EUROPSKI REVIZORSKI SUD

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx

Internetske stranice: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2017.

Print | ISBN 978-92-872-6700-9 | ISSN 2315-0548 | doi:10.2865/668827 | QJ-AB-16-035-HR-C
PDF | ISBN 978-92-872-6775-7 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/28451 | QJ-AB-16-035-HR-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6696-5 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/857539 | QJ-AB-16-035-HR-E

© Europska unija, 2017.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

•jedan primjerak:
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

•više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).

(*)Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

•u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

Događaj | Datum
Usvajanje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije | 15. rujna 2015.
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja revizija) | 13. listopada 2016.
Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka | 14. prosinca 2016.
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) na svim jezicima | 25. siječnja 2017.

HR
2016.

BR. 36

Tematsko izvješće

Procjena mehanizama za
zaključenje kohezijskih
programa i programa
ruralnog razvoja
u razdoblju 2007. – 2013.

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće kojem je na čelu članica Suda Iliana Ivanova i koje je specijalizirano za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Ova revizija provedena je u suradnji s I. revizijskim vijećem koje je specijalizirano za održivu uporabu prirodnih resursa. Reviziju je kao član izvjestitelj predvodio Ladislav Balko, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Branislav Urbanič, glavni rukovoditelj Niels Erik Brokopp, voditeljica radnog zadatka Marija Žekova, zamjenica voditeljice radnog zadatka Charlotta Törneling te revizori Milan Šmid, Judit Oroszki i Maria Ploumaki.

Slijeva nadesno: C. Törneling, B. Urbanič, J. Oroszki, M. Šmid, L. Balko, N.-E. Brokopp, M. Žekova.

Sadržaj

Pojmovnik

Sažetak

Uvod

Zaključenje višegodišnjih programa u područjima kohezijske politike i politike ruralnog razvoja

Odgovornosti u postupku zaključenja: države članice i Komisija

Opseg revizije i revizijski pristup

Opažanja

Poboljšana su pravila za zaključenje, ali potrebni su dodatni koraci kako bi se njegova učinkovitost i pravovremenost poboljšala

Mehanizmi za zaključenje u područjima kohezije i ruralnog razvoja bitno su se promijenili u odnosu na razdoblje 2000. – 2006.

Za zaključenje programa u području kohezije u razdoblju 2007. – 2013. u obzir se uzimaju zakonitost i pravilnost, ali se u području ruralnog razvoja razmatraju odvojeno do zaključenja

Postizanje ostvarenja i rezultata ne uzima se dovoljno u obzir pri zaključenju

Europskom parlamentu i Vijeću ne dostavlja se konsolidirano izvješće o zaključenju koje bi sadržavalo informacije o zakonitosti i pravilnosti potrošnje sredstava te o ostvarenjima i rezultatima

Zaključenje se pokreće tek nekoliko godina nakon završetka programskog razdoblja zbog preklapanja razdoblja prihvatljivosti

Komisija je pružila odgovarajuću i pravovremenu potporu kako bi državama članicama pomogla pripremiti se za zaključenje programa u razdoblju 2007. – 2013., ali mora i dalje budno pratiti stanje kako bi se jamčila pouzdana provedba u državama članicama

Komisija je izdala sveobuhvatne i pravovremene smjernice o zaključenju za razdoblje 2007. – 2013.

Određeni uvjeti iz smjernica za koheziju nadilaze regulatorne odredbe

Države članice zadovoljne su potporom Komisije, ali ključna je koordinacija između nacionalnih i regionalnih tijela

Komisija treba i dalje budno pratiti stanje kako bi se jamčila pouzdanost postupka zaključenja za razdoblje 2007. – 2013.

Zaključci i preporuke

Prilog I. | — | Pravna osnova za zaključenje programa u razdoblju 2007. – 2013.
Prilog II. | — | Upravljanje programima u razdoblju 2007. – 2013. i kontrola nad njima na razini država članica
Prilog III. | — | Razvoj okvira za jamstvo Komisije i mehanizmi za zaključenje tijekom triju razdoblja
Prilog IV. | — | Pregled glavnih pitanja za koja su potrebna dodatna pojašnjenja za zaključenje razdoblja 2007. – 2013.: odgovori tijela država članica na anketu/u okviru razgovora

Odgovori Komisije

Pojmovnik

Europski strukturni i investicijski fondovi (ESIF): pet odvojenih fondova kojima se nastoji smanjiti regionalne nejednakosti u Uniji. Njihovi su okviri politika utvrđeni za sedmogodišnje proračunsko razdoblje obuhvaćeno višegodišnjim financijskim okvirom. Ti su fondovi Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), Europski socijalni fond (ESF), Kohezijski fond (KF), Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFPR).

Financijski instrumenti: opći naziv za ugovore na temelju kojih njihovi nositelji ostvaruju pravo na potraživanja od dužnika. Postoje tri vrste financijskih instrumenata s pomoću kojih EU pruža potporu: vlasnički, kreditni i jamstveni instrumenti. Vlasnički i kreditni instrumenti ugovori su između ulagača i subjekata u koje se ulaže ili između zajmodavca i zajmoprimca. Jamstva su ugovori na temelju kojih jamac jamči za prava ulagača ili zajmodavca.

Financijski ispravci: svrha je financijskih ispravaka zaštititi proračun EU-a od pogrešnih ili nepravilnih rashoda. Kad je riječ o rashodima koji su pod podijeljenim upravljanjem, za povrat nepravilno izvršenih plaćanja ponajprije su odgovorne države članice. Financijski ispravci mogu se izvršiti povlačenjem nepravilnih rashoda iz prijava rashoda država članica ili povratom sredstava od korisnika. Financijske ispravke može naložiti i Komisija.

Financijsko poravnanje: godišnja odluka Komisije o cjelovitosti, točnosti i istinitosti godišnje računovodstvene dokumentacije koju dostavljaju akreditirane agencije za plaćanja. Komisija za potrebe donošenja te odluke zahtijeva da neovisna tijela za ovjeravanje ovjere navedenu računovodstvenu dokumentaciju.

Godišnje izvješće o radu: u godišnjim izvješćima o radu navode se rezultati poslovanja u odnosu na, među ostalim, postavljene ciljeve, povezane rizike i oblik vršenja unutarnje kontrole. Dužnosnik za ovjeravanje na osnovi delegiranja mora svojoj instituciji dostaviti godišnje izvješće o radu u kojemu izvješćuje o obavljanju svojih dužnosti te financijske informacije i informacije o upravljanju, što za Komisiju vrijedi od izvršenja proračuna za 2001., a za sve druge institucije Europske unije (EU-a) od 2003. godine.

Kohezijska politika: kohezijska politika jedno je od najvećih područja politika na koje se troši proračun EU-a. Cilj joj je smanjiti nejednakosti u razvoju različitih regija restrukturiranjem industrijskih područja koja propadaju i poticanjem raznovrsnosti u ruralnim područjima te poticati prekograničnu, međudržavnu i međuregionalnu suradnju. Financijska potpora dodjeljuje se iz sredstava Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR), Europskog socijalnog fonda (ESF) i Kohezijskog fonda (KF).

Konačna isplata: iznos isplaćen ili vraćen u vrijeme zaključenja operativnog programa ili programa ruralnog razvoja, kako je definirano u smjernicama o zaključenju.

Neto financijski ispravci: financijski ispravci, čiju provedbu nalaže Komisija, prema kojima države članice moraju vratiti nepravilno iskorištena financijska sredstva u proračun EU-a, što za dotičnu državu članicu znači konačno smanjenje financijskih sredstava.

Operacija: projekt, skupina projekata ili druge radnje odabrani prema kriterijima utvrđenima za operativni program ili program ruralnog razvoja koje provodi jedan korisnik ili više njih radi postizanja ciljeva programa.

Operativni program (OP): operativnim programom određuju se prioriteti i posebni ciljevi država članica te se opisuje način na koji će se upotrijebiti sredstva za financiranje projekata (sufinanciranje EU-a i nacionalnih javnih te privatnih subjekata) tijekom određenog razdoblja (trenutačno sedam godina). Projekti u okviru operativnog programa moraju pridonositi određenom broju ciljeva. Operativni program financira se sredstvima EFRR-a, KF-a i/ili ESF-a. Država članica priprema operativni program te ga Komisija mora odobriti prije nego što se mogu izvršiti plaćanja iz proračuna EU-a. Operativne programe moguće je izmijeniti tijekom programskog razdoblja samo uz pristanak obiju strana.

Podijeljeno upravljanje: način izvršenja proračuna EU-a u okviru kojeg Komisija delegira zadatke provedbe državama članicama, ali i dalje snosi krajnju odgovornost.

Politika ruralnog razvoja: drugi stup zajedničke poljoprivredne politike koji se sufinancira sredstvima EPFRR-a. Cilj je politike unaprijediti ruralne krajeve i okolnosti za njihove stanovnike povećanjem konkurentnosti poljoprivrednog i šumarskog sektora, poboljšanjem okoliša i kvalitete života u ruralnim područjima i poticanjem diversifikacije ruralnog gospodarstva. Ova se politika sastoji od mjera povezanih s određenim područjima i mjera koje nisu povezane s određenim područjima. Mjere koje nisu povezane s određenim područjima obično su investicijske mjere, na primjer modernizacija poljoprivrednih gospodarstava i uspostava javnih infrastruktura u ruralnim područjima.

Poravnanje računa: dvodijelni postupak kojim upravlja Komisija, a kojim se jamči da države članice pravilno izvršavaju svoje obveze u pogledu plaćanja izvršenih u okviru zajedničke poljoprivredne politike (ZPP). Postupak podrazumijeva godišnje financijsko poravnanje računa svake agencije za plaćanja i višegodišnji postupak potvrde o sukladnosti u pogledu sukladnosti transakcija s pravilima EU-a.

Postupak potvrde o sukladnosti: odluke koje Komisija donosi o rashodima koji se trebaju izuzeti iz financiranja EU-a jer nisu izvršeni u skladu s pravilima EU-a. Takve odluke obično obuhvaćaju rashode nastale u razdoblju dužem od jedne financijske godine.

Povrat: jedan od dva načina provedbe financijskog ispravka (drugi je povlačenje). Država članica rashod zadržava u okviru programa do povrata nepravilno isplaćenog iznosa od korisnika i oduzima ga od sljedeće prijave rashoda nakon izvršenja povrata.

Pričuva za uspješnost: sredstva u visini od 6 % sredstava dodijeljenih EFRR-u, ESF-u i KF-u ili EPFRR-u koja će postati dostupna nakon provjere uspješnosti za 2019. godinu ako se zadovolje ili premaše određeni uvjeti.

Program ruralnog razvoja (PRR): programski dokument koji je pripremila država članica i odobrila Komisija koji se upotrebljava pri planiranju i praćenju provedbe politike ruralnog razvoja EU-a na regionalnoj ili nacionalnoj razini. U programu ruralnog razvoja određuju se prioriteti i posebni ciljevi država članica te se opisuje način na koji će se sredstva (sufinanciranje EU-a te nacionalnih javnih subjekata) upotrijebiti u određenom razdoblju (trenutačno sedam godina). Programi ruralnog razvoja sufinanciraju se sredstvima EPFRR-a.

Razina značajnosti: revizori izražavaju mišljenje o tome jesu li financijski izvještaji u svim značajnim aspektima sastavljeni u skladu s određenim skupom pravila. Procjena o tome što je značajno ovisi o stručnoj prosudbi. Prag značajnosti kojim se koristi Komisija trenutačno iznosi 2 %, a odnosi se na udio pogrešnih ili nepravilnih rashoda u rashodima EU-a koji su obuhvaćeni revizijom.

Stopa preostalog rizika: procjena dijela prijavljenih ukupnih rashoda koji nisu zakoniti i pravilni, za svaki program u cjelokupnom programskom razdoblju. Stopom preostalog rizika u obzir se uzimaju svi financijski ispravci provedeni od početka razdoblja i ukupni rashodi prijavljeni u vrijeme zaključenja.

Veliki projekt: projekt koji uključuje gospodarski neodvojiv niz aktivnosti koje ispunjavaju točno određenu tehničku funkciju s jasno utvrđenim ciljevima i čiji ukupni troškovi, koji se procjenjuju pri utvrđivanju doprinosa iz fondova, prelaze 50 milijuna eura (za programsko razdoblje 2007. – 2013.). Odobrenje Komisije potrebno je na sveukupnoj razini projekta.

Višegodišnji financijski okvir (VFO): u okviru VFO-a utvrđuju se prioriteti potrošnje i maksimalni iznosi koje EU može potrošiti u određenim područjima tijekom utvrđenog razdoblja od nekoliko godina. Gornja granica rashoda u Uredbi o VFO-u uvijek je iznad one utvrđene za proračun EU-a. U višegodišnji financijski okvir uvršteni su izvori prihoda za proračun EU-a i korektivni mehanizmi za predmetno razdoblje. Trenutačni VFO obuhvaća razdoblje 2014. –2020., a prethodni su obuhvaćali razdoblja 2007. – 2013. i 2000. – 2006. (Agenda 2000.).

Sažetak

I.

Velik dio ukupnog proračuna Europske unije (EU) (približno 44 %) čine rashodi u kohezijskoj politici i politici ruralnog razvoja. Ciljevi tih dvaju politika međusobno se nadopunjuju te se postižu s pomoću instrumenata koji imaju slične sustave upravljanja i kontrole.

II.

Rashodi EU-a općenito se planiraju i izvršavaju u okviru višegodišnjeg financijskog okvira (VFO) koji obuhvaća izradu programa za utvrđeno razdoblje od nekoliko godina. To se razdoblje podudara s programskim razdobljima za područja kohezije i ruralnog razvoja. Tri posljednja programska razdoblja obuhvaćaju razdoblja 2000. – 2006., 2007. – 2013. i 2014. – 2020. Naše revizije tijekom razdoblja 2007. – 2013. upućivale na to da su i u programima u području kohezije i u programima u području ruralnog razvoja često postojale značajne stope pogreške.

III.

Nakon završetka programskog razdoblja kohezijski programi i programi ruralnog razvoja moraju se zaključiti i podmiriti sve financijske obveze. To znači da se treba utvrditi udio EU-a u sufinanciranju svih nepravilnih rashoda te se taj dio sredstava treba vratiti u proračun EU-a. Komisija i države članice imaju posebne zadatke i odgovornosti u postupku zaključenja koji su propisani uredbama i podrobnije objašnjeni u smjernicama koje izdaje Komisija.

IV.

Ovom revizijom ispitivali smo pružaju li pravila i postupci za zaključenje osnovu na kojoj Komisija i države članice mogu učinkovito i pravovremeno zaključiti kohezijske programe i programe ruralnog razvoja. Usporedili smo mehanizme za zaključenje triju programskih razdoblja za ta dva područja politika te smo posebno procijenili način na koji Komisija dobiva jamstvo da završna prijava sadržava rashode koji su zakoniti i pravilni i koji su se upotrebljavali u skladu s ciljevima programa. Analizirali smo i pravovremenost postupka zaključenja te obavještava li se proračunsko tijelo o ishodu zaključenja programa.

V.

Mehanizmi za zaključenje u području kohezije i ruralnog razvoja promijenili su se tijekom ta tri programska razdoblja. Za razdoblje 2000. – 2006. postojali su jednaki mehanizmi za oba područja. Rashodi su se prijavljivali kumulativno, a Komisija ih je prihvaćala tek u vrijeme zaključenja. U razdoblju 2007. – 2013. države članice trebale su Komisiji dostaviti godišnje jamstvo da su rashodi za operacije koje se financiraju iz fondova EU-a zakoniti i pravilni, no ta je obaveza ispunjena drugačije u svakom od ta dva područja.

VI.

U području kohezije zaključenje se općenito može promatrati kao konačno prihvaćanje zakonitosti i pravilnosti rashoda. Kako bi to bilo moguće, Komisija izračunava stopu preostalog rizika za svaki od programa uzimajući u obzir financijske ispravke za cjelokupno razdoblje. Međutim, u području ruralnog razvoja programski rashodi poravnavaju se na godišnjoj razini, a Komisija nastavlja sa svojom provjerom zakonitosti i pravilnosti i nakon službenog zaključenja programa. Prema tome, zaključenje je isključivo financijska transakcija, pri čemu se rashodi ne prihvaćaju kao zakoniti i pravilni te se za svaki program ruralnog razvoja ne izračunava stopa preostalog rizika.

VII.

Okvir za jamstvo dodatno je poboljšan i usklađen između dvaju rashodovnih područja za razdoblje 2014. – 2020. Godišnje prihvaćanje računovodstvene dokumentacije karakteristično je za oba područja politika. Međutim, postoje određene razlike u terminologiji, vremenskom okviru i rokovima.

VIII.

Za razdoblje 2007. – 2013. utvrdili smo da postoji ograničena usmjerenost na postizanje ostvarenja i rezultata. Iako je izvješćivanje o rezultatima programa obvezno za države članice, te ga Komisija evaluira, konačna isplata pri zaključenju nije izravno povezana sa stvarnim postizanjem ostvarenja i rezultata u bilo kojem od ta dva područja.

IX.

Vrijeme zaključenja ne podudara se s vremenom programskog razdoblja ni s razdobljem prihvatljivosti. Službeno zaključenje uglavnom se pokreće nakon kraja razdoblja prihvatljivosti kada je naredno programsko razdoblje već u punom tijeku. Ovisno o okolnostima, može proći još nekoliko godina prije nego se ono zaključi. Velika preklapanja između zadataka u različitim razdobljima i administrativne poteškoće koje se javljaju pri praćenju aktivnosti, od kojih su se neke provele prije više od desetljeća, predstavljaju rizik za djelotvornost zaključenja programa. Osim toga, mogućnost potrošnje proračuna programa do dvije godine (n+2), a za razdoblje 2014. – 2020. čak do tri (n+3) godine nakon kraja programskog razdoblja odvraća od pokretanja programa za naredno razdoblje.

X.

U izvješću je riječ i o načinu na koji Komisija izvješćuje o ishodu zaključenja programa u oba područja. Konkretno, Komisija ne obavještava proračunsko tijelo o konačnom ishodu postupka zaključenja (o pravilnosti rashoda te postignutim ostvarenjima i rezultatima). S obzirom na to da se proračunski sustav EU-a temelji na izradi višegodišnjih programa, smatramo da bi Komisija trebala Europskom parlamentu i Vijeću dostaviti konsolidirano izvješće o zaključenju koje bi sadržavalo ključne informacije o najvažnijim aspektima uspješnosti i usklađenosti provedbe programa.

XI.

Kako bi se osiguralo da se uređenjem zaključenja za područja kohezijske politike i politike ruralnog razvoja poboljša odgovornost i transparentnost u upotrebi fondova EU-a, preporučujemo da Komisija:

-predloži daljnje usklađivanje regulatornih odredbi za zaključenje između područja kohezije i ruralnog razvoja kako bi se uskladio godišnji jamstveni postupak u oba područja,

-uvede postupak kojim bi Komisija po završetku programskog razdoblja konačno prihvatila rashode kao zakonite i pravilne, kao i postignuta ostvarenja i rezultate. To bi podrazumijevalo i utvrđivanje postupaka za izračun stope preostalog rizika na razini programa i jamčenje da pri zaključenju ona ne prelazi prag značajnosti, zatim procjenu ostvarenja ciljnih vrijednosti i, ako je potrebno, uvođenje financijskih ispravaka za nedovoljnu uspješnost,

-pojasni kako će obavijestiti proračunsko tijelo o ishodu zaključenja te

-otkloni preklapanja razdoblja prihvatljivosti usklađivanjem razdoblja prihvatljivosti s programskim razdobljem što je više moguće i zahtijeva brzo zaključenje programa nakon završetka razdoblja prihvatljivosti (najviše šest mjeseci za predaju dokumenata za zaključenje za države članice i dodatnih šest mjeseci za odluku Komisije).

Te preporuke trebale bi se provesti za vrijeme pripreme zakonodavnog okvira za razdoblje nakon 2020. godine.

XII.

Procijenili smo i pruža li Komisija odgovarajuće i pravovremene smjernice i potporu državama članicama u pripremi zaključenja njihovih programa za razdoblje 2007. – 2013. Općenito smo utvrdili da smjernice Komisije o zaključenju u području kohezije i ruralnog razvoja za razdoblje 2007. – 2013. državama članicama pružaju odgovarajući temelj za djelotvornu pripremu zaključenja. Smjernice su dane pravovremeno te su bile sveobuhvatne, a Komisija je pružila i dodatnu potporu usmjerenu na potrebe država članica. Države članice bile su zadovoljne potporom Komisije i uglavnom su smatrale da su bilo dobro pripremljene za postupak zaključenja.

XIII.

Utvrdili smo određene rizike koje treba ukloniti pri zaključenju kohezijskih programa i programa ruralnog razvoja za razdoblje 2007. – 2013. Posebno, za neka područja koja su važna za zaključenje ne postoje obvezni rokovi što može dovesti do dodatnih kašnjenja postupaka zaključenja. Utvrdili smo da neki od tih uvjeta, točnije oni koji su povezani s funkcionalnim projektima i izvješćivanjem o stopi preostalog rizika, pomažu ublažiti rizike koji su povezani sa zaključenjem. Ostali uvjeti su neophodni, kao što je npr. podjela projekata koji se ne smatraju velikima u pojedine faze, ali u svojem trenutačnom obliku mogu zakomplicirati zaključenje. Naposljetku, smatramo da provjere na razini države članice i/ili Komisije nisu dovoljne za jamčenje zakonitosti i pravilnosti pri zaključenju rashoda u pogledu financijskih instrumenata, ugovornih predujmova i nekoliko velikih projekata koji se odnose na državnu potporu.

XIV.

Komisija stoga treba i dalje budno pratiti stanje kako bi zajamčila pouzdanost postupka zaključenja za razdoblje 2007. – 2013. Kako bi se jamčilo da su svi rizici uklonjeni pri zaključenju kohezijskih programa i programa ruralnog razvoja za razdoblje 2007. – 2013. preporučujemo Komisiji da vodi računa o tome da:

–se odluke o odobrenju velikih projekata donose brzo i

–da države članice provode posebne postupke za provjeru prihvatljivosti rashoda, posebno one koji se odnose na financijske instrumente i ugovorne predujmove.

XV.

Preporučujemo da upravljačka tijela država članica pravovremeno isplate cjelokupan doprinos EU-a korisnicima projekta.

Uvod

Zaključenje višegodišnjih programa u područjima kohezijske politike i politike ruralnog razvoja

Programska razdoblja i dodjela proračuna

01

Velik dio ukupnog proračuna EU-a (približno 44 %) čine rashodi u području kohezijske politike i politike ruralnog razvoja. Navedene i ostale politike potrošnje sredstava EU-a planiraju se i izvršavaju u sklopu višegodišnjeg financijskog okvira (VFO) koji obuhvaća izradu programa za određeno razdoblje od nekoliko godina. To se razdoblje podudara s programskim razdobljima za područje kohezijske politike i politike ruralnog razvoja. Tri posljednja programska razdoblja obuhvaćaju razdoblja 2000. – 2006., 2007. – 2013. i 2014. – 2020.

02

Područja kohezije i ruralnog razvoja imaju slične karakteristike u smislu mehanizama provedbe, instrumenata i sustava kontrole. Zajednički im je cilj smanjiti nejednakosti među regijama (vidi okvir 1.), a u razdoblju 2014. – 2020. oba područja politika financiraju se iz europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESIF)¹.

Okvir 1.

Ciljevi politike u područjima kohezijske politike i politike ruralnog razvoja

Cilj je kohezijske politike smanjiti nejednakosti u razvoju među različitim regijama, i to restrukturiranjem industrijskih područja koja propadaju i poticanjem raznovrsnosti u ruralnim područjima te poticati prekograničnu, međudržavnu i međuregionalnu suradnju.

Cilj je politike unaprijediti ruralne krajeve i okolnosti za njihove stanovnike povećanjem konkurentnosti poljoprivrednog i šumarskog sektora, poboljšanjem okoliša i kvalitete života u ruralnim područjima i poticanjem diversifikacije ruralnog gospodarstva.

03

Za programsko razdoblje 2014. – 2020. približno 460 milijardi eura iz proračuna EU-a dodijeljeno je kohezijskim programima i programima ruralnog razvoja, u usporedbi s približno 430 milijardi eura za razdoblje 2007. – 2013. i 300 milijardi eura za razdoblje 2000. – 2006. (vidi sliku 1.). To iznosi približno 40 % ukupnog proračuna EU-a za razdoblje 2000. – 2006., 44 % za razdoblje 2007. – 2013. i 43 % za 2014. – 2020.

Slika 1.

Sredstva koja je EU izdvojio za programska razdoblja 2000. – 2006., 2007. – 2013. i 2014. – 2020. (u milijardama eura)

Napomena: za izradu dijagrama korišteni su višegodišnji financijski okviri prilagođeni za 2006. (EU-25), 2013. (EU-27), odnosno 2017. (EU-28).

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

Podijeljeno upravljanje kohezijskom politikom i politikom ruralnog razvoja

04

Odgovornost za provedbu kohezijske politike i politike ruralnog razvoja podijeljena je između država članica i Europske komisije. Komisija odobrava višegodišnje programe na temelju prijedloga država članica.

05

U Komisiji su za upravljanje tim područjima politika odgovorni GU za regionalnu i urbanu politiku, GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje te GU za poljoprivredu i ruralni razvoj. U državama članicama, tijela za nacionalne i/ili regionalne programe za koheziju i ruralni razvoj zadužena su za jamčenje zakonitosti i pravilnosti sufinanciranih operacija koje su pod nadzorom Komisije i za koje Komisija snosi krajnju odgovornost².

Zaključenje kao posljednji korak u ciklusu trajanja programa

06

Odobrenje, provedba i zaključenje višegodišnjih programa odvijaju se ciklički. Tri razdoblja u ciklusu trajanja projekta objašnjena su na slici 2.

07

U skladu s Financijskom uredbom EU-a i sektorskim propisima za oba područja politika, zaključenje, posljednja faza u ciklusu trajanja programa, odvija se nakon plaćanja preostalog iznosa kojim se poravnavaju svi prethodni rashodi (poznato kao i „konačna isplata”) za države članice ili nakon povrata svih sredstava koje je Komisija preplatila³.

Slika 2.

Ciklus trajanja višegodišnjih programa u područjima kohezije i ruralnog razvoja

Izvor: Sud.

08

Međutim, „zaključenje” se odnosi i na postupak prekida programa koji uključuje dostavu dokumenata država članica Komisiji što rezultira konačnom isplatom. Za oba područja politika, uvjeti mehanizama za zaključenje utvrđeni su u odgovarajućim uredbama koje su navedene u prilogu I.

09

Zaključenje je ključno u ciklusu trajanja programa zbog sljedećega:

οKomisija mora prihvatiti samo rashode izvršene u skladu s pravilima EU-a i nacionalnim pravilima. To konkretno znači da se iz proračuna EU-a mogu povratiti samo rashodi koji se upotrebljavaju u skladu s ciljevima programa i koji se potroše na zakonit i pravilan način, a

οdržave članice dužne su voditi računa o tome da se sredstva troše u skladu s primjenjivim zakonskim uvjetima i načelima dobrog financijskog upravljanja. Sva nepravilna potrošnja koju Komisija utvrdi i ispravi nakon zaključenja može dovesti do smanjenja financijskih sredstava EU-a za dotični program. U području ruralnog razvoja, svi navedeni financijski ispravci imaju neto učinak na financiranje EU-a.

10

U isto vrijeme, uredbama EU-a zahtijeva se da se financijska sredstva EU-a koja su dostupna za sufinanciranje operacija u državama članicama potroše u rokovima navedenima u uredbama. Pritisak na države članice da iskoriste ta sredstva raste s približavanjem kraja razdoblja prihvatljivosti jer postoji rizik od mogućeg gubitka nepotrošenog dijela prvotno dodijeljenih sredstava.

Odgovornosti u postupku zaključenja: države članice i Komisija

Tijela država članica dostavljaju dokumente za zaključenje

11

Tijela država članica nadležna za upravljanje kohezijskim programima i programima ruralnog razvoja u razdoblju 2007. – 2013. i za njihovu kontrolu opisana su u prilogu II. Njihove odgovornosti u postupku zaključenja prikazane su u tablici 1. u nastavku.

Tablica 1.

Odgovornosti tijela država članica pri zaključenju

Kohezija
Ruralni razvoj

(i)Upravljačko tijelo dostavlja završno izvješće o provedbi koje obuhvaća cjelokupno programsko razdoblje¹.

(i)Upravljačko tijelo dostavlja zadnje godišnje izvješće o napretku provedbe⁴.

(ii)Tijelo za ovjeravanje dostavlja zahtjev za izvršenje konačne isplate te izvještaj o rashodima².

(ii)Agencija za plaćanje dostavlja godišnju računovodstvenu dokumentaciju za posljednju godinu provedbe⁵.

(iii)Revizijsko tijelo ocjenjuje valjanost zahtjeva za konačnu isplatu te zakonitost i pravilnost povezanih transakcija koje su obuhvaćene završnim izvještajem o rashodima, a koji je dopunjen završnim izvješćem o kontroli³.

U izjavi o zaključenju revizijsko tijelo mora navesti stopu preostalog rizika po operativnom programu (ili skupini operativnih programa) za čitavo programsko razdoblje. Ako je ona iznad praga značajnosti Komisije koji iznosi 2 %, obično se pokreće financijski ispravak. Programi se ne smiju zaključivati s potvrđenom stopom preostalog rizika koja je veća od praga značajnosti.

(iii)Tijelo za ovjeravanje dostavlja mišljenje i sastavlja izvješće o cjelovitosti, točnosti i istinitosti posljednje godišnje računovodstvene dokumentacije i funkcioniranju sustava unutarnje kontrole⁶.

1Članak 67. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.

2Članci 61., 78. i 89. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.

3Članak 62. stavak 1. točka (e) Uredbe (EZ) br. 1083/2006.

4Članak 82. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1698/2005 i članak 37. Uredbe (EZ) br. 1306/2013.

5Članak 7. stavak 3. i članak 37. Uredbe (EU) br. 1306/2013.

6Članak 9. Uredbe (EU) br. 1306/2013 i članak 5. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 908/2014 od 6. kolovoza 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu agencija za plaćanje i drugih tijela, financijskog upravljanja, poravnanja računa, pravila o kontroli, jamstava i transparentnosti (SL L 255, 28.8.2014., str. 59.).

Izvor: Sud.

Komisija procjenjuje i prihvaća dokumente za zaključenje

12

U području kohezije, za zaključenje razdoblja 2007. – 2013. Komisija ima pet mjeseci za analizu dokumenata koje su dostavile države članice i davanje mišljenja o završnom izvješću o provedbi⁴ i izjavi o zaključenju⁵. Nakon njihova prihvaćanja, Komisija mora izvršiti konačnu isplatu u roku od 45 kalendarskih dana⁶. Tijekom programskog razdoblja provjere koje provode države članice ili Komisija mogu dovesti do financijskih ispravaka za operativni program. Općenito sva neriješena pitanja koja se odnose na kontrolne aktivnosti i revizijske nalaze trebalo bi pojasniti i riješiti tijekom postupka zaključenja. Međutim, Komisija može provesti dodatne revizijske aktivnosti koje mogu dovesti do financijskih ispravaka nakon konačne isplate⁷.

13

U području ruralnog razvoja, zaključenje se većinom temelji na postupku godišnjeg financijskog poravnanja: godišnjoj provjeri izvješća tijela za ovjeravanje i prihvaćanju računovodstvene dokumentacije koje provodi Komisija. Pri zaključenju, Komisija ima pet mjeseci za iznošenje primjedbi na zadnje godišnje izvješće o provedbi⁸. Komisija mora izvršiti konačnu isplatu u roku od šest mjeseci nakon što primi izvješće, a posljednji godišnji računi su poravnati⁹. U programskom razdoblju Komisija je, radi zaštite proračuna EU-a od nepravilnih rashoda, provodila provjere zakonitosti i pravilnosti rashoda (višegodišnji postupak potvrde o sukladnosti) koje nisu ovisile o financijskom poravnanju. Te su provjere često rezultirale neto financijskim ispravcima i mogu se provesti ili finalizirati i nakon zaključenja PRR-ova.

14

Iako je rok u kojem su tijela država članica morala dostaviti dokumente za zaključenje programa ruralnog razvoja bio 30. lipnja 2016., rok za kohezijske programe bio je 30. ožujka 2017. U vrijeme revizije glavne uprave nalazile su se u različitim fazama pripreme zbog različitih rokova. GU za poljoprivredu i ruralni razvoj finalizirao je unutarnji priručnik i postupke za zaključenje, ali GU za regionalnu i urbanu politiku i GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje i dalje su bili su postupku njihove izrade koja je predviđena do kraja 2016. godine, prije roka za predaju dokumenata za zaključenje.

1Članak 1. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL L 347, 20.12.2013., str. 320.).

2Članak 317. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).

3Članak 90. Uredbe (EU, EURATOM) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (Financijska uredba) (SL L 298, 26.10.2012.) str. 1); članak 109. stavak 3. pravila za primjenu Financijske uredbe; članak 89. stavak 5. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu (SL L 210, 31.7.2006. str. 25.) i članak 37. Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) br. 485/2008 (SL L 347, 20.12.2013. str. 549).

4Članak 67. stavak 4. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.

5Članak 89. stavak 3. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.

6Članak 89. stavak 4. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.

7U skladu s člankom 90. Uredbe (EZ) br. 1083/2006 upravljačko tijelo mora se pobrinuti za to da su svi popratni dokumenti povezani s rashodima i revizijama dotičnog programa dostupni Komisiji i Europskom revizijskom sudu u razdoblju od tri godine nakon datuma zaključenja.

8Članak 82. stavak 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 277, 21.10.2005., str. 1.).

9Članak 37. Uredbe (EU) br. 1306/2013.

Opseg revizije i revizijski pristup

15

U ovoj reviziji ispitivali smo pružaju li pravila i postupci za područja kohezije i ruralnog razvoja osnovu na kojoj Komisija i države članice mogu učinkovito i pravovremeno zaključiti te programe.

Prije svega ispitali smo:

οzahtijeva li se regulatornim odredbama o postupku zaključenja u području kohezije i ruralnog razvoja konačno prihvaćanje rashoda programa kao zakonitih i pravilnih te jamstvo da su ostvarenja i rezultati uistinu postignuti,

οje li proračunsko tijelo (Europski parlament i Vijeće) obaviješteno o ishodu zaključenja višegodišnjih programa potrošnje i

οje li postupak zaključenja pravovremen.

Zatim smo procijenili i pruža li Komisija odgovarajuću i pravovremenu potporu državama članicama u pripremi zaključenja njihovih operativnih programa i programa ruralnog razvoja za razdoblje 2007. – 2013.

16

Naša revizija usmjerena je na prednosti i nedostatke mehanizama za zaključenje kohezijskih programa i programa ruralnog razvoja u razdoblju 2007. – 2013., izvučenih pouka iz zaključenja programa u razdoblju 2000. – 2006. i mjeru u kojoj se nedostatci utvrđeni u oba razdoblja uklonili u propisima za razdoblje 2014. – 2020.

17

Rad na reviziji obuhvaćao je sljedeće:

οanalizu pravila kojima se uređuje zaključenje programskih razdoblja 2000. – 2006., 2007. – 2013. i 2014. – 2020.,

οanalizu potpore koju je Komisija pružila državama članicama s pomoću smjernica i osposobljavanja za zaključenje razdoblja 2007. – 2013.,

οelektroničku anketu provedenu u nacionalnim i regionalnim tijelima uključenima u programe radi dobivanja informacija o njihovim stavovima o pravilima, smjernicama i potpori Komisije i njihovoj pripravnosti. Anketa se provodila od studenoga 2015. do siječnja 2016. godine. Upućena je upravljačkim tijelima i revizijskim tijelima u području kohezijske politike te agencijama za plaćanja i tijelima za ovjeravanje u području politike ruralnog razvoja. Na anketu je odgovorilo 337 tijela od njih 480 (stopa odaziva od približno 70 %) i

οrazgovore s predstavnicima tijela država članica koja su sudjelovali u anketi. Ukupno smo razgovarali s 25 nacionalnih i regionalnih tijela u području kohezije i 12 tijela u području ruralnog razvoja.

18

Revizija je obavljena između rujna 2015. i rujna 2016.

Opažanja

Poboljšana su pravila za zaključenje, ali potrebni su dodatni koraci kako bi se njegova učinkovitost i pravovremenost poboljšala

19

Zaključenje je posljednji korak u ciklusu trajanja višegodišnjeg programa. Komisija, radi jamčenja odgovornosti i transparentnosti, treba prihvatiti konačne rashode kao zakonite i pravilne te priznati da su oni iskorišteni u skladu s ciljevima programa. Zaključenje se treba provesti što je prije moguće nakon završetka programskog razdoblja, a Komisija treba izvijestiti proračunsko tijelo o ishodu zaključenja.

20

Zbog sličnosti u područjima kohezijske politike i politike ruralnog razvoja (posebno za mjere ulaganja koje nisu povezane s određenim područjem) te zbog činjenice da od 2014. godine oba područja pripadaju europskim strukturnim i investicijskim fondovima, mehanizme za zaključenje treba uskladiti kako bi se povećala transparentnost i pojednostavnile usporedbe. Usklađenim mehanizmima za zaključenje moglo bi se pomoći dionicima da bolje razumiju postupak zaključenja. Naposljetku, zajednička pravila mogu dovesti do povećanja učinkovitosti u provedbi programa.

Mehanizmi za zaključenje u područjima kohezije i ruralnog razvoja bitno su se promijenili u odnosu na razdoblje 2000. – 2006.

U razdoblju 2000. – 2006. države članice nisu dostavile godišnje jamstvo ni za jedno od dva predmetna područja politika

21

U razdoblju 2000. – 2006. za područja kohezije i ruralnog razvoja postojali su zajednički postupci zaključenja i smjernice, ali države članice nisu dostavile godišnje jamstvo ni za jedno od područja. Ta su tijela u vrijeme zaključenja¹⁰ morala, na temelju provjere uzorka, dostaviti jamstvo o zakonitosti i pravilnosti za sve rashode u tom razdoblju. Analize i provjere koje je obavila Komisija u mnogim su slučajevima rezultirale zahtjevima za pojašnjenje ili dodatnim poslom na razini države članice, čime se često postupak zaključenja produživao. Primjerice, zaključenje 14 % operativnih programa EFRR-a trajalo je dulje od četiri godine. Na slici 3. prikazan je pregled vremena koje je bilo potrebno da glavne uprave Komisije zaključe kohezijske programe i programe ruralnog razvoja u razdoblju 2000. – 2006.

Slika 3.

Vrijeme potrebno za zaključenje operativnih programa i programa ruralnog razvoja u razdoblju 2000. – 2006.

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

U razdoblju 2007. – 2013. države članice bile su dužne dostaviti godišnje jamstvo za oba područja politika

22

U razdoblju 2007. – 2013. uvedena je obveza da države članice dostave godišnje jamstvo za oba područja politika. Pružajući temelj za zaključenje programa, te godišnje izjave namijenjene su pojednostavnjenju i ubrzanju postupka u odnosu na prethodno razdoblje. U području kohezije to su bila godišnja izvješća o kontroli koje dostavljaju revizijska tijela, a prihvaća Komisija. U području ruralnog razvoja Komisija je razvila postupak „poravnanja računa”¹¹ za konačno odobrenje rashoda koji se sastoji od godišnjeg financijskog poravnanja i višegodišnjeg postupka potvrde o sukladnosti (vidi odlomak 13.). Pregled zadataka nadležnih tijela država članica u vezi s upravljanjem i kontrolom za programsko razdoblje 2007. – 2013. predstavljen je u prilogu II.

23

U kohezijskoj politici rashodi su se u razdoblju 2007. – 2013. od početka razdoblja prijavljivali kumulativno, a Komisija ih nije prihvaćala na godišnjoj razini. Usprkos tomu, godišnja izvješća o kontroli i revizijska mišljenja koja su dostavila revizijska tijela, a prihvatila Komisija, bila su važan dio godišnjeg jamstva Komisije. Komisija je osim toga imala i mogućnost prekida ili privremene obustave plaćanja u slučaju sumnje u zakonitost i pravilnost rashoda. Sustav godišnjih izvješća o kontroli i mišljenja, uz postupak kojim je Komisija prihvaćala godišnja izvješća o provedbi, temelj su za postupak zaključenja.

24

S druge strane, za područje ruralnog razvoja Komisija je u razdoblju 2007. – 2013 prihvaćala izjave o rashodima na godišnjoj razini. Komisija je bila dužna svake godine provjeriti izvješće i revizijsko mišljenje tijela za ovjeravanje te prihvatiti računovodstvenu dokumentaciju (godišnje financijsko poravnanje). Tim postupkom nije bila obuhvaćena samo računovodstvena dokumentacija već i funkcioniranje sustava unutarnje kontrole agencije za plaćanja i izjava o jamstvu koju izdaje ravnatelj agencije. Međutim, on nije obuhvaćao zakonitost i pravilnost rashoda. Neovisno o tome, Komisija je morala pregledati i prihvatiti godišnje izvješće o napretku provedbe. Zaključenje programa u području ruralnog razvoja temelji se na računovodstvenoj dokumentaciji koju su države članice dostavile za svaku financijsku godinu u programskom razdoblju (2007. – 2015.) i odgovarajućem prihvaćanju Komisije (odluke o financijskom poravnanju). Međutim, zakonitost i pravilnost izuzeti su iz opsega godišnjeg financijskog poravnanja te su umjesto toga obuhvaćeni višegodišnjim postupkom potvrde o sukladnosti koji se može nastaviti i nakon zaključenja. Za područje ruralnog razvoja zaključenje se može smatrati postupkom koji se sastoji od koraka koji su potrebni tijekom cijelog razdoblja provedbe i koji se nastavlja i nakon službenog zaključenja PRR-a, pri čemu nije riječ o jednokratnom postupku koji se odvija u određenom trenutku.

25

Razvoj sustava upravljanja i kontrole tijekom tri programska razdoblja (2000. – 2006., 2007. – 2013. i 2014. – 2020.) za područja kohezije i ruralnog razvoja koji su bitni za postupak zaključenja prikazan je u prilogu III. Prikazano je i kako su tijela država članica i Komisija dostavljali informacije o praćenju i jamstva tijekom ta tri razdoblja.

U razdoblju 2014. – 2020. mehanizmi za zaključenje u područjima kohezije i ruralnog razvoja postaju sličniji, ali i dalje nisu u potpunosti usklađeni

26

Za programsko razdoblje 2014. – 2020. primjenjuje se godišnje prihvaćanje računovodstvene dokumentacije za područja kohezije i ruralnog razvoja¹², čime se u oba područja uvodi „godišnje zaključenje”. Za područje kohezije, pitanja koja se odnose na zakonitost i pravilnost rashoda uzimaju se u obzir za godišnje prihvaćanje računovodstvene dokumentacije ako su ih utvrdila i ispravila nacionalna tijela prije predaje računovodstvene dokumentacije Komisiji, ali može ih se rješavati i kasnije pri višegodišnjim revizijama sukladnosti koje zatim rezultiraju neto financijskim ispravcima koje Komisija uvodi u skladu s određenim uvjetima¹³. Općenito, to odgovara postupku koji je utvrđen za područje ruralnog razvoja od razdoblja 2007. – 2013. Godišnje jamstvo za područje ruralnog razvoja prošireno je na zakonitost i pravilnost te su od 2015. godine tijela za ovjeravanje dužna i te aspekte uključiti u svoja godišnja izvješća. Kao i u području kohezijske politike, višegodišnje revizije usklađenosti s mogućnosti primjene neto financijskih ispravaka provode se odvojeno.

27

U oba područja politika, zaključenje razdoblja 2014. – 2020. bit će gotovo jednako godišnjem prihvaćanju računovodstvene dokumentacije, osim što će za područje kohezije, uz godišnju dokumentaciju¹⁴ koja je dostavljena za zaključnu godinu, biti potrebno i završno izvješće o provedbi. Za područje ruralnog razvoja za zaključenje nisu potrebni dodatni dokumenti, a oblik izvješćivanja jednak je kao u godišnjem postupku.

28

Za razdoblje 2014. – 2020. pravila za jamstvo i zaključenje dodatno su unaprijeđena i usklađena između dvaju rashodovnih područja. Unatoč naporima uloženima u ujednačavanje postupaka s pomoću uredbe o zajedničkim odredbama¹⁵, u mehanizmima za zaključenje i dalje postoji nekoliko razlika za ta dva područja politika. Glavne su razlike prikazane u tablici 2.

Tablica 2.

Razlike u mehanizmima za zaključenje u razdoblju 2014. – 2020. između područja kohezije i ruralnog razvoja

Tema
Kohezija
Ruralni razvoj
Razlike

Terminologija i uloge tijela država članica
Zadatci i odgovornosti upravljačkih tijela, tijela za ovjeravanje i revizijskih tijela opisani su u prilogu II.
Za razdoblje 2014. – 2020. uvodi se novi termin „prihvaćanje računovodstvene dokumentacije”¹.
Zadatci i odgovornosti upravljačkih tijela, agencija za plaćanje i tijela za ovjeravanje opisani su u prilogu II.
Upotrebljava se termin „prihvaćanje računovodstvene dokumentacije” iz uredbe o zajedničkim odredbama, ali zbog posebnih pravila za područja ruralnog razvoja zadržani su termini „poravnanje računa”² i „potvrda o sukladnosti”³.
Iako su njihovi zadatci uglavnom slični, tijela država članica imaju različite nazive i različite uloge u odgovarajućim područjima politika.
Termin „prihvaćanje računovodstvene dokumentacije” upotrebljava se u području kohezije, ali se u području ruralnog razvoja koriste i pojmovi „poravnanje računa” i „potvrda o sukladnosti”.

Zakonitost i pravilnost
U području kohezije početno pretfinanciranje programa nadopunjava se godišnjim pretfinanciranjem. Sustavno se zadržava 10 % privremenih plaćanja radi zaštite proračuna EU-a od učinaka nepravilnih rashoda. Taj se iznos oslobađa nakon prihvaćanja godišnje računovodstvene dokumentacije.
U zakonodavstvu⁴ se navodi da se pitanja zakonitosti i pravilnosti ne bi trebala uzeti u obzir za godišnje prihvaćanje računovodstvene dokumentacije.
U području ruralnog razvoja državama članicama isplaćuje se samo početno pretfinanciranje, nema godišnjeg pretfinanciranja te nema zadržavanja sredstava iz privremenih plaćanja. Međutim, kumulativna plaćanja za program ograničena su na 95 %, a preostalih 5 % oslobađa se tek pri konačnoj isplati.
Posebnim pravilima u području ruralnog razvoja proširuje se godišnje izvješćivanje tijela za ovjeravanje o zakonitosti i pravilnosti⁵.
U području ruralnog razvoja države članice primaju samo početno pretfinanciranje, a u području kohezije ono se nadopunjuje godišnjim pretfinanciranjem. U području ruralnog razvoja ne zadržava se nijedan dio privremenih plaćanja dok se u području kohezije zadržava 10 %. S druge strane, u području ruralnog razvoja plaćanja za program ograničena su na 95 % provedbe, što nije slučaj u području kohezije.
Ni za jedno područje nije jasno u kojem će opsegu Komisija razmatrati zakonitost i pravilnost u postupku godišnjeg prihvaćanja.

Računovodstvena godina, financijska godina i posljednja godišnja računovodstvena dokumentacija
Uvedena je nova računovodstvena godina, od 1. srpnja do 30. lipnja⁶.
Posljednja godišnja računovodstvena dokumentacija mora obuhvatiti rashode do krajnjeg datuma prihvatljivosti (31. prosinca 2023.)⁸, te će formalno obuhvatiti računovodstvenu godinu od 1. srpnja 2023. do 30. lipnja 2024.
Računovodstvena godina i dalje je od 16. listopada do 15. listopada⁷, kao i u razdoblju 2007. – 2013.
Iako se krajnji datum prihvatljivosti nije mijenjao (31. prosinca 2023.), posljednja godišnja računovodstvena dokumentacija obuhvaćat će razdoblje od 15. listopada 2022. do 31. prosinca 2023.
Računovodstvene godine obuhvaćaju različita razdoblja.
Razlikuje se i razdoblje obuhvaćeno posljednjom godišnjom računovodstvenom dokumentacijom.

Rokovi
Rok za dostavu završnih dokumenata za zaključenje je 15. veljače 2025., odnosno 13,5 mjeseci nakon krajnjeg datuma prihvatljivosti 31. prosinca 2023.
Rok za dostavu završnih dokumenata za zaključenje je 30. lipnja 2024., odnosno šest mjeseci nakon krajnjeg datuma prihvatljivosti 31. prosinca 2023.
Postoje različiti rokovi za dostavu završnih dokumenata za zaključenje.

Dokumenti za zaključenje
Treba predati završno izvješće o provedbi⁹.
Za zaključenje nisu potrebni dodatni dokumenti.
Za razliku od područja ruralnog razvoja, za područje kohezije treba predati završno izvješće o provedbi.

1Članak 84. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

2Članak 51. Uredbe (EU) br. 1306/2013.

3Članak 52. Uredbe (EU) br. 1306/2013.

4Članak 139. stavak 5. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

5Članak 9. Uredbe (EU) br. 1306/2013.

6Članak 2. stavak 29. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

7Članak 39. Uredbe (EU) br. 1306/2013.

8Članak 65. stavak 2. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

9Članak 141. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

Izvor: Sud.

29

U osnovi te razlike znače da će zaključenje započeti kasnije za koheziju u usporedbi s ruralnim razvojem, a države članice morat će Komisiji predati završno izvješće o provedbi isključivo za programe u području kohezije¹⁶. Dodatno usklađivanje tih dvaju područja politika bilo bi korisno za postupak zaključenja.

Za zaključenje programa u području kohezije u razdoblju 2007. – 2013. u obzir se uzimaju zakonitost i pravilnost, ali se u području ruralnog razvoja razmatraju odvojeno do zaključenja

Tumačenje i očekivane posljedice postupka zaključenja za razdoblje 2007. – 2013. u određenom se stupnju razlikuju

Države članice tumače svrhu zaključenja općenitije nego što je definirano u pravnom okviru

30

Svrha zaključenja programa treba se jasno navesti u uredbama i prenijeti kako bi je Komisija i država članica jednako shvaćale.

31

Većina tijela država članica koja su sudjelovala u anketi odgovorila je da je svrha zaključenja jasna. Međutim, njihovo shvaćanje svrhe zaključenja u oba područja politika općenitije je od definicija iznijetih u uredbama (tj. izvršenje konačne isplate¹⁷). Velik dio sudionika u anketi prepoznao je i druge svrhe zaključenja kao što je „konačna provjera da su nadoknađeni rashodi zakoniti i pravilni”, „pravna sigurnost za državu članicu da je Europska komisija prihvatila prijavljene rashode za određeno razdoblje” i „procjena jesu li ciljevi postignuti”.

32

Komisija se slaže s takvim općenitijem tumačenjem u području kohezije. Prema GU za regionalnu i urbanu politiku i GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje, konačna isplata slijedi nakon ispitivanja postignuća programa navedenih u završnom izvješću o provedbi te ovisi o potvrdi revizijskog tijela da su rashodi koji su prijavljeni Komisiji zakoniti i pravilni.

33

Međutim, percepcija da zaključenje kohezijskog programa nudi pravnu sigurnost da je Komisija prihvatila rashode nema temelja u uredbama jer su financijski ispravci mogući i nakon zaključenja. U praksi rijetko postoji potreba za naknadnim financijskim ispravcima. U području ruralnog razvoja postoje različita očekivanja jer su revizije sukladnosti nakon zaključenja (koje potencijalno vode do financijskih ispravaka) česte, a do „stvarnog” zaključenja ne dolazi sve dok se sve revizije ne završe i ne uvedu financijski ispravci u obliku odluka Komisije.

U području kohezije kumulativna stopa preostalog rizika izračunava se tijekom provedbe programa i u vrijeme zaključenja radi procjene zakonitosti i pravilnosti rashoda, što nije praksa u području ruralnog razvoja

34

U oba područja Komisija je utvrdila okvir za države članice kojim se jamče zakonitost i pravilnost prijavljenih rashoda u čitavom programskom razdoblju. Na kraju razdoblja rashodi trebaju biti zakoniti i pravilni za program u cijelosti, uzevši u obzir sve financijske ispravke. Izračunom stope preostalog rizika za čitavo razdoblje utvrdila bi se preostala pogreška nakon provođenja svih financijskih ispravaka te bi se omogućila procjena o tome je li razina nepravilnih rashoda ispod praga značajnosti Komisije koji je trenutačno utvrđen na 2 % za oba područja politika. Izračunom i analizom stope preostalog rizika na razini programa omogućilo bi se utvrđivanje uzroka preostale pogreške i omogućile daljnje korektivne mjere kako bi se nepravilni rashodi sveli na prihvatljivu razinu.

35

U području kohezije utvrdili smo da se stopa preostalog rizika izračunava pri zaključenju za svaki program zasebno i cjelokupno programsko razdoblje, uzimajući u obzir financijske ispravke. GU za regionalnu i urbanu politiku i GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje mogu uvesti dodatne financijske ispravke pri zaključenju ako je potvrđena značajna stopa preostalog rizika za operativni program.

36

U području ruralnog razvoja, ni tijela za ovjeravanje niti Komisija ne računaju stopu preostalog rizika na programskoj razini nakon učinka svih financijskih ispravaka. Zbog toga što se takav izračun ne provodi na godišnjoj razini ili za cjelokupno programsko razdoblje, pri zaključenju nema jamstva da je rizik ispod praga značajnosti čak ni nakon ispravaka. U godišnjem izvješću za 2015. godinu GU-a za poljoprivredu i ruralni razvoj navodi se da se „ne može se sa sigurnošću očekivati da bi se stopa preostalog rizika od 2 % dostigla za ruralni razvoj uz razumne napore”¹⁸.

37

Godišnje izvješće o radu GU-a za poljoprivredu i ruralni razvoj sadržava pojedinosti o procijenjenim rizičnim iznosima i procijenjenom korektivnom kapacitetu¹⁹ za sveukupni EPFRR. U njemu se daje naznaka preostalog financijskog rizika za proračun EU-a kada su sve korektivne mjere uzete u obzir. Međutim, taj postupak ograničen je na jednu financijsku godinu te u toj fazi nema izračuna na razini programa ili agencije za plaćanje. Nadalje, za razliku od područja kohezije, te se informacije ne upotrebljavaju za jamčenje da je stopa preostalog rizika ostala ispod razine značajnosti Komisije.

38

Ni u jednom od ta dva područja politika za razdoblje 2014. – 2020. u uredbama se ne zahtijeva da revizijska tijela i tijela za ovjeravanje dostave revizijsko mišljenje ili izvješće za cjelokupno programsko razdoblje ili da izračunaju stopu preostalog rizika za svaki program pri zaključenju. Međutim, napominjemo da godišnje stope preostale pogreške prijavljuju revizijska tijela, a stope pogreške i stope neusklađenosti tijela za ovjeravanje te ih provjerava Komisija. Njima se u obzir uzimaju financijski ispravci na razini države članice.

Pri zaključenju ili nakon njega, za rashode u području ruralnog razvoja ne primjenjuje se konačno prihvaćanje zakonitosti ili pravilnosti rashoda

39

Konačno prihvaćanje rashoda programa kao zakonitih i pravilnih imalo bi određene praktične posljedice. Konkretno, državama članicama pojasnila bi se neka pitanja. Osim toga, pružile bi se korisne informacije za postupak davanja razrješnice, tj. za postupak u kojemu Europski parlament, prema preporuci Vijeća, konačno odobrava način na koji je Komisija izvršila proračun EU-a. Davanje razrješnice jedan je od načina na koji Parlament i Vijeće mogu Komisiju pozvati na odgovornost za izvršenje proračuna EU-a²⁰.

40

U području kohezije ispitali smo postupak koji završava konačnom isplatom za svaki operativni program. Općenito govoreći, trebalo bi pojasniti sva neriješena pitanja koja se odnose na zakonitost i pravilnost rashoda te ih riješiti prije zaključenja operativnog programa. Nakon što dovrši procjenu, Komisija šalje obavijest o zaključenju državi članici navodeći iznos rashoda koji se prihvaća kao prihvatljiv za taj program. U osnovi, to je konačno prihvaćanje navedenog rashoda kao zakonitog i pravilnog. S obzirom na to da korisnici moraju dokumente zadržati do tri godine nakon zaključenja programa, GU za regionalnu i urbanu politiku i GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje mogu provesti revizije i nakon zaključenja. Međutim, u praksi se to rijetko događa.

41

U području ruralnog razvoja Komisija priznaje završnu prijavu rashoda postupkom poravnanja računa u okviru kojeg donosi odluke o godišnjem financijskom poravnanju i odlukama o višegodišnjem postupu potvrde o sukladnosti (vidi odlomak 13.). Ispitali smo način na koji se te odluke uzimaju u obzir za izračun konačne isplate. Iako se kod izračuna konačne isplate u obzir uzimaju sve odluke o financijskom poravnanju, odluke o sukladnosti donose se odvojeno jer se njima izravno snižava dostupna proračunska omotnica (tj. one predstavljaju neto financijske ispravke). Do toga može doći čak i nakon što Komisija donese formalnu odluku o poravnanju posljednjih godišnjih računa za program.

42

Odluke o potvrdi o sukladnosti često sadržavaju financijske ispravke koji su rezultat revizija sukladnosti koje je Komisija provela u cjelokupnom razdoblju kako bi provjerila jesu li rashodi u skladu s pravilima. Potvrda o sukladnosti ključni je element postupka poravnanja računa u GU-u za poljoprivredu i ruralni razvoj, ali odvojen je od postupka godišnjeg financijskog poravnanja. Nakon zaključenja programa mogu se provoditi revizije sukladnosti i donositi odluke. Do kraja 2016., kada Komisija očekuje donijeti većinu svojih odluka o godišnjem poravnanju računa za razdoblje 2007. – 2013., procjenjuje se da će i dalje biti u tijeku približno 80 revizija sukladnosti.

43

Činjenica da se odluke o potvrdi o sukladnosti mogu donositi i nakon zaključenja znači da poravnani saldo pri zaključenju²¹ nije nužno „konačan” jer ishod revizija sukladnosti može značiti da će Komisija povratiti sredstva od države članice.

44

U našem tematskom izvješću br. 7/2010²² utvrdili smo da odvajanje godišnjeg financijskog poravnanja od višegodišnjeg postupka potvrde o sukladnosti može donijeti određene operativne prednosti. Komisija je smatrala da je podjela postupka potrebna zbog trajanja revizija sukladnosti te da bi se njome omogućilo bolje praćenje godišnjeg financijskog izvršenja programa. Međutim, kritizirali smo činjenicu da Komisija nije pripremila sažetak u kojemu se priznaju rashodi za određenu godinu nakon završetka svih revizija sukladnosti. Utvrdili smo da takav sažetak ne postoji ni pri zaključenju. Takvom odlukom priznali bi se neto rashodi prihvaćeni nakon provedbe svih financijskih ispravaka, a istodobno bi se i obavijestilo tijelo za davanje razrješnice. Pružio bi se i jedan od elemenata potrebnih za izračun stope preostalog rizika na razini programa ruralnog razvoja. Komisija se nije bavila tim pitanjem za razdoblje 2014. – 2020.

45

Za razdoblje 2014. – 2020. zadržava se podjela između godišnjeg prihvaćanja računovodstvene dokumentacije i višegodišnjih revizija sukladnosti te se ona proširuje i na područje kohezije²³.

Postizanje ostvarenja i rezultata ne uzima se dovoljno u obzir pri zaključenju

46

Zaključenje bi trebalo obuhvatiti završno izvješćivanje o programu i njegovu evaluaciju, uključujući praćenje i analizu postizanja ostvarenja i rezultata za cjelokupno razdoblje. Komisija bi trebala dobiti pouzdane podatke o postizanju ciljnih vrijednosti kako bi joj se omogućilo da procijeni koliko su se učinkovito i djelotvorno sredstva EU-a upotrebljavala tijekom tog razdoblja.

U razdoblju 2007. – 2013. države članice morale su izvješćivati o određenim i mjerljivim ciljnim vrijednostima s pomoću pokazatelja definiranih u programima

47

Tijekom programskog razdoblja države članice bile su obvezne izvješćivati o napretku koji je postignut u provedbi njihovih programa²⁴. U tim izvješćima morale su navesti informacije o određenim mjerljivim ciljevima s pomoću pokazatelja koji su definirani u programima. Uredbama su predviđene i srednjoročne procjene programa ruralnog razvoja (u 2010. godini) i ex post evaluacija u oba područja politika (u 2015. godini)²⁵.

48

Pri zaključenju, a prije konačne isplate, izvješćivanje o ostvarenju ciljeva obvezno je za oba područja politika, tj. u završnom izvješću o provedbi za područje kohezije i zadnjem godišnjem izvješću o napretku provedbe za područje ruralnog razvoja (vidi tablicu 1.). Međutim, iznos konačne isplate nije izravno povezan sa stvarnim postizanjem ostvarenja i rezultata.

49

U području kohezije, neka tijela država članica utvrdila su da nije jasno kako će se operacije koje nisu dovršene do roka zaključenja uzeti u obzir pri izvješćivanju o uspješnosti. Ostala su izrazila nesigurnost u pogledu mogućih financijskih posljedica u slučaju nepostizanja ciljnih vrijednosti postavljenih u njihovim programima. Iako je Komisija odgovorila državama članicama da neće biti automatskih financijskih ispravaka ako se ne postignu pokazatelji, nadležna tijela i dalje nisu bila sigurna koji će pristup primijeniti GU za regionalnu i urbanu politiku i GU-a za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje.

50

U području ruralnog razvoja neka tijela država članica navela su da su pravila za izvješćivanje o ostvarenjima i rezultatima operacija koje se financiraju u okviru dvaju programskih razdoblja i dalje nejasna.

51

Revizijska tijela i tijela za ovjeravanje u državama članicama naglasila su u anketi i razgovorima da nisu predvidjela provjeru postignuća ciljnih vrijednosti. To, zajedno s nesigurnosti tijela o tome kako izvješćivati o operacijama koje nisu dovršene do kraja programskog razdoblja, predstavlja rizik za pouzdanost i točnost podataka koji su prijavljeni u okviru ostvarenih ciljnih vrijednosti za razdoblje 2007. – 2013.

U razdoblju 2014. – 2020. dodjela pričuve za uspješnost uvjetovana je postizanjem ključnih etapa programa na razini prioriteta

52

U razdoblju 2014. – 2020. stavljen je veći naglasak na ostvarenja i rezultate tijekom provedbe programa i na kontrole (uključujući donošenje programa te pri procjeni i reviziji). To je dodatno naglašeno promjenom okvira uspješnosti, što je podrazumijevalo ponovno uvođenje pričuve za uspješnost koja iznosi 6 % proračuna programa. Dodjela pričuve uvjetovana je postizanjem ključnih etapa utvrđenih na razini prioriteta programa²⁶. Ako se ciljevi ne postignu, Komisija može primijeniti i financijske ispravke²⁷. Međutim, u prethodnom smo izvješću utvrdili nekoliko nedostataka u izradi okvira uspješnosti u oba područja²⁸. Nadalje, valja tek vidjeti kako će se primjenjivati pričuva za uspješnost u praksi te koji će biti njezin stvarni učinak.

Europskom parlamentu i Vijeću ne dostavlja se konsolidirano izvješće o zaključenju koje bi sadržavalo informacije o zakonitosti i pravilnosti potrošnje sredstava te o ostvarenjima i rezultatima

53

Proračunski sustav EU-a temelji se na izradi višegodišnjih programa. Radi jamčenja odgovornosti i transparentnosti u provedbi programa, o ishodu postupka zaključenja potrebno je izvijestiti proračunsko tijelo. Stoga bi Komisija trebala obavijestiti Europski parlament i Vijeće o završnom stanju programskog razdoblja u pogledu pravilnosti rashoda i postignutih ciljeva.

54

Trenutačno je proračunskom tijelu dostupno nekoliko različitih dokumenata o provedbi programa:

οkomunikacija o zaštiti proračuna Europske unije,

οgodišnja izvješća o radu GU-a za poljoprivredu i ruralni razvoj, GU-a za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje i GU-a za regionalnu i urbanu politiku,

οgodišnje objedinjeno izvješće o postignućima uprave Komisije,

οex post evaluacije ostvarenja ciljeva operativnih programa i programa ruralnog razvoja u tom razdoblju,

οobjedinjeno izvješće o ex post evaluaciji,

οodluke Komisije o sukladnosti rashoda s pravilima EU-a i

οza područje ruralnog razvoja, odluke Komisije o godišnjem financijskom poravnanju (od kojih posljednja uključuje konačnu isplatu).

55

Komisija izvješćuje proračunsko tijelo preko godišnjeg izvješća o radu predmetnih glavnih uprava na temelju godišnjeg stanja, ali nije predviđeno posebno izvješće o konačnom ishodu zaključenja cjelokupnog programskog razdoblja. To se nije promijenilo ni za razdoblje 2014. – 2020.

56

U pogledu razdoblja 2000. – 2006., utvrdili smo da je Komisija 2013. godine izdala ad hoc izvješće o financijskim ispravcima i statusu zaključenja programa EFRR-a i ESF-a i projekata u okviru KF-a.

Zaključenje se pokreće tek nekoliko godina nakon završetka programskog razdoblja zbog preklapanja razdoblja prihvatljivosti

57

Zaključenje bi se trebalo obaviti što je prije moguće nakon završetka programskog razdoblja tako da naredni programi mogu odmah započeti. Kako bi se jamčila djelotvornost pri zaključenju, od velike je važnosti da se povezanim zadatcima posveti dovoljno vremena i resursa.

Dodatno vrijeme za potrošnju financijskih sredstava EU-a: od n+2 u razdoblju 2000. – 2006. do n+3 u razdoblju 2014. – 2020.

58

U posljednja tri razdoblja uredbama EU-a za države članice predviđeno je dodatno vrijeme za potrošnju sredstava koja su im dodijeljena. U razdobljima 2000. – 2006. i 2007. – 2013. dozvoljeno je da nastave s potrošnjom dvije godine nakon završetka programskog razdoblja. Stoga je razdoblje prihvatljivosti za razdoblje 2007. – 2013. nastavljeno do 31. prosinca 2015. (umjesto do kraja 2013. godine).

59

Razdoblje prihvatljivosti za razdoblje 2014. – 2020. (vrijeme za potrošnju proračuna programa) produženo je na tri godine nakon završetka programskog razdoblja (n+3)²⁹ umjesto dvije godine (n+2) koje su bile dozvoljene za prethodna programska razdoblja. Uslijed toga, razdoblje prihvatljivosti završit će 2023. godine, punih deset godina nakon donošenja zakonodavnog okvira Europskog parlamenta i Vijeća (krajem 2013. godine.). Nakon toga slijedi zaključenje kojime se za koheziju dodaje najmanje još dvije godine. Do tada će se saziv Europskog parlamenta promijeniti dvaput i moguće triput nakon završetka postupka zaključenja.

Države članice imaju više vremena za dostavu dokumenata za zaključenje u području kohezije

60

Pravilima o zaključenju razdoblja 2000. – 2006. predviđeno je produženje razdoblja prihvatljivosti na dodatnih šest ili 12 mjeseci u pojedinačnim slučajevima. Takvi produžetci nisu bili mogući za razdoblje 2007. – 2013. u nijednom od dvaju područja politika, za što se vjeruje da će rezultirati skraćenjem postupka zaključenja. Međutim, postoji velika razlika između područja kohezije i ruralnog razvoja u pogledu vremena predviđenog za pripremu i dostavu dokumenata za zaključenje Komisiji³⁰: u području kohezije državama članicama odobrava se 15 mjeseci nakon završetka razdoblja prihvatljivosti za taj postupak, ali u području ruralnog razvoja, taj je rok samo šest mjeseci³¹. Prema tome, države članice moraju završiti zaključenje programskog razdoblja 2007. – 2013. do 31. ožujka 2017. za koheziju i do 30. lipnja 2016. za ruralni razvoj (vidi sliku 4.).

Slika 4.

Vremenski ciklus zaključenja

Izvor: Sud.

61

Razlika se može objasniti činjenicom da su za područje ruralnog razvoja mnoge aktivnosti već obavljene tijekom samog razdoblja, tako da se zaključenje većinom bavi posljednjom financijskom godinom. Za koheziju je pak postupak zaključenja opsežniji te uključuje potvrđivanje rashoda za cjelokupno programsko razdoblje (vidi odlomke 22. – 25.).

62

Usprkos tomu što su u razdoblju 2014. – 2020. postupci za zaključenje za dva područja politika bolje usklađeni, u usporedbi sa šest mjeseci za područje ruralnog razvoja, za područje kohezije propisan je duži rok za dostavu dokumenata Komisiji: 13,5 mjeseci nakon krajnjeg datuma prihvatljivosti.

Preklapanje razdoblja prihvatljivosti uzrokuje kasniji početak narednih programa

63

Mnogi programi za razdoblje 2014. – 2020. odobreni su 2015. ili čak 2016. godine, kako je prikazano u tablici 3. Od donošenja pravne osnove u prosincu 2013. provedba novog razdoblja u punom je jeku u državama članicama te zahtijeva pozornost glavnih uprava Komisije. Nakon pregovora o sporazumima o partnerstvu i operativnim programima te programima ruralnog razvoja u području kohezije mnoge su države članice u procesu imenovanja upravljačkih tijela i tijela za ovjeravanje koja moraju potvrditi revizijska tijela. Obavješćivanje Komisije o tim imenovanjima uvjet je za podnošenje zahtjeva za privremena plaćanja.

Tablica 3.

Donošenje programa za razdoblje 2014. – 2020.

Uprava Općenito | Broj donesenih programa
2014. | 2015. | 2016. | Ukupno
GU za regionalnu i urbanu politiku | 132 | (45 %) | 143 | (48 %) | 20 | (7 %) | 295
GU za zapošljavanje, socijalnu politiku i uključivanje | 153 | (71 %) | 62 | (29 %) |  |  | 215
GU za poljoprivredu i ruralni razvoj | 9 | (8 %) | 109 | (92 %) |  |  | 118
Ukupno u godini | 294 | (47 %) | 314 | (50 %) | 20 | (3 %) | 628

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

64

Početkom studenoga 2016. godine, Komisija je bila obaviještena o imenovanju za 140 (od 215) programa u nadležnosti GU-a za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje i za 163 (od 295) programa u nadležnosti GU-a za regionalnu i urbanu politiku. U okviru 66 programa koji su u nadležnosti GU-a za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje i 53 u nadležnosti GU-a za regionalnu i urbanu politiku podneseni su zahtjevi za privremena plaćanja za 2016. godinu³², u kojima je vidljivo da se operacije već provode. Iz toga proizlazi da su u državama članicama, općenito gledajući, tijela započela s provedbom programa za razdoblje 2014. – 2020. Ipak, za veliku većinu programa provedba još nije započela jer su nepotrošena sredstva i dalje bila dostupna u okviru programa za razdoblje 2007. – 2013. za koje je razdoblje prihvatljivosti završilo tek 31. prosinca 2015. Preklapanje razdoblja prihvatljivosti djeluje nepoticajno na pokretanje programa u narednom razdoblju.

Zbog preklapanja razdoblja prihvatljivosti povećava se ukupan administrativni teret u pogledu upravljanja programom i kontrole na razini države članice i Komisije

65

Komisija smatra da je zaključenje dio regulatornih uvjeta te ne izdvaja posebna proračunska sredstva ni za jedno od tih područja politika i ne prati njihove troškove. Komisija ne zahtijeva od država članica da dostavljaju informacije o vlastitim troškovima ili potrebama za sredstvima u postupku zaključenja te ne sastavlja sveobuhvatnu procjenu ukupnih potreba za sredstvima svojih glavnih uprava. S obzirom na to da države članice smatraju da je zaključenje njihova odgovornost u okviru upravljanja programom, one isto tako odvojeno ne procjenjuju niti prate potrebe za sredstvima u okviru zaključenja u oba područja politika.

66

Države članice u našoj anketi i razgovorima naglasile su da su zabrinute zbog vremenskog pritiska koji se stvara preklapanjem razdoblja prihvatljivosti i aktivnostima koje su potrebne za zaključenje. Revizijska tijela i tijela za ovjeravanje posebno smatraju taj vremenski pritisak velikim rizikom. Neka su tijela navela da taj problem rješavaju zapošljavanjem dodatnog osoblja ili angažiranjem vanjskih stručnjaka. Međutim, zbog rezova u proračunu nekoliko drugih tijela to nije moglo učiniti. I Komisija je prepoznala da je u vrijeme zaključenja potrebno dodatno osoblje te razmatra određene zadatke povjeriti vanjskim stručnjacima.

67

Nadalje, neka od tijela država članica koja sudjeluju u zaključenju doživjela su negativne posljedice administrativnog preustroja koji je rezultirao otpuštanjima ili preraspodjelom osoblja. Stoga postoji ozbiljan rizik da će za aktivnosti zaključenja na nacionalnoj razini na raspolaganju biti neiskusno osoblje.

68

U razdoblju 2014. – 2020. istodobna provedba programa povezanih s dva razdoblja postat će još veći problem jer će rashodi i dalje biti prihvatljivi tri godine nakon isteka programskog razdoblja umjesto samo dvije godine koje su dopuštene za razdoblje 2007. – 2013. Pod pretpostavkom da se naredno razdoblje neće odgoditi, aktivnosti država članica povezane s godišnjim prihvaćanjem računovodstvene dokumentacije za programe iz razdoblja 2014. – 2020. preklapat će se s provedbom novih programa od 1. siječnja 2021. do ili 30. lipnja 2024. (za područje ruralnog razvoja) ili 15. veljače 2025. (za područje kohezije).

Komisija je pružila odgovarajuću i pravovremenu potporu kako bi državama članicama pomogla pripremiti se za zaključenje programa u razdoblju 2007. – 2013., ali mora i dalje budno pratiti stanje kako bi se jamčila pouzdana provedba u državama članicama

Komisija je izdala sveobuhvatne i pravovremene smjernice o zaključenju za razdoblje 2007. – 2013.

69

Pravila trebaju biti jasna, jednostavna i praktična te ih se treba moći lako pronaći u uredbama. Zbog složenog pravnog okvira može češće dolaziti do pogrešaka pri zaključenju ako tijela potpuno ne razumiju uvjete ili ih tumače drugačije od Komisije. To može dovesti i do neučinkovitosti ako Komisija mora dostavljati pojašnjenja državama članicama. Komisija treba unaprijed pripremiti smjernice u kojima se sažeto pojašnjavanju odredbe o zaključenju kako bi se taj rizik ublažio. Uredbe pružaju općeniti okvir za cjelokupno programsko razdoblje (programiranje, financijsko upravljanje, revizija itd.), a smjernice bi se trebale više baviti tehničkim i praktičnim aspektima tumačenja uredbi kojima se koristi Komisija.

Smjernicama Komisije pojednostavnjena su pravila koja se primjenjuju na zaključenje u oba područja politika

70

U našoj reviziji pravnog okvira utvrđeno je da se pravila o zaključenju, za oba područja politika, trebaju preuzeti iz različitih uredbi³³. To se posebno odnosi na ruralni razvoj jer mnogobrojnost uredbi koje su bitne za zaključenje dodatno čini situaciju složenijom. Nadalje, financijski aspekti postupka zaključenja za razdoblje 2007. – 2013. obuhvaćeni su novim uredbama donesenima 2013. i 2014. godine za razdoblje 2014. – 2020.³⁴, dok su uvjeti prihvatljivosti za rashode utvrđeni u uredbama za razdoblje 2007. – 2013³⁵. Sustavi kontrole³⁶ i pravila koja se primjenjuju tijekom prijelaznog razdoblja³⁷ obuhvaćeni su drugim uredbama.

71

Za oba područja politika Komisija je nastojala smanjiti složenost pravnog okvira pripremom smjernica o zaključenju. U njima se sažimaju ključni uvjeti i rokovi postupka te daju dodatna objašnjenja koje je većina tijela uključenih u postupak zaključenja pozitivno dočekala.

72

Općenito smo utvrdili da je Komisija izdala sveobuhvatne smjernice kojima se pojašnjavaju primjenjive odredbe u uredbama za oba područja. Nacrt smjernica dostupan je državama članicama već od početne faze, što im je omogućilo davanje primjedbi na njihov sadržaj. U tablici 4. prikazan je tijek donošenja smjernica za oba područja politika. Izmijenjene smjernice imale su samo nekoliko izmjena.

Tablica 4.

Tijek donošenja smjernica za zaključenje

| Kohezija | Ruralni razvoj
Prvi nacrt smjernica predstavljen državama članicama | lipanj 2012.¹ | travanj 2013.⁴
Smjernice su donesene | ožujak 2013.² | ožujak 2015.⁵
Donesene su izmijenjene smjernice | travanj 2015.³ | prosinac 2015.⁶

1Na sastanku Odbora za koordinaciju fondova 7. lipnja 2012.

2Odluka Komisije C(2013) 1573 od 20. ožujka 2013. o odobrenju smjernica za zaključenje operativnih programa koji primaju pomoć iz Europskog fonda za regionalni razvoj, Europskog socijalnog fonda i Kohezijskog fonda (2007. – 2013.).

3Odluka Komisije C(2015)2771 od 30. travnja 2013. kako je izmijenjena Odlukom Komisije C(2015)1573 od 20. ožujka 2013.

4Na sastanku Odbora za ruralni razvoj 19. travnja 2013.

5Odluka Komisije C(2015) 1399 od 5. ožujka 2015. o odobrenju smjernica za zaključenje operativnih programa koji primaju pomoć iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) za razdoblje 2007. – 2013.

6Odluka Komisije C(2015)8866 od 11 prosinca 2015. kako je izmijenjena Odlukom Komisije C(2015)1399 od 5. ožujka 2015.

Izvor: Sud.

73

U smjernicama se pojašnjavanju pitanja koja nisu detaljno ili su nedovoljno objašnjenja u uredbama te se daju praktične upute za oba područja politika u tom pogledu.

74

Gotovo sva tijela u oba područja politika koja su sudjelovala u anketi smatraju da je Komisija smjernice pružila dovoljno unaprijed da se ona pripreme za zaključenje. Dvije trećine tijela koja su sudjelovala u anketi navela su da su u smjernicama pojašnjena mnoga pitanja na koja nije na odgovarajući način odgovoreno u uredbama (vidi sliku 5.). Gotovo sva tijela tvrdila su da su smjernice jasne u pogledu organiziranja zaključenja, uključujući odgovornosti i rokove.

75

Približno jedna petina tijela koja su sudjelovala u anketi navela je da im i dalje trebaju dodatne smjernice ili objašnjenja o određenim pitanjima. Područja za koja je 15 % ili više tijela koja su sudjelovala u anketi smatralo da su smjernice nejasne ili prilično nejasne navedena su u prilogu IV.

Slika 5.

Anketni odgovori tijela država članica o tome jesu li objašnjenja Komisije u smjernicama dovoljna

Izvor: anketa Suda.

Nepostojanje rokova za određene aspekte postupka zaključenja moglo bi ugroziti njegov pravovremeni završetak

76

Jasni rokovi važan su dio pravila o zaključenju jer se njima pomaže jamčiti da su zadatci dovršeni na vrijeme i da je cjelokupni postupak zaključenja djelotvoran.

77

Općenito, u uredbama su navedeni rokovi za većinu aspekata, ali za tri područja nema rokova: za odgovore država članica na pitanja Komisije o dokumentima za zaključenje, za odobrenje velikih projekata koje daje Komisija te za javne doprinose koje države članice plaćaju korisnicima u području kohezije.

Uredbama nije propisan rok za slanje odgovora država članica na pitanja Komisije: rizik od produžetka zaključenja

78

Ako su dokumenti za zaključenje kvalitetni, odredbe u uredbama dovoljne su za jamčenje pravovremenog zaključenja. Međutim, ako Komisija nije zadovoljna informacijama koje je dostavila država članica, nepostojanje vremenskog okvira za odgovore na pitanja Komisije moglo bi dodatno produžiti postupak zaključenja.

79

Ni u jednoj od uredbi za razdoblje 2007. – 2013. ne navodi se rok za države članice u kojemu moraju odgovoriti na pitanja Komisije o dokumentima za zaključenje. U smjernicama za koheziju u tom pogledu određen je rok od dva mjeseca koji se može dvaput produživati, ali smjernice za ruralni razvoj nemaju takvu odredbu.

Nepostojanje rokova za prijavu i odobrenje velikih projekata u području kohezije čini zaključenje složenijim i predstavlja rizik za potrošnju financijskih sredstava

80

Za razdoblje 2007. – 2013. veliki projekti u području kohezije definirani su kao operacije čiji ukupni troškovi prelaze 50 milijuna eura³⁸. S obzirom na to da takvi projekti uključuju znatna financijska sredstva EU-a, Komisija ih je morala ocijeniti i odobriti za financiranje³⁹.

81

U regulatornom okviru za razdoblje 2007. – 2013. nije naveden rok za dostavu prijava velikih projekata i, u praksi, nije bilo krajnjeg roka u kojemu je Komisija morala donijeti odluke koje se odnose na njih. Na dan 15. studenoga 2016., 19 prijava velikih projekata iz sedam država članica još je čekalo odobrenje GU-a za regionalnu i urbanu politiku. Povezani ukupni troškovi tih projekata iznosili su 1 milijardu eura, dok je doprinos EU-a iznosio 854 milijuna eura.

82

Čekanje na odobrenje velikog projekta čini zaključenje operativnog programa složenijim jer upravljačka tijela i revizijska tijela ne znaju kako postupati s povezanim rashodima pri pripremi dokumenata za zaključenje. Odluke na čekanju nose pravnu nesigurnost za države članice. Posebno, s približavanjem roka za zaključenje, ako Komisija odbaci veliki projekt, raste rizik da ga država članica neće moći zamijeniti drugim prihvatljivim rashodom, što može otežati potpuno iskorištavanje doprinosa EU-a.

83

Za razdoblje 2014. – 2020. rashodi povezani s velikim projektima mogu se uključiti u zahtjev za plaćanje⁴⁰ ako se Komisiju prvo obavijesti o pozitivnom odobrenju koje su dali neovisni stručnjaci nakon podnošenja zahtjeva za odobrenje Komisije. Komisija treba donijeti odluku o odobrenju financijskih doprinosa za veliki projekt u roku od tri mjeseca⁴¹.

Nepostojanje roka za plaćanje javnih doprinosa korisnicima u području kohezije predstavlja rizik za ugled EU-a

84

Općenito govoreći, rashodi za koheziju prihvatljivi su za sufinanciranje EU-a ako ih stvarno plaća korisnik za provedbu operacija tijekom razdoblja prihvatljivosti⁴². Stoga nije potrebno da korisnik primi odgovarajuće javno sufinanciranje prije nego što država članica zatraži nadoknadu troškova od Komisije.

85

Upravljačka tijela moraju zajamčiti da korisnici prime ukupan iznos javnog doprinosa što je prije moguće i u cijelosti⁴³, ali u regulatornom okviru za područje kohezije ne postoji poseban rok za razdoblje 2007. – 2013. u vezi s plaćanjima korisnicima. Stoga pri zaključenju države članice mogu tražiti nadoknadu troškova za rashode koji još nisu plaćeni korisnicima⁴⁴.

86

Već smo ranije pažnju skrenuli na ozbiljna kašnjenja u plaćanjima javnih doprinosa korisnicima (vidi okvir 2.). Komisija ne zahtijeva od država članica da pri zaključenju ili nakon njega izvijeste o dijelu javnih doprinosa koji je stvarno isplaćen. Zbog toga postoji mogućnost da korisnici neće primiti sve doprinose u odgovarajuće vrijeme, čak i kada je Komisija u cijelosti platila doprinose državama članicama. To bi u osnovi moglo značiti da čak i nakon zaključenja (2018. godine ili kasnije) korisnici možda još uvijek nisu primili doprinose EU-a za svoje projekte. Smatramo da su zakašnjela plaćanja veliki rizik za ugled EU-a.

Okvir 2.

Zakašnjela plaćanja doprinosa EU-a korisnicima

U Francuskoj je prijenos financijskih sredstava EU-a s nacionalnih tijela na regionalna tijela u svojstvu korisnika ozbiljno kasnio, pri čemu je u dva slučaja kašnjenje bilo duže od pet mjeseci⁴⁵.

Za projekt u Italiji kojim se nastojalo izraditi izvješće u kojem se bilježe potrebe osposobljavanja u različitim talijanskim regijama, korisnik je upravljačkom tijelu podnio zahtjev za nadoknadu troškova u ožujku 2014. Nacionalna tijela potvrdila su troškove navedene u zahtjevu i podnijela su zahtjev Komisiji. Iako je Komisija podmirila prijavljene troškove u lipnju 2014., korisnik je sredstva primio tek pet mjeseci kasnije, tj. tek u studenome 2014.

Slični slučajevi utvrđeni su u još četiri projekta u Italiji, jednom projektu u Francuskoj i šest projekata u Nizozemskoj⁴⁶.

87

U području ruralnog razvoja, za razliku od kohezije, samo je trošak za koji je korisniku stvarno isplaćena odgovarajuća potpora prihvatljiv za doprinose EU-a⁴⁷.

88

U uredbi je navedeno da se za razdoblje 2014. – 2020. javni doprinosi korisnicima moraju platiti u roku od 90 dana od datuma na koji su korisnici podnijeli zahtjev za plaćanje⁴⁸. Uredba sadržava i pomoćnu odredbu u kojoj se od država članica zahtijeva da do datuma zaključenja zajamče da je iznos javnog doprinosa plaćenog korisnicima najmanje jednak doprinosima koje su primili iz proračuna EU-a⁴⁹.

Određeni uvjeti iz smjernica za koheziju nadilaze regulatorne odredbe

89

Utvrdili smo da su smjernicama uvedeni neki uvjeti koji su zahtjevniji od regulatornih odredbi. Ti se uvjeti odnose na financijske instrumente, nefunkcionalne projekte, podjelu projekata u faze i stopu preostalog rizika. Predstavljeni su u tablici 5. u kojoj je opisan način na koji se provode u području ruralnog razvoja i jesu li uvedene promjene za razdoblje 2014. – 2020. U smjernicama za ruralni razvoj nisu uvedeni dodatni uvjeti.

90

Približno 19 % upravljačkih tijela i 24 % revizijskih tijela u svojim je odgovorima u anketi navelo da su neki od uvjeta iz smjernica zahtjevniji od odredbi propisanih uredbama.

91

Svi uvjeti navedeni u tablici 5. uvedeni su kako bi se uklonili određeni nedostatci. Uvjeti koji se odnose na nefunkcionalne projekte i izvješćivanje o stopi preostalog rizika pomažu ublažiti rizike koji su povezani sa zaključenjem. Pojašnjenja podjele projekata koji se ne smatraju velikima u faze su potrebna, ali u svojem trenutačnom obliku mogu učiniti postupak zaključenja složenijim. Već smo ranije izvijestili o produžetku razdoblja prihvatljivosti za financijske instrumente u smjernicama Komisije o zaključenju⁵⁰, što predstavlja problem u pogledu normativne hijerarhije. Komisija osporava to stajalište te je odbila podnijeti zakonodavni prijedlog o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1083/2006 kako bi se pružila pravna sigurnost državama članicama⁵¹.

Tablica 5.

Uvjeti iz smjernica za koheziju koji nadilaze uvjete propisane uredbama

Tema
Opis pitanja u području kohezije
Pristup u području ruralnog razvoja
Pristup u razdoblju 2014. – 2020.

Razdoblje prihvatljivosti za troškove u okviru financijskih instrumenata¹
U godišnjem izvješću Suda za financijsku godinu 2015. utvrdili smo da je člankom 56. stavkom 1. Uredbe (EZ) br. 1083/2006 kao krajnji datum prihvatljivosti za plaćanja utvrđen 31. prosinca 2015. Komisija je u travnju 2015. odlučila produžiti razdoblje prihvatljivosti do 31. ožujka 2017. To je napravila jednostrano odlukom Komisije o izmjeni smjernica o zaključenju, a da nije tražila Vijeće i Parlament da izmjene Uredbu. S obzirom na to da i dalje ne postoji nadređeni mjerodavni zakon, smatramo da su isplate izvršene nakon 31. prosinca 2015. nepravilne².
Za razdoblje prihvatljivosti nema promjene te ono i dalje traje do 31. prosinca 2015. kao i za ostale rashode.
U oba područja politika, rashodi u okviru financijskih instrumenata općenito moraju biti stvarno isplaćeni, odnosno, u slučaju jamstava, rezervirani tijekom razdoblja prihvatljivosti³.

Podjela velikih projekata u faze⁴ u usporedbi s projektima koji se ne smatraju velikima.
U uredbi je predviđena podjela velikih projekata u faze⁵(njihova podjela u odvojene faze koje će se provesti u različitim programskim razdobljima), ali u smjernicama⁶ su navedena dodatna pravila o podjeli u faze koja obuhvaćaju financiranje projekata koji se ne smatraju velikima u dvama programskim razdobljima (2007. – 2013. i 2014. – 2020.). Uvjeti kojima je uređeno financiranje projekata u dva programska razdoblja složeniji su i restriktivniji u području kohezije nego u području ruralnog razvoja.
U uredbi nije predviđena podjela projekata u faze. Nedovršeni projekti općenito su prihvatljivi⁷ za dodatno sufinanciranje u novom razdoblju na temelju pravila za prijelazno razdoblje (bez uvjeta koji se odnose na ukupan trošak projekta). Granična točka je datum plaćanja rashoda.
Kao i u razdoblju 2007. – 2013. u uredbama za razdoblje 2014. – 2020. obuhvaćena je samo podjela velikih projekata u faze.

Definicije i uvjeti za nefunkcionalne projekte
Nema zakonskih uvjeta prema kojemu bi operacije trebale biti funkcionalne do zaključenja, što dovodi do rizika da se operacije koje se sufinanciraju sredstvima EU-a možda nikad neće dovršiti. Taj uvjet uvršten je u smjernice⁸. Međutim, iznimno i pod određenim uvjetima, nefunkcionalni projekti mogu se sufinancirati. Moraju se dovršiti do 31. ožujka 2019., u suprotnome će Komisija provesti financijski ispravak.
Nedovršeni projekti općenito su prihvatljivi kako je pojašnjeno u prethodnim dijelovima teksta.
I dalje nema uvjeta da operacije moraju biti funkcionalne pri zaključenju.

Uvjet izračuna stope preostalog rizika
U smjernicama⁹ je regulatorni uvjet izračuna godišnje stope pogreške proširen u uvjet da revizijska tijela moraju u izjavi o zaključenju za svaki operativni program navesti stopu preostalog rizika. Stopa preostalog rizika pri zaključenju definira se kao zbroj iznosa godišnjih preostalih rizika (uzimajući u obzir povlačenja i povrate sredstava) koji se dijeli s ukupnim rashodima prijavljenima pri zaključenju. Revizijska tijela trebala bi u obzir uzeti stopu preostalog rizika pri izradi mišljenja pri zaključenju. Iako za neka revizijska tijela to može značiti dodatan posao, Komisiji se time pruža dodatno jamstvo da je preostala stopa pogreške za program pri zaključenju ispod stope značajnosti.
Uredbama se ne zahtijeva da tijela za ovjeravanje dostave revizijsko mišljenje ili izvješće za cjelokupno programsko razdoblje ili izračunaju stopu preostalog rizika za program pri zaključenju.
Uredbama se ne zahtijeva da revizijska tijela ili tijela za ovjeravanje dostave revizijsko mišljenje ili izvješće za cjelokupno programsko razdoblje ili izračunaju stopu preostalog rizika za program pri zaključenju.

1Plaćanja sredstvima financijskog instrumenta krajnjim korisnicima, povrat troškova upravljanja i izdavanje jamstava.

2Odlomak 6.45. godišnjeg izvješća Suda za financijsku godinu 2015. (SL C 375, 13.10.2016.).

3Članak 42. stavak 1. Uredbe (EU) br. 1303/2013: „Po zaključenju programa prihvatljivi izdaci financijskog instrumenta odgovaraju ukupnom iznosu programskih doprinosa koji je financijski instrument stvarno isplatio ili, u slučaju jamstava, odobrio unutar razdoblja prihvatljivosti”. Na to se primjenjuju izuzetci iz članka 42. stavaka 2. i 3.

4U članku 39. Uredbe (EZ) br. 1083/2006 veliki projekt definiran je kao operacija čiji ukupni troškovi prelaze 50 milijuna eura.

5Članak 40. točka (d) Uredbe (EZ) br. 1083/2006.

6Odjeljci 3.3. i 3.4. Smjernica za zaključenje u području kohezije.

7Uz iznimku triju obustavljenih mjera.

8Odjeljak 3.5. „Nefunkcionalni projekti”: „u vrijeme dostave dokumenata za zaključenje, države članice trebaju jamčiti da su svi projekti koji su uključeni u postupak zaključenja programa funkcionalni, odnosno da su dovršeni i u upotrebi, i sukladno tome, da se smatraju prihvatljivima”.

9Prilog VI. smjernicama za zaključenje programa iz područja kohezije (Smjernice o pripremi završnog izvješća o kontroli i izjave o zaključenju).

Izvor: Sud.

Države članice zadovoljne su potporom Komisije, ali ključna je koordinacija između nacionalnih i regionalnih tijela

92

Komisija bi tijelima u državama članicama trebala pomoći u pripremi za zaključenje pružajući pravovremenu i odgovarajuću potporu u obliku osposobljavanja i objašnjenja pri pojavi problema. Države članice trebale bi započeti sa svojim pripremama dovoljno unaprijed i organizirati aktivnosti zaključenja na nacionalnoj i regionalnoj razini u odgovarajuće vrijeme.

Države članice zadovoljne su potporom Komisije te se općenito smatraju pripremljenima za zaključenje

93

Analiza koju smo proveli pokazala je da je Komisija pružila odgovarajuću potporu u obliku osposobljavanja, konferencija, seminara, sastanaka i dokumenata s pitanjima i odgovorima za oba područja politika. Sva nadležna tijela imala su pristup tim dokumentima i pozvana su na nekoliko tečajeva osposobljavanja koje je organizirala Komisija.

94

Većina tijela koja su sudjelovala u našoj anketi u okviru oba područja politika utvrdila su da su osposobljavanje i potpora Komisije korisni te su izjavila da su na vrijeme dobila odgovore na postavljena pitanja. Većina tijela koja su sudjelovala u anketi bila su zadovoljna vrstom potpore koju Komisija pruža, pri čemu samo jedna desetina svih tijela prednost daje nekom drugom obliku potpore.

95

Gotovo trećina tijela koja su sudjelovala u istraživanju (29 %) smatra da je potpora Komisije u postupku zaključenja razdoblja 2007. – 2013. poboljšana u odnosu na razdoblje 2000. – 2006. (vidi sliku 6.).

Slika 6.

Mišljenje država članica o potpori Komisije za postupak zaključenja razdoblja 2007. – 2013. u odnosu na 2000. – 2006.¹

1Odgovori bugarskih, rumunjskih i hrvatskih tijela izuzeti su jer ona nisu sudjelovala u zaključenju razdoblja 2000. – 2006.

Izvor: anketa Suda.

96

Dobro ili prilično pripremljenima za zaključenje već od rujna 2015. smatralo se 89 % tijela koja su sudjelovala u anketi. Većina ih je izjavila da su unutarnji priručnici i postupci već sastavljeni ili da njihova priprema dobro napreduje. Od tijela koja su sudjelovala u anketi, 85 % ih je smatralo da će imati dovoljno vremena da svoje zadatke završe na odgovarajući način.

Koordinacija među tijelima država članica smatra se rizičnom za temeljiti dovršetak zadataka zaključenja

97

Radi jamčenja djelotvornosti i učinkovitosti zaključenja, od osobite je važnosti uspostaviti djelotvoran proces koordinacije među različitim tijelima u državi članici. Sva tijela trebala bi imati dovoljno vremena za zadovoljavajuće ispunjavanje svojih zadataka zaključenja.

98

Anketom se pokazalo da je 44 % tijela s odgovornostima u području ruralnog razvoja i 56 % tijela u području kohezije smatralo da koordinacija s ostalim tijelima predstavlja umjereni ili visoki rizik za zaključenje.

99

Revizijska tijela i tijela za ovjeravanje posebno su istaknula pitanje hoće li u vremenskom okviru dogovorenom na nacionalnoj razini imati dovoljno vremena za zadovoljavajući dovršetak svojih aktivnosti. Prikladni dogovoreni rokovi važniji su tim tijelima nego upravljačkim tijelima i agencijama za plaćanje jer se njihovi zadatci zadnji izvršavaju.

100

U području kohezije, u kojemu su prema pravilima određene vrste rashoda prihvatljive do roka za dostavu dokumenata 31. ožujka 2017. (vidi odlomke 106. – 113.), u postupku zaključenja revizijska tijela mogu imati nedovoljno vremena za provjeru završnih izjava o rashodima. To se smatra posebno visokim rizikom.

101

Vremenski okvir može na razini države članice uključivati kasni rok za dostavu konačnih rashoda revizijskom tijelu, posebno za programe koji nisu potrošili cjelokupne doprinose EU-a. U nekim je slučajevima dogovoreni rok za dostavu kraj 2016., čime se povećava opterećenje revizijskog tijela i može dovesti do ograničenja opsega u revizijskom mišljenju koje se mora izdati do 31. ožujka 2017. Za takve slučajeve Komisija može ili zatražiti od revizijskog tijela da provede dodatne provjere tih rashoda, što u stvarnosti za revizijska tijela znači dodatno vrijeme te produžetak postupka zaključenja, ili može uvesti financijske ispravke. Nije jasno kako će se takvo ograničenje opsega uzeti u obzir pri izračunu stope preostalog rizika.

102

U okviru 3. iznosi se primjer „dobre prakse” u obliku vremenskog okvira koji su dogovorila različita tijela.

Okvir 3.

Obvezujući vremenski okvir dogovoren u jednoj njemačkoj regiji

U njemačkoj regiji Schleswig-Holstein, upravljačka tijela, tijela za ovjeravanje i revizijska tijela dogovorila su vremenski okvir koji je obvezujući za sve tri vrste tijela. Time se željelo svakom tijelu dati dovoljno vremena za provedbu svojih aktivnosti.

Zadatak | Nadležno tijelo | Rok
Podnošenje zadnjeg zahtjeva za privremena plaćanja Komisiji | upravljačko tijelo, tijelo za ovjeravanje | 29. travnja 2016.
Završetak revizija operacija | revizijsko tijelo | 31. kolovoza 2016.
Priprema zahtjeva za konačnu isplatu | upravljačko tijelo, tijelo za ovjeravanje | 30. studenog 2016.
Završno izvješće o provedbi | upravljačko tijelo | 30. studenog 2016.
Revizija dokumenata za zaključenje | revizijsko tijelo | 31. siječnja 2017.
Odobrenje odbora za praćenje | upravljačko tijelo | 20. veljače 2017.
Dostava paketa o zaključenju Komisiji | upravljačko tijelo, tijelo za ovjeravanje, revizijsko tijelo | 1. ožujka 2017.

103

Neka tijela koja su sudjelovala u anketi smatrala su da je Komisija trebala odrediti obvezujuće rokove za sva tijela. Međutim, u razdoblju 2014.– 2020. određivanje vremenskog okvira za različita nacionalna i regionalna tijela i dalje je odgovornost država članica.

Komisija treba i dalje budno pratiti stanje kako bi se jamčila pouzdanost postupka zaključenja za razdoblje 2007. – 2013.

104

Osnovni elementi kojima se jamči djelotvorno i pravovremeno zaključenje programa kohezije i ruralnog razvoja su odgovarajuća izrada i priprema, ali oni nisu i dovoljni. To će uglavnom ovisiti o načinu na koji se postupak zaključenja provodi u praksi, o kvaliteti dokumenata za zaključenje koje su dostavile države članice te o dosljednom i temeljitom ispitivanju koje Komisija provodi u rokovima utvrđenima u uredbama.

105

U prethodnoj reviziji početne faze zaključenja programa kohezije iz razdoblja 2000. – 2006. utvrdili smo da je ona bila samo djelomično djelotvorna jer su države članice, da izbjegnu financijske ispravke pri zaključenju, dostavile prijave s neopravdanim smanjenjima stopa preostale pogreške⁵². Usprkos poboljšanjima u kontrolnom okviru, taj je rizik jednako prisutan i za zaključenje programskog razdoblja 2007. – 2013. Nadalje, utvrdili smo nekoliko rizika koji se moraju ukloniti u postupku zaključenja razdoblja 2007. – 2013.

I dalje postoje posebni rizici za pravilnost rashoda povezani s financijskim instrumentima, ugovornim predujmovima i nekoliko velikih projekata koji se odnose na državnu potporu

Rizik da se prihvatljivost rashoda u okviru financijskih instrumenata neće na odgovarajući način provjeriti pri zaključenju

106

Financijski instrumenti mehanizam su financiranja kojim se pruža financijska potpora iz proračuna EU-a u obliku zajmova, jamstava i vlasničkih (ili kvazivlasničkih) ulaganja. Upotrebljavaju se i u području kohezije i ruralnog razvoja.

107

Ako je financijski instrument uspostavljen za razdoblje 2007. – 2013., za instrument je plaćen predujam, a Komisija je državi članici nadoknadila doprinose⁵³ EU-a. Međutim, prihvatljivi rashodi za financijske instrumente mogu se odrediti samo pri zaključenju i sastoje se od stvarnih iznosa zajmova, jamstava i vlasničkih ulaganja danih krajnjim korisnicima te prihvatljivih troškova upravljanja i naknada⁵⁴. S obzirom na to da revizijska tijela i tijela za ovjeravanje u tom razdoblju nisu trebala provoditi reviziju nad tim rashodima, postoji rizik da se prihvatljivost tih rashoda neće na odgovarajući način provjeriti. Omogućavanjem da se u području kohezije financijska pomoć pruži krajnjim korisnicima s pomoću financijskih instrumenata do 31. ožujka 2017. (vidi tablicu 5.) dodatno se ograničava mogućnost revizijskih tijela da dobiju jamstvo da su rashodi zakoniti i pravilni (vidi i odlomak 100.).

108

Javni doprinosi financijskom instrumentu plaćaju se u tranšama za razdoblje 2014. – 2020. Isplata određene tranše ovisi o stvarnoj upotrebi određenog postotka prethodne tranše⁵⁵, pri čemu revizijska tijela i tijela za ovjeravanja moraju provjeriti to korištenje. Međutim, iznos prihvatljivih rashoda i dalje se utvrđuje tek pri zaključenju⁵⁶. Ukupno gledajući, tim se mjerama smanjuje rizik da se nepravilni rashodi sufinanciraju iz proračuna EU-a.

Postupci za ugovorne predujmove u području kohezije: izazov za provjeru prihvatljivosti

109

Ugovorni predujmovi plaćanja su na račun koja su povezana s izvršenjem aktivnosti ili usluga u skladu s uobičajenim trgovačkim pravom i praksom na temelju ugovora sklopljenih s krajnjim korisnikom ili krajnjim primateljem.

110

Komisija smatra ugovorne predujmove koje korisnik plati do 31. prosinca 2015. prihvatljivim rashodima pod uvjetom da su pretvoreni u stvarne rashode prije 31. ožujka 2017. To plaćanje mora biti u skladu s nacionalnim propisima i ugovornim obvezama.

111

Izjavom o ugovornim predujmovima, posebno u slučajevima gdje oni imaju velik udio u vrijednosti ugovora, uvodi se veliki rizik da će pri zaključenju postojati neprihvatljivi rashodi. Radi svođenja rizika na najmanju razinu, potrebno je pažljivo provjeriti jesu li plaćanja velikih predujmova izvršena u skladu s trgovačkim pravom i praksom. Mogućnost da se predujmovi pretvore u stvarne rashode u bilo koje vrijeme do 31. ožujka 2017. znači i da revizijska tijela često neće biti u mogućnosti provjeriti te rashode i tako pružiti jamstvo za njihovu prihvatljivost (vidi i odlomak 100.).

112

U pogledu znatnog rizika povezanog s izjavom o ugovornim predujmovima pri zaključenju, nekoliko država članica (primjerice Bugarska, Danska, Estonija) odlučilo je isključiti ih iz svojih zahtjeva za konačnu isplatu.

113

Utvrdili smo i da je Komisija prepoznala rizičnost prihvatljivosti rashoda povezanih s financijskim instrumentima i ugovornim predujmovima, a u rujnu 2016. revizijskim tijelima pružila je dodatne smjernice o tim pitanjima⁵⁷.

Veliki projekti odobreni prije kraja 2012.: veći rizik od neusklađenosti s pravilima o državnim potporama

114

Od 918 velikih projekata koje je Komisija odobrila za programsko razdoblje 2007. – 2013. odluke su donesene za njih 440 prije kraja 2012. godine. Glavna uprava za tržišno natjecanje nije sustavno provjeravala jesu li ulaganja u javnu infrastrukturu povezana s tim projektima mogla uključivati državnu potporu. Komisija je u studenome 2012. objavila smjernice za države članice u kojima je navela da „ne namjerava sustavno provjeravati usklađenost s pravilima o državnim potporama velikih infrastrukturnih projekata obuhvaćenih ovom obavijesti o kojima je već donesena odluka […] prije datuma ove obavijesti”⁵⁸. Stoga je u načelu moguće da je država članica primila odluku Komisije kojom se odobrava veliki projekt iako se njime krše pravila o državnim potporama⁵⁹.

115

Nadalje, do 2012. godine i objašnjenja iz presude Suda Europske unije u predmetu o državnim potporama (presuda Leipzig Halle), države članice rijetko su Komisiju obavještavale o ulaganjima u infrastrukturu⁶⁰.

10U razdoblju 2000. – 2006. nazivala su se tijelima za zaključivanje.

11Uvedeno tada Uredbom Vijeća (EZ) br. 1290/2005 od 21. lipnja 2005. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (SL L 209, 11.8.2005., str. 1.)., sada člankom 51. Uredbe (EU) br. 1306/2013.

12Članak 84. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

13Članak 139. stavak 5. i članak 145. stavak 7. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

14Članak 141. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

15Uredba (EU) br. 1303/2013.

16Članak 141. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

17Članak 89. stavak 5. Uredbe (EZ) br. 1083/2006 za koheziju i članak 37. Uredbe (EU) br. 1306/2013 za ruralni razvoj.

18Odjeljak 3.3. Godišnjeg izvješća o radu za 2015. Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj, str. 86. (Ref. Ares(2016)2 325 961. – 19.5.2016.).

19Korektivni kapacitet izračunava se kao prosjek financijskih ispravaka koje je Komisija uvela za prethodne tri godine i povrata sredstava od korisnika koje su provele države članice.

20Članak 319. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

21Kako je definirano člankom 37. Uredbe (EU) br. 1306/2013.

22Odlomci 77., 81., 100. i 104. tematskog izvješća br. 7/2010 „Revizija postupka poravnanja računa” (http://eca.europa.eu).

23Članak 139. stavak 5. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

24U godišnjem izvješću o provedbi za područje kohezije i godišnjem izvješću o napretku provedbe za područje ruralnog razvoja (vidi prilog II.).

25Članak 84. Uredbe (EZ) br. 1698/2005 i članak 49. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.

26Članak 20. i članak 22. stavak 2. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

27Članak 22. stavak 7. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

28Odlomci 3.61. – 3.65. godišnjeg izvješća Suda za financijsku godinu 2014. (SL C 373, 10.11.2015.)

29Članak 38. Uredbe (EU) br. 1306/2013 i članak 65. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

30Članak 89. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.

31Članak 37. Uredbe (EU) br. 1306/2013 i članak 82. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1698/2005.

32Izvor: podatci koje je su dostavili GU za regionalnu i urbanu politiku i GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje.

33Uredbe kojima se definiraju mehanizmi za zaključenje u predmetnim područjima politika navedene su u prilogu 1.

34Uredba (EU) br. 1306/2013, Delegirana uredba Komisije (EU) br. 907/2014 od 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu agencija za plaćanja i ostalih tijela, financijskog upravljanja, poravnanja računa, jamstava i upotrebe eura (SL L 255, 28.8.2014., str. 18.) i Uredba (EU) br. 908/2014.

35Uredba vijeća (EZ) br. 1698/2005 i Uredba Komisije (EZ) br. 1974/2006 od 15. prosinca 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 368, 23.12.2006., str. 15.).

36Uredba Komisije (EU) br. 65/2011 od 27. siječnja 2011. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 vezano uz primjenu postupaka kontrole, kao i uvjeta višestruke sukladnosti u vezi s mjerama ruralnog razvoja (SL L 25, 28.1.2011., str. 8.) i (EU) br. 908/2014.

37Uredba (EU) br. 1310/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju određenih prijelaznih odredaba o potpori ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i o izmjenama uredaba (EU) br. 1305/2013 (EZ) br. 73/2009, (EU) br. 1307/2013, (EU) br. 1306/2013 i (EU) br. 1308/2013 (SL L L 347, 20.12.2013., str. 865.); Delegirana uredba Komisije (EU) br. 807/2014 od 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i uvođenju prijelaznih odredbi (SL L 227, 31.7.2014., str. 1.).

38Članak 39. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.

39Članak 41. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.

40Članak 102. stavak 6. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

41Članak 102. stavak 1. i 2. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

42Članak 56. stavak 1. i članak 78. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.

43Članak 80. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.

44Odjeljak 5.1.1. smjernica za zaključenje u području kohezije.

45Okvir 6. stavak 3. točka (a) godišnjeg izvješća Suda za financijsku godinu 2013. (SL C 398, 12.11.2014.).

46Okvir 6. stavak 5. točka (a) godišnjeg izvješća Suda za financijsku godinu 2014.

47Članak 71. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1698/2005.

48Članak 132. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

49Članak 129. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

50Odlomak 6.45. godišnjeg izvješća Suda za financijsku godinu 2015., odlomak 6.52. godišnjeg izvješća Suda za financijsku godinu 2014. i odlomak 43. tematskog izvješća br. 19/2016.

51Odgovor Komisije na odlomak 6.52. godišnjeg izvješća Suda za financijsku godinu 2014., odlomak 6.45. godišnjeg izvješća Suda za financijsku godinu 2015. i odlomak 43. tematskog izvješća br. 19/2016: „Izvršavanje proračuna EU-a s pomoću financijskih instrumenata – pouke koje se mogu izvući iz programskog razdoblja 2007. – 2013” (http://eca.europa.eu).

52Odlomak 5.61. godišnjeg izvješća Suda za financijsku godinu 2011. (SL C 344, 12.11.2012.).

53Članak 56. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 1083/2006 i članak 52. Uredbe (EZ) br. 1974/2006.

54Članak 78. stavak 6. Uredbe (EU) br. 1083/2006 i članak 52. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1974/2006.

55Članak 41. stavak 1. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

56Članak 42. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

57Na predstavljanjima na sastanku homologne skupine Komisije i revizijskih tijela koji je održan u rujnu 2016. u Budimpešti.

58Europska komisija, smjernice br. 12.-0059. – 01. „Verification of compliance with state aid rules in infrastructure cases” (Provjera usklađenosti s pravilima o državnim potporama u slučajevima povezanima s infrastrukturom), 21. studenoga 2012.

59Odlomak 71. tematskog izvješća br. 24/2016: „Potrebno je ulagati veće napore za podizanje razine osviještenosti o pravilima o državnim potporama u kohezijskoj politici i za osiguravanje usklađenosti s njima” (http://eca.europa.eu).

60Odlomak 121. tematskog izvješća br. 24/2016.

Zaključci i preporuke

Poboljšana su pravila za zaključenje, ali potrebni su dodatni koraci kako bi se njegova učinkovitost i pravovremenost poboljšala

Mehanizmi za zaključenje u područjima kohezije i ruralnog razvoja moraju se dodatno uskladiti za razdoblje nakon 2020. godine

116

Koncept zaključenja tijekom prethodna tri programska razdoblja razvijao se u skladu s poboljšanjima u sustavima upravljanja i kontrole u oba područja politika. Sve više su se u programskim razdobljima u redovnim intervalima pružala jamstva, čime je smanjen naglasak koji se stavljao na kraj razdoblja i ograničene su aktivnosti koje se moraju izvršiti posebno pri zaključenju.

117

U razdoblju 2000. – 2006. mehanizmi za zaključenje bili su jednaki za koheziju i za mjere povezane s ulaganjima u okviru ruralnog razvoja te su se za oba područja politika primjenjivale zajedničke smjernice. Rashodi su se prijavljivali kumulativno, a Komisija ih je prihvaćala tek u vrijeme zaključenja. U razdoblju 2007. – 2013. veći je naglasak stavljen na godišnje jamstvo, ali osim toga dva su se područja politika počela sve više razlikovati zbog uvođenja godišnjeg prihvaćanja rashoda za mjere povezane s ulaganjima u okviru ruralnog razvoja. Revizijska tijela i Komisija provjeravali su zakonitost i pravilnost rashoda u području kohezije na godišnjoj razini. Nadalje, ako je to potrebno, Komisija može prekinuti i obustaviti plaćanja. Međutim, rashodi su se i dalje prijavljivali kumulativno, a Komisija ih je formalno prihvaćala tek pri zaključenju.

118

Sredstva EU-a za razdoblje 2014. – 2020. za koheziju i ruralni razvoj izdvajaju se iz europskih strukturnih i investicijskih fondova. Pozdravljamo usklađivanje postupaka davanja jamstva i zaključenja između tih područja politika koje je poteklo iz te promjene. Stavljanje većeg naglaska na pružanje jamstva tijekom razdoblja te smanjenje broja zadataka koji su karakteristični za zaključenje znaci su pozitivnog razvoja jer bi se time mogao smanjiti povezani rizik i skratiti postupak zaključenja. Unatoč naporima uloženima u ujednačavanje postupaka s pomoću uredbe o zajedničkim odredbama, u postupcima za zaključenje i dalje postoje razlike između dvaju područja politika (vidi odlomke 21. – 29.)

1. preporuka

Komisija bi svojim zakonodavnim prijedlozima za razdoblje nakon 2020. trebala predložiti daljnje usklađivanje regulatornih odredbi za zaključenje u području kohezije i za mjere ruralnog razvoja povezane s ulaganjima kako bi se postigao usklađeni godišnji jamstveni postupak u oba područja.

Konkretno, to bi usklađivanje trebalo biti usmjereno na postizanje ujednačenosti u pogledu terminologije i uloga tijela država članica u tim dvama područjima politika, ali i zakonitosti i pravilnosti u postupku godišnjeg prihvaćanja i standardne računovodstvene godine.

Ciljni datum provedbe: pri pripremi zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020.

Zaključenje, kako je definirano u uredbama, još uvijek ne obuhvaća postupak kojim bi Komisija konačno prihvatila zakonitost i pravilnost rashoda i rezultate programa

Razlike u očekivanjima u pogledu svrhe i posljedica zaključenja

119

U uredbama o koheziji i ruralnom razvoju nema definicije zaključenja. Komisija je u nekoliko dokumenata sa smjernicama, o kojima se raspravljalo i s državama članicama, iznijela moguće načine provedbe tog postupka i druga praktična razmatranja. U području kohezije utvrdili smo da Komisija i države članice slično shvaćaju svrhu zaključenja te je tumače općenitije od njezine definicije utvrđene u uredbama prema kojoj je svrha tog postupka pružanje isključivo financijskog poravnanja. U području ruralnog razvoja, međutim, način na koji države članice tumače zaključenje ponešto se razlikuje od tumačenja Komisije.

120

U oba područja, a posebno u području ruralnog razvoja, postoje različita očekivanja do kojih je došlo zbog tumačenja država članica da zaključenje pruža pravnu sigurnost o zakonitosti i pravilnosti rashoda koje je Komisija prihvatila. Međutim, strogo gledajući, to nije tako (vidi odlomke 30. – 33.).

U razdoblju 2007. – 2013. konačno prihvaćanje rashoda programa kao zakonitih i pravilnih za to razdoblje provodilo se samo za koheziju

121

U postupku zaključenja u području kohezije za razdoblje 2007. – 2013. u obzir se uzimaju rezultati svih provjera na razini EU-a i nacionalnoj razini te revizija programskih aktivnosti. Zaključenje se stoga može promatrati kao prihvaćanje da su rashodi za razdoblje bili zakoniti i pravilni. GU za regionalnu i urbanu politiku i GU za zapošljavanje, socijalnu politiku i uključivanje mogu provoditi dodatne provjere koje mogu dovesti do financijskih ispravaka do tri godine nakon zaključenja iako se u praksi to događa samo u iznimnim slučajevima. S druge strane, u području ruralnog razvoja revizije sukladnosti traju i pri zaključenju, koje je prema tome isključivo financijska transakcija bez prihvaćanja rashoda kao zakonitih i pravilnih. Komisija, ni na godišnjoj razini niti za cjelokupno razdoblje, ne daje konačno prihvaćanje rashoda kao zakonitih i pravilnih. To vrijedi i za razdoblje 2014. – 2020. (vidi odlomke 39. – 45.).

Komisija bi trebala obavijestiti proračunsko tijelo o konačnom ishodu postupka zaključenja

122

Izvješćivanje o ishodu javne potrošnje ključan je alat za određivanje odgovornosti. Komisija izvješćuje proračunsko tijelo s pomoću godišnjeg izvješća o radu predmetnih glavnih uprava na temelju godišnjeg stanja, ali nije predviđeno posebno izvješće o konačnom ishodu zaključenja cjelokupnog programskog razdoblja. To se nije promijenilo ni za razdoblje 2014. – 2020.

123

Smatramo da bi u proračunskom sustavu EU-a, koji se temelji na izradi višegodišnjih programa, zaključenje programa trebalo podrazumijevati konačno prihvaćanje Komisije da su rashodi za cjelokupno programsko razdoblje zakoniti i pravilni, da su u obzir uzeti rezultati svih provjera i revizija na razini EU-a i na nacionalnoj razini, zajedno s izvješćem o provedbi programa i rezultatima. Zatim bi se i informacije o tim najvažnijim aspektima uspješnosti i sukladnosti trebale dostaviti proračunskom tijelu. To se treba uzeti u obzir pri pripremi zakonodavnog prijedloga za razdoblje nakon 2020. (vidi odlomke 53. – 55.).

Stopa preostalog rizika treba se izračunati kako bi se procijenila zakonitost i pravilnost rashoda tijekom provedbe programa i pri zaključenju

124

Smatramo da je izračun stope preostalog rizika za svaki program u području kohezije odgovarajuća i korisna mjera kojom se može jamčiti da pogreška preostala pri zaključenju ne prelazi razinu značajnosti.

125

Međutim, u području ruralnog razvoja utvrdili smo da se trenutačnim postupcima, bilo da je riječ o godišnjem ili završnom poravnanju računa ili nakon završetka revizija sukladnosti, ne jamči da je preostala pogreška na programskoj razini ispod praga značajnosti Komisije koji iznosi 2 %. Komisija ne računa stopu preostale pogreške na razini programa uzimanjem u obzir financijskih ispravaka koji su rezultat revizija sukladnosti i stoga nema jamstva da preostala pogreška za program ne prelazi razinu značajnosti (vidi odlomke 34. – 38.).

Zaključenje bi trebalo uključivati evaluaciju uspješnosti programa te postizanje ostvarenja i rezultata

126

Postizanje ostvarenja i rezultata slabo je istaknuto u regulatornom okviru i nacrtu zaključenja razdoblja 2007. – 2013. Tijela država članica obvezna su izvijestiti o ostvarivanju ciljnih vrijednosti programa, ali revizijska tijela ili tijela za ovjeravanje često te informacije ne provjeravaju. Iako Komisija treba evaluirati to izvješćivanje, konačna isplata nije izravno povezana s ostvarivanjem ciljnih vrijednosti.

127

Pozdravljamo veću usmjerenost na uspješnost u regulatornom okviru za razdoblje 2014. – 2020. Jedna je od glavnih promjena uvođenje pričuve za uspješnost kojom se nastoji stvoriti poveznica između plaćanja i postizanja ostvarenja i rezultata. Još nije jasno kako će se pričuva za uspješnost primjenjivati u praksi u razdoblju 2014. – 2020. (vidi odlomke 46. – 52.).

2. preporuka

Komisija bi u svoje zakonodavne prijedloge za razdoblje nakon 2020. godine trebala uvrstiti konačno prihvaćanje u vezi sa zakonitosti i pravilnosti rashoda programa te ostvarenja i rezultata postignutih pri zaključenju programa. S tim u vezi Komisija bi u oba područja trebala:

–utvrditi postupke za izračun stope preostalog rizika na razini programa nakon provedbe svih financijskih ispravaka i jamčiti da pri zaključenju ta stopa ne prelazi prag značajnosti i

–procijeniti jesu li ostvarene ciljne vrijednosti programa i, ako je potrebno, uvesti financijske ispravke za nedovoljnu uspješnost.

Ciljni datum provedbe: pri pripremi zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020.

3. preporuka

Komisija bi u svojim zakonodavnim prijedlozima za razdoblje nakon 2020. godine trebala pojasniti na koji će način obavijestiti proračunsko tijelo o ishodu zaključenja nakon što je Komisija dala svoje konačno prihvaćanje.

Ciljni datum provedbe: pri pripremi zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020.

Razdoblja prihvatljivosti ne bi se smjela preklapati, a zaključenje bi se trebalo izvršiti što je prije moguće nakon završetka razdoblja prihvatljivosti

128

Za razdoblja 2000. – 2006. i 2007. – 2013. države članice imale su dvije dodatne godine nakon završetka razdoblja u kojem su mogle trošiti novac koji im je dodijeljen. Za programsko razdoblje 2014. – 2020. taj je rok produžen na tri godine povrh izvornog programskog razdoblja od sedam godina. Uslijed toga, razdoblje prihvatljivosti završit će 2023. godine, punih deset godina nakon donošenja zakonodavnog okvira Europskog parlamenta i Vijeća (krajem 2013. godine.). Nakon toga slijedi zaključenje kojime se za koheziju dodaje najmanje još dvije godine.

129

Zaključenje će se uvijek preklapati s narednim razdobljem. Smatramo da je dostupnost ljudskih resursa ključan izazov za djelotvorno zaključenje programa. Upravo zbog toga vrijeme tijekom kojeg se programi dvaju programskih razdoblja provode istovremeno treba biti što je kraće moguće kako bi se smanjio ukupan administrativan teret. Nadalje, mogućnost potrošnje proračuna programa nakon završetka programskog razdoblja djeluje nepoticajno na pokretanje programa za naredno razdoblje.

130

Stoga smatramo da se razdoblja prihvatljivosti ne bi smjela preklapati te da bi završetak razdoblja prihvatljivosti trebao što je više moguće odgovarati početku sljedećeg programskog razdoblja. Time bi se povećao pritisak na države članice da potroše sredstva EU-a na vrijeme i korisno te bi se osigurao brz početak naknadnog programskog razdoblja. Pojednostavnjena pravila o podjeli projekata u faze, posebno u području kohezije, mogla bi pomoći u prijelazu s jednog na drugo programsko razdoblje.

131

Usto, godišnje prihvaćanje računovodstvene dokumentacije izvršava se za oba područja politika za razdoblje 2014. – 2020., zbog čega bi aktivnosti zaključenja, posebno u području kohezije, trebale biti manje zahtjevne nego ranije. Međutim, utvrdili smo da se vrijeme koje tijela država članica imaju na raspolaganju za pripremu i predaju dokumenata za zaključenje i dalje razlikuje za dva područja politika: 13,5 mjeseci za područje kohezijske politike i šest mjeseci za područje politike ruralnog razvoja (vidi odlomke 58. – 68.).

4. preporuka

U svojim zakonodavnim prijedlozima za razdoblje nakon 2020. Komisija bi trebala jamčiti da se razdoblja prihvatljivosti više ne preklapaju sa sljedećim programskim razdobljima i da se postupak zaključenja finalizira ubrzo nakon završetka razdoblja prihvatljivosti. Točnije, u oba područja politika:

–potrebno je otkloniti preklapanja razdoblja prihvatljivosti te bi završetak razdoblja prihvatljivosti trebao što je više moguće odgovarati početku sljedećeg programskog razdoblja,

–države članice trebale bi biti obvezne dostaviti sve dokumente za zaključenje ne kasnije od šest mjeseci nakon krajnjeg datuma prihvatljivosti i

–Komisija bi trebala smanjiti vrijeme koje je potrebno da donese odluku o prihvaćanju završnog izvješća o provedbi i o posljednjoj godišnjoj računovodstvenoj dokumentaciji, uključujući izračun konačne isplate. Rok od najviše šest mjeseci trebao bi biti dovoljan (dvanaest mjeseci koji se računaju od krajnjeg datuma prihvatljivosti).

Ciljni datum provedbe: pri pripremi zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020.

Komisija je pružila odgovarajuću i pravovremenu potporu kako bi državama članicama pomogla pripremiti se za zaključenje programa u razdoblju 2007. – 2013., ali mora i dalje budno pratiti stanje kako bi se jamčila pouzdana provedba u državama članicama

132

Ukupno smo utvrdili da su smjernice o zaključenju pomogle državama članicama da bolje razumiju i organiziraju zaključenje: za oba područja politika u njima su sažeti osnovni uvjeti i rokovi koji su propisani u nekoliko različitih uredbi te se u njima, po potrebi, pružaju dodatna objašnjenja. Komisija je organizirala osposobljavanje o zaključenju i pružala potporu kojima su se općenito na vrijeme rješavale potrebe država članica. Države članice općenito se smatraju pripremljenima za postupak zaključenja, a Komisija završava nužne unutarnje postupke.

I dalje postoje određeni rizici u pogledu zaključenja razdoblja 2007. – 2013.

133

Utvrdili smo određene rizike za koje je potrebno pronaći rješenje u postupku zaključenja razdoblja 2007. – 2013. Primjerice, određeni rokovi koji se odnose na zaključenje nisu uopće utvrđeni ili su utvrđeni samo u smjernicama. To bi moglo dovesti do predugog postupka zaključenja. Nadalje, ako države članice odgode plaćanja korisnicima, to bi moglo ugroziti ugled EU-a. Naposljetku, do sredine studenoga 2016. Komisija još uvijek nije odobrila prijave velikih projekata koji odgovaraju doprinosima EU-a od 854 milijuna eura (vidi odlomke 70. – 88. i 93. – 96.).

5. preporuka

Upravljačka tijela država članica trebala bi se pobrinuti za to da svi korisnici prime cjelokupne doprinose EU-a za svoje projekte u okviru EFRR-a, KF-a i ESF-a na vrijeme. Rok od 90 kalendarskih dana određen za programsko razdoblje 2014. – 2020. od datuma podnošenja zahtjeva za plaćanje u tom je pogledu prikladan.

Ciljni rok provedbe: ožujak 2017.

6. preporuka

Komisija bi odmah trebala donijeti odluke o velikim projektima koje još nisu donesene za razdoblje 2007. – 2013. GU za regionalnu i urbanu politiku trebao bi uspostaviti unutarnje postupke za razdoblje 2014. – 2020. kako bi se zajamčilo brzo donošenje odluka o velikim projektima, u skladu sa zakonskim rokom od tri mjeseca.

Ciljni rok provedbe: siječanj 2017.

Smjernice Komisije o zaključenju nadilaze regulatorne odredbe

134

Utvrdili smo da uvjeti u smjernicama Komisije o zaključenju nadilaze uvjete propisane uredbama. Već smo ranije izvijestili o ozbiljnom problemu povezanom s produženjem razdoblja prihvatljivosti za financijske instrumente⁶¹. Međutim, taj se problem javlja i u nekoliko drugih područja.

135

Neki od tih uvjeta, točnije uvjeti koji se odnose na funkcionalne projekte i izvješćivanje o stopi preostalog rizika pomažu ublažiti rizike koji su povezani sa zaključenjem. Ostali su uvjeti neophodni, kao što je npr. podjela projekata koji se ne smatraju velikima u pojedine faze, ali oni, u svojem trenutačnom obliku, mogu učiniti zaključenje složenijim (vidi odlomke 89. – 91.).

Komisija treba i dalje budno pratiti stanje kako bi se jamčila pouzdanost postupka zaključenja za razdoblje 2007. – 2013.

136

Osnovni elementi kojima se jamči djelotvorno i pravovremeno zaključenje programa kohezije ruralnog razvoja su odgovarajuća izrada i priprema, ali oni nisu dovoljni. Jednako su važni način na koji se provodi postupak zaključenja u praksi, kvaliteta dokumenata za zaključenje koje su dostavile države članice te da ih Komisija ispituje na dosljedan i temeljit način u okviru rokova koji su utvrđeni u uredbama.

137

Zaključili smo da je koordinacija među različitim tijelima u državama članicama od iznimne važnosti za uspjeh postupka zaključenja, uključujući precizno određivanje vremenskog okvira za aktivnosti. Rokovi se moraju dogovoriti kako bi se omogućilo dovoljno vremena revizijskim tijelima i tijelima za ovjeravanje da pruže dovoljna jamstva za prihvatljivost svih rashoda prijavljenih pri zaključenju. Nadalje, tek treba utvrditi hoće li se poštovati rokovi dogovoreni na nacionalnoj i regionalnoj razini.

138

U prethodnoj reviziji početne faze zaključenja programa kohezije u razdoblju 2000. – 2006. utvrdili smo da je ona bila samo djelomično djelotvorna jer su, da izbjegnu financijske ispravke pri zaključenju, države članice dostavile prijave s neopravdanim smanjenjima stopa preostale pogreške. Usprkos poboljšanjima u kontrolnom okviru, smatramo da je taj rizik jednako prisutan i za zaključenje programskog razdoblja 2007. – 2013.

139

U prethodnom izvješću utvrdili smo da Komisija, posebno na početku programskog razdoblja 2007. – 2013., nije sustavno provjeravala usklađenost velikih projekata s pravilima o državnim potporama⁶². Slijedom toga, postoji rizik da neki od velikih projekata koje je sufinancirao EU nisu spojivi s unutarnjim tržištem, među ostalim i zbog činjenice da su države članice prije 2012. godine rijetko obavještavale Komisiju o ulaganjima u infrastrukturu.

140

Preporučili smo da Komisija od revizijskih tijela zatraži da provjere usklađenost velikih projekata odobrenih prije kraja 2012. s pravilima o državnim potporama⁶³. Komisija nije prihvatila tu preporuku, stoga smatramo da i dalje postoji rizik da veliki projekti odobreni prije kraja 2012. godine nisu u skladu s pravilima o državnim potporama.

141

Smatramo i da je, posebno u odnosu na financijske instrumente i ugovorne predujmove, i dalje prisutan rizik od prijave neprihvatljivih rashoda pri zaključenju (vidi odlomke 97. – 115.).

7. preporuka

Pri zaključenju Komisija bi trebala jamčiti da države članice provode posebne postupke za provjeru prihvatljivosti rashoda koji se odnose na financijske instrumente i ugovorne predujmove. Ako revizijska tijela i tijela za ovjeravanje nisu u mogućnosti pružiti dostatna jamstva o prihvatljivosti tih rashoda, dodatna revizija može biti potrebna.

Ciljni rok provedbe: ožujak 2017.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Iliana IVANOVA, na sastanku održanom u Luxembourgu 14. prosinca 2016.

Za Europski revizorski sud

Klaus-Heiner LEHNE
predsjednik

61Odlomak 6.45. godišnjeg izvješća Suda za financijsku godinu 2015., odlomak 6.52. godišnjeg izvješća Suda za financijsku godinu 2014. i odlomak 43. tematskog izvješća br. 19/2016.

62Odlomak 71. tematskog izvješća br. 24/2016.

63Točka (b) 4. preporuke tematskog izvješća br. 24/2016.

Prilozi

Prilog I.

Pravna osnova za zaključenje programa u razdoblju 2007. – 2013.

Postupci za zaključenje operativnih kohezijskih programa u razdoblju 2007. – 2013. definirani su u:

Uredbi Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i

Uredbi Komisije (EZ) br. 1828/2006 od 8. prosinca 2006. o utvrđivanju pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i Uredbe (EZ) br. 1080/2006 Europskog parlamenta i Vijeća o Europskom fondu za regionalni razvoj.

Mehanizmi za zaključenje programa ruralnog razvoja u razdoblju 2007. – 2013. definirani su u:

Uredbi (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) br. 485/2008,

Delegiranoj uredbi Komisije (EU) br. 907/2014 od 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu agencija za plaćanje i ostalih tijela, financijskog upravljanja, poravnanja računa, jamstava i upotrebe eura,

Delegiranoj uredbi Komisije (EU) br. 908/2014 od 6. kolovoza 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu agencija za plaćanje i drugih tijela, financijskog upravljanja, poravnanja računa, pravila o kontroli, jamstava i transparentnosti,

Uredbi Europskog parlamenta i Vijeća (EU) br. 1310/2013 od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju određenih prijelaznih odredaba o potpori ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i o izmjenama Uredbe (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu sredstava i njihove raspodjele za godinu 2014. i o izmjeni Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 i uredaba (EU) br. 1307/2013, (EU) br. 1306/2013 i (EU) br. 1308/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu njihove primjene u godini 2014.,

Provedbenoj uredbi Komisije (EU) br. 807/2014 od 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i uvođenju prijelaznih odredbi,

Uredbi Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR), Uredbi Komisije (EZ) br. 1974/2006 od 15. prosinca 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i

Uredbi Komisije (EU) br. 65/2011 od 27. siječnja 2011. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 vezano uz primjenu postupaka kontrole, kao i uvjeta višestruke sukladnosti u vezi s mjerama ruralnog razvoja.

Prilog II.

Upravljanje programima u razdoblju 2007. – 2013. i kontrola nad njima na razini država članica

U područjima kohezije i ruralnog razvoja, u državama članicama tri su vrste tijela nadležne za upravljanje operativnim programima i programima ruralnog razvoja i kontrolu nad njima. Ta tijela surađuju, pod nadzorom Komisije i pod njezinom nadležnošću¹, kako bi se jamčila zakonitost i pravilnost:

Kohezija
Ruralni razvoj

(i)Upravljačka tijela odgovorna su za planiranje i provedbu operativnog programa, uključujući odabir pojedinačnih operacija i evaluaciju programa. Ona provode i provjere prve razine nad operacijama i rashodima. Dostavljaju godišnja izvješća o provedbi koje Komisija mora prihvatiti².

(i)Upravljačka tijela odgovorna su za planiranje, provedbu i dostavu programa ruralnog razvoja. Komisiji dostavljaju godišnja izvješća o napretku provedbe programa ruralnog razvoja.

(ii)Tijela za ovjeravanje ovjeravaju zakonitost i pravilnost prijavljenih rashoda te podnose zahtjeve za privremena plaćanja³.

(ii)Agencije za plaćanja odgovorne su za upravljanje rashodima i kontrolu nad njima. Trebale bi imati sustav unutarnje kontrole koji pruža dovoljno jamstava da su plaćanja zakonita i pravilna. Komisiji podnose zahtjeve za tromjesečna plaćanja i pripremaju godišnju računovodstvenu dokumentaciju.

(iii)Revizijska tijela moraju biti neovisna od upravljačkih tijela i tijela za ovjeravanje. Komisiji pružaju jamstvo u pogledu djelotvornog funkcioniranja sustava upravljanja i unutarnjih kontrola određenog operativnog programa, kao i u pogledu zakonitosti i pravilnosti rashoda koje ovjeravaju tijela za ovjeravanje. Komisiji moraju dostaviti godišnja izvješća o kontroli⁴ te godišnje revizijsko mišljenje koje obuhvaća funkcioniranje sustava i procjenu godišnje stope pogreške, a njih provjerava i prihvaća Komisija⁵.

(iii)Tijela za ovjeravanje Komisiji pružaju jamstvo o cjelovitosti, točnosti i istinitosti godišnje računovodstvene dokumentacije agencije za plaćanja i pravilnom funkcioniranju sustava unutarnje kontrole. Moraju biti neovisna od agencije za plaćanja.
Od 2015. godine tijela za ovjeravanje moraju pružiti i jamstvo o zakonitosti i pravilnosti rashoda čija se nadoknada traži od Komisije.

1Članak 317. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

2Članak 67. stavak 1. i članak 67. stavak 3. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.

3Članak 61. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.

4Članak 62. stavak 1. točka (d) Uredbe (EZ) br. 1083/2006.

5Članak 72. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.

Izvor: Sud.

Prilog III.

Razvoj okvira za jamstvo Komisije i mehanizmi za zaključenje tijekom triju razdoblja

(a) kohezija

(b) ruralni razvoj

Izvor: Sud.

Prilog IV.

Pregled glavnih pitanja za koja su potrebna dodatna objašnjenja u okviru zaključenja razdoblja 2007. – 2013.: odgovori tijela država članica na anketu / u okviru razgovora¹

Pitanja | Kohezija | Ruralni razvoj
Izračun stope preostale pogreške i posljedice ako je ona iznad praga značajnosti (2 %) | X | X
Definicija anomalija i postupanje s njima | X | X
Financijski instrumenti | X | X
Izvješćivanje o uspješnosti programa i potencijalne posljedice neostvarenja ciljnih vrijednosti | X | X
Privremeno obustavljene operacije uslijed pravnih ili administrativnih postupaka | X | X
Dodatni praktični primjeri | X |
Nefunkcionalni projekti | X |
Projekti koji ostvaruju prihode | X |
Izvješćivanje i evidentiranje povlačenja te izvršenih i očekivanih povrata |  | X
Pravila za prijelazno razdoblje |  | X

1Popis sadrži samo ona pitanja za koja je više od 15 % tijela izjavilo da su nejasna ili prilično nejasna.

Izvor: anketa Suda i razgovori s tijelima država članica.

Odgovori Komisije

Sažetak

II.

Komisija surađuje s državama članicama na uklanjanju uzroka nepravilne potrošnje.

Za kohezijsku politiku na temelju revizija Suda od 2009. pokazalo se da je razina pogreške za programsko razdoblje 2007. – 2013. znatno niža nego za programsko razdoblje 2000. – 2006.

Tijekom posljednje tri godine snižavala se i stopa pogreške za ruralni razvoj.

VI.

U području ruralnog razvoja zakonitost i pravilnost potrošnje iz EPFRR-a osigurane su postupkom utvrđivanja sukladnosti, neovisno o zaključenju. Ako se istragom u okviru postupka utvrđivanja sukladnosti utvrde nedostatci u pogledu upravljanja rashodima i njihove kontrole, Komisija financijske ispravke primjenjuje na rashode koji su nastali do 24 mjeseca prije Komisijine obavijesti, u skladu s člankom 52. Uredbe (EU) br. 1306/2013.

Svake godine u godišnjem izvješću o radu Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj (GU AGRI) objavljuju se procijenjene stope pogreške u transakcijama između država članica i korisnika te korektivni kapacitet ex-post kontrola i postupaka koji dovode do povrata sredstava od korisnika i neto financijskih ispravaka. Na temelju usporedbe tih dvaju elemenata Komisija može donijeti zaključak o godišnjem preostalom riziku za proračun EU-a nakon što se uzmu u obzir sve kontrole i ispravci.

Komisija zadržava stajalište izraženo u Godišnjem izvješću o radu GU-a AGRI za 2015. U pogledu politike ruralnog razvoja potreba za osiguravanjem zakonitosti i pravilnosti mora se uskladiti s ambicioznim ciljevima politike, što je ponekad dovelo do složenih mjera. Situacija će se i dalje pažljivo analizirati te se Komisija obvezuje pomoći državama članicama u borbi protiv temeljnih uzroka pogrešaka.

VII.

Komisija smatra da se usklađenim godišnjim jamstvom za račune poboljšava zakonitost i pravilnost plaćanja te da će se time pridonijeti brzom zaključenju programa za razdoblje 2014. – 2020.

VIII.

Zbog regulatornog okvira uspostavljenog za kohezijsku politiku za razdoblje 2007. – 2013. nije moguće uvjetovati plaćanja rezultatima ili postignućima; prema smjernicama za zaključenje sustavno izvješćivanje o pokazateljima prema prioritetnim osima potrebno je ako postignuća odstupaju za više od 25 % od ciljeva, uključujući obrazloženje za nepostizanje ciljeva i nepoduzimanje korektivnih mjera.

Države članice trebale bi dostaviti objašnjenja i obrazloženja za odstupanja u postizanju pokazatelja. Odluka o financijskom ispravku mogla bi se donijeti pojedinačno za svaki slučaj, pri čemu bi se u odstupanjima naveli slučajevi iz članka 99. Opće uredbe (nepravilnosti, ozbiljni nedostatci u sustavu upravljanja i kontrole).

Pristup usmjeren na izlazne proizvode i rezultate u većoj se mjeri primjenjuje u razdoblju 2014. – 2020. za oba područja politika.

IX.

Komisija je obvezna postupati u skladu s uspostavljenim regulatornim okvirom o kojem je odluku donio zakonodavac.

Preklapanje dvaju razdoblja smatra se potrebnim s obzirom na to da je za brojne operacije potrebno nekoliko godina za provedbu te da će za svako programsko razdoblje uvijek postojati faza pokretanja i faza zaključivanja.

Pitanje izrazito intenzivnog administrativnog posla nadležnih tijela zbog konačnog zaključenja u trenutku kad bi se trebala usmjeriti na pokretanje novih programa već je razmatrano u Uredbi za razdoblje 2014. – 2020. u okviru godišnjeg prihvaćanja računa (vidi odgovor Komisije na prethodnu točku VII.).

Osim toga, Komisija je potaknula države članice da u tu svrhu povećaju kapacitete za zaključivanje i upotrijebe tehničku pomoć za razdoblje 2007. – 2013. ili 2014. – 2020.

Priprema postupka zaključenja započela je prije isteka razdoblja prihvatljivosti te je on bio u punom jeku neposredno nakon isteka razdoblja prihvatljivosti. Države članice imale su dvije dodatne godine (tri godine u slučaju programa u razdoblju 2014. – 2020.) za provedbu svojih programa.

Komisija smatra da se time omogućuje bolje upravljanje i provedba programa, smanjuje pritisak i radno opterećenje za uključena nadležna tijela te omogućuje bolji prijelaz između razdoblja.

X.

Komisija obavješćuje proračunsko tijelo o napredovanju postupka zaključenja (pravilnost rashoda te postignuti izlazni proizvodi i rezultati) u godišnjem izvješću o radu predmetnih glavnih uprava.

Osim toga, u 2013. GU REGIO i GU EMPL predstavili su tijelu za davanje razrješnice izvješće o zaključenju i ukupnoj razini financijskih ispravaka pri zaključenju programa u razdoblju 2000. – 2006.

Nadalje, sve odluke o financijskom poravnanju u pogledu EPFRR-a objavljuju se u Službenom listu.

XI. – Prva alineja

Komisija ne prihvaća ovu preporuku.

Komisija u ovoj fazi ne može preuzeti posebnu obvezu u pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020.

Već je uložen znatan napor u usklađivanje pravila za ESI fondove za razdoblje 2014. – 2020. za pojedinačne računovodstvene godine i pri zaključenju. Komisija će nastojati dodatno uskladiti regulatorne odredbe među fondovima, uključujući u pogledu postupaka utvrđivanja terminologije, jamstvenih postupaka i postupaka zaključenja, kad god se time osigurava bolje upravljanje fondovima EU-a i pridonosi jednostavnijoj i učinkovitijoj provedbi u državama članicama i regijama.

Komisija smatra da se usklađivanjem postupaka u području ruralnog razvoja i kohezije ne smije narušiti dosljednost provedbe ZPP-a. Zakonodavac je prepoznao važnost očuvanja sinergija ostvarenih između dvaju stupova (EFJP-a i EPFRR-a) (uvodna izjava 4. Uredbe 1303/2013). Za oba je stupa ZPP-a utvrđivanje sukladnosti neovisno od godišnjeg financijskog poravnanja.

XI. – Druga alineja

Komisija ne prihvaća ovu preporuku.

Komisija u ovoj fazi ne može preuzeti posebnu obvezu u pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020.

U području kohezijske politike u propisima uspostavljenima za programsko razdoblje 2014. – 2020. već su predviđeni elementi koje je Sud zatražio.

U pogledu drugog dijela preporuke o uspješnosti na temelju članka 22. stavka 7. Uredbe o zajedničkim odredbama Komisija može primijeniti financijske ispravke kad utvrdi ozbiljan propust u postizanju ciljeva koji se odnose na financijske pokazatelje, pokazatelje ostvarenja i ključne korake provedbe navedene u okviru uspješnosti.

Komisija smatra da se daljnjim usklađivanjem različitih područja politika ne bi se smjele narušiti sinergije ostvarene u upravljanju dvama fondovima ZPP-a – EFJP-om i EPFRR-om. Zakonodavac je prepoznao važnost očuvanja sinergija ostvarenih između dvaju stupova (EFJP-a i EPFRR-a) (uvodna izjava 4. Uredbe 1303/2013).

XI. – Treća alineja

Komisija ne prihvaća ovu preporuku.

Komisija će nastaviti potpuno transparentno obavješćivati proračunsko tijelo o provedbi programa, uključujući ishod zaključenja. No u ovoj fazi ne može preuzeti posebnu obvezu u pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020.

XI. – Četvrta alineja

Komisija ne prihvaća ovu preporuku.

Komisija je čvrsto uvjerena da će prekid preklapanja razdoblja prihvatljivosti dovesti do slabije provedbe politike, smanjene mogućnosti za odlučivanje o višegodišnjim projektima u posljednjoj godini razdoblja provedbe zbog nametanja dodatnog administrativnog opterećenja te će ometati prijelaz između razdoblja. U pogledu EPFRR-a to bi negativno utjecalo na nesmetanu provedbu višegodišnjih sporazuma u području okoliša ili projekata pokretanja poslovanja koji se temelje na višegodišnjim poslovnim planovima.

XIII.

Za kohezijsku politiku ključna područja važna za zaključenje jesu provedba (razmatrano u završnom izvješću o provedbi), zakonitost i pravilnost rashoda (razmatrano u izjavi o zaključenju i završnom izvješću o kontroli) te, konačno, završni izvještaj o rashodima. Rokovi za ta ključna područja navedeni su u Uredbi. Točnije, Komisija je obvezna u roku od pet mjeseci obavijestiti države članice o svojem mišljenju o sadržaju završnog izvješća o provedbi i izjave o zaključenju.

Ključni rokovi u području ruralnog razvoja navedeni su u zakonodavstvu (npr. dostavljanje dokumentacije za zaključenje, plaćanje preostalog iznosa). Međutim, neki rokovi nisu posebno određeni čime se omogućuje dostatno vrijeme za osiguravanje odgovarajuće odluke o zaključenju i zaštite proračuna EU-a.

Komisija je smjernice o zaključenju izdala u svrhu pojašnjenja Komisijina razumijevanja primjenjivih odredaba te njezinih očekivanja.

Komisija je o specifičnim rizicima pri zaključenju koje je utvrdio Sud obavijestila tijela za programe, uključujući revizijska tijela.

Komisija će, prema potrebi, primijeniti financijske ispravke.

XIV. – Prva alineja

Komisija prihvaća preporuku.

XIV. – Druga alineja

Komisija prihvaća preporuku.

XV.

Komisija napominje da je ta preporuka upućena državama članicama.

Uvod

02

Za razdoblje 2007. – 2013. kohezijska politika i politika ruralnog razvoja imaju odvojene regulatorne okvire, drukčije upravljanje programima, različite mehanizme nadoknade i neovisne ciljeve politike.

09

Zaključenje je regulatorni uvjet utvrđen u uredbama EU-a.

U skladu s višegodišnjim okvirom kontrole za programe u razdoblju 2007. – 2013. u okviru kohezijske politike države članice morale su osigurati sprječavanje, otkrivanje i ispravljanje nepravilnosti tijekom cijelog programskog razdoblja. Ako je Komisija otkrila dodatne nepravilnosti, koje još nisu bile ispravljene, uvela je dodatne financijske ispravke.

09 – Prva alineja

U području ruralnog razvoja, u okviru godišnjeg financijskog poravnanja, od tijela za ovjeravanje zahtijeva se da Komisiji dostave mišljenje o godišnjim računima agencija za plaćanje, koje Komisija prihvaća u toj fazi. Tijekom postupka godišnjeg financijskog poravnanja Komisija nije obvezna potvrditi zakonitost i pravilnost rashoda.

Zakonitost i pravilnost rashoda dodatno se provjeravaju u okviru postupka utvrđivanja sukladnosti koji se provodi odvojeno i neovisno od postupka zaključenja, kako je utvrdio zakonodavac.

Za postupke utvrđivanja sukladnosti potrebno je oko dvije godine, odnosno razdoblje koje je potrebno za osiguravanje potpuno transparentnog postupka arbitraže, čime se omogućuje dovoljno vremena za raspravljanje o nalazima i utvrđivanje rizika za proračun EU-a koji će se pokriti neto financijskim ispravkom.

09 – Druga alineja

Komisijinim ad hoc odlukama koje proizlaze iz postupka utvrđivanja sukladnosti osigurava se isključivanje svih utvrđenih neprihvatljivih rashoda iz financiranja i stvarne nadoknade iz proračuna EU-a (neto financijski ispravci). U poljoprivredi, uključujući ruralni razvoj, svi financijski ispravci imaju neto učinak na financiranje iz EU-a.

Nadalje, u području ruralnog razvoja države članice obvezne su zahtijevati od korisnika povrat nepravilnih rashoda i njihovu uplatu Komisiji čak i nakon zaključenja.

14

GU REGIO i GU EMPL na dobrom su putu da dovrše i potvrde svoje priručnike i postupke za zaključenje do kraja godine.

Opažanja

19

Zaključenje je regulatorni uvjet utvrđen u uredbama EU-a za koji se Komisija priprema na najučinkovitiji način.

U pogledu programskog razdoblja 2007. – 2013. za koheziju, od nadležnih tijela država članica zahtijeva se da Komisiji dostave dokumentaciju za zaključenje najkasnije do 31. ožujka 2017. Komisija je obvezna u roku od pet mjeseci dostaviti državama članicama svoje mišljenje o završnom izvješću o provedbi i izjavi o zaključenju. Plaćanje preostalog iznosa izvršava se tek nakon ocjene dokumentacije za zaključenje kako bi se osiguralo da u završnom izvještaju o rashodima nisu ostavljene značajne pogreške.

U području ruralnog razvoja Komisija mora poštovati sve regulatorne propise koje je utvrdio zakonodavac, a posebno neovisnost postupka zaključenja od postupka utvrđivanja sukladnosti koji se primjenjuje u svrhu dobivanja jamstva o zakonitosti i pravilnosti rashoda ZPP-a. Osim toga, Komisija poštuje rok za plaćanje preostalog iznosa u razdoblju od šest mjeseci nakon primitka relevantne dokumentacije. Za postupke utvrđivanja sukladnosti potrebno je oko dvije godine, odnosno razdoblje koje je potrebno za osiguravanje potpuno transparentnog postupka arbitraže, čime se omogućuje dovoljno vremena za raspravljanje o nalazima i utvrđivanje rizika za proračun EU-a koji će se pokriti neto financijskim ispravkom.

Glavne uprave u svojim godišnjim izvješćima o radu izvješćuju o financijskim ispravcima koji se provode svake godine, uključujući za zaključene programe iz programskih razdoblja 1994. – 1999. i 2000. – 2006. Ta se izvješća dostavljaju proračunskom tijelu u okviru postupka davanja razrješnice.

20

U području kohezije uspostavljena je radna skupina za izradu smjernica za zaključenje koja je uključivala nekoliko ključnih službi GU-a REGIO i GU-a EMPL. Smjernice i njihove izmjene bile su predmet savjetovanja među službama te nekoliko savjetovanja s nacionalnim tijelima.

Komisija smatra da se usklađivanjem postupaka u području ruralnog razvoja i kohezije ne smije narušiti dosljednost provedbe ZPP-a. Zakonodavac je prepoznao važnost očuvanja sinergija ostvarenih između dvaju stupova (EFJP-a i EPFRR-a) (uvodna izjava 4. Uredbe 1303/2013¹). Za oba stupa ZPP-a utvrđivanje sukladnosti neovisno je od zaključenja.

23

Komisija svake godine analizira godišnja izvješća o kontroli i zahtijeva korektivne mjere u slučaju značajnih godišnjih stopa pogreške ili kumulativnog preostalog rizika (stope preostalog rizika pri zaključenju).

Osim toga, Komisija je donijela čvrstu politiku prekida i obustave privremenih plaćanja u slučaju utvrđivanja ozbiljnih nedostataka. Time bi se trebalo smanjiti radno opterećenje pri zaključenju jer su brojna pitanja već utvrđena i ispravljena tijekom provedbe.

24

U području ruralnog razvoja postupak zaključenja postupak je financijskog poravnanja u posljednjoj godini provedbe. Konačna isplata izračunava se i plaća pri zaključenju samo ako su svi godišnji računi programskog razdoblja poravnani (financijsko poravnanje).

Zakonitost i pravilnost potrošnje iz EPFRR-a osigurane su postupkom utvrđivanja sukladnosti, neovisno o zaključenju. Ako se postupkom utvrđivanja sukladnosti utvrde nedostatci u pogledu upravljanja rashodima i njihove kontrole, Komisija financijske ispravke primjenjuje na rashode koji su nastali najviše 24 mjeseca prije Komisijine obavijesti, u skladu s člankom 52. Uredbe (EU) br. 1306/2013.

Vidi i odgovor Komisije na odlomak 19.

28

U slučaju kohezijskih fondova godišnji proračuni Komisije zaštićeni su plaćanjem samo 90 % privremenih rashoda. To se može usporediti s pravilom od 95 % za EPFRR na kraju programskog razdoblja (članak 34. Uredbe 1306/2013).

Za EPFRR ne postoji taj dodatni sustav predfinanciranja koji se poravnava na godišnjoj osnovi te se stoga ništa od privremenih plaćanja ne mora zadržati prije 95-postotne provedbe.

29

U mogućem daljnjem usklađivanju trebalo bi poštovati potrebu za očuvanjem dosljednosti između dvaju stupova ZPP-a.

Vidi i odgovor Komisije na odlomak 20.

32

Svrha zaključenja za kohezijsku politiku već je jasno određena u uredbama za razdoblje 2014. – 2020.

33

Za kohezijsku politiku u uredbi je predviđeno razdoblje od tri godine nakon plaćanja preostalog iznosa za čuvanje prateće dokumentacije i u tom se razdoblju mogu provoditi revizije te, stoga, i primijeniti financijski ispravci.

U području ruralnog razvoja korisnici su obvezni provoditi sufinancirano ulaganje u razdoblju od pet godina nakon plaćanja ili je država članica obvezna vratiti nepravilno potrošene iznose. Komisija mora biti u mogućnosti provjeriti ispunjavanje tih obveza te u slučaju povreda uvesti financijske ispravke.

U smjernicama za zaključenje programa ruralnog razvoja u razdoblju 2007. – 2013. jasno je navedeno da se revizije sukladnosti i dalje provode neovisno o zaključenju. Financijski ispravci ne utječu na izračun konačne isplate. Iznosi financijskih ispravaka utvrđuju se u Komisijinim odlukama o utvrđivanju sukladnosti i plaćaju prema nalozima za povrat (neto financijski ispravci).

34

U području ruralnog razvoja ne postoji pravna osnova za uvođenje financijskih ispravaka na temelju procijenjene stope pogreške te u cilju snižavanja stope pogreške ispod praga značajnosti. To se može učiniti samo u okviru postupka utvrđivanja sukladnosti koji će Komisija provesti prema potrebi.

Vidi i odgovor Komisije na odlomak 36.

35

U pogledu kohezijske politike Komisija izračunava kumulativan preostali rizik tijekom cijelog programskog razdoblja, čime se omogućuje snižavanje rizika pogrešaka ispod praga značajnosti u svakom trenutku tijekom programskog razdoblja. Od revizijskih tijela zahtijeva se da pri zaključenju objave stopu preostalog rizika te se, ako je značajna, od tijela za programe zahtijeva da poduzmu potrebne dodatne financijske ispravke prije podnošenja završne izjave o zaključenju.

36

U trenutačnom se regulatornom okviru za ruralni razvoj i dalje mogu donositi odluke o utvrđivanju sukladnosti, čak i nakon zaključenja programa. Stoga koncept „preostalog rizika pri zaključenju” trenutačno nije usklađen sa zakonodavstvom na kojem se temelji drugi stup ZPP-a.

Međutim, svake se godine u godišnjem izvješću o radu GU-a AGRI objavljuju procijenjene stope pogreške u transakcijama između država članica i korisnika te korektivni kapacitet ex-post kontrola i postupaka koji dovode do povrata sredstava od korisnika i neto financijskih ispravaka. Na temelju usporedbe tih dvaju elemenata Komisija može donijeti zaključak o godišnjem preostalom riziku za proračun EU-a nakon što se uzmu u obzir sve kontrole i ispravci.

Komisija ostaje pri stajalištu izraženom u Godišnjem izvješću o radu GU-a AGRI za 2015. U pogledu politike ruralnog razvoja potreba za osiguravanjem zakonitosti i pravilnosti mora se uskladiti s ambicioznim ciljevima politike, što je ponekad dovelo do složenih mjera. Situacija će se i dalje pažljivo analizirati te se Komisija obvezuje pomoći državama članicama u borbi protiv temeljnih uzroka pogrešaka.

37

Svake godine GU AGRI u svojem godišnjem izvješću o radu objavljuje prilagođenu stopu pogreške i procijenjeni rizični iznos za područje ruralnog razvoja. Prilagođena stopa pogreške izračunava se na razini agencije za plaćanje i zatim se agregira za područje rada.

U skladu s trenutačnim propisima kojima su uređeni rashodi ZPP-a (uključujući ruralni razvoj) jamstvo zakonitosti i pravilnosti proizlazi iz postupka utvrđivanja sukladnosti, a ne iz izračuna stope preostale pogreške pri zaključenju.

Postupak utvrđivanja sukladnosti pokreće se kad tijela za ovjeravanje prijave ukupnu pogrešku na razini fonda koja je iznad praga značajnosti. Financijski ispravci primjenjuju se kad se potvrde nalazi tijela za ovjeravanje.

38

Za programe u razdoblju 2014. – 2020. blok rashoda ovjerava se na godišnjoj razini na računima koji će biti predmet godišnjeg prihvaćanja/utvrđivanja sukladnosti te daljnjeg ispitivanja njegove zakonitosti i pravilnosti. Rashodi se više ne ovjeravaju kumulativno tijekom programskog razdoblja i stoga nije potrebno pri zaključenju izračunavati kumulativnu stopu preostalog rizika ili zahtijevati revizorsko mišljenje o cijelom programskom razdoblju. U području kohezije za posljednju će godinu razdoblja revizijska tijela dostaviti svoju godišnju stopu preostalog rizika i na temelju toga izdati svoje posljednje godišnje revizorsko mišljenje. U području ruralnog razvoja tijela za ovjeravanje dostavit će stope pogreške i stope nesukladnosti u svojem posljednjem godišnjem revizorskom mišljenju.

39

U godišnjim izvješćima o radu Europski parlament i Vijeće obavješćuje se o napretku u zaključenju kohezijskih programa i programa za ruralni razvoj.

40

Komisija naglašava da bi postupak zaključenja trebao služiti za pojašnjenje i rješavanje svih neriješenih pitanja koja se odnose na kontrolne aktivnosti i revizijske nalaze te smatra da će se kumulativnim revizijskim aktivnostima provedenima tijekom programskog razdoblja i pri zaključenju osigurati dostatna razina jamstva pri zaključenju i da nakon toga neće biti potrebne dodatne revizijske aktivnosti.

U pogledu razdoblja 2007. – 2013. revizijski plan za protekle godine, 2015. – 2016., jasno je usmjeren na provjeru razine pripremljenosti državna članica za zaključenje i na ponovno obavljanje revizija koje su provela revizijska tijela, ali uključujući i revizije rizičnih operativnih programa i pouzdanosti povlačenja i povrata sredstava koji su prijavile države članice. Međutim, revizije nakon zaključenja nisu isključene, ovisno o procjeni svih preostalih rizika nakon analize dokumentacije za zaključenje.

43

Komisija smatra da se trenutačnim sustavom postupaka utvrđivanja sukladnosti osigurava odgovarajuća zaštita financijskih interesa proračuna EU-a.

Vidi i odgovor Komisije na odlomak 24.

46

Komisija smatra da bi postupak zaključenja trajao znatno dulje i da bi za njega bilo potrebno više resursa ako bi njime trebalo obuhvatiti završno izvješćivanje o programu i njegovu procjenu, uključujući praćenje i analizu izlaznih proizvoda i rezultata za cjelokupno razdoblje.

48

Zbog regulatornog okvira koji je uspostavljen za kohezijsku politiku za razdoblje 2007. – 2013. nije moguće uvjetovati plaćanja rezultatima ili postignućima; prema odjeljku 5.2.6. smjernica za zaključenje sustavno izvješćivanje o pokazateljima prema prioritetnim osima potrebno je ako postignuća odstupaju za više od 25 % od ciljeva, uključujući obrazloženje za nepostizanje ciljeva i nepoduzimanje korektivnih mjera.

Države članice trebale bi dostaviti objašnjenja i obrazloženja za odstupanja u postizanju pokazatelja. Odluka o financijskom ispravku mogla bi se donijeti pojedinačno za svaki slučaj, pri čemu bi se u odstupanjima naveli slučajevi iz članka 99. Opće uredbe (nepravilnosti, ozbiljni nedostatci u sustavu upravljanja i kontrole).

Pristup usmjeren na izlazne proizvode i rezultate u većoj se mjeri primjenjuje u razdoblju 2014. – 2020. za oba područja politike (vidi odlomak 52.). Taj je pristup pojačan uvođenjem pričuve za uspješnost koja iznosi 6 % proračuna programa. Okvir uspješnosti temelji se na elementima usmjerenosti na rezultate. Cilj mu je potaknuti voditelje programa i prioriteta na izvršenje onoga što je pod njihovom kontrolom. Njime se nagrađuje programe koji dobro napreduju u postizanju ciljeva dodjelom pričuve za uspješnost, ali se i pokreću mjere za neuspješne prioritete. Postoje ključne etape koje su određene za te pokazatelje koje će se postići do kraja 2018. i ciljevi koji će se postići do kraja 2023. Dodjela pričuve uvjetovana je postizanjem ključnih etapa utvrđenih na razini prioriteta programa (članak 20. i članak 22. stavak 2. Uredbe (EU) br. 1303/2013). Ako ciljevi nisu postignuti, Komisija može primijeniti i financijske ispravke s poveznicom između plaćanja i stvarnog postizanja izlaznih proizvoda i rezultata.

49

Komisija smatra da je u odjeljku 3.5. smjernica za zaključenje jasno objašnjeno kako postupati s operacijama koje nisu dovršene.

U pogledu financijskih posljedica u slučaju nepostizanja ciljeva Komisija upućuje na pitanja i odgovore o zaključenju², vidi odgovore na pitanja 200. – 205., u kojima se objašnjava da bi država članica u završnom izvješću o provedbi trebala izvijestiti o postignućima u okviru programa izmjerenima na temelju fizičkih i financijskih pokazatelja te bi trebala dostaviti informacije o pokazateljima. Objašnjenje i obrazloženje trebalo bi dostaviti kako se zahtijeva u smjernicama za zaključenje samo ako postoji znatno odstupanje.

Vidi i odgovor Komisije na odlomak 48.

50

Komisija je o tom pitanju državama članicama dostavila relevantne smjernice, npr. u okviru Odbora za ruralni razvoj i stručne skupine za evaluaciju.

51

U skladu sa smjernicama za zaključenje u području kohezije u trenutku podnošenja dokumentacije za zaključenje države članice trebaju osigurati da svi projekti uključeni u zaključenje programa funkcioniraju, odnosno da su dovršeni i u uporabi. Komisija će napraviti iznimku za projekte koji ne funkcioniraju i projekte u fazama koji će se pratiti (prilozi III., IV. i V.). Time će se dopuniti prijavljeni podaci o postizanju ciljeva.

Točnije, faze i njihova konkretna provedba predmet su nekoliko odgovora navedenih u dokumentu „Pitanja i odgovori” o zaključenju, osposobljavanju o zaključenju i specifičnoj potpori koja se pruža državama članicama u kontekstu radne skupine za bolju provedbu.

U području ruralnog razvoja izvješćivanje o postizanju ciljeva provodi se u posljednjem godišnjem izvješću o provedbi (u tablici G.3. koju dostavljaju države članice navodi se razina postizanja ciljeva). Ti se pokazatelji i postizanje ciljeva uzimaju u obzir u ex-post evaluacijama.

52

Komisija upućuje na svoj odgovor u odlomku 48.

Okvirom uspješnosti osigurava se mehanizam za praćenje provedbe prioriteta. Pričuvom za uspješnost pruža se poticaj za postizanje ključnih etapa koje su nužno preduvjet za ostvarivanje planiranih rezultata. Pričuva za uspješnost samo je jedan od elemenata kojim se podupire veća usmjerenost na rezultate. Ključan je element usmjerenosti na rezultate intervencijska logika koja je uključena u svaki program s povezanim pokazateljima izlaznih proizvoda i rezultata.

Komisija upućuje i na opažanja u pogledu poglavlja III. Godišnjeg izvješća Revizorskog suda za 2014.

Komisija napominje i da je ex post evaluacija programa potrebna samo do 31. prosinca 2024. (članak 57. Uredbe 1303/2013). Nadalje, u zaključcima koji proizlaze iz Izvješća o provedbi za 2019. ocijenit će se napredak u postizanju ciljeva programa i njegov doprinos Unijinoj strategiji za pametan, održiv i uključiv rast. To će se podržati i uvođenjem provjere uspješnosti.

54

Komisija smatra da su potrebne odgovornost i transparentnost u provedbi programa svake godine osigurane u godišnjim izvješćima o radu odgovarajućih glavnih uprava. U tim se godišnjim izvješćima o radu svake godine objavljuju financijski podaci i podaci o uspješnosti predmetnog programa.

55

Vidi odgovore Komisije u odlomcima 54. i 39.

56

Informacije o ishodu postupka zaključenja za razdoblje 2007. – 2013. dostavljaju se proračunskom tijelu u godišnjem izvješću odgovarajućih glavnih uprava.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 57. i 58.:

Komisija priznaje da bi zaključenje trebalo provesti u najkraćem mogućem roku, ali je državama članicama još uvijek potrebno dovoljno vremena za finaliziranje njihovih aktivnosti prije podnošenja paketa za zaključenje. Osim toga, zaključenje može započeti tek nakon podnošenja dokumentacije za zaključenje. Komisija smatra da je od velike važnosti da se povezanim zadatcima posveti dovoljno vremena i resursa.

Uvijek će postojati preklapanja u radu u okviru dvaju razdoblja. Prije dovršetka jednog razdoblja mora započeti rad na drugom. Postojao bi rizik od jaza između programskih razdoblja.

Programi u području kohezijske politike složeni su za upravljanje te se tijekom sedmogodišnjeg programskog razdoblja brojne okolnosti mijenjaju. To može dovesti do kašnjenja u pripremi i provedbi projekata. To se pokazalo tijekom financijske krize 2008. kad je Komisija državama članicama dopustila dodatno produljenje razdoblja prihvatljivosti radi dovršetka projekata koji su kasnili zbog krize. Zbog produljenja razdoblja prihvatljivosti nakon sedmogodišnjeg programskog razdoblja države članice mogu dovršiti projekte koji kasne i stoga u najvećoj mogućoj mjeri povećati utjecaj doprinosa iz proračuna Unije.

59

Komisija napominje da će se postupak zaključenja za razdoblje 2014. – 2020. pojednostavniti godišnjim prihvaćanjem računa. To je bio specifični cilj zakonodavca kad je donosio propise za razdoblje 2014. – 2020. na temelju iskustva iz prethodnih razdoblja.

U financijskom okviru definirana su godišnja proračunska izdvajanja koja su raspoređena na sedam godina. Prirodno je da u višegodišnjim projektima plaćanja ne mogu točno slijediti ritam obveza.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 60. do 62.:

Komisija napominje da su rokovi koje je naveo Sud zakonski rokovi navedeni u Općoj uredbi o koheziji te da su pravno obvezujući za Komisiju.

64

Potrebno je napomenuti da se na terenu provedba može izvršiti bez podnesenih plaćanja iz EU-a.

Na temelju odabira projekata i rashoda na terenu može se dobiti točnija slika o provedbi nego na temelju plaćanja iz EU-a. Stopa odabira projekata udvostručila se u prvoj polovini 2016. s 8 % na 15 %, čime se dokazuje da je započela provedba na terenu. Do lipnja 2016. već je 48 milijardi EUR dodijeljeno za oko 200 000 konkretnih projekata koji su se već počeli provoditi na terenu. Ako se uzme u obzir nacionalno sufinanciranje, 68 milijardi EUR već je uloženo u realno gospodarstvo, što dovodi do novih radnih mjesta i rasta u cijeloj Europi. Neke su zemlje znatno premašile te brojke (npr. Irska, Švedska, Danska i Finska). Prenesenim iznosima predfinanciranja uglavnom se pokrivaju rashodi na terenu. Iako preklapanje razdoblja možda neće pomoći, znatne razlike u državama članicama u pogledu provedbe upućuju na to da su drugi čimbenici u tom pogledu relevantniji (tj. administrativni kapaciteti).

65

Komisija smatra da su prijelazni mehanizmi i razdoblja preklapanja nužni kako bi se osigurao nesmetan nastavak politika i bolja provedba projekta. Dodatnim produljenjem (s n + 2 na n + 3) osigurali su se veća fleksibilnost u provedbi programa i postizanju ciljeva politike. Preklapanjem razdoblja smanjuju se pritisak na resurse i nagla povećanja radnog opterećenja.

Komisija podsjeća da je zaključenje regulatorni uvjet predviđen u uredbama EU-a za koji se glavne uprave pripremaju na najučinkovitiji način, u kontekstu smanjenja broja zaposlenika, no priprema troškovnika ili praćenje troškova zaključenja ne smatraju se relevantnima ili poželjnima. Komisija ne izvješćuje o troškovima specifičnih aktivnosti, nego o ukupnim administrativnim troškovima svih svojih aktivnosti.

Komisija je od 2014. različitim sastancima s državama članicama (tj. sastancima skupine Homologues i godišnjim koordinacijskim sastancima) te osposobljavanjima i seminarima održanima za sve države članice o zaključenju programa u području kohezije za razdoblje 2007. – 2013. podigla svijest država članica o važnosti raspodjele resursa na zaključenje.

U kontekstu zajedničkog upravljanja resursi raspoređeni na zaključenje odgovornost su država članica koje su odgovorne za njihovo planiranje i praćenje.

66

Za oba područja politika resursi za tehničku pomoć dostupni su i za potrebe postupka zaključenja te se njima mogu financirati aktivnosti povezane sa zaključenjem neovisno o razdoblju (tj. resursi za tehničku pomoć za razdoblje 2014. – 2020. dostupni su i za provođenje aktivnosti za razdoblje 2007. – 2013.).

Komisija smatra i da je svrha preporučenih rokova u smjernicama za zaključenje pomoći različitim nadležnim tijelima u pravovremenom obavljanju aktivnosti u okviru regulatornog okvira zaključenja.

Kad bi se razdoblje preklapanja skratilo, još bi se više povećali vremenski pritisak i vrhunac radnog opterećenja.

67

Pitanje administrativne reorganizacije u nacionalnim tijelima postavljeno je tijekom seminara organiziranih u državama članicama, na kojima je Komisija ponavljala potrebu za zaposlenicima koji isključivo obavljaju poslove povezane sa zaključenjem.

Vidi i odgovor Komisije na odlomke 65. i 66.

68

Komisija napominje da će se postupak zaključenja za programsko razdoblje 2014. – 2020. pojednostavniti zbog godišnjeg prihvaćanja računa i daljnjeg ispitivanja aspekata zakonitosti i pravilnosti. Točnije, u posljednjoj će se godini provoditi samo zaključenje bloka rashoda ovjerenih za posljednju računovodstvenu godinu.

69

Komisija upućuje na svoj odgovor u odlomku 20.

70

U cilju reguliranja prijelaznih mehanizama uvijek će postojati potreba za poštovanjem propisa koji se primjenjuju na dva različita programska razdoblja i, najvjerojatnije, nekih specifičnih (u smislu odstupanja) kako bi se dodatno odredila ili dopustila određena izdvajanja ili upotreba sredstava.

75

U 2016. Komisija je pružila ciljanu pomoć nadležnim tijelima država članica kojima je bila potrebna (sastanci skupine Homologues s revizijskim tijelima 2015. i 2016. te dodatna pisana pojašnjenja).

Za EPFRR je izrađen dokument „Pitanja i odgovori” kojim su obuhvaćena najčešća pitanja i teme koje su istaknule države članice. Uz konferenciju o zaključenju 2015. održano je i dvodnevno događanje stručne skupine za agencije za plaćanje i tijela za ovjeravanje.

77

Na razini Opće uredbe o koheziji nisu navedeni svi aspekti kontradiktornih postupaka između Komisije i država članica; neovisno o tome, to je obuhvaćeno u smjernicama za zaključenje.

Kako bi se ubrzao postupak, u smjernicama za zaključenje državama članicama daju se dva mjeseca za dostavljanje odgovora na Komisijina pitanja te dva dodatna mjeseca ako to zatraže.

Plaćanja korisnicima obuhvaćena su Uredbom za razdoblje 2007. – 2013. (članak 80. Opće uredbe) iako se ne navodi broj dana; ondje se navodi da to treba učiniti što je prije moguće i u cijelosti. U Uredbi za razdoblje 2014. – 2020. utvrđen je rok od 90 dana za izvršenje plaćanja korisnicima.

GU REGIO trenutačno donosi odluke o preostalim velikim projektima kako bi ih se dovršilo do kraja 2016.

78

U smjernicama za zaključenje (točka 5.2.) u području kohezije navodi se rok za Komisiju i države članice za dostavljanje primjedaba na završno izvješće. Nadalje, u smjernicama za zaključenje navodi se da će, u slučaju da država članica ne može poboljšati završno izvješće, Komisija odbiti to izvješće i provesti zaključenje na temelju dostupne dokumentacije. Istovremeno Komisija može primijeniti financijske ispravke u kontekstu članka 99. Opće uredbe. Komisijina mogućnost odbijanja izvješća i primjene financijskih ispravaka poticaj su državama članicama da pravovremeno odgovore na zahtjeve Komisije.

79

Komisija upućuje na svoj odgovor u odlomku 78.

U području ruralnog razvoja postupak zaključenja ne kasni zbog ispitivanja posljednjeg godišnjeg izvješća o napretku. Preostali iznos može se isplatiti kad se poravnaju svi računi i kad se godišnje izvješće o napretku smatra prihvatljivim.

81

Komisija upućuje na svoj odgovor u odlomku 78.

82

Država članica može imati rashode koji premašuju sredstva predviđena u okviru programa ovisno o uvjetima provedbe i pristupu za primjenu prekomjernog knjiženja. Ta se odluka morala donijeti prije isteka razdoblja prihvatljivosti, tj. 31. prosinca 2015.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 84. i 85.:

U skladu s člankom 80. Uredbe 1083/2006 države članice trebale bi osigurati da korisnici prime ukupni iznos javnog doprinosa što je prije moguće i u cijelosti. Tu je poruku Komisija prenijela državama članicama tijekom seminara o zaključenju. To je obuhvaćeno u programskom razdoblju 2014. – 2020. (članak 132. Uredbe 1303/2013 u kojem se navodi da, pod uvjetom da su dostupna sredstva za početne isplate, godišnje isplate predfinanciranja i međuplaćanja, upravljačko tijelo osigurava da korisnik u cijelosti prima ukupni iznos raspoloživih prihvatljivih javnih izdataka najkasnije 90 dana od dana kada korisnik podnese zahtjev za isplatu).

86

Komisija smatra da su države članice navedene u primjeru u okviru 2. primijenile razborit pristup za svoja plaćanja korisnicima ESF-a (konačno plaćanje tek nakon detaljne provjere svih rashoda) ili su platile predujmove na zahtjev korisnika, čime je omogućeno nesmetano izvršenje predmetnih projekata.

Nadalje, Komisija napominje da su poduzete mjere kako bi se izbjeglo kašnjenje u plaćanju u programskom razdoblju 2014. – 2020. (vidi odgovor Komisije na odlomak 85.).

89

Cilj je smjernica pojasniti Komisijino razumijevanje primjenjivih odredaba te njezinih očekivanja; one se stoga ne mogu smatrati dodatnim zahtjevom. U njima su navedene i preporuke državama članicama kojima bi se, ako ih slijede, trebao olakšati postupak zaključenja. Tako se smjernicama osigurava veća dosljednost i transparentnost propisa za države članice te se njima, kao takvima, pruža jamstvo državama članicama u pogledu Komisijinih zahtjeva za zaključenje. U njima je utvrđeno zajedničko razumijevanje Komisijina tumačenja Uredbe, čime bi se trebali spriječiti sukobi tijekom postupka zaključenja između Komisije i države članice. Smjernice su obvezujuće samo za Komisiju, ali ne i za države članice.

90

Komisija napominje da većina nadležnih tijela s kojima se savjetovalo ne smatra da se smjernicama uvode dodatni zahtjevi.

Nadalje, te točke nisu novi zahtjevi; međutim, postojala je potreba za pojašnjenjem određenih pojedinosti kako bi se povećalo jamstvo u pogledu određenih pitanja te zakonitosti i pravilnosti pri zaključenju.

91

Svrha je pojašnjenja u pogledu dovršetka operacije i njezine funkcionalnosti pri zaključenju (u duhu članka 57. Opće uredbe) postići učinkovitu potrošnju sredstava iz EU-a za ciljeve definirane u programima. Koncept projekata koji ne funkcioniraju i postupanje s njima već su primijenjeni pri zaključenju programa za razdoblje 2000. – 2006.

U pogledu stope preostalog rizika u smjernicama za zaključenje pojašnjava se da, kako bi revizijsko tijelo izdalo revizorsko mišljenje pri zaključenju, ono može uzeti u obzir financijske ispravke primijenjene prije podnošenja dokumentacije za zaključenje. Sama Komisija izračunava kumulativnu stopu pogreške od 2011. te je to uvjet za rezervu u godišnjim izvješćima o radu. Time se dodatno ublažavaju rizici pri zaključenju i pružaju informacije o preostaloj razini pogrešaka u kumulativnim ovjerenim rashodima (vidi odlomak 91.).

Koncept postupnog zatvaranja predstavljen je u smjernicama za zaključenje od njihova prvog donošenja. Postupno zatvaranje projekata potaknuto je potrebom za osiguravanjem neprekinutih ulaganja između programskih razdoblja, smanjenjem umjetnog ciklusa potražnje za ulaganjima (što dovodi do visokih cijena) u okviru sedmogodišnjeg programskog ciklusa i osiguranjem ispunjenja krajnjeg cilja.

Komisija smatra da se u smjernicama za zaključenje na odgovarajući način pojašnjavaju specifični propisi za pojedine faze projekata koji nisu veliki te da se time neće zakomplicirati postupak zaključenja.

U pogledu financijskih instrumenata odluka o izmjeni smjernica Komisije za zaključenje ne utječe na odredbe Uredbe 1083/2006 u skladu s kojima se doprinos iz fondova za financijske instrumente morao platiti najkasnije 31. prosinca 2015. Stoga su u smjernicama samo pojašnjeni postojeći propisi. Vidi i odgovore Komisije na odlomak 6.45. i 3. preporuku Godišnjeg izvješća Suda za 2015.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 98. i 99.:

Svrha je preporučenih rokova u Komisijinim smjernicama za zaključenje u području kohezije pomoći različitim nadležnim tijelima u pravovremenom obavljanju aktivnosti.

Države članice odgovorne su za osiguravanje odgovarajuće podjele zadataka i koordinacije unutar nacionalne uprave.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 100. i 101.:

U dokumentu „Pitanja i odgovori” o zaključenju za države članice (pitanje 98.) Komisija priznaje da je u pogledu financijskih instrumenata upravljačko tijelo uzelo u obzir taj vremenski odmak kako bi tijelu za ovjeravanje i revizijskom tijelu omogućilo pravovremeno dovršenje njihovih aktivnosti. Preporučeno je da tijelo za ovjeravanje revizijskom tijelu do 30. lipnja 2016. dostavi zahtjev za privremeno plaćanje (uključujući rashode koji će se ovjeriti pri zaključenju) kako bi mu omogućilo dovršenje potrebnih revizijskih aktivnosti. Komisija je u tom pogledu revizijskim tijelima dostavila specifične upute, npr. na sastanku skupine Homologues u Rigi u rujnu 2015.

105

Komisija već posebnu pažnju posvećuje potvrđivanju promjena u prethodno prijavljenim stopama pogreške. Za rizičnije operativne programe prije zaključenja provodi se posebna revizija.

Sud je ispitao Komisijinu procjenu stopa pogreške objavljenu u godišnjim izvješćima o kontroli koja nacionalna nadležna tijela dostavljaju od 2010.

107

U skladu s člankom 78. stavkom 6. Uredbe (EZ) br. 1083/2006 doprinos iz fondova financijskim instrumentima uključen je u zahtjeve za plaćanje koji se podnose Komisiji. U skladu s Komisijinim smjernicama te bi rashode uvijek trebalo uključiti u revidiranu dokumentaciju. Uz revizije utvrđene u dogovorenoj revizijskoj metodologiji, revizijska tijela mogu obavljati tematske revizije financijskih instrumenata kojima su obuhvaćeni osnivanje fonda i stvarna provedba projekata revizijom uzorka transakcija na razini financijskih posrednika i/ili krajnjih primatelja. Za potrebe izjave o zaključenju revizijska tijela dobit će i pružiti jamstvo u pogledu zakonitosti i pravilnosti doprinosa iz operativnog programa uplaćenog u fondove za provedbu financijskih instrumenata, ali i upotrebe doprinosa iz operativnog programa u predmetnim transakcijama koje izvršavaju konačni primatelji.

U pogledu EPFRR-a Komisija je zatražila da tijela za ovjeravanje za posljednje poravnanje računa potvrde prihvatljive rashode za financijske instrumente.

Komisija upućuje na svoj odgovor u odlomku 100.

108

U pogledu ruralnog razvoja agencije za plaćanje i tijela za ovjeravanje trebali bi provjeriti stvarnu upotrebu prethodne tranše prije odobravanja sljedećeg plaćanja. Osim toga, odgovarajuća provedba i dobro financijsko upravljanje osiguravaju se i iscrpnim zahtjevima za izvješćivanje koji su utvrđeni u članku 46. Uredbe 1303/2013.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 109. i 110.:

U nacionalnim i međunarodnim standardima zahtijeva se da se predujmovi plate po potpisivanju ugovora. Plaćanje predujma stoga je preduvjet za pokretanje izvršenja radova i usluga.

111

Ugovorni predujmovi prihvatljivi su samo pod uvjetom da su plaćani u skladu s nacionalnim propisima i uobičajenom tržišnom praksom. Stoga nije vjerojatno da oni predstavljaju visok postotak; ako je to točno, za to postoji tržišni razlog.

Komisija je utvrdila da su plaćanja predujmova prihvatljiva samo ako je fizička vrijednost odgovarajuće provedbe najmanje jednaka predujmovima pri zaključenju. To je element koji se provjerava već u okviru provjera upravljanja. U tom pogledu nacionalna nadležna tijela trebaju provjeriti jesu li plaćanja izvršena na temelju odluke o dodjeli i jesu li pretvorena u stvarne radove ili usluge.

To je pitanje već pojašnjeno u programskom razdoblju 2000. – 2006.

Revizijskim jamstvom koje osiguravaju revizijska tijela pri zaključenju obuhvatit će se i pitanje ugovornih predujmova te činjenica da su upravljačka tijela provjerila njihovu prihvatljivost, kao što je rečeno svim revizijskim tijelima tijekom godišnjeg koordinacijskog sastanka za reviziju 2016. i sastanka skupine Homologues u rujnu 2016. (vidi odlomak 113.).

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 114. i 115.:

Komisija podsjeća na činjenicu da su države članice obvezne prijaviti mjere državne potpore i da Komisijina odluka o velikom projektu nije odluka o sukladnosti velikog projekta s pravilima o državnim potporama.

Međutim, prijava državne potpore potrebna je samo za ograničeni broj velikih projekata (prijava nije potrebna npr. ako nema državne potpore ili ako je projekt obuhvaćen područjem primjene Uredbe o skupnom izuzeću ili odobrenim programom potpora).

Nadalje, potrebno je razlikovati stanje prije i nakon presude Leipzig – Halle te programska razdoblja 2007. – 2013. i 2014. – 2020.

Komisija napominje i da je GU REGIO u okviru savjetovanja među službama s GU-om COMP razgovarao o odlukama o velikim projektima već i prije kraja 2012., ali ne sustavno.

Nakon presude Leipzig – Halle GU REGIO i GU COMP poboljšali su svoju suradnju u pogledu procjene prijava velikih projekata. Komisija naglašava da ne postoji veliki projekt za koji je Komisija posljednjih godina donijela odluku kojom se odobrava financiranje iz EFRR-a ili KF-a i za koji je kasnije donesena negativna odluka u okviru pravila o državnim potporama. To pokazuje da uspostavljeni mehanizmi suradnje dobro funkcioniraju u praksi.

Zaključci i preporuke

1. preporuka

Komisija ne prihvaća ovu preporuku.

Komisija u ovoj fazi ne može preuzeti posebnu obvezu u pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020.

Već je uložen znatan napor u usklađivanje pravila za ESI fondove za razdoblje 2014. – 2020. za pojedinačne računovodstvene godine i pri zaključenju. Komisija će nastojati dodatno uskladiti regulatorne odredbe među fondovima, uključujući u pogledu postupaka utvrđivanja terminologije, jamstvenih postupaka i postupaka zaključenja, kad god se time osigurava bolje upravljanje fondovima EU-a i pridonosi jednostavnijoj i učinkovitijoj provedbi u državama članicama i regijama.

Komisija smatra da se usklađivanjem postupaka u području ruralnog razvoja i kohezije ne smije narušiti dosljednost provedbe ZPP-a. Zakonodavac je prepoznao važnost očuvanja sinergija ostvarenih između dvaju stupova (EFJP-a i EPFRR-a) (uvodna izjava 4. Uredbe 1303/2013³). Za oba je stupa ZPP-a utvrđivanje sukladnosti neovisno od godišnjeg financijskog poravnanja.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 119. i 120.:

U području ruralnog razvoja Komisija se nije susrela s pritužbama država članica u pogledu neispunjenih očekivanja. Postupkom zaključenja rješavaju se sva financijska pitanja. Taj je postupak odvojen od utvrđivanja sukladnosti.

U skladu s primjenjivim zakonodavstvom (članak 52. Uredbe 1306/2013) postupcima utvrđivanja sukladnosti obuhvaćeno je razdoblje od 24 mjeseca prije pokretanja istrage. Države članice upoznate su sa strukturom sustava. Jasno ih se obavješćuje o razdoblju obuhvaćenom svakom istragom. U prethodnom programskom razdoblju, u području ruralnog razvoja, financijski ispravci isto su tako doneseni nakon zaključenja razdoblja 2000. – 2006. Države članice nisu dovodile u pitanje vrijeme donošenja odluka o financijskim ispravcima.

121

Za rashode ZPP-a, uključujući ruralni razvoj, zakonodavac je utvrdio razliku između, s jedne strane, postupaka godišnjeg financijskog poravnanja i zaključenja te, s druge strane, postupka utvrđivanja sukladnosti za razdoblje 2007. – 2013. i potvrdio je za razdoblje 2014. – 2020. Razlikovanje računovodstvenih pitanja te pitanja zakonitosti i pravilnosti pokazalo se učinkovitim i djelotvornim.

122

Komisija smatra da se to specifično izvješćivanje o konačnom ishodu zaključenja programskog razdoblja u cjelini može osigurati u okviru godišnjeg izvješća o radu odgovarajućih glavnih uprava.

123

Komisija upućuje na svoje odgovore u odlomcima 40. i 54.

U području kohezijske politike u godišnjim su izvješćima o radu navedene pojedinosti o unutarnjim procesima kojima je svrha osigurati odgovarajuće upravljanje rizikom povezanim sa zakonitošću i pravilnošću predmetnih transakcija, uzimajući u obzir višegodišnju prirodu programa te prirodu predmetnih plaćanja. U tom je pogledu za razdoblje 2007. – 2013. cilj kontrole osigurati da kumulativni preostali rizik svakog programa kumulativno ne prelazi 2 %, na temelju svih dostupnih rezultata revizije. Za razdoblje 2014. – 2020. uredbom je uvedeno godišnje prihvaćanje računa te, stoga, i Komisijino godišnje prihvaćanje blokova zakonitih i pravilnih rashoda te prihvaćanja završnog izvješća o provedbi za pojedini program kao uvjet za prihvaćanje konačne isplate.

Za EPFRR za razdoblja 2007. – 2013. i 2014. – 2020. zakonodavac je predvidio zaključenje na temelju godišnjeg financijskog poravnanja računa, uz mogućnost primjene financijskih ispravaka u okviru revizija sukladnosti nakon izvršenja konačne isplate. U godišnjim izvješćima o radu i dalje će se navoditi pojedinosti o uspješnosti mjera ruralnog razvoja i izvješćivati o sukladnosti na temelju godišnjeg financijskog poravnanja i rezultata revizija sukladnosti.

Komisija u ovoj fazi ne može preuzeti posebnu obvezu u pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020.

125

Kako preostali rizik za proračun EU-a ne bi premašio 2 %, u području ruralnog razvoja Komisija je uspostavila postupke kojima je svrha osigurati odgovarajuće upravljanje rizikom povezanim sa zakonitošću i pravilnošću predmetnih transakcija, uzimajući u obzir višegodišnju prirodu programa te prirodu predmetnih plaćanja.

Zakonitost i pravilnost rashoda provjeravaju se u okviru postupka utvrđivanja sukladnosti koji se provodi odvojeno i neovisno od postupka zaključenja. Financijski ispravci uvode se kao rezultat postupka utvrđivanja sukladnosti.

U trenutačnom se regulatornom okviru i dalje mogu donositi odluke o utvrđivanju sukladnosti, čak i nakon zaključenja programa.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 126. i 127.:

Za razdoblje 2007. – 2013. ne postoji pravna osnova na temelju koje Komisija izvršenje konačne isplate pri zaključenju izravno može povezati sa stvarnim postignućima na razini programa / prioritetne osi.

Činjenica da ne postoji bliska regulatorna poveznica između uspješnosti i plaćanja ne znači da nisu provedene evaluacija i procjena uspješnosti programa.

Okvirom uspješnosti uspostavljenim za razdoblje 2014. – 2020. stvorit će se poveznica između plaćanja i postizanja izlaznih proizvoda i rezultata na razini prioritetne osi.

2. preporuka

Komisija ne prihvaća ovu preporuku.

Komisija u ovoj fazi ne može preuzeti posebnu obvezu u pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020.

U području kohezijske politike u propisima uspostavljenima za programsko razdoblje 2014. – 2020. već su predviđeni elementi koje je Sud zatražio u obje alineje.

U pogledu drugog dijela preporuke o uspješnosti na temelju članka 22. stavka 7. Uredbe o zajedničkim odredbama Komisija može primijeniti financijske ispravke kad utvrdi ozbiljan propust u postizanju ciljeva koji se odnose na financijske pokazatelje, pokazatelje ostvarenja i ključne korake provedbe navedene u okviru uspješnosti.

Komisija smatra da se daljnjim usklađivanjem različitih područja politika ne bi se smjele narušiti sinergije ostvarene u upravljanju dvama fondovima ZPP-a – EFJP-om i EPFRR-om. Zakonodavac je prepoznao važnost očuvanja sinergija ostvarenih između dvaju stupova (EFJP-a i EPFRR-a) (uvodna izjava 4. Uredbe 1303/2013⁴).

3. preporuka

Komisija ne prihvaća ovu preporuku.

Komisija će nastaviti potpuno transparentno obavješćivati proračunsko tijelo o provedbi programa, uključujući ishod zaključenja. No u ovoj fazi ne može preuzeti posebnu obvezu u pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020.

129

Komisija je obvezna postupati u skladu s uspostavljenim regulatornim okvirom o kojem je odluku donio zakonodavac.

Preklapanje dvaju razdoblja potrebno je s obzirom na to da je za brojne operacije potrebno nekoliko godina za provedbu te da će uvijek postojati faza pokretanja i faza završavanja.

Službe Komisije potaknule su države članice da u tu svrhu povećaju kapacitete za zaključivanje i upotrijebe tehničku pomoć za razdoblje 2007. – 2013. ili 2014. – 2020.

Priprema postupka zaključenja započela je prije isteka razdoblja prihvatljivosti te je on bio u punom jeku neposredno nakon isteka razdoblja prihvatljivosti. Države članice imale su dvije dodatne godine (tri godine u slučaju programa u razdoblju 2014. – 2020.) za provedbu svojih programa. Time se omogućuje bolje upravljanje programima i njihova apsorpcija, uzimajući u obzir potrebu za provedbom višegodišnjih programa, smanjuje pritisak i radno opterećenje za uključena nadležna tijela te omogućuje bolji prijelaz između razdoblja.

130

Komisija je čvrsto uvjerena da će prekid preklapanja razdoblja prihvatljivosti dovesti do slabije provedbe politike.

131

Kraće razdoblje odobreno u području ruralnog razvoja može se objasniti činjenicom da postupak ovjeravanja i poravnanja računa postoji više od desetljeća i da se općenito može reći da tijela za ovjeravanje i agencije za plaćanje razumiju zahtjeve.

Komisija smatra da je potrebno pronaći ravnotežu između smanjivanja administrativnog opterećenja i pružanja jamstva u pogledu zakonitosti i pravilnosti rashoda.

4. preporuka

Komisija ne prihvaća ovu preporuku.

Komisija je čvrsto uvjerena da će prekid preklapanja razdoblja prihvatljivosti dovesti do slabije provedbe politike, smanjenja mogućnosti za odlučivanje o višegodišnjim projektima u posljednjoj godini razdoblja provedbe zbog nametanja dodatnog administrativnog opterećenja te će ometati prijelaz između razdoblja. U pogledu EPFRR-a to bi negativno utjecalo na nesmetanu provedbu višegodišnjih sporazuma u području okoliša ili projekata pokretanja poslovanja koji se temelje na višegodišnjim poslovnim planovima.

133

Komisija smatra da su za sva ključna područja koja su relevantna za zaključenje određeni rokovi.

Za kohezijsku politiku ključna područja važna za zaključenje jesu provedba (razmatrano u završnom izvješću o provedbi), zakonitost i pravilnost rashoda (razmatrano u izjavi o zaključenju i završnom izvješću o kontroli) te, konačno, završni izvještaj o rashodima. Rokovi za ta područja navedeni su u Uredbi. Točnije, Komisija je obvezna u roku od pet mjeseci obavijestiti državu članicu o svojem mišljenju o sadržaju završnog izvješća o provedbi i izjave o zaključenju. Za razdoblje 2007. – 2013. treba još odobriti manje od 2 % velikih projekata.

Ključni rokovi u području ruralnog razvoja navedeni su u zakonodavstvu (npr. dostavljanje dokumentacije za zaključenje, konačna isplata). Međutim, neki rokovi nisu posebno određeni čime se omogućuje dostatno vrijeme za osiguravanje odgovarajuće odluke o zaključenju i zaštite proračuna EU-a.

5. preporuka

Komisija napominje da je ova preporuka upućena državama članicama

6. preporuka

Komisija prihvaća ovu preporuku.

Komisija trenutačno radi na preostalim odlukama o velikim projektima za razdoblje 2007. – 2013. kako bi ih donijela najkasnije krajem 2016. Uspostavljeni su postupci za donošenje odluka o velikim projektima u roku od tri mjeseca, kako se zahtijeva u uredbama. Za razdoblje 2007. – 2013. još treba odobriti manje od 2 % velikih projekata.

U pogledu programskog razdoblja 2014. – 2020. Komisija je ubrzala postupak odlučivanja o velikim projektima koji se trenutačno u prosjeku odobravaju za 110 dana.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 134. i 135.:

Općenito se smjernice za zaključivanje ne mogu smatrati dodatnim zahtjevima, nego im je svrha pojasniti Komisijino razumijevanje primjenjivih odredaba te njezinih očekivanja. U njima su navedene i preporuke državama članicama kojima bi se, ako ih slijede, trebao olakšati postupak zaključenja. Tako se smjernicama osigurava veća dosljednost i transparentnost propisa za države članice te se njima, kao takvima, pruža jamstvo državama članicama u pogledu Komisijinih zahtjeva za zaključenje.

Komisija napominje da Sud ta pojašnjenja smatra korisnima i primjerenima, na primjer za stopu preostalog rizika (vidi odlomke 123. i 135.).

Komisija je objasnila svoje stajalište o pravnoj mogućnosti koja se u članku 78. stavku 6. Opće uredbe nudi za razdoblje 2007. – 2013. u pogledu razmatranja prihvatljivih rashoda za financijske instrumente pri zaključenju. Vidi odgovor Komisije na 3. preporuku Godišnjeg izvješća Suda za 2015.

Komisija upućuje i na svoj odgovor u odlomku 89.

Komisija smatra da se u smjernicama za zaključenje na odgovarajući način pojašnjavaju specifični propisi za pojedine faze projekata koji nisu veliki te da se time neće zakomplicirati postupak zaključenja.

137

Komisija smatra da unutarnja priprema za zaključenje dobro napreduje kako bi se osigurao nesmetan postupak zaključenja.

Države članice odgovorne su za osiguravanje odgovarajuće podjele zadataka i koordinacije unutar nacionalne uprave.

138

Komisija naglašava da je za zaključenje razdoblja 2007. – 2013. rizik od neopravdanih smanjenja konačnih stopa pogreške koje prijave države članice ublažen izdavanjem godišnjih izvješća o kontroli i provedbom financijskih ispravaka u slučaju kad su stope preostale pogreške iznad praga značajnosti. Komisija za svaku godinu i pri zaključenju detaljno analizira i potvrđuje stopu pogreške koju su prijavila revizijska tijela. Svake godine taj postupak provjerava Sud.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 139. i 140.:

Potrebno je napomenuti da je prijava državne potpore potrebna samo za ograničeni broj velikih projekata (prijava nije potrebna npr. ako nema državne potpore ili ako je projekt obuhvaćen područjem primjene Uredbe o skupnom izuzeću ili odobrenim programom potpora).

Komisija upućuje na svoj odgovor na 4. preporuku u Tematskom izvješću br. 24/2016.

U pogledu provjere sukladnosti velikih projekata s propisima o državnoj potpori Komisija je odbila preporuku jer smatra da je ona u suprotnosti s Komisijinim ciljevima iz smjernica koje su državama članicama dane 2012. i u skladu s kojima projekte o kojima je odluka donesena prije tog datuma nije potrebno ponovno sustavno ispitati, čime se državama članicama omogućuje izbor hoće li ih prijaviti, te je državama članicama i korisnicima potrebno osigurati stabilnost u pogledu postupanja s tim projektima.

141

U području ruralnog razvoja Komisija je svjesna da, kao i za sve ostale mjere kojima upravlja agencija za plaćanje, za financijske instrumente postoji rizik od proglašavanja rashoda nespojivima.

Međutim, Komisija bi htjela naglasiti da je već u prethodnim revizijama države članice upozorila na moguću nepravilnu potrošnju.

Revizije namijenjene zaključenju jamstvenih fondova već su planirane i mogu dovesti do financijskih ispravaka ako to bude potrebno.

U pogledu prihvatljivosti rashoda povezanih s financijskim instrumentima i ugovornim predujmovima nacionalnim nadležnim tijelima već su dostavljena specifična pojašnjenja za njihova jamstva pri zaključenju.

U području kohezijske politike Komisija upućuje na svoje odgovore u odlomcima 100. i 107.

7. preporuka

Komisija prihvaća ovu preporuku.

U pogledu prihvatljivosti rashoda povezanih s financijskim instrumentima i ugovornim predujmovima tijelima za programe već su dostavljena specifična pojašnjenja za njihova jamstva pri zaključenju.

1„Što se tiče zajedničke poljoprivredne politike (ZPP), usklađivanjem pravila upravljanja i nadzora za prvi (Europski fond za jamstva u poljoprivredi - EFJP) i drugi stup (EPFRR) ZPP-a već je bila ostvarena značajna sinergija. Stoga bi trebalo očuvati snažnu vezu između EFJP-a i EPFRR-a i održavati postojeće strukture u državama članicama.”

2http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/guidelines/closure_2007_2013/qa_closure20072013_en.pdf

3„Što se tiče zajedničke poljoprivredne politike (ZPP), usklađivanjem pravila upravljanja i nadzora za prvi (Europski fond za jamstva u poljoprivredi - EFJP) i drugi stup (EPFRR) ZPP-a već je bila ostvarena značajna sinergija. Stoga bi trebalo očuvati snažnu vezu između EFJP-a i EPFRR-a i održavati postojeće strukture u državama članicama.”

4„Što se tiče zajedničke poljoprivredne politike (ZPP), usklađivanjem pravila upravljanja i nadzora za prvi (Europski fond za jamstva u poljoprivredi - EFJP) i drugi stup (EPFRR) ZPP-a već je bila ostvarena značajna sinergija. Stoga bi trebalo očuvati snažnu vezu između EFJP-a i EPFRR-a i održavati postojeće strukture u državama članicama.”

QJ-AB-16-035-HR-E    ISSN 2315-2230

Nakon završetka programskog razdoblja, kohezijski programi i programi ruralnog razvoja moraju se zaključiti, a sve financijske obveze nastale u okviru programa podmiriti. I Komisija i države članice imaju posebne zadatke i odgovornosti u postupku zaključenja. Ovom revizijom ispitivali smo pruža li se pravilima i postupcima za zaključenje osnova na kojoj Komisija i države članice mogu učinkovito i pravovremeno zaključiti programe. Općenito smo utvrdili da smjernice Komisije o zaključenju u područjima kohezije i ruralnog razvoja za razdoblje 2007. – 2013. pružaju državama članicama odgovarajući temelj za djelotvornu pripremu za zaključenje, no utvrdili smo određene nedostatke i rizike koje je potrebno ukloniti tijekom postupka zaključenja. Također iznosimo niz preporuka u vezi sa zakonodavnim okvirom za razdoblje nakon 2020. godine.