ses soins de la légalité et la régularité des dépenses ainsi que des réalisations et résultats atteints au moment de la clôture des programmes. Cela supposerait de définir des procédures relatives au calcul d’un taux de risque résiduel du programme et de garantir que le taux calculé ne dépasse pas le seuil de signification à la clôture, d’établir la réalisation, ou non, des objectifs et, le cas échéant, d’imposer des corrections financières en cas de contre-performance;

-précise la manière dont elle entend informer l’autorité budgétaire du résultat du processus de clôture;

-mette fin au chevauchement des périodes d’éligibilité, en faisant coïncider dans la mesure du possible la fin de la période d’éligibilité avec le début de la période de programmation suivante, et exige une clôture rapide des programmes après l’expiration de la période d’éligibilité (un délai de six mois au maximum pour la présentation par les États membres des documents de clôture et six mois supplémentaires pour la décision de la Commission).

Ces recommandations devraient être mises en œuvre lors de l’élaboration du cadre législatif relatif à la période après 2020.

XII

Nous avons également évalué si la Commission a fourni des orientations et un soutien appropriés et en temps utile aux États membres pour les aider à préparer la clôture de leurs programmes 2007-2013. Dans l’ensemble, nous avons constaté que les lignes directrices relatives à la clôture des programmes établies par la Commission pour la période 2007-2013 et concernant la cohésion et le développement rural fournissent une base adéquate pour permettre aux États membres de se préparer efficacement à l’exercice de clôture. Les lignes directrices étaient complètes et élaborées en temps utile, et la Commission a apporté un soutien supplémentaire pour répondre aux besoins des États membres. Ces derniers étaient satisfaits du soutien de la Commission et ont estimé, dans une large mesure, qu’ils étaient bien préparés à l’exercice de clôture.

XIII

Lors de la clôture des programmes de cohésion et de développement rural 2007-2013, nous avons décelé certains risques qui doivent être pris en considération. En particulier, l’absence de délais contraignants en ce qui concerne certains aspects liés à la clôture pourrait retarder encore le processus de clôture. Nous avons par ailleurs constaté que certaines exigences, notamment celles liées aux projets non opérationnels et à la communication d’un taux de risque résiduel, contribuent à atténuer les risques associés à la clôture. D’autres, comme celles liées à la division des projets de moindre ampleur en phases, sont nécessaires mais, compte tenu de leur formulation actuelle, sont susceptibles de compliquer l’exercice de clôture. Enfin, nous craignons que les contrôles réalisés au niveau des États membres et/ou de la Commission ne soient pas suffisants pour garantir, à la clôture, la légalité et la régularité des dépenses concernant les instruments financiers, les avances contractuelles et certains grands projets liés aux aides d’État.

XIV

En conséquence, la Commission doit demeurer vigilante afin de garantir la rigueur de l’exercice de clôture 2007-2013. Pour faire en sorte que tous les risques soient dûment pris en considération lors de la clôture des programmes de cohésion et de développement rural 2007-2013, nous recommandons à la Commission de veiller à ce que:

-les décisions relatives à l’approbation des grands projets soient prises rapidement,

-les États membres mettent en œuvre des procédures spécifiques pour vérifier l’éligibilité des dépenses, notamment celles concernant les instruments financiers et les avances contractuelles.

XV

Nous recommandons également que les autorités de gestion des États membres versent en temps opportun la contribution financière de l’UE dans son intégralité aux bénéficiaires des projets.

Introduction

Clôture des programmes pluriannuels dans les domaines politiques de la cohésion et du développement rural

Périodes de programmation et affectation budgétaire

01

Les dépenses liées aux politiques de cohésion et de développement rural représentent une part importante (environ 44 %) du budget général de l’UE. À l’instar des autres politiques de dépenses de l’UE, elles sont planifiées et exécutées au titre du «cadre financier» pluriannuel (CFP) couvrant la programmation pour une période définie de plusieurs années. Cette période coïncide avec les périodes de programmation concernant les domaines de la cohésion et du développement rural. Les trois dernières périodes couvrent les années 2000-2006, 2007-2013 et 2014-2020.

02

Le domaine de la cohésion et celui du développement rural présentent des caractéristiques communes pour ce qui est de leurs mécanismes d’acheminement de l’aide, des instruments et des systèmes de contrôle. L’un et l’autre visent à réduire les disparités régionales (voir encadré 1) et ils sont tous deux financés par les Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI)¹ pour la période 2014-2020.

Encadré 1

Objectifs politiques des domaines de la cohésion et du développement rural

La politique de cohésion a pour objectif, d’une part, la réduction des disparités de développement qui existent entre les différentes régions par la restructuration des zones industrielles en déclin et la diversification des zones rurales et, d’autre part, le renforcement de la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale.

La politique de développement rural vise à améliorer l’espace rural et la situation des personnes qui y vivent par le renforcement de la compétitivité des secteurs agricole et forestier, par l’amélioration de l’environnement et de la qualité de la vie en milieu rural, et par la promotion de la diversification de l’économie rurale.

03

Pour la période de programmation 2014-2020, environ 460 milliards d’euros ont été alloués aux programmes de cohésion et de développement rural sur le budget de l’UE, contre environ 430 milliards d’euros pour la période 2007-2013 et 300 milliards d’euros pour la période 2000-2006 (voir figure 1). Cela correspond approximativement à 40 % du budget total de l’UE pour la période 2000-2006, 44 % pour la période 2007-2013 et 43 % pour la période 2014-2020.

Figure 1

Financement de l’UE alloué pour les périodes 2000-2006, 2007-2013 et 2014-2020 (en milliards d’euros)

NB: Le diagramme a été établi sur la base des CFP ajustés pour 2006 (EU-25), 2013 (EU-27) et 2017 (EU-28), respectivement.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données fournies par la Commission.

Gestion partagée des politiques de cohésion et de développement rural

04

La responsabilité de la mise en œuvre des politiques de cohésion et de développement rural est partagée entre les États membres et la Commission européenne. Sur la base des propositions des États membres, la Commission approuve les programmes pluriannuels.

05

À la Commission, les directions générales de la politique régionale et urbaine (DG REGIO), de l’emploi, des affaires sociales et de l’inclusion (DG EMPL), ainsi que de l’agriculture et du développement rural (DG AGRI) sont chargées de la gestion de ces domaines politiques. Dans les États membres, les autorités chargées des programmes nationaux et/ou régionaux dans le cadre de la cohésion et du développement rural ont pour mission de s’assurer de la légalité et la régularité des opérations cofinancées, tandis que la surveillance et la responsabilité ultime sont du ressort de la Commission².

La clôture, dernière étape du cycle de vie d’un programme

06

L’approbation, la mise en œuvre et la clôture des programmes pluriannuels font partie d’un processus cyclique. La figure 2 explique les trois étapes de la vie d’un programme.

07

Dans le règlement financier de l’UE et les règlements sectoriels relatifs à ces deux domaines politiques, la clôture, dernière étape du cycle de vie d’un programme, est définie comme le paiement à l’État membre du solde qui apure les dépenses qui l’ont précédé (appelé aussi «solde final»), ou le recouvrement des trop-perçus versés par la Commission³.

Figure 2

Le cycle de vie des programmes pluriannuels relevant de la cohésion et du développement rural

Source: Cour des comptes européenne.

08

Toutefois, la «clôture» fait également référence au processus d’achèvement d’un programme, lequel implique la présentation de documents par les États membres à la Commission et aboutit au paiement du solde final. En ce qui concerne les deux domaines politiques visés, les conditions associées aux modalités de clôture sont fixées dans les règlements respectivement applicables, énumérés à l’annexe I.

09

La clôture est une étape cruciale du cycle de vie d’un programme pour les raisons suivantes:

οla Commission est tenue d’accepter uniquement les dépenses mises en œuvre conformément aux règles nationales et de l’UE. Cela signifie notamment que seules les dépenses effectuées conformément aux objectifs des programmes et de manière légale et régulière peuvent être remboursées sur le budget de l’UE;

οles États membres sont tenus de s’assurer que les dépenses sont conformes aux exigences légales applicables et aux principes de la bonne gestion financière. Toutes les dépenses irrégulières détectées et corrigées par la Commission après la clôture du programme peuvent entraîner une réduction nette des fonds de l’UE affectés à ce dernier. Dans le domaine du développement rural, toutes les corrections de ce type ont un effet net sur le financement de l’UE.

10

Dans le même temps, la réglementation de l’UE prévoit que les fonds de l’Union mis à disposition pour cofinancer les opérations au niveau national soient dépensés dans les délais indiqués dans les règlements. La pression à laquelle sont soumis les États membres pour utiliser l’intégralité des fonds s’accroît à l’approche de la fin de la période d’éligibilité, étant donné qu’ils risquent de perdre la partie non dépensée des fonds qui leur ont été alloués initialement.

Responsabilités des États membres et de la Commission dans le processus de clôture

Les autorités des États membres soumettent les documents de clôture

11

L’annexe II présente les autorités responsables, au niveau national, de la gestion et du contrôle des programmes de cohésion et de développement rural relevant de la période 2007-2013. Le tableau 1 décrit leurs responsabilités respectives dans le processus de clôture.

Tableau 1

Les responsabilités incombant aux autorités des États membres à la clôture

Cohésion
Développement rural

i)L’autorité de gestion transmet un rapport final d’exécution qui couvre l’ensemble de la période de programmation¹.

i)L’autorité de gestion transmet le dernier rapport annuel d’avancement relatif à la mise en œuvre⁴.

ii)L’autorité de certification transmet la demande de paiement du solde final ainsi que l’état final des dépenses².

ii)L’organisme payeur transmet les comptes annuels de la dernière année de mise en œuvre⁵.

iii)L’autorité d’audit évalue la validité de la demande de paiement du solde final ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes couvertes par l’état final des dépenses, accompagnée d’un rapport de contrôle final³.

Dans sa déclaration de clôture, l’autorité d’audit est tenue de communiquer un taux de risque résiduel par PO (ou groupe de PO) pour l’ensemble de la période de programmation. Si celui-ci est supérieur au seuil de signification de 2 % fixé par la Commission, il doit normalement en résulter une correction financière. Les programmes ne doivent pas être clôturés si le taux de risque résiduel vérifié est supérieur au seuil de signification.

iii) L’organisme de certification émet un avis et établit un rapport sur l’exhaustivité, l’exactitude et la véracité des derniers comptes annuels et le bon fonctionnement du système de contrôle interne⁶.

1Article 67 du règlement (CE) n° 1083/2006.

2Articles 61, 78 et 89 du règlement (CE) n° 1083/2006.

3Article 62, paragraphe 1, point e), du règlement (CE) n° 1083/2006.

4Article 82, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1698/2005 et article 37 du règlement (UE) n° 1306/2013.

5Article 7, paragraphe 3, et article 37 du règlement (UE) n° 1306/2013.

6Article 9 du règlement (UE) n° 1306/2013 et article 5 du règlement d’exécution (UE) n° 908/2014 de la Commission du 6 août 2014 portant modalités d’application du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les organismes payeurs et autres entités, la gestion financière, l’apurement des comptes, les règles relatives aux contrôles, les garanties et la transparence (JO L 255 du 28.8.2014, p. 59).

Source: Cour des comptes européenne.

La Commission évalue et accepte les documents de clôture

12

Dans le domaine de la cohésion, en ce qui concerne la clôture 2007-2013, la Commission dispose de cinq mois pour examiner les documents présentés par les États membres et émettre un avis sur le rapport final d’exécution⁴ et la déclaration de clôture⁵. Après avoir accepté ces derniers, la Commission est tenue d’effectuer le paiement du solde final dans un délai n’excédant pas 45 jours⁶. Pendant la période de programmation, les vérifications réalisées par les États membres ou la Commission pourraient entraîner des corrections financières concernant un PO. En général, tous les problèmes non résolus liés aux activités de contrôle et aux constatations d’audit doivent être clarifiés et réglés pendant le processus de clôture. Cependant, la Commission peut entreprendre des travaux d’audit complémentaires susceptibles d’aboutir à des corrections financières après le paiement du solde final⁷.

13

Dans le domaine du développement rural, la clôture est fondée, dans une large mesure, sur la procédure d’apurement financier annuel: la vérification annuelle du rapport de l’organisme de certification par la Commission et l’acceptation des comptes par celle-ci. À la clôture, la Commission dispose de cinq mois pour se prononcer sur le dernier rapport annuel d’avancement⁸. Le paiement du solde final par la Commission intervient au plus tard six mois après que le rapport a été jugé recevable et les derniers comptes annuels ont été apurés⁹. Tout au long de la période de programmation et indépendamment de l’apurement financier, la Commission a également procédé à des contrôles sur la légalité et la régularité des dépenses (apurement de conformité pluriannuel) aux fins de protéger le budget de l’UE contre les dépenses irrégulières. Ces contrôles ont fréquemment entraîné des corrections financières nettes et peuvent encore être effectués ou menés à terme après la clôture des PDR.

14

Tandis que la date limite fixée pour la présentation, par les autorités des États membres, des documents de clôture concernant le développement rural était le 30 juin 2016, celle pour la soumission des documents relevant de la cohésion était le 30 mars 2017. Au moment de l’audit, compte tenu des différents délais, les directions générales en étaient à des stades d’avancement différents. Si la DG AGRI avait finalisé ses procédures et son manuel internes relatifs à la clôture des programmes, cette tâche était toujours en cours à la DG REGIO et la DG EMPL, son achèvement étant prévu pour fin 2016, avant la date limite de dépôt des documents de clôture.

1Article 1er du règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil (JO L 347 du 20.12.2013, p. 320).

2Article 317 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

3Article 90 du règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil (le règlement financier) (JO L 298 du 26.10.2012, p. 1); article 109, paragraphe 3, des règles d’application du règlement financier; article 89, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion (JO L 210 du 31.7.2006, p. 25); article 37 du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) n° 352/78, (CE) n° 165/94, (CE) n° 2799/98, (CE) n° 814/2000, (CE) n° 1290/2005 et (CE) n° 485/2008 du Conseil (JO L 347 du 20.12.2013, p. 549).

4Article 67, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1083/2006.

5Article 89, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1083/2006.

6Article 89, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1083/2006.

7Aux termes de l’article 90 du règlement (CE) n° 1083/2006, l’autorité de gestion veille à ce que l’ensemble des pièces justificatives concernant les dépenses et les audits du programme opérationnel concerné soit tenu à la disposition de la Commission et de la Cour des comptes pendant une période de trois ans après la clôture.

8Article 82, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 277 du 21.10.2005, p. 1).

9Article 37 du règlement (UE) n° 1306/2013.

Étendue et approche de l’audit

15

Au cours de notre audit, nous avons examiné si les règles et les procédures en vigueur dans les domaines de la cohésion et du développement rural fournissent à la Commission et aux États membres une base leur permettant de clôturer les programmes de manière efficiente et en temps opportun.

Nous avons d’abord examiné:

οsi les dispositions réglementaires régissant la clôture des programmes de cohésion et de développement rural requièrent l’acceptation finale de la légalité et de la régularité des dépenses liées à ceux-ci, d’une part, et l’assurance que les réalisations et résultats attendus ont été produits, d’autre part;

οsi l’autorité budgétaire (le Parlement européen et le Conseil) sont informés du résultat de la clôture des programmes de dépenses pluriannuels;

οsi le processus de clôture se déroule en temps opportun.

Nous avons ensuite évalué si la Commission a fourni un soutien approprié et en temps utile aux États membres pour les aider à se préparer à la clôture de leurs PO et PDR de 2007-2013.

16

Notre audit a été centré sur les forces et les faiblesses des modalités de clôture des programmes de cohésion et de développement rural pour la période 2007-2013, sur les enseignements tirés de la clôture des programmes 2000-2006 et sur la mesure dans laquelle les faiblesses mises en évidence pour l’une et l’autre période ont été corrigées dans les règlements régissant la période 2014-2020.

17

Les travaux d’audit ont consisté en:

οl’analyse des règles régissant la clôture des périodes de programmation 2000-2006, 2007-2013 et 2014-2020;

οl’analyse du soutien apporté par la Commission aux États membres au moyen d’orientations et d’actions de formation pour la clôture des programmes 2007-2013;

οune enquête par voie électronique auprès des autorités nationales et régionales impliquées dans la clôture des programmes afin de connaître leur point de vue sur les règles, les orientations et le soutien fournis par la Commission, ainsi que leur propre état de préparation. L’enquête a été conduite pendant la période allant de novembre 2015 à janvier 2016. Le questionnaire d’enquête a été adressé à des autorités de gestion et des autorités d’audit en ce qui concerne le domaine politique de la cohésion et à des organismes payeurs et des organismes de certification pour ce qui est du domaine du développement rural. Parmi les 480 autorités invitées à participer à l’enquête, 337 y ont répondu (soit un taux de réponse d’environ 70 %);

οdes entretiens avec les représentants des autorités des États membres ayant participé à l’enquête. Au total, nous avons mené des entretiens avec des représentants de 25 autorités nationales et régionales en ce qui concerne la cohésion et de 12 autorités pour ce qui est du développement rural.

18

Les travaux d’audit ont été réalisés entre septembre 2015 et septembre 2016.

Observations

Les règles applicables à la clôture des programmes ont été améliorées mais d’autres mesures sont nécessaires pour gagner en efficience et en rapidité

19

La clôture est la dernière étape du cycle de vie d’un programme pluriannuel. Afin de garantir l’obligation de rendre compte et la transparence, la Commission doit accepter la légalité et la régularité des dépenses finales ainsi que leur conformité avec les objectifs des programmes. La clôture doit intervenir dès que possible après la fin de la période de programmation et la Commission est tenue de faire rapport à l’autorité budgétaire sur son issue.

20

Compte tenu des similitudes dans les domaines politiques de la cohésion et du développement rural (notamment les mesures d’investissement non liées à la surface) et du fait que depuis 2014, ces deux domaines relèvent des Fonds structurels et d’investissement européens, les modalités de clôture devraient être harmonisées afin d’accroître la transparence et de faciliter les comparaisons. Des modalités de clôture harmonisées permettraient également aux parties prenantes de mieux comprendre le processus de clôture. Enfin, des règles communes pourraient conduire à des gains d’efficacité dans la mise en œuvre des programmes.

Des changements considérables ont été apportés aux modalités de clôture dans les domaines de la cohésion et du développement rural depuis la période 2000-2006

Période 2000-2006: aucune assurance annuelle fournie par les États membres dans l’un et l’autre domaine politique

21

Pour la période 2000-2006, le processus de clôture et les lignes directrices étaient communs au domaine de la cohésion et à celui du développement rural; aucune assurance annuelle n’était fournie par les autorités des États membres dans l’un et l’autre domaine politique. À la clôture des programmes, ces autorités¹⁰ étaient tenues de fournir une assurance sur la base d’un contrôle par sondage quant à la légalité et à la régularité de l’ensemble des dépenses pendant la période. Dans de nombreux cas, l’examen et les vérifications de la Commission ont conduit à des demandes de clarification ou à des travaux supplémentaires au niveau des États membres, ce qui a souvent prolongé le processus de clôture. Par exemple, pour 14 % des programmes opérationnels relevant du FEDER, la clôture a pris plus de quatre années. La figure 3 donne une vue d’ensemble du temps nécessaire aux directions générales de la Commission pour clôturer les programmes de cohésion et de développement rural.

Figure 3

Temps nécessaire à la clôture des PO et des PDR relevant de la période 2000-2006

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données fournies par la Commission.

Période 2007-2013: obligation pour les États membres de fournir une assurance annuelle dans l’un et l’autre domaine politique

22

Pour ce qui est de la période de programmation 2007-2013, les États membres ont été tenus de fournir une assurance annuelle dans les deux domaines politiques visés. En servant de base à la clôture des programmes, ces déclarations annuelles étaient censées faciliter et accélérer la procédure par rapport à la période précédente. Dans le domaine de la cohésion, elles ont pris la forme de rapports annuels de contrôle présentés par les autorités d’audit et approuvés par la Commission. Dans le domaine du développement rural, la Commission a établi la procédure d’«apurement des comptes»¹¹ pour la validation définitive des dépenses, qui comporte un apurement financier annuel et un apurement de conformité pluriannuel (voir point 13). L’annexe II donne une vue d’ensemble des tâches de gestion et de contrôle incombant aux autorités des États membres responsables pour la période de programmation 2007-2013.

23

Dans le domaine politique de la cohésion, pendant la période 2007-2013, les dépenses étaient déclarées cumulativement dès le début de la période et la Commission ne les acceptait pas annuellement. Les rapports de contrôle et les avis transmis chaque année par les autorités d’audit et acceptés par la Commission constituaient toutefois une partie importante de l’assurance annuelle de la Commission. Celle-ci avait également la possibilité d’interrompre ou de suspendre les paiements en cas de doutes quant à la légalité et la régularité des dépenses. Le système des rapports de contrôle et des avis annuels, ainsi que l’acceptation par la Commission des rapports annuels d’exécution constituent les fondements du processus de clôture.

24

Quant au domaine du développement rural, la Commission a accepté les déclarations de dépenses annuellement pendant la période 2007-2013. Elle était tenue de vérifier le rapport et l’avis d’audit de l’organisme de certification et d’approuver les comptes chaque année (apurement financier annuel). Cette procédure concernait non seulement les comptes mais également le fonctionnement du système de contrôle interne de l’organisme payeur ainsi que la déclaration d’assurance émise par son directeur; toutefois elle ne s’étendait pas à la légalité et à la régularité des dépenses. Indépendamment de ces obligations, la Commission était également tenue d’examiner et d’approuver le rapport annuel d’avancement relatif à la mise en œuvre. La clôture des programmes de développement rural repose sur les comptes annuels soumis par les États membres concernant chaque exercice de la période de programmation (de 2007 à 2015) et leur approbation par la Commission (décisions d’apurement financier). Toutefois, la légalité et la régularité sont exclues du champ d’application de l’apurement financier annuel; elles sont en revanche couvertes par la procédure d’apurement de conformité, qui peut se poursuivre même après la clôture. Dans le domaine du développement rural, la clôture peut donc être considérée comme un processus se décomposant en différentes étapes tout au long de la période de mise en œuvre et se poursuivant après la clôture officielle d’un PDR, plutôt qu’un exercice ponctuel réalisé à un moment donné.

25

L’annexe III présente l’évolution du système de gestion et de contrôle intervenant dans la clôture de programmes sur trois périodes de programmation (2000-2006, 2007-2013 et 2014-2020) dans les domaines de la cohésion et du développement rural. Elle montre également comment les autorités des États membres et la Commission fournissent des informations de suivi et une assurance au cours de ces trois périodes.

Période 2014-2020: convergence accrue des modalités de clôture dans les domaines de la cohésion et du développement rural, mais pas encore d’adéquation parfaite

26

Pour la période de programmation 2014-2020, la Commission applique la procédure d’approbation annuelle des comptes dans les domaines de la cohésion et du développement rural¹², entraînant une «clôture annuelle» pour ces deux domaines. Pour ce qui est du domaine de la cohésion, les problèmes relatifs à la légalité et à la régularité des dépenses sont pris en compte aux fins de l’approbation annuelle des comptes dès lors qu’ils sont décelés et corrigés par les autorités nationales avant la présentation des comptes à la Commission, mais ils peuvent également être traités ultérieurement au moyen d’audits de conformité pluriannuels, qui aboutissent à des corrections financières nettes imposées par cette dernière sous certaines conditions¹³. Cela correspond globalement au processus mis en place pour le domaine du développement rural depuis la période 2007-2013. En ce qui concerne ce domaine précisément, l’assurance annuelle englobe également la légalité et la régularité puisque, depuis 2015, les organismes de certification sont tenus d’inclure ces aspects dans leurs rapports annuels. Comme c’est le cas pour la politique de cohésion, des audits de conformité pluriannuels entraînant l’application éventuelle de corrections financières nettes sont effectués séparément.

27

Dans les deux domaines politiques, la clôture de la période 2014-2020 sera quasiment identique à l’approbation annuelle des comptes, à la différence que pour le domaine de la cohésion, un rapport final de mise en œuvre sera exigé en sus des documents annuels¹⁴ communiqués pour la dernière année. Pour ce qui est du développement rural, aucun document supplémentaire ne sera requis aux fins de la clôture; le modèle de présentation du rapport sera le même que celui établi pour l’exercice annuel.

28

Pour la période 2014-2020, les règles relatives à l’assurance et à la clôture ont encore été améliorées et harmonisées entre les deux domaines de dépenses. En dépit des efforts déployés pour rationaliser les procédures au moyen du règlement portant dispositions communes¹⁵, quelques différences affectant les modalités de clôture dans les deux domaines politiques subsistent. Le tableau 2 indique les principales différences.

Tableau 2

Différences affectant les modalités de clôture pour la période 2014-2020 entre le domaine de la cohésion et celui du développement rural

Thème
Cohésion
Développement rural
Différences

Terminologie et rôles des autorités des États membres
L’annexe II décrit les tâches et les responsabilités des autorités de gestion, de certification et d’audit.
La période 2014-2020 voit l’introduction de la nouvelle formulation «acceptation/approbation des comptes»¹.
L’annexe II décrit les tâches et les responsabilités des autorités de gestion, des organismes payeurs et des organismes de certification.
La formulation «acceptation/approbation des comptes» issue du règlement portant dispositions communes est valable, mais les règles spécifiques relatives au développement rural conservent les termes «apurement comptable» ou «apurement des comptes»² et «apurement de conformité»³.
Bien que leurs tâches soient dans une large mesure similaires, les autorités des États membres ont des noms et des rôles différents dans l’un et l’autre domaine politique.
La formulation «acceptation/approbation des comptes» est d’usage dans le domaine de la cohésion, mais dans celui du développement rural, «apurement comptable/des comptes» et «apurement de conformité» sont également utilisés.

Légalité et régularité
Dans le domaine de la cohésion, au préfinancement initial des programmes s’ajoute le préfinancement annuel. Afin de protéger le budget de l’UE des conséquences des dépenses irrégulières, 10 % des paiements intermédiaires font l’objet d’une retenue systématique. Ce montant doit être libéré après approbation des comptes annuels.
La législation⁴ prévoit clairement que les questions relatives à la légalité et à la régularité ne doivent pas être prises en compte aux fins de l’approbation annuelle des comptes.
Dans le domaine du développement rural, seul le préfinancement initial est versé aux États membres, il n’existe pas de préfinancement annuel et aucun montant n’est retenu sur les paiements intermédiaires. Cependant, les paiements cumulés concernant un programme sont plafonnés à 95 %, les 5 % restants ne sont libérés qu’au paiement du solde final.
Les règles spécifiques relatives au développement rural élargissent la portée des rapports annuels établis par les organismes de certification aux questions relatives à la légalité et à la régularité⁵.
Tandis que dans le domaine du développement rural, seul le préfinancement initial est versé aux États membres, un préfinancement annuel vient s’y ajouter dans le domaine de la cohésion. Aucune partie des paiements intermédiaires n’est retenue dans le domaine du développement rural, tandis que, dans celui de la cohésion, 10 % font l’objet d’une retenue. Dans le domaine du développement rural, les paiements concernant un programme sont plafonnés à 95 % pour la mise en œuvre, ce qui n’est pas le cas dans le domaine de la cohésion.
Dans l’un et l’autre domaine, rien n’indique clairement dans quelle mesure la Commission considérera en pratique la légalité et la régularité aux fins de l’approbation annuelle.

Exercice comptable, exercice et derniers comptes annuels
Un nouvel exercice comptable, du 1er juillet au 30 juin⁶, a été instauré.
Les derniers comptes annuels doivent couvrir les dépenses jusqu’à la date d’éligibilité finale (31 décembre 2023)⁸; ils concerneront officiellement l’exercice allant du 1er juillet 2023 au 30 juin 2024.
L’exercice comptable continue à couvrir l’année allant du 16 octobre au 15 octobre⁷ comme pendant la période 2007-2013.
Même si la date d’éligibilité finale est la même (31 décembre 2023), les derniers comptes annuels couvriront la période allant du 15 octobre 2022 au 31 décembre 2023.
Les exercices comptables couvrent des périodes différentes.
La période couverte par les derniers comptes annuels est également différente.

Dates limites
La date limite de dépôt des documents finals de clôture est le 15 février 2025, soit 13 mois et demi après la date d’éligibilité finale du 31 décembre 2023.
La date limite de dépôt des documents finals de clôture est le 30 juin 2024, soit six mois après la date d’éligibilité finale du 31 décembre 2023.
Il existe différentes dates limites de dépôt des documents finals de clôture.

Documents de clôture
Un rapport final de mise en œuvre doit être présenté⁹.
Aucun document de clôture supplémentaire n’est exigé.
Contrairement au domaine du développement rural, un rapport final de mise en œuvre doit être présenté dans le domaine de la cohésion.

1Article 84 du règlement (UE) n° 1303/2013.

2Article 51 du règlement (UE) n° 1306/2013.

3Article 52 du règlement (UE) n° 1306/2013.

4Article 139, paragraphe 5, du règlement (UE) n° 1303/2013.

5Article 9 du règlement (UE) n° 1306/2013.

6Article 2, paragraphe 29, du règlement (UE) n° 1303/2013.

7Article 39 du règlement (UE) n° 1306/2013.

8Article 65, paragraphe 2, du règlement (UE) n° 1303/2013.

9Article 141 du règlement (UE) n° 1303/2013.

Source: Cour des comptes européenne.

29

En substance, ces différences signifient que la clôture sera engagée plus tard dans le domaine de la cohésion que dans celui du développement rural et que les États membres seront tenus de soumettre un rapport final de mise en œuvre à la Commission seulement pour les programmes relevant du domaine de la cohésion¹⁶. Le processus de clôture aurait tout à gagner d’une harmonisation accrue entre les deux domaines politiques.

La légalité et la régularité sont prises en compte dans la clôture des programmes de cohésion 2007-2013 mais sont dissociées de la clôture des programmes de développement rural

L’interprétation et les conséquences escomptées de la clôture 2007-2013 diffèrent quelque peu

Les États membres interprètent l’objectif de la clôture plus largement que la définition qui en est donnée dans le cadre juridique

30

L’objectif de la clôture des programmes devrait être énoncé dans les règlements et communiqué sans aucune ambiguïté de manière à en favoriser l’interprétation commune par la Commission et les États membres.

31

La majorité des participants à l’enquête que nous avons conduite auprès des autorités nationales a répondu que l’objectif de la clôture était clair. Cependant, leur perception de cet objectif dans les deux domaines politiques était plus large que la définition donnée dans les règlements (c’est-à-dire le paiement du solde final¹⁷). Une partie importante des participants a également relevé d’autres objectifs visés par la clôture des programmes, comme «la vérification finale de la légalité et de la régularité des dépenses remboursées», «la certitude juridique pour l’État membre que les dépenses déclarées pour la période soient acceptées par la Commission européenne» et «l’évaluation de la réalisation des objectifs».

32

Dans le domaine de la cohésion, la Commission partageait cette vision plus large. Selon la DG REGIO et la DG EMPL, le solde final est établi à la suite de l’examen des réalisations des programmes présentées dans le rapport final de mise en œuvre et il échoit à l’autorité d’audit de certifier que les dépenses déclarées à la Commission sont légales et régulières.

33

Néanmoins, l’idée que la clôture d’un programme relevant de la cohésion offre la certitude juridique que les dépenses sont acceptées par la Commission n’est pas étayée par les règlements, étant donné que des corrections financières sont possibles même après la clôture. Dans la pratique, il est toutefois rare que des corrections financières doivent être appliquées ultérieurement. Dans le domaine du développement rural, le décalage par rapport aux attentes est encore plus marqué compte tenu du fait que les audits de conformité après la clôture (susceptibles d’aboutir à des corrections financières) sont fréquents et que la clôture «réelle» ne devient effective que lorsque tous les audits ont été finalisés et clos par les décisions de la Commission relatives aux corrections financières.

Dans le domaine de la cohésion, un taux de risque résiduel cumulé est calculé pendant la mise en œuvre des programmes et à leur clôture afin d’évaluer la légalité et la régularité des dépenses, ce qui n’est pas le cas dans le domaine du développement rural

34

Dans ces deux domaines, la Commission a établi un cadre permettant aux États membres de fournir une assurance quant à la légalité et la régularité des dépenses déclarées tout au long de la période de programmation. À l’issue de la période, compte tenu de toute correction financière, les dépenses doivent être légales et régulières pour l’ensemble du programme. Le taux de risque résiduel calculé pour la période entière correspondrait au taux d’erreur restant après l’application de toutes les corrections financières et permettrait d’évaluer si le niveau des dépenses irrégulières est en deçà du seuil de signification établi par la Commission et fixé actuellement à 2 % dans les deux domaines politiques. Le calcul et l’examen du taux de risque résiduel au niveau des programmes permettraient également de déterminer les causes du taux d’erreur restant et d’appliquer des mesures correctrices supplémentaires pour ramener les dépenses irrégulières à un niveau acceptable.

35

Dans le domaine de la cohésion, nous avons constaté qu’un taux de risque résiduel est calculé à la clôture pour chaque programme et pour l’ensemble de la période de programmation, compte tenu des corrections financières. La DG REGIO et la DG EMPL peuvent imposer des corrections financières supplémentaires à la clôture d’un programme si le taux de risque résiduel constaté pour un PO est significatif.

36

Dans le domaine du développement rural, ni les organismes de certification ni la Commission ne calculent un taux de risque résiduel au niveau des programmes en tenant compte de l’impact de toutes les corrections financières. Puisqu’un tel calcul n’est pas réalisé sur une base annuelle ou pour l’ensemble de la période de programmation, il n’existe aucune assurance à la clôture des programmes que le risque soit inférieur au seuil de signification, même après l’application des corrections. La DG AGRI indique dans son rapport annuel d’activité 2015 que l’on ne peut s’attendre avec une réelle certitude à ce qu’un risque financier résiduel inférieur à 2 % puisse être atteint avec un effort raisonnable pour le développement rural¹⁸.

37

Le rapport annuel d’activité de la DG AGRI apporte des précisions sur le montant estimatif à risque et la capacité de correction estimée¹⁹ pour le Feader dans son ensemble. Cela donne une indication du risque financier résiduel pour le budget de l’UE lorsque toutes les actions correctrices sont prises en compte. Cependant, cette démarche se limite à un seul exercice et aucun calcul n’est effectué à ce stade au niveau des programmes ou à celui des organismes payeurs. En outre, contrairement à la façon dont elles sont utilisées dans le domaine de la cohésion, les informations ne sont pas exploitées aux fins de garantir que le taux de risque résiduel demeure en dessous du seuil de signification fixé par la Commission.

38

Dans aucun des deux domaines, les règlements relatifs à la période 2014-2020 n’exigent des autorités d’audit et des organismes de certification de présenter un avis d’audit ou un rapport concernant l’ensemble de la période de programmation, ou de calculer un taux de risque résiduel à la clôture de chaque programme. Toutefois, nous avons observé, d’une part, que des taux d’erreur résiduels annuels sont communiqués par les autorités d’audit et que des taux d’erreur et des taux de non-conformité le sont par les organismes de certification et, d’autre part, que la Commission procède à leur vérification. Ces taux tiennent compte des corrections financières au niveau des États membres.

Aucune acceptation finale de la légalité et de la régularité des dépenses relevant du développement rural n’a lieu à la clôture ou subséquemment

39

L’acceptation finale de la légalité et de la régularité des dépenses liées aux programmes aurait certaines implications pratiques. Elle apporterait notamment une certaine clarté aux États membres. Elle fournirait également des informations utiles pour la procédure de décharge, à savoir le processus par lequel le Parlement européen, sur recommandation du Conseil, «libère» définitivement la Commission pour sa gestion du budget de l’UE. La décharge est l’un des moyens permettant au Parlement et au Conseil de demander des comptes à la Commission concernant l’exécution du budget de l’Union²⁰.

40

En ce qui concerne le domaine de la cohésion, nous avons examiné le processus conduisant au paiement du solde final pour chaque PO. En général, tous les problèmes non résolus liés à la légalité et à la régularité des dépenses doivent être clarifiés et réglés avant la clôture d’un PO. Après avoir terminé son évaluation, la Commission adresse à l’État membre une lettre de clôture précisant le montant des dépenses jugé éligible dans le cadre du programme. Cela revient en substance à l’acceptation finale de la légalité et de la régularité de ces dépenses. Étant donné que les bénéficiaires sont tenus de conserver les documents pendant trois ans après la clôture des programmes, la DG REGIO et la DG EMPL peuvent entreprendre des audits après cette clôture. Toutefois, en pratique, elles le font très rarement.

41

Dans le domaine du développement rural, la Commission reconnaît la déclaration finale de dépenses au travers de la procédure d’apurement des comptes dans le cadre de laquelle elle prend des décisions relatives à l’apurement financier annuel et à l’apurement de conformité pluriannuel (voir point 13). Nous avons examiné comment ces décisions sont prises en considération pour le calcul du solde final. Si toutes les décisions d’apurement financier sont prises en compte dans le calcul du solde final, les décisions d’apurement de conformité sont traitées séparément étant donné qu’elles entraînent une diminution directe du montant de l’enveloppe budgétaire disponible (correction financière nette). Cela peut se produire même après une décision formelle de la Commission d’apurer les derniers comptes annuels du programme.

42

Les décisions d’apurement de conformité comportent fréquemment des corrections financières résultant des audits de conformité effectués par la Commission tout au long de la période afin de vérifier la conformité des dépenses avec les règles en vigueur. L’apurement de conformité est un élément essentiel de la procédure d’apurement des comptes de la DG AGRI; toutefois, il est dissocié de la procédure d’apurement financier annuel. Les audits de conformité peuvent être réalisés – et les décisions prises – après la clôture des programmes. Fin 2016, date à laquelle la Commission prévoit qu’elle aura pris la plupart de ses dernières décisions d’apurement annuel des comptes relatives à 2007-2013, elle estime que quelque 80 audits de conformité seront toujours en cours.

43

Le fait que des décisions d’apurement de conformité puissent encore être prises après la clôture signifie que le solde établi à la clôture²¹ n’est pas nécessairement «final» étant donné que les résultats des audits de conformité peuvent encore conduire la Commission à procéder au recouvrement de fonds auprès des États membres.

44

Dans notre rapport spécial n° 7/2010²², nous avions constaté que la dissociation de l’apurement financier annuel et de l’apurement de conformité pluriannuel pouvait présenter des avantages opérationnels. La Commission estimait que la scission de la procédure était nécessaire en raison de la longueur des audits de conformité et que cela permettrait de suivre plus étroitement l’exécution financière annuelle des programmes. Néanmoins, nous avions déploré que la Commission n’élabore pas de synthèse reconnaissant les dépenses d’une année donnée après la finalisation de tous les audits de conformité. Nous avons constaté l’absence d’une telle synthèse également à la clôture. Ce type de décision permettrait de reconnaître les dépenses nettes approuvées à la suite de la mise en œuvre de toutes les corrections financières et, dans le même temps, d’informer l’autorité de décharge. Elle fournirait aussi l’un des éléments nécessaires au calcul du taux de risque résiduel au niveau des programmes de développement rural. Cette question n’a pas été traitée par la Commission pour la période 2014-2020.

45

En ce qui concerne cette période, la distinction entre l’approbation annuelle des comptes et les audits de conformité pluriannuels est maintenue et même étendue au domaine de la cohésion²³.

Il n’est pas suffisamment tenu compte des réalisations et des résultats atteints à la clôture

46

La clôture doit couvrir le rapport et l’évaluation finals du programme, y compris le suivi et l’analyse des réalisations et des résultats atteints pour l’ensemble de la période. Des données fiables relatives à la réalisation des objectifs doivent être fournies à la Commission afin de lui permettre d’apprécier avec quel degré d’efficience et d’efficacité les fonds de l’UE ont été utilisés au cours de la période.

Période 2007-2013: les États membres doivent faire rapport sur des objectifs spécifiques et vérifiables en recourant aux indicateurs définis dans les programmes

47

Pendant cette période de programmation, les États membres étaient tenus de faire rapport sur l’avancement de la mise en œuvre de leurs programmes²⁴. Ils devaient y inclure des informations sur des objectifs spécifiques et vérifiables en recourant aux indicateurs définis dans les programmes. Les règlements prévoyaient également une évaluation à mi-parcours pour les PDR (en 2010) et une évaluation ex post dans les deux domaines politiques (en 2015)²⁵.

48

À la clôture, l’établissement d’un rapport sur la réalisation des objectifs est obligatoire dans les deux domaines politiques – le rapport final d’exécution pour le domaine de la cohésion et le dernier rapport annuel d’avancement relatif à la mise en œuvre pour le domaine du développement rural – avant le paiement du solde final (voir tableau 1). Cependant, le montant du paiement final n’est pas directement lié aux réalisations et résultats effectivement atteints.

49

Dans le domaine de la cohésion, plusieurs autorités nationales ont indiqué qu’il n’était pas clairement établi comment les opérations non finalisées dans les délais de clôture devaient être prises en compte dans les informations communiquées concernant la performance. D’autres autorités n’étaient pas certaines des conséquences financières éventuelles dans le cas où les objectifs fixés dans leurs programmes ne seraient pas atteints. Bien que la Commission ait répondu aux États membres qu’aucune correction financière automatique ne serait appliquée si les valeurs fixées pour les indicateurs n’étaient pas atteintes, les autorités responsables nourrissaient toujours des doutes quant à l’approche adoptée par la DG REGIO et la DG EMPL.

50

En ce qui concerne le domaine du développement rural, plusieurs autorités nationales ont signalé que les règles prévalant pour l’établissement de rapports sur les réalisations et les résultats des opérations financées durant deux périodes de programmation étaient encore floues.

51

Dans le cadre de l’enquête et des entretiens, les autorités d’audit et les organismes de certification désignés par les États membres ont souligné qu’ils n’envisageaient pas de vérifier si les objectifs étaient atteints ou, le cas échéant, pourquoi ils ne l’étaient pas. Cette approche, conjuguée à l’incertitude des autorités quant à la façon de faire rapport sur les opérations non finalisées au terme de la période de programmation, induit un risque pour la fiabilité et l’exactitude des données communiquées en ce qui concerne la réalisation des objectifs pour la période 2007-2013.

Période 2014-2020: attribution de la réserve de performance moyennant la réalisation des objectifs intermédiaires établis pour les priorités des programmes

52

Pour la période 2014-2020, une plus grande attention a été portée aux réalisations et résultats au cours de la mise en œuvre des programmes ainsi qu’aux contrôles (y compris l’adoption d’un programme, l’évaluation et l’audit). Cela a été renforcé par la modification du cadre de performance, y compris la réintroduction d’une réserve de performance correspondant à 6 % du budget alloué au programme. La réserve est attribuée moyennant la réalisation des objectifs intermédiaires établis pour les priorités des programmes²⁶. Si les objectifs ne sont pas atteints, la Commission peut également appliquer des corrections financières²⁷. Néanmoins, nous avons relevé dans un précédent rapport un certain nombre de faiblesses affectant la conception du cadre de performance dans les deux domaines²⁸. En outre, il faudra voir comment la réserve de performance sera appliquée en pratique et quelle en sera l’incidence réelle.

Aucun rapport de clôture consolidé sur la légalité et la régularité des dépenses ainsi que sur les réalisations et les résultats atteints n’est présenté au Parlement européen et au Conseil

53

Le système budgétaire de l’UE repose sur des programmations pluriannuelles. Afin de garantir le respect de l’obligation de rendre compte et la transparence quant à la mise en œuvre des programmes, l’autorité budgétaire devrait être informée du résultat du processus de clôture. En conséquence, il conviendrait que la Commission informe le Parlement européen et le Conseil de la situation finale pour la période de programmation visée en termes de régularité des dépenses et d’objectifs atteints.

54

Actuellement, plusieurs documents différents sont mis à la disposition de l’autorité budgétaire en ce qui concerne la mise en œuvre des programmes, notamment:

οla communication relative à la protection du budget de l’Union européenne;

οles rapports annuels d’activité de la DG AGRI, de la DG EMPL et de la DG REGIO;

οle rapport de synthèse annuel sur les réalisations de la Commission en matière de gestion;

οles évaluations ex post concernant la réalisation des objectifs des PO et des PDR durant la période visée;

οle rapport de synthèse sur l’évaluation ex post;

οles décisions de la Commission relatives à la conformité des dépenses aux règles de l’UE;

οen ce qui concerne le développement rural, les décisions annuelles d’apurement financier prises par la Commission (la dernière incluant le solde final).

55

Par l’intermédiaire des rapports annuels d’activité établis par les différentes directions générales concernées, la Commission fait rapport à l’autorité budgétaire sur la base de l’état d’avancement annuel. Toutefois, aucun rapport spécifique portant sur le résultat final du processus de clôture pour l’ensemble de la période de programmation n’est envisagé. Cette situation reste inchangée pour la période 2014-2020.

56

En ce qui concerne la période 2000-2006, nous constatons que la Commission a publié un rapport ponctuel sur les corrections financières et l’état de clôture des programmes relevant du FEDER et du FSE ainsi que des projets au titre du FC en 2013.

En raison du chevauchement des périodes d’éligibilité, la clôture n’est engagée que plusieurs années après le terme de la période de programmation

57

La clôture doit intervenir dès que possible après la fin de la période de programmation de sorte que les programmes de la période suivante puissent commencer rapidement. Afin de procéder à la clôture de manière efficace, il est également indispensable de dégager suffisamment de temps et de ressources pour l’accomplissement des tâches y afférentes.

Délais supplémentaires pour dépenser les fonds de l’UE: de n + 2 pendant la période 2000-2006 à n + 3 pendant la période 2014-2020

58

Au cours des trois dernières périodes, les États membres se sont vu accorder par les règlements de l’UE des délais supplémentaires pour dépenser les fonds qui leur sont alloués. Pendant les périodes 2000-2006 et 2007-2013, ils ont pu continuer à dépenser le budget consacré aux programmes jusqu’à deux années après la fin de la période de programmation. Ainsi la période d’éligibilité pour 2007-2013 s’est poursuivie jusqu’au 31 décembre 2015 (au lieu de fin 2013).

59

Pour la période 2014-2020, la période d’éligibilité (temps alloué pour dépenser le budget consacré aux programmes) a été allongée de trois années après la fin de la période de programmation (n + 3)²⁹, contre deux années (n + 2) pour les périodes de programmation précédentes. En conséquence, la période d’éligibilité se terminera en 2023, soit une décennie après l’adoption du cadre législatif par le Parlement européen et le Conseil (à la fin de 2013). S’ensuivra la clôture qui implique, pour le domaine de la cohésion, deux années supplémentaires au moins. La configuration du Parlement européen aura changé deux fois, voire trois, d’ici la finalisation de la clôture.

En ce qui concerne le domaine de la cohésion, les États membres disposent de plus de temps pour transmettre les documents de clôture

60

Les règles relatives à la clôture 2000-2006 permettent d’allonger la période d’éligibilité de six mois supplémentaires, voire douze dans des cas particuliers. De telles prolongations n’étaient possibles dans aucun des deux domaines politiques pour la période 2007-2013, ce qui devait conduire à un raccourcissement du processus de clôture. Toutefois, une différence majeure existe entre la cohésion et le développement rural en termes de temps alloué pour élaborer et présenter les documents de clôture à la Commission³⁰: dans le domaine de la cohésion, les États membres ont quinze mois après la fin de la période d’éligibilité, contre seulement six mois en ce qui concerne le développement rural³¹. En conséquence, pour la période de programmation 2007-2013, les États membres doivent mener à terme le processus de clôture avant le 31 mars 2017 au plus tard pour le domaine de la cohésion et avant le 30 juin 2016 au plus tard pour celui du développement rural (voir figure 4).

Figure 4

Échéances relatives à la clôture

Source: Cour des comptes européenne.

61

Cette différence peut s’expliquer par le fait que, pour le développement rural, un grand nombre de travaux ont déjà été accomplis pendant la période visée, si bien que la clôture porte essentiellement sur le dernier exercice. En revanche, pour la cohésion, l’exercice de clôture est plus approfondi et implique la validation des dépenses pour l’ensemble de la période de programmation (voir aussi points 22 à 25).

62

Pour la période 2014-2020, les modalités de clôture applicables aux deux domaines politiques sont davantage harmonisées. Dans le domaine de la cohésion, le délai de présentation des documents à la Commission reste toutefois considérablement plus long: treize mois et demi après la date d’éligibilité finale, contre six mois pour ce qui est du développement rural.

Le chevauchement des périodes d’éligibilité contribue à retarder le lancement des programmes de la période suivante

63

De nombreux programmes relevant de la période 2014-2020 ont été approuvés en 2015, voire en 2016, comme le montre le tableau 3. Depuis l’adoption de la base juridique en décembre 2013, la mise en œuvre des programmes relevant de la nouvelle période est pleinement engagée dans les États membres et requiert l’attention des directions générales de la Commission. Dans le domaine de la cohésion, à la suite de la négociation des accords de partenariat, des PO et des PDR, beaucoup d’États membres procèdent actuellement à la désignation des autorités de gestion et des autorités de certification qui fera l’objet d’un examen par les autorités d’audit. La notification de ces désignations à la Commission est une condition préalable à la présentation des demandes de paiement intermédiaire.

Tableau 3

Adoption des programmes relevant de la période 2014-2020

Direction générale | Nombre de programmes adoptés
2014 | 2015 | 2016 | Total
DG REGIO | 132 | (45 %) | 143 | (48 %) | 20 | (7 %) | 295
DG EMPL | 153 | (71 %) | 62 | (29 %) |  |  | 215
DG AGRI | 9 | (8 %) | 109 | (92 %) |  |  | 118
Total par année | 294 | (47 %) | 314 | (50 %) | 20 | (3 %) | 628

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données fournies par la Commission.

64

Au début de novembre 2016, les désignations concernant 140 programmes (sur 215) pour la DG EMPL et 163 programmes (sur 295) pour la DG REGIO ont été notifiées. Pour 66 programmes relevant de la DG EMPL et 53 de la DG REGIO, des demandes de paiement intermédiaire avaient été présentées pour 2016³², attestant que les opérations étaient déjà en cours de mise en œuvre. Dans les États membres, en règle générale, les autorités ont donc commencé à exécuter leurs programmes 2014-2020. Néanmoins, pour une large majorité de programmes, la mise en œuvre n’a tout simplement pas commencé compte tenu du fait que des fonds non dépensés restaient disponibles au titre des programmes 2007-2013 pour lesquels la période d’éligibilité n’a expiré que le 31 décembre 2015. Ce chevauchement des périodes d’éligibilité n’incite pas à démarrer les programmes de la période suivante.

Le chevauchement des périodes d’éligibilité accroît également la charge administrative globale pesant sur la gestion et le contrôle des programmes au niveau des États membres et à celui de la Commission

65

La Commission considère la clôture comme faisant partie des exigences réglementaires et ne budgétise pas séparément le coût de l’exercice de clôture dans l’un et l’autre domaine, ni n’en assure le suivi. La Commission n’impose pas aux États membres de fournir des informations sur leurs propres coûts ou leurs besoins en ressources pour l’exercice de clôture; elle n’établit pas non plus d’estimation approfondie des besoins globaux en ressources auprès de ses directions générales. Étant donné que les États membres considèrent la clôture comme relevant de leurs responsabilités en matière de gestion des programmes, ils ne procèdent pas non plus à l’estimation séparée ni au suivi des besoins en ressources pour la clôture dans l’un et l’autre domaine.

66

La principale préoccupation exprimée par les États membres dans le cadre de notre enquête et de nos entretiens était la «course contre la montre» découlant du chevauchement des périodes d’éligibilité ainsi que des travaux exigés dans le cadre de la clôture. Les autorités d’audit et les organismes de certification en particulier perçoivent cette pression comme un risque majeur. Certaines autorités ont indiqué qu’elles répondaient au problème en engageant du personnel supplémentaire ou en externalisant des activités. Toutefois, compte tenu des coupes budgétaires, plusieurs autres n’étaient pas en mesure de le faire. La Commission a également constaté la nécessité de disposer de ressources en personnel supplémentaires pendant le processus de clôture et envisage d’externaliser certaines tâches.

67

En outre, certaines autorités nationales impliquées dans la clôture ont pâti d’une réorganisation administrative ayant conduit au licenciement ou à la réaffectation de membres du personnel. Il existe par conséquent un risque grave que le personnel affecté aux activités de clôture au niveau national soit insuffisamment expérimenté.

68

La période 2014-2020 aggravera le problème touchant à la mise en œuvre de programmes liés à deux périodes simultanément dans la mesure où les dépenses continueront à être éligibles pendant les trois années suivant la fin de la période de programmation au lieu des deux années prévues pour la période 2007-2013. En supposant que la période suivante démarre comme prévu, les travaux des États membres liés à l’approbation annuelle des comptes pour les programmes 2014-2020 coïncideront donc avec la mise en œuvre de nouveaux programmes entre le 1er janvier 2021 et le 30 juin 2024 (pour le développement rural) ou le 15 février 2025 (pour la cohésion).

La Commission a fourni un soutien approprié et en temps utile aux États membres pour les aider à préparer la clôture des programmes 2007-2013, mais elle doit demeurer vigilante afin de veiller à ce qu’ils procèdent avec rigueur

La Commission a diffusé des orientations complètes et en temps utile sur la clôture 2007-2013

69

Les règles doivent être claires, simples et pratiques, et pouvoir être trouvées aisément dans les règlements. Un cadre juridique complexe pourrait accroître l’occurrence d’erreurs à la clôture des programmes si les autorités ne comprennent pas correctement les exigences ou les interprètent différemment de la Commission. Cela risquerait également de se traduire par un manque d’efficacité si celle-ci est tenue d’apporter des clarifications aux États membres. Afin d’atténuer ces risques, la Commission doit élaborer des orientations à l’avance, qui résument et explicitent mieux les dispositions en matière de clôture. Tandis que les règlements prévoient un cadre général pour la période de programmation dans son ensemble (programmation, gestion financière, audit, etc.), les lignes directrices doivent être davantage axées sur les aspects techniques et pratiques de l’interprétation, par la Commission, des règlements.

Les lignes directrices de la Commission ont facilité la compréhension des règles applicables à la clôture dans les deux domaines politiques considérés

70

Notre examen du cadre juridique a montré que, pour les deux domaines politiques considérés, les règles relatives à la clôture doivent être extraites de règlements différents³³. C’est notamment le cas pour le domaine du développement rural où la pléthore de règlements concernant la clôture ajoute à la complexité de la tâche. En outre, les aspects financiers liés au processus de clôture 2007-2013 sont couverts par les nouveaux règlements adoptés en 2013 et en 2014 pour la période 2014-2020³⁴, tandis que les conditions d’éligibilité des dépenses sont définies dans les règlements régissant la période 2007-2013³⁵. Les modalités de contrôle³⁶ et les dispositions transitoires³⁷ sont couvertes par d’autres règlements encore.

71

Pour les deux domaines politiques considérés, cependant, la Commission s’est employée à remédier à la complexité du cadre juridique en élaborant des lignes directrices relatives à la clôture. Elles résument les exigences essentielles et les délais liés au processus et fournissent de plus amples clarifications, saluées par la majorité des autorités impliquées dans l’exercice de clôture.

72

Globalement, nous avons constaté que la Commission a diffusé des lignes directrices complètes précisant les dispositions des règlements applicables aux deux domaines. Des projets de lignes directrices ont été présentés à un stade précoce aux États membres, ce qui leur a permis de formuler des observations sur le fond. Le tableau 4 indique les échéances pour l’adoption des lignes directrices dans les domaines de la cohésion et du développement rural. Les lignes directrices revues ne comportaient que très peu de changements.

Tableau 4

Échéances pour l’adoption des lignes directrices relatives à la clôture

| Cohésion | Développement rural
Présentation du premier projet de lignes directrices aux États membres | Juin 2012¹ | Avril 2013⁴
Adoption des lignes directrices | Mars 2013² | Mars 2015⁵
Adoption des lignes directrices revues | Avril 2015³ | Décembre 2015⁶

1Lors de la réunion du comité de coordination des Fonds du 7 juin 2012.

2Décision C(2013) 1573 de la Commission du 20 mars 2013 concernant l’approbation des lignes directrices relatives à la clôture des programmes opérationnels adoptés pour bénéficier de l’intervention du Fonds européen de développement régional, du Fonds social européen et du Fonds de cohésion (2007-2013).

3Décision C(2015) 2771 de la Commission du 30 avril 2015, modifiant la décision C(2013) 1573 du 20 mars 2013.

4Lors de la réunion du comité pour le développement rural du 19 avril 2013.

5Décision C(2015) 1399 de la Commission du 5 mars 2015 concernant l’approbation des lignes directrices relatives à la clôture des programmes de développement rural adoptés en vue de l’intervention du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) pour la période 2007-2013.

6Décision C(2015) 8866 de la Commission du 11 décembre 2015, modifiant la décision C(2015) 1399 du 5 mars 2015.

Source: Cour des comptes européenne.

73

Dans les deux domaines politiques visés, les lignes directrices apportent des clarifications et des orientations pratiques sur des points trop abscons ou non couverts en détail dans les règlements.

74

Pratiquement toutes les autorités ayant participé à l’enquête ont estimé que la Commission leur avait fourni les lignes directrices suffisamment à l’avance pour pouvoir se préparer à la clôture, et ce dans les deux domaines politiques. Deux tiers des participants ont indiqué que les lignes directrices ont clarifié un grand nombre de questions qui n’étaient pas traitées de manière assez claire dans les règlements (voir figure 5). Presque toutes les autorités ont aussi estimé que les lignes directrices étaient claires en ce qui concernait l’organisation de la clôture, y compris pour ce qui était des responsabilités et des échéances.

75

Environ un cinquième des autorités ayant participé à l’enquête ont indiqué qu’elles avaient encore besoin d’instructions ou de précisions supplémentaires sur des questions spécifiques. L’annexe IV présente les domaines pour lesquels 15 % ou plus des participants à l’enquête ont considéré les orientations comme «peu claires» ou «plutôt peu claires».

Figure 5

Réponses apportées par les autorités des États membres à la question de savoir si les lignes directrices de la Commission apportaient des précisions suffisantes

Source: enquête de la Cour des comptes européenne.

L’absence d’échéances en ce qui concerne certains aspects du processus de clôture a pu porter préjudice à son achèvement conformément au calendrier établi

76

Des échéances claires sont un élément important des règles régissant la clôture étant donné qu’elles contribuent à assurer que les tâches sont accomplies conformément au calendrier établi et que le processus de clôture dans son ensemble est efficace.

77

En règle générale, les échéances étaient précisées dans les règlements mais elles étaient inexistantes pour trois volets: les réponses des États membres aux questions de la Commission sur les documents de clôture, l’approbation des grands projets par la Commission et le versement de la contribution publique par les États membres aux bénéficiaires dans le domaine de la cohésion.

Aucune échéance prévue dans les règlements en ce qui concerne les réponses des États membres aux questions de la Commission: risque de prolongement de la clôture

78

Si les documents de clôture sont de bonne qualité, les dispositions des règlements sont suffisantes pour garantir une clôture conformément au calendrier établi. Toutefois, si la Commission n’est pas satisfaite des informations communiquées par un État membre, la non-mention de délais dans les règlements pour ce qui est des réponses aux questions de la Commission pourrait prolonger encore le processus de clôture.

79

Aucun des règlements pour la période 2007-2013 ne précise d’échéance pour les réponses aux questions concernant les documents de clôture. Dans le domaine de la cohésion, les lignes directrices fixent un délai de deux mois à cet égard, prorogeable de deux mois sur demande; les lignes directrices en matière de développement rural ne comportent aucune disposition de cette nature.

Aucune échéance pour la présentation et l’approbation de grands projets dans le domaine de la cohésion: une source de complication pour la clôture et un risque pour l’utilisation des fonds

80

Pour la période 2007-2013, les grands projets relevant du domaine de la cohésion ont été définis comme des opérations dont le coût total excède 50 millions d’euros³⁸. Vu que de tels projets impliquent un financement important de l’UE, la Commission était tenue de les évaluer et de les approuver aux fins de leur financement³⁹.

81

Le cadre réglementaire pour la période 2007-2013 ne comportait aucun délai pour la présentation des demandes relatives aux grands projets ni, de fait, aucun délai final quant à l’adoption par la Commission des décisions y afférentes. Au 15 novembre 2016, 19 demandes concernant des grands projets présentées par sept États membres devaient encore être approuvées par la DG REGIO. Ces projets correspondaient à un coût total éligible d’un milliard d’euros, cofinancé par l’UE à hauteur de 854 millions d’euros.

82

Une décision pendante concernant des grands projets complique la clôture d’un PO car les autorités de gestion et d’audit ne savent pas comment gérer les dépenses en cause lors de l’élaboration des documents de clôture. Les décisions en attente laissent également l’État membre dans une incertitude juridique. En particulier, à l’approche de l’échéance fixée pour la clôture, dans le cas où la Commission rejette un grand projet, le risque que l’État membre ne soit pas capable de remplacer les dépenses par d’autres dépenses éligibles s’accroît, ce qui peut entraîner des difficultés sur le plan de l’utilisation de l’intégralité de la contribution de l’UE.

83

Pour la période 2014-2020, les dépenses afférentes à un grand projet peuvent figurer dans une demande de paiement⁴⁰ après notification préalable à la Commission d’une évaluation positive par des experts indépendants ou après présentation pour approbation par la Commission. Il incombe à cette dernière d’adopter une décision relative à l’approbation de la contribution financière du grand projet dans un délai de trois mois⁴¹.

Aucune échéance pour le paiement de la contribution publique aux bénéficiaires dans le domaine de la cohésion: un risque pour la réputation de l’UE

84

En règle générale, une dépense de cohésion est éligible à un cofinancement de l’UE si elle a été effectivement supportée par un bénéficiaire pour mettre en œuvre des opérations au cours de la période d’éligibilité⁴². En conséquence, il n’est pas nécessaire que le bénéficiaire ait reçu le cofinancement public correspondant avant que l’État membre présente la demande de remboursement à la Commission.

85

Les autorités de gestion doivent faire en sorte que les bénéficiaires reçoivent le montant total de la participation publique dans les plus brefs délais et dans son intégralité⁴³, mais il n’existe aucune échéance spécifique dans le cadre réglementaire relatif au domaine de la cohésion pour la période 2007-2013 en ce qui concerne les paiements aux bénéficiaires. Par conséquent, à la clôture, les États membres peuvent demander le remboursement de dépenses non encore payées aux bénéficiaires⁴⁴.

86

Nous avons précédemment attiré l’attention sur les retards importants affectant le paiement de la contribution publique aux bénéficiaires (voir encadré 2). La Commission ne demande pas aux États membres de notifier à la clôture, ou ultérieurement, la part de la contribution publique effectivement décaissée. En conséquence, il est possible que des bénéficiaires ne reçoivent pas la contribution dans son intégralité en temps opportun même si la Commission a versé la totalité de la sienne à l’État membre. En d’autres termes, il se pourrait que des bénéficiaires n’aient toujours pas reçu la contribution de l’UE même après la clôture (en 2018 ou plus tard). Nous estimons que les paiements tardifs constituent un risque pour la réputation de l’UE.

Encadré 2

Retard affectant le paiement de la contribution de l’UE aux bénéficiaires

En France, les autorités nationales ont versé très tardivement les fonds de l’UE aux instances régionales agissant en tant que bénéficiaires: dans deux cas, le retard dépassait cinq mois⁴⁵.

Dans le cas d’un projet visant à établir un rapport recensant les besoins en formation dans diverses régions d’Italie, le bénéficiaire a présenté la déclaration de coûts à l’autorité de gestion en mars 2014. Les coûts figurant sur la déclaration ont été certifiés par les autorités nationales et soumis à la Commission. Bien que celle-ci ait remboursé les coûts déclarés en juin 2014, le bénéficiaire n’a perçu le paiement intermédiaire que cinq mois plus tard, en novembre 2014.

Des cas similaires ont été relevés pour quatre autres projets en Italie, pour un projet en France, et pour six projets aux Pays-Bas⁴⁶.

87

Dans le domaine du développement rural en revanche, une dépense est seulement éligible à la participation de l’UE si l’aide y afférente a effectivement été versée au bénéficiaire⁴⁷.

88

Pour la période 2014-2020, le règlement applicable précise que le bénéficiaire doit recevoir le montant des dépenses publiques au plus tard 90 jours à compter de la date à laquelle il a présenté sa demande de paiement⁴⁸. Ce règlement comporte également une disposition supplémentaire prévoyant que l’État membre fait en sorte que, au plus tard à la date de clôture du programme, le montant des dépenses publiques versé aux bénéficiaires soit au moins égal à la contribution versée par l’UE⁴⁹.

Certaines exigences imposées par les lignes directrices relatives à la cohésion vont au delà des dispositions réglementaires

89

Nous avons constaté que les lignes directrices relatives à la cohésion posaient plusieurs exigences allant au delà des dispositions réglementaires. Ces exigences concernaient les instruments financiers, les projets non opérationnels, la division des projets en phases, et le taux de risque résiduel. Elles figurent dans le tableau 5, qui indique aussi comment elles sont prises en compte dans le domaine du développement rural et si des modifications ont été apportées pour la période 2014-2020. Les lignes directrices relatives au développement rural n’ont introduit aucune exigence supplémentaire.

90

Environ 19 % des autorités de gestion et 24 % des autorités d’audit ont également souligné dans leurs réponses à l’enquête que certaines exigences visées dans les lignes directrices allaient au delà des dispositions réglementaires.

91

Les exigences reprises dans le tableau 5 ont toutes été posées pour remédier à des insuffisances spécifiques. Les exigences concernant les projets non opérationnels et la notification du taux de risque résiduel contribuent à atténuer les risques associés à la clôture. Les clarifications sur la division des projets de moindre ampleur en phases sont certes nécessaires mais susceptibles, telles qu’elles sont formulées, de compliquer l’exercice de clôture. Nous avons soulevé, dans de précédents rapports, la question de la prolongation de la période d’éligibilité pour les instruments financiers par l’intermédiaire des lignes directrices relatives à la clôture des programmes établies par la Commission⁵⁰. Celle-ci conteste notre point de vue et a refusé de soumettre une proposition législative en vue de modifier le règlement (CE) n° 1083/2006 afin de donner une assurance juridique aux États membres⁵¹.

Tableau 5

Exigences imposées par les lignes directrices relatives à la cohésion allant au delà des dispositions réglementaires

Objet
Description du problème dans le domaine de la cohésion
Approche dans le domaine du développement rural
Approche pendant la période 2014-2020

Période d’éligibilité pour les dépenses dans le cadre des instruments financiers¹
Dans notre rapport annuel 2015, nous avons constaté que l’article 56, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1083/2006 fixait au 31 décembre 2015 la date limite de la période d’éligibilité pour les paiements. En avril 2015, la Commission a décidé de prolonger la période d’éligibilité jusqu’au 31 mars 2017. Elle l’a fait de manière unilatérale, par décision propre modifiant les lignes directrices relatives à la clôture, plutôt que de demander au Conseil et au Parlement de modifier le règlement. Étant donné qu’aucun instrument de valeur juridique suffisante n’a encore été adopté à cet égard, nous considérerons que les décaissements effectués après le 31 décembre 2015 sont irréguliers².
Aucun changement apporté à la période d’éligibilité, qui se termine le 31 décembre 2015 comme pour toutes les autres dépenses.
Dans les deux domaines politiques considérés, les dépenses au titre des instruments financiers doivent avoir été effectivement payées ou, dans le cas de garanties, engagées pendant la période d’éligibilité³.

Grands projets⁴ et projets de moindre ampleur: division en phases
Le règlement prévoit la division des grands projets en phases⁵ (division en phases distinctes à engager au cours de différentes périodes de programmation) mais les lignes directrices⁶ comportent des règles supplémentaires concernant l’étalement du financement des projets de moindre ampleur sur deux périodes de programmation (2007-2013 et 2014-2020). Les dispositions régissant le financement des projets sur deux périodes de programmation sont plus complexes et restrictives dans le domaine de la cohésion que dans celui du développement rural.
Le règlement ne prévoit pas de division des projets en phases. Les projets inachevés sont généralement éligibles⁷ (sans aucune exigence associée au coût total du projet) à un cofinancement supplémentaire au cours de la nouvelle période sur la base des dispositions transitoires. La date de clôture est la date de paiement des dépenses.
Comme pour la période 2007-2013, les règlements concernant la période 2014-2020 couvrent seulement la division des grands projets en phases.

Définition et obligations liées aux projets non opérationnels
Aucune obligation juridique que les opérations soient exploitables à la clôture, d’où un risque que les opérations bénéficiant d’un cofinancement de l’UE ne soient jamais menées à terme. Cette obligation figure dans les lignes directrices⁸. À titre d’exception et sous certaines conditions, les projets non opérationnels peuvent cependant être cofinancés. Ils doivent être achevés avant le 31 mars 2019 au plus tard; à défaut, la Commission procédera à une correction financière.
Les projets inachevés sont généralement éligibles comme expliqué précédemment.
Toujours aucune obligation que les opérations soient exploitables à la clôture.

Obligation de calculer un taux de risque résiduel
Les lignes directrices⁹ prolongent l’exigence réglementaire relative au calcul d’un taux d’erreur annuel en une obligation pour les autorités d’audit de communiquer dans la déclaration de clôture un taux de risque résiduel pour chaque PO. Le taux de risque résiduel à la clôture est défini comme la somme des montants correspondants au risque résiduel annuel (en tenant compte des retraits et des recouvrements) divisée par la somme des dépenses totales déclarées à la clôture. Lorsqu’elles formulent leurs avis à la clôture, les autorités d’audit sont tenues de prendre en considération ce taux de risque résiduel. Même si cette obligation peut signifier un surplus considérable de travail pour certaines autorités d’audit, elle apporte à la Commission l’assurance supplémentaire que le niveau d’erreur restant pour un programme ne dépasse pas le seuil de signification à la clôture.
Les règlements n’imposent aux organismes de certification ni de présenter un avis d’audit ou un rapport concernant l’ensemble de la période, ni de calculer un taux de risque résiduel à la clôture du programme.
Les règlements n’imposent aux autorités d’audit et aux organismes de certification ni de présenter un avis d’audit ou un rapport concernant l’ensemble de la période, ni de calculer un taux de risque résiduel à la clôture du programme.

1Les paiements relevant d’un instrument financier versés aux bénéficiaires finals, le remboursement des coûts de gestion et l’octroi de garanties.

2Point 6.45 du rapport annuel 2015 de la Cour des comptes européenne (JO C 375 du 13.10.2016).

3Article 42, paragraphe 1, du règlement (UE) n° 1303/2013: «À la clôture d’un programme, les dépenses éligibles de l’instrument financier correspondent au montant total des contributions du programme effectivement payé ou, dans le cas de garanties, engagé par l’instrument financier pendant la période d’éligibilité». Sous réserve des exceptions mentionnées à l’article 42, paragraphes 2 et 3.

4L’article 39 du règlement (CE) n° 1083/2006 définit un grand projet comme une opération dont le coût total excède 50 millions d’euros.

5Article 40, point d), du règlement (CE) n° 1083/2006.

6Lignes directrices relatives à la clôture des programmes de cohésion, sections 3.3 et 3.4.

7À l’exception de trois mesures abandonnées.

8Projets non opérationnels, section 3.5: «Lorsqu’ils présentent les documents de clôture, les États membres doivent garantir que tous les projets inclus dans la clôture du programme sont opérationnels, c’est-à-dire complets et en cours d’utilisation, et donc considérés comme éligibles».

9Lignes directrices relatives à la clôture des programmes de cohésion, annexe VI (Orientations relatives à la préparation du rapport de contrôle final et de la déclaration de clôture).

Source: Cour des comptes européenne.

Les États membres sont satisfaits du soutien apporté par la Commission, mais la coordination entre les autorités nationales et régionales est primordiale

92

La Commission doit aider les autorités des États membres à se préparer à la clôture en leur fournissant un soutien en temps utile et adapté sous la forme de formations et de clarifications au fur et à mesure que les problèmes surgissent. Les États membres doivent se préparer bien à l’avance et organiser les activités de clôture aux niveaux national et régional en temps opportun.

Les États membres sont satisfaits du soutien de la Commission; ils se considèrent globalement bien préparés à l’exercice de clôture

93

Notre analyse a montré que la Commission avait fourni un soutien approprié sous la forme de formations, conférences, séminaires, réunions et documents de type questions et réponses en lien avec les deux domaines politiques. Toutes les autorités responsables avaient accès à ces documents et ont été invitées à assister à une série de séances de formation organisées par la Commission.

94

Pour les deux domaines politiques, la majeure partie des autorités ayant participé à notre enquête ont estimé utiles la formation et le soutien mis en place par la Commission et ont fait savoir que leurs questions avaient trouvé réponse en temps opportun. La plupart des participants à l’enquête étaient également satisfaits du type de soutien apporté par la Commission, seul un dixième des autorités prises dans leur ensemble ayant exprimé une préférence pour un appui de nature différente.

95

Environ un tiers des participants (29 %) ont considéré le soutien de la Commission pour l’exercice de clôture 2007-2013 comme une amélioration par rapport à la période 2000-2006 (voir figure 6).

Figure 6

Point de vue des États membres concernant le soutien de la Commission pour l’exercice de clôture 2007-2013 par rapport à celui de la période 2000-2006¹

1Les réponses des autorités bulgares, roumaines et croates ont été exclues étant donné que ces dernières n’ont pas participé à la clôture de la période 2000-2006.

Source: enquête de la Cour des comptes européenne.

96

Sur l’ensemble des participants, 89 % s’estimaient bien ou plutôt bien préparés à la clôture dès septembre 2015. Une majorité a également indiqué qu’elle était prête ou bien avancée dans l’élaboration des manuels et procédures internes. 85 % des participants étaient d’avis qu’ils disposeraient de suffisamment de temps pour terminer leurs travaux convenablement.

La coordination entre les différentes autorités d’un État membre est perçue comme un risque pour l’achèvement complet des travaux de clôture

97

Afin de garantir l’efficacité et l’efficience de la clôture, il est essentiel de mettre en œuvre un processus de coordination efficace entre les différentes autorités d’un État membre. L’ensemble des autorités doit disposer de suffisamment de temps pour accomplir les travaux de clôture de manière satisfaisante.

98

L’enquête a montré que 44 % des autorités endossant des responsabilités dans le domaine du développement rural et 56 % de celles chargées du domaine de la cohésion considéraient que la coordination avec d’autres autorités posaient un risque modéré ou élevé pour la clôture.

99

Les autorités d’audit et les organismes de certification en particulier ont exprimé des inquiétudes quant à la question de savoir si les délais convenus au niveau national leur donneraient suffisamment de temps pour réaliser leurs travaux de manière satisfaisante. La détermination de délais appropriés préoccupe davantage ces autorités que les autorités de gestion et les organismes payeurs, étant donné qu’ils interviennent en dernier lieu.

100

Dans le domaine de la cohésion, où les règles prévoient que certains types de dépenses sont éligibles jusqu’à la date limite pour la remise des documents fixée au 31 mars 2017 (voir points 106 à 113), le processus de clôture peut laisser trop peu de temps aux autorités d’audit pour vérifier l’état final des dépenses. Cette situation est perçue comme posant un risque particulièrement élevé.

101

En ce qui concerne notamment les programmes dans le cadre desquels la contribution de l’UE n’a pas été dépensée dans son intégralité, le calendrier arrêté au niveau de l’État membre peut prévoir une date limite tardive pour la présentation des dépenses finales par l’autorité de gestion à l’autorité d’audit. Parfois, la date de dépôt convenue est fixée à la fin de 2016, ce qui accroît la charge pesant sur l’autorité d’audit et peut déboucher sur une limitation de l’étendue de son avis, qui doit être émis avant le 31 mars 2017 au plus tard. Dans de tels cas, la Commission peut soit requérir de l’autorité d’audit qu’elle procède à des vérifications supplémentaires de ces dépenses, ce qui de facto signifie l’octroi de délais supplémentaires à cette autorité et l’allongement de l’exercice de clôture, soit imposer des corrections financières. Il est difficile de déterminer la manière dont une limitation de l’étendue sera considérée pour le calcul du taux de risque résiduel.

102

L’encadré 3 donne un exemple de «bonne pratique», où les diverses autorités se sont accordées sur un calendrier.

Encadré 3

Des délais contraignants convenus dans une région d’Allemagne

Dans la région de Schleswig-Holstein, en Allemagne, les autorités de gestion (AG), de certification (AC) et d’audit (AA) ont convenu d’un calendrier contraignant pour toutes trois. L’objectif est d’accorder suffisamment de temps à chaque autorité pour réaliser ses travaux.

Tâche | Autorités responsables | Échéance
Présentation de la dernière demande de paiement intermédiaire à la Commission | AG, AC | 29.4.2016
Finalisation des audits des opérations | AA | 31.8.2016
Établissement de la demande de paiement final | AG, AC | 30.11.2016
Présentation du rapport final de mise en œuvre | AG | 30.11.2016
Audit des documents de clôture | AA | 31.1.2017
Approbation par le comité de suivi | AG | 20.2.2017
Transmission de l’ensemble des documents relatifs | AG, AC, AA | 1.3.2017
à la clôture à la Commission |  |

103

Certains participants à l’enquête ont estimé que la Commission aurait dû fixer des délais contraignants pour toutes les autorités concernées. Néanmoins, pour la période 2014-2020, l’échelonnement dans le temps des tâches attribuées aux différentes autorités nationales et régionales demeure de la responsabilité des États membres.

La Commission doit demeurer vigilante afin de garantir la rigueur de l’exercice de clôture 2007-2013

104

Une conception et une préparation appropriées sont des éléments certes essentiels, mais pas suffisants, pour garantir une clôture efficace et en temps utile des programmes de cohésion et de développement rural. Celle-ci dépendra principalement de la manière dont le processus de clôture est mis en œuvre en pratique sur le terrain, de la qualité des documents de clôture présentés par les États membres, ainsi que de la réalisation d’un examen cohérent et minutieux par la Commission dans les délais prévus par les règlements.

105

Au cours d’un précédent audit portant sur la phase initiale de la clôture 2000-2006 dans le domaine de la cohésion, nous avons constaté qu’elle n’était efficace qu’en partie parce que, pour éviter les corrections financières à la clôture, les États membres avaient présenté des déclarations comportant des réductions injustifiées de taux d’erreur finals⁵². Malgré les améliorations apportées au cadre de contrôle, ce risque existe également dans le cadre de la clôture de la période de programmation 2007-2013. En outre, nous avons recensé un certain nombre d’autres risques qui doivent être pris en considération pour cet exercice de clôture en particulier.

Des risques spécifiques affectant la régularité des dépenses subsistent en ce qui concerne les instruments financiers, les avances contractuelles et certains grands projets liés aux aides d’État

Risque que l’éligibilité des dépenses dans le cadre des instruments financiers ne soit pas dûment vérifiée à la clôture

106

Les instruments financiers sont un mécanisme de financement dans le cadre du budget de l’UE pouvant prendre la forme de prêts, de garanties ou de (quasi-)participations. Ils sont utilisés dans les domaines de la cohésion et du développement rural.

107

Quand un instrument financier était mis en place au cours de la période 2007-2013, une avance était versée audit instrument et la Commission remboursait la contribution de l’UE⁵³ en faveur de l’État membre. Toutefois, les dépenses éligibles dans le cadre des instruments financiers ne peuvent être déterminées qu’à la clôture et comprennent les montants réels des prêts, des garanties et des participations versés aux bénéficiaires finals, ainsi que les coûts de gestion et les frais éligibles⁵⁴. Étant donné que les autorités d’audit et les organismes de certification n’étaient pas tenus de contrôler ces dépenses pendant la période, leur éligibilité risque de ne pas être vérifiée de manière appropriée. Le fait de permettre aux instruments financiers relevant de la cohésion d’apporter un soutien financier aux bénéficiaires finals jusqu’au 31 mars 2017 (voir tableau 5) limite encore la capacité des autorités d’audit d’obtenir une assurance quant à la légalité et à la régularité des dépenses (voir aussi point 100).

108

Pour la période 2014-2020, les contributions publiques à un instrument financier sont payables par tranches. Le versement d’une tranche donnée est subordonné à l’utilisation effective d’un certain pourcentage de la tranche précédente⁵⁵, les autorités d’audit et les organismes de certification étant tenus de vérifier cette utilisation. Cependant, comme auparavant, le montant des dépenses éligibles est déterminé au moment de la clôture seulement⁵⁶. Prises dans leur ensemble, ces mesures réduisent le risque de cofinancement de dépenses irrégulières par le budget de l’UE.

Les dispositions en matière d’avances contractuelles dans le domaine de la cohésion: un défi pour la vérification de l’éligibilité

109

Les avances contractuelles sont des acomptes liés à l’exécution de travaux ou de services conformément à la législation et aux pratiques commerciales habituelles sur la base de contrats passés par un bénéficiaire/destinataire final.

110

La Commission considère les avances contractuelles versées par un bénéficiaire jusqu’au 31 décembre 2015 comme des dépenses éligibles pour autant qu’elles soient converties en dépenses réelles avant le 31 mars 2017. Ce paiement doit être conforme aux règles nationales et obligations contractuelles.

111

La déclaration des avances contractuelles, en particulier quand celles-ci représentent un pourcentage élevé de la valeur du marché, induit un risque significatif de dépenses non éligibles à la clôture. Afin de minimiser ce risque, il est nécessaire d’examiner très minutieusement si le paiement d’avances importantes a été effectué conformément à la législation et aux pratiques commerciales. La liberté de convertir les avances en dépenses réelles à tout moment avant le 31 mars 2017 au plus tard signifie également que les autorités d’audit seront rarement en mesure de vérifier ce type de dépenses et donc de fournir une assurance quant à leur éligibilité (voir aussi point 100).

112

Eu égard au risque considérable associé à la déclaration des avances contractuelles à la clôture, plusieurs États membres (par exemple la Bulgarie, le Danemark, l’Estonie) ont décidé de ne pas les inclure dans leurs demandes de paiement final.

113

Nous relevons que la Commission a également reconnu l’éligibilité des dépenses liées aux instruments financiers et aux avances contractuelles comme un domaine à risque et a fourni aux autorités d’audit des orientations supplémentaires sur ces questions en septembre 2016⁵⁷.

Les grands projets approuvés avant la fin de 2012: un risque plus élevé de non-conformité avec les règles en matière d’aides d’État

114

Sur les 918 grands projets approuvés par la Commission pour la période de programmation 2007-2013, les décisions concernant 440 d’entre eux ont été adoptées avant la fin de 2012. La direction générale de la concurrence n’a pas systématiquement vérifié si les investissements dans les infrastructures publiques nécessités par ces projets pouvaient impliquer des aides d’État. En novembre 2012, la Commission a adressé une note d’orientation aux États membres, dans laquelle elle déclarait ne pas avoir l’intention d’examiner systématiquement si les grands projets d’infrastructure couverts par cette note et ayant déjà fait précédemment l’objet d’une décision respectaient les règles en matière d’aides d’État avant la date de ladite note⁵⁸. En principe, il est donc possible qu’un État membre ait reçu une décision de la Commission approuvant un grand projet non conforme aux règles en matière d’aides d’État⁵⁹.

115

En outre, avant 2012 et les clarifications apportées par la Cour de justice de l’Union européenne dans un arrêt rendu dans une affaire relative à des aides d’État (l’arrêt «Leipzig-Halle»), les États membres rendaient rarement compte à la Commission des investissements consentis dans les infrastructures⁶⁰.

10Appelées «organismes de clôture» pendant la période 2000-2006.

11Alors visée dans le règlement (CE) n° 1290/2005 du Conseil du 21 juin 2005 relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 209 du 11.8.2005, p. 1); à présent, article 51 du règlement (UE) n° 1306/2013.

12Article 84 du règlement (UE) n° 1303/2013.

13Article 139, paragraphe 5, et article 145, paragraphe 7, du règlement (UE) n° 1303/2013.

14Article 141 du règlement (UE) n° 1303/2013.

15Règlement (UE) n° 1303/2013.

16Article 141 du règlement (UE) n° 1303/2013.

17Article 89, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1083/2006 pour le domaine de la cohésion et article 37 du règlement (UE) n° 1306/2013 pour le domaine du développement rural.

18Point 3.3 du rapport annuel d’activité 2015 de la direction générale de l’agriculture et du développement rural, p. 86 [réf. Ares (2016) 2 325 961 – 19.5.2016]

19La capacité de correction estimée correspond à la moyenne des corrections financières sur les trois années précédentes, imposées par la Commission, et des recouvrements effectués par les États membres auprès des bénéficiaires.

20Article 319 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

21Comme défini à l’article 37 du règlement (UE) n° 1306/2013.

22Points 77, 81, 100 et 104 du rapport spécial n° 7/2010 «Audit de la procédure d’apurement des comptes» (http://eca.europa.eu).

23Article 139, paragraphe 5, du règlement (UE) n° 1303/2013.

24Sous la forme d’un rapport annuel d’exécution pour le domaine de la cohésion et d’un rapport annuel d’avancement relatif à la mise en œuvre pour le domaine du développement rural (voir annexe II).

25Article 84 du règlement (CE) n° 1698/2005 et article 49 du règlement (CE) n° 1083/2006.

26Article 20 et article 22, paragraphe 2, du règlement (UE) n° 1303/2013.

27Article 22, paragraphe 7, du règlement (UE) n° 1303/2013.

28Points 3.61 à 3.65 du rapport annuel 2014 de la Cour des comptes européenne (JO C 373 du 10.11.2015).

29Article 38 du règlement (UE) n° 1306/2013 et article 65 du règlement (UE) n° 1303/2013.

30Article 89, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1083/2006.

31Article 37 du règlement (UE) n° 1306/2013 et article 82, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1698/2005.

32Source: données fournies par la DG REGIO et la DG EMPL.

33Les règlements définissant les modalités de clôture respectives sont énumérés à l’annexe I.

34Règlement (UE) n° 1306/2013; règlement délégué (UE) n° 907/2014 de la Commission du 11 mars 2014 complétant le règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les organismes payeurs et autres entités, la gestion financière, l’apurement des comptes, les garanties et l’utilisation de l’euro (JO L 255 du 28.8.2014, p. 18); règlement d’exécution (UE) n° 908/2014.

35Règlement (CE) n° 1698/2005 et règlement (CE) n° 1974/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 portant modalités d’application du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 368 du 23.12.2006, p. 15).

36Règlement (UE) n° 65/2011 de la Commission du 27 janvier 2011 portant modalités d’application du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil en ce qui concerne l’application de procédures de contrôle et de conditionnalité pour les mesures de soutien au développement rural (JO L 25 du 28.1.2011, p. 8) et règlement d’exécution (UE) n° 908/2014.

37Règlement (UE) n° 1310/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 établissant certaines dispositions transitoires relatives au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), modifiant le règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les ressources et leur répartition pour l’exercice 2014, et modifiant le règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil, ainsi que les règlements (UE) n° 1307/2013, (UE) n° 1306/2013 et (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne leur application au cours de l’exercice 2014 (JO L 347 du 20.12.2013, p. 865); règlement délégué (UE) n° 807/2014 de la Commission du 11 mars 2014 complétant le règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et introduisant des dispositions transitoires (JO L 227 du 31.7.2014, p. 1).

38Article 39 du règlement (CE) n° 1083/2006.

39Article 41 du règlement (CE) n° 1083/2006.

40Article 102, paragraphe 6, du règlement (UE) n° 1303/2013.

41Article 102, paragraphes 1 et 2, du règlement (UE) n° 1303/2013.

42Article 56, paragraphe 1, et article 78, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1083/2006.

43Article 80 du règlement (CE) n° 1083/2006.

44Lignes directrices relatives à la clôture des programmes de cohésion, section 5.1.1.

45Encadré 6.3, sous a), du rapport annuel 2013 de la Cour des comptes européenne (JO C 398 du 12.11.2014).

46Encadré 6.5, sous a), du rapport annuel 2014 de la Cour des comptes européenne.

47Article 71, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1698/2005.

48Article 132 du règlement (UE) n° 1303/2013.

49Article 129 du règlement (UE) n° 1303/2013.

50Point 6.45 du rapport annuel 2015 de la Cour des comptes européenne, point 6.52 du rapport annuel 2014 de la Cour des comptes européenne et point 43 du rapport spécial n° 19/2016.

51Réponses de la Commission au point 6.52 du rapport annuel 2014 de la Cour des comptes européenne, au point 6.45 du rapport annuel 2015 de la Cour des comptes européenne, et au point 43 du rapport spécial n° 19/2016 intitulé «Instruments financiers et exécution du budget de l’UE: quels enseignements tirer de la période de programmation 2007-2013?» (http://eca.europa.eu).

52Point 5.61 du rapport annuel 2011 de la Cour des comptes européenne (JO C 344 du 12.11.2012).

53Article 56, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1083/2006 et article 52 du règlement (CE) n° 1974/2006.

54Article 78, paragraphe 6, du règlement (CE) n° 1083/2006 et article 52, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1974/2006.

55Article 41, paragraphe 1, du règlement (UE) n° 1303/2013.

56Article 42 du règlement (UE) n° 1303/2013.

57Lors de présentations au cours de la réunion du «groupe des homologues», composé de représentants de la Commission et des autorités d’audit, qui s’est tenue en septembre 2016 à Budapest.

58Commission européenne, Note d’orientation n° 12-0059-01 intitulée Verification of compliance with state aid rules in infrastructure cases (Vérification du respect des règles relatives aux aides d’État dans le cas des infrastructures) du 21 novembre 2012.

59Point 71 du rapport spécial n° 24/2016 intitulé «Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour mieux faire connaître et respecter les règles relatives aux aides d’État dans la politique de cohésion» (http://eca.europa.eu).

60Point 121 du rapport spécial n° 24/2016.

Conclusions et recommandations

Les règles applicables à la clôture des programmes ont été améliorées mais d’autres mesures sont nécessaires pour gagner en efficience et en rapidité

Les modalités de clôture des programmes de cohésion et de développement rural doivent être encore mieux harmonisées pour la période après 2020

116

Le concept de clôture a évolué au cours des trois dernières périodes de programmation en parallèle avec les améliorations apportées aux systèmes de gestion et de contrôle aussi bien dans le domaine de la cohésion que dans celui du développement rural. De plus en plus souvent, une assurance a été fournie à intervalles réguliers tout au long de la période de programmation, nécessitant une attention moindre à la fin de la période et résultant en un allègement des travaux spécifiques à accomplir à la clôture.

117

En ce qui concerne la période 2000-2006, les modalités de clôture étaient les mêmes pour le domaine de la cohésion et pour les mesures d’investissement relevant du développement rural, et des lignes directrices communes étaient applicables dans l’un et l’autre domaine politique. Les dépenses étaient déclarées de façon cumulée et n’étaient approuvées par la Commission qu’à la clôture. Pendant la période 2007-2013, l’accent a davantage été mis sur l’assurance annuelle mais les deux domaines politiques ont présenté des divergences, avec l’instauration de l’acceptation annuelle des dépenses pour ce qui est des mesures d’investissement relevant du développement rural. En ce qui concerne le domaine de la cohésion, les autorités d’audit et la Commission ont contrôlé la légalité et la régularité des dépenses sur une base annuelle. En outre, si cela s’avérait nécessaire, la Commission pouvait interrompre ou suspendre les paiements. Toutefois, les dépenses ont continué à être déclarées de façon cumulée et n’ont été approuvées formellement par la Commission qu’à la clôture.

118

Quant à la période de programmation 2014-2020, les dépenses de l’UE relevant de la cohésion et du développement rural proviennent des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI). Nous saluons l’harmonisation ainsi obtenue sur le plan de l’assurance et des modalités de clôture entre les deux domaines. L’attention accrue accordée à l’apport d’une assurance pendant la période visée et à la réduction des travaux spécifiques à la clôture est une évolution positive compte tenu du fait qu’elle pourrait aussi permettre de diminuer les risques connexes et déboucher sur un processus de clôture plus court. En dépit des efforts déployés pour rationaliser les procédures au moyen du règlement portant dispositions communes, des différences affectant les modalités de clôture dans les deux domaines politiques subsistent (voir points 21 à 29).

Recommandation n° 1

Dans ses propositions législatives relatives à la période après 2020, la Commission devrait proposer d’uniformiser encore davantage les dispositions réglementaires en matière de clôture en ce qui concerne le domaine de la cohésion et les mesures d’investissement relevant du développement rural, en vue d’établir un processus d’assurance annuel harmonisé.

Plus particulièrement, cette harmonisation devrait viser une convergence sur le plan de la terminologie et des rôles exercés par les autorités des États membres actives dans ces deux domaines politiques, la prise en considération de la légalité et de la régularité dans l’exercice d’approbation annuelle, ainsi que l’instauration d’un exercice comptable standard.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: lors de l’élaboration des propositions législatives relatives à la période après 2020.

La clôture, telle qu’elle est définie dans les règlements, n’englobe pas encore l’approbation finale par la Commission de la légalité et de la régularité des dépenses ainsi que des résultats des programmes

Différences sur le plan des attentes concernant l’objectif et les conséquences de la clôture

119

Il n’existe aucune définition de la clôture dans les règlements régissant respectivement la cohésion et le développement rural. La Commission a présenté les modalités et les considérations pratiques applicables en la matière dans plusieurs documents d’orientation qui ont également fait l’objet d’un examen avec les États membres. Dans le domaine de la cohésion, nous avons constaté que la Commission et les États membres partagent un point de vue similaire en ce qui concerne l’objectif de la clôture dans la mesure où ils l’interprètent plus largement que la définition qui en est donnée dans les règlements, à savoir ne fournir que la décision relative à l’apurement financier. Dans le domaine du développement rural, en revanche, les États membres entendent la clôture de manière quelque peu différente de la Commission.

120

Dans les deux domaines, et en particulier dans celui du développement rural, l’on observe un décalage par rapport aux attentes, les États membres considérant que la clôture apporte une certitude juridique quant à la légalité et la régularité des dépenses approuvées par la Commission. Toutefois, stricto sensu, tel n’est pas le cas (voir points 30 à 33).

Pendant la période 2007-2013, l’approbation finale de la légalité et de la régularité des dépenses liées aux programmes pour ladite période ne se fait que pour le domaine de la cohésion

121

Le processus de clôture 2007-2013 dans le cadre de la cohésion tient compte des résultats de l’ensemble des contrôles effectués par l’UE et les États membres ainsi que de leurs audits des activités liées aux programmes. En conséquence, la clôture peut être considérée comme marquant l’acceptation de la légalité et de la régularité des dépenses pour la période. La DG REGIO et la DG EMPL peuvent également procéder à des contrôles supplémentaires susceptibles d’entraîner des corrections financières jusqu’à trois ans après la clôture, bien que dans la pratique, cela se produise seulement dans des cas exceptionnels. Dans le domaine du développement rural, en revanche, les audits de conformité sont toujours en cours à la clôture, laquelle est en conséquence strictement une opération financière, sans acceptation de la légalité et de la régularité des dépenses. La Commission ne fournit aucune reconnaissance finale quant à la légalité et la régularité des dépenses, que ce soit annuellement ou pour la période prise dans son ensemble. Cette situation reste inchangée pour la période 2014-2020 (voir points 39 à 45).

La Commission devrait informer l’autorité budgétaire du résultat final du processus de clôture

122

La communication du résultat des dépenses publiques est un outil essentiel pour satisfaire à l’obligation de rendre compte. Par l’intermédiaire des rapports annuels d’activité établis par les différentes directions générales concernées, la Commission fait rapport à l’autorité budgétaire sur la base de l’état d’avancement annuel. Toutefois, aucun rapport spécifique portant sur le résultat final du processus de clôture pour l’ensemble de la période de programmation n’est envisagé. Cette situation reste inchangée pour la période 2014-2020.

123

Eu égard au système budgétaire de l’UE, qui est fondé sur une programmation pluriannuelle, nous estimons que la clôture des programmes devrait comporter une reconnaissance finale par la Commission de la légalité et de la régularité des dépenses pour toute la période de programmation, compte tenu des résultats de l’ensemble des contrôles et des audits effectués par l’UE et les États membres, de même que l’établissement d’un rapport sur la mise en œuvre et les résultats. Les informations sur les aspects les plus pertinents liés à la performance et à la conformité devraient alors également être communiquées à l’autorité budgétaire. De telles dispositions devraient être prises en considération lors de l’élaboration des propositions législatives relatives à la période après 2020 (voir points 53 à 55).

Un taux de risque résiduel devrait être calculé pendant la mise en œuvre des programmes et à leur clôture afin d’évaluer la légalité et la régularité des dépenses

124

Nous considérons que le calcul d’un taux de risque résiduel pour chaque programme de cohésion est une mesure utile et appropriée, susceptible d’apporter l’assurance qu’à la clôture, le niveau d’erreur restant ne dépasse pas le seuil de signification.

125

Dans le domaine du développement rural, nous avons toutefois constaté que les procédures actuelles, que ce soit dans le cadre de l’apurement des comptes – annuel ou final – ou à la suite de la finalisation des audits de conformité, ne garantissent pas que le taux d’erreur résiduel au niveau des programmes est en deçà du seuil de signification fixé par la Commission à 2 %. Celle-ci ne calcule pas de taux de risque résiduel au niveau du programme en tenant compte des corrections financières résultant des audits de conformité et, en conséquence, il n’existe aucune assurance que le niveau d’erreur restant ne dépasse pas le seuil de signification (voir points 34 à 38).

La clôture devrait intégrer une évaluation de la performance des programmes et des réalisations et résultats atteints

126

L’accent n’a guère été mis sur les réalisations et les résultats atteints au niveau du cadre réglementaire et de la conception de la clôture pour la période 2007-2013. Les autorités des États membres sont tenues d’établir des rapports concernant la réalisation des objectifs des programmes, mais ces informations ne sont généralement pas vérifiées par les autorités d’audit ou les organismes de certification. Même si la Commission doit évaluer les rapports, le paiement du solde final n’est pas directement lié à la réalisation des objectifs.

127

Nous saluons l’importance accrue accordée à la performance dans le cadre réglementaire relatif à la période 2014-2020. L’un des principaux changements est la réintroduction d’une réserve de performance visant à établir un lien entre les paiements et les réalisations et résultats atteints. Il faudra voir comment la réserve de performance sera appliquée en pratique pendant la période 2014-2020 (voir points 46 à 52).

Recommandation n° 2

Dans ses propositions législatives relatives à la période après 2020, la Commission devrait introduire une reconnaissance finale de la légalité et de la régularité des dépenses liées aux programmes ainsi que des réalisations et résultats atteints à la clôture des programmes. À cet égard, en ce qui concerne les deux domaines politiques, la Commission devrait:

-fixer des procédures relatives au calcul d’un taux de risque résiduel au niveau du programme après la mise en œuvre de toutes les corrections financières et veiller à ce que le taux ne dépasse pas le seuil de signification à la clôture;

-évaluer si les objectifs du programme ont été réalisés et, le cas échéant, imposer des corrections financières en cas de contre-performance.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: lors de l’élaboration des propositions législatives relatives à la période après 2020.

Recommandation n° 3

Dans ses propositions législatives relatives à la période après 2020, la Commission devrait préciser la manière dont elle informera l’autorité budgétaire sur le résultat du processus de clôture une fois sa reconnaissance finale accordée.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: lors de l’élaboration des propositions législatives relatives à la période après 2020.

Les périodes d’éligibilité ne devraient pas se chevaucher et la clôture devrait intervenir dès que possible après la fin de la période de programmation

128

Pour les périodes 2000-2006 et 2007-2013, les États membres bénéficiaient de deux années supplémentaires après la fin de la période pour utiliser les fonds qui leur étaient alloués. Pour la période de programmation 2014-2020, ce laps de temps est passé à trois années, qui viennent donc s’ajouter à la durée initiale de sept ans. En conséquence, la période d’éligibilité se terminera en 2023, soit une décennie après l’adoption du cadre législatif par le Parlement européen et le Conseil (à la fin de 2013). S’ensuivra la clôture qui implique, pour le domaine de la cohésion, deux années supplémentaires au moins.

129

Il existera toujours un chevauchement entre la clôture et la période suivante. Nous estimons que la disponibilité des ressources humaines constitue un risque majeur pour l’efficacité de la clôture des programmes. C’est pourquoi le laps de temps pendant lequel les programmes de deux périodes de programmation sont mis en œuvre simultanément doit être aussi court que possible afin de réduire la charge administrative globale. En outre, la possibilité de dépenser le budget consacré aux programmes après la fin d’une période de programmation n’incite pas à entamer les programmes de la période suivante.

130

En conséquence, nous estimons que les périodes d’éligibilité ne devraient pas se chevaucher et que la fin de la période d’éligibilité devrait coïncider, dans la mesure du possible, avec le commencement de la période de programmation suivante. Cela permettrait, d’une part, d’accroître la pression exercée sur les États membres pour qu’ils dépensent les fonds de l’UE dans les délais et de manière appropriée et, d’autre part, d’assurer un démarrage rapide de la période de programmation suivante. La simplification des règles en matière de division des projets en phases, en particulier dans le domaine de la cohésion, pourrait faciliter la transition entre les périodes de programmation.

131

En outre, l’acceptation annuelle des comptes étant une caractéristique des deux domaines politiques pour la période 2014-2020, les activités liées à la clôture, dans le domaine de la cohésion en particulier, devraient être moins onéreuses que par le passé. Toutefois, nous avons constaté que les délais accordés aux autorités des États membres pour élaborer et présenter les documents de clôture divergent: treize mois et demi pour le domaine de la cohésion contre six mois pour celui du développement rural (voir points 58 à 68).

Recommandation n° 4

Dans ses propositions législatives relatives à la période après 2020, la Commission devrait veiller à ce que les périodes d’éligibilité n’empiètent plus sur la période de programmation suivante et que la procédure de clôture des programmes soit rapidement finalisée une fois la période d’éligibilité écoulée. Plus précisément, en ce qui concerne les deux domaines politiques:

-il devrait être mis fin au chevauchement des périodes d’éligibilité et la fin de la période d’éligibilité devrait coïncider, dans la mesure du possible, avec le commencement de la période de programmation suivante;

-les États membres devraient être tenus de transmettre l’ensemble des documents de clôture au plus tard six mois après la date d’éligibilité finale;

-la Commission devrait réduire les délais qui lui sont nécessaires pour rendre sa décision concernant l’approbation du rapport final sur la mise en œuvre et des derniers comptes annuels, y compris le calcul du solde final. Un maximum de six mois (douze mois à compter de la date d’éligibilité finale) devrait suffire.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: lors de l’élaboration des propositions législatives relatives à la période après 2020.

La Commission a fourni un soutien approprié et en temps utile aux États membres pour les aider à préparer la clôture des programmes 2007-2013, mais elle doit demeurer vigilante afin de veiller à ce qu’ils procèdent avec rigueur

132

Globalement, nous avons constaté que les lignes directrices relatives à la clôture ont aidé les États membres à comprendre et à organiser la clôture: elles présentent, pour les deux domaines politiques, une synthèse des exigences fondamentales et des délais visés dans plusieurs règlements distincts et fournissent des explications claires, lorsque cela s’avère nécessaire. La Commission a également dispensé des formations et accordé un soutien qui ont généralement répondu aux besoins des États membres en temps utile. Les États membres s’estiment généralement bien préparés à l’exercice de clôture. Quant à la Commission, elle finalise les procédures internes nécessaires.

Eu égard à la clôture 2007-2013, certains risques subsistent

133

Nous avons recensé un certain nombre de risques qui doivent être particulièrement pris en considération pour l’exercice de clôture 2007-2013. Par exemple, certains délais liés à la clôture ne sont pas définis du tout, ou le sont uniquement dans les lignes directrices, ce qui pourrait se traduire par un processus de clôture exagérément long. En outre, dans le cas où un État membre tarde à effectuer les paiements en faveur des bénéficiaires, un risque pour la réputation de l’UE n’est pas à exclure. Enfin, à la mi-novembre 2016, des demandes relatives à de grands projets correspondant à une contribution de l’UE de 854 millions d’euros n’avaient pas encore été approuvées par la Commission (voir points 70 à 88 et 93 à 96).

Recommandation n° 5

Les autorités de gestion des États membres devraient veiller à ce que tous les bénéficiaires perçoivent la contribution financière de l’UE apportée à leurs projets relevant du FEDER, du FC et du FSE dans son intégralité en temps opportun. Le délai de 90 jours, à compter de la date de présentation de la demande de paiement, fixé pour la période de programmation 2014-2020, est approprié à cet égard.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: mars 2017.

Recommandation n° 6

La Commission devrait adopter rapidement les décisions encore pendantes concernant de grands projets pour la période 2007-2013. En ce qui concerne la période 2014-2020, la DG REGIO devrait élaborer des procédures internes afin de garantir que les décisions relatives aux grands projets soient prises rapidement, conformément au délai réglementaire de trois mois.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: janvier 2017.

Les lignes directrices relatives à la clôture des programmes établies par la Commission vont au delà des dispositions réglementaires

134

Nous avons constaté que les lignes directrices relatives à la clôture des programmes de cohésion établies par la Commission vont parfois au delà des exigences imposées par les règlements. Nous avons déjà abordé la question de ce type la plus grave en lien avec la prolongation de la période d’éligibilité prévue pour les instruments financiers⁶¹, mais quelques autres domaines sont également concernés.

135

Certaines de ces exigences, notamment celles concernant les projets opérationnels et la notification d’un taux de risque résiduel, contribuent à atténuer les risques associés à la clôture. D’autres, comme celles liées à la division des projets de moindre ampleur en phases, sont certes nécessaires mais, compte tenu de leur formulation actuelle, susceptibles de compliquer l’exercice de clôture (voir points 89 à 91).

La Commission doit demeurer vigilante afin de garantir la rigueur de l’exercice de clôture 2007-2013

136

Une conception et une préparation appropriées sont des éléments certes essentiels, mais pas suffisants pour garantir la clôture efficace et en temps utile des programmes de cohésion et de développement rural. La manière dont le processus de clôture est mis en œuvre en pratique, la qualité des documents de clôture présentés par les États membres et la réalisation d’un examen cohérent et minutieux de ces documents par la Commission dans les délais prévus par les règlements sont autant d’éléments tout aussi importants.

137

Nous avons relevé que la coordination entre les différentes autorités d’un État membre, y compris en ce qui concerne l’établissement d’un calendrier précis de leurs tâches, est l’une des clés de la réussite de l’exercice de clôture. Les délais doivent être convenus d’un commun accord afin de pouvoir accorder assez de temps aux autorités d’audit et aux organismes de certification pour fournir une assurance suffisante quant à l’éligibilité de toutes les dépenses déclarées à la clôture. En outre, il reste à voir si les délais convenus aux niveaux national et régional seront respectés.

138

Au cours d’un précédent audit portant sur la phase initiale de la clôture 2000-2006 dans le domaine de la cohésion, nous avons constaté qu’elle n’était efficace qu’en partie parce que, pour éviter des corrections financières à la clôture, les États membres avaient présenté des déclarations comportant des réductions injustifiées de taux d’erreur finals. Malgré les améliorations apportées au cadre de contrôle, nous estimons que ce risque existe également dans le cadre de la clôture de la période de programmation 2007-2013.

139

Nous avons également fait observer dans un précédent rapport que la Commission, notamment au début de la période de programmation 2007-2013, ne vérifiait pas systématiquement si les grands projets respectaient les règles en matière d’aides d’État⁶². En conséquence, certains grands projets cofinancés par l’UE risquent de ne pas être compatibles avec le marché intérieur; à cela s’ajoute le fait que les États membres, avant 2012, rendaient rarement compte à la Commission des investissements consentis dans les infrastructures.

140

Nous avons recommandé à la Commission de demander aux autorités d’audit de vérifier si les grands projets approuvés avant fin 2012 respectaient bien les règles relatives aux aides d’État⁶³. La Commission n’a pas accepté cette recommandation et nous estimons en conséquence qu’un risque subsiste en ce qui concerne la clôture des grands projets approuvés avant la fin de 2012 sur le plan de la conformité avec les règles en matière d’aides d’État.

141

Nous relevons aussi qu’un risque de dépenses non éligibles déclarées à la clôture subsiste pour ce qui est des instruments financiers et des avances contractuelles en particulier (voir points 97 à 115).

Recommandation n° 7

À la clôture, la Commission devrait s’assurer que les États membres mettent en œuvre des procédures spécifiques pour vérifier en particulier l’éligibilité des dépenses concernant les instruments financiers et les avances contractuelles. Si les autorités d’audit et les organismes de certification ne sont pas en mesure de fournir une assurance suffisante quant à l’éligibilité de ces types de dépenses, des procédures d’audit supplémentaires peuvent être nécessaires.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: mars 2017.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par Mme Iliana IVANOVA, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 14 décembre 2016.

Par la Cour des comptes

Klaus-Heiner LEHNE
Président

61Point 6.45 du rapport annuel 2015 de la Cour des comptes européenne, point 6.52 du rapport annuel 2014 de la Cour des comptes européenne, et point 43 du rapport spécial n° 19/2016.

62Point 71 du rapport spécial n° 24/2016.

63Recommandation n° 4, sous b), du rapport spécial n° 24/2016.

Annexes

Annexe I

Base juridique sous-tendant la clôture des programmes 2007-2013

Les modalités de la clôture des programmes opérationnels de cohésion pour la période 2007-2013 sont définies dans les règlements suivants:

règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion;

règlement (CE) n° 1828/2006 de la Commission du 8 décembre 2006 établissant les modalités d’exécution du règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil et du règlement (CE) n° 1080/2006 du Parlement européen et du Conseil relatif au Fonds européen de développement régional.

Les modalités de la clôture des programmes de développement rural pour la période 2007-2013 sont définies dans les règlements suivants:

règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) n° 352/78, (CE) n° 165/94, (CE) n° 2799/98, (CE) n° 814/2000, (CE) n° 1290/2005 et (CE) n° 485/2008 du Conseil;

règlement délégué (UE) n° 907/2014 de la Commission du 11 mars 2014 complétant le règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les organismes payeurs et autres entités, la gestion financière, l’apurement des comptes, les garanties et l’utilisation de l’euro;

règlement d’exécution (UE) n° 908/2014 de la Commission du 6 août 2014 portant modalités d’application du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les organismes payeurs et autres entités, la gestion financière, l’apurement des comptes, les règles relatives aux contrôles, les garanties et la transparence;

règlement (UE) n° 1310/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 établissant certaines dispositions transitoires relatives au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), modifiant le règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les ressources et leur répartition pour l’exercice 2014 et modifiant le règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil ainsi que les règlements (UE) n° 1307/2013, (UE) n° 1306/2013 et (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne leur application au cours de l’exercice 2014;

règlement délégué (UE) n° 807/2014 de la Commission du 11 mars 2014 complétant le règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et introduisant des dispositions transitoires;

règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader); règlement (CE) n° 1974/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 portant modalités d’application du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader);

règlement (UE) n° 65/2011 de la Commission du 27 janvier 2011 portant modalités d’application du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil en ce qui concerne l’application de procédures de contrôle et de conditionnalité pour les mesures de soutien au développement rural.

Annexe II

Gestion et contrôle des programmes 2007-2013 au niveau des États membres

Dans les domaines de la cohésion et du développement rural, trois types d’autorités sont responsables de la gestion et du contrôle des PO/PDR au niveau des États membres. Ces organismes doivent s’assurer, ensemble, de la légalité et de la régularité des opérations cofinancées, sous la surveillance et la responsabilité de la Commission¹.

Cohésion
Développement rural

i)Les autorités de gestion (AG) sont chargées de planifier et de mettre en œuvre un PO, y compris la sélection des différentes opérations et l’évaluation du programme. Elles procèdent également à des contrôles de premier niveau des opérations et des dépenses. Elles présentent les rapports annuels d’exécution pour approbation par la Commission².

i)Les autorités de gestion (AG) sont chargées de planifier, de mettre en œuvre, de livrer et d’évaluer un PDR. Elles transmettent à la Commission les rapports annuels d’avancement relatifs à la mise en œuvre du PDR.

ii)Les autorités de certification (AC) certifient la légalité et la régularité des dépenses déclarées et transmettent les demandes de paiement intermédiaire à la Commission³.

ii)Les organismes payeurs (OP) sont responsables de la gestion et du contrôle des dépenses. Ils doivent disposer d’un système de contrôle interne offrant suffisamment de garanties que les paiements sont effectués de manière légale et régulière. Ils soumettent les demandes de paiement trimestrielles à la Commission et établissent les comptes annuels.

iii)Les autorités d’audit (AA) doivent être indépendantes de l’autorité de gestion et de l’autorité de certification. Elles fournissent à la Commission une assurance quant au fonctionnement efficace des systèmes de gestion et des contrôles internes d’un PO, et quant à la légalité et à la régularité des dépenses certifiées par les autorités de certification. Elles sont tenues de transmettre à la Commission des rapports annuels de contrôle⁴ ainsi qu’un avis annuel sur le fonctionnement des systèmes et un taux d’erreur annuel estimatif, pour examen et approbation par la Commission⁵.

iii)Les organismes de certification (OC) fournissent à la Commission une assurance quant à l’exhaustivité, l’exactitude et la véracité des comptes annuels de l’organisme payeur et quant au bon fonctionnement du système de contrôle interne. Ils doivent être indépendants de l’organisme payeur.
Depuis 2015, les organismes de certification doivent également fournir une assurance quant à la légalité et la régularité des dépenses dont le remboursement a été demandé à la Commission.

1Article 317 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

2Article 67, paragraphes 1 et 3, du règlement (CE) n° 1083/2006.

3Article 61 du règlement (CE) n° 1083/2006.

4Article 62, paragraphe 1, point d), du règlement (CE) n° 1083/2006.

5Article 72, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1083/2006.

Source: Cour des comptes européenne.

Annexe III

Évolution du cadre d’assurance de la Commission et des modalités de clôture sur trois périodes

a) Cohésion

b) Développement rural

Source: Cour des comptes européenne.

Annexe IV

Aperçu des principaux points nécessitant une clarification pour la clôture 2007-2013 – réactions des autorités des États membres à l’enquête/aux entretiens¹

Points | Cohésion | Développement rural
Calcul du taux d’erreur résiduel et conséquences d’un seuil de signification supérieur à 2 % | X | X
Définition et traitement des erreurs atypiques | X | X
Instruments financiers | X | X
Établissement de rapports sur la performance des programmes et conséquences potentielles de la non-réalisation des objectifs | X | X
Opérations suspendues en raison de procédures judiciaires ou administratives | X | X
Autres exemples pratiques | X |
Projets non opérationnels | X |
Projets générateurs de recettes | X |
Établissement de rapports sur les retraits, les recouvrements et les recouvrements en suspens, ainsi que leur prise en compte |  | X
Dispositions transitoires |  | X

1Cette liste ne contient que les points notifiés comme «peu clairs» ou «plutôt peu clairs» par plus de 15 % des autorités.

Source: enquête de la Cour des comptes européenne et entretiens avec les autorités des États membres.

Réponses de la Commission

Synthèse

II

La Commission travaille avec les États membres pour s’attaquer aux causes des dépenses irrégulières.

Pour ce qui concerne la politique de cohésion, les audits effectués depuis 2009 par la Cour indiquent que le niveau d’erreur pour la période de programmation 2007-2013 est bien moindre que pour la période de programmation 2000-2006.

S’agissant du développement rural, le taux d’erreur a également diminué sur les trois dernières années.

VI

Dans le domaine du développement rural, la légalité et la régularité des dépenses du Feader sont garanties au moyen de la procédure d’apurement de conformité, indépendamment de la clôture. Si la procédure d’apurement de conformité permet d’identifier des insuffisances dans la gestion et le contrôle des dépenses, la Commission applique des corrections financières pour les dépenses effectuées jusqu’à vingt-quatre mois avant la notification de la Commission, conformément à l’article 52 du règlement (UE) nº 1306/2013.

Chaque année, le rapport annuel d’activité de la DG AGRI communique, d’une part, les taux d’erreur estimatifs des opérations entre les États membres et les bénéficiaires et, d’autre part, la capacité de correction des contrôles et procédures ex post donnant lieu à des recouvrements auprès des bénéficiaires et à des corrections financières nettes. La comparaison de ces deux éléments permet à la Commission de se prononcer sur le risque résiduel annuel pour le budget de l’UE après la prise en compte de tous les contrôles et corrections.

La Commission maintient la position exprimée dans le rapport annuel d’activité 2015 de la DG AGRI. En effet, en ce qui concerne la politique de développement rural, la nécessité d’assurer la légalité et la régularité doit être mise en balance avec les objectifs ambitieux de la politique, qui aboutissent parfois à des mesures complexes. La situation continue d’être étroitement surveillée et la Commission s’est engagée à aider les États membres à lutter contre les causes profondes des erreurs.

VII

La Commission estime que l’harmonisation de l’assurance annuelle sur les comptes améliore la légalité et la régularité des paiements et contribuera à une clôture rapide des programmes 2014-2020.

VIII

Le cadre juridique en place pour la politique de cohésion 2007-2013 ne permet pas de faire dépendre les paiements des résultats ou réalisations. Les lignes directrices relatives à la clôture des programmes exigent l’établissement systématique de rapports sur les indicateurs, par axe prioritaire, lorsque les réalisations s’écartent de plus de 25 % des objectifs, et notamment de fournir une justification du non-respect des objectifs et d’indiquer la raison pour laquelle aucune mesure correctrice n’a été adoptée.

Les États membres doivent expliquer et justifier les écarts en ce qui concerne la réalisation des indicateurs. Une correction financière peut être décidée au cas par cas lorsque les écarts révèlent les cas visés à l’article 99 du règlement général (irrégularités, graves insuffisances des systèmes de gestion ou de contrôle).

L’approche orientée sur les réalisations et les résultats a été plus largement introduite pour la période 2014-2020, pour les deux domaines politiques.

IX

La Commission est liée par le cadre juridique en place, décidé par le législateur.

Le chevauchement entre deux périodes est estimé nécessaire étant donné que la mise en œuvre de nombreuses opérations se déroule sur plusieurs années et que toute période de programmation comporte nécessairement une phase de lancement et une phase de conclusion.

La question de la clôture finale, qui génère un travail administratif de forte intensité pour les autorités au moment même où elles devraient se concentrer sur le lancement de nouveaux programmes, a déjà été prise en considération dans le règlement 2014-2020 au moyen de l’approbation annuelle des comptes (voir la réponse de la Commission au point VII ci-dessus).

Par ailleurs, la Commission a encouragé les États membres à accroître leurs capacités liées à la clôture et à utiliser à cette fin les crédits d’assistance technique pour 2007-2013 ou 2014-2020.

Le processus de clôture a débuté par une phase de préparation avant le terme de la période d’éligibilité et a été pleinement engagé dès la fin de la période d’éligibilité. En effet, les États membres ont bénéficié de deux années supplémentaires (trois années pour les programmes 2014-2020) pour mettre en œuvre leurs programmes.

La Commission estime que cette prolongation permet d’améliorer la gestion et la mise en œuvre des programmes, diminue la pression et la charge de travail pour les autorités concernées et permet une meilleure transition entre les périodes.

X

La Commission informe l’autorité budgétaire de l’avancement du processus de clôture (la régularité des dépenses ainsi que les réalisations et les résultats atteints) dans le rapport annuel d’activité des directions générales concernées.

En outre, en 2013, la DG REGIO et la DG EMPL ont présenté à l’intention de l’autorité de décharge un rapport sur la clôture et le niveau global des corrections financières à la clôture pour les programmes 2000-2006.

De plus, toutes les décisions d’apurement financier concernant le Feader sont publiées au Journal officiel.

XI Premier tiret

La Commission n’accepte pas cette recommandation.

La Commission n’est pas en mesure, à ce stade, de prendre d’engagement spécifique en ce qui concerne les propositions législatives relatives à la période après 2020.

Des efforts considérables ont déjà été fournis pour harmoniser les règles relatives aux Fonds ESI pour la période 2014-2020, tant en ce qui concerne les exercices comptables annuels que la clôture. La Commission s’efforcera d’harmoniser davantage les dispositions réglementaires entre les Fonds, notamment en ce qui concerne la terminologie, les processus d’assurance et de clôture, chaque fois que cela permet d’améliorer la gestion des fonds de l’UE et contribue à une mise en œuvre plus simple et plus efficace dans les États membres et les régions.

La Commission estime que l’harmonisation des modalités dans les domaines du développement rural et de la cohésion ne doit pas mettre à mal la cohérence de la mise en œuvre de la PAC. Le législateur a reconnu, au considérant 4 du règlement (UE) nº 1303/2013, l’importance que revêt la préservation des synergies réalisées entre les deux piliers (le FEAGA et le Feader). Pour les deux piliers de la PAC, l’apurement de conformité est distinct de l’apurement financier annuel.

XI Deuxième tiret

La Commission n’accepte pas cette recommandation.

La Commission n’est pas en mesure, à ce stade, de prendre d’engagement spécifique en ce qui concerne les propositions législatives relatives à la période après 2020.

Dans le domaine de la politique de cohésion, les règles en place pour la période de programmation 2014-2020 prévoient déjà les éléments demandés par la Cour.

En ce qui concerne la deuxième partie de la recommandation, à propos de la performance, l’article 22, paragraphe 7, du règlement portant dispositions communes permet déjà à la Commission d’appliquer des corrections financières lorsqu’elle constate une incapacité importante à atteindre les valeurs cibles à l’égard des indicateurs financiers, des indicateurs de réalisation et des étapes clés de mise en œuvre définis dans le cadre de performance.

La Commission considère qu’une harmonisation supplémentaire entre les différents domaines politiques ne doit pas compromettre les synergies obtenues dans la gestion des deux Fonds de la PAC, le FEAGA et le Feader. Le législateur a reconnu, au considérant 4 du règlement (UE) nº 1303/2013, l’importance que revêt la préservation des synergies réalisées entre les deux piliers (le FEAGA et le Feader).

XI Troisième tiret

La Commission n’accepte pas cette recommandation.

La Commission continuera à informer l’autorité budgétaire en toute transparence en ce qui concerne la mise en œuvre du programme, y compris sur les résultats de la clôture. Toutefois, elle n’est pas en mesure, à ce stade, de prendre d’engagement spécifique en ce qui concerne les propositions législatives relatives à la période après 2020.

XI Quatrième tiret

La Commission n’accepte pas cette recommandation.

La Commission est fermement convaincue que la suppression du chevauchement des périodes d’éligibilité entraînera une moindre mise en œuvre des politiques, limitera la possibilité de décider de projets pluriannuels au cours de la dernière année de la période de mise en œuvre en imposant une charge administrative supplémentaire, et perturbera la transition entre les périodes. S’agissant du Feader, cette suppression aurait des répercussions négatives sur le respect des engagements environnementaux pluriannuels ou la bonne mise en œuvre des projets de création d’entreprises qui reposent sur des plans d’affaires pluriannuels.

XIII

Pour ce qui concerne la politique de cohésion, les aspects clés liés à la clôture sont la mise en œuvre (traitée avec le rapport final d’exécution), la légalité et la régularité des dépenses (traitées avec la déclaration de clôture et le rapport de contrôle final) et, pour finir, l’état final des dépenses. Pour ces aspects clés, les délais sont indiqués dans le règlement. En particulier, la Commission dispose de cinq mois pour informer l’État membre de son avis sur le contenu du rapport final d’exécution et de la déclaration de clôture.

S’agissant du développement rural, les délais clés (par exemple remise des documents de clôture, paiement final) sont indiqués dans la législation. Toutefois, certains délais ne sont pas précisés, ce qui laisse suffisamment de temps pour prendre une décision appropriée relative à la clôture et assurer la protection du budget de l’UE.

La Commission a publié des lignes directrices relatives à la clôture qui visent à clarifier la manière dont la Commission comprend les dispositions applicables et à indiquer quelles sont ses attentes.

En ce qui concerne les risques décelés par la Cour à la clôture, la Commission a attiré l’attention des autorités chargées des programmes, dont les autorités d’audit, sur ces risques.

La Commission appliquera des corrections financières le cas échéant.

XIV Premier tiret

La Commission accepte cette recommandation.

XIV Second tiret

La Commission accepte cette recommandation.

XV

La Commission fait observer que cette recommandation s’adresse aux États membres.

Introduction

02

Pour la période 2007-2013, les politiques de cohésion et de développement rural ont des cadres juridiques distincts, un mode de gouvernance différent de leurs programmes, des mécanismes de remboursement distincts et des objectifs politiques indépendants.

09

La clôture est une exigence légale énoncée dans les règlements de l’UE.

Conformément au cadre de contrôle pluriannuel pour les programmes 2007-2013 relevant de la politique de cohésion, les États membres étaient tenus de s’assurer que les irrégularités étaient empêchées, détectées et corrigées tout au long de la période de programmation. Si la Commission détectait d’autres irrégularités, pas encore corrigées, elle imposait de nouvelles corrections financières.

09 Premier tiret

Pour ce qui est du développement rural, dans le cadre de l’apurement financier annuel, il est demandé aux organismes de certification de fournir à la Commission un avis sur les comptes annuels des organismes payeurs, que la Commission accepte à ce stade. Au moment de l’exercice d’apurement financier annuel, la Commission n’est pas tenue de confirmer la légalité et la régularité des dépenses.

La légalité et la régularité des dépenses sont vérifiées par la suite au moyen de la procédure d’apurement de conformité menée de manière distincte et indépendante par rapport à l’exercice de clôture, tel que prévu par le législateur.

Les procédures d’apurement de conformité se déroulent sur environ deux ans, un délai nécessaire pour garantir un processus d’arbitrage pleinement transparent et pour avoir le temps d’examiner les constatations et d’établir le risque pour le budget de l’UE, qui devra être couvert par une correction financière nette.

09 Second tiret

Les décisions ad hoc de la Commission résultant de la procédure d’apurement de conformité garantissent que toute dépense non éligible identifiée sera exclue du financement et privée de tout remboursement sur le budget de l’UE (corrections financières nettes). Dans le domaine de l’agriculture, et notamment du développement rural, toutes les corrections financières ont un effet net sur les fonds de l’UE.

Par ailleurs, pour le développement rural, les États membres sont tenus de procéder au recouvrement des dépenses irrégulières auprès des bénéficiaires et de rembourser celles-ci à la Commission, même après la clôture.

14

La DG REGIO et la DG EMPL sont en bonne voie pour respecter le délai fixé à la fin de l’année pour l’achèvement et la validation de leurs procédures et de leur manuel internes respectifs relatifs à la clôture des programmes.

Observations

19

La clôture est une exigence légale énoncée dans les règlements de l’UE, à laquelle la Commission se prépare de la manière la plus efficiente possible.

En ce qui concerne la période de programmation 2007-2013 pour la cohésion, il est demandé aux autorités des États membres de fournir les documents de clôture à la Commission au plus tard le 31 mars 2017. La Commission dispose de cinq mois pour informer l’État membre de son avis sur le rapport final d’exécution et la déclaration de clôture. Le paiement final n’est effectué qu’une fois que les documents de clôture ont été évalués pour s’assurer que l’état final des dépenses est exempt d’erreurs significatives.

Dans le domaine du développement rural, la Commission doit respecter toutes les dispositions légales fixées par le législateur, notamment l’indépendance de la procédure de clôture par rapport à la procédure d’apurement de conformité appliquée pour obtenir une assurance quant à la légalité et à la régularité des dépenses liées à la PAC. La Commission respecte également le délai imparti pour le paiement du solde, à savoir six mois après la réception des documents pertinents. Les procédures d’apurement de conformité se déroulent sur environ deux ans, un délai nécessaire pour garantir un processus d’arbitrage pleinement transparent et pour avoir le temps d’examiner les constatations et d’établir le risque pour le budget de l’UE, qui devra être couvert par une correction financière nette.

Les directions générales rendent compte dans leurs rapports annuels d’activité des corrections financières appliquées chaque année, notamment pour les programmes clôturés issus des périodes de programmation 1994-1999 et 2000-2006. Ces rapports sont présentés à l’autorité budgétaire dans le cadre de la procédure de décharge.

20

Dans le domaine de la cohésion, une task force, composée de plusieurs services clés de la DG REGIO et la DG EMPL, a été créée pour rédiger les lignes directrices relatives à la clôture des programmes. Les lignes directrices et leurs modifications ont fait l’objet d’une consultation interservices et de plusieurs consultations avec les autorités nationales.

La Commission estime que l’harmonisation des modalités dans les domaines du développement rural et de la cohésion ne doit pas mettre à mal la cohérence de la mise en œuvre de la PAC. Le législateur a reconnu, au considérant 4 du règlement (UE) nº 1303/2013, l’importance que revêt la préservation des synergies réalisées entre les deux piliers (le FEAGA et le Feader)¹. Pour les deux piliers de la PAC, l’apurement de conformité est indépendant de la clôture.

23

Chaque année, la Commission analyse les rapports annuels de contrôle et demande que des mesures correctrices soient appliquées en cas de taux d’erreur annuel ou de risque résiduel cumulé significatif (taux de risque résiduel à la clôture).

La Commission a également adopté une politique rigoureuse consistant à interrompre ou suspendre les paiements intermédiaires lorsque des insuffisances graves sont constatées. Elle devrait réduire la charge de travail liée à la clôture puisque de nombreux points ont déjà été identifiés et corrigés au cours de la mise en œuvre.

24

Dans le domaine du développement rural, l’exercice de clôture est un exercice d’apurement financier de la dernière année de mise en œuvre. Le solde final est calculé et payable à la clôture uniquement si tous les comptes annuels de la période de programmation sont apurés (apurement financier).

La légalité et la régularité des dépenses du Feader sont garanties au moyen de la procédure d’apurement de conformité, indépendamment de la clôture. Si la procédure d’apurement de conformité permet d’identifier des insuffisances dans la gestion et le contrôle des dépenses, la Commission applique des corrections financières pour les dépenses effectuées jusqu’à vingt-quatre mois avant la notification de la Commission, conformément à l’article 52 du règlement (UE) nº 1306/2013.

Voir également la réponse de la Commission au point 19.

28

Dans le cas des fonds de cohésion, les budgets annuels de la Commission sont protégés par le paiement de seulement 90 % des dépenses intermédiaires. Cette protection est comparable à la règle des 95 % applicable au Feader à la fin de la période de programmation [article 34 du règlement (UE) nº 1306/2013].

Le Feader ne recourant pas à un système de préfinancement supplémentaire avec apurement annuel, aucune retenue n’est nécessairement effectuée sur les paiements intermédiaires avant que le plafond des 95 % ne soit atteint.

29

Il convient que toute harmonisation accrue éventuelle respecte la nécessité de préserver la cohérence entre les deux piliers de la PAC.

Voir également la réponse de la Commission au point 20.

32

En matière de politique de cohésion, l’objectif de la clôture est déjà clairement énoncé dans les règlements applicables à la période 2014-2020.

33

Dans le domaine de la politique de cohésion, le règlement prévoit une période de trois ans après le paiement du solde pour la conservation des pièces justificatives, période pendant laquelle des audits peuvent être réalisés et, par conséquent, des corrections financières appliquées.

Pour le développement rural, les bénéficiaires ont l’obligation de maintenir l’investissement cofinancé pendant une période de cinq ans après le paiement; si tel n’est pas le cas, l’État membre est tenu de recouvrer les montants indûment dépensés. La Commission doit être en mesure de vérifier le respect de ces obligations et d’imposer des corrections financières en cas de violation.

Les lignes directrices relatives à la clôture des programmes de développement rural 2007-2013 énoncent clairement que les audits de conformité continuent d’être menés de manière indépendante par rapport à la clôture. Les corrections financières n’influent pas sur le calcul du solde final. Les montants des corrections financières sont établis dans les décisions d’apurement de conformité de la Commission et font l’objet d’ordres de recouvrement (corrections financières nettes).

34

Pour ce qui est du développement rural, aucune base juridique ne permet d’imposer des corrections financières sur la base d’un taux d’erreur estimatif et dans le but de ramener le taux d’erreur en deçà du seuil de signification. Seule la procédure d’apurement de conformité, engagée s’il y a lieu par la Commission, le permet.

Voir également la réponse de la Commission au point 36.

35

Dans le domaine de la politique de cohésion, la Commission calcule le risque résiduel cumulé tout au long de la période de programmation, ce qui permet de ramener le risque d’erreur en deçà du seuil de signification à tout moment au cours de la période de programmation. Il est demandé aux autorités d’audit de communiquer le taux de risque résiduel à la clôture et, si celui-ci est significatif, les autorités chargées des programmes sont priées d’appliquer les corrections financières supplémentaires qui s’imposent avant de présenter leur déclaration de clôture définitive.

36

En vertu du cadre juridique en vigueur pour le développement rural, les décisions d’apurement de conformité peuvent continuer à être prises même après la clôture du programme. Dès lors, la notion de «taux de risque résiduel à la clôture» n’est actuellement pas compatible avec la législation qui sous-tend le second pilier de la PAC.

Chaque année, toutefois, le rapport annuel d’activité de la DG AGRI communique, d’une part, les taux d’erreur estimatifs des opérations entre les États membres et les bénéficiaires et, d’autre part, la capacité de correction des contrôles et procédures ex post donnant lieu à des recouvrements auprès des bénéficiaires et à des corrections financières nettes. La comparaison de ces deux éléments permet à la Commission de se prononcer sur le risque résiduel annuel pour le budget de l’UE après la prise en compte de tous les contrôles et corrections.

La Commission maintient la position exprimée dans le rapport annuel d’activité 2015 de la DG AGRI. En effet, en ce qui concerne la politique de développement rural, la nécessité d’assurer la légalité et la régularité doit être mise en balance avec les objectifs ambitieux de la politique, qui ont parfois abouti à des mesures complexes. La situation continue d’être étroitement surveillée et la Commission s’est engagée à aider les États membres à lutter contre les causes profondes des erreurs.

37

Chaque année, le rapport annuel d’activité de la DG AGRI communique un taux d’erreur ajusté et un montant estimatif à risque pour le domaine du développement rural. Un taux d’erreur ajusté est calculé au niveau des organismes payeurs puis agrégé par domaine d’activité.

En vertu des dispositions en vigueur qui régissent les dépenses de la PAC (dont le développement rural), l’assurance sur la légalité et la régularité tient à la procédure d’apurement de conformité et non au calcul d’un taux d’erreur résiduel à la clôture.

La procédure d’apurement de conformité est engagée lorsque l’organisme de certification déclare que le taux d’erreur total au niveau du Fonds est supérieur au seuil de signification. Les corrections financières sont appliquées après confirmation des constatations formulées par l’organisme de certification.

38

Pour les programmes 2014-2020, un lot de dépenses est certifié chaque année dans le cadre des comptes, ces dépenses faisant l’objet d’une approbation/d’un apurement annuels et d’un examen plus approfondi de leur légalité et leur régularité. Les dépenses n’étant plus certifiées de manière cumulée au cours de la période de programmation, il n’est pas nécessaire de calculer un taux de risque résiduel cumulé ou de solliciter un avis d’audit à la clôture pour l’ensemble de la période de programmation. Dans le domaine de la cohésion, pour la dernière année de la période, les autorités d’audit communiqueront leur taux de risque résiduel annuel et se baseront sur celui-ci pour émettre leur dernier avis d’audit annuel. Dans le domaine du développement rural, les organismes de certification communiqueront leurs taux d’erreur et leurs taux de non-conformité dans leur dernier avis d’audit annuel.

39

Le Parlement européen et le Conseil sont informés dans les rapports annuels d’activité des progrès relatifs à la clôture des programmes de cohésion et de développement rural.

40

La Commission souligne que le processus de clôture doit permettre de clarifier et régler tous les problèmes non résolus se rapportant aux activités de contrôle et aux constatations faites dans le cadre des audits, et elle estime que les travaux d’audit cumulés effectués pendant la période de programmation et à la clôture assureront un niveau d’assurance suffisant à la clôture, sans qu’il soit nécessaire de réaliser d’autres travaux d’audit par la suite.

En ce qui concerne la période 2007-2013, le plan d’audit des dernières années, 2015-2016, cible clairement le contrôle du niveau de préparation des États membres à la clôture en mettant l’accent sur la réexécution des audits réalisés par les autorités d’audit mais aussi en réalisant des audits des programmes opérationnels à risque et de la fiabilité des retraits et des recouvrements déclarés par les États membres. Cela n’empêche toutefois pas que des audits soient réalisés après la clôture, en fonction de l’évaluation faite de tout risque qui subsisterait après analyse des documents de clôture.

43

La Commission estime que la configuration actuelle de la procédure d’apurement de conformité garantit une protection adéquate des intérêts financiers du budget de l’UE.

Voir également la réponse de la Commission au point 24.

46

La Commission estime que le processus de clôture prendrait beaucoup plus de temps et exigerait beaucoup plus de ressources si le rapport et l’évaluation finals du programme, y compris le suivi et l’analyse des réalisations et des résultats atteints pour l’ensemble de la période, devaient être couverts.

48

Le cadre juridique en place pour la politique de cohésion 2007-2013 ne permet pas de faire dépendre les paiements des résultats ou réalisations. La section 5.2.6 des lignes directrices relatives à la clôture des programmes exige l’établissement systématique de rapports sur les indicateurs, par axe prioritaire, lorsque les réalisations s’écartent de plus de 25 % des objectifs, et notamment de fournir une justification du non-respect des objectifs et d’indiquer la raison pour laquelle aucune mesure correctrice n’a été adoptée.

Les États membres doivent expliquer et justifier les écarts en ce qui concerne la réalisation des indicateurs. Une correction financière peut être décidée au cas par cas lorsque les écarts révèlent les cas visés à l’article 99 du règlement général (irrégularités, graves insuffisances des systèmes de gestion ou de contrôle).

L’approche orientée sur les réalisations et les résultats a été plus largement introduite pour la période 2014-2020, pour les deux domaines politiques (voir point 52). Elle est renforcée par la mise en place d’une réserve de performance correspondant à 6 % du budget alloué au programme. Le cadre de performance s’appuie en effet sur des éléments de l’orientation vers les résultats. Son objectif est d’inciter les gestionnaires des programmes et des priorités à mettre en œuvre ce qui relève de leur contrôle. Il récompensera les programmes qui accomplissent des progrès satisfaisants sur la voie des objectifs par l’attribution de la réserve de performance, mais déclenchera également des actions pour les priorités qui ne progressent pas. Pour ces indicateurs, il est fixé des objectifs intermédiaires à atteindre d’ici la fin 2018 et des objectifs à atteindre d’ici la fin 2023. La réserve est attribuée pour autant que les objectifs intermédiaires établis pour les priorités des programmes soient atteints [article 20 et article 22, paragraphe 2, du règlement (UE) nº 1303/2013]. Si les objectifs ne sont pas atteints, la Commission peut également appliquer des corrections financières, en liant les paiements aux réalisations et résultats effectivement atteints.

49

La Commission estime que la section 3.5 des lignes directrices relatives à la clôture des programmes explique clairement quel traitement il convient de réserver aux opérations inachevées.

En ce qui concerne les conséquences financières dans le cas où les objectifs fixés dans les programmes ne seraient pas atteints, la Commission renvoie au document de questions-réponses sur la clôture des programmes² (voir réponses aux questions 200 à 205), dans lequel elle explique qu’il convient que les États membres déclarent dans le rapport final d’exécution les réalisations des programmes qui ont été mesurées par des indicateurs physiques et financiers et fournissent des renseignements sur ces indicateurs. Ce n’est qu’en cas d’écart significatif que les États membres doivent fournir une explication et une justification, comme le prévoient les lignes directrices relatives à la clôture des programmes.

Voir également la réponse de la Commission au point 48.

50

La Commission a fourni aux États membres des orientations pertinentes en la matière, par exemple dans le cadre du comité pour le développement durable et du groupe d’experts sur l’évaluation.

51

En vertu des lignes directrices relatives à la clôture des programmes, lorsqu’ils présentent les documents de clôture, les États membres doivent garantir que tous les projets inclus dans la clôture du programme sont opérationnels, c’est-à-dire complets et en cours d’utilisation. La Commission fait une exception pour les projets non opérationnels et les projets scindés en phases qui feront l’objet d’un suivi (annexes III, IV et V). Ils figureront en complément des données déclarées concernant les objectifs atteints.

Plus précisément, la division en phases et la mise en œuvre concrète de celles-ci ont fait l’objet de plusieurs réponses figurant dans le document de questions-réponses sur la clôture des programmes, la formation à celle-ci et le soutien spécifique apporté aux États membres dans le cadre de la task force pour une meilleure exécution.

S’agissant du développement rural, il est fait rapport de la réalisation des objectifs dans le dernier rapport annuel d’avancement (le tableau G.3 communiqué par l’État membre indique le niveau de réalisation des objectifs). Les évaluations ex post tiendront compte de ces indicateurs et des objectifs atteints.

52

La Commission renvoie à sa réponse au point 48.

Le cadre de performance sert de mécanisme pour évaluer si la mise en œuvre des priorités est en bonne voie. La réserve de performance est une incitation à atteindre les objectifs intermédiaires, une condition préalable nécessaire pour obtenir les résultats escomptés. La réserve de performance n’est que l’un des éléments qui contribuent à mettre davantage l’accent sur les résultats. L’élément central de cette orientation vers les résultats est la logique d’intervention intégrée à chaque programme ainsi que les indicateurs de réalisation et de résultat y afférents.

La Commission renvoie aussi aux observations du chapitre 3 du rapport annuel de la Cour des comptes pour l’exercice 2014.

La Commission relève également que l’évaluation ex post du programme doit uniquement être achevée au plus tard le 31 décembre 2024 [article 57 du règlement (UE) nº 1303/2013]. Par ailleurs, les conclusions issues du rapport d’exécution de 2019 évalueront les progrès accomplis sur la voie des objectifs du programme et la contribution de ce dernier à la stratégie de l’Union pour une croissance intelligente, durable et inclusive. La mise en place de l’examen de la performance soutiendra cette démarche.

54

La Commission estime que les rapports annuels d’activité (RAA) des DG respectives contiennent des informations sur l’obligation de rendre compte et la transparence nécessaires au niveau de la mise en œuvre des programmes. Ces RAA communiquent chaque année toutes les données financières et de performances se rapportant aux programmes concernés.

55

Voir les réponses de la Commission aux points 54 et 39.

56

Des informations portant sur le résultat du processus de clôture 2007-2013 seront transmises à l’autorité budgétaire dans le rapport annuel d’activité des DG respectives.

Réponse commune de la Commission aux points 57 et 58

La Commission reconnaît que la clôture doit en effet intervenir dès que possible, mais les États membres ont tout de même besoin d’avoir suffisamment de temps pour finaliser leurs actions avant de présenter l’ensemble de clôture. De plus, la clôture ne peut débuter qu’une fois que les documents de clôture sont présentés. La Commission estime qu’il est indispensable de dégager suffisamment de temps et de ressources pour l’accomplissement des tâches y afférentes.

Il y aura toujours un chevauchement des travaux sur deux périodes. Avant le terme d’une période, les travaux relatifs à l’autre période doivent commencer. Il risquerait sinon d’y avoir une discontinuité des périodes de programmation.

Les programmes de la politique de cohésion sont complexes à gérer et de nombreuses circonstances évoluent au cours des sept années de la période de programmation. Cela peut occasionner des retards dans la préparation et la mise en œuvre des projets. La crise financière de 2008 et ses effets en sont l’illustration, la Commission ayant à cette époque autorisé les États membres à prolonger la période d’éligibilité afin d’achever des projets qui avaient été retardés par la crise. Le fait de porter la période d’éligibilité au-delà de la période de programmation de sept ans offre la possibilité aux États membres d’achever des projets retardés et ainsi de maximiser l’effet de la contribution du budget de l’Union.

59

La Commission relève que l’exercice de clôture de la période 2014-2020 sera simplifié grâce à l’approbation annuelle des comptes. Tel était précisément l’objectif du législateur en adoptant les dispositions relatives à la période 2014-2020, qui reposent sur l’expérience acquise au cours des périodes précédentes.

Le cadre financier définit les engagements budgétaires annuels, répartis sur sept ans. Il est tout à fait normal que dans le cadre de projets pluriannuels, les paiements ne puissent pas exactement suivre le même rythme que les engagements.

Réponse commune de la Commission aux points 60 et 62

La Commission relève que les délais mentionnés par la Cour sont les délais légaux prévus par le règlement général pour le domaine de la cohésion et que ceux-ci sont juridiquement contraignants pour la Commission.

64

Il faut noter que la mise en œuvre sur le terrain peut avoir lieu sans que des demandes de paiement de l’UE soient présentées.

La sélection des projets et les dépenses sur le terrain donnent une image plus fidèle de la mise en œuvre que les paiements de l’UE. Le taux de sélection des projets a doublé au cours du premier semestre 2016 en passant de 8 % à 15 %, ce qui prouve que la mise en œuvre sur le terrain a démarré. En juin 2016, des fonds de l’UE à hauteur de 48 milliards d’EUR ont déjà été accordés à quelque 200 000 projets concrets dont la mise en œuvre est déjà en cours sur le terrain. Si l’on inclut les cofinancements nationaux, plus de 68 milliards d’EUR ont déjà été investis dans l’économie réelle et génèrent des emplois et de la croissance dans l’Europe toute entière. Certains pays dépassent de loin ces chiffres (par exemple, l’Irlande, la Suède, le Danemark et la Finlande). Les préfinancements transférés couvrent largement les dépenses engagées sur le terrain. Si le chevauchement des périodes n’est probablement pas un facteur favorable, les grandes différences qui existent entre les États membres en ce qui concerne la mise en œuvre montrent que d’autres facteurs sont plus importants dans ce contexte (par exemple les capacités administratives).

65

La Commission estime que le régime transitoire et les périodes de chevauchement sont nécessaires pour garantir une bonne poursuite des politiques et une meilleure mise en œuvre des programmes. La prolongation supplémentaire (de n + 2 à n + 3) a permis de mettre en œuvre les programmes de manière plus souple et de garantir la réalisation des objectifs politiques. Le chevauchement des périodes diminue la pression exercée sur les ressources et les pics d’activité.

La Commission rappelle que la clôture est une exigence légale énoncée dans les règlements de l’UE à laquelle les DG se préparent de la manière la plus efficiente possible, dans un contexte de réduction du personnel; toutefois, la préparation de prévisions des coûts ou le suivi des coûts de clôture ne sont jugés ni pertinents ni souhaitables. La Commission ne rend pas compte des coûts d’activités spécifiques mais des coûts administratifs globaux de ses activités globales.

La Commission sensibilise les États membres à l’importance des ressources allouées à la clôture à l’occasion des différentes réunions organisées avec ces derniers (à savoir les réunions du groupe des homologues et les réunions de coordination annuelles) depuis 2014 et par les formations et séminaires organisés auprès de tous les États membres sur le thème de la clôture des programmes de cohésion 2007-2013.

Dans le cadre de la gestion partagée, les ressources allouées à la clôture relèvent de la responsabilité des États membres; ils sont chargés de leur planification et de leur suivi.

66

Les ressources allouées à l’assistance technique sont, pour les deux domaines politiques, également disponibles aux fins de l’exercice de clôture et peuvent financer des activités liées à la clôture quelle que soit la période (c’est-à-dire que les ressources pour l’assistance technique de 2014-2020 peuvent également être utilisées pour les activités de clôture relatives à 2007-2013).

La Commission estime par ailleurs que les délais recommandés dans les lignes directrices relatives à la clôture des programmes ont pour but d’aider les différentes autorités à effectuer leur travail en temps utile, dans les délais réglementaires impartis pour la clôture.

Si la période de chevauchement était raccourcie, la «course contre la montre» et les pics d’activité seraient d’autant plus intenses.

67

La question de la réorganisation administrative des autorités nationales a été soulevée lors des séminaires organisés dans les États membres, au cours desquels la Commission a insisté sur la nécessité d’affecter du personnel aux travaux de clôture.

Voir également les réponses de la Commission aux points 65 et 66.

68

La Commission fait observer que le processus de clôture pour la période de programmation 2014-2020 sera simplifié en raison de l’approbation annuelle des comptes et d’un examen plus approfondi des aspects afférents à la légalité et à la régularité. En particulier, la dernière année sera uniquement consacrée à la clôture du lot de dépenses certifiées dans le cadre du dernier exercice comptable.

69

La Commission renvoie à sa réponse au point 20.

70

Pour la réglementation du régime transitoire, il sera toujours nécessaire de respecter les règles applicables à deux périodes de programmation différentes ainsi que, très probablement, des règles particulières (dérogations) pour préciser davantage ou autoriser certains engagements ou l’utilisation des fonds.

75

En 2016, la Commission a continué à fournir une aide ciblée aux autorités des États membres qui en ont fait la demande (sessions de 2015 et 2016 sur la clôture dans le cadre des réunions du groupe des homologues avec les autorités d’audit, ainsi que fourniture d’autres clarifications écrites).

Pour le Feader, un document de questions-réponses a été élaboré pour répondre aux questions et thèmes les plus couramment soulevés par les États membres. Outre la conférence sur la clôture, une autre réunion d’experts s’adressant aux organismes payeurs et aux organismes de certification a été organisée sur deux jours en 2015.

77

Pour ce qui est de la cohésion, le règlement général ne mentionne pas tous les aspects des procédures contradictoires entre la Commission et les États membres; néanmoins, ceux-ci sont abordés dans les lignes directrices relatives à la clôture des programmes.

Afin d’accélérer le processus, les lignes directrices prévoient que les États membres ont deux mois pour répondre aux questions de la Commission; ce délai peut être prolongé de deux mois supplémentaires, sur demande.

Les paiements aux bénéficiaires sont régis par le règlement applicable à la période 2007-2013 (article 80 du règlement général), même si le nombre de jours n’est pas exprimé; il est indiqué que les paiements sont effectués dans les plus brefs délais et dans leur intégralité. Le règlement applicable à la période 2014-2020 a fixé un délai de 90 jours pour effectuer les paiements aux destinataires.

La DG REGIO adopte à l’heure actuelle les décisions pendantes relatives à de grands projets, dans l’intention que celles-ci soient terminées d’ici la fin 2016.

78

Les lignes directrices relatives à la clôture des programmes de cohésion (section 5.2) indiquent un délai tant pour la Commission que pour les États membres en ce qui concerne les observations sur le rapport final. En outre, ces lignes directrices prévoient que si l’État membre se trouve dans l’impossibilité d’améliorer le rapport final, la Commission rejette celui-ci et procède à la clôture sur la base des documents disponibles. Parallèlement, la Commission peut procéder à des corrections financières au titre de l’article 99 du règlement général. La possibilité offerte à la Commission de rejeter le rapport et de procéder à des corrections financières incite les États membres à répondre en temps opportun aux demandes de la Commission.

79

La Commission renvoie à sa réponse au point 78.

En ce qui concerne le développement rural, l’examen du dernier rapport annuel d’avancement ne retarde pas le processus de clôture. Le solde peut être payé lorsque tous les comptes sont apurés et que le rapport annuel d’avancement est jugé recevable.

81

La Commission renvoie à sa réponse au point 78.

82

Soit les dépenses d’un État membre sont supérieures à la dotation du programme, soit elles ne le sont pas, en fonction des conditions de mise en œuvre et de l’approche adoptée en matière de surréservation. Cette décision devait être prise avant la date de fin de l’éligibilité, soit le 31 décembre 2015.

Réponse commune de la Commission aux points 84 et 85

Conformément à l’article 80 du règlement (CE) nº 1083/2006, les États membres doivent s’assurer que les bénéficiaires reçoivent le montant total de la participation publique dans les plus brefs délais et dans son intégralité. Tel est le message qui a été adressé par la Commission aux États membres lors des séminaires sur la clôture. Cet aspect a été pris en compte dans la période de programmation 2014-2020 [l’article 132 du règlement (UE) nº 1303/2013 prévoit que sous réserve des disponibilités budgétaires au titre du préfinancement initial et annuel et des paiements intermédiaires, l’autorité de gestion veille à ce qu’un bénéficiaire reçoive le montant total des dépenses publiques éligibles dues dans son intégralité et au plus tard 90 jours à compter de la date de présentation de la demande de paiement par le bénéficiaire].

86

De l’avis de la Commission, les États membres cités dans l’encadré 2 avaient soit adopté une approche prudente pour leurs paiements aux bénéficiaires du FSE (paiement du solde uniquement après une vérification détaillée de toutes les dépenses), soit versé des avances à la demande des bénéficiaires pour permettre la bonne exécution des projets concernés.

En outre, la Commission fait observer que des mesures ont été prises pour éviter les retards de paiement lors de la période de programmation 2014-2020 (voir la réponse de la Commission au point 85).

89

Les lignes directrices visent à clarifier la manière dont la Commission comprend les dispositions applicables et à indiquer quelles sont ses attentes; dès lors, elles ne sauraient être considérées comme introduisant des exigences supplémentaires. Elles formulent également quelques recommandations à l’attention des États membres qui, si elles sont suivies, devraient faciliter le processus de clôture. Ce faisant, les lignes directrices veillent à ce que les règles soient plus cohérentes et plus transparentes pour les États membres et, à ce titre, fournissent une assurance aux États membres quant aux exigences de clôture de la Commission. Elles établissent une compréhension commune de la manière dont la Commission interprète le règlement, qui devrait permettre d’éviter les conflits entre la Commission et l’État membre lors du processus de clôture. Les lignes directrices sont uniquement contraignantes pour la Commission, pas pour les États membres.

90

La Commission fait observer que la majorité des autorités consultées ne considèrent pas que les lignes directrices imposent des exigences supplémentaires.

En outre, les points ne constituent pas des nouvelles exigences; toutefois, il était nécessaire de clarifier certains détails afin de renforcer l’assurance fournie quant à certaines questions et quant à la légalité et la régularité à la clôture.

91

La clarification concernant l’achèvement d’une opération et son opérationnalité à la clôture vise (dans l’esprit de l’article 57 du règlement général) l’utilisation efficace des fonds de l’UE pour les objectifs définis dans les programmes. La notion de projets non opérationnels et le traitement de ceux-ci ont déjà été mis en pratique à la clôture des programmes 2000-2006.

En ce qui concerne le taux de risque résiduel, les lignes directrices relatives à la clôture des programmes précisent que, aux fins de l’avis d’audit qui sera émis par l’autorité d’audit à la clôture, cette dernière peut tenir compte des corrections financières appliquées avant la présentation des documents de clôture. La Commission elle-même calcule un taux d’erreur cumulé depuis 2011, une condition requise pour la formulation de réserves dans les rapports annuels d’activité. Ce calcul permet d’atténuer davantage les risques à la clôture et renseigne sur le niveau d’erreur qui subsiste dans les dépenses certifiées cumulées (voir point 91).

La notion de division en phases est présente dans les lignes directrices relatives à la clôture des programmes depuis leur première adoption. La division des projets en phases est motivée par la nécessité de garantir la continuité des investissements entre les périodes de programmation, de réduire le cycle artificiel de la demande en matière d’investissements (qui donne lieu à des prix élevés) suscité par le cycle de programmation de sept ans et de garantir la réalisation de l’objectif ultime.

La Commission estime que les lignes directrices offrent une clarification satisfaisante des règles spécifiques pour la division des projets de petite envergure, qui ne complique pas le processus de clôture.

En ce qui concerne les instruments financiers, la décision de modification des lignes directrices de la Commission relatives à la clôture des programmes ne remet pas en cause les dispositions du règlement (CE) nº 1083/2006, selon lesquelles la contribution des Fonds aux instruments financiers doit avoir été versée au plus tard le 31 décembre 2015. Par conséquent, les lignes directrices ne font que clarifier des règles existantes. Voir également les réponses de la Commission au point 6.45 et la recommandation nº 3 du rapport annuel de la Cour des comptes pour l’exercice 2015.

Réponse commune de la Commission aux points 98 et 99

Les délais recommandés dans les lignes directrices de la Commission relatives à la clôture des programmes de cohésion ont pour but d’aider les différentes autorités à effectuer leur travail en temps utile.

Il appartient aux États membres de veiller à une bonne répartition des tâches et à une coordination adéquate au sein de l’administration nationale.

Réponse commune de la Commission aux points 100 et 101

Dans le document de questions-réponses sur la clôture des programmes établi à l’attention des États membres (question 98), la Commission reconnaît l’existence de ce décalage dont l’autorité de gestion doit tenir compte en ce qui concerne les instruments financiers afin de permettre à l’autorité de certification et à l’autorité d’audit de terminer leurs travaux dans les délais. Il était recommandé que l’autorité de certification soumette sa dernière demande de paiement intermédiaire (dont les dépenses qui seront certifiées à la clôture) au plus tard le 30 juin 2016 à l’autorité d’audit pour que celle-ci puisse effectuer le travail d’audit nécessaire. La Commission a fourni à cet égard des instructions spécifiques aux autorités d’audit, par exemple lors de la réunion du groupe d’homologues tenue à Riga en septembre 2015.

105

La Commission accorde déjà une attention particulière à la validation des changements apportés aux taux d’erreur précédemment déclarés. Pour les programmes opérationnels présentant plus de risques, un travail d’audit spécifique est effectué avant la clôture.

La Cour a examiné l’évaluation faite par la Commission des taux d’erreur communiqués dans les rapports annuels de contrôle qui ont été remis par les autorités nationales depuis 2010.

107

Conformément à l’article 78, paragraphe 6, du règlement (CE) nº 1083/2006, la contribution des Fonds aux instruments financiers figure dans les demandes de paiement adressées à la Commission. Selon les orientations de la Commission, ces dépenses devraient toujours être intégrées à la population de l’audit. De plus, tel qu’énoncé dans la méthode d’audit convenue, les autorités d’audit peuvent procéder à des audits thématiques portant sur les instruments financiers qui visent à la fois la constitution du Fonds et la mise en œuvre effective des projets, au moyen de l’audit d’un échantillon d’opérations réalisées au niveau des intermédiaires financiers et/ou des bénéficiaires finals. Pour les besoins de la déclaration de clôture, les autorités d’audit devront obtenir et fournir une assurance sur la légalité et la régularité, non seulement de la contribution des PO versée aux Fonds permettant la mise en œuvre des instruments financiers, mais aussi de l’utilisation de cette contribution au moyen d’opérations sous-jacentes exécutées par les bénéficiaires finals.

Pour le Feader, la Commission demandait que les organismes de certification confirment pour le dernier apurement des comptes les dépenses éligibles dans le cadre des instruments financiers.

La Commission renvoie à sa réponse au point 100.

108

En ce qui concerne le développement rural, les organismes payeurs et les organismes de certification devraient vérifier l’utilisation effective de la tranche précédente avant de procéder au paiement suivant. De plus, les exigences de rapport exhaustives établies à l’article 46 du règlement (UE) nº 1303/2013 garantissent également une bonne mise en œuvre et une bonne gestion financière.

Réponse commune de la Commission aux points 109 et 110

Des normes nationales et internationales exigent que les avances soient payées à la signature du contrat. Le paiement de l’avance est donc une condition préalable pour débuter la mise en œuvre des travaux ou services.

111

Les avances contractuelles ne sont éligibles que dans la mesure où elles sont versées selon les règles nationales et les pratiques habituelles du marché. Dès lors, il est peu probable qu’elles représentent un pourcentage élevé, et si tel est le cas, celui-ci est motivé par le marché.

La Commission a établi que les avances versées ne sont éligibles que si la valeur physique de la mise en œuvre correspondante est au moins égale aux avances à la clôture. Il s’agit d’un élément qui peut déjà être contrôlé au moyen de vérifications portant sur la gestion. À cet égard, les autorités nationales doivent vérifier que les paiements sont effectués sur la base de la décision d’octroi et qu’ils ont été convertis en travaux ou services réels.

Cette question a déjà été clarifiée au cours de la période de programmation 2000-2006.

L’assurance en matière d’audit fournie par les autorités d’audit à la clôture couvrira également la question des avances contractuelles et le fait que les autorités de gestion ont vérifié leur éligibilité, comme cela a été rappelé à toutes les autorités d’audit lors de l’édition 2016 de la réunion annuelle de coordination en matière d’audit et de la réunion du groupe d’homologues tenue en septembre 2016 (voir point 113).

Réponse commune de la Commission aux points 114 et 115

La Commission rappelle que l’obligation de notifier les mesures d’aides d’État incombe aux États membres et qu’une décision relative à un grand projet ne constitue pas une décision sur la conformité de celui-ci avec les règles en matière d’aides d’État.

Toutefois, seul un nombre limité de grands projets nécessite une notification de l’aide d’État (la notification n’est pas demandée, par exemple, lorsqu’aucune aide d’État n’est concernée ou si le projet relève du champ d’application d’un règlement d’exemption par catégorie ou d’un régime d’aides approuvé).

De plus, il convient d’opérer une distinction entre la situation antérieure à l’arrêt Leipzig-Halle et la situation postérieure à cet arrêt, ainsi qu’entre les périodes de programmation 2007-2013 et 2014-2020.

La Commission note également que la DG REGIO avait déjà consulté la DG COMP avant la fin 2012, dans le cadre de consultations interservices formelles, au sujet de décisions relatives à des grands projets, mais pas de manière systématique.

À la suite de l’arrêt Leipzig-Halle, la DG REGIO et la DG COMP ont renforcé leur coopération concernant l’évaluation des demandes relatives à de grands projets. La Commission souligne qu’aucune décision négative au titre des règles en matière d’aides d’État n’a été adoptée concernant les grands projets pour lesquels la Commission a rendu une décision approuvant un financement au titre du FEDER ou du Fonds de cohésion ces dernières années, ce qui prouve que, dans les faits, les mécanismes de coopération mis en place fonctionnent efficacement.

Conclusions et recommandations

Recommandation nº 1

La Commission n’accepte pas cette recommandation.

La Commission n’est pas en mesure, à ce stade, de prendre d’engagement spécifique en ce qui concerne les propositions législatives relatives à la période après 2020.

Des efforts considérables ont déjà été fournis pour harmoniser les règles relatives aux Fonds ESI pour la période 2014-2020, tant en ce qui concerne les exercices comptables annuels que la clôture. La Commission s’efforcera d’harmoniser davantage les dispositions réglementaires entre les Fonds, notamment en ce qui concerne la terminologie, les processus d’assurance et de clôture, chaque fois que cela permet d’améliorer la gestion des fonds de l’UE et contribue à une mise en œuvre plus simple et plus efficace dans les États membres et les régions.

La Commission estime que l’harmonisation des modalités dans les domaines du développement rural et de la cohésion ne doit pas mettre à mal la cohérence de la mise en œuvre de la PAC. Le législateur a reconnu, au considérant 4 du règlement (UE) nº 1303/2013, l’importance que revêt la préservation des synergies réalisées entre les deux piliers (le FEAGA et le Feader)³. Pour les deux piliers de la PAC, l’apurement de conformité est distinct de l’apurement financier annuel.

Réponse commune de la Commission aux points 119 et 120

En ce qui concerne le développement rural, la Commission n’a pas été confrontée à des réclamations de la part des États membres concernant un décalage par rapport aux attentes. L’exercice de clôture consiste à régler des questions financières et est distinct de l’apurement de conformité.

Conformément à la législation applicable [article 52 du règlement (UE) nº 1306/2013], les procédures d’apurement de conformité couvrent la période de vingt-quatre mois précédant l’ouverture de l’enquête. Les États membres savent comment le système est organisé et sont clairement informés de la période visée par chaque enquête. Par ailleurs, lors de la précédente période de programmation, des corrections financières ont été adoptées, dans le domaine du développement rural, après la clôture de la période 2000-2006. Les États membres n’ont pas contesté le moment auquel les décisions relatives aux corrections financières ont été prises.

121

Pour les dépenses de la PAC, notamment le développement rural, la distinction entre, d’une part, les procédures d’apurement financier annuel et de clôture et, d’autre part, la procédure d’apurement de conformité a été établie par le législateur pour la période 2007-2013 et confirmée pour la période 2014-2020. La distinction entre les aspects comptables et ceux ayant trait à la légalité et la régularité s’est avérée efficace et efficiente.

122

La Commission estime qu’une communication spécifique sur le résultat final de la clôture pour l’ensemble de la période de programmation peut se faire dans le cadre du rapport annuel d’activité des directions générales respectives.

123

La Commission renvoie à ses réponses aux points 40 et 54.

Pour la politique de cohésion, les rapports annuels d’activité donnent des informations détaillées sur les processus internes qui visent à assurer une gestion appropriée des risques concernant la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes, en tenant compte du caractère pluriannuel des programmes et de la nature des paiements concernés. À cet égard, pour 2007-2013, l’objectif du contrôle est de garantir que le risque résiduel cumulé de chaque programme n’est pas supérieur à 2 % sur une base cumulée, en se fondant sur tous les résultats d’audit disponibles. Pour 2014-2020, le règlement introduit l’approbation annuelle des comptes et, par conséquent, l’approbation annuelle par la Commission de lots de dépenses légales et régulières, ainsi que l’acceptation d’un rapport final d’exécution par programme comme condition à l’acceptation du solde final.

Pour le Feader (2007-2013 et 2014-2020), le législateur a prévu une clôture basée sur l’apurement financier annuel des comptes, avec la possibilité d’appliquer des corrections financières au moyen d’audits de conformité après le paiement du solde final. Les rapports annuels d’activité continueront de donner des informations détaillées sur la performance des mesures relevant du développement rural et rendront compte de la conformité sur la base des exercices d’apurement financier annuel et des résultats des audits de conformité.

La Commission n’est pas en mesure, à ce stade, de prendre d’engagement spécifique en ce qui concerne les propositions législatives relatives à la période après 2020.

125

Dans le domaine du développement rural, la Commission a mis en place des processus qui visent à assurer une gestion appropriée des risques concernant la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes, en tenant compte du caractère pluriannuel des programmes et de la nature des paiements concernés, pour faire en sorte que le risque qui subsiste pour le budget de l’UE ne dépasse pas 2 %.

La légalité et la régularité des dépenses sont vérifiées au moyen de la procédure d’apurement de conformité menée de manière distincte et indépendante par rapport à l’exercice de clôture. À la suite de la procédure d’apurement de conformité, les corrections financières sont imposées.

En vertu du cadre juridique en vigueur, les décisions d’apurement de conformité peuvent continuer à être prises après la clôture du programme.

Réponse commune de la Commission aux points 126 et 127

Pour la période 2007-2013, aucune base juridique n’autorise en effet la Commission à lier directement le paiement du solde final à la clôture aux objectifs effectivement atteints au niveau du programme/de l’axe prioritaire.

L’absence de lien réglementaire étroit entre la performance et les paiements ne signifie pas qu’aucune évaluation des programmes et de leur performance n’a lieu.

Pour la période 2014-2020, le cadre de performance mis en place créera un lien entre les paiements et les réalisations et résultats atteints au niveau de l’axe prioritaire.

Recommandation nº 2

La Commission n’accepte pas cette recommandation.

La Commission n’est pas en mesure, à ce stade, de prendre d’engagement spécifique en ce qui concerne les propositions législatives relatives à la période après 2020.

Dans le domaine de la politique de cohésion, les règles en place pour la période de programmation 2014-2020 prévoient déjà les éléments demandés par la Cour aux deux tirets.

En ce qui concerne la deuxième partie de la recommandation, à propos de la performance, l’article 22, paragraphe 7, du règlement portant dispositions communes permet déjà à la Commission d’appliquer des corrections financières lorsqu’elle constate une incapacité importante à atteindre les valeurs cibles à l’égard des indicateurs financiers, des indicateurs de réalisation et des étapes clés de mise en œuvre définis dans le cadre de performance.

La Commission considère qu’une harmonisation supplémentaire entre les différents domaines politiques ne doit pas compromettre les synergies obtenues dans la gestion des deux Fonds de la PAC, le FEAGA et le Feader. Le législateur a reconnu, au considérant 4 du règlement (UE) nº 1303/2013⁴, l’importance que revêt la préservation des synergies réalisées entre les deux piliers (le FEAGA et le Feader).

Recommandation nº 3

La Commission n’accepte pas cette recommandation.

La Commission continuera à informer l’autorité budgétaire en toute transparence en ce qui concerne la mise en œuvre du programme, y compris sur les résultats de la clôture. Toutefois, elle n’est pas en mesure, à ce stade, de prendre d’engagement spécifique en ce qui concerne les propositions législatives relatives à la période après 2020.

129

La Commission est liée par le cadre juridique en place, décidé par le législateur.

Le chevauchement entre deux périodes est nécessaire étant donné que la mise en œuvre de nombreuses opérations se déroule sur plusieurs années et qu’il y a nécessairement une phase de lancement et une phase de conclusion.

Les services de la Commission ont encouragé les États membres à accroître leurs capacités liées à la clôture et à utiliser à cette fin les crédits d’assistance technique pour 2007-2013 ou 2014-2020.

Le processus de clôture a débuté par une phase de préparation avant le terme de la période d’éligibilité et a été pleinement engagé dès la fin de la période d’éligibilité. En effet, les États membres ont bénéficié de deux années supplémentaires (trois années pour les programmes 2014-2020) pour la mise en œuvre de leurs programmes. Cette prolongation permet d’améliorer la gestion et l’absorption des programmes, en tenant compte de la nécessité de mettre en œuvre les projets pluriannuels, diminue la pression et la charge de travail pour les autorités concernées et permet une meilleure transition entre les périodes.

130

La Commission est fermement convaincue que la suppression du chevauchement des périodes d’éligibilité entraînera une moindre mise en œuvre des politiques.

131

La durée plus courte accordée dans le cadre du développement rural peut s’expliquer par le fait que le processus de certification et d’apurement des comptes existe depuis plus de dix ans et que, de manière générale, on peut dire que les organismes de certification et les organismes payeurs en comprennent les exigences.

La Commission estime qu’il faut trouver le juste équilibre entre la réduction de la charge administrative et l’assurance fournie quant à la légalité et la régularité des dépenses.

Recommandation nº 4

La Commission n’accepte pas cette recommandation.

La Commission est fermement convaincue que la suppression du chevauchement des périodes d’éligibilité entraînera une moindre mise en œuvre des politiques, limitera la possibilité de décider de projets pluriannuels au cours de la dernière année de la période de mise en œuvre en imposant une charge administrative supplémentaire, et perturbera la transition entre les périodes. S’agissant du Feader, cette suppression aurait des répercussions négatives sur le respect des engagements environnementaux pluriannuels ou la bonne mise en œuvre des projets de création d’entreprises qui reposent sur des plans d’affaires pluriannuels.

133

La Commission estime que des délais sont indiqués pour tous les aspects clés liés à la clôture.

Pour ce qui concerne la politique de cohésion, les aspects clés liés à la clôture sont la mise en œuvre (traitée avec le rapport final d’exécution), la légalité et la régularité des dépenses (traitées avec la déclaration de clôture et le rapport de contrôle final) et, pour finir, l’état final des dépenses. Pour ces aspects, les délais sont indiqués dans le règlement. En particulier, la Commission dispose de cinq mois pour informer l’État membre de son avis sur le contenu du rapport final d’exécution et de la déclaration de clôture. En ce qui concerne les grands projets de la période 2007-2013, moins de 2 % d’entre eux doivent encore être approuvés.

S’agissant du développement rural, les délais clés (par exemple, remise des documents de clôture, paiement final) sont indiqués dans la législation. Toutefois, certains délais ne sont pas précisés, ce qui laisse suffisamment de temps pour prendre une décision appropriée relative à la clôture et assurer la protection du budget de l’UE.

Recommandation nº 5

La Commission fait observer que cette recommandation s’adresse aux États membres.

Recommandation nº 6

La Commission accepte cette recommandation.

La Commission traite actuellement les décisions pendantes relatives à des grands projets pour la période 2007-2013, dans l’intention qu’elles soient adoptées au plus tard d’ici la fin 2016. Des procédures sont en place pour que les décisions relatives à des grands projets soient adoptées dans un délai de trois mois, comme le prévoient les règlements. Moins de 2 % de tous les grands projets de la période 2007-2013 doivent encore être approuvés.

En ce qui concerne la période de programmation 2014-2020, la Commission a accéléré le traitement des grands projets, qui sont actuellement approuvés dans un délai de 110 jours en moyenne.

Réponse commune de la Commission aux points 134 et 135

De manière générale, les lignes directrices relatives à la clôture des programmes ne sauraient être considérées comme introduisant des exigences supplémentaires, mais visent à clarifier la manière dont la Commission comprend les dispositions applicables et à indiquer quelles sont ses attentes. Elles formulent également quelques recommandations à l’attention des États membres qui, si elles sont suivies, devraient faciliter le processus de clôture. Ce faisant, les lignes directrices veillent à ce que les règles soient plus cohérentes et plus transparentes pour les États membres et, à ce titre, fournissent une assurance aux États membres quant aux exigences de clôture de la Commission.

La Commission relève que la Cour juge cette clarification utile et appropriée en ce qui concerne, par exemple, le taux de risque résiduel (voir points 123 et 135).

La Commission a expliqué sa position sur la possibilité légale offerte à l’article 78, paragraphe 6, du règlement général pour 2007-2013 de tenir compte des dépenses éligibles dans le cadre des instruments financiers à la clôture. Voir la réponse de la Commission à la recommandation nº 3 du rapport annuel de la Cour des comptes pour l’exercice 2015.

La Commission renvoie également à sa réponse au point 89.

La Commission estime que les lignes directrices offrent une clarification satisfaisante des règles spécifiques pour la division des projets de petite envergure, qui ne complique pas le processus de clôture.

137

La Commission estime que la préparation interne à la clôture est en bonne voie pour garantir un processus de clôture sans heurts.

Il appartient aux États membres de veiller à une bonne répartition des tâches et à une coordination adéquate au sein de l’administration nationale.

138

La Commission souligne que pour la clôture de la période 2007-2013, le risque de réductions injustifiées des taux d’erreur finals déclarés par les États membres est atténué par l’élaboration des rapports annuels de contrôle et la mise en œuvre de corrections financières lorsque le taux d’erreur résiduel dépasse le seuil de signification. La Commission analyse soigneusement puis valide le taux d’erreur déclaré par les autorités d’audit en glissement annuel et à la clôture. Ce processus fait l’objet d’un examen annuel de la Cour.

Réponse commune de la Commission aux points 139 et 140

Il convient de relever que seul un nombre limité de grands projets nécessite une notification d’aide d’État (la notification n’est pas demandée, par exemple, lorsqu’aucune aide d’État n’est concernée ou si le projet relève du champ d’application d’un règlement d’exemption par catégorie ou d’un régime d’aides approuvé).

La Commission renvoie à sa réponse à la recommandation nº 4 du rapport spécial nº 24/2016.

En ce qui concerne la vérification de la conformité des grands projets avec les règles en matière d’aides d’État, la Commission n’a pas accepté la recommandation puisqu’elle estimait qu’elle allait à l’encontre de l’objectif qu’elle poursuivait en recommandant aux États membres, en 2012, de ne pas systématiquement réexaminer les projets décidés avant cette date – en leur laissant la possibilité de procéder ou non à la notification – et de privilégier, pour les États membres et les bénéficiaires, la stabilité dans le traitement de ces projets.

141

Pour ce qui est du développement rural, la Commission a conscience du fait que, comme pour toute autre mesure gérée par un organisme payeur, le risque que des dépenses non éligibles soient déclarées existe aussi dans le cas des instruments financiers.

Toutefois, la Commission souhaite souligner que lors de ses précédents audits, elle a déjà averti les États membres de l’éventuelle présence de dépenses irrégulières.

Des audits consacrés à la clôture des fonds de garantie sont déjà prévus et pourraient donner lieu, le cas échéant, à des corrections financières.

En ce qui concerne l’éligibilité des dépenses concernant les instruments financiers et les avances contractuelles, des clarifications spécifiques ont déjà été apportées aux autorités nationales pour qu’elles puissent fournir une assurance quant à l’éligibilité de celles-ci à la clôture.

S’agissant de la politique de cohésion, la Commission renvoie à ses réponses aux points 100 et 107.

Recommandation nº 7

La Commission accepte cette recommandation.

En ce qui concerne l’éligibilité des dépenses concernant les instruments financiers et les avances contractuelles, des clarifications spécifiques ont déjà été apportées aux autorités chargées des programmes pour qu’elles puissent fournir une assurance quant à l’éligibilité de celles-ci à la clôture.

1«En ce qui concerne la politique agricole commune (PAC), d’importantes synergies ont déjà été engrangées grâce à l’harmonisation et à l’alignement des règles de gestion et de contrôle applicables au premier pilier de la PAC (le Fonds européen de garantie agricole – FEAGA) ainsi qu’au second pilier (Feader). Il y a dès lors lieu de préserver le lien étroit établi entre le FEAGA et le Feader, de même que les structures déjà en place dans les États membres.»

2http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/guidelines/closure_2007_2013/qa_closure20072013_en.pdf

3«En ce qui concerne la politique agricole commune (PAC), d’importantes synergies ont déjà été engrangées grâce à l’harmonisation et à l’alignement des règles de gestion et de contrôle applicables au premier pilier de la PAC (le Fonds européen de garantie agricole – FEAGA) ainsi qu’au second pilier (Feader). Il y a dès lors lieu de préserver le lien étroit établi entre le FEAGA et le Feader, de même que les structures déjà en place dans les États membres.»

4«En ce qui concerne la politique agricole commune (PAC), d’importantes synergies ont déjà été engrangées grâce à l’harmonisation et à l’alignement des règles de gestion et de contrôle applicables au premier pilier de la PAC (le Fonds européen de garantie agricole – FEAGA) ainsi qu’au second pilier (Feader). Il y a dès lors lieu de préserver le lien étroit établi entre le FEAGA et le Feader, de même que les structures déjà en place dans les États membres.»

QJ-AB-16-035-FR-E    ISSN 1977-5695

À l’issue d’une période de programmation, les programmes de cohésion et de développement rural doivent être clôturés et faire l’objet d’une liquidation financière. Tant la Commission que les États membres ont des tâches et des responsabilités spécifiques dans le processus de clôture. Au cours de notre audit, nous avons examiné si les règles et les procédures applicables en la matière fournissent à la Commission et aux États membres une base leur permettant de clôturer les programmes de manière efficiente et en temps opportun. Globalement, nous avons constaté que les lignes directrices relatives à la clôture des programmes établies par la Commission pour la période 2007-2013 et concernant la cohésion et le développement rural constituent une base adéquate pour permettre aux États membres de se préparer efficacement à cet exercice; nous avons cependant détecté des faiblesses et certains risques qui doivent être pris en considération pendant la clôture. Nous formulons également plusieurs recommandations concernant le cadre législatif relatif à la période après 2020.