EUROPESE REKENKAMER

12, rue Alcide De Gasperi

L-1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1

Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx

Website: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2017

Print | ISBN 978-92-872-6725-2 | ISSN 1831-0915 | doi:10.2865/595617 | QJ-AB-16-035-NL-C
PDF | ISBN 978-92-872-6779-5 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/1736 | QJ-AB-16-035-NL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6720-7 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/070492 | QJ-AB-16-035-NL-E

© Europese Unie, 2017

Overneming met bronvermelding toegestaan.

WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?

Gratis publicaties:

•één exemplaar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•meerdere exemplaren of posters/kaarten:
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).

(*)De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Gebeurtenis | Datum
Vaststelling controleplan („APM”)/begin van de controle | 15.9.2015
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de Commissie (of andere gecontroleerde) | 13.10.2016
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure | 14.12.2016
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen van de Commissie (of andere gecontroleerde) | 25.1.2017

NL
2016

nr. 36

Speciaal verslag

Een beoordeling van
de regelingen voor
de afsluiting van
de programma’s 2007-2013
voor cohesie en
plattelandsontwikkeling

(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer II, die onder leiding staat van ERK-lid Iliana Ivanova en gespecialiseerd is in het uitgaventerrein investeringen ten behoeve van cohesie, groei en inclusie. De controle werd verricht in samenwerking met controlekamer I, die gespecialiseerd is in duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen. De controle werd geleid door Ladislav Balko, rapporterend lid, ondersteund door Branislav Urbanič, kabinetschef; Niels-Erik Brokopp, hoofdmanager; Mariya Zhekova, taakleider; Charlotta Törneling, adjunct-taakleider; Milan Smid, Judit Oroszki en Maria Ploumaki, controleurs.

Van links naar rechts: C. Törneling, B. Urbanič, J. Oroszki, M. Smid, L. Balko, N.-E. Brokopp, M. Zhekova.

Inhoud

Verklarende woordenlijst

Samenvatting

Inleiding

Afsluiting van meerjarenprogramma’s op het gebied van de beleidsterreinen cohesie en plattelandsontwikkeling

Verantwoordelijkheden in het afsluitingsproces: de lidstaten en de Commissie

Reikwijdte en aanpak van de controle

Opmerkingen

De regels voor afsluiting zijn verbeterd, maar er zijn verdere stappen nodig om deze doeltreffender en tijdiger te maken

Aanzienlijke wijzigingen in de afsluitingsregelingen sinds de periode 2000-2006 op het gebied van cohesie en plattelandsontwikkeling

Bij de afsluiting van de programma’s 2007-2013 voor cohesie wordt rekening gehouden met wettigheid en regelmatigheid, maar bij plattelandsontwikkeling wordt dit aspect gescheiden van de afsluiting behandeld

Bij de afsluiting wordt niet voldoende rekening gehouden met de verwezenlijking van outputs en resultaten

Het Europees Parlement en de Raad ontvangen geen geconsolideerd afsluitingsverslag over de wettigheid en de regelmatigheid van de uitgaven en de verwezenlijkte outputs en resultaten

Als gevolg van de overlapping van subsidiabiliteitsperioden wordt de afsluiting pas verscheidene jaren na afloop van de programmaperiode gestart

De Commissie bood passende en tijdige ondersteuning om de lidstaten te helpen bij de voorbereiding van de afsluiting van de programma’s 2007-2013, maar zij moet waakzaam blijven om te zorgen voor een deugdelijke tenuitvoerlegging door de lidstaten

De Commissie heeft uitgebreide en tijdige richtsnoeren inzake de afsluiting van de periode 2007-2013 uitgebracht

Bepaalde voorschriften in de richtsnoeren voor cohesie strekken verder dan de wettelijke bepalingen

De lidstaten zijn tevreden met de steun van de Commissie, maar coördinatie tussen nationale en regionale autoriteiten is van essentieel belang

De Commissie moet waakzaam blijven om de deugdelijkheid van de afsluiting van de periode 2007-2013 te waarborgen

Conclusies en aanbevelingen

Bijlage I | — | Rechtsgrondslag voor de afsluiting van de programma’s voor de periode 2007-2013
Bijlage II | — | Beheer en controle van de programma’s voor de periode 2007-2013 op het niveau van de lidstaten
Bijlage III | — | Ontwikkeling van het kader voor zekerheid van de Commissie en de afsluitingsregelingen gedurende drie perioden
Bijlage IV | — | Overzicht van de belangrijkste kwesties die nadere verduidelijking behoeven voor de afsluiting van de periode 2007-2013 — reacties van autoriteiten van de lidstaten op enquête-/interviewvragen

Antwoorden van de Commissie

Verklarende woordenlijst

Cohesiebeleid: het cohesiebeleid is een van de grootste beleidsterreinen waaraan de EU-begroting wordt besteed. Het doel ervan is het verschil in ontwikkelingsniveau tussen verschillende regio’s terug te dringen, industriegebieden met afnemende economische activiteit te herstructureren en plattelandsgebieden te diversifiëren, en grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking te bevorderen. Het wordt gefinancierd uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF) en het Cohesiefonds (CF).

Concrete acties: een project dat, groep van projecten of een andere actie die is geselecteerd aan de hand van de criteria die zijn vastgesteld voor het operationele of het plattelandsontwikkelingsprogramma en dat/die door een of meer begunstigden wordt uitgevoerd ter verwezenlijking van de doelstellingen van het programma.

Conformiteitsgoedkeuring: besluiten van de Commissie over uitgaven die van EU-financiering uitgesloten dienen te worden, omdat ze niet in overeenstemming met de EU-regels zijn gedaan. Dergelijke besluiten hebben over het algemeen betrekking op de uitgaven die zijn gedaan in meer dan één begrotingsjaar.

Eindsaldo: het bedrag dat wordt betaald of teruggevorderd bij de afsluiting van een operationeel of plattelandsontwikkelingsprogramma, zoals gedefinieerd in de afsluitingsrichtsnoeren.

Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF): de ESIF omvatten vijf afzonderlijke fondsen die regionale onevenwichtigheden in de hele Unie moeten terugdringen, en waarvoor beleidskaders zijn vastgesteld voor de zevenjarige MFK-begrotingsperiode. Deze fondsen zijn het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Cohesiefonds (CF), het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV).

Financiële correcties: financiële correcties moeten de EU-begroting beschermen tegen de last van onterechte of onregelmatige uitgaven. Bij uitgaven onder gedeeld beheer is de taak van het terugvorderen van ten onrechte betaalde bedragen in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de lidstaat. Financiële correcties kunnen worden aangebracht door de onregelmatige uitgaven af te trekken van de uitgavendeclaraties van de lidstaat of door terugvordering bij de begunstigden. Financiële correcties kunnen ook worden opgelegd door de Commissie.

Financiële goedkeuring: het jaarlijkse besluit van de Commissie betreffende de volledigheid, nauwkeurigheid en waarachtigheid van de jaarrekeningen die worden ingediend door de erkende betaalorganen. Ten behoeve van dit besluit vereist de Commissie dat de rekeningen worden gecertificeerd door onafhankelijke certificerende instanties.

Financiële nettocorrecties: financiële correcties die door de Commissie worden opgelegd wanneer de lidstaten onregelmatige middelen moeten terugbetalen aan de EU-begroting, wat leidt tot een definitieve verlaging van de middelen voor de lidstaat in kwestie.

Financieringsinstrument: de algemene term voor contracten op grond waarvan de houder een vordering heeft op een debiteur. De EU biedt steun voor drie soorten financieringsinstrumenten: kapitaalinstrumenten, lening- en garantie-instrumenten. Kapitaalinstrumenten en leninginstrumenten zijn contracten tussen een investeerder en een entiteit waarin is geïnvesteerd of tussen een leningverstrekker en een leningnemer. Garanties zijn contracten waarbij een garant de rechten van een investeerder of leningverstrekker garandeert.

Gedeeld beheer: een methode om de EU-begroting uit te voeren waarbij de Commissie de uitvoeringstaken delegeert aan de lidstaten, maar toch de eindverantwoordelijkheid behoudt.

Goedkeuring van de rekeningen: een procedure in twee fasen, die wordt uitgevoerd door de Commissie, om ervoor te zorgen dat de lidstaten hun verantwoordelijkheden ten aanzien van de betalingen die zijn gedaan in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) naar behoren nakomen. De procedure bestaat uit een jaarlijkse financiële goedkeuring van de rekeningen van elk betaalorgaan en een meerjarige conformiteitsgoedkeuring met betrekking tot de conformiteit van verrichtingen met de EU-regelgeving.

Groot project: een project dat bestaat uit een reeks economisch onscheidbare werkzaamheden met een specifieke technische functie en dat op duidelijk omschreven doelstellingen is gericht, waarbij de totale kosten die voor de bepaling van de bijdrage van de fondsen worden beoordeeld hoger zijn dan 50 miljoen euro (voor de programmaperiode 2007-2013). De goedkeuring van de Commissie is vereist op het algemene projectniveau.

Jaarlijks activiteitenverslag (JAV): in jaarlijkse activiteitenverslagen worden onder meer de resultaten aangeven van de concrete acties ten opzichte van de vastgestelde doelstellingen, de daaraan verbonden risico’s en de vorm van de interne controle. De „gedelegeerd ordonnateur” moet zijn/haar instelling een jaarlijks activiteitenverslag verstrekken over de uitoefening van zijn/haar taken, vergezeld van gegevens over financiën en beheer; voor de Commissie geldt dit sinds de begrotingsprocedure van 2001 en voor alle instellingen van de Europese Unie (EU) sinds 2003.

Materialiteitsniveau: controleurs beoordelen of de financiële staten op alle materiële punten zijn opgesteld overeenkomstig bepaalde regels. Bepalen wat van materieel belang is, berust op vakkundige oordeelsvorming. Het door de Commissie gehanteerde materialiteitsniveau ligt momenteel op 2 % en geeft het aandeel weer van onjuiste of onregelmatige uitgaven in de gecontroleerde bestedingen van de EU.

Meerjarig financieel kader (MFK): in het MFK worden de uitgavenprioriteiten en maximale bedragen vastgelegd die de EU op bepaalde gebieden gedurende een vast aantal jaren mag uitgeven. De uitgavenmaxima in de MFK-verordening zijn altijd hoger dan die in de EU-begroting. Het MFK omvat ook inkomstenbronnen voor de EU-begroting en correctiemechanismen voor de betreffende periode. Het huidige MFK bestrijkt de periode 2014-2020, terwijl de vorige MFK’s de perioden 2007-2013 en 2000-2006 bestreken (Agenda 2000).

Operationeel programma (OP): in een OP worden de prioriteiten en specifieke doelstellingen van een lidstaat uiteengezet en wordt beschreven hoe de financiering (EU-financiering en nationale overheids- en particuliere cofinanciering) gedurende een bepaalde periode (momenteel zeven jaar) zal worden gebruikt om projecten te financieren. De projecten van een operationeel programma moeten bijdragen tot een aantal doelstellingen. De financiering van OP’s kan afkomstig zijn uit het EFRO, het CF en/of het ESF. Een OP wordt opgesteld door de lidstaat en dient door de Commissie te zijn goedgekeurd voordat er betalingen uit de EU-begroting kunnen worden verricht. OP’s kunnen alleen tijdens de betreffende programmaperiode worden gewijzigd als beide partijen daarmee akkoord gaan.

Plattelandsontwikkelingsbeleid: de tweede pijler van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, die wordt gecofinancierd door het Elfpo. Het beleid heeft tot doel het platteland en de situatie van inwoners ervan te verbeteren door het concurrentievermogen van de land- en de bosbouwsector te vergroten, het milieu en de levenskwaliteit op het platteland te verbeteren en diversificatie van de plattelandseconomie te bevorderen. Dit beleid omvat de oppervlaktegerelateerde en niet-oppervlaktegerelateerde maatregelen. De laatstgenoemde maatregelen zijn doorgaans investeringsmaatregelen, zoals modernisering van landbouwbedrijven en het opzetten van openbare infrastructuur in plattelandsgebieden.

Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP): een door een lidstaat opgesteld en door de Commissie goedgekeurd programmadocument voor de planning en monitoring van de uitvoering van het EU-beleid inzake plattelandsontwikkeling op regionaal of nationaal niveau. In een POP worden de prioriteiten en specifieke doelstellingen van een lidstaat uiteengezet en wordt beschreven hoe de financiering (EU-financiering en nationale overheidscofinanciering) gedurende een bepaalde periode (momenteel zeven jaar) zal worden gebruikt. POP’s worden gecofinancierd door het Elfpo.

Prestatiereserve: 6 % van de middelen die worden toegewezen aan het EFRO, het ESF, het CF of het Elfpo en die beschikbaar moeten worden gemaakt na de evaluatie van de prestaties in 2019, mits bepaalde voorwaarden worden nageleefd of overschreden.

Restrisicopercentage: een schatting van het deel van de cumulatieve gedeclareerde uitgaven voor elk programma gedurende de gehele programmaperiode dat niet wettig en regelmatig is. In het restrisicopercentage wordt rekening gehouden met alle financiële correcties die sinds het begin van de periode zijn toegepast en de totale uitgaven die zijn gedeclareerd bij afsluiting.

Terugvordering: een van de twee mogelijkheden om een financiële correctie toe te passen (de andere is intrekking). De lidstaat laat de uitgaven in het programma tot het ten onrecht betaalde bedrag is teruggevorderd bij de begunstigden en trekt deze af van de volgende uitgavendeclaratie zodra de terugvordering heeft plaatsgevonden.

Samenvatting

I

De uitgaven voor cohesie en plattelandsontwikkeling vertegenwoordigen een groot deel (ongeveer 44 %) van de algemene begroting van de Europese Unie (EU). De twee beleidsterreinen hebben elkaar aanvullende doelstellingen en worden uitgevoerd door middel van instrumenten met vergelijkbare beheers- en controlesystemen.

II

De EU-uitgaven worden gewoonlijk gepland en uitgevoerd binnen een meerjarig „financieel kader” (MFK) waarin de programmering voor een bepaalde periode van meerdere jaren is vastgesteld. Deze periode valt samen met de programmaperioden voor de beleidsterreinen cohesie en plattelandsontwikkeling. De drie laatste programmaperioden bestrijken 2000-2006, 2007-2013 en 2014-2020. Uit onze controles tijdens de periode 2007-2013 is gebleken dat cohesie en plattelandsontwikkeling vatbaar zijn voor onregelmatige uitgaven op een niveau van materieel belang.

III

Na het einde van de programmaperiode moeten cohesie- en plattelandsontwikkelingsprogramma’s worden afgesloten en financieel worden afgewikkeld. Hierbij moet het aandeel van de EU in de cofinanciering van de onregelmatige uitgaven worden vastgesteld en worden teruggestort in de EU-begroting. Zowel de Commissie als de lidstaten hebben specifieke taken en verantwoordelijkheden in het afsluitingsproces. Deze zijn voorgeschreven in de verordeningen en verder verduidelijkt in richtsnoeren van de Commissie.

IV

Voor deze controle hebben wij onderzocht of de regels en procedures voor de afsluiting een basis vormen voor de Commissie en de lidstaten om programma’s voor cohesie en plattelandsontwikkeling op doelmatige en tijdige wijze af te sluiten. Voor de twee beleidsterreinen hebben we de afsluitingsregelingen vergeleken van drie programmaperioden en daarbij hebben wij met name beoordeeld hoe de Commissie zekerheid verkrijgt dat de definitieve declaratie uitgaven omvat die wettig en regelmatig zijn en die zijn gebruikt in overeenstemming met de doelstellingen van het programma. Ook hebben wij een analyse gemaakt van de tijdigheid van het afsluitingsproces en van de vraag of de begrotingsautoriteit op de hoogte wordt gebracht van de resultaten van de afsluiting van de programma’s.

V

De afsluitingsregelingen voor de beleidsterreinen cohesie en plattelandsontwikkeling hebben gedurende die drie programmaperioden een ontwikkeling doorgemaakt. Voor de periode 2000-2006 waren de regelingen voor beide beleidsterreinen gelijk. De uitgaven werden cumulatief gedeclareerd en werden door de Commissie pas bij de afsluiting aanvaard. In de periode 2007-2013 waren de lidstaten verplicht jaarlijkse zekerheid te verschaffen aan de Commissie dat de uitgaven voor door de EU gefinancierde concrete acties wettig en regelmatig waren, maar deze verplichting werd op verschillende wijze ingevuld voor de twee beleidsterreinen.

VI

Voor cohesie kan afsluiting over het algemeen worden gezien als de definitieve aanvaarding dat de uitgaven wettig en regelmatig zijn. Daartoe berekent de Commissie voor elk programma een restrisicopercentage, waarbij zij rekening houdt met de financiële correcties voor de periode als geheel. Voor plattelandsontwikkeling werden de uitgaven van het programma echter jaarlijks goedgekeurd en de Commissie blijft, ook na de formele afsluiting van het programma, de wettigheid en de regelmatigheid controleren. Afsluiting is dus louter een financiële verrichting, waarbij de uitgaven niet als wettig en regelmatig worden aanvaard en er geen restrisicopercentage wordt berekend voor elk programma voor plattelandsontwikkeling.

VII

Voor de periode 2014-2020 is het kader voor zekerheid verder verbeterd en afgestemd tussen de twee uitgaventerreinen. De jaarlijkse goedkeuring van de rekeningen is nu een kenmerk van beide beleidsterreinen. Op het gebied van terminologie, timing en termijnen blijven er echter bepaalde verschillen bestaan.

VIII

Voor de periode 2007-2013 hebben wij geconstateerd dat er weinig aandacht was voor de verwezenlijking van outputs en resultaten. Op de beide beleidsterreinen bestaat geen rechtstreeks verband tussen de betaling van het eindsaldo bij de afsluiting en de daadwerkelijke verwezenlijking van outputs en resultaten, hoewel de lidstaten verplicht zijn hun programmaresultaten te rapporteren en deze verslaglegging door de Commissie nauwkeurig wordt geëvalueerd.

IX

Het tijdstip van afsluiting valt noch samen met het einde van de programmaperiode noch met dat van de subsidiabiliteitsperiode. De formele afsluitingsprocedure wordt doorgaans opgestart na het einde van de subsidiabiliteitsperiode, als de volgende programmaperiode al op volle kracht draait; afhankelijk van de omstandigheden kan het enkele jaren duren voordat deze is voltooid. De aanzienlijke overlapping van taken voor de verschillende perioden en de administratieve problemen die zich voordoen bij de follow-up van acties, waarvan sommige meer dan een decennium eerder plaatsvonden, vormen een risico voor de doeltreffendheid van de afsluiting van het programma. De mogelijkheid om de begroting van het programma tot twee jaar (n+2) en voor de periode 2014-2020 zelfs tot drie jaar (n+3) na afloop van de programmaperiode te besteden, vormt bovendien een belemmering om de programma’s van de volgende periode te starten.

X

Ook is er bezorgdheid ten aanzien van de verslaglegging door de Commissie over de uitkomst van de afsluiting van programma’s op beide beleidsterreinen. Van bijzonder belang is dat de Commissie de begrotingsautoriteit niet over het resultaat van het afsluitingsproces informeert (de regelmatigheid van uitgaven en de verwezenlijkte outputs en resultaten). Aangezien het begrotingsstelsel van de EU is gebaseerd op meerjarenprogrammering, zijn wij van mening dat de Commissie het Europees Parlement en de Raad een geconsolideerd afsluitingsverslag moet verstrekken met de belangrijkste gegevens over de meest relevante aspecten in verband met prestaties en naleving met betrekking tot de uitvoering van de programma’s.

XI

Om te garanderen dat de afsluitingsregelingen voor de beleidsterreinen cohesie en plattelandsontwikkeling de verantwoording en transparantie bij het gebruik van EU-middelen verbeteren, bevelen wij aan dat de Commissie:

-voorstelt de wettelijke bepalingen voor de afsluiting bij cohesie en plattelandsontwikkeling verder op elkaar af te stemmen, met als doel een geharmoniseerd jaarlijks zekerheidsproces voor de beide beleidsterreinen;

-een uiteindelijke aanvaarding door de Commissie invoert betreffende de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven en de behaalde outputs en resultaten zodra de programma’s zijn afgesloten. Daarvoor moeten procedures voor de berekening van een restrisicopercentage op programmaniveau worden vastgesteld, waarbij ervoor moet worden gezorgd dat dit percentage bij de afsluiting niet hoger is dan de materialiteitsdrempel. Ook moet er worden beoordeeld of de streefdoelen zijn bereikt en, indien nodig, moeten er financiële correcties worden opgelegd voor ontoereikende prestaties;

-specificeert hoe zij de begrotingsautoriteit zal informeren over het resultaat van het afsluitingsproces, en

-ervoor zorgt dat er geen overlapping is tussen de subsidiabiliteitsperioden door de subsidiabiliteit zo veel mogelijk af te stemmen op de programmaperiode, en vereist dat de programma’s onmiddellijk na het einde van de subsidiabiliteitsperiode worden afgesloten (waarbij de lidstaten maximaal zes maanden hebben om de afsluitingsdocumenten in te dienen, waarna de Commissie nog eens zes maanden heeft voor haar besluit).

Deze aanbevelingen dienen te worden uitgevoerd tijdens de voorbereiding van het wettelijk kader voor de periode na 2020.

XII

Wij hebben ook beoordeeld of de Commissie de lidstaten passende en tijdige begeleiding en ondersteuning heeft geboden bij hun voorbereiding op de afsluiting van de programma’s van de periode 2007-2013. Over het algemeen hebben we vastgesteld dat de afsluitingsrichtsnoeren van de Commissie voor de periode 2007-2013 voor cohesie en plattelandsontwikkeling een goede basis vormen voor de lidstaten om zich doeltreffend voor te bereiden op de afsluiting. De richtsnoeren waren tijdig en omvattend, en de Commissie heeft extra steun geboden om in de behoeften van de lidstaten te voorzien. De lidstaten waren tevreden met de steun van de Commissie en zij waren over het algemeen van mening dat zij goed waren voorbereid op de afsluiting van de programma’s.

XIII

Wij hebben bepaalde risico’s vastgesteld die moeten worden aangepakt bij de afsluiting van de programma’s voor cohesie en plattelandsontwikkeling voor de periode 2007-2013. Met name zijn er geen bindende termijnen voor bepaalde gebieden die relevant zijn voor de afsluiting en die kunnen leiden tot extra vertragingen in het afsluitingsproces. Ook constateerden wij dat sommige vereisten, namelijk het vereiste inzake het niet-functionerende projecten en de rapportage van een restrisicopercentage, helpen om de risico’s te beperken die aan afsluiting zijn verbonden. Andere, zoals de fasering van niet-grote projecten, zijn nodig maar kunnen, zoals ze nu zijn geformuleerd, de afsluiting ingewikkelder maken. Ten slotte zijn wij bezorgd dat de controles op het niveau van de lidstaten en/of de Commissie niet voldoende zijn om bij de afsluiting de wettigheid en de regelmatigheid te waarborgen van uitgaven met betrekking tot financieringsinstrumenten, contractuele voorschotten en sommige grote projecten waarbij sprake was van staatssteun.

XIV

De Commissie moet daarom waakzaam blijven om de deugdelijkheid van de afsluiting van de periode 2007-2013 te waarborgen. Om te waarborgen dat alle risico’s op de juiste wijze worden aangepakt tijdens de afsluiting van de programma’s voor cohesie en plattelandsontwikkeling voor de periode 2007-2013, bevelen we aan dat de Commissie ervoor moet zorgen dat:

-goedkeuringsbesluiten voor grote projecten snel worden genomen, en

-de lidstaten specifieke procedures uitvoeren ter verificatie van de subsidiabiliteit van uitgaven, met name die in verband met financieringsinstrumenten en contractuele voorschotten.

XV

Wij bevelen ook aan dat de beheersautoriteiten van de lidstaten de volledige EU-bijdrage tijdig aan de begunstigden van een project betalen.

Inleiding

Afsluiting van meerjarenprogramma’s op het gebied van de beleidsterreinen cohesie en plattelandsontwikkeling

Programmaperioden en begrotingstoewijzing

01

De uitgaven voor cohesie- en plattelandsontwikkelingsbeleid vertegenwoordigen een groot deel (ongeveer 44 %) van de algemene begroting van de EU. Deze en andere EU-uitgavenbeleidslijnen worden gewoonlijk gepland en uitgevoerd binnen een meerjarig „financieel kader” (MFK) waarin de programmering voor een bepaalde periode van meerdere jaren is vastgesteld. Deze periode valt samen met de programmaperioden voor de beleidsterreinen cohesie en plattelandsontwikkeling. De drie laatste perioden bestrijken 2000-2006, 2007-2013 en 2014-2020.

02

De beleidsterreinen cohesie en plattelandsontwikkeling hebben vergelijkbare kenmerken wat betreft de uitvoeringsmechanismen, instrumenten en controlesystemen ervan. Beide zijn gericht op het verminderen van regionale verschillen (zie tekstvak 1) en voor de periode 2014-2020 worden beide gebieden gefinancierd uit de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF)¹.

Tekstvak 1

Beleidsdoelstellingen op de beleidsterreinen cohesie en plattelandsontwikkeling

Het doel van het cohesiebeleid is het verschil in ontwikkelingsniveau tussen verschillende regio’s terug te dringen, door industriegebieden met afnemende economische activiteit te herstructureren en plattelandsgebieden te diversifiëren, en grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking te bevorderen.

Het plattelandsontwikkelingsbeleid heeft tot doel het platteland en de situatie van inwoners ervan te verbeteren door het concurrentievermogen van de land- en de bosbouwsector te vergroten, het milieu en de levenskwaliteit op het platteland te verbeteren en diversificatie van de plattelandseconomie te bevorderen.

03

Voor de programmaperiode 2014-2020 werd uit de EU-begroting ongeveer 460 miljard euro toegewezen aan programma’s voor cohesie en plattelandsontwikkeling, tegenover circa 430 miljard euro voor de periode 2007-2013, en 300 miljard euro voor de periode 2000-2006 (zie figuur 1). Dit komt neer op ongeveer 40 % van de totale EU-begroting voor de periode 2000-2006, 44 % voor 2007-2013 en 43 % voor 2014-2020.

Figuur 1

EU-toewijzingen voor de perioden 2000-2006, 2007-2013 en 2014-2020 (in miljard euro)

NB: De respectieve MFK’s die zijn aangepast voor 2006 (EU-25), 2013 (EU-27) en 2017 (EU-28) zijn gebruikt om het diagram op te stellen.

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

Gedeeld beheer van beleidsmaatregelen voor cohesie- en plattelandsontwikkeling

04

De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het cohesie- en het plattelandsontwikkelingsbeleid wordt gedeeld tussen de lidstaten en de Europese Commissie. Op voorstel van de lidstaten keurt de Commissie meerjarige programma’s goed.

05

Bij de Commissie zijn de directoraten-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling (DG REGIO) en Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie (DG EMPL) en Landbouw en Plattelandsontwikkeling (DG AGRI) verantwoordelijk voor het beheer van deze beleidsterreinen. In de lidstaten zijn nationale en/of regionale programma-autoriteiten voor cohesie en plattelandsontwikkeling belast met het waarborgen van de wettigheid en regelmatigheid van gecofinancierde concrete acties die onder het toezicht en de uiteindelijke verantwoordelijkheid van de Commissie vallen².

Afsluiting als de laatste stap in de levenscyclus van het programma

06

De goedkeuring, uitvoering en afsluiting van meerjarige programma’s vormen een cyclisch proces. De drie fasen van de levenscyclus van een programma worden beschreven in figuur 2.

07

Het begrip afsluiting, het laatste stadium in de levenscyclus van een programma, vindt volgens de definitie in het Financieel Reglement van de EU en in de sectorale verordeningen voor beide beleidsterreinen plaats wanneer aan de lidstaat het saldo wordt betaald waardoor alle voorgaande uitgaven worden verrekend (ook bekend als het eindsaldo), of bij de terugvordering door de Commissie van te veel betaalde bedragen³.

Figuur 2

De levenscyclus van meerjarenprogramma’s op het gebied van cohesie en plattelandsontwikkeling

Bron: ERK.

08

Afsluiting verwijst echter ook naar het proces van het beëindigen van een programma, waarvoor door de lidstaten documenten worden ingediend bij de Commissie; dit proces leidt tot de betaling van het eindsaldo. Voor de beide beleidsterreinen zijn de voorwaarden van de afsluitingsregelingen vastgelegd in de respectieve verordeningen, die zijn opgenomen in bijlage I.

09

Afsluiting vormt een cruciaal moment in de levenscyclus van een programma, omdat:

οde Commissie uitsluitend uitgaven moet aanvaarden die zijn gedaan in overeenstemming met de EU- en nationale regelgeving. Dit betekent met name dat uit de EU-begroting alleen uitgaven kunnen worden vergoed die in overeenstemming met de doelstellingen van de programma’s zijn gebruikt en die op wettige en regelmatige wijze zijn gedaan, en

οde lidstaten ervoor moeten zorgen dat de uitgaven zijn gedaan in overeenstemming met de geldende wettelijke bepalingen en de beginselen van goed financieel beheer. Alle onregelmatige uitgaven die na de afsluiting door de Commissie worden ontdekt en gecorrigeerd, kunnen leiden tot een nettovermindering van de EU-financiering voor het programma. Op het gebied van plattelandsontwikkeling hebben al dit soort correcties een netto-effect op de EU-financiering.

10

Tegelijkertijd vereisen de EU-verordeningen dat de EU-middelen die beschikbaar zijn gesteld voor de cofinanciering van concrete acties in de lidstaten, binnen de in de verordeningen gespecificeerde termijnen worden besteed. De druk op de lidstaten om deze middelen op te maken, neemt toe naarmate het einde van de subsidiabiliteitsperiode nadert, aangezien zij het risico lopen om het ongebruikte deel van hun initiële toewijzing te verliezen.

Verantwoordelijkheden in het afsluitingsproces: de lidstaten en de Commissie

De autoriteiten van de lidstaten dienen afsluitingsdocumenten in

11

De autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het beheer en de controle van de cohesie- en plattelandsontwikkelingsprogramma’s voor de periode 2007-2013 op het niveau van de lidstaten zijn beschreven in bijlage II. Hun respectieve verantwoordelijkheden in het afsluitingsproces zijn hieronder weergegeven in tabel 1.

Tabel 1

De verantwoordelijkheden van de autoriteiten van de lidstaten bij de afsluiting

Cohesie
Plattelandsontwikkeling

i)De beheersautoriteit dient een definitief uitvoeringsverslag in dat de volledige programmaperiode bestrijkt¹.

i)De beheersautoriteit dient het meest recente jaarlijkse voortgangsverslag over uitvoering in⁴.

ii)De certificerende instantie dient een aanvraag voor de betaling van het eindsaldo en een uitgavenstaat in².

ii)Het betaalorgaan dient de jaarrekening voor het laatste jaar van uitvoering in⁵.

iii)de auditautoriteit beoordeelt de geldigheid van de aanvraag voor de betaling van het eindsaldo, en de wettigheid en de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen die zijn vermeld in de definitieve uitgavenstaat, welke vergezeld gaat van een definitief controleverslag³.

In haar afsluitingsverklaring moet de auditautoriteit voor elk OP (of groep van OP’s) een restrisicopercentage voor de gehele programmaperiode bekendmaken. Een percentage dat hoger is dan de materialiteitsdrempel van 2 % van de Commissie leidt normaal gesproken tot een financiële correctie. Programma’s dienen niet te worden afgesloten als het gecontroleerde restrisicopercentage hoger is dan de materialiteitsdrempel.

iii)De certificerende instantie geeft een oordeel af en stelt een verslag op over de volledigheid, nauwkeurigheid en waarachtigheid van de meest recente jaarrekening en de werking van het interne controlesysteem⁶.

1Artikel 67 van Verordening (EG) nr. 1083/2006.

2Artikelen 61, 78 en 89, van Verordening (EG) nr. 1083/2006.

3Artikel 62, lid 1, onder e), van Verordening (EG) nr. 1083/2006.

4Artikel 82, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1698/2005 en artikel 37 van Verordening (EG) nr. 1306/2013.

5Artikel 7, lid 3, en artikel 37 van Verordening (EG) nr. 1306/2013.

6Artikel 9 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 en artikel 5 van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 908/2014 van de Commissie van 6 augustus 2014 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad, wat betreft betaalorganen en andere instanties, financieel beheer, goedkeuring van de rekeningen, voorschriften inzake controles, zekerheden en transparantie (PB L 255 van 28.8.2014, blz. 59).

Bron: ERK.

De Commissie beoordeelt en aanvaardt afsluitingsdocumenten

12

Voor cohesie heeft de Commissie voor de afsluiting van de periode 2007-2013 vijf maanden de tijd om de door de lidstaten ingediende documenten te analyseren en om een advies over het definitieve uitvoeringsverslag⁴ en de afsluitingsverklaring⁵ uit te brengen. Zodra deze zijn aanvaard, moet de Commissie het eindsaldo binnen 45 kalenderdagen betalen⁶. Tijdens de programmaperiode kunnen door de lidstaten of de Commissie uitgevoerde verificaties voor een OP tot financiële correcties leiden. Over het algemeen moeten alle onopgeloste kwesties met betrekking tot controleactiviteiten auditbevindingen tijdens het afsluitingsproces worden opgehelderd en opgelost. De Commissie kan echter aanvullende controlewerkzaamheden verrichten die na de betaling van het eindsaldo kunnen leiden tot financiële correcties⁷.

13

Voor plattelandsontwikkeling is afsluiting grotendeels gebaseerd op het jaarlijkse financiële-goedkeuringsproces: de jaarlijkse verificatie van het verslag van de certificerende instantie en de goedkeuring van de rekeningen door de Commissie. Bij de afsluiting heeft de Commissie vijf maanden de tijd om opmerkingen te maken over het laatste jaarlijkse voortgangsverslag⁸. Zodra dat verslag ontvankelijk wordt bevonden en de laatste jaarrekening is goedgekeurd, moet de Commissie het eindsaldo uiterlijk binnen zes maanden betalen⁹. Om de EU-begroting te beschermen tegen onregelmatige uitgaven, onderzoekt de Commissie los van de financiële goedkeuring gedurende de gehele programmaperiode ook de wettigheid en regelmatigheid van uitgaven (meerjarige conformiteitsgoedkeuring). Deze controles hebben regelmatig geleid tot financiële nettocorrecties en na de afsluiting van een POP kunnen zij nog steeds worden uitgevoerd of afgerond.

14

Voor het beleidsterrein plattelandsontwikkeling moesten de autoriteiten van de lidstaten de afsluitingsdocumenten vóór 30 juni 2016 inleveren, terwijl deze termijn voor cohesie was vastgelegd op 30 maart 2017. Vanwege deze verschillende termijnen bevonden de directoraten-generaal zich op het moment van onze controle in verschillende fasen van hun voorbereiding. DG AGRI had de interne handleiding en procedures voor de afsluiting voltooid, maar in DG REGIO en DG EMPL werd deze taak nog uitgevoerd en de voltooiing daarvan stond gepland voor het einde van 2016, vóór de uiterste datum voor de indiening van de afsluitingsdocumenten.

1Artikel 1 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 320).

2Artikel 317 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

3Artikel 90 van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 (Financieel Reglement) (PB L 298 van 26.10.2012, blz. 1); artikel 109, lid 3, van de uitvoeringsvoorschriften van het Financieel Reglement; artikel 89, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds (PB L 210 van 31.7.2006, blz. 25); en artikel 37 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van Verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 549).

4Artikel 67, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1083/2006.

5Artikel 89, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1083/2006.

6Artikel 89, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1083/2006.

7In het kader van artikel 90 van Verordening (EG) nr. 1083/2006 moet de beheersautoriteit ervoor zorgen dat alle bewijsstukken betreffende uitgaven en controles in verband met de betreffende programma’s ter beschikking van de Commissie en de Europese Rekenkamer worden gehouden gedurende een periode van drie jaar na de afsluiting.

8Artikel 82, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB L 277 van 21.10.2005, blz. 1).

9Artikel 37 van Verordening (EU) nr. 1306/2013.

Reikwijdte en aanpak van de controle

15

Door middel van deze controle hebben wij onderzocht of de regels en procedures voor cohesie en plattelandsontwikkeling een basis vormen voor de Commissie en de lidstaten om programma’s op doelmatige en tijdige wijze af te sluiten.

Ten eerste hebben wij onderzocht:

οof de wettelijke bepalingen inzake afsluiting op het gebied van cohesie en plattelandsontwikkeling vereisen dat de programma-uitgaven definitief als wettig en regelmatig zijn aanvaard en dat zekerheid is verkregen dat de outputs en resultaten werden gerealiseerd;

οof de begrotingsautoriteit (het Europees Parlement en de Raad) is geïnformeerd over de uitkomst van de afsluiting van meerjarige uitgavenprogramma’s, en

οof het afsluitingsproces tijdig verloopt.

Ten tweede hebben wij beoordeeld of de Commissie de lidstaten passende en tijdige ondersteuning heeft geboden om hen te helpen bij hun voorbereiding op de afsluiting van hun OP’s en POP’s van de periode 2007-2013.

16

Onze controle was gericht op de sterke en zwakke punten van de afsluitingsregelingen van de cohesie- en plattelandsontwikkelingsprogramma’s voor de periode 2007-2013, de lessen die zijn getrokken uit de afsluiting van de programma’s voor de periode 2000-2006, en de mate waarin de voor beide perioden vastgestelde tekortkomingen zijn aangepakt in de verordeningen voor 2014-2020.

17

De controlewerkzaamheden bestonden uit de volgende elementen:

οeen analyse van de regels voor de afsluiting van de programmaperioden 2000-2006, 2007-2013 en 2014-2020;

οanalyse van de steun die de Commissie aan de lidstaten heeft geboden door middel van richtsnoeren en opleiding voor de afsluiting van de periode 2007-2013;

οeen elektronische enquête waarin de nationale en regionale autoriteiten die betrokken zijn bij de afsluiting van de programma’s naar hun mening werd gevraagd over de regels, de richtsnoeren en steun van de Commissie en de mate waarin zij zelf voorbereid zijn. De enquête werd gehouden van november 2015 tot januari 2016. Zij was gericht aan beheers- en auditautoriteiten op het beleidsterrein cohesie en aan betaalorganen en certificerende instanties op het beleidsterrein plattelandsontwikkeling. Van de 480 autoriteiten die waren uitgenodigd om deel te nemen aan de enquête hebben er 337 geantwoord (een respons van ongeveer 70 %);

οinterviews met vertegenwoordigers van de autoriteiten van de lidstaten die aan de enquête hebben deelgenomen. In totaal hebben wij voor het cohesiebeleid 25 interviews gehouden met nationale en regionale autoriteiten en voor plattelandsontwikkeling met 12 autoriteiten.

18

De controlewerkzaamheden werden uitgevoerd tussen september 2015 en september 2016.

Opmerkingen

De regels voor afsluiting zijn verbeterd, maar er zijn verdere stappen nodig om deze doeltreffender en tijdiger te maken

19

Afsluiting is de laatste fase in de levenscyclus van een meerjarig programma. Om voor verantwoording en transparantie te zorgen moet de Commissie de definitieve uitgaven aanvaarden, waarmee zij aangeeft dat deze wettig en regelmatig zijn en zijn gebruikt in overeenstemming met de doelstellingen van het programma. Afsluiting dient zo spoedig mogelijk na afloop van de programmaperiode plaats te vinden en de Commissie moet aan de begrotingsautoriteit verslag uitbrengen over de resultaten van de afsluiting.

20

Afsluitingsregelingen moeten op elkaar worden afgestemd om de transparantie te vergroten en vergelijking te vergemakkelijken, gelet op de overeenkomsten tussen de beleidsterreinen cohesie en plattelandsontwikkeling (met name wat betreft de niet-oppervlaktegerelateerde investeringsmaatregelen) en het feit dat de beide terreinen sinds 2014 onderdeel uitmaken van de Europese structuur- en investeringsfondsen. Als de afsluitingsregelingen op elkaar zouden zijn afgestemd, zouden de belanghebbenden het afsluitingsproces ook gemakkelijker kunnen begrijpen. Ten slotte zou de efficiëntie bij de uitvoering van de programma’s dankzij gemeenschappelijke regels kunnen worden verbeterd.

Aanzienlijke wijzigingen in de afsluitingsregelingen sinds de periode 2000-2006 op het gebied van cohesie en plattelandsontwikkeling

De periode 2000-2006: de lidstaten hebben voor geen van de twee beleidsterreinen jaarlijkse zekerheid verschaft

21

Voor de periode 2000-2006 kenden cohesie en plattelandsontwikkeling gemeenschappelijke afsluitingsprocedures en -richtsnoeren en werd er voor geen van de twee beleidsterreinen jaarlijkse zekerheid verschaft door de autoriteiten van de lidstaten. Deze autoriteiten¹⁰ moesten, op basis van een steekproefcontrole, bij de afsluiting zekerheid verschaffen over de wettigheid en de regelmatigheid van alle uitgaven die in de periode waren gedaan. De analyse en verificaties door de Commissie hebben in veel gevallen geleid tot verzoeken om opheldering of om aanvullende werkzaamheden op het niveau van de lidstaten, waardoor het afsluitingsproces in veel gevallen langer duurde. Bij 14 % van de operationele programma’s van het EFRO heeft de afsluiting bijvoorbeeld meer dan vier jaar geduurd. Een overzicht van de tijd die de DG’s van de Commissie nodig hadden om de cohesie- en plattelandsontwikkelingsprogramma’s voor de periode 2000-2006 af te sluiten is weergegeven in figuur 3.

Figuur 3

De tijd die nodig was voor de afsluiting van OP’s en POP’s voor de periode 2000-2006

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

De periode 2007-2013: verplichting voor de lidstaten om voor beide beleidsterreinen jaarlijkse zekerheid te verschaffen

22

In de programmaperiode 2007-2013 werd voor de lidstaten de verplichting ingevoerd om voor beide beleidsterreinen jaarlijkse zekerheid te verschaffen. Doordat daarmee een basis werd gelegd voor de afsluiting van programma’s, waren deze jaarlijkse verklaringen bedoeld om het proces gemakkelijker en sneller te laten verlopen dan in de voorgaande periode. Op het gebied van cohesie hadden deze de vorm van jaarlijkse controleverslagen die door de auditautoriteit werden uitgebracht en door de Commissie werden aanvaard. Op het gebied van plattelandsontwikkeling heeft de Commissie de procedure voor „goedkeuring van de rekeningen”¹¹ ontwikkeld voor de definitieve aanvaarding van uitgaven, die de jaarlijkse financiële goedkeuring en meerjarige conformiteitsgoedkeuring omvat (zie paragraaf 13). Een overzicht van de beheers- en controletaken van de verantwoordelijke autoriteiten van de lidstaten voor de programmaperiode 2007-2013 is opgenomen in bijlage II.

23

De uitgaven voor het cohesiebeleid werden in de periode 2007-2013 vanaf het begin van de periode cumulatief gedeclareerd en niet jaarlijks aanvaard door de Commissie. De door de auditautoriteiten ingediende en door de Commissie aanvaarde jaarlijkse controleverslagen en -adviezen waren desalniettemin een belangrijk deel van de jaarlijkse betrouwbaarheidsverklaring van de Commissie. De Commissie had ook de mogelijkheid om betalingen te onderbreken of op te schorten indien er twijfels rezen over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven. Samen met de aanvaarding door de Commissie van de jaarlijkse uitvoeringsverslagen biedt het systeem van jaarlijkse controleverslagen en -adviezen de basis voor het afsluitingsproces.

24

Voor plattelandsontwikkeling heeft de Commissie de uitgavendeclaraties gedurende de periode 2007-2013 echter wel per jaar aanvaard. De Commissie moest het verslag en het controleoordeel van de certificerende instantie controleren en de rekeningen jaarlijks goedkeuren (jaarlijkse financiële goedkeuring). Deze procedure bestreek niet alleen de rekeningen maar ook de werking van het internecontrolesysteem van het betaalorgaan en de betrouwbaarheidsverklaring van de directeur van het orgaan, maar zij had geen betrekking op de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven. Los daarvan was de Commissie verplicht het jaarlijkse voortgangsverslag over de uitvoering te onderzoeken. De afsluiting van een programma voor plattelandsontwikkeling is gebaseerd op de jaarrekeningen die door de lidstaten werden ingediend voor elk begrotingsjaar in de programmaperiode (2007-2015) en de overeenkomstige goedkeuring daarvan door de Commissie (besluiten inzake financiële goedkeuring). De wettigheid en regelmatigheid zijn echter uitgesloten van de reikwijdte van de jaarlijkse financiële goedkeuring en worden in plaats daarvan bestreken door de meerjarige conformiteitsgoedkeuringsprocedure, die zelfs na de afsluiting kan worden voortgezet. In plaats van als een eenmalige actie op een bepaald moment in de tijd kan afsluiting op het gebied van plattelandsontwikkeling dus worden gezien als een proces dat tijdens de uitvoeringsperiode de noodzakelijke maatregelen omvat en dat doorloopt na de formele afsluiting van een POP.

25

De ontwikkeling van het beheers- en controlesysteem over drie programmaperioden (2000-2006, 2007-2013 en 2014-2020) voor cohesie en plattelandsontwikkeling dat van belang is voor de afsluiting is opgenomen in bijlage III. Hierin wordt ook geïllustreerd hoe de autoriteiten van de lidstaten en de Commissie gedurende de drie perioden monitoringsinformatie en zekerheid bieden.

De periode 2014-2020: de afsluitingsregelingen voor de beleidsterreinen cohesie en plattelandsontwikkeling lijken opnieuw op elkaar, maar zij zijn nog niet volledig op elkaar afgestemd

26

Voor de programmaperiode 2014-2020 wordt voor cohesie en plattelandsontwikkeling¹² een jaarlijkse goedkeuring van de rekeningen toegepast, waardoor voor beide beleidsterreinen sprake is van „jaarlijkse afsluiting”. Bij cohesie worden bij de jaarlijkse aanvaarding van de rekeningen kwesties in verband met de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven in overweging genomen, zolang die door de nationale autoriteiten worden ontdekt en gecorrigeerd voordat de jaarrekening wordt ingediend bij de Commissie, maar deze kwesties kunnen ook in een later stadium worden aangepakt door middel van de meerjarige conformiteitscontroles, die vervolgens leiden tot door de Commissie opgelegde financiële nettocorrecties¹³. Dit stemt in het algemeen overeen met de procedure die sinds de periode 2007-2013 bestaat voor plattelandsontwikkeling. Voor plattelandsontwikkeling is de jaarlijkse zekerheid uitgebreid tot de wettigheid en regelmatigheid, aangezien de certificerende instanties deze aspecten vanaf 2015 moeten opnemen in hun jaarverslagen. Net als bij het cohesiebeleid worden meerjarige nalevingsgerichte controles die de mogelijkheid bieden financiële nettocorrecties toe te passen, afzonderlijk uitgevoerd.

27

Voor de beide beleidsterreinen zal de afsluiting van de periode 2014-2020 bijna gelijk zijn aan de jaarlijkse goedkeuring van de rekeningen, met het verschil dat er voor cohesie een definitief uitvoeringsverslag moet worden opgesteld als aanvulling op de jaarlijkse stukken¹⁴ die voor het laatste jaar zijn ingediend. Voor plattelandsontwikkeling zullen er voor de afsluiting geen extra documenten nodig zijn, de opmaak van de verslaglegging zal gelijk zijn aan die van de jaarlijkse oefening.

28

Voor de periode 2014-2020 zijn de regels voor zekerheid en afsluiting verder verbeterd en afgestemd tussen de twee uitgaventerreinen. Ondanks inspanningen om de procedures te stroomlijnen via de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen¹⁵, blijven er in de afsluitingsregelingen voor de twee beleidsterreinen een paar verschillen bestaan. De belangrijkste verschillen zijn weergegeven in tabel 2.

Tabel 2

Verschillen in de afsluitingsregelingen voor de periode 2014-2020 tussen cohesie en plattelandsontwikkeling

Onderwerp
Cohesie
Plattelandsontwikkeling
Verschillen

Terminologie en de rol van de autoriteiten van de lidstaten
De taken en verantwoordelijkheden van de beheers- en auditautoriteiten en de certificerende instanties worden beschreven in bijlage II.
In de periode 2014-2020 is de nieuwe term „acceptance of accounts” (goedkeuring van de rekeningen)¹ ingevoerd.
De taken en verantwoordelijkheden van de beheersautoriteiten, betaalorganen en de certificerende instanties worden beschreven in bijlage II.
De term „acceptance of accounts” (goedkeuring van de rekeningen) uit de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen is van toepassing, maar in de specifieke regels voor plattelandsontwikkeling worden de termen „clearance of accounts”² (goedkeuring van de rekeningen) en „conformity clearance”³ (conformiteitsgoedkeuring) gebruikt.
Hoewel hun taken in grote lijnen vergelijkbaar zijn, hebben de autoriteiten van de lidstaten verschillende namen en verschillende rollen op de respectieve beleidsterreinen.
De term „acceptance of accounts” (goedkeuring van de rekeningen) wordt gebruikt voor cohesie, maar voor plattelandsontwikkeling worden ook de termen „clearance of accounts” (goedkeuring van de rekeningen) en „conformity clearance”.(conformiteitsgoedkeuring) gebruikt.

Wettigheid en regelmatigheid
In het geval van cohesie wordt de initiële voorfinanciering van de programma’s aangevuld met jaarlijkse voorfinanciering. 10 % van tussentijdse betalingen wordt systematisch ingehouden om de EU-begroting te beschermen tegen de gevolgen van onregelmatige uitgaven. Dit bedrag wordt vrijgemaakt na aanvaarding van de jaarrekening.
In de wetgeving⁴ is specifiek bepaald dat bij de jaarlijkse goedkeuring van de rekeningen geen rekening moet worden gehouden met problemen inzake de wettigheid en regelmatigheid.
Op het gebied van plattelandsontwikkeling wordt er alleen initiële voorfinanciering aan de lidstaten betaald; er is geen jaarlijkse voorfinanciering en er wordt geen bedrag ingehouden op de tussentijdse betalingen. De cumulatieve betalingen voor een programma worden echter afgetopt op 95 % en de overige 5 % wordt alleen vrijgegeven bij de betaling van het eindsaldo.
In de specifieke regels inzake plattelandsontwikkeling wordt de jaarlijkse verslaglegging door de certificerende instanties uitgebreid naar wettigheid en regelmatigheid⁵.
Terwijl er bij plattelandsontwikkeling alleen initiële voorfinanciering aan de lidstaten wordt betaald, wordt deze bij cohesie aangevuld met jaarlijkse voorfinanciering. Voor plattelandsontwikkeling wordt geen enkel deel van de tussentijdse betaling ingehouden, terwijl de inhouding voor cohesie 10 % bedraagt. Bij plattelandsontwikkeling anderzijds worden betalingen voor een programma afgetopt op 95 % van de uitvoering, wat niet het geval is bij cohesie.
Voor geen van de beide beleidsterreinen is duidelijk in hoeverre de Commissie voor de jaarlijkse aanvaarding in de praktijk rekening zal houden met de wettigheid en regelmatigheid.

Boekjaar, begrotingsjaar en de laatste jaarrekening
Er is een nieuw boekjaar gestart, dat loopt van 1 juli tot 30 juni⁶.
De laatste jaarrekening moet de uitgaven tot de einddatum voor subsidiabiliteit bevatten (31 december 2023)⁸; formeel bestrijkt zij het boekjaar dat loopt van 1 juli 2023 tot 30 juni 2024.
Net als voor de periode 2007-2013 blijft de looptijd van het boekjaar 16 oktober-15 oktober⁷.
Hoewel de einddatum voor subsidiabiliteit dezelfde is (31 december 2023), zal de laatste jaarrekening betrekking hebben op de periode 15 oktober 2022-31 december 2023.
De boekjaren hebben betrekking op verschillende perioden.
De periode waarop de laatste jaarrekening betrekking heeft, verschilt ook.

Termijnen
De uiterste datum voor de indiening van de definitieve documenten voor de afsluiting is 15 februari 2025, 13,5 maanden na de einddatum voor subsidiabiliteit van 31 december 2023.
De uiterste datum voor de indiening van de definitieve documenten voor de afsluiting is 30 juni 2024, 6 maanden na de einddatum voor subsidiabiliteit van 31 december 2023.
Er zijn verschillende termijnen voor de indiening van de definitieve documenten voor afsluiting.

Afsluitingsdocumenten
Er moet een definitief uitvoeringsverslag worden ingediend⁹.
Er zijn geen aanvullende documenten nodig voor de afsluiting.
Anders dan voor plattelandsontwikkeling moet er voor cohesie een definitief uitvoeringsverslag worden ingediend.

1Artikel 84 van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

2Artikel 51 van Verordening (EU) nr. 1306/2013.

3Artikel 52 van Verordening (EU) nr. 1306/2013.

4Artikel 139, lid 5, van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

5Artikel 9 van Verordening (EU) nr. 1306/2013.

6Artikel 2, lid 29, van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

7Artikel 39 van Verordening (EU) nr. 1306/2013.

8Artikel 65, lid 2, van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

9Artikel 141 van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

Bron: ERK.

29

Uit deze verschillen blijkt feitelijk dat de afsluiting voor cohesie later zal starten dan voor plattelandsontwikkeling, en dat de lidstaten alleen voor programma’s op het gebied van cohesie een definitief uitvoeringsverslag moeten indienen bij de Commissie¹⁶. Het afsluitingsproces kan ook baat hebben bij verdere afstemming tussen de twee beleidsterreinen.

Bij de afsluiting van de programma’s 2007-2013 voor cohesie wordt rekening gehouden met wettigheid en regelmatigheid, maar bij plattelandsontwikkeling wordt dit aspect gescheiden van de afsluiting behandeld

Er bestaan enige verschillen in de opvatting over wat de afsluiting van de periode 2007-2013 inhoudt en de verwachte gevolgen daarvan

De lidstaten interpreteren het doel van de afsluiting breder dan de definitie daarvan in het wettelijk kader

30

Het doel van de afsluiting van een programma moet duidelijk worden vermeld in de verordeningen en gecommuniceerd om een gemeenschappelijke interpretatie tussen de Commissie en de lidstaten te bevorderen.

31

De meeste respondenten op onze enquête onder de autoriteiten van de lidstaten antwoordden dat het doel van afsluiting duidelijk was. Voor de beide beleidsterreinen hebben zij echter een bredere opvatting van het doel van de afsluiting dan de definitie in de verordeningen (d.w.z. de betaling van het eindsaldo¹⁷). Een aanzienlijk deel van de respondenten noemde ook andere doelen voor afsluiting, zoals „definitieve controle dat de vergoede uitgaven wettelijk en regelmatig zijn”, „rechtszekerheid voor de lidstaat dat de voor de periode gedeclareerde uitgaven door de Europese Commissie worden aanvaard”, en „evaluatie van de vraag of de doelstellingen zijn bereikt”.

32

Voor cohesie werd deze bredere opvatting gedeeld door de Commissie. Volgens DG REGIO en DG EMPL vloeit de betaling van het eindsaldo voort uit een onderzoek van de resultaten van het programma die zijn uiteengezet in het definitieve uitvoeringsverslag en is deze betaling afhankelijk van de certificering door de auditautoriteit dat de bij de Commissie gedeclareerde uitgaven wettelijk en regelmatig zijn.

33

De opvatting dat de afsluiting van een cohesieprogramma de rechtszekerheid biedt dat de uitgaven door de Commissie worden aanvaard, wordt echter niet ondersteund door de verordeningen, aangezien financiële correcties zelfs na afsluiting mogelijk zijn. In de praktijk hoeven er zelden latere financiële correcties te worden toegepast. Voor plattelandsontwikkeling is de verwachtingskloof aanzienlijk groter, aangezien conformiteitscontroles na de afsluiting (die mogelijk tot financiële correcties kunnen leiden) vaak voorkomen en de „echte” afsluiting pas wordt gerealiseerd zodra alle controles zijn voltooid en door middel van de financiële-correctiebesluiten van de Commissie zijn afgewikkeld.

Bij cohesie wordt een cumulatief restrisicopercentage berekend tijdens de uitvoering en bij de afsluiting van een programma, om de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven te beoordelen; bij plattelandsontwikkeling gebeurt dit niet

34

Voor beide gebieden heeft de Commissie een kader vastgesteld voor de lidstaten om zekerheid te bieden over de wettigheid en regelmatigheid van gedeclareerde uitgaven in de gehele programmaperiode. Aan het einde van de periode moeten de uitgaven voor het programma als geheel wettig en regelmatig zijn, waarbij rekening moet zijn gehouden met eventuele financiële correcties. Uit de berekening van een restrisicopercentage voor de hele periode zou het resterende foutenpercentage blijken nadat rekening is gehouden met alle financiële correcties en zo wordt het mogelijk om te beoordelen of het niveau van onregelmatige uitgaven lager is dan de materialiteitsdrempel van de Commissie die voor beide beleidsterreinen momenteel is vastgelegd op 2 %. Door de berekening en analyse van een restrisicopercentage op programmaniveau zou het ook mogelijk worden om de oorzaken van de resterende fouten na te gaan en om verdere corrigerende maatregelen te nemen om onregelmatige uitgaven tot een aanvaardbaar niveau terug te brengen.

35

Voor cohesie hebben wij geconstateerd dat er bij de afsluiting een restrisicopercentage wordt berekend voor elk programma en voor de gehele programmaperiode, waarbij rekening wordt gehouden met financiële correcties. DG REGIO en DG EMPL kunnen bij de afsluiting aanvullende financiële correcties opleggen als het geverifieerde restrisicopercentage voor een operationeel plan van materieel belang is.

36

Voor plattelandsontwikkeling berekenen noch de certificerende instanties noch de Commissie een restrisicopercentage op programmaniveau waarbij rekening wordt gehouden met de impact van alle financiële correcties. Omdat een dergelijke berekening niet per jaar of voor de gehele programmaperiode wordt gemaakt, is er bij de afsluiting geen zekerheid dat het risico, zelfs na correcties, lager is dan de materialiteitsdrempel. In het Jaarlijks activiteitenverslag 2015 van DG AGRI staat dat niet met enige zekerheid kan worden verwacht dat voor plattelandsontwikkeling met redelijke inspanningen een resterend financieel risico zou kunnen worden bereikt dat lager is dan 2 %¹⁸.

37

Het jaarlijks activiteitenverslag van DG AGRI bevat een gedetailleerde raming van de omvang van het risicobedrag en het geraamde corrigerend vermogen¹⁹ voor het Elfpo als geheel. Dit geeft een indicatie van het resterende financiële risico voor de EU-begroting nadat met alle corrigerende maatregelen rekening is gehouden. Deze procedure is echter beperkt tot een enkel begrotingsjaar en in dit stadium worden er geen berekeningen gemaakt op het niveau van het programma of het betaalorgaan. In tegenstelling tot de wijze waarop ze wordt gebruikt voor cohesie, wordt deze informatie niet gebruikt om ervoor te zorgen dat het restrisicopercentage onder de materialiteitsdrempel van de Commissie blijft.

38

In de verordeningen voor de periode 2014-2020 wordt voor geen van de beide beleidsterreinen vereist dat de auditautoriteiten en certificerende instanties voor de gehele programmaperiode een controleoordeel of een verslag indienen, of voor elk programma bij de afsluiting een restrisicopercentage berekenen. Wij merken echter op dat er jaarlijkse restfoutenpercentages worden gerapporteerd door de auditautoriteiten en foutenpercentages en niet-nalevingspercentages door de certificerende instanties, en dat deze door de Commissie worden geverifieerd. Daarin wordt rekening gehouden met de financiële correcties op lidstaatniveau.

Voor plattelandsontwikkeling is er bij of na de afsluiting geen sprake van een definitieve aanvaarding van de uitgaven als wettig en regelmatig

39

De definitieve aanvaarding van de programma-uitgaven als wettig en regelmatig zou bepaalde praktische gevolgen hebben. Met name zou de lidstaten daarmee duidelijkheid worden geboden. Zij zou ook nuttige informatie verschaffen voor de kwijtingsprocedure, door middel waarvan het Europees Parlement, op aanbeveling van de Raad, definitieve goedkeuring verleent aan de Commissie van de wijze waarop de EU-begroting is uitgevoerd. Kwijting is een van de manieren waarop het Parlement en de Raad de Commissie ter verantwoording kunnen roepen voor de uitvoering van de EU-begroting²⁰.

40

Voor cohesie hebben wij het proces onderzocht dat voor elk OP uitmondt in de betaling van het eindsaldo. Over het algemeen moeten alle onopgeloste kwesties met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid van uitgaven vóór de afsluiting van een OP worden opgehelderd en opgelost. Nadat zij haar beoordeling heeft afgerond, stuurt de Commissie een afsluitingsbrief naar de lidstaat met het bedrag van de uitgaven die als subsidiabel worden aanvaard voor het programma. Dit komt in feite neer op de definitieve aanvaarding dat de betreffende uitgaven wettig en regelmatig zijn. Aangezien de begunstigden verplicht zijn om documenten gedurende drie jaar na afsluiting van het programma te bewaren, kunnen DG REGIO en DG EMPL ook na de afsluiting controles verrichten. In de praktijk doen zij dit echter zelden.

41

Op het gebied van plattelandsontwikkeling aanvaardt de Commissie de definitieve uitgavendeclaratie door middel van de procedure voor „goedkeuring van de rekeningen”, in het kader waarvan zij de jaarlijkse financiële-goedkeuringsen meerjarige conformiteitsgoedkeuringsbesluiten neemt (zie paragraaf 13). We onderzochten op welke wijze er bij de berekening van het eindsaldo rekening wordt gehouden met deze besluiten. Hoewel er bij de berekening van het eindsaldo rekening wordt gehouden met alle financiële-goedkeuringsbesluiten, worden de conformiteitsbesluiten afzonderlijk behandeld omdat zij leiden tot een rechtstreekse verlaging van het beschikbare budget (d.w.z. dat zij een financiële nettocorrectie inhouden). Dit kan zelfs gebeuren nadat de Commissie een formeel besluit heeft genomen om de laatste jaarrekening van het programma goed te keuren.

42

De conformiteitsgoedkeuringsbesluiten bevatten vaak financiële correcties die voortvloeien uit conformiteitscontroles die gedurende de periode door de Commissie zijn verricht om na te gaan of de uitgaven in overeenstemming zijn met de voorschriften. De conformiteitsgoedkeuring is een essentieel onderdeel van de procedure van DG AGRI voor de goedkeuring van de rekeningen, maar zij vindt gescheiden van de jaarlijkse financiële-goedkeuringsprocedure plaats. Ook na de afsluiting van een programma kunnen conformiteitscontroles worden uitgevoerd en besluiten worden genomen. De Commissie verwacht dat zij het merendeel van haar jaarlijkse besluiten tot goedkeuring van de rekeningen voor de periode 2007-2013 zal hebben genomen aan het einde van 2016, en volgens haar schatting lopen er dan nog ongeveer 80 conformiteitscontroles.

43

Het feit dat er ook na de afsluiting nog conformiteitsgoedkeuringsbesluiten kunnen worden genomen, betekent dat het saldo dat bij de afsluiting wordt afgewikkeld²¹ niet noodzakelijk „definitief” hoeft te zijn, aangezien de Commissie naar aanleiding van het resultaat van de conformiteitscontroles er nog steeds toe kan besluiten middelen terug te vorderen bij de lidstaat.

44

In ons Speciaal verslag nr. 7/2010²² hebben wij opgemerkt dat de scheiding van de jaarlijkse financiële goedkeuring van de meerjarige conformiteitsgoedkeuring bepaalde operationele voordelen kan bieden. De Commissie is van mening dat de splitsing van de procedure noodzakelijk was vanwege de lange duur van conformiteitscontroles en dat het daardoor mogelijk zou zijn om daarmee nauwkeuriger toezicht te houden op de jaarlijkse financiële uitvoering van de programma’s. Wij hebben echter kritiek geuit op het feit dat de Commissie geen samenvatting opstelt waarin de uitgaven van een bepaald jaar worden aanvaard nadat alle conformiteitscontroles zijn afgerond. Wij hebben vastgesteld dat een dergelijke samenvatting ook niet wordt opgesteld bij de afsluiting. Met een dergelijk besluit zouden de netto-uitgaven worden erkend die na de uitvoering van alle financiële correcties zijn aanvaard en tegelijkertijd zou de kwijtingverlenende autoriteit worden ingelicht. Voor plattelandsontwikkeling zou het ook een van de elementen leveren die nodig zijn voor de berekening van een restrisicopercentage op programmaniveau. Deze kwestie is voor de periode 2014-2020 niet aangepakt door de Commissie.

45

Voor de periode 2014-2020 is de splitsing tussen de jaarlijkse goedkeuring van de rekeningen en meerjarige conformiteitscontroles gehandhaafd en uitgebreid naar het beleidsterrein cohesie²³.

Bij de afsluiting wordt niet voldoende rekening gehouden met de verwezenlijking van outputs en resultaten

46

De afsluiting moet betrekking hebben op de definitieve verslagen over en de evaluatie van het programma, met inbegrip van de monitoring en analyse van de verwezenlijking van outputs en resultaten voor de gehele periode. Aan de Commissie moeten betrouwbare gegevens over de verwezenlijking van streefdoelen worden voorgelegd om haar in staat te stellen te beoordelen hoe doelmatig en doeltreffend de EU-middelen tijdens de periode werden gebruikt.

De periode 2007-2013: de lidstaten moeten aan de hand van de in de programma’s vastgestelde indicatoren verslag uitbrengen over specifieke en verifieerbare streefdoelen

47

Tijdens de programmaperiode moesten de lidstaten verslag uitbrengen over de vorderingen bij de uitvoering van hun programma’s²⁴. Daarin moesten zij, aan de hand van de in de programma’s vastgestelde indicatoren, informatie opnemen over specifieke, verifieerbare streefdoelen. In de verordeningen is tevens voorzien in een tussentijdse evaluatie voor POP’s (in 2010) en een evaluatie achteraf voor beide beleidsterreinen (in 2015)²⁵.

48

Bij afsluiting is verslaglegging over de verwezenlijking van streefdoelen een vereiste voor beide beleidsterreinen (voor cohesie moet dat in het definitieve uitvoeringsverslag en voor plattelandsontwikkeling in het laatste jaarlijkse voortgangsverslag over de uitvoering), en wel vóór de betaling van het eindsaldo zie tabel 1). Het bedrag van de saldobetaling is echter niet rechtstreeks gekoppeld aan de daadwerkelijke verwezenlijking van de outputs en de resultaten.

49

Voor cohesie hebben de autoriteiten van sommige lidstaten aangegeven dat het onduidelijk was op welke wijze er bij de verslaglegging over prestaties rekening moest worden gehouden met concrete acties die vóór de afsluitingstermijn nog niet waren voltooid. Andere waren onzeker over de mogelijke financiële gevolgen als de streefdoelen van hun programma’s niet zouden worden verwezenlijkt. Hoewel de Commissie de lidstaten had geantwoord dat er geen sprake zou zijn van automatische financiële correcties als de indicatoren niet zouden worden bereikt, waren de verantwoordelijke autoriteiten nog steeds niet zeker van de benadering van DG REGIO en DG EMPL.

50

Voor plattelandsontwikkeling hebben de autoriteiten van sommige lidstaten aangegeven dat de regels voor de verslaglegging over de outputs en resultaten van de in het kader van twee programmaperioden gefinancierde concrete acties nog steeds onduidelijk waren.

51

De auditautoriteiten en certificerende instanties van de lidstaten hebben, via de enquête en gesprekken, aangegeven dat zij niet voornemens waren na te gaan of de streefdoelen waren bereikt, of waarom dit niet het geval was. In combinatie met de onzekerheid van de autoriteiten over de wijze waarop zij verslag moeten uitbrengen over concrete acties die aan het einde van de programmaperiode niet zijn voltooid, vormt dit een risico voor de betrouwbaarheid en de nauwkeurigheid van de gegevens die worden gerapporteerd over de verwezenlijking van streefdoelen voor 2007-2013.

De periode 2014-2020: toewijzing van de prestatiereserve is afhankelijk van het bereiken van de mijlpalen van de programma’s op het niveau van de prioriteiten

52

Voor de periode 2014-2020 is er meer nadruk gelegd op de outputs en de resultaten in de loop van de uitvoering en de controles van het programma (ook met betrekking tot de goedkeuring van een programma en evaluaties en audits). Dit is versterkt door de wijziging van het prestatiekader, waaronder de hernieuwde invoering van een prestatiereserve van 6 % van de totale begroting van het programma. De toekenning van die reserve is afhankelijk van het behalen van mijlpalen die zijn vastgesteld op het niveau van de programmaprioriteiten²⁶. Als de streefdoelen niet worden bereikt, kan de Commissie tevens financiële correcties toepassen²⁷. In een eerder verslag hebben wij voor beide beleidsterreinen echter een aantal gebreken vastgesteld in het ontwerp van het prestatiekader²⁸. Bovendien moet nog worden afgewacht hoe de prestatiereserve in de praktijk zal worden toegepast en wat de werkelijke impact ervan is.

Het Europees Parlement en de Raad ontvangen geen geconsolideerd afsluitingsverslag over de wettigheid en de regelmatigheid van de uitgaven en de verwezenlijkte outputs en resultaten

53

Het begrotingsstelsel van de EU is gebaseerd op een meerjarenprogrammering. De uitkomst van het afsluitingsproces moet aan de begrotingsautoriteit worden gerapporteerd om bij de uitvoering van programma’s voor verantwoording en transparantie te zorgen. De Commissie moet het Europees Parlement en de Raad informeren over de eindsituatie voor de programmaperiode wat betreft de regelmatigheid van de uitgaven en de bereikte doelstellingen.

54

Op dit moment beschikt de begrotingsautoriteit over een aantal verschillende documenten over programma-uitvoering:

οde mededeling over de bescherming van de begroting van de Europese Unie;

οde jaarlijkse activiteitenverslagen van de DG’s AGRI, EMPL en REGIO;

οhet jaarlijkse syntheseverslag over de beheersresultaten van de Commissie;

οevaluaties achteraf van de verwezenlijking van de OP- en POP-doelstellingen gedurende de periode;

οhet samenvattend verslag over de evaluatie achteraf;

οbeschikkingen van de Commissie betreffende de conformiteit van de uitgaven met de EU-voorschriften;

οvoor plattelandsontwikkeling de jaarlijkse besluiten van de Commissie tot goedkeuring van de rekeningen (waarvan het laatste het eindsaldo omvat).

55

De Commissie brengt verslag uit aan de begrotingsautoriteit via het jaarlijks activiteitenverslag van het desbetreffende directoraat-generaal op basis van de jaarlijkse stand van zaken, maar er is geen specifiek verslag voorzien over het eindresultaat van de afsluiting voor de programmaperiode in haar geheel. Deze situatie blijft gelijk voor de periode 2014-2020.

56

Met betrekking tot de periode 2000-2006 merken we op dat de Commissie in 2013 een ad-hocverslag heeft uitgebracht over de financiële correcties en de situatie inzake de afsluiting van de EFRO- en ESF-programma’s en van CF-projecten.

Als gevolg van de overlapping van subsidiabiliteitsperioden wordt de afsluiting pas verscheidene jaren na afloop van de programmaperiode gestart

57

Afsluiting dient zo spoedig mogelijk na afloop van de programmaperiode plaats te vinden, zodat de volgende programma’s zo snel mogelijk van start kunnen gaan. Om bij de afsluiting doeltreffendheid te verzekeren is het ook van essentieel belang om aan de hiermee verband houdende taken voldoende tijd en middelen toe te wijzen.

Extra tijd om EU-financiering te besteden: van n+2 in de periode 2000-2006 naar n+3 in de periode 2014-2020

58

Tijdens de laatste drie perioden is in de EU-verordeningen voorzien in extra tijd voor de lidstaten om de aan hen toegewezen middelen te besteden. In de perioden 2000-2006 en 2007-2013 was het hen toegestaan om tot twee jaar na het einde van de programmaperiode uitgaven te doen. Voor de periode 2007-2013 liep de subsidiabiliteitsperiode dus tot 31 december 2015 (in plaats van tot eind 2013).

59

Voor de periode 2014-2020 is de subsidiabiliteitsperiode (de tijd waarbinnen de begroting van het programma moet worden uitgegeven) uitgebreid tot drie jaar na afloop van de programmaperiode (n+3)²⁹, in plaats van de twee jaar (n+2) die voor de voorgaande perioden waren toegestaan. Hierdoor zal de subsidiabiliteitsperiode in 2023 eindigen, maar liefst tien jaar na de vaststelling van het wettelijk kader door het Europees Parlement en de Raad (eind 2013). Hierna volgt de afsluiting, waardoor er in het geval van cohesie nog eens minimaal twee jaar bijkomt. Tegen die tijd zal de constellatie van het Europees Parlement tweemaal zijn gewijzigd en, tegen de tijd dat de afsluiting is afgerond, mogelijk zelfs driemaal.

Voor cohesie hebben de lidstaten meer tijd om de afsluitingsdocumenten in te dienen

60

Volgens de regels inzake de afsluiting van de periode 2000-2006 kon de subsidiabiliteitsperiode in individuele gevallen met zes of twaalf maanden worden verlengd. Dergelijke verlengingen waren voor de twee beleidsgebieden niet mogelijk voor de periode 2007-2013 waardoor het afsluitingsproces naar verwachting minder lang zal duren. Er is echter een belangrijk verschil tussen cohesie en plattelandsontwikkeling wat betreft de toegestane termijn waarbinnen de afsluitingsdocumenten moeten worden opgesteld en ingediend bij de Commissie³⁰: voor cohesie hebben de lidstaten hiervoor 15 maanden na het einde van de subsidiabiliteitsperiode, terwijl zij voor plattelandsontwikkeling slechts 6 maanden³¹ krijgen. Als gevolg daarvan moeten de lidstaten het afsluitingsproces voor de programmaperiode 2007-2013 voltooien vóór 31 maart 2017 voor cohesie en vóór 30 juni 2016 voor plattelandsontwikkeling (zie figuur 4).

Figuur 4

Het tijdschema van afsluiting

Bron: ERK.

61

Dit verschil kan worden verklaard door het feit dat een groot deel van het werk voor plattelandsontwikkeling al gedurende de periode is gedaan, zodat afsluiting voornamelijk is gericht op het laatste begrotingsjaar. Voor cohesie is de afsluiting daarentegen uitvoeriger en behelst deze de validering van de uitgaven voor de gehele programmaperiode (zie ook de paragrafen 22-25).

62

Voor de periode 2014-2020 blijft de termijn voor indiening van documenten bij de Commissie voor cohesie nog steeds een aanzienlijk langer, hoewel de afsluitingsregelingen voor de twee beleidsterreinen beter op elkaar zijn afgestemd: 13,5 maanden na de einddatum voor de subsidiabiliteit, vergeleken met 6 maanden voor plattelandsontwikkeling.

De overlapping van de subsidiabiliteitsperioden draagt bij tot de late start van de volgende programma’s

63

Veel programma’s voor de periode 2014-2020 werden goedgekeurd in 2015 of zelfs in 2016, zoals is weergegeven in tabel 3. Sinds de vaststelling van de rechtsgrond in december 2013 is de uitvoering van de programma’s voor de nieuwe periode in de lidstaten in volle gang, wat de aandacht van de DG’s van de Commissie heeft gevraagd. Naar aanleiding van de onderhandelingen over de partnerschapsovereenkomsten en de operationele programma’s en plattelandsontwikkelingsprogramma’s bevinden veel lidstaten zich wat betreft cohesie in het proces van het aanwijzen van de beheersautoriteiten en certificerende instanties die moeten worden gecontroleerd door de auditautoriteiten. Bekendmaking aan de Commissie van deze aanwijzingen is een voorwaarde voor de indiening van verzoeken om tussentijdse betaling.

Tabel 3

Goedkeuring van de programma’s voor de periode 2014-2020

Directoraat-generaal | Aantal vastgestelde programma’s
2014 | 2015 | 2016 | Totaal
DG REGIO | 132 | (45 %) | 143 | (48 %) | 20 | (7 %) | 295
DG EMPL | 153 | (71 %) | 62 | (29 %) |  |  | 215
DG AGRI | 9 | (8 %) | 109 | (92 %) |  |  | 118
Totaal per jaar | 294 | (47 %) | 314 | (50 %) | 20 | (3 %) | 628

Bron: ERK, op basis van gegevens van de Commissie.

64

Begin november 2016 is de aanwijzing voor 140 (van 215) programma’s voor DG EMPL en 163 (van 295) programma’s voor DG REGIO bekendgemaakt. Bij 66 programma’s in het kader waarvan aan DG EMPL en 53 in het kader waarvan aan DG REGIO wordt gerapporteerd, zijn tussentijdse betalingsaanvragen voor 2016³² ingediend, waaruit blijkt dat daarvoor reeds concrete acties werden uitgevoerd. De autoriteiten in de lidstaten hebben dus over het algemeen een begin gemaakt met de uitvoering van de programma’s voor 2014-2020. Voor een grote meerderheid van de programma’s was de uitvoering echter nog niet van start gegaan, omdat er nog steeds ongebruikte middelen beschikbaar waren in het kader van de programma’s voor de periode 2007-2013, waarvoor de subsidiabiliteitsperiode pas op 31 december 2015 afliep. Doordat de subsidiabiliteitsperioden elkaar overlappen, ontstaat een negatieve prikkel om een begin te maken met de programma’s van de volgende periode.

Door de overlapping van subsidiabiliteitsperioden nemen de algehele administratieve lasten voor programmabeheer en controle op lidstaat- en Commissieniveau toe

65

De Commissie ziet afsluiting als onderdeel van de wettelijke vereisten en stelt voor geen van de beide beleidsterreinen een afzonderlijke begroting op voor de kosten van de afsluitingsprocedures en zij monitort deze ook niet. De Commissie vereist niet dat de lidstaten informatie verstrekken over hun eigen kosten en voor de afsluiting benodigde middelen en zij stelt evenmin een alomvattende raming op van de totale benodigde middelen van haar directoraten-generaal. Aangezien de lidstaten afsluiting als een onderdeel van hun verantwoordelijkheden op het gebied van programmabeheer zien, is er bij hen voor geen van de beide beleidsterreinen sprake van een afzonderlijke raming of monitoring van de vereiste middelen voor afsluiting.

66

Het voornaamste punt van zorg dat de lidstaten tijdens onze enquête en interviews naar voren hebben gebracht, betrof de tijdsdruk die voortkwam uit de overlapping van de subsidiabiliteitsperioden en de werkzaamheden die nodig waren voor de afsluiting. Met name auditautoriteiten en certificerende instanties zien deze tijdsdruk als een ernstig risico. Sommige autoriteiten gaven aan dat zij het probleem hadden aangepakt door extra personeel aan te werven of werkzaamheden uit te besteden. Als gevolg van bezuinigingen waren verschillende andere autoriteiten echter niet in staat dit te doen. Ook heeft de Commissie vastgesteld dat er extra personeel nodig is tijdens het afsluitingsproces en overweegt zij bepaalde taken uit te besteden.

67

Verder waren sommige autoriteiten van lidstaten die betrokken waren bij de afsluiting negatief beïnvloed door een administratieve reorganisatie die tot de inkrimping van het personeelsbestand of een herschikking van het personeel heeft geleid. Er bestaat dus een ernstig risico dat er onvoldoende ervaren personeel beschikbaar zal zijn voor de afsluitingsactiviteiten op nationaal niveau.

68

In de periode 2014-2020 zal het probleem van het tegelijkertijd uitvoeren van programma’s die betrekking hebben op twee perioden erger worden, aangezien de uitgaven subsidiabel zullen blijven gedurende drie jaar na afloop van de programmaperiode, in plaats van gedurende de twee jaar zoals was toegestaan voor de periode 2007-2013. Aangenomen dat de daaropvolgende periode niet wordt vertraagd, zullen de werkzaamheden van de lidstaten in het kader van de jaarlijkse goedkeuring van de rekeningen van programma’s voor de periode 2014-2020 daarom samenvallen met de uitvoering van nieuwe programma’s tussen 1 januari 2021 en ofwel 30 juni 2024 (voor plattelandsontwikkeling) of 15 februari 2025 (voor cohesie).

De Commissie bood passende en tijdige ondersteuning om de lidstaten te helpen bij de voorbereiding van de afsluiting van de programma’s 2007-2013, maar zij moet waakzaam blijven om te zorgen voor een deugdelijke tenuitvoerlegging door de lidstaten

De Commissie heeft uitgebreide en tijdige richtsnoeren inzake de afsluiting van de periode 2007-2013 uitgebracht

69

Regels moeten duidelijk, eenvoudig en uitvoerbaar zijn, en ze moeten gemakkelijk te vinden zijn in de verordeningen. Een complex juridisch kader kan leiden tot een toename van het aantal fouten bij de afsluiting als de autoriteiten de voorschriften niet goed begrijpen of anders interpreteren dan de Commissie. Het kan ook leiden tot ondoelmatigheid als de Commissie de lidstaten toelichtingen moet verschaffen. Om deze risico’s te beperken, moet de Commissie vooraf richtsnoeren opstellen die een overzicht en nadere verduidelijking van de afsluitingsbepalingen bieden. Terwijl de verordeningen voorzien in een algemeen kader voor de programmaperiode als geheel (programmering, financieel beheer, controles etc.), moeten de richtsnoeren meer worden gericht op de technische en praktische aspecten van de wijze waarop de verordeningen door de Commissie worden geïnterpreteerd.

Dankzij de richtsnoeren van de Commissie zijn de regels die van toepassing zijn op de afsluiting van de beide beleidsterreinen gemakkelijker te begrijpen

70

Uit onze evaluatie van het juridisch kader bleek voor de beide beleidsterreinen dat de afsluitingsregels in verschillende verordeningen staan³³. Dit is met name het geval voor plattelandsontwikkeling, waar de complexiteit wordt vergroot door het grote aantal verordeningen met betrekking tot de afsluiting. Bovendien vallen de financiële aspecten van het afsluitingsproces voor de periode 2007-2013 onder de nieuwe verordeningen die in 2013 en 2014 werden vastgesteld voor de periode 2014-2020³⁴, terwijl de subsidiabiliteitsvoorwaarden voor uitgaven zijn opgenomen in de verordeningen voor de periode 2007-2013³⁵. De controleregelingen³⁶ en overgangsregels³⁷ vallen weer onder andere verordeningen.

71

Voor de beide beleidsterreinen heeft de Commissie de complexiteit van het juridisch kader echter aangepakt door afsluitingsrichtsnoeren op te stellen. Deze geven een overzicht van de belangrijkste vereisten en termijnen van de procedure en bevatten nadere toelichtingen, hetgeen op prijs werd gesteld door de meerderheid van de instanties die betrokken zijn bij het afsluiting.

72

Over het algemeen hebben we vastgesteld dat de Commissie uitvoerige richtsnoeren heeft uitgebracht waarin de toepasselijke bepalingen in de verordeningen voor de beide terreinen worden verduidelijkt. De ontwerprichtsnoeren werden in een vroeg stadium voorgelegd aan de lidstaten, waardoor zij de gelegenheid hadden om opmerkingen te maken over de inhoud daarvan. Tabel 4 geeft het tijdschema voor de vaststelling van de richtsnoeren voor de beide beleidsterreinen. De aangepaste richtsnoeren bevatten zeer weinig wijzigingen.

Tabel 4

Tijdschema voor de vaststelling van de afsluitingsrichtsnoeren

| Cohesie | Plattelandsontwikkeling
Eerste ontwerp van richtsnoeren voorgelegd aan de lidstaten | Juni 2012¹ | April 2013⁴
Richtsnoeren vastgesteld | Maart 2013² | Maart 2015⁵
Gewijzigde richtsnoeren vastgesteld | April 2015³ | December 2015⁶

1Tijdens de vergadering van het Coördinatiecomité voor de Fondsen van 7 juni 2012.

2Besluit van de Commissie C(2013) 1573 van 20 maart 2013 tot wijziging van Besluit C(2013) 1573 tot vaststelling van richtsnoeren inzake de afsluiting van operationele programma’s die zijn geselecteerd voor bijstand uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds (2007-2013).

3Besluit C(2015) 2771 van de Commissie van 30 april 2015 tot wijziging van Besluit C(2013) 1573 van 20 maart 2013.

4Tijdens de vergadering van het Comité voor plattelandsontwikkeling van 19 april 2013.

5Besluit C(2015) 1399 van de Commissie van 5 maart 2015 tot vaststelling van richtsnoeren inzake de afsluiting van de programma’s voor plattelandsontwikkeling die zijn geselecteerd voor bijstand uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) voor de periode 2007-2013.

6Besluit C(2015) 8866 van de Commissie van 11 december 2015 tot wijziging van Besluit C(2015) 1399 van 5 maart 2015.

Bron: ERK.

73

Voor beide beleidsterreinen bieden de richtsnoeren verduidelijkingen en praktische begeleiding voor kwesties die in de verordeningen niet nauwkeurig of niet duidelijk genoeg waren.

74

Voor beide beleidsterreinen waren bijna alle autoriteiten die aan de enquête hebben deelgenomen van mening dat de Commissie de richtsnoeren tijdig genoeg had uitgebracht om hen in staat te stellen de afsluiting voor te bereiden. Twee derde van de respondenten gaf aan dat in de richtsnoeren veel onderwerpen werden verduidelijkt waaraan in de verordeningen onvoldoende aandacht werd geschonken (zie figuur 5). Bijna alle autoriteiten waren ook van mening dat de richtsnoeren duidelijk waren met betrekking tot de organisatie van de afsluiting, met inbegrip van verantwoordelijkheden en termijnen.

75

Ongeveer een vijfde van de ondervraagde autoriteiten heeft aangegeven dat zij voor specifieke kwesties behoefte hadden aan nadere richtsnoeren of verduidelijkingen. Bijlage IV bevat een overzicht van de terreinen waarvoor de richtsnoeren door 15 % of meer van de respondenten als onduidelijk of vrij onduidelijk werden beschouwd.

Figuur 5

Antwoorden op de enquête door de autoriteiten van de lidstaten over de vraag of de richtsnoeren van de Commissie voldoende toelichting bevatten

Bron: ERK-enquête.

Het ontbreken van termijnen voor bepaalde aspecten van het afsluitingsproces kan de tijdige voltooiing van de afsluiting in gevaar brengen

76

Duidelijke termijnen zijn een belangrijk kenmerk van de afsluitingsregels, aangezien zij ertoe bijdragen dat de taken op tijd worden afgerond en het afsluitingsproces als geheel doeltreffend is.

77

Over het algemeen voorzagen de verordeningen in termijnen voor de meeste aspecten, maar voor drie gebieden waren er geen termijnen: voor de beantwoording door de lidstaten van de vragen van de Commissie over de afsluitingsdocumenten, voor de goedkeuring door de Commissie van grote projecten, en voor de overheidsbijdrage die door de lidstaten aan de begunstigden wordt betaald op het gebied van cohesie.

De verordeningen bevatten geen termijn voor de beantwoording van de vragen van de Commissie door de lidstaten: risico van een langdurig afsluitingsproces

78

Als de afsluitingsdocumenten van goede kwaliteit zijn, bieden de bepalingen van de verordeningen voldoende waarborgen om het afsluitingsproces volgens schema te laten verlopen. In het geval dat de Commissie niet tevreden is met de door een lidstaat verstrekte informatie, kan het afsluitingsproces echter verder worden verlengd doordat de verordening geen termijn bevat voor het beantwoorden van de vragen van de Commissie.

79

In geen van de verordeningen voor de periode 2007-2013 wordt een termijn bepaald waarbinnen de lidstaten de vragen van de Commissie over de afsluitingsdocumenten moeten beantwoorden. Voor cohesie is in de richtsnoeren een termijn van twee maanden vastgelegd, die op verzoek met twee extra maanden kan worden verlengd; in de richtsnoeren voor plattelandsontwikkeling ontbreekt een dergelijke bepaling.

Geen termijn voor de indiening en de goedkeuring van grote projecten op het gebied van cohesie: dit bemoeilijkt het afsluitingsproces en vormt een gevaar voor de besteding van de middelen

80

Voor de periode 2007-2013 werden grote projecten op het gebied van cohesie gedefinieerd als concrete acties met een totale kostprijs van meer dan 50 miljoen euro³⁸. Aangezien met dergelijke projecten een aanzienlijke hoeveelheid EU-steun is gemoeid, moesten zij door de Commissie worden beoordeeld en goedgekeurd voor financiering³⁹.

81

Het regelgevingskader voor de periode 2007-2013 bevatte geen uiterste datum voor de indiening van aanvragen voor grote projecten en in de praktijk ook geen uiterste datum voor de vaststelling door de Commissie van de betrokken besluiten. Per 15 november 2016 waren 19 aanvragen voor grote projecten uit zeven lidstaten nog steeds in afwachting van goedkeuring door DG REGIO. De daarmee verbonden totale subsidiabele kosten van deze projecten bedroegen 1 miljard euro en de EU-bijdrage was 854 miljoen euro.

82

Als er nog geen besluit is genomen over een groot project, wordt de afsluiting van een operationeel programma daardoor bemoeilijkt, aangezien de beheersen auditautoriteiten niet weten hoe bij de voorbereiding van de afsluitingsdocumenten moet worden omgegaan met de betrokken uitgaven. Hangende besluiten leiden ook tot rechtsonzekerheid voor de lidstaat. Met name als de uiterste termijn voor afsluiting nadert en de Commissie een groot project afwijst, bestaat er een verhoogd risico dat de lidstaat niet in staat zal zijn dit te vervangen door andere, subsidiabele uitgaven, wat kan leiden tot problemen om ten volle gebruik te maken van de bijdrage van de EU.

83

Voor de periode 2014-2020 kunnen de uitgaven voor grote projecten worden opgenomen in een betalingsaanvraag⁴⁰, mits de Commissie eerst in kennis wordt gesteld van een positieve beoordeling door onafhankelijke deskundigen, of nadat deze ter goedkeuring zijn ingediend bij de Commissie. De Commissie moet binnen drie maanden een besluit vaststellen inzake de goedkeuring van de financiële bijdrage aan het grote project⁴¹.

Cohesie kent geen termijn voor de betaling van de overheidsbijdrage aan de begunstigden: een reputatierisico

84

Als algemene regel geldt dat de cohesie-uitgaven in aanmerking komen voor cofinanciering door de EU als deze daadwerkelijk door een begunstigde zijn betaald om tijdens de subsidiabiliteitsperiode concrete acties uit te voeren⁴². De begunstigde hoeft de corresponderende publieke cofinanciering daarom niet te hebben gekregen vóórdat de lidstaat bij de Commissie een verzoek tot terugbetaling indient.

85

De beheersautoriteiten moeten ervoor zorgen dat de begunstigden het volledige bedrag van de overheidsbijdrage zo spoedig mogelijk en volledig ontvangen⁴³, maar er wordt in de regelgeving inzake cohesie voor de periode 2007-2013 geen specifieke termijn gesteld met betrekking tot de betalingen aan de begunstigden. Zo kunnen de lidstaten bij de afsluiting om terugbetaling vragen voor uitgaven die nog niet zijn betaald aan de begunstigden⁴⁴.

86

Wij hebben al eerder gewezen op ernstige vertragingen bij de betaling van de overheidsbijdrage aan de begunstigden (zie tekstvak 2). De Commissie vereist niet dat de lidstaten bij de afsluiting of daarna rapporteren welk deel van de overheidsbijdrage daadwerkelijk is uitbetaald. Als gevolg daarvan is het mogelijk dat de begunstigden de volledige bijdrage niet op het juiste moment ontvangen, zelfs als de Commissie haar bijdrage volledig aan de lidstaat heeft betaald. Dit zou in principe kunnen betekenen dat de begunstigden de EU-bijdrage voor hun projecten zelfs na de afsluiting (in 2018 of later) nog niet hebben ontvangen. Wij zijn van mening dat laattijdige betalingen een aanzienlijk reputatierisico opleveren voor de EU.

Tekstvak 2

Vertraging bij de uitbetaling van de EU-bijdrage aan de begunstigden

In Frankrijk was sprake van ernstige vertragingen in de overdracht van EU-middelen van de nationale autoriteiten aan regionale instanties die als begunstigden optraden: in twee gevallen duurde de vertraging langer dan vijf maanden⁴⁵.

In het kader van een project in Italië, dat erop gericht was een verslag op te stellen om de opleidingsbehoeften in verschillende Italiaanse regio’s in kaart te brengen, diende de begunstigde de kostendeclaratie in maart 2014 in bij de beheersautoriteit. De kosten op de declaratie waren gecertificeerd door de nationale autoriteiten en werden ingediend bij de Commissie. Hoewel de Commissie de gedeclareerde kosten in juni 2014 afwikkelde, kreeg de begunstigde de tussentijdse betaling pas vijf maanden later, in november 2014.

Soortgelijke gevallen werden aangetroffen bij vier andere projecten in Italië, één project in Frankrijk en zes projecten in Nederland⁴⁶.

87

Anders dan bij cohesie komen uitgaven voor plattelandsontwikkeling alleen in aanmerking voor de bijdrage van de EU als de betreffende steun daadwerkelijk aan de begunstigde is betaald⁴⁷.

88

Voor de periode 2014-2020 is in de verordening bepaald dat de overheidsbijdrage binnen 90 dagen na de datum waarop de begunstigde de betalingsaanvraag indient aan hem moet worden betaald⁴⁸. De verordening bevat ook een clausule op grond waarvan de lidstaat op de datum van de afsluiting moet waarborgen dat het bedrag van de aan de begunstigden betaalde overheidsbijdrage ten minste gelijk is aan de bijdrage die is ontvangen uit de EU-begroting⁴⁹.

Bepaalde voorschriften in de richtsnoeren voor cohesie strekken verder dan de wettelijke bepalingen

89

Wij hebben geconstateerd dat met de richtsnoeren voor cohesie enkele voorschriften zijn geïntroduceerd die verder gingen dan de wettelijke bepalingen. De betreffende voorschriften hebben betrekking op financieringsinstrumenten, niet-functionerende projecten, de fasering van projecten en het restrisicopercentage. Zij zijn opgenomen in tabel 5, waarin ook wordt aangegeven hoe deze kwesties worden aangepakt voor plattelandsontwikkeling en of er wijzigingen zijn aangebracht voor de periode 2014-2020. In de richtsnoeren voor plattelandsontwikkeling zijn geen aanvullende voorschriften ingevoerd.

90

Ongeveer 19 % van de beheersautoriteiten en 24 % van de auditautoriteiten hebben in hun antwoorden op de enquête ook aangegeven dat een aantal voorschriften in de richtsnoeren verder gaat dan de bepalingen in de verordeningen.

91

De in tabel 5 opgevoerde vereisten zijn allemaal geïntroduceerd om specifieke tekortkomingen aan te pakken. De vereisten inzake niet-functionerende projecten en de rapportage van een restrisicopercentage helpen om de risico’s te beperken die aan afsluiting zijn verbonden. De verduidelijkingen met betrekking tot de fasering van niet-grote projecten zijn nodig, maar kunnen, zoals ze zijn geformuleerd, het afsluitingsproces compliceren. We hebben eerder verslag uitgebracht over de verlenging van de subsidiabiliteitsperiode voor financieringsinstrumenten aan de hand van de afsluitingsrichtsnoeren van de Commissie⁵⁰, wat een probleem vormt voor de hiërarchie der normen. De Commissie betwist dit standpunt en heeft geweigerd om een wetgevingsvoorstel in te dienen tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1083/2006 teneinde rechtszekerheid te bieden aan de lidstaten⁵¹.

Tabel 5

Vereisten in de richtsnoeren voor cohesie die verder gaan dan de verordeningen

Onderwerp
Beschrijving van de kwestie op het gebied van cohesie
Aanpak voor plattelandsontwikkeling
Aanpak voor de periode 2014-2020

Subsidiabiliteits periode voor de uitgaven in het kader van financierings instrumenten¹
In ons Jaarverslag 2015 hebben wij gerapporteerd dat in artikel 56, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1083/2006 31 december 2015 is vastgelegd als uiterste datum voor de subsidiabiliteit van de betalingen. In april 2015 besloot de Commissie de subsidiabiliteitsperiode te verlengen tot 31 maart 2017. Zij deed dit eenzijdig door middel van een besluit van de Commissie tot wijziging van de richtsnoeren voor de afsluiting, in plaats van door de Raad en het Parlement te vragen om de verordening te wijzigen. Aangezien wetgeving op het juiste niveau nog steeds ontbreekt, beschouwen wij de betalingen die zijn verricht na 31 december 2015 als onregelmatig².
Geen wijziging van de subsidiabiliteitsperiode, dit blijft, zoals voor alle andere uitgaven, 31 december 2015.
Voor beide beleidsterreinen moeten de uitgaven in het kader van financieringsinstrumenten over het algemeen daadwerkelijk zijn betaald of, in het geval van garanties, zijn toegewezen binnen de subsidiabiliteitsperiode³.

Fasering van grote projecten⁴ ten opzicht van niet-grote projecten
De verordening voorziet in de fasering van grote projecten⁵ (waarbij deze worden opgesplitst in afzonderlijke fasen die in verschillende programmaperioden moeten worden uitgevoerd), maar de richtsnoeren⁶ bevatten nadere voorschriften inzake fasering met betrekking tot de financiering van niet-grote projecten gedurende twee programmaperioden (2007-2013 en 2014-2020). Voor cohesie zijn de voorschriften voor de financiering van projecten gedurende twee programmaperioden ingewikkelder en beperkender dan voor plattelandsontwikkeling.
De verordening voorziet niet in de opdeling van projecten in fasen. Op basis van de overgangsbepalingen zijn onvoltooide projecten over het algemeen subsidiabel⁷ (zonder een vereiste met betrekking tot de totale kosten van het project) voor verdere cofinanciering in de nieuwe periode. De scheidslijn is de datum waarop de uitgaven zijn betaald.
Zoals voor de periode 2007-2013 bestrijken de verordeningen voor de periode 2014-2020 slechts de fasering van grote projecten.

Definitie van en voorschriften voor niet-functionerende projecten
Een wettelijke verplichting dat concrete acties bij afsluiting moeten functioneren, ontbreekt, waardoor het risico bestaat dat door de EU gecofinancierde concrete acties wellicht nooit zullen worden voltooid. Deze verplichting is geïntroduceerd in de richtsnoeren⁸. Niet-functionerende projecten kunnen bij wijze van uitzondering, en onder bepaalde voorwaarden, echter worden gecofinancierd. Zij moeten uiterlijk op 31 maart 2019 zijn voltooid, anders zal de Commissie een financiële correctie toepassen.
Onvoltooide projecten zijn in het algemeen subsidiabel, zoals hierboven uiteen is gezet.
Het vereiste dat concrete acties bij de afsluiting moeten functioneren, ontbreekt nog steeds.

Verplichting om een restrisicopercentage te berekenen
In de richtsnoeren⁹ is het rechtsvoorschrift om een jaarlijks foutenpercentage te berekenen uitgebreid met een voorschrift voor de auditautoriteiten om in de afsluitingsverklaring van elk operationeel programma een restrisicopercentage bekend te maken. Het restrisicopercentage bij afsluiting wordt gedefinieerd als de som van de jaarlijkse restrisicobedragen (waarbij rekening wordt gehouden met de intrekkingen en terugvorderingen) gedeeld door de som van de totale bij afsluiting gedeclareerde uitgaven. De auditautoriteiten moeten bij de afsluiting rekening houden met het restrisicopercentage als zij hun controleoordeel formuleren. Hoewel dit voor een aantal auditautoriteiten tot veel extra werk kan leiden, biedt het de Commissie extra zekerheid dat het resterende foutenpercentage voor het programma bij de afsluiting onder de materialiteitsdrempel ligt.
De verordeningen vereisen niet dat de certificerende instanties voor de gehele periode een controleoordeel of een verslag indienen of voor het programma bij de afsluiting een restrisicopercentage berekenen.
De verordeningen vereisen niet dat de auditautoriteiten of de certificerende instanties voor de gehele periode een controleoordeel of een verslag indienen of voor het programma bij de afsluiting een restrisicopercentage berekenen.

1Betalingen uit een financieringsinstrument aan de eindontvangers, de vergoeding van de beheerskosten en de afgifte van garanties.

2Paragraaf 6.45 van het Jaarverslag 2015 van de ERK (PB C 375 van 13.10.2016).

3Artikel 42, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1303/2013: „Bij afsluiting van een programma zijn de subsidiabele uitgaven van het financieringsinstrument het totaalbedrag van de programmabijdragen dat in de subsidiabiliteitsperiode feitelijk is betaald of, in het geval van geboden garanties, is vastgelegd”. Dit behoudens de uitzonderingen genoemd in artikel 42, leden 2 en 3.

4In artikel 39 van Verordening (EG) nr. 1083/2006 worden grote projecten gedefinieerd als concrete acties waarvan de totale kosten hoger zijn dan 50 miljoen euro.

5Artikel 40, onder d), van Verordening (EG) nr. 1083/2006.

6De afdelingen 3.3 en 3.4 van de afsluitingsrichtsnoeren voor cohesie.

7Met uitzondering van drie beëindigde maatregelen.

8Afdeling 3.5 „Niet-functionerende projecten”; „Wanneer de afsluitingsdocumenten worden ingediend, moeten de lidstaten ervoor zorgen dat alle daarin opgenomen programma’s functioneren, dat wil zeggen dat zij voltooid en in gebruik genomen zijn om voor bijstand in aanmerking te komen”.

9Bijlage VI bij de afsluitingsrichtsnoeren voor cohesie („Richtsnoeren inzake de voorbereiding van het laatste controleverslag en de verklaring van afsluiting”).

Bron: ERK.

De lidstaten zijn tevreden met de steun van de Commissie, maar coördinatie tussen nationale en regionale autoriteiten is van essentieel belang

92

De Commissie moet de autoriteiten van de lidstaten helpen bij de voorbereiding van het afsluitingsproces door tijdige en passende steun te verlenen in de vorm van opleiding en door doorlopend verduidelijking te bieden als zich problemen voordoen. De lidstaten moeten ruim van tevoren met de voorbereidingen beginnen en op het juiste moment, zowel op nationaal als op regionaal niveau, de afsluitingshandelingen uitvoeren.

De lidstaten zijn tevreden met de ondersteuning door de Commissie en denken over het algemeen te zijn voorbereid op het afsluitingsproces

93

Uit onze analyse is gebleken dat de Commissie voldoende ondersteuning had geboden in de vorm van opleiding, conferenties, seminars, bijeenkomsten en vraag-en-antwoorddocumenten waarin aandacht was voor beide beleidsterreinen. Alle bevoegde autoriteiten hadden toegang tot deze documenten en werden uitgenodigd om deel te nemen en een reeks opleidingssessies die werden georganiseerd door de Commissie.

94

De meeste autoriteiten, van beide beleidsterreinen, die aan onze enquête hebben meegewerkt, waren van mening dat de door de Commissie geboden opleiding en ondersteuning nuttig waren en zij hebben laten weten dat hun vragen tijdig werden beantwoord. De meeste respondenten waren ook tevreden over het soort ondersteuning dat door de Commissie werd geboden; slechts een tiende van alle autoriteiten gaf aan bij voorkeur op een andere wijze ondersteuning te ontvangen.

95

Bijna een derde van de respondenten (29 %) vond de steun van de Commissie voor het afsluitingsproces voor de periode 2007-2013 een verbetering ten opzichte van die voor de periode 2000-2006 (zie figuur 6).

Figuur 6

Het standpunt van de lidstaten betreffende de steun van de Commissie voor het afsluitingsproces voor de periode 2007-2013 in vergelijking met de periode 2000-2006¹

1De antwoorden van de autoriteiten van Bulgarije, Roemenië en Kroatië zijn uitgesloten, omdat zij niet hebben deelgenomen aan het afsluitingsproces voor de periode 2000-2006.

Bron: ERK-enquête.

96

89 % van de respondenten van de enquête was van mening al in september 2015 goed of redelijk goed voorbereid te zijn op het afsluitingsproces. Een meerderheid gaf ook aan dat de voorbereiding van interne handboeken en procedures voltooid of vergevorderd was. 85 % van de respondenten dacht over voldoende tijd te beschikken om de taken naar behoren te vervullen.

De coördinatie tussen de verschillende autoriteiten van de lidstaten wordt gezien als een risico voor de gedegen uitvoering van de afsluitingstaken

97

Met het oog op de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het afsluitingsproces is het van essentieel belang om een doeltreffende coördinatieproces op te zetten tussen de verschillende autoriteiten in een lidstaat. Alle instanties moeten voldoende tijd hebben om hun afsluitingstaken naar behoren uit te voeren.

98

Uit de enquête is gebleken dat 44 % van de autoriteiten met verantwoordelijkheden op het gebied van plattelandsontwikkeling en 56 % van de autoriteiten voor cohesie van mening waren dat de coördinatie met andere autoriteiten een gemiddeld of hoog risico opleverde voor de afsluiting.

99

Met name de auditautoriteiten en certificerende instanties uitten hun bezorgdheid over de kwestie of het op nationaal niveau overeengekomen tijdschema hen voldoende tijd zou bieden om hun werkzaamheden op bevredigende wijze te kunnen uitvoeren. Passende overeengekomen termijnen zijn voor deze autoriteiten van groter belang dan voor de beheersautoriteiten en betaalorganen, aangezien zij hun taken als laatste uitvoeren.

100

In het geval van cohesie, waar bepaalde soorten uitgaven volgens de regels subsidiabel zijn tot de uiterste termijn voor de indiening van documenten op 31 maart 2017 (zie de paragrafen 106-113), kan het afsluitingsproces de auditautoriteiten onvoldoende tijd bieden om de definitieve uitgavenstaten te controleren. Dit wordt gezien als een bijzonder hoog risico.

101

Vooral voor programma’s waarvoor niet de volledige EU-bijdrage is besteed, kan het tijdschema op het niveau van de lidstaat een late termijn bevatten waarbinnen de beheersautoriteit de definitieve uitgaven moet inleveren bij de auditautoriteit. In sommige gevallen valt de overeengekomen uiterste indieningsdatum aan het einde van 2016, wat de druk op de auditautoriteit verhoogt en kan resulteren in een beperking van de reikwijdte van het controleoordeel dat uiterlijk op 31 maart 2017 moet worden uitgebracht. In dergelijke gevallen kan de Commissie de auditautoriteit verzoeken voor deze uitgaven aanvullende verificaties te verrichten, waardoor de auditautoriteiten feitelijk extra tijd krijgen en het afsluitingsproces wordt verlengd, of financiële correcties opleggen. Het is onduidelijk hoe bij de berekening van het restrisicopercentage rekening zal worden gehouden met een dergelijke beperking van de reikwijdte.

102

Tekstvak 3 geeft een voorbeeld van een „goede praktijk” in de vorm van een door de verschillende autoriteiten overeengekomen tijdschema.

Tekstvak 3

Een in een Duitse regio overeengekomen bindend tijdschema

In de Duitse regio Schleeswijk-Holstein bereikten de beheers- en auditautoriteiten en de certificerende instanties overeenstemming over een tijdschema dat voor alle drie de partijen bindend was. Het doel was om elke instantie voldoende tijd te bieden om haar werkzaamheden uit te voeren.

Taak | Verantwoordelijke autoriteit | Termijn
Indiening van de laatste tussentijdse betalingsaanvraag bij de Commissie | BA, CI | 29.4.2016
Afronding van controles van activiteiten | AA | 31.8.2016
Voorbereiding van de definitieve betalingsaanvraag | BA, CI | 30.11.2016
Definitief uitvoeringsverslag | BA | 30.11.2016
Controle van afsluitingsdocumenten | AA | 31.1.2017
Goedkeuring door het monitoringscomité | BA | 20.2.2017
Indiening van het afsluitingspakket bij de Commissie | BA, CI, AA | 1.3.2017

103

Enkele respondenten waren van mening dat de Commissie voor alle betrokken instanties bindende termijnen had moeten bepalen. Voor de periode 2014-2020 blijft de planning van de werkzaamheden van de verschillende nationale en regionale autoriteiten echter de verantwoordelijkheid van de lidstaten.

De Commissie moet waakzaam blijven om de deugdelijkheid van de afsluiting van de periode 2007-2013 te waarborgen

104

Een gepaste opzet en voorbereiding zijn van essentieel belang, maar niet voldoende om een doeltreffende en tijdige afsluiting van programma’s voor cohesie en plattelandsontwikkeling te waarborgen. Dit zal voornamelijk afhangen van de wijze waarop het afsluitingsproces in de praktijk ten uitvoer wordt gelegd, van de kwaliteit van de door de lidstaten ingediende afsluitingsdocumenten, en van de samenhangende en grondige bestudering daarvan door de Commissie binnen de termijnen die in de verordeningen zijn vastgesteld.

105

Bij een eerdere controle van de eerste fase van het afsluitingsproces voor cohesie voor de periode 2000-2006 hebben wij geconstateerd dat het slechts ten dele doeltreffend was omdat de lidstaten, om financiële correcties bij de afsluiting te voorkomen, verklaringen hadden ingediend met ongerechtvaardigde verlagingen van de definitieve foutenpercentages⁵². Ondanks verbeteringen in het controlekader bestaat dit risico ook voor de afsluiting van de programmaperiode 2007-2013. Wij hebben bovendien bepaalde risico’s vastgesteld die in het bijzonder moeten worden aangepakt gedurende het afsluitingsproces voor de periode 2007-2013.

Er blijven specifieke risico’s voor de regelmatigheid van de uitgaven bestaan met betrekking tot financieringsinstrumenten, contractuele voorschotten en sommige grote projecten waarbij sprake was van staatssteun

Het risico dat de subsidiabiliteit van uitgaven in het kader van financieringsinstrumenten bij de afsluiting onvoldoende worden gecontroleerd

106

Financieringsinstrumenten vormen een financieringsmechanisme in het kader van de EU-begroting die de vorm hebben van leningen, garanties of investeringen in aandelen (of quasiaandelen). Zij worden zowel voor cohesie als voor plattelandsontwikkeling gebruikt.

107

Als er in de periode 2007-2013 een financieringsinstrument werd opgezet, werd er een voorschot betaald aan het instrument en vergoedde de Commissie de EU-bijdrage⁵³ aan de lidstaat. De subsidiabele uitgaven voor financieringsinstrumenten kunnen echter pas worden bepaald bij de afsluiting en deze omvatten de daadwerkelijke bedragen van leningen, garanties en investeringen in aandelen die aan eindontvangers zijn verstrekt, alsook de subsidiabele beheerskosten en -vergoedingen⁵⁴. Aangezien de auditautoriteiten en certificerende instanties niet verplicht waren deze uitgaven tijdens de periode te controleren, bestaat het risico dat niet naar behoren zal worden gecontroleerd of deze uitgaven subsidiabel waren. Door toe te staan dat eindontvangers tot 31 maart 2017 financiële steun kunnen ontvangen uit financieringsinstrumenten voor cohesie (zie tabel 5) worden de auditautoriteiten verder beperkt in hun mogelijkheden om zekerheid te verkrijgen dat de uitgaven wettig en regelmatig zijn (zie ook paragraaf 100).

108

Voor de periode 2014-2020 moeten de overheidsbijdragen aan een financieringsinstrument in tranches worden betaald. De betaling van een bepaalde tranche is afhankelijk van het daadwerkelijke gebruik van een bepaald percentage van de vorige tranche⁵⁵, waarbij de auditautoriteiten en certificerende instanties verplicht zijn dat gebruik te controleren. Het bedrag van de subsidiabele uitgaven wordt echter nog steeds pas bij de afsluiting bepaald⁵⁶. Samen zouden al deze maatregelen het risico moeten beperken dat onregelmatige uitgaven worden gecofinancierd uit de EU-begroting.

De regelingen met betrekking tot contractuele voorschotten op het gebied van cohesie: een uitdaging voor de verificatie van subsidiabiliteit

109

Contractuele voorschotten zijn vooruitbetalingen voor de uitvoering van werkzaamheden of de levering van diensten overeenkomstig de normale handelswetgeving en -gebruiken op basis van door een eindbegunstigde of eindontvanger afgesloten contracten.

110

De Commissie beschouwt contractuele voorschotten die tot 31 december 2015 door een begunstigde zijn betaald als subsidiabele uitgaven, voor zover zij vóór 31 maart 2017 worden omgezet in werkelijke uitgaven. Deze betaling dient te worden uitgevoerd in overeenstemming met de nationale voorschriften en contractuele verplichtingen.

111

De declaratie van contractuele voorschotten levert een aanzienlijk risico op dat er bij de afsluiting sprake zal zijn van niet-subsidiabele uitgaven, in het bijzonder wanneer deze een hoog percentage van de waarde van het contract vertegenwoordigen. Om dit risico zo veel mogelijk te beperken, moet zeer zorgvuldig worden onderzocht of de hoge bedragen aan vooruitbetalingen werden verricht in overeenstemming met de handelswetgeving en -gebruiken. De vrijheid om tot en met 31 maart 2017 te allen tijde voorschotten in echte uitgaven om te kunnen zetten betekent ook dat de auditautoriteiten vaak niet in staat zullen zijn deze uitgaven te controleren en zo zekerheid te verschaffen met betrekking tot de subsidiabiliteit ervan (zie ook paragraaf 100).

112

In het licht van de grote risico’s die verbonden zijn aan de declaratie van contractuele voorschotten bij de afsluiting, hebben verscheidene lidstaten (bijvoorbeeld Bulgarije, Denemarken en Estland) besloten deze niet op te nemen in hun saldobetalingsaanvraag.

113

Wij merken op dat de Commissie er eveneens op heeft gewezen dat de subsidiabiliteit van uitgaven voor financieringsinstrumenten en contractuele voorschotten een risico oplevert en dat zij de auditautoriteiten in september 2016 verdere richtsnoeren over deze onderwerpen heeft verstrekt⁵⁷.

Grote projecten die werden goedgekeurd vóór het einde van 2012: een groter risico op niet-naleving van de regels inzake staatssteun

114

Van de 918 grote projecten die door de Commissie waren goedgekeurd voor de programmaperiode 2007-2013 werd er voor 440 daarvan vóór het einde van 2012 een beslissing genomen. Het directoraat-generaal Mededinging is niet systematisch nagegaan of er bij de investeringen in openbare infrastructuur waarop deze projecten betrekking hadden, mogelijk sprake was van staatssteun. In november 2012 heeft de Commissie een richtsnoerennota aan de lidstaten gezonden, waarin wordt verklaard dat zij niet voornemens was om op systematische wijze onderzoek te doen naar de naleving van de regels inzake staatssteun bij grote infrastructuurprojecten waarop de nota betrekking heeft maar waarover reeds vóór de datum van deze nota een besluit is genomen⁵⁸. In principe is het dus mogelijk dat een lidstaat een besluit van de Commissie heeft ontvangen waarbij een groot project wordt goedgekeurd, terwijl het project in strijd is met de staatssteunregels⁵⁹.

115

Vóór 2012 en de verduidelijkingen van het Hof van Justitie van de Europese Unie in een arrest inzake een zaak met betrekking tot staatssteun (het arrest Leipzig-Halle) informeerden de lidstaten de Commissie bovendien zelden over investeringen in infrastructuur⁶⁰.

10Afwikkelingsorganen (winding-up bodies — WuB) genoemd in de periode 2000-2006.

11Destijds geïntroduceerd in Verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 209 van 11.8.2005, blz. 1), nu artikel 51 van Verordening (EU) nr. 1306/2013.

12Artikel 84 van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

13Artikel 139, lid 5, en artikel 145, lid 7, van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

14Artikel 141 van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

15Verordening (EU) nr. 1303/2013.

16Artikel 141 van Verordening (EG) nr. 1303/2013.

17Artikel 89, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1083/2006 voor cohesie en artikel 37 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 voor plattelandsontwikkeling.

18Afdeling 3.3 van het Jaarlijks activiteitenverslag 2015 van het directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling, blz. 86 (ref. Ares(2016)2325961-19/05/2016).

19Het corrigerende vermogen wordt berekend als een gemiddelde van de in de voorafgaande drie jaar door de Commissie opgelegde financiële correcties en door de lidstaten uitgevoerde terugvorderingen bij begunstigden.

20Artikel 319 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

21Zoals gedefinieerd in artikel 37 van Verordening (EU) nr. 1306/2013.

22De paragrafen 77, 81, 100 en 104 van Speciaal verslag nr. 7/2010 „Controle van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen” (http://eca.europa.eu).

23Artikel 139, lid 5, van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

24Voor cohesie in het jaarlijkse uitvoeringsverslag en voor plattelandsontwikkeling in het jaarlijkse voortgangsverslag over de uitvoering (zie bijlage II).

25Artikel 84 van Verordening (EG) nr. 1698/2005 en artikel 49 van Verordening (EG) nr. 1083/2006.

26De artikelen 20 en 22, lid 2, van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

27Artikel 22, lid 7, van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

28De paragrafen 3.61-3.65 van het Jaarverslag 2014 van de ERK (PB C 373 van 10.11.2015).

29Artikel 38 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 en artikel 65 van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

30Artikel 89, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1083/2006.

31Artikel 37 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 en artikel 82, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1698/2005.

32Bron: door DG REGIO en DG EMPL verstrekte gegevens.

33De verordeningen waarin de afsluitingsregelingen voor de respectieve beleidsterreinen zijn bepaald, zijn opgenomen in bijlage I.

34Verordening (EU) nr. 1306/2013, Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 907/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de betaalorganen en andere instanties, het financieel beheer, de goedkeuring van de rekeningen, de zekerheden en het gebruik van de euro (PB L 255 van 28.8.2014, blz. 18) en Verordening (EU) nr. 908/2014.

35Verordening (EG) nr. 1698/2005 en Verordening (EG) nr. 1974/2006 van de Commissie van 15 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB L 368 van 23.12.2006, blz. 15).

36Verordening (EU) nr. 65/2011 van de Commissie van 27 januari 2011 houdende gedetailleerde uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad met betrekking tot de toepassing van controleprocedures en van de randvoorwaarden in het kader van de steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling (PB L 25 van 28.1.2011, blz. 8) en Verordening (EU) nr. 908/2014.

37Verordening (EU) nr. 1310/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende bepaalde overgangsbepalingen inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), houdende wijziging van Verordening (EU) nr. 1305/2013, (EG) nr. 73/2009, (EU) nr. 1307/2013, (EU) nr. 1306/2013 en (EU) nr. 1308/2013 (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 865); en Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 807/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad inzake bijstand voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en tot invoering van overgangsbepalingen (PB L 227 van 31.7.2014, blz. 1).

38Artikel 39 van Verordening (EG) nr. 1083/2006.

39Artikel 41 van Verordening (EG) nr. 1083/2006.

40Artikel 102, lid 6, van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

41Artikel 102, leden 1 en 2, van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

42De artikelen 56, lid 1, en 78, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1083/2006.

43Artikel 80 van Verordening (EG) nr. 1083/2006.

44Afdelingen 5.1.1 van de afsluitingsrichtsnoeren voor cohesie.

45Tekstvak 6, punt 3, onder a), van het Jaarverslag 2013 van de ERK (PB C 398 van 10.11.2014).

46Tekstvak 6, punt 5, onder a), van het Jaarverslag 2014 van de ERK.

47Artikel 71, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1698/2005.

48Artikel 132 van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

49Artikel 129 van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

50Paragraaf 6.45 van het Jaarverslag 2015 van de ERK, paragraaf 6.52 van het Jaarverslag 2014 van de ERK en paragraaf 43 van Speciaal verslag nr. 19/2016.

51De antwoorden van de Commissie op paragraaf 6.52 van het Jaarverslag 2014 van de ERK, paragraaf 6.45 van het Jaarverslag 2015 van de ERK en paragraaf 43 van Speciaal verslag nr. 19/2016 „Uitvoering van de EU-begroting via financieringsinstrumenten — lessen die uit de programmeringsperiode 2007-2013 moeten worden getrokken” (http://eca.europa.eu).

52Paragraaf 5.61 van het Jaarverslag 2011 van de ERK (PB C 344 van 12.11.2012).

53Artikel 56, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1083/2006 en artikel 52 van Verordening (EG) nr. 1974/2006.

54Artikel 78, lid 6, van Verordening (EG) nr. 1083/2006 en artikel 52, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1974/2006.

55Artikel 41, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

56Artikel 42 van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

57In presentaties tijdens de bijeenkomst van de homolooggroep van de Commissie en de auditautoriteiten die in september 2016 plaatsvond in Boedapest.

58Europese Commissie, Richtsnoernota nr. 12-0059-01 „Verification of compliance with state aid rules in infrastructure cases”, 21 november 2012.

59Paragraaf 71 van Speciaal verslag nr. 24/2016 „Meer inspanningen nodig om e zorgen voor grotere bekendheid en voor naleving van de staatssteunregels in het kader van het cohesiebeleid” (http://eca.europa.eu).

60Paragraaf 121 van Speciaal verslag nr. 24/2016.

Conclusies en aanbevelingen

De regels voor afsluiting zijn verbeterd, maar er zijn verdere stappen nodig om deze doeltreffender en tijdiger te maken

De afsluitingsregelingen op het gebied van cohesie en plattelandsontwikkeling moeten voor de periode na 2020 nog verder op elkaar worden afgestemd

116

Het begrip afsluiting heeft zich gedurende de laatste drie programmaperioden ontwikkeld in overeenstemming met de verbeteringen aan de beheers- en controlesystemen voor cohesie en plattelandsontwikkeling. In toenemende mate wordt op gezette tijden gedurende de programmaperiode zekerheid verschaft, waardoor de nadruk minder op het einde van de periode komt te liggen en het werk dat specifiek bij de afsluiting moet worden uitgevoerd, wordt beperkt.

117

In de periode 2000-2006 kwamen de afsluitingsregelingen voor cohesie en voor de investeringsgerelateerde maatregelen in het kader van plattelandsontwikkeling overeen en werden op de twee beleidsterreinen gemeenschappelijke richtsnoeren toegepast. De uitgaven werden cumulatief gedeclareerd en werden door de Commissie pas bij de afsluiting aanvaard. In de periode 2007-2013 werd jaarlijkse zekerheid belangrijker, maar verder gingen de twee beleidsterreinen van elkaar afwijken met de invoering van de jaarlijkse aanvaarding van uitgaven voor de investeringsgerelateerde maatregelen in het kader van plattelandsontwikkeling. Voor cohesie werd de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven jaarlijks gecontroleerd door de auditautoriteiten en de Commissie. Bovendien kon de Commissie betalingen zo nodig onderbreken en opschorten. De uitgaven werden echter nog steeds cumulatief gedeclareerd en worden door de Commissie pas bij de afsluiting formeel aanvaard.

118

Voor de periode 2014-2020 zijn de EU-uitgaven voor zowel cohesie als plattelandsontwikkeling afkomstig uit de Europese structuur- en investeringsfondsen. Wij zijn blij met de uit deze wijziging voortvloeiende onderlinge afstemming van de zekerheids- en afsluitingsregelingen van de twee beleidsterreinen. Het zijn positieve ontwikkelingen dat er grotere aandacht is voor het verschaffen van zekerheid gedurende de periode en dat het aantal taken die specifiek zijn voor afsluiting wordt verminderd, aangezien daarmee ook de daaraan verbonden risico’s kunnen worden teruggebracht, en aangezien dit zou kunnen leiden tot een korter afsluitingsproces. Ondanks inspanningen om de procedures te stroomlijnen via de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen, blijven er in de afsluitingsregelingen voor de twee beleidsterreinen verschillen bestaan (zie de paragrafen 21-29).

Aanbeveling 1

In haar wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020 moet de Commissie een verdere afstemming van de wettelijke bepalingen inzake afsluiting tussen cohesie en de investeringsgerelateerde maatregelen in het kader van plattelandsontwikkeling voorstellen, om voor de beide beleidsterreinen een geharmoniseerd jaarlijks zekerheidsproces te verwezenlijken.

Deze aanpassing moet specifiek gericht zijn op convergentie in de terminologie en de rollen van de autoriteiten van de lidstaten die actief zijn op de twee beleidsterreinen, de wettigheid en regelmatigheid in de jaarlijkse aanvaardingsprocedure, en een standaardboekjaar.

Streefdatum voor de uitvoering: tijdens de voorbereiding van de wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020.

Afsluiting, zoals gedefinieerd in de verordeningen, omvat nog niet de definitieve aanvaarding door de Commissie van de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven en resultaten van de programma’s

Verschillen in de verwachtingen met betrekking tot het doel en de gevolgen van afsluiting

119

Er staat geen definitie van afsluiting in de desbetreffende verordeningen voor cohesie en plattelandsontwikkeling. De Commissie heeft de modaliteiten en praktische overwegingen in verschillende richtsnoeren uiteengezet; deze zijn ook met de lidstaten besproken. Op het gebied van cohesie stelden we vast dat de Commissie en de lidstaten een vergelijkbare opvatting hebben over het doel van afsluiting, waarbij beide partijen dit begrip ruimer opvatten dan de definitie in de verordeningen, volgens welke daarmee alleen financiële goedkeuring wordt verleend. Bij plattelandsontwikkeling verschilt de opvatting van de lidstaten over afsluiting echter enigszins van die van de Commissie.

120

Voor beide gebieden, en met name voor plattelandsontwikkeling, is sprake van een verwachtingskloof vanwege de opvatting van de lidstaten dat afsluiting rechtszekerheid biedt inzake de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven die door de Commissie zijn aanvaard. Strikt genomen, is dit echter niet het geval (zie de paragrafen 30-33).

In de periode 2007-2013 zullen de programma-uitgaven voor de periode alleen voor cohesie definitief als wettig en regelmatig worden aanvaard

121

Bij de afsluitingsprocedure voor cohesie voor de periode 2007-2013 wordt rekening gehouden met de resultaten van alle EU- en nationale controles en audits van programma-activiteiten. Daarom kan worden gesteld dat met afsluiting wordt aangetoond dat de uitgaven voor de periode zijn aanvaard als wettig en regelmatig. DG REGIO en DG EMPL mogen tot drie jaar na de afsluiting ook aanvullende controles verrichten die tot financiële correcties kunnen leiden, hoewel dit in de praktijk slechts in uitzonderlijke gevallen voorkomt. Daarentegen zijn conformiteitscontroles op het gebied van plattelandsontwikkeling bij afsluiting nog steeds gaande, waardoor de afsluiting louter een financiële verrichting is waarbij de uitgaven niet worden aanvaard als wettig en regelmatig. De Commissie gaat niet over tot definitieve aanvaarding van de uitgaven als wettig en regelmatig, noch jaarlijks noch voor de hele periode. Deze situatie blijft gelijk voor de periode 2014-2020 (zie de paragrafen 39-45).

De Commissie moet de begrotingsautoriteit informeren over het eindresultaat van de afsluitingsprocedure

122

De verslaglegging over de resultaten van de overheidsuitgaven is een cruciaal verantwoordingsinstrument. De Commissie brengt verslag uit aan de begrotingsautoriteit via het jaarlijks activiteitenverslag van het desbetreffende directoraat-generaal op basis van de jaarlijkse stand van zaken, maar er is geen specifiek verslag voorzien over het eindresultaat van de afsluiting voor de programmaperiode in haar geheel. Deze situatie blijft gelijk voor de periode 2014-2020.

123

Wij zijn van mening dat afsluiting van de programma’s in het begrotingsstelsel van de EU, dat is gebaseerd op een meerjarige programmering, moet leiden tot een definitieve aanvaarding door de Commissie van de uitgaven voor de programmaperiode in haar geheel als wettig en regelmatig, waarbij rekening moet worden gehouden met de resultaten van alle EU- en nationale controles en audits, alsmede tot een verslag over de uitvoering en de resultaten van de programma’s. Informatie over deze meest relevante prestatie- en nalevingsaspecten moet vervolgens ook worden gerapporteerd aan de begrotingsautoriteit. Dergelijke regelingen moeten in overweging worden genomen bij de voorbereiding van het wetsvoorstel voor de periode na 2020 (zie de paragrafen 53-55).

Er moet gedurende de uitvoering van het programma en bij de afsluiting ervan een restrisicopercentage worden berekend om de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven te beoordelen

124

Wij zijn van mening dat de berekening van een restrisicopercentage voor ieder cohesieprogramma een passende en nuttige maatregel is die kan waarborgen dat het resterende foutenpercentage bij afsluiting niet hoger is dan het materialiteitsniveau.

125

Voor plattelandsontwikkeling hebben wij echter vastgesteld dat de huidige procedures, noch door middel van de jaarlijkse of definitieve goedkeuring van de rekeningen noch na afronding van de conformiteitscontroles, zekerheid bieden dat het restfoutenpercentage op programmaniveau lager is dan de materialiteitsdrempel van de Commissie van 2 %. De Commissie berekent geen restrisicopercentage op programmaniveau waarbij zij rekening houdt met de financiële correcties die voortvloeien uit conformiteitscontroles en daarom is niet zeker of het resterende foutenpercentage van een programma het materialiteitsniveau niet overschrijdt (zie de paragrafen 34-38).

Afsluiting moet ook een evaluatie van de prestaties van de programma’s en de verwezenlijking van outputs en resultaten omvatten

126

In het regelgevingskader en het ontwerp voor de afsluiting van de periode 2007-2013 werd weinig aandacht besteed aan de verwezenlijking van outputs en resultaten. De autoriteiten van de lidstaten moeten verslag uitbrengen over de verwezenlijking van de programmastreefdoelen, maar deze informatie wordt doorgaans niet gecontroleerd door auditautoriteiten en certificerende instanties. Hoewel de Commissie deze verslaglegging moet beoordelen, wordt de betaling van het eindsaldo niet rechtstreeks gekoppeld aan het behalen van streefdoelen.

127

Wij zijn blij dat er in het regelgevingskader voor de periode 2014-2020 meer nadruk wordt gelegd op prestaties. Een van de belangrijkste wijzigingen was de herinvoering van een prestatiereserve, waarmee wordt beoogd een verband aan te brengen tussen de betalingen en de verwezenlijking van outputs en resultaten. Er moet nog worden afgewacht hoe de prestatiereserve in de praktijk zal worden toegepast gedurende de periode 2014-2020 (zie de paragrafen 46-52).

Aanbeveling 2

In haar wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020 moet de Commissie een definitieve aanvaarding invoeren ten aanzien van de wettigheid en regelmatigheid van de programma-uitgaven en de outputs en resultaten die bij de afsluiting van het programma zijn verwezenlijkt. In dit verband moet de Commissie voor beide beleidsterreinen:

-procedures vaststellen om na de uitvoering van alle financiële correcties een restrisicopercentage op programmaniveau te berekenen, en ervoor zorgen dat het percentage bij afsluiting niet hoger is dan de materialiteitsdrempel, en

-beoordelen of de programmastreefdoelen zijn bereikt en, indien noodzakelijk, financiële correcties opleggen voor ondermaatse prestaties.

Streefdatum voor de uitvoering: tijdens de voorbereiding van de wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020.

Aanbeveling 3

De Commissie moet in de wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020 specificeren hoe zij de begrotingsautoriteit zal informeren over de uitkomst van de afsluitingsprocedure na de definitieve aanvaarding ervan door de Commissie.

Streefdatum voor de uitvoering: tijdens de voorbereiding van de wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020.

Er mag geen overlapping zijn in de subsidiabiliteitsperioden en de afsluiting dient zo spoedig mogelijk na afloop van de subsidiabiliteitsperiode plaats te vinden

128

Voor de perioden 2000-2006 en 2007-2013 hadden de lidstaten na het einde van de periode twee jaar extra de tijd om de aan hen toegewezen middelen uit te geven. Voor de programmaperiode 2014-2020 is dit verlengd tot drie jaar bovenop de oorspronkelijke programmaperiode van zeven jaar. Hierdoor zal de subsidiabiliteitsperiode in 2023 eindigen, maar liefst tien jaar na de vaststelling van het wettelijk kader door het Europees Parlement en de Raad (eind 2013). Hierna volgt de afsluiting, waardoor er in het geval van cohesie nog eens minimaal twee jaar bij komt.

129

De afsluiting zal altijd overlappen met de volgende periode. Wij zijn van oordeel dat de beschikbaarheid van personele middelen een belangrijke uitdaging is voor de doeltreffende afsluiting van programma’s. Daarom moet de tijd waarin programma’s van twee programmaperioden gelijktijdig worden uitgevoerd zo kort mogelijk zijn om de totale administratieve lasten zo veel mogelijk te beperken. De mogelijkheid om de begroting van het programma na het einde van de programmaperiode te besteden, vormt bovendien een belemmering om de programma’s van de volgende periode te starten.

130

Daarom zijn we van oordeel dat er geen overlapping mag zijn in de subsidiabiliteitsperioden en dat het eind van de subsidiabiliteitsperiode zo veel mogelijk moet samenvallen met het begin van de volgende programmaperiode. Dit zou de druk op de lidstaten verhogen om EU-middelen tijdig en op een zinvolle wijze te besteden en het zou voor een spoedige start van de volgende programmaperiode zorgen. Vereenvoudigde voorschriften inzake fasering, met name op het gebied van cohesie, kunnen de overgang tussen de programmaperioden vergemakkelijken.

131

Daarnaast is de jaarlijkse goedkeuring van de rekeningen voor de periode 2014-2020 een kenmerk van beide beleidsterreinen en daarom zouden de afsluitingsactiviteiten minder belastend moeten zijn dan in het verleden, met name op het gebied van cohesie. We hebben echter vastgesteld dat de tijd die de autoriteiten van de lidstaten krijgen om de afsluitingsdocumenten voor de twee beleidsterreinen op te stellen en in te dienen nog steeds verschilt: 13,5 maanden voor cohesie en 6 maanden voor plattelandsontwikkeling (zie de paragrafen 58-68).

Aanbeveling 4

In haar wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020 moet de Commissie ervoor zorgen dat er geen overlapping meer is tussen de subsidiabiliteitsperiode en de volgende programmaperiode en dat de afsluitingsprocedure onmiddellijk na het einde van de subsidiabiliteitsperiode wordt afgerond. Voor beide beleidsterreinen moet met name het volgende worden gedaan:

-er moet een einde worden gemaakt aan de overlapping in de subsidiabiliteits perioden en het eind van de subsidiabiliteitsperiode moet zo veel mogelijk samenvallen met het begin van de volgende programmaperiode;

-de lidstaten moeten worden verplicht alle afsluitingsdocumenten uiterlijk zes maanden na de einddatum voor de subsidiabiliteit in te dienen;

-de Commissie moet de tijd verminderen die nodig is voor haar besluit over aanvaarding van het definitieve uitvoeringsverslag en de laatste jaarrekening, met inbegrip van de berekening van het eindsaldo. Een maximumtermijn van zes maanden (twaalf maanden vanaf de einddatum voor subsidiabiliteit) moet volstaan.

Streefdatum voor de uitvoering: tijdens de voorbereiding van de wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020.

De Commissie bood passende en tijdige ondersteuning om de lidstaten te helpen bij de voorbereiding van de afsluiting van de programma’s 2007-2013, maar zij moet waakzaam blijven om te zorgen voor een deugdelijke tenuitvoerlegging door de lidstaten

132

Over het algemeen hebben we vastgesteld dat de afsluitingsrichtsnoeren de lidstaten hebben geholpen hun begrip en organisatie van afsluiting te verbeteren: voor de beide beleidsterreinen bevatten deze een samenvatting van de belangrijkste vereisten en termijnen die in een aantal verschillende verordeningen kunnen worden gevonden en, waar nodig, bijkomende uitleg. De Commissie heeft met betrekking tot het afsluitingsproces ook opleiding en steun geboden waarmee over het algemeen op het juiste moment aan de behoeften van de lidstaten werd voldaan. De lidstaten denken over het algemeen klaar te zijn voor het afsluitingsproces en de Commissie is bezig met de voltooiing van de nodige interne procedures.

Op het gebied van de afsluiting van de periode 2007-2013 blijven bepaalde risico’s bestaan

133

Wij hebben bepaalde risico’s vastgesteld die met name moeten worden aangepakt gedurende het afsluitingsproces voor de periode 2007-2013. Bepaalde termijnen met betrekking tot het afsluitingsproces zijn bijvoorbeeld helemaal niet vastgelegd of alleen vastgesteld in de richtsnoeren. Dit kan bijdragen tot een te lang afsluitingsproces. Indien de betalingen aan begunstigden bovendien door een lidstaat worden vertraagd, kan dit ook leiden tot een reputatierisico voor de EU. Ten slotte stonden er medio november 2016 nog aanvragen voor grote projecten open, waarmee een EU-bijdrage van 854 miljoen euro was gemoeid en die nog niet waren goedgekeurd door de Commissie (zie de paragrafen 70-88 en 93-96).

Aanbeveling 5

De beheersautoriteiten van de lidstaten moeten ervoor zorgen dat alle begunstigden de volledige EU-bijdrage voor hun EFRO-, CF- en ESF-projecten op tijd ontvangen. In dit verband is de termijn voor de programmaperiode 2014-2020 van 90 kalenderdagen vanaf de datum van indiening van een betalingsverzoek passend.

Streefdatum voor de uitvoering: maart 2017.

Aanbeveling 6

De Commissie moet snel beslissingen nemen over de grote projecten waarover voor de periode 2007-2013 nog niet is besloten. Voor de periode 2014-2020 moet DG REGIO interne procedures opstellen om ervoor te zorgen dat er snel besluiten worden genomen over grote projecten, in overeenstemming met de wettelijke termijn van drie maanden.

Streefdatum voor de uitvoering: januari 2017.

De richtsnoeren van de Commissie voor cohesie gaan verder dan de wettelijke bepalingen

134

Wij hebben vastgesteld dat de richtsnoeren voor cohesie van de Commissie soms verder gaan dan de vereisten in de verordeningen. Wij hebben reeds verslag uitgebracht over het ernstigste voorbeeld van een dergelijke kwestie, dat verband houdt met de verlenging van de subsidiabiliteitsperiode voor financieringsinstrumenten⁶¹. Er zijn echter een paar andere gebieden waarop dit eveneens het geval is.

135

Sommige van deze vereisten, namelijk het vereiste inzake het functioneren van projecten en de rapportage van een restrisicopercentage, helpen de risico’s te beperken die aan afsluiting zijn verbonden. Andere, zoals de fasering van niet-grote projecten, zijn nodig, maar kunnen, zoals ze nu zijn geformuleerd, het afsluitingsproces compliceren (zie de paragrafen 89-91).

De Commissie moet waakzaam blijven om de deugdelijkheid van de afsluiting van de periode 2007-2013 te waarborgen

136

Een gepaste opzet en voorbereiding zijn van essentieel belang, maar niet voldoende om een doeltreffende en tijdige afsluiting van programma’s voor cohesie en plattelandsontwikkeling te waarborgen. Net zo belangrijk zijn de wijze waarop de afsluiting in de praktijk ten uitvoer wordt gelegd, de kwaliteit van de door de lidstaten ingediende afsluitingsdocumenten en de samenhangende en grondige bestudering daarvan door de Commissie binnen de termijnen die in de verordeningen zijn vastgesteld.

137

Wij hebben vastgesteld dat de coördinatie tussen de verschillende autoriteiten in een lidstaat, met inbegrip van de zorgvuldige planning van hun werkzaamheden, van cruciaal belang is voor het succes van het afsluitingsproces. De uiterste termijnen moeten worden overeengekomen, zodat er voldoende tijd is voor de auditautoriteiten en certificerende instanties om bij de afsluiting voldoende zekerheid te verschaffen over de subsidiabiliteit van alle gedeclareerde uitgaven. Verder moet nog worden afgewacht of de overeengekomen termijnen op nationaal en regionaal niveau in acht zullen worden genomen.

138

In een vorige controle van de eerste fase van het afsluitingsproces voor de periode 2000-2006 voor cohesie hebben wij geconstateerd dat het slechts ten dele doeltreffend was omdat de lidstaten, om financiële correcties bij de afsluiting te voorkomen, verklaringen hadden ingediend met ongerechtvaardigde verlagingen van de definitieve foutenpercentages. Ondanks verbeteringen in het controlekader zijn we van oordeel dat dit risico ook bestaat voor de afsluiting van de programmaperiode 2007-2013.

139

In een eerder verslag hebben wij ook opgemerkt dat de Commissie met name aan het begin van de programmaperiode 2007-2013 grote projecten niet stelselmatig heeft gecontroleerd op de naleving van de voorschriften inzake staatssteun⁶². Als gevolg daarvan bestaat het risico dat sommige grote projecten die door de EU worden gecofinancierd, onverenigbaar zijn met de interne markt, mede vanwege het feit dat de lidstaten de Commissie vóór 2012 zelden op de hoogte brachten van investeringen in infrastructuur.

140

Onze aanbeveling was dat de Commissie de auditautoriteiten moest verzoeken grote projecten die voor het einde van 2012 waren goedgekeurd op de naleving van de voorschriften inzake staatssteun te controleren⁶³. De Commissie heeft deze aanbeveling niet geaccepteerd en daarom zijn wij van mening dat de naleving van de staatssteunregels een risico blijft voor de afsluiting van grote projecten die zijn goedgekeurd voor het einde van 2012.

141

Ook zijn wij van mening dat er een risico blijft bestaan dat bij de afsluiting niet-subsidiabele uitgaven worden gedeclareerd, met name met betrekking tot financieringsinstrumenten en contractuele voorschotten (zie de paragrafen 97-115).

Aanbeveling 7

Bij afsluiting moet de Commissie ervoor zorgen dat de lidstaten specifieke procedures uitvoeren om met name de subsidiabiliteit van uitgaven met betrekking tot financieringsinstrumenten en contractuele voorschotten te controleren. Als de auditautoriteiten en certificerende instanties niet voldoende zekerheid kunnen bieden ten aanzien van de subsidiabiliteit van dergelijke uitgaven, kunnen aanvullende controleprocedures nodig zijn.

Streefdatum voor de uitvoering: maart 2017.

Dit verslag werd door kamer II, onder leiding van mevrouw Iliana IVANOVA, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 14 december 2016.

Voor de Rekenkamer

Klaus-Heiner LEHNE
President

61Paragraaf 6.45 van het Jaarverslag 2015 van de ERK, paragraaf 6.52 van het Jaarverslag 2014 van de ERK en paragraaf 43 van Speciaal verslag nr. 19/2016.

62Paragraaf 71 van Speciaal verslag nr. 24/2016.

63Aanbeveling 4, onder b) van Speciaal verslag nr. 24/2016.

Bijlagen

Bijlage I

Rechtsgrondslag voor de afsluiting van de programma’s voor de periode 2007-2013

De afsluitingsregelingen voor de operationele programma’s op het gebied van cohesie voor de periode 2007-2013 zijn opgenomen in:

Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 tot vaststelling van algemene bepalingen voor het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds, en

Verordening (EG) nr. 1828/2006 van de Commissie van 8 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad en van Verordening (EG) nr. 1080/2006 van het Europees Parlement en de Raad betreffende het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling.

De afsluitingsregelingen voor de plattelandsontwikkelingsprogramma’s voor de periode 2007-2013 zijn opgenomen in:

Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van de Verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad;

Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 907/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de betaalorganen en andere instanties, het financieel beheer, de goedkeuring van de rekeningen, de zekerheden en het gebruik van de euro;

Uitvoeringsverordening (EU) nr. 908/2014 van de Commissie van 6 augustus 2014 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad, wat betreft betaalorganen en andere instanties, financieel beheer, goedkeuring van de rekeningen, voorschriften inzake controles, zekerheden en transparantie;

Verordening (EU) nr. 1310/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende bepaalde overgangsbepalingen inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), houdende wijziging van Verordening (EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft middelen en de verdeling ervan met betrekking tot 2014, houdende wijziging van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad en de Verordeningen (EU) nr. 1307/2013, (EU) nr. 1306/2013 en (EU) nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de toepassing ervan in 2014;

Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 807/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad inzake bijstand voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en tot invoering van overgangsbepalingen;

Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), Verordening (EG) nr. 1974/2006 van de Commissie van 15 december 2006 tot vaststelling van gedetailleerde uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), en

Verordening (EU) nr. 65/2011 van de Commissie van 27 januari 2011 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad met betrekking tot de toepassing van controleprocedures en van de randvoorwaarden in het kader van de steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling.

Bijlage II

Beheer en controle van de programma’s voor de periode 2007-2013 op het niveau van de lidstaten

Voor zowel cohesie als plattelandsontwikkeling bestaan drie soorten instanties die in de lidstaten verantwoordelijk zijn voor het beheer en de controle van OP’s/POP’s. Onder het toezicht en de verantwoordelijkheid van de Commissie¹ werken deze instanties samen ter waarborging van de wettigheid en regelmatigheid van:

Cohesie
Plattelandsontwikkeling

i)De beheersautoriteiten (BA’s) zijn verantwoordelijk voor de planning en de uitvoering van een operationeel programma, met inbegrip van de selectie van de individuele concrete acties en de evaluatie van het programma. Zij verrichten ook eerstelijnscontroles van concrete acties en uitgaven. Zij dienen jaarlijkse uitvoeringsverslagen in die door de Commissie moeten worden aanvaard².

i)De beheersautoriteiten (BA’s) zijn verantwoordelijk voor de planning, implementatie, uitvoering en evaluatie van een POP. Zij dienen bij de Commissie jaarlijkse voortgangsverslagen over de uitvoering van het programma in.

ii)De certificerende instanties (CI’s) certificeren de wettigheid en regelmatigheid van de gedeclareerde uitgaven en dienen tussentijdse betalingsaanvragen in bij de Commissie³.

ii)De betaalorganen (BO’s) zijn verantwoordelijk voor het beheer en de controle van de uitgaven. Zij moeten over een internecontrolesysteem beschikken dat voldoende garanties biedt dat de betalingen wettig en regelmatig zijn. Zij dienen bij de Commissie ieder kwartaal betalingsaanvragen in en stellen jaarrekeningen op.

iii)De auditautoriteiten (AA’s) moeten onafhankelijk zijn ten opzichte van de beheersautoriteit en de certificerende instantie. Zij verschaffen de Commissie zekerheid over de doeltreffende werking van de beheerssystemen en de interne controles voor een OP en de wettigheid en regelmatigheid van de door de certificerende instanties gecertificeerde uitgaven. Zij moeten bij de Commissie jaarlijkse controleverslagen indienen⁴, evenals een jaarlijks controleoordeel met betrekking tot het functioneren van de systemen, en daarbij moeten zij een geraamd jaarlijks foutenpercentage geven, waarna de Commissie deze zaken moet verifiëren en aanvaarden⁵.

iii)De certificerende instanties (CI’s) verschaffen aan de Commissie zekerheid over de volledigheid, nauwkeurigheid en waarachtigheid van de jaarrekeningen en de juiste werking van het interne controlesysteem van het betaalorgaan. Zij moeten onafhankelijk zijn van het betaalorgaan.
Sinds 2015 moeten de certificerende instanties ook zekerheid verschaffen over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven waarvoor bij de Commissie om vergoeding is verzocht.

1Artikel 317 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

2Artikel 67, leden 1 en 3, van Verordening (EG) nr. 1083/2006.

3Artikel 61 van Verordening (EG) nr. 1083/2006.

4Artikel 62, lid 1, onder d), van Verordening (EG) nr. 1083/2006.

5Artikel 72, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1083/2006.

Bron: ERK.

Bijlage III

Ontwikkeling van het kader voor zekerheid van de Commissie en de afsluitingsregelingen gedurende drie perioden

a) Cohesie

b) Plattelandsontwikkeling

Bron: ERK.

Bijlage IV

Overzicht van de belangrijkste kwesties die nadere verduidelijking behoeven voor de afsluiting van de periode 2007-2013 — reacties van autoriteiten van de lidstaten op enquête-/interviewvragen¹

Onderwerpen | Cohesie | Plattelandsontwikkeling
Berekening van het restfoutenpercentage en de gevolgen ervan als het hoger is dan de materialiteitsdrempel (2 %) | X | X
Omschrijving en behandeling van atypische fouten | X | X
Financieringsinstrumenten | X | X
Verslaglegging over programmaprestaties en potentiële gevolgen van het niet-verwezenlijken van de streefdoelen | X | X
Vanwege gerechtelijke of administratieve procedures opgeschorte concrete acties | X | X
Verdere praktische voorbeelden | X |
Niet-functionerende projecten | X |
Inkomstengenererende projecten | X |
Rapporteren van en rekening houden met intrekkingen, terugvorderingen en hangende terugvorderingen |  | X
Overgangsbepalingen |  | X

1Deze lijst bevat alleen kwesties die door meer dan 15 % van de autoriteiten als onduidelijk of vrij onduidelijk waren aangemerkt.

Bron: ERK-enquête en interviews met de autoriteiten van de lidstaten.

Antwoorden van de Commissie

Samenvatting

II

De Commissie werkt met de lidstaten aan het aanpakken van de oorzaken van onregelmatige uitgaven.

Voor het cohesiebeleid hebben de controles van de Rekenkamer sinds 2009 laten zien dat het foutenpercentage voor de programmeringsperiode 2007-2013 aanzienlijk lager ligt dan voor de programmeringsperiode 2000-2006.

Voor plattelandsontwikkeling is het foutenpercentage in de afgelopen drie jaar ook afgenomen.

VI

Bij plattelandsontwikkeling worden de wettigheid en regelmatigheid van Elfpo-uitgaven gewaarborgd door middel van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure, onafhankelijk van de afsluiting. Als er bij het onderzoek van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure tekortkomingen worden vastgesteld in het beheer en de controle van de uitgaven, past de Commissie financiële correcties toe op de uitgaven die zijn gedaan tot 24 maanden voorafgaand aan kennisgeving door de Commissie, overeenkomstig artikel 52 van Verordening (EU) nr. 1306/2013.

Elk jaar vermeldt het jaarlijks activiteitenverslag van DG AGRI zowel de geschatte foutenpercentages van de transacties tussen de lidstaten en de begunstigden als het corrigerende vermogen van de controles achteraf en procedures die leiden tot terugvorderingen bij begunstigden en financiële nettocorrecties. Door deze twee te vergelijken is de Commissie in staat conclusies te trekken aangaande het jaarlijkse restrisico voor de begroting van de EU, nadat met alle controles en correcties rekening is gehouden.

De Commissie blijft bij het standpunt zoals uiteengezet in het jaarlijks activiteitenverslag van DG AGRI voor 2015. Voor het beleid inzake plattelandsontwikkeling moet de behoefte om te zorgen voor wettigheid en regelmatigheid afgewogen worden tegen de ambitieuze beleidsdoelstellingen, hetgeen soms tot een complex ontwerp aan maatregelen heeft geleid. Deze situatie wordt nauwlettend gevolgd en de Commissie verbindt zich ertoe de lidstaten bij te staan bij het bestrijden van de onderliggende oorzaken van fouten.

VII

De Commissie is van oordeel dat de afgestemde jaarlijkse zekerheid over de rekeningen de wettigheid en regelmatigheid van de betalingen verbetert en zal bijdragen tot de snelle afsluiting van de programma’s voor 2014-2020.

VIII

Het bestaande rechtskader voor het cohesiebeleid voor 2007-2013 staat niet toe dat betalingen afhankelijk gesteld worden van resultaten of prestaties. In de afsluitingsrichtsnoeren is vereist dat er systematisch wordt gerapporteerd over de indicatoren per prioriteitsas wanneer de prestaties meer dan 25 % afwijken van de doelstellingen; daarbij moet ook worden gemotiveerd waarom de doelstellingen niet zijn behaald en waarom er geen correctieve maatregelen zijn genomen.

De lidstaten dienen uitleg en motiveringen te verstrekken over afwijkingen van de prestatie-indicatoren. Er zou tot een financiële correctie besloten kunnen worden van geval tot geval, waarbij afwijkingen gevallen als bedoeld in artikel 99 van de algemene verordening (onregelmatigheden, ernstige tekortkomingen van het bestuur en de controlesystemen) aan het licht zouden brengen.

De output- en resultaatgerichte aanpak is in de periode 2014-2020 voor beide beleidsterreinen op grotere schaal ingevoerd.

IX

De Commissie is gehouden aan het bestaande rechtskader zoals door de wetgever is besloten.

Een overlap tussen twee perioden wordt noodzakelijk geacht, aangezien veel acties verschillende jaren nodig hebben om uitgevoerd te worden en er voor elke programmeringsperiode altijd een opstart- en afrondingsfase zal zijn.

De kwestie in verband met het feit dat een definitieve afsluiting een piekdrukte aan administratief werk meebrengt voor de overheden op het moment dat zij zich zouden moeten concentreren op het opstarten van nieuwe programma’s, is reeds aan bod gekomen in de verordening voor de periode 2014-2020 in de jaarlijkse goedkeuring van de rekeningen (zie het antwoord van de Commissie op paragraaf VII).

Daarnaast heeft de Commissie de lidstaten aangemoedigd om hun capaciteit voor afsluitingen te vergroten en de toewijzingen voor technische bijstand voor 2007-2013 of 2014-2020 hiervoor aan te wenden.

Het afsluitingsproces is gestart met voorbereiding voor het einde van de subsidiabiliteitsperiode en was onmiddellijk op kruissnelheid bij afloop van de subsidiabiliteitsperiode. De lidstaten hebben zelfs twee extra jaren (drie jaren voor de programma’s voor 2014-2020) gekregen om hun programma’s uit te voeren.

De Commissie is van oordeel dat dit beter bestuur en betere uitvoering van de programma’s mogelijk maakt, dat de druk op en de werkdruk van de betrokken overheden vermindert en dat een betere overgang tussen perioden mogelijk wordt.

X

De Commissie stelt de begrotingsautoriteit in kennis van de voortgang van het afsluitingsproces (regelmatigheid van uitgaven en de behaalde output en resultaten) in het jaarlijks activiteitenverslag van de betrokken directoraten-generaal.

Daarnaast hebben DG REGIO en DG EMPL in 2013 aan de kwijtingsautoriteit een verslag gepresenteerd over de afsluiting en het algehele niveau van financiële correcties bij afsluiting voor programma’s voor 2000-2006.

Bovendien worden alle financiële vereffeningsbesluiten over het Elfpo in het Publicatieblad gepubliceerd.

XI — Eerste streepje

De Commissie verwerpt deze aanbeveling.

De Commissie verkeert in dit stadium niet in de positie om specifieke toezeggingen te doen met betrekking tot wetsvoorstellen voor de periode na 2020.

Er is reeds een significante inspanning verricht om de regels voor de ESIF voor de periode 2014-2020 te harmoniseren, zowel voor wat betreft de individuele boekjaren als de afsluiting. De Commissie streeft ernaar de regelgeving tussen de fondsen verder te harmoniseren, onder meer op het gebied van terminologie, zekerheid en afsluitingsprocessen, telkens wanneer dit het beheer van de EU-Fondsen helpt verbeteren en bijdraagt aan een eenvoudigere, effectievere uitvoering in de lidstaten en regio’s.

De Commissie is van oordeel dat de afstemming van regelingen op het vlak van plattelandsontwikkeling en cohesie de consequente uitvoering van het GLB niet mag ondermijnen. Het belang van het behouden van de synergieën die bereikt zijn tussen de twee pijlers (ELGF en Elfpo) is door de wetgever erkend (overweging 4 van Verordening (EU) nr. 1303/2013). Voor beide pijlers van het GLB staat de conformiteitsgoedkeuring los van de jaarlijkse financiële goedkeuring.

XI — Tweede streepje

De Commissie verwerpt deze aanbeveling.

De Commissie verkeert in dit stadium niet in de positie om specifieke toezeggingen te doen met betrekking tot wetsvoorstellen voor de periode na 2020.

Voor cohesiebeleid bevatten de regels die gelden voor de programmeringsperiode 2014-2020 al de elementen waar door de Rekenkamer om is verzocht.

Wat het tweede onderdeel van de aanbeveling inzake prestaties betreft, kan de Commissie volgens artikel 22, punt 7, van de verordening gemeenschappelijke bepalingen reeds financiële correcties toepassen wanneer zij vaststelt dat ernstig tekortgeschoten is bij het bereiken van de in het prestatiekader vastgestelde streefdoelen die betrekking hebben op financiële indicatoren, outputindicatoren en de belangrijkste uitvoeringsfasen.

De Commissie is van oordeel dat de verdere afstemming tussen verschillende beleidsterreinen de synergieën die bereikt zijn in het beheer van de twee Fondsen van het GLB, ELGF en Elfpo, niet mag ondermijnen. Het belang van het behouden van de synergieën die bereikt zijn tussen de twee pijlers (ELGF en Elfpo) is door de wetgever erkend (overweging 4 van Verordening (EU) nr. 1303/2013).

XI — Derde streepje

De Commissie verwerpt deze aanbeveling.

De Commissie zal de begrotingsautoriteit op volledig transparante wijze blijven informeren over de uitvoering van programma’s, waaronder het resultaat van de afsluiting. Zij verkeert in dit stadium echter niet in de positie om specifieke toezeggingen te doen met betrekking tot wetsvoorstellen voor de periode na 2020.

XI — Vierde streepje

De Commissie verwerpt deze aanbeveling.

De Commissie is er sterk van overtuigd dat het beëindigen van de overlap van subsidiabiliteitsperioden tot gevolg zal hebben dat er minder beleid wordt uitgevoerd, dat de mogelijkheid zal afnemen om gedurende het laatste jaar van de uitvoeringsperiode beslissingen te nemen over meerjarige projecten — gezien de bijkomende administratieve last die hierdoor ontstaat —, en dat de overgang tussen perioden verstoord zal worden. Voor het Elfpo zou dit een negatief effect hebben op de soepele uitvoering van meerjarige verbintenissen op milieugebied of van „start-up”-projecten die gebaseerd zijn op meerjarige bedrijfsplannen.

XIII

Voor het cohesiebeleid zijn de belangrijkste domeinen die relevant zijn voor de afsluiting de uitvoering (die wordt behandeld in het definitieve uitvoeringsverslag), de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven (die worden behandeld in de afsluitingsverklaring en het definitieve controleverslag) en ten slotte de definitieve uitgavenstaat. Voor deze kerndomeinen zijn in de verordening uiterste termijnen opgenomen. In het bijzonder geldt dat de Commissie vijf maanden de tijd heeft om de lidstaat in kennis te stellen van haar oordeel over de inhoud van het definitieve uitvoeringsverslag en de afsluitingsverklaring.

Voor plattelandsontwikkeling zijn de belangrijkste uiterste termijnen in de wetgeving uiteengezet (bv. het afleveren van de afsluitingsdocumenten, eindbetaling). Voor een aantal zaken is echter geen uiterste termijn gegeven, waardoor er voldoende tijd is om te zorgen voor een correct besluit tot afsluiting en de bescherming van de EU-begroting.

De Commissie heeft afsluitingsrichtsnoeren vastgesteld die ten doel hadden te verduidelijken hoe de Commissie de toepasselijke bepalingen begrijpt en wat haar verwachtingen zijn.

Met betrekking tot de specifieke risico’s bij afsluiting die door de Rekenkamer in kaart zijn gebracht, heeft de Commissie deze risico’s onder de aandacht gebracht van programma-autoriteiten, waaronder auditautoriteiten.

De Commissie zal waar nodig financiële correcties toepassen.

XIV — Eerste streepje

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

XIV — Tweede streepje

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

XV

De Commissie merkt op dat deze aanbeveling gericht is tot de lidstaten.

Inleiding

02

Voor de periode 2007-2013 hebben het cohesiebeleid en het beleid voor plattelandsontwikkeling aparte rechtskaders, een verschillend bestuur van de programma’s, afzonderlijke vergoedingsmechanismen en onafhankelijke beleidsdoelstellingen.

09

Afsluiting is een wettelijke vereiste die in de EU-verordeningen is vastgesteld.

Uit hoofde van het meerjarig controlekader voor de programma’s in de periode 2007-2013 in het kader van het cohesiebeleid, waren lidstaten verplicht ervoor te zorgen dat onregelmatigheden voorkomen, gedetecteerd en gecorrigeerd werden gedurende de hele programmeringsperiode. Als de Commissie aanvullende onregelmatigheden ontdekte die nog niet gecorrigeerd waren, legde zij aanvullende financiële correcties op.

09 — Eerste bolletje

Voor plattelandsontwikkeling wordt aan de certificerende instanties in het kader van de jaarlijkse financiële goedkeuring gevraagd om aan de Commissie een advies te presenteren over de jaarrekeningen van de betaalorganen, die de Commissie in dit stadium aanvaardt. Ten tijde van de jaarlijkse financiële goedkeuring, is de Commissie niet verplicht de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven te bevestigen.

De wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven worden nader gecontroleerd via de conformiteitsgoedkeuringsprocedure die afzonderlijk en onafhankelijk van de afsluiting wordt uitgevoerd, zoals door de wetgever is bepaald.

Conformiteitsgoedkeuringsprocedures duren ongeveer twee jaar, een periode die noodzakelijk is om te zorgen voor een volledig transparant arbitrageproces; dit geeft de tijd om bevindingen te bespreken en het risico te bepalen voor de EU-begroting dat door een financiële nettocorrectie gedekt dient te worden.

09 — Tweede bolletje

Met de ad-hocbesluiten van de Commissie die voortkomen uit de conformiteitsgoedkeuringsprocedure wordt ervoor gezorgd dat alle als niet-subsidiabel geïdentificeerde uitgaven worden uitgesloten van financiering en van daadwerkelijke vergoeding uit de EU-begroting (financiële nettocorrecties). Op het gebied van landbouw, waaronder plattelandsontwikkeling, hebben alle financiële correcties een netto-effect op de financiering van de EU.

Daarnaast zijn de lidstaten op het gebied van plattelandsontwikkeling verplicht te streven naar terugvordering van on regelmatige uitgaven van begunstigden en deze aan de Commissie te vergoeden, zelfs na afsluiting.

14

DG REGIO en DG EMPL zitten op schema om de sluitingsdatum aan het einde van het jaar te halen voor het afronden en de validering van hun afsluitingshandboeken en -procedures.

Opmerkingen

19

Afsluiting is een wettelijke vereiste die is vastgelegd in de verordeningen van de EU waar de Commissie zich op de meest doeltreffende wijze op voorbereidt.

Ten aanzien van de programmeringsperiode 2007-2013 voor cohesie, is de overheden van de lidstaten verzocht om de afsluitingsdocumenten uiterlijk op 31 maart 2017 bij de Commissie in te dienen. De Commissie heeft vijf maanden de tijd om de lidstaat in te lichten over haar oordeel over het definitieve uitvoeringsverslag en de afsluitingsverklaring. De eindbetaling vindt pas plaats na een beoordeling van de afsluitingsdocumenten om ervoor te zorgen dat de definitieve uitgavenstaat geen materiële fouten bevat.

Voor plattelandsontwikkeling moet de Commissie zich houden aan alle wettelijke regels die door de wetgever zijn vastgesteld, met name de onafhankelijkheid van de afsluitingsprocedure van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure die is toegepast, om zekerheid te verkrijgen over de wettigheid en regelmatigheid van de GLB-uitgaven. De Commissie moet zich ook houden aan de uiterste datum voor de betaling van het saldo, binnen zes maanden na ontvangst van de relevante documenten. Conformiteitsgoedkeuringsprocedures duren ongeveer twee jaar, een periode die noodzakelijk is om te zorgen voor een volledig transparant arbitrageproces; dit geeft de tijd om bevindingen te bespreken en het risico te bepalen voor de EU-begroting dat door een financiële nettocorrectie gedekt dient te worden.

De directoraten-generaal rapporteren in hun jaarlijkse activiteitenverslagen over de financiële correcties die elk jaar hebben plaatsgevonden, waaronder die voor reeds afgesloten programma’s uit de programmeringsperioden 1994-1999 en 2000-2006. Deze verslagen worden aan de begrotingsautoriteit voorgelegd in het kader van de kwijtingsprocedure.

20

Voor cohesie is er een taskforce opgericht om de afsluitingsrichtsnoeren op te stellen; daar hebben verschillende belangrijke diensten in DG REGIO en DG EMPL aan deelgenomen. De leidraden en de wijzigingen ervan zijn het onderwerp geweest van interdienstenoverleg en van verschillende raadplegingen met nationale overheden.

De Commissie is van oordeel dat de afstemming van de regelingen voor plattelandsontwikkeling en cohesie de consistentie van de uitvoering van het GLB niet mag ondermijnen. Het belang om de synergieën die tussen de twee pijlers (ELGF en Elfpo) zijn bereikt, te behouden, is door de wetgever erkend (overweging 4 van Verordening (EU) nr. 1303/2013¹). Voor beide pijlers van het GLB is de conformiteitsgoedkeuring onafhankelijk van de afsluiting.

23

Elk jaar analyseert de Commissie de jaarlijkse controleverslagen en verzoekt zij corrigerende maatregelen te treffen in het geval van significante foutenpercentages voor dat jaar of bij een cumulatief restrisico (het restrisicopercentage bij afsluiting).

De Commissie heeft ook een robuust beleid van onderbrekingen en opschortingen van tussentijdse betalingen aangenomen in gevallen van ernstige tekortkomingen. Dit zou de werkdruk bij afsluiten moeten doen afnemen, aangezien veel kwesties al in kaart zijn gebracht en gecorrigeerd tijdens de uitvoering.

24

Voor plattelandsontwikkeling is de afsluiting een financiële goedkeuring van het laatste jaar van uitvoering. Er wordt een eindsaldo berekend dat te betalen is na afsluiting op voorwaarde dat alle jaarlijkse rekeningen van de programmeringsperiode goedgekeurd zijn (financiële goedkeuring).

De wettigheid en regelmatigheid van Elfpo-uitgaven is gewaarborgd via de conformiteitsgoedkeuringsprocedure, onafhankelijk van de afsluiting. Als er bij de conformiteitsgoedkeuringsprocedure tekortkomingen worden vastgesteld in het beheer en de controle van de uitgaven, past de Commissie financiële correcties toe op de uitgaven die zijn gedaan tot 24 maanden voorafgaand aan kennisgeving door de Commissie, overeenkomstig artikel 52 van Verordening (EU) nr. 1306/2013.

Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 19.

28

Voor de cohesiefondsen is de jaarlijkse begroting van de Commissie beschermd door betaling van slechts 90 % van de tussentijdse uitgaven. Dit is vergelijkbaar met de 95 %-regel voor het Elfpo aan het eind van de programmeringsperiode (artikel 34 van Verordening (EU) nr. 1306/2013).

Voor het Elfpo is niet voorzien in dit aanvullend jaarlijks goedgekeurde voorfinancieringsstelsel en er hoeft dan ook niets te worden ingehouden op de tussentijdse betalingen voor 95 % van de uitvoering is bereikt.

29

Bij mogelijke nadere afstemming dient de behoefte om de consistentie te handhaven tussen de beide pijlers van het GLB worden gerespecteerd.

Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 20.

32

Voor cohesiebeleid is het doel van afsluiting reeds duidelijk uiteengezet in de verordeningen voor de periode 2014-2020.

33

Voor cohesiebeleid voorziet de verordening in een periode van drie jaar na betaling van het saldo om ondersteunende documenten te bewaren; tijdens die periode kunnen er audits worden uitgevoerd en dus financiële correcties worden toegepast.

Voor plattelandsontwikkeling zijn de begunstigden verplicht de medegefinancierde investering te handhaven voor een periode van vijf jaar na betaling of zijn de lidstaten verplicht ten onrechte uitgegeven bedragen terug te vorderen. De Commissie moet in staat kunnen zijn de naleving van deze verplichtingen te controleren en financiële correcties op te leggen in het geval van inbreuken.

In de afsluitingsrichtsnoeren voor de programma’s voor plattelandsontwikkeling 2007-2013 is duidelijk vermeld dat de conformiteitsaudits onafhankelijk van de afsluiting uitgevoerd blijven worden. De financiële correcties zijn niet van invloed op de berekening van het eindsaldo. De bedragen van de financiële correcties worden vastgesteld in conformiteitsgoedkeuringsbesluiten van de Commissie en uitgevoerd door middel van invorderingsopdrachten (financiële nettocorrecties).

34

Voor plattelandsontwikkeling bestaat er geen wettelijke basis om financiële correcties op te leggen op basis van een geschat foutenpercentage en om het foutenpercentage onder het materialiteitsniveau te brengen. Dit is enkel mogelijk via de conformiteitsgoedkeuringsprocedure, die de Commissie in voorkomend geval zal uitvoeren.

Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 36.

35

Voor cohesiebeleid berekent de Commissie het cumulatieve restrisico gedurende de hele programmeringsperiode, zodat het op elk moment tijdens de programmeringsperiode mogelijk is het risico op fouten onder het materialiteitsniveau te brengen. De auditautoriteiten worden verzocht het restrisicopercentage bij afsluiting op te geven en, indien van voldoende belang, worden de programma-autoriteiten verzocht de noodzakelijke financiële correcties toe te passen voor zij hun laatste afsluitingsverklaringen indienen.

36

Binnen het huidige rechtskader voor plattelandsontwikkeling kunnen zelfs na de afsluiting van het programma nog steeds conformiteitsgoedkeuringsbesluiten worden genomen. Bijgevolg valt het concept van een „restrisicopercentage bij afsluiting” momenteel niet te verenigen met de wetgeving waarop de tweede pijler van het GLB steunt.

Elk jaar vermeldt het jaarlijks activiteitenverslag van DG AGRI zowel de geschatte foutenpercentages van de transacties tussen de lidstaten en de begunstigden als het corrigerende vermogen van de controles achteraf en procedures die leiden tot terugvorderingen bij begunstigden en financiële nettocorrecties. Door deze twee te vergelijken is de Commissie in staat conclusies te trekken aangaande het jaarlijkse restrisico voor de begroting van de EU, nadat met alle controles en correcties rekening is gehouden.

De Commissie blijft bij het standpunt zoals uiteengezet in het jaarlijks activiteitenverslag van DG AGRI voor 2015. Voor het beleid inzake plattelandsontwikkeling moet de behoefte om te zorgen voor wettigheid en regelmatigheid afgewogen worden tegen de ambitieuze beleidsdoelstellingen, hetgeen soms tot een complex ontwerp aan maatregelen heeft geleid. Deze situatie wordt nauwlettend gevolgd en de Commissie verbindt zich ertoe de lidstaten bij te staan bij het bestrijden van de onderliggende oorzaken van fouten.

37

Elk jaar wordt in het jaarlijks activiteitenverslag van DG AGRI een aangepast foutenpercentage en het geschatte risicobedrag op het gebied van plattelandsontwikkeling vermeld. Een aangepast foutenpercentage wordt berekend op het niveau van de betaalorganen en vervolgens naar de activiteitengebieden geaggregeerd.

Uit hoofde van de huidige regels die van toepassing zijn op GLB-uitgaven (met inbegrip van plattelandsontwikkeling), wordt via de conformiteitsgoedkeuringsprocedure zekerheid verkregen over de wettigheid en regelmatigheid en niet door het restrisicopercentage bij afsluiting te berekenen.

De conformiteitsgoedkeuringsprocedure wordt gestart wanneer de certificerende instantie meldt dat de totale fout op fondsniveau zich boven de materialiteitsdrempel bevindt. Er worden financiële correcties toegepast indien de bevindingen van de certificerende instantie bevestigd worden.

38

Voor de programma’s voor 2014-2020 wordt jaarlijks een geheel van uitgaven in de rekeningen gecertificeerd dat het onderwerp zal uitmaken van een jaarlijkse goedkeuring/afsluiting en van een verder onderzoek van de wettigheid en regelmatigheid ervan. Uitgaven worden niet langer cumulatief gecertificeerd tijdens de programmeringsperiode en het is dan ook niet nodig een cumulatief restrisicopercentage te bepalen of een auditoordeel te vragen ten aanzien van de hele programmeringsperiode bij de afsluiting. Voor cohesie zullen de auditautoriteiten voor het laatste jaar van de periode hun jaarlijks restrisicopercentage verstrekken en op basis daarvan hun laatste jaarlijkse auditoordeel verstrekken. Voor plattelandsontwikkeling zullen de certificerende instanties de foutenpercentages en niet-nalevingspercentages verstrekken in hun laatste jaarlijkse auditoordeel.

39

Het Europees Parlement en de Raad worden via de jaarlijkse activiteitenverslagen in kennis gesteld van de voortgang van de afsluiting van de programma’s op het gebied van cohesie en plattelandsontwikkeling.

40

De Commissie benadrukt dat het afsluitingsproces zou moeten dienen tot het verduidelijken en afwikkelen van alle openstaande kwesties in verband met controleactiviteiten en bevindingen uit audits en is van oordeel dat het resultaat van de cumulatieve controlewerkzaamheden tijdens de programmeringsperiode en bij de afsluiting een voldoende mate van zekerheid zullen bieden zodat het niet nodig is daarna aanvullende controlewerkzaamheden te verrichten.

Met betrekking tot de periode 2007-2013 is het controleplan in de laatste jaren 2015-2016 duidelijk gericht op de controle van het niveau waarop de lidstaten op de afsluiting zijn voorbereid, waarbij de nadruk ligt op het opnieuw uitvoeren van audits die door de auditautoriteiten zijn uitgevoerd, maar ook op audits van riskante operationele programma’s en van de betrouwbaarheid van de intrekkingen en terugvorderingen die door de lidstaten zijn gemeld. Audits na afsluiting worden echter niet uitgesloten, afhankelijk van de inschatting van mogelijke resterende risico’s na analyse van de afsluitingsdocumenten.

43

De Commissie is van oordeel dat de huidige opzet van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure adequate bescherming biedt van de financiële belangen van de EU-begroting.

Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 24.

46

De Commissie is van oordeel dat het afsluitingsproces veel langer zou duren en veel meer middelen zou vergen als het eindverslag en de evaluatie van het programma, met inbegrip van de monitoring en analyse van de behaalde output en resultaten, de hele periode zouden moeten bestrijken.

48

Het bestaande rechtskader voor het cohesiebeleid voor 2007-2013 staat niet toe dat betalingen afhankelijk gesteld worden van resultaten of prestaties. In afdeling 5.2.6 van de afsluitingsrichtsnoeren is vereist dat er systematisch wordt gerapporteerd over de indicatoren per prioriteitsas wanneer de prestaties meer dan 25 % afwijken van de doelstellingen; daarbij moet ook worden gemotiveerd waarom de doelstellingen niet zijn behaald en waarom er geen correctieve maatregelen zijn genomen. De lidstaten dienen uitleg en motiveringen te verstrekken over afwijkingen van de prestatie-indicatoren. Er zou tot een financiële correctie besloten kunnen worden van geval tot geval, waarbij afwijkingen gevallen als bedoeld in artikel 99 van de algemene verordening (onregelmatigheden, ernstige tekortkomingen van het bestuur en de controlesystemen) aan het licht zouden brengen.

De output- en resultaatgerichte aanpak is in de periode 2014-2020 voor beide beleidsterreinen op grotere schaal ingevoerd (zie paragraaf 52). Deze aanpak is versterkt door het invoeren van een prestatiereserve ten belope van 6 % van de programmabegroting. Het prestatiekader bouwt inderdaad voort op elementen van de resultaatgerichte aanpak. Het heeft ten doel programma- en prioriteitsbestuurders aan te moedigen om op hun gebied resultaten te boeken. Programma’s die goede voortgang boeken om de doelstellingen te verwezenlijken zullen worden beloond via de toewijzing van de prestatiereserve, maar er zullen ook maatregelen worden getroffen voor prioriteiten waar dat niet het geval is. Er zijn voor deze indicatoren mijlpalen vastgesteld die tegen 2018 bereikt moeten worden en doelstellingen die tegen eind 2023 behaald moeten zijn. Toewijzing van de reserve is afhankelijk van het bereiken van die mijlpalen die op het niveau van de programmaprioriteiten zijn vastgesteld (artikel 20 en artikel 22, lid 2, van Verordening (EU) nr. 1303/2013). Als doelstellingen niet behaald zijn, kan de Commissie ook financiële correcties toepassen waarbij de betalingen gekoppeld zijn aan het daadwerkelijk behalen van de output en resultaten.

49

De Commissie is van oordeel dat in afdeling 3.5 van de afsluitingsrichtsnoeren duidelijk wordt uiteengezet hoe met onvoltooide acties moet worden omgegaan.

Wat de financiële gevolgen betreft van het niet behalen van de doelstellingen die in de programma’s zijn gesteld, verwijst de Commissie naar de vragen en antwoorden over afsluitingen² (zie de antwoorden op de vragen 200-205), waarin zij uitlegt dat de lidstaat in het definitieve uitvoeringsverslag verslag dient uit te brengen over de resultaten van het programma, te meten aan fysieke en financiële indicatoren, en ook informatie over indicatoren dient te verstrekken. Alleen in het geval van een aanzienlijke afwijking dienen uitleg en motivering worden verstrekt, zoals gevraagd in de afsluitingsrichtsnoeren.

Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 48.

50

De Commissie heeft over het onderwerp relevante richtsnoeren verstrekt aan de lidstaten, bijvoorbeeld in het kader van het Comité voor plattelandsontwikkeling en de deskundigengroep Evaluatie.

51

Volgens de afsluitingsrichtsnoeren voor cohesie moeten de lidstaten er, wanneer de afsluitingsdocumenten worden ingediend, voor zorgen dat alle projecten die in de afsluiting van het programma zijn opgenomen, functioneren, dat wil zeggen dat zij voltooid zijn en in gebruik, om voor bijstand in aanmerking te komen. De Commissie maakt een uitzondering voor de niet-functionerende projecten en gefaseerde projecten, die gemonitord zullen worden (bijlagen III, IV en V). Deze zullen een aanvulling zijn op de reeds gerapporteerde gegevens over de verwezenlijking van de doelstellingen.

Meer in het bijzonder is fasering en de concrete uitvoering ervan het onderwerp geweest van verschillende antwoorden in het vraag-en-antwoorddocument over afsluitingen, van opleidingen over afsluiting en specifieke ondersteuning die aan de lidstaten is verleend in de context van de taskforce Betere uitvoering.

Voor plattelandsontwikkeling wordt in het laatste jaarlijkse voortgangsverslag verslag uitgebracht over de verwezenlijking van de doelstellingen (tabel G.3, ingediend door de lidstaten, laat zien in hoeverre elk van deze doelstellingen is behaald). In de evaluaties achteraf zal met deze indicatoren en de verwezenlijking van de doelstellingen worden rekening gehouden.

52

De Commissie verwijst naar haar antwoord in paragraaf 48.

Het prestatiekader omvat een mechanisme om te monitoren of de uitvoering van de prioriteiten op schema ligt. De prestatiereserve is een stimulans om de mijlpalen te verwezenlijken, wat een noodzakelijke voorwaarde is voor het behalen van de beoogde resultaten. De prestatiereserve is slechts één van de elementen die een intensievere aandacht voor resultaten ondersteunt. Het kernelement van de resultaatgerichte aanpak is de interventielogica die in elk programma is ingebed met de bijbehorende output- en resultaatindicatoren.

De Commissie verwijst ook naar de opmerkingen in hoofdstuk III van het jaarverslag van de Rekenkamer voor het jaar 2014.

Daarnaast merkt de Commissie op dat de evaluatie achteraf van het programma pas tegen 31 december 2024 vereist is (artikel 57 van Verordening (EU) nr. 1303/2013). Voorts zal in de conclusies over het uitvoeringsverslag voor 2019 worden beoordeeld hoeveel voortgang er is geboekt bij het behalen van de doelstellingen van de programma’s en hoeveel deze heeft bijgedragen aan de strategie van de Unie voor slimme, duurzame en inclusieve groei. Dit zal ook worden ondersteund door de invoering van een prestatiebeoordeling.

54

De Commissie is van oordeel dat de nodige verantwoordingsplicht en transparantie bij de uitvoering van de programma’s wordt verstrekt in de jaarlijkse activiteitenverslagen van de respectievelijke DG’s. Deze verslagen vermelden elk jaar alle nadere financiële en resultaatgegevens van de programma’s in kwestie.

55

Zie hiervoor de antwoorden van de Commissie in de paragrafen 54 en 39.

56

De begrotingsautoriteit zal informatie ontvangen over de uitkomst van het afsluitingsproces voor 2007-2013 in het jaarlijks activiteitenverslag van de respectievelijke DG’s.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 57 en 58

De Commissie erkent dat afsluiting inderdaad zo spoedig mogelijk dient plaats te vinden, maar dat lidstaten nog altijd genoeg tijd moeten hebben om hun acties af te ronden voordat zij het afsluitingspakket indienen. Bovendien kan met de afsluiting pas worden gestart wanneer de afsluitingsdocumenten zijn ingediend. De Commissie acht het van groot belang dat er voldoende tijd en middelen worden toegewezen voor de activiteiten die hieraan gekoppeld zijn.

Er zal altijd een overlap bestaan tussen het werk dat in twee perioden gedaan wordt. Nog voor de ene periode afgelopen is, moet met het werk voor de volgende periode worden gestart. Anders bestaat het risico dat er een kloof zou ontstaan tussen programmeringsperioden.

Cohesiebeleidsprogramma’s beheren is complex, en veel omstandigheden veranderen tijdens de zevenjarige programmeringsperiode. Dit kan leiden tot vertragingen bij de voorbereiding en uitvoering van projecten. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het effect van de financiële crisis van 2008, toen de Commissie de lidstaten toestond de subsidiabiliteitsperiode verder te verlengen om projecten te voltooien die door de crisis vertraging hadden opgelopen. Door de subsidiabiliteitsperiode te verlengen tot na de zevenjarige programmeringsperiode wordt het voor de lidstaten mogelijk om vertraagde projecten te voltooien en daarmee de impact van de bijdrage uit begroting van de Unie te optimaliseren.

59

De Commissie merkt op dat de afsluiting voor 2014-2020 vereenvoudigd zal worden door de jaarlijkse goedkeuring van de rekeningen. Dit werd specifiek door de wetgever beoogd toen deze de regels voor 2014-2020 vaststelde, gebaseerd op ervaringen uit eerdere perioden.

In het financieel kader zijn de jaarlijkse begrotingsvastleggingen bepaald, die over zeven jaar zijn verdeeld. Het spreekt vanzelf dat betalingen in het kader van meerjarige projecten niet precies hetzelfde ritme kunnen volgen als de vastleggingen.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 60 tot en met 62

De Commissie merkt op dat de door de Rekenkamer genoemde termijnen wettelijke termijnen zijn zoals bepaald in de algemene verordening inzake het cohesiebeleid en dat deze juridisch bindend zijn voor de Commissie.

64

Ook moet worden opgemerkt dat het mogelijk is dat de praktische uitvoering plaatsvindt zonder dat er betalingsaanvragen voor de EU zijn ingediend.

De selectie van projecten en de concrete uitgaven geven een nauwkeuriger beeld van de uitvoering dan betalingen door de EU. Het percentage van de projecten dat geselecteerd werd, is in de eerste helft van 2016 verdubbeld van 8 tot 15 %, waaruit blijkt dat de praktische uitvoering in volle gang is. In juni 2016 was er al 48 miljard euro aan EU-financiering toegekend aan ongeveer 200 000 concrete projecten die al in de praktijk worden uitgevoerd. Met inbegrip van nationale medefinanciering is er al meer dan 68 miljard euro in de werkelijke economie geïnvesteerd, wat nu in heel Europa zorgt voor meer banen en groei. Een aantal landen presteert zelfs aanzienlijk beter dan deze cijfers aangeven (bv. Ierland, Zweden, Denemarken en Finland). De overgemaakte voorfinanciering dekt de concrete uitgaven ruimschoots. Hoewel het overlappen van de perioden misschien niet helpt, geven de belangrijke verschillen tussen de lidstaten wat de uitvoering betreft aan dat andere factoren in dit opzicht relevanter zijn (zoals de administratieve capaciteit).

65

De Commissie is van oordeel dat overgangsregelingen en overlappende perioden nodig zijn om ervoor te zorgen dat het beleid probleemloos wordt voorgezet en programma’s beter worden uitgevoerd. Een verdere verlenging (van n+2 naar n+3) heeft gezorgd voor meer flexibiliteit om programma’s uit te voeren en te zorgen dat de beleidsdoelstellingen werden behaald. De overlapping van de perioden vermindert de druk op middelen en pieken in de werkdruk.

De Commissie herinnert eraan dat afsluiting een wettelijk vereiste waarin is voorzien in de EU-verordeningen en waarop de directoraten-generaal zo efficiënt mogelijk zijn voorbereid, tegen een achtergrond van personeelsvermindering, maar het opstellen van kostenramingen of de follow-up van de afsluitingskosten wordt relevant noch wenselijk geacht. De Commissie brengt geen verslag uit over de kosten van specifieke activiteiten, maar over de algemene administratieve kosten van haar algemene activiteiten.

De Commissie heeft de lidstaten bewuster gemaakt van het belang van de middelen die voor afsluiting worden toegewezen via de verschillende bijeenkomsten met de lidstaten (namelijk de vergaderingen van de „Homologues Group” en jaarlijkse coördinatievergaderingen) sinds 2014 en via de opleidingen en seminars aan alle lidstaten over de afsluiting van de programma’s voor 2007-2013 op het vlak van cohesie.

In het kader van gedeeld beheer zijn de middelen die voor de afsluiting worden toegewezen de verantwoordelijkheid van de lidstaten; zij zijn verantwoordelijk voor het plannen en monitoren hiervan.

66

Voor beide beleidsterreinen zijn de middelen voor technische bijstand ook beschikbaar voor het afsluitingsproces en kunnen deze gebruikt worden om activiteiten in verband met de afsluiting te financieren, ongeacht de periode (d.w.z. dat middelen voor technische bijstand voor 2014-2020 ook gebruikt kunnen worden voor afsluitingsactiviteiten voor 2007-2013).

De Commissie is tevens van oordeel dat met de aanbevolen termijnen in de afsluitingsrichtsnoeren is beoogd de verschillende autoriteiten te helpen hun werk tijdig af te ronden binnen het wettelijke tijdschema voor de afsluiting.

Als de overlappende periode verkort zou worden, dan zouden tijdsdruk en pieken in de werkdruk alleen maar verder toenemen.

67

De kwestie met betrekking tot de administratieve reorganisatie bij de nationale overheden is aan bod gekomen tijdens de in de lidstaten georganiseerde seminars, waarbij de Commissie heeft herhaald dat voor het werk in verband met de afsluiting specifiek personeel moet worden ingezet.

Zie ook de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 65 en 66.

68

De Commissie merkt op dat het afsluitingsproces voor de programmeringsperiode 2014-2020 eenvoudiger zal zijn vanwege de jaarlijkse goedkeuring van de rekeningen en het verder onderzoek van de aspecten met betrekking tot wettigheid en regelmatigheid. In het bijzonder zal het laatste jaar alleen te maken hebben met de afsluiting van het geheel aan uitgaven dat met betrekking tot het laatste boekjaar is gecertificeerd.

69

De Commissie verwijst naar haar antwoord in paragraaf 20.

70

Om de overgangsregelingen in goede banen te leiden zal het steeds nodig zijn toepasselijke regels in acht te nemen voor twee verschillende programmeringsperioden, alsook hoogstwaarschijnlijk een aantal specifieke regels (met betrekking tot afwijkingen) waarin bepaalde vastleggingen of het gebruik van de middelen nader worden bepaald of toegestaan.

75

De Commissie heeft ook in 2016 gerichte bijstand verleend aan de autoriteiten van de lidstaten die deze nodig hadden (sessies over afsluiting in de vergaderingen van de „Homologues Group” met auditautoriteiten en aanvullende schriftelijke verduidelijkingen in 2015 en 2016).

Voor Elfpo is er een vraag-en-antwoorddocument opgesteld waarin de meest voorkomende vragen en onderwerpen aan bod komen die door de lidstaten zijn aangekaart. Naast de afsluitingsconferentie is er in 2015 nog een tweedaagse bijeenkomst gehouden van de Deskundigengroep voor betaalorganen en certificerende instanties.

77

Niet alle aspecten van de tegenstrijdige procedures tussen de Commissie en de lidstaten komen aan bod op het niveau van de algemene verordening voor cohesie, maar de kwestie is niettemin behandeld in de afsluitingsrichtsnoeren.

Om het proces te bespoedigen geven de afsluitingsrichtsnoeren de lidstaten twee maanden de tijd om de vragen van de Commissie te beantwoorden, plus twee extra maanden indien zij daarom verzoeken.

Betalingen aan begunstigden worden behandeld in de verordening voor 2007-2013 (artikel 80 van de algemene verordening); het aantal dagen is daarin niet weergegeven, maar er is bepaald dat deze zo snel en volledig mogelijk gedaan moeten worden. In de verordening voor 2014-2020 is een termijn van 90 dagen vastgesteld voor het verrichten van de betalingen aan de begunstigden.

DG REGIO neemt momenteel de resterende besluiten over grote projecten, met de bedoeling om er eind 2016 mee klaar te zijn.

78

De afsluitingsrichtsnoeren (afdeling 5.2) voor cohesie stellen een termijn vast voor zowel de Commissie als de lidstaten ten aanzien van de opmerkingen over het definitieve verslag. Bovendien is in de afsluitingsrichtsnoeren bepaald dat indien de lidstaat niet in staat is het definitieve verslag te verbeteren, de Commissie het verslag afwijst en de afsluiting verricht op basis van de beschikbare documenten. Tevens kan de Commissie financiële correcties toepassen in het kader van artikel 99 van de algemene verordening. Deze mogelijkheid dat het verslag door de Commissie zal worden afgewezen, alsmede de mogelijkheid dat financiële correcties worden toegepast, is een stimulans voor de lidstaten om bijtijds te antwoorden op de verzoeken van de Commissie.

79

De Commissie verwijst naar haar antwoord in paragraaf 78.

Voor plattelandsontwikkeling leidt onderzoek van het laatste jaarlijkse voortgangsverslag niet tot vertraging voor het afsluitingsproces. Het saldo kan worden betaald wanneer alle rekeningen zijn goedgekeurd en het jaarlijkse voortgangsverslag ontvankelijk is bevonden.

81

De Commissie verwijst naar haar antwoord in paragraaf 78.

82

Ofwel heeft een lidstaat uitgaven die hoger liggen dan de toewijzing aan het programma, ofwel heeft hij die niet, afhankelijk van de uitvoeringsvoorwaarden en de gekozen aanpak ten aanzien van overboeking. Dit besluit moest genomen worden voor de einddatum voor subsidiabiliteit, d.w.z. 31 december 2015.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 84 en 85

Volgens artikel 80 van Verordening (EG) nr. 1083/2006, moeten de lidstaten ervoor zorgen dat de begunstigden het volledige bedrag van de overheidsbijdrage zo spoedig mogelijk en volledig ontvangen. Dit was de boodschap van de Commissie aan de lidstaten tijdens de afsluitingsseminars. Hiermee is rekening gehouden in de programmeringsperiode 2014-2020 (artikel 132 van Verordening (EU) nr. 1303/2013, waarin is bepaald dat onder voorbehoud van de beschikbaarheid van financiering uit de initiële en jaarlijkse voorfinanciering en tussentijdse betalingen de managementautoriteit waarborgt dat een begunstigde uiterlijk 90 dagen na de datum waarop de begunstigde de betalingsaanvraag heeft ingediend, het verschuldigde totale bedrag aan subsidiabele overheidsuitgaven ontvangt).

86

De Commissie is van oordeel dat de lidstaten die in het voorbeeld in vak 2 genoemd zijn ofwel voorzichtig te werk waren gegaan voor hun betalingen aan begunstigden van het ESF (betaling van het saldo pas na uitvoerige verificatie van alle uitgaven) ofwel voorschotten hadden betaald op verzoek van de begunstigden, waardoor de betrokken projecten soepel konden worden uitgevoerd.

Voorts merkt de Commissie op dat er maatregelen zijn genomen om betalingsachterstanden te vermijden in de programmeringsperiode 2014-2020 (zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 85).

89

Richtsnoeren beogen te verduidelijken hoe de Commissie de toepasselijke bepalingen begrijpt en wat haar verwachtingen zijn; zij kunnen bijgevolg niet als een bijkomende vereiste worden beschouwd. Zij bevatten ook aanbevelingen voor de lidstaten die, indien zij worden gevolgd, het afsluitingsproces zouden moeten vereenvoudigen. Op deze manier zorgen de richtsnoeren voor consequentere en transparantere regelgeving voor de lidstaten en bieden zij zekerheid voor de lidstaten ten aanzien van de afsluitingsvereisten van de Commissie. Zij bieden een gemeenschappelijk begrip van hoe de Commissie de verordening uitlegt; dit zou conflicten tussen de Commissie en de lidstaten tijdens het afsluitingsproces moeten helpen voorkomen. De richtsnoeren zijn alleen bindend voor de Commissie, niet voor de lidstaten.

90

De Commissie merkt op dat de meeste geraadpleegde autoriteiten de richtsnoeren niet op zodanige wijze opvatten dat deze aanvullende eisen zouden bevatten.

Voorts zijn de punten geen nieuwe vereisten; er bestond echter een noodzaak om bepaalde bijzonderheden te verduidelijken, zodat er meer zekerheid verkregen kon worden over bepaalde kwesties en inzake wettigheid en regelmatigheid bij afsluitingen.

91

De verduidelijking ten aanzien van de voltooiing van de concrete actie en de rol daarvan voor de afsluiting (in de geest van artikel 57 van de algemene verordening) beoogt de doeltreffende uitgave van de EU-financiering voor de doelstellingen die in de programma’s gedefinieerd zijn. Het begrip en de behandeling van niet-functionele projecten is reeds toegepast bij de afsluiting van de programma’s voor 2000-2006.

Ten aanzien van het restrisicopercentage wordt in de afsluitingsrichtsnoeren verduidelijkt dat met het oog op het auditoordeel dat de auditautoriteit bij afsluiting moet verstrekken, laatstgenoemde de financiële correcties mag meewegen die zijn toegepast vóór de indiening van de afsluitingsdocumenten. De Commissie houdt zelf sinds 2011 een cumulatief foutenpercentage bij en het is een voorwaarde geweest voor het voorbehoud in de jaarlijkse activiteitenverslagen. Dit vermindert de risico’s bij afsluiting verder en verschaft informatie over het resterende foutenpercentage in het cumulatieve bedrag van de gecertificeerde uitgaven (zie paragraaf 91).

De afsluitingsrichtsnoeren bevatten het concept van fasering al sinds de eerste vaststelling ervan. Reden voor het faseren van projecten is de noodzaak om ervoor te zorgen dat investeringen tussen programmaperioden niet verloren gaan, om de kunstmatige cyclus van de vraag naar investeringen (met hoge prijzen tot gevolg) die voortkomt uit de zevenjarige programmeringscyclus af te zwakken, en om ervoor te zorgen dat de uiteindelijke doelstelling behaald wordt.

De Commissie is van oordeel dat de specifieke regels voor het faseren van minder grote projecten in de afsluitingsrichtsnoeren voldoende worden verduidelijkt en dat dit het afsluitingsproces niet zal compliceren.

Met betrekking tot de financiële instrumenten heeft het wijzigingsbesluit van de Commissie betreffende de afsluitingsrichtsnoeren geen invloed op de bepalingen van Verordening (EG) nr. 1083/2006 volgens dewelke de bijdrage uit de Fondsen aan de financiële instrumenten uiterlijk op 31 december 2015 betaald moet zijn. De richtsnoeren hebben dus enkel bestaande regelgeving verduidelijkt. Zie ook de antwoorden van de Commissie op paragraaf 6.45 en aanbeveling 3 van het Jaarverslag 2015 van de Rekenkamer.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 98 en 99

De aanbevolen termijnen in de afsluitingsrichtsnoeren voor cohesie van de Commissie beogen de verschillende autoriteiten te helpen hun werk tijdig te verrichten.

Het is de verantwoordelijkheid van de lidstaten om te zorgen voor een passende taakverdeling en coördinatie binnen de nationale overheid.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 100 en 101

In het vraag-en-antwoorddocument over afsluitingen voor de lidstaten (vraag 98) erkent de Commissie dat de managementautoriteit met deze tijdsspanne rekening houdt in verband met financiële instrumenten, zodat de certificerende autoriteit en de auditautoriteit hun werk tijdig kunnen afronden. Er werd aanbevolen dat de certificerende autoriteit de laatste tussentijdse betalingsaanvraag (waaronder de uitgave die bij de afsluiting zal worden gecertificeerd) aan de auditautoriteit toezendt tegen 30 juni 2016 zodat deze de nodige auditwerkzaamheden kan verrichten. De Commissie heeft in verband daarmee aan de auditautoriteit specifieke instructies verstrekt, bijvoorbeeld tijdens de vergadering van de „Homologues Group” in Riga in september 2015.

105

De Commissie schenkt nu al bijzondere aandacht aan de validering van de wijzigingen van de vorige gerapporteerde foutenpercentages. Voor risicovollere operationele programma’s worden specifieke auditwerkzaamheden verricht vóór de afsluiting.

De Rekenkamer heeft een onderzoek gedaan naar de beoordeling van de Commissie van de foutenpercentages die vermeld zijn in de jaarlijkse controleverslagen van de nationale autoriteiten sinds 2010.

107

In overeenstemming met artikel 78, lid 6, van Verordening (EG) nr. 1083/2006 is de bijdrage van de Fondsen aan financieringsinstrumenten begrepen in de betalingsaanvragen aan de Commissie. Volgens de richtsnoeren van de Commissie zou deze uitgave altijd opgenomen moeten worden in de controlepopulatie. Daarnaast kunnen auditautoriteiten, zoals bepaald in de overeengekomen controlemethodologie, thematische controles uitvoeren op financiële instrumenten die betrekking hebben op zowel het opzetten van het Fonds als de feitelijke uitvoering van de projecten, door middel van de controle van een steekproef van transacties op het niveau van de financiële tussenpersonen en/of eindontvangers. De auditautoriteiten zullen, met het oog op de afsluitingsverklaring, niet alleen zekerheid moeten verkrijgen en verstrekken over de wettigheid en regelmatigheid van de OP-bijdrage aan de Fondsen die financiële instrumenten uitvoeren, maar ook van het gebruik van de OP-bijdrage via onderliggende transacties die door de eindontvangers zijn verricht.

Voor Elfpo vereiste de Commissie dat de certificerende instanties voor de laatste goedkeuring van de rekeningen de subsidiabiliteit van de uitgaven voor financiële instrumenten bevestigden.

De Commissie verwijst naar haar antwoord in paragraaf 100.

108

Met betrekking tot plattelandsontwikkeling moeten de betaalorganen en certificerende instanties het feitelijke gebruik van de vorige tranche verifiëren voor zij de vervolgbetaling toewijzen. Daarnaast zorgen de uitputtende verslaggevingsvereisten die zijn vastgesteld volgens artikel 46 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 ook voor een gedegen uitvoering en degelijk financieel beheer.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 109 en 110

Nationale en internationale normen vereisen dat voorschotten betaald worden bij de ondertekening van het contract. De betaling van het voorschot is dus een voorwaarde voor de start van de uitvoering van de werkzaamheden en de dienstverlening.

111

Contractuele voorschotten komen alleen in aanmerking in zoverre zij betaald zijn conform nationale regels en de gebruikelijke marktpraktijk. Het is daarom onwaarschijnlijk dat deze hoge percentages vertegenwoordigen; als dat het geval is, heeft dat een marktgebonden reden.

De Commissie heeft bepaald dat voorschotten alleen subsidiabel zijn als de fysieke waarde van de overeenkomstige uitvoering minstens gelijk is aan de voorschotten die betaald zijn ten tijde van de afsluiting. Dit is een element dat al geverifieerd kan worden in de beheersverificaties. Wat dit betreft, moeten de nationale autoriteiten controleren dat de betalingen geschieden op basis van het toekenningsbesluit en dat de betalingen vertaald zijn in echte werken of diensten.

Deze kwestie is reeds opgehelderd tijdens de programmeringsperiode 2000-2006.

De auditzekerheid die de auditautoriteiten bij afsluiting verstrekken, dekt ook de kwestie van de contractuele voorschotten en het feit dat de managementautoriteiten hun subsidiabiliteit geverifieerd hebben; alle auditautoriteiten zijn hieraan herinnerd tijdens de jaarlijkse coördinatievergadering voor audits in 2016 en in de vergadering van de „Homologues Group” in september 2016 (zie paragraaf 113).

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 114 en 115

De Commissie herinnert eraan dat de verplichting om staatssteunmaatregelen aan te melden bij de lidstaten ligt en dat het besluit van de Commissie met betrekking tot het grote project geen besluit is over de verenigbaarheid van het grote project met de staatssteunregels.

Er hoeft slechts voor een beperkt aantal grote projecten staatssteun te worden aangemeld (zo is er geen aanmelding vereist wanneer er geen sprake is van staatssteun of wanneer het project binnen het toepassingsgebied valt van een groepsvrijstellingsverordening of een goedgekeurde steunregeling).

Bovendien moet onderscheid gemaakt worden tussen de situaties voor en na het arrest Leipzig-Halle en tussen de programmeringsperioden 2007-2013 en 2014-2020.

De Commissie merkt ook op dat DG COMP al vóór eind 2012 via formeel overleg tussen de betrokken diensten door DG REGIO is geraadpleegd over besluiten over grote projecten, hoewel dit niet systematisch gebeurde.

Na het arrest Leipzig-Halle hebben DG REGIO en DG COMP hun samenwerking versterkt met betrekking tot de beoordeling van aanvragen voor grote projecten. De Commissie benadrukt dat er de afgelopen jaren geen enkel groot project is geweest waarvoor de Commissie een besluit heeft vastgesteld tot goedkeuring van EFRO- of CF-financiering, en waarvoor vervolgens een negatief besluit is vastgesteld uit hoofde van de staatssteunregels. Dit laat zien dat de ingevoerde samenwerkingsregelingen in de praktijk goed werken.

Conclusies en aanbevelingen

Aanbeveling 1

De Commissie verwerpt deze aanbeveling.

De Commissie verkeert in dit stadium niet in de positie om specifieke toezeggingen te doen met betrekking tot wetsvoorstellen voor de periode na 2020.

Er is reeds een significante inspanning verricht om de regels voor de ESIF voor de periode 2014-2020 te harmoniseren, zowel voor wat betreft de individuele boekjaren als de afsluiting. De Commissie streeft ernaar de regelgeving tussen de Fondsen verder te harmoniseren, onder meer op het gebied van terminologie, zekerheid en afsluitingsprocessen, telkens wanneer dit het beheer van de EU-Fondsen helpt verbeteren en bijdraagt aan een eenvoudigere, effectievere uitvoering in de lidstaten en regio’s.

De Commissie is van oordeel dat de afstemming van regelingen op het vlak van plattelandsontwikkeling en cohesie de consequente uitvoering van het GLB niet mag ondermijnen. Het belang van het behouden van de synergieën die bereikt zijn tussen de twee pijlers (ELGF en Elfpo) is door de wetgever erkend (overweging 4 van Verordening (EU) nr. 1303/2013³). Voor beide pijlers van het GLB staat de conformiteitsgoedkeuring los van de jaarlijkse financiële goedkeuring.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 119 en 120

Voor plattelandsontwikkeling heeft de Commissie geen klachten gevonden met betrekking tot een verwachtingskloof vanuit de lidstaten. De afsluiting is een vereffening van financiële aangelegenheden. Deze staat los van de conformiteitsgoedkeuring.

Conform de geldende wetgeving (artikel 52 van Verordening (EU) nr. 1306/2013) bestrijken conformiteitsgoedkeuringsprocedures een periode van 24 maanden voorafgaand aan het opstarten van het onderzoek. Lidstaten zijn bekend met de systeemopzet. Zij zijn duidelijk ingelicht over de periode die elk onderzoek bestrijkt. Ook zijn er in de vorige programmeringsperiode bij plattelandsontwikkeling financiële correcties goedgekeurd na afsluiting van de periode 2000-2006. De lidstaten hebben het moment waarop de besluiten inzake de financiële correcties zijn vastgesteld, niet ter discussie gesteld.

121

Voor GLB-uitgaven, met inbegrip van plattelandsontwikkeling, is het onderscheid tussen enerzijds de jaarlijkse financiële-goedkeurings- en afsluitingsprocedures en anderzijds de conformiteitsgoedkeuringsprocedure door de wetgever vastgesteld voor de periode 2007-2013 en bevestigd voor de periode 2014-2020. Het onderscheid tussen boekhoudkundige kwesties en kwesties van wettigheid en regelmatigheid is effectief en efficiënt gebleken.

122

De Commissie is van oordeel dat een dergelijke specifieke verslaggeving over de definitieve uitkomst van de afsluiting voor de programmeringsperiode als geheel kan plaatsvinden in het kader van het jaarlijks activiteitenverslag van de respectieve directoraten-generaal.

123

De Commissie verwijst naar haar antwoord in de paragrafen 40 en 54.

Voor het cohesiebeleid bevatten de jaarlijkse activiteitenverslagen nadere gegevens over de interne processen die tot doel hebben te zorgen voor adequaat risicobeheer ten aanzien van de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende transacties, rekening houdend met het meerjarige karakter van de programma’s en de aard van de betrokken betalingen. In dit opzicht is de controledoelstelling voor 2007-2013 ervoor te zorgen dat het cumulatieve restrisico van elk programma niet hoger is dan 2 % op cumulatieve basis, op basis van alle beschikbare auditresultaten. Voor 2014-2020 introduceert de verordening de jaarlijkse goedkeuring van de rekeningen en dienovereenkomstig ook de jaarlijkse goedkeuring door de Commissie van wettige en regelmatige uitgavenposten, evenals de goedkeuring van een definitief uitvoeringsverslag per programma als voorwaarde voor de goedkeuring van het eindsaldo.

Voor Elfpo heeft de wetgever voor 2007-2013 en 2014-2020 voorzien in afsluiting op basis van de jaarlijkse financiële goedkeuring van de rekeningen met de mogelijkheid om financiële correcties toe te passen door conformiteitscontroles na betaling van het eindsaldo. De jaarlijkse activiteitenverslagen zullen nadere gegevens blijven bevatten over de prestaties van de maatregelen op het vlak van plattelandsontwikkeling en verslag blijven uitbrengen over de naleving op basis van de jaarlijkse financiële goedkeuring en de uitkomsten van conformiteitscontroles.

De Commissie verkeert in dit stadium niet in de positie om specifieke toezeggingen te doen met betrekking tot wetsvoorstellen voor de periode na 2020.

125

Voor plattelandsontwikkeling heeft de Commissie processen vastgesteld met het oog op adequaat risicobeheer in verband met de wettigheid van de onderliggende transacties, daarbij rekening houdend met het meerjarige karakter van de programma’s alsook de aard van de betrokken betalingen met als doel dat het restrisico voor de EU-begroting niet hoger is dan 2 %.

De wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven worden nader gecontroleerd door middel van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure die afzonderlijk en onafhankelijk van de afsluiting wordt uitgevoerd. Ingevolge een conformiteitsgoedkeuringsprocedure worden de financiële correcties opgelegd.

Binnen het huidige rechtskader kunnen conformiteitsgoedkeuringsbesluiten zelfs na afsluiting van het programma genomen blijven worden.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 126 en 127

Voor de periode 2007-2013 bestaat er inderdaad geen rechtsgrond op basis waarvan het de Commissie is toegestaan de betaling van het eindsaldo bij afsluiting direct te koppelen aan de concrete prestaties op het niveau van het programma/de prioriteitsas.

Het feit dat er geen nauw regelgevingsverband bestaat tussen prestaties en betalingen, betekent niet dat er geen evaluatie en beoordeling van de prestaties van de programma’s plaatsvindt.

Voor de periode 2014-2020 zal het prestatiekader dat is opgezet een koppeling aanbrengen tussen betalingen en het behalen van outputs en resultaten op het niveau van de prioriteitsas.

Aanbeveling 2

De Commissie verwerpt deze aanbeveling.

De Commissie verkeert in dit stadium niet in de positie om specifieke toezeggingen te doen met betrekking tot wetsvoorstellen voor de periode na 2020.

Voor cohesiebeleid bevatten de regels die gelden voor de programmeringsperiode 2014-2020 al de elementen waar door de Rekenkamer om is verzocht onder beide streepjes.

Wat het tweede onderdeel van de aanbeveling inzake prestaties betreft, kan de Commissie volgens artikel 22, punt 7, van de verordening gemeenschappelijke bepalingen reeds financiële correcties toepassen wanneer zij vaststelt dat ernstig tekortgeschoten is bij het bereiken van de in het prestatiekader vastgestelde streefdoelen die betrekking hebben op financiële indicatoren, outputindicatoren en de belangrijkste uitvoeringsfasen.

De Commissie is van oordeel dat de verdere afstemming tussen verschillende beleidsterreinen de synergieën die bereikt zijn in het beheer van de twee Fondsen van het GLB, ELGF en Elfpo, niet mag ondermijnen. Het belang van het behouden van de synergieën die bereikt zijn tussen de twee pijlers (ELGF en Elfpo) is door de wetgever erkend (overweging 4 van Verordening (EU) nr. 1303/2013⁴).

Aanbeveling 3

De Commissie verwerpt deze aanbeveling.

De Commissie zal de begrotingsautoriteit op volledig transparante wijze blijven informeren over de uitvoering van programma’s, waaronder het resultaat van de afsluiting. Zij verkeert in dit stadium echter niet in de positie om specifieke toezeggingen te doen met betrekking tot wetsvoorstellen voor de periode na 2020.

129

De Commissie is gehouden aan het bestaande rechtskader zoals dat door de wetgever is besloten.

Een overlap tussen twee perioden is noodzakelijk, aangezien veel acties verschillende jaren nodig hebben om uitgevoerd te worden en er altijd een opstart- en een afrondingsfase zal zijn.

De Commissie heeft de lidstaten aangemoedigd hun capaciteit met betrekking tot afsluitingen te vergroten en de toewijzingen voor technische bijstand voor 2007-2013 of 2014-2020 hiervoor aan te wenden.

Het afsluitingsproces is gestart met voorbereiding voor het einde van de subsidiabiliteitsperiode en was onmiddellijk op kruissnelheid bij afloop van de subsidiabiliteitsperiode. De lidstaten hebben zelfs twee extra jaren (drie jaren voor de programma’s voor 2014-2020) gekregen om hun programma’s uit te voeren. Dit maakt beter beheer en betere absorptie van de programma’s mogelijk, rekening houdend met de noodzaak van de uitvoering van meerjarige projecten, het vermindert de druk en werkdruk op de betrokken overheden en maakt betere overgangen tussen perioden mogelijk.

130

De Commissie is er sterk van overtuigd dat het beëindigen van de overlap van subsidiabiliteitsperioden tot gevolg zal hebben dat er minder beleid wordt uitgevoerd.

131

De kortere periode die in het kader van plattelandsontwikkeling is verleend, kan verklaard worden door het feit dat het proces voor de certificering en goedkeuring van rekeningen al meer dan een decennium bestaat en in algemene termen kan gesteld worden dat certificerende instanties en betaalorganen de vereisten begrijpen.

De Commissie is van oordeel dat er behoefte bestaat aan evenwicht tussen het verminderen van de administratieve last en het bieden van zekerheid ten aanzien van de wettigheid en regelmatigheid van uitgaven.

Aanbeveling 4

De Commissie verwerpt deze aanbeveling.

De Commissie is er sterk van overtuigd dat het beëindigen van de overlap van subsidiabiliteitsperioden tot gevolg zal hebben dat er minder beleid wordt uitgevoerd, dat de mogelijkheid zal afnemen om gedurende het laatste jaar van de uitvoeringsperiode beslissingen te nemen over meerjarige projecten — gezien de bijkomende administratieve last die hierdoor ontstaat —, en dat de overgang tussen perioden verstoord zal worden. Voor het Elfpo zou dit een negatief effect hebben op de soepele uitvoering van meerjarige verbintenissen op milieugebied of van „start-up”-projecten die gebaseerd zijn op meerjarige bedrijfsplannen.

133

De Commissie is van oordeel dat er uiterste termijnen vastgesteld zijn voor alle belangrijke gebieden die voor afsluiting relevant zijn.

Voor het cohesiebeleid zijn de belangrijkste domeinen die relevant zijn voor de afsluiting de uitvoering (die wordt behandeld in het definitieve uitvoeringsverslag), de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven (die worden behandeld in de afsluitingsverklaring en het definitieve controleverslag) en ten slotte de definitieve uitgavenstaat. Voor deze domeinen zijn in de verordening uiterste termijnen opgenomen. In het bijzonder geldt dat de Commissie vijf maanden de tijd heeft om de lidstaat in kennis te stellen van haar oordeel over de inhoud van het definitieve uitvoeringsverslag en de afsluitingsverklaring. Met betrekking tot grote projecten in de periode 2007-2013 moet minder dan 2 % ervan nog worden goedgekeurd.

Voor plattelandsontwikkeling zijn de belangrijkste uiterste termijnen in de wetgeving uiteengezet (bv. het afleveren van de afsluitingsdocumenten, eindbetaling). Voor een aantal zaken is echter geen uiterste termijn gegeven, waardoor er voldoende tijd is om te zorgen voor een correct besluit tot afsluiting en de bescherming van de EU-begroting.

Aanbeveling 5

De Commissie merkt op dat deze aanbeveling gericht is tot de lidstaten.

Aanbeveling 6

De Commissie is het met deze aanbeveling eens.

De Commissie verwerkt op dit moment de resterende besluiten over grote projecten voor de periode 2007-2013 en is voornemens deze indien mogelijk aan te nemen voor het einde van 2016. Er zijn procedures vastgesteld om besluiten over grote projecten binnen drie maanden aan te nemen, zoals de regelgeving vereist. Minder dan 2 % van alle grote projecten in de periode 2007-2013 moet nog worden goedgekeurd.

Wat de programmeringsperiode 2014-2020 betreft, heeft de Commissie de behandeling van grote projecten versneld; momenteel worden deze gemiddeld binnen 110 dagen goedgekeurd.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 134 en 135

De afsluitingsrichtsnoeren kunnen in het algemeen niet beschouwd worden als aanvullende vereisten, maar beogen te verduidelijken hoe de Commissie de toepasselijke bepalingen begrijpt en wat haar verwachtingen zijn. Zij bevatten ook aanbevelingen voor de lidstaten die, indien zij worden gevolgd, het afsluitingsproces zouden moeten vereenvoudigen. Op deze manier zorgen de richtsnoeren voor consequentere en transparantere regelgeving voor de lidstaten en bieden zij zekerheid voor de lidstaten ten aanzien van de afsluitingsvereisten van de Commissie.

De Commissie merkt op dat de Rekenkamer een dergelijke verduidelijking als nuttig en geschikt beschouwt voor, bijvoorbeeld, het restrisicopercentage (zie paragrafen 123 en 135).

De Commissie heeft haar standpunt toegelicht inzake de wettelijke mogelijkheid die wordt geboden in artikel 78, lid 6, van de algemene verordening voor 2007-2013 om niet-subsidiabele uitgaven voor financiële instrumenten in aanmerking te nemen bij afsluiting. Zie het antwoord van de Commissie op aanbeveling 3 van het Jaarverslag 2015 van de Rekenkamer.

De Commissie verwijst eveneens naar haar antwoord in paragraaf 89.

De Commissie is van oordeel dat de specifieke regels voor het faseren van minder grote projecten in de afsluitingsrichtsnoeren voldoende worden verduidelijkt en dat dit het afsluitingsproces niet zal compliceren.

137

De Commissie is van oordeel dat de interne voorbereiding voor afsluiting goed op weg is naar een soepel afsluitingsproces.

Het is de verantwoordelijkheid van de lidstaten om te zorgen voor een passende taakverdeling en coördinatie binnen de nationale overheid.

138

De Commissie onderstreept dat voor de afsluiting van de periode 2007-2013 het risico op ongerechtvaardigde verlagingen van de definitieve foutenpercentages die door de lidstaten zijn gerapporteerd, gedeeltelijk wordt opgeheven door de uitgifte van de jaarlijkse controleverslagen en de uitvoering van financiële correcties wanneer de restrisicopercentages hoger liggen dan het materialiteitsniveau. De Commissie onderzoekt het foutenpercentage zoals dat door de auditautoriteiten is gemeld grondig en valideert het, zowel jaarlijks als bij afsluiting. Dit proces wordt jaarlijks door de Rekenkamer getoetst.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 139 en 140

Er moet worden opgemerkt dat er slechts voor een beperkt aantal grote projecten staatssteun hoeft te worden aangemeld (zo is er geen aanmelding vereist wanneer er geen sprake is van staatssteun of wanneer het project binnen het toepassingsgebied valt van een groepsvrijstellingsverordening of een goedgekeurde steunregeling).

De Commissie verwijst naar haar antwoord op aanbeveling 4 in Speciaal verslag nr. 24/2016.

Wat de verificatie betreft van de naleving van de staatssteunregels bij grote projecten, heeft de Commissie de aanbeveling verworpen, aangezien zij van oordeel was dat deze strijdig is met de doelstellingen van de Commissie die zij heeft nagestreefd in haar richtsnoeren aan de lidstaten in 2012 om de projecten waarover voorafgaand aan die datum besluiten zijn genomen niet systematisch opnieuw te bestuderen — waarbij zij het aan de lidstaten liet of deze melding wilden maken of niet — en om stabiliteit te bieden aan de lidstaten en begunstigden met betrekking tot de behandeling van dergelijke projecten.

141

Voor plattelandsontwikkeling is de Commissie zich ervan bewust dat, zoals voor elke andere maatregel die wordt beheerd door een betaalorgaan, het risico van declaratie van niet-subsidiabele uitgaven bij de financiële instrumenten aanwezig is.

De Commissie wil echter onderstrepen dat zij lidstaten reeds bij eerdere controles heeft gewaarschuwd voor mogelijk onregelmatige uitgaven.

Specifieke controles op het afsluiten van garantiefondsen zijn al gepland en kunnen, indien nodig, leiden tot financiële correcties.

Wat de subsidiabiliteit betreft van uitgaven in verband met financiële instrumenten en contractuele voorschotten, zijn er aan de nationale overheden reeds specifieke verduidelijkingen verstrekt ten behoeve van hun zekerheid bij afsluiting.

Voor het cohesiebeleid verwijst de Commissie naar haar antwoorden in de paragrafen 100 en 107.

Aanbeveling 7

De Commissie is het met deze aanbeveling eens.

Wat de subsidiabiliteit betreft van uitgaven in verband met financiële instrumenten en contractuele voorschotten, zijn er aan de nationale overheden reeds specifieke verduidelijkingen verstrekt ten behoeve van hun zekerheid bij afsluiting.

1„Wat het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) betreft, zijn er al aanmerkelijke synergieën bereikt door de harmonisatie en het op elkaar afstemmen van de beheers- en controleregels voor de eerste pijler (ELGF — Europees Landbouwgarantiefonds) en de tweede pijler (Elfpo) van het GLB. De sterke band tussen het ELGF en het Elfpo moet daarom worden gehandhaafd en de structuren die al in de lidstaten bestaan, moeten worden behouden.”

2http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/guidelines/closure_2007_2013/qa_closure20072013_en.pdf

3„Wat het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) betreft, zijn er al aanmerkelijke synergieën bereikt door de harmonisatie en het op elkaar afstemmen van de beheers- en controleregels voor de eerste pijler (ELGF — Europees Landbouwgarantiefonds) en de tweede pijler (Elfpo) van het GLB. De sterke band tussen het ELGF en het Elfpo moet daarom worden gehandhaafd en de structuren die al in de lidstaten bestaan, moeten worden behouden.”

4„Wat het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) betreft, zijn er al aanmerkelijke synergieën bereikt door de harmonisatie en het op elkaar afstemmen van de beheers- en controleregels voor de eerste pijler (ELGF — Europees Landbouwgarantiefonds) en de tweede pijler (Elfpo) van het GLB. De sterke band tussen het ELGF en het Elfpo moet daarom worden gehandhaafd en de structuren die al in de lidstaten bestaan, moeten worden behouden.”

QJ-AB-16-035-NL-E    ISSN 1977-575X

Na het einde van de programmaperiode moeten cohesie- en plattelandsontwikkelingsprogramma’s worden afgesloten en financieel worden afgewikkeld. Zowel de Commissie als de lidstaten hebben specifieke taken en verantwoordelijkheden in het afsluitingsproces. Voor deze controle hebben wij onderzocht of de regels en procedures voor de afsluiting een basis vormen voor de Commissie en de lidstaten om programma’s op doelmatige en tijdige wijze af te sluiten. Over het algemeen hebben wij geconstateerd dat de afsluitingsrichtsnoeren van de Commissie voor de periode 2007-2013 voor cohesie alsook plattelandsontwikkeling een goede basis vormen voor de lidstaten om zich doeltreffend voor te bereiden op de afsluiting, maar we stelden enkele tekortkomingen en bepaalde risico’s vast die tijdens de afsluiting moeten worden aangepakt. We doen ook een aantal aanbevelingen met betrekking tot het wettelijk kader voor de periode na 2020.