TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

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Etapa | Data
Adoção do PGA / Início da auditoria | 15.9.2015
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada) | 13.10.2016
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório | 14.12.2016
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outra entidade auditada) em todas as línguas | 25.1.2017

PT
2016

n.º 36

Relatório Especial

Avaliação das modalidades
de encerramento
dos programas de coesão
e de desenvolvimento rural
no período de 2007-2013

(apresentado nos termos do artigo 287.º, n.º 4, segundo parágrafo, do TFUE)

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II — presidida pelo Membro do TCE Iliana Ivanova — especializada no investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão, em cooperação com a Câmara de Auditoria I, especializada na utilização sustentável dos recursos naturais. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro Relator Ladislav Balko, com a colaboração de Branislav Urbanič, chefe de gabinete; Niels-Erik Brokopp, responsável principal; Mariya Zhekova, responsável de tarefa; Charlotta Törneling, responsável de tarefa adjunta e Milan Smid, Judit Oroszki e Maria Ploumaki, auditores.

Da esquerda para a direita: C. Törneling, B. Urbanič, J. Oroszki, M. Smid, L. Balko, N.-E. Brokopp e M. Zhekova.

Índice

Glossário

Síntese

Introdução

Encerramento dos programas plurianuais nos domínios das políticas de coesão e de desenvolvimento rural

Responsabilidades no processo de encerramento: Estados-Membros e Comissão

Âmbito e método da auditoria

Observações

As regras aplicáveis ao encerramento melhoraram, mas são necessárias novas medidas para o tornar mais eficiente e oportuno

Mudanças significativas nas modalidades de encerramento desde o período de 2000-2006 nos domínios da coesão e do desenvolvimento rural

A legalidade e a regularidade são tidas em conta no encerramento dos programas de coesão de 2007-2013, mas são dissociadas do encerramento no caso do desenvolvimento rural

A obtenção de realizações e resultados não é suficientemente tida em conta quando do encerramento

Não é enviado ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório de encerramento consolidado sobre a legalidade e regularidade das despesas e sobre as realizações e os resultados obtidos

Devido à sobreposição dos períodos de elegibilidade, o encerramento apenas é iniciado vários anos após o fim do período de programação

A Comissão prestou um apoio adequado e oportuno, ajudando os Estados-Membros a preparar o encerramento dos programas de 2007-2013, mas deverá manter-se atenta para assegurar uma execução sólida por parte dos mesmos

A Comissão emitiu orientações abrangentes e oportunas relativas ao encerramento do período de 2007-2013

Determinados requisitos das orientações no domínio da coesão vão além do previsto nas disposições regulamentares

Os Estados-Membros estão satisfeitos com o apoio da Comissão, mas a coordenação entre as autoridades nacionais e regionais é essencial

A Comissão deve manter-se atenta para garantir a solidez do processo de encerramento relativo a 2007-2013

Conclusões e recomendações

Anexo I | — | Base jurídica aplicável ao encerramento dos programas de 2007-2013
Anexo II | — | Gestão e controlo dos programas de 2007-2013 ao nível dos Estados-Membros
Anexo III | — | Evolução do quadro de garantia da Comissão e das modalidades de encerramento ao longo dos três períodos
Anexo IV | — | Síntese das principais questões que carecem de clarificações suplementares relativamente ao encerramento de 2007-2013 — respostas das autoridades dos Estados-Membros ao inquérito/entrevistas

Respostas da Comissão

Glossário

Apuramento da conformidade: decisões da Comissão relativas às despesas a excluir do financiamento da UE por não terem sido efetuadas em conformidade com a legislação da UE. Este tipo de decisão abrange geralmente as despesas referentes a mais de um exercício.

Apuramento das contas: procedimento em duas fases, executado pela Comissão, para assegurar que os Estados-Membros cumprem adequadamente as suas obrigações no que respeita aos pagamentos efetuados no âmbito da política agrícola comum (PAC). O procedimento inclui o apuramento financeiro anual das contas de cada organismo pagador e um apuramento plurianual da conformidade das operações com as regras da UE.

Apuramento financeiro: decisão anual da Comissão relativa à integralidade, exatidão e veracidade das contas anuais apresentadas pelos organismos pagadores acreditados. Para efeitos dessa decisão, a Comissão exige que as contas sejam certificadas por organismos de certificação independentes.

Correções financeiras líquidas: correções financeiras impostas pela Comissão nos casos em que os Estados-Membros tenham de reembolsar o orçamento da UE de fundos indevidamente recebidos, o que implica uma redução definitiva dos fundos concedidos ao Estado-Membro em causa.

Correções financeiras: o objetivo das correções financeiras é proteger o orçamento da UE da imputação de despesas incorretas ou irregulares. No que se refere às despesas ao abrigo do regime de gestão partilhada, a responsabilidade de recuperar pagamentos indevidos incumbe essencialmente ao Estado-Membro em causa. As correções financeiras podem ser realizadas mediante a retirada de despesas irregulares das declarações de despesas do Estado-Membro ou mediante recuperações junto dos beneficiários. Podem igualmente ser impostas pela Comissão.

Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI): são cinco fundos distintos que visam reduzir os desequilíbrios regionais na União, sendo os seus quadros políticos estabelecidos para o período orçamental de sete anos do QFP. Esses fundos são o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Social Europeu (FSE), o Fundo de Coesão (FC), o Fundo Europeu Agrícola para o Desenvolvimento Rural (Feader) e o Fundo Europeu para os Assuntos Marítimos e as Pescas (FEAMP).

Gestão partilhada: método de executar o orçamento da UE, em que a Comissão delega as tarefas de execução nos Estados-Membros, embora continue a assumir a responsabilidade final.

Grande projeto: projeto que engloba um conjunto de obras economicamente indivisíveis com uma função técnica precisa, tem objetivos claramente identificados e cujo custo total avaliado para determinar o montante da participação dos fundos é superior a 50 milhões de euros (em relação ao período de programação de 2007-2013). É obrigatória a aprovação da Comissão ao nível do projeto global.

Instrumentos financeiros: termo genérico utilizado para contratos que conferem ao titular um direito sobre o devedor. A UE concede apoio a três tipos de instrumentos financeiros: instrumentos de capital próprio, de empréstimo e de garantia. Os instrumentos de capital próprio e de empréstimo são contratos entre um investidor e uma entidade participada ou entre um mutuante e um mutuário. As garantias são contratos nos quais o fiador garante os direitos de um investidor ou mutuante.

Nível de materialidade: os auditores emitem uma opinião sobre se as declarações financeiras são elaboradas, em todos os aspetos materialmente relevantes, em conformidade com um determinado conjunto de regras. A avaliação do que é materialmente relevante depende do juízo profissional. O nível de materialidade utilizado pela Comissão é atualmente de 2% e refere-se à percentagem das despesas da UE auditadas que são incorretas ou irregulares.

Operação: projeto, grupo de projetos ou outra medida, selecionados de acordo com critérios fixados para o programa operacional ou o programa de desenvolvimento rural e executados por um ou mais beneficiários, com vista a alcançar as metas e os objetivos do programa.

Política de coesão: a política de coesão é um dos principais domínios de intervenção financiados pelo orçamento da UE. Tem por objetivo reduzir as disparidades de desenvolvimento entre as várias regiões, reestruturar as zonas industriais em declínio e diversificar as zonas rurais, bem como incentivar a cooperação transfronteiriça, transnacional e inter-regional. É financiada pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), pelo Fundo Social Europeu (FSE) e pelo Fundo de Coesão (FC).

Política de desenvolvimento rural: segundo pilar da política agrícola comum, cofinanciado pelo Feader. Esta política visa melhorar as zonas rurais e a situação de quem reside nessas zonas através do aumento da competitividade dos setores agrícola e florestal, da melhoria do ambiente e da qualidade de vida nas zonas rurais, bem como da promoção da diversificação da economia rural. Abrange medidas relacionadas com a superfície e medidas não relacionadas com a superfície. Estas últimas são normalmente medidas de investimento, como a modernização das explorações agrícolas e a criação de infraestruturas públicas em zonas rurais.

Programa de desenvolvimento rural (PDR): documento de programação elaborado por um Estado-Membro e aprovado pela Comissão, destinado a alicerçar o planeamento e o acompanhamento da execução da política de desenvolvimento rural da UE a nível regional ou nacional. O PDR apresenta as prioridades e os objetivos específicos do Estado-Membro e descreve a forma como o financiamento (cofinanciamento da UE e público nacional) será utilizado durante um determinado período (atualmente de sete anos). Os PDR são cofinanciados pelo Feader.

Programa operacional (PO): um PO apresenta as prioridades e os objetivos específicos de um Estado-Membro e descreve a forma como o financiamento (cofinanciamento da UE e nacional público e privado) será utilizado durante um determinado período (atualmente de sete anos) para executar projetos. Os projetos no âmbito de um PO devem contribuir para a concretização de um determinado número de objetivos. O PO pode ser financiado pelo FEDER, FC e/ou FSE. O PO é elaborado pelo Estado-Membro e tem de ser aprovado pela Comissão antes de poderem ser efetuados quaisquer pagamentos a partir do orçamento da UE. Os PO apenas podem ser alterados durante o período de programação se ambas as partes assim o acordarem.

Quadro financeiro plurianual (QFP): o QFP estabelece as prioridades de despesas e os montantes máximos que a UE pode despender em domínios específicos ao longo de um período fixo de vários anos. Os limites máximos de despesas constantes do Regulamento QFP são sempre superiores aos do orçamento da UE. O QFP inclui também as fontes de receitas para o orçamento da UE e os mecanismos de correção para o período em questão. O atual QFP abrange o período de 2014-2020 e os anteriores abrangeram os períodos de 2007-2013 e 2000-2006 (Agenda 2000).

Recuperação: um dos dois meios disponíveis para aplicar uma correção financeira (o outro consiste na retirada). O Estado-Membro mantém as despesas inscritas no programa até o montante indevidamente pago ser recuperado junto dos beneficiários e procede à sua dedução na declaração de despesas seguinte à recuperação efetuada.

Relatório Anual de Atividades (RAA): os RAA indicam, entre outros elementos, os resultados das operações por referência aos objetivos fixados, os riscos associados e a forma de controlo interno. Desde o exercício orçamental de 2001 para a Comissão e desde 2003 para todas as instituições da União Europeia (UE), o «gestor orçamental delegado» deve apresentar um RAA à sua instituição sobre o desempenho das suas funções, acompanhado de informações financeiras e de gestão.

Reserva de desempenho: recursos que representam 6% do financiamento afetado ao FEDER, ao FSE e ao FC, ou ao Feader, que deverão ser disponibilizados após o exame do desempenho de 2019, caso determinados requisitos sejam cumpridos ou superados.

Saldo final: montante pago ou recuperado no momento do encerramento de um programa operacional ou programa de desenvolvimento rural, tal como definido nas orientações relativas ao encerramento dos programas.

Taxa de risco residual: estimativa da parte que as despesas ilegais e irregulares representam nas despesas acumuladas declaradas, para cada programa durante todo o período de programação. A taxa de risco residual tem em conta todas as correções financeiras aplicadas desde o início do período e o total das despesas declaradas no momento do encerramento.

Síntese

I

As despesas das políticas de coesão e de desenvolvimento rural são responsáveis por uma parte considerável (cerca de 44%) do orçamento geral da União Europeia (UE). Estas duas políticas têm objetivos complementares e são executadas através de instrumentos que dispõem de sistemas de gestão e de controlo semelhantes.

II

As despesas da UE são geralmente planeadas e aplicadas no âmbito de um «quadro financeiro plurianual» (QFP), que abrange a programação ao longo de um período fixo de vários anos. Este período coincide com os períodos de programação relativos aos domínios da coesão e do desenvolvimento rural. Os três últimos períodos abrangem 2000-2006, 2007-2013 e 2014-2020. As auditorias do Tribunal durante o período de 2007-2013 revelaram que os domínios da coesão e do desenvolvimento rural são ambos propensos a níveis significativos de despesas irregulares.

III

No final de um período de programação, os programas de coesão e de desenvolvimento rural têm de ser encerrados e objeto de liquidação financeira, o que implica a determinação de eventuais despesas irregulares na quota-parte da UE no cofinanciamento e a devolução dessa parte ao orçamento da UE. Quer a Comissão quer os Estados-Membros têm a seu cargo tarefas e responsabilidades específicas no processo de encerramento, as quais estão previstas nos regulamentos e são clarificadas de forma mais profunda nas orientações emitidas pela Comissão.

IV

Na presente auditoria, o Tribunal examinou se as normas e os procedimentos aplicáveis ao encerramento proporcionam à Comissão e aos Estados-Membros um quadro adequado para um encerramento eficiente e oportuno dos programas de coesão e de desenvolvimento rural. A auditoria incluiu uma comparação das modalidades de encerramento de três períodos de programação para os dois domínios de intervenção e, em especial, uma avaliação da forma como a Comissão obtém garantias de que as despesas inscritas na declaração final são legais e regulares e efetuadas de acordo com os objetivos dos programas. O Tribunal analisou igualmente a oportunidade do processo de encerramento e se a autoridade orçamental é informada dos resultados do encerramento dos programas.

V

As modalidades de encerramento nos domínios da coesão e do desenvolvimento rural evoluíram ao longo destes três períodos de programação. Em relação ao período de 2000-2006, as modalidades foram idênticas para ambos os domínios. As despesas foram declaradas cumulativamente e aprovadas pela Comissão somente no momento do encerramento. No período de 2007-2013, foi exigido aos Estados-Membros que dessem anualmente garantias à Comissão quanto à legalidade e regularidade das despesas em operações financiadas pela UE, mas este requisito foi aplicado de forma diferente nos dois domínios.

VI

No domínio da coesão, o encerramento pode ser encarado como uma indicação da aprovação final da legalidade e regularidade das despesas. Para o efeito, a Comissão calcula uma taxa de risco residual para cada programa, tendo em conta as correções financeiras para o período no seu conjunto. Todavia, no desenvolvimento rural, as despesas dos programas foram apuradas anualmente e a Comissão prossegue as suas verificações da legalidade e regularidade mesmo após o encerramento formal dos programas. Deste modo, o encerramento constitui uma mera operação financeira, sem aprovação da legalidade e regularidade das despesas e sem cálculo de uma taxa de risco residual para cada programa do desenvolvimento rural.

VII

No período de 2014-2020, o quadro de garantia foi aperfeiçoado e harmonizado entre os dois domínios de despesas. Doravante, a aprovação anual das contas é parte integrante dos dois domínios de intervenção. No entanto, subsistem determinadas diferenças na terminologia, na calendarização e nos prazos.

VIII

Relativamente ao período de 2007-2013, o Tribunal constatou que a atenção conferida à obtenção de realizações e resultados é reduzida. Embora a comunicação pelos Estados-Membros dos resultados dos respetivos programas seja obrigatória e devidamente avaliada pela Comissão, o pagamento do saldo final não está diretamente relacionado com as realizações e os resultados efetivamente obtidos em ambos os domínios.

IX

No que se refere ao momento do encerramento, este não coincide com o fim do período de programação nem do período de elegibilidade. O encerramento formal é, por norma, encetado após o fim do período de elegibilidade, num momento em que o período de programação seguinte já está em pleno andamento; dependendo das circunstâncias, podem decorrer vários anos até à sua conclusão. A sobreposição considerável entre as tarefas relativas aos diferentes períodos e as dificuldades administrativas enfrentadas no acompanhamento das atividades, com algumas a datar de há mais de uma década, põem em risco a eficácia do encerramento dos programas. Além do mais, a possibilidade de aplicar o orçamento dos programas até dois anos (n+2) e, inclusivamente, para o período de 2014-2020, até três anos (n+3) após o fim de um período de programação desincentiva o arranque dos programas do período seguinte.

X

Outra preocupação diz respeito à comunicação, por parte da Comissão, dos resultados do encerramento dos programas em ambos os domínios. Concretamente, a Comissão não informa a autoridade orçamental sobre os resultados do processo de encerramento (a regularidade das despesas e as realizações e resultados obtidos). Dado que o sistema orçamental da UE assenta numa programação plurianual, o Tribunal considera que a Comissão deve enviar ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório de encerramento consolidado, com informações determinantes sobre os aspetos mais pertinentes em termos de desempenho e de conformidade da execução dos programas.

XI

A fim de assegurar que as modalidades de encerramento relativas aos domínios das políticas de coesão e de desenvolvimento rural melhoram a prestação de contas e a transparência na utilização dos fundos da UE, o Tribunal recomenda que a Comissão:

—proponha uma maior uniformização das disposições regulamentares aplicáveis ao encerramento entre os domínios da coesão e do desenvolvimento rural, visando um processo anual de garantia harmonizado em ambos os domínios;

—introduza uma aprovação final pela Comissão relativa à legalidade e regularidade das despesas, bem como às realizações e resultados obtidos depois do encerramento dos programas. Para o efeito, haveria que estabelecer procedimentos para o cálculo de uma taxa de risco residual ao nível dos programas, assegurando que a taxa não é superior ao limiar de materialidade no momento do encerramento, bem como aferir se as metas foram cumpridas e, se necessário, impor correções financeiras aos casos de desempenho insuficiente;

—especifique o modo como informará a autoridade orçamental sobre os resultados do processo de encerramento;

—elimine a sobreposição dos períodos de elegibilidade, uniformizando tanto quanto possível o período de elegibilidade com o período de programação, e exija que os programas sejam rapidamente encerrados após o termo do período de elegibilidade (um prazo máximo de seis meses para que os Estados-Membros facultem os documentos de encerramento, acrescidos de mais seis meses para a decisão da Comissão).

Estas recomendações devem ser aplicadas na elaboração do quadro legislativo pós-2020.

XII

O Tribunal avaliou igualmente se o apoio e as orientações fornecidos pela Comissão aos Estados-Membros foram adequados e oportunos à medida que estes preparavam o encerramento dos seus programas de 2007-2013. No cômputo geral, o Tribunal concluiu que as orientações da Comissão para o encerramento do período de 2007-2013, tanto na coesão como no desenvolvimento rural, proporcionam um quadro adequado para uma preparação eficaz do encerramento pelos Estados-Membros. As orientações foram oportunas e abrangentes e a Comissão concedeu apoio adicional para responder às necessidades dos Estados-Membros. Estes manifestaram estar satisfeitos com o apoio da Comissão e, de modo geral, consideravam estar devidamente preparados para o processo de encerramento.

XIII

O Tribunal identificou determinados riscos que carecem de resolução durante o encerramento dos programas de coesão e de desenvolvimento rural relativos a 2007-2013. Mais concretamente, não existem prazos vinculativos relativamente a alguns aspetos pertinentes para o encerramento, o que pode contribuir para atrasos adicionais neste processo. Além disso, constatou que determinados requisitos, designadamente os respeitantes aos projetos não operacionais e à comunicação de uma taxa de risco residual, contribuem para atenuar os riscos associados ao encerramento. Outros, como o faseamento dos projetos de menor dimensão, são necessários mas, na sua formulação atual, podem tornar o exercício de encerramento mais complexo. Por último, o Tribunal receia que os controlos a nível dos Estados-Membros e/ou da Comissão não sejam suficientes para assegurar, no momento do encerramento, a legalidade e regularidade das despesas relativas aos instrumentos financeiros, aos adiantamentos contratuais e a determinados grandes projetos relacionados com auxílios estatais.

XIV

A Comissão deve, por isso, manter-se atenta para garantir a solidez do processo de encerramento relativo a 2007-2013. A fim de garantir uma resposta adequada a todos os riscos durante o encerramento dos programas de coesão e de desenvolvimento rural no período de 2007-2013, o Tribunal recomenda que a Comissão assegure:

—uma rápida adoção das decisões de aprovação dos grandes projetos;

—uma aplicação de procedimentos específicos pelos Estados-Membros para verificar a elegibilidade das despesas, nomeadamente das despesas relativas aos instrumentos financeiros e aos adiantamentos contratuais.

XV

O Tribunal recomenda igualmente que as autoridades de gestão dos Estados-Membros paguem atempadamente a totalidade da participação da UE aos beneficiários dos projetos.

Introdução

Encerramento dos programas plurianuais nos domínios das políticas de coesão e de desenvolvimento rural

Períodos de programação e dotação orçamental

01

As despesas das políticas de coesão e de desenvolvimento rural representam uma parte considerável (cerca de 44%) do orçamento global da UE. À semelhança de outras políticas de despesas da UE, são planeadas e executadas no âmbito de um «quadro financeiro plurianual» (QFP), que abrange uma programação ao longo de um período fixo de vários anos. Este período coincide com os períodos de programação relativos aos domínios da coesão e do desenvolvimento rural. Os três últimos períodos abrangem 2000-2006, 2007-2013 e 2014-2020.

02

Os domínios da coesão e do desenvolvimento rural partilham características semelhantes em termos dos seus mecanismos de execução, instrumentos e sistemas de controlo. Ambos visam reduzir as disparidades regionais (ver caixa 1) e, no período de 2014-2020, ambos são financiados pelos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI)¹.

Caixa 1

Objetivos das políticas nos domínios da coesão e do desenvolvimento rural

A política de coesão visa reduzir as disparidades de desenvolvimento entre as várias regiões, através da reestruturação das zonas industriais em declínio e a diversificação das zonas rurais, bem como incentivar a cooperação transfronteiriça, transnacional e inter-regional.

A política de desenvolvimento rural visa melhorar as zonas rurais e a situação das pessoas que residem nessas zonas através do aumento da competitividade dos setores agrícola e florestal, da melhoria do ambiente e da qualidade de vida nas zonas rurais, bem como da promoção da diversificação da economia rural.

03

No período de programação de 2014-2020, cerca de 460 mil milhões de euros do orçamento da UE foram afetados a programas de coesão e de desenvolvimento rural, comparativamente a cerca de 430 mil milhões de euros em 2007-2013 e 300 mil milhões de euros em 2000-2006 (ver figura 1). Este montante representa aproximadamente 40% do orçamento total da UE para 2000-2006, 44% para 2007-2013 e 43% para 2014-2020.

Figura 1

Dotações da UE nos períodos de 2000-2006, 2007-2013 e 2014-2020 (em milhares de milhões de euros)

N.B.: Foram utilizados os QFP ajustados a 2006 (UE-25), 2013 (UE-27) e 2017 (UE-28), respetivamente, para compilar este gráfico.

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão.

Gestão partilhada das políticas de coesão e de desenvolvimento rural

04

A aplicação das políticas de coesão e de desenvolvimento rural é uma competência partilhada entre os Estados-Membros e a Comissão Europeia. A Comissão aprova programas plurianuais com base em propostas dos Estados-Membros.

05

No seio da Comissão, a gestão destes domínios de intervenção compete às direções-gerais da Política Regional e Urbana (DG REGIO), do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão (DG EMPL) e da Agricultura e do Desenvolvimento Rural (DG AGRI). Nos Estados-Membros, as autoridades responsáveis pelos programas nacionais e/ou regionais de coesão e desenvolvimento rural são incumbidas de se assegurar da legalidade e regularidade das operações cofinanciadas, sob a supervisão e responsabilidade final da Comissão².

Encerramento enquanto última etapa do ciclo de vida de um programa

06

A aprovação, a execução e o encerramento dos programas plurianuais compõem um processo cíclico. As três fases da vida de um programa são explicadas na figura 2.

07

No Regulamento Financeiro da UE e nos regulamentos setoriais de ambos os domínios de intervenção, o encerramento — última fase do ciclo de vida de um programa — é definido como o pagamento ao Estado-Membro do saldo que apura todas as despesas anteriores (também designado saldo final) ou a recuperação dos montantes pagos em excesso pela Comissão³.

Figura 2

Ciclo de vida dos programas plurianuais nos domínios da coesão e do desenvolvimento rural

Fonte: TCE.

08

No entanto, o «encerramento» designa igualmente o processo de cessação de um programa, que implica a transmissão de documentos por parte dos Estados-Membros à Comissão, dando origem ao pagamento do saldo final. No caso de ambos os domínios de intervenção, as condições das modalidades de encerramento são definidas nos respetivos regulamentos, elencados no anexo I.

09

O encerramento é um momento fundamental no ciclo de vida de um programa, uma vez que:

οa Comissão deve aceitar apenas as despesas realizadas de acordo com as normas nacionais e da UE. Mais concretamente, apenas as despesas utilizadas de acordo com os objetivos dos programas e aplicadas de forma legal e regular podem ser reembolsadas pelo orçamento da UE;

οos Estados-Membros devem assegurar que as despesas cumprem os requisitos jurídicos aplicáveis e os princípios da boa gestão financeira. Todas as despesas irregulares detetadas e corrigidas pela Comissão após o encerramento podem dar lugar a uma redução líquida do financiamento do programa pela UE. No desenvolvimento rural, todas essas correções têm um impacto líquido no financiamento da UE.

10

Paralelamente, os regulamentos da UE exigem que os fundos da União disponibilizados para cofinanciar operações nos Estados-Membros sejam aplicados dentro dos prazos estipulados. A pressão exercida sobre os Estados-Membros no sentido de utilizarem a integralidade destes recursos aumenta à medida que se aproxima o final do período de elegibilidade, dado que podem correr o risco de perder eventuais parcelas não utilizadas da sua dotação inicial.

Responsabilidades no processo de encerramento: Estados-Membros e Comissão

As autoridades dos Estados-Membros transmitem os documentos de encerramento

11

O anexo II descreve as autoridades responsáveis pela gestão e pelo controlo dos programas de coesão e de desenvolvimento rural no período de 2007-2013 ao nível dos Estados-Membros. As respetivas atribuições no processo de encerramento são apresentadas no quadro 1.

Quadro 1

Atribuições das autoridades dos Estados-Membros no encerramento

Coesão
Desenvolvimento rural

i)A autoridade de gestão transmite um relatório final de execução que abrange todo o período de programação¹.

i)A autoridade de gestão transmite o último relatório anual de execução⁴.

ii)A autoridade de certificação transmite um pedido de pagamento do saldo final e uma declaração de despesas².

ii)O organismo pagador transmite as contas anuais do último exercício de execução⁵.

iii)A autoridade de auditoria avalia a validade do pedido de pagamento do saldo final e a legalidade e regularidade das operações subjacentes abrangidas pela declaração final de despesas, acompanhada de um relatório de controlo final³.

Na sua declaração de encerramento, a autoridade de auditoria deve indicar uma taxa de risco residual por cada PO (ou grupo de PO) em relação ao conjunto do período de programação. Caso esta taxa exceda o limiar de materialidade de 2% fixado pela Comissão, é acionada, à partida, uma correção financeira. Os programas cuja taxa de risco residual verificada seja superior ao limiar de materialidade não devem ser encerrados.

iii)O organismo de certificação emite um parecer e elabora um relatório sobre a integralidade, exatidão e veracidade das últimas contas anuais e sobre o funcionamento do sistema de controlo interno⁶.

1Artigo 67.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

2Artigos 61.º, 78.º e 89.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

3Artigo 62.º, n.º 1, alínea e), do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

4Artigo 82.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 e artigo 37.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013.

5Artigo 7.º, n.º 3, e artigo 37.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013.

6Artigo 9.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013 e artigo 5.º do Regulamento de Execução (UE) n.º 908/2014 da Comissão, de 6 de agosto de 2014, que estabelece as normas de execução do Regulamento (UE) n.º 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito aos organismos pagadores e outros organismos, gestão financeira, apuramento das contas, controlos, garantias e transparência (JO L 255 de 28.8.2014, p. 59).

Fonte: TCE.

A Comissão avalia e aprova os documentos de encerramento

12

No domínio da coesão, para o encerramento do período de 2007-2013, a Comissão dispõe de cinco meses para analisar os documentos facultados pelos Estados-Membros e emitir parecer sobre o relatório final de execução⁴ e a declaração de encerramento⁵. Logo que o relatório e a declaração sejam aprovados, a Comissão tem 45 dias de calendário para efetuar o pagamento do saldo final⁶. Durante o período de programação, as verificações levadas a cabo pelos Estados-Membros ou pela Comissão podem conduzir à aplicação de correções financeiras a um PO. Regra geral, todas as questões não resolvidas relativamente a atividades de controlo e a resultados de auditoria devem ser clarificadas e solucionadas durante o processo de encerramento. Contudo, a Comissão pode executar trabalhos de auditoria suplementares, que podem dar origem a correções financeiras após o pagamento do saldo final⁷.

13

No domínio do desenvolvimento rural, o encerramento assenta em grande medida no processo de apuramento financeiro anual: a verificação anual do relatório do organismo de certificação e a aprovação das contas pela Comissão. A contar da data de encerramento, a Comissão dispõe de cinco meses para apresentar observações sobre o último relatório de execução anual⁸. Logo que este relatório seja considerado admissível e as últimas contas anuais sejam apuradas, a Comissão tem seis meses para efetuar o pagamento do saldo final⁹. Ao longo do período de programação, a fim de proteger o orçamento da UE da imputação de despesas irregulares, a Comissão realizou igualmente verificações da legalidade e regularidade das despesas (apuramento plurianual da conformidade), as quais foram independentes do apuramento financeiro. Estas verificações resultaram várias vezes em correções financeiras líquidas, podendo ainda ser realizadas ou finalizadas depois do encerramento dos PDR.

14

Embora o prazo concedido às autoridades dos Estados-Membros para facultar os documentos de encerramento dos programas de desenvolvimento rural fosse 30 de junho de 2016, o prazo relativo à política de coesão foi fixado para 30 de março de 2017. À data da auditoria do Tribunal, mercê dos diferentes prazos, as direções-gerais encontravam-se em fases diferentes da sua preparação. A DG AGRI tinha concluído o seu manual e procedimentos internos de encerramento, ao contrário da DG REGIO e da DG EMPL, onde a sua elaboração estava em curso, estando a conclusão prevista para o final de 2016, antes do termo do prazo para apresentação dos documentos de encerramento.

1Artigo 1.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 320).

2Artigo 317.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

3Artigo 90.º do Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 (Regulamento Financeiro) (JO L 298 de 26.10.2012, p. 1); artigo 109.º, n.º 3, das normas de execução do Regulamento Financeiro; artigo 89.º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão (JO L 210 de 31.7.2006, p. 25); e artigo 37.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da Política Agrícola Comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.º 352/78, (CE) n.º 165/94, (CE) n.º 2799/98, (CE) n.º 814/2000, (CE) n.º 1290/2005 e (CE) n.º 485/2008 (JO L 347 de 20.12.2013, p. 549).

4Artigo 67.º, n.º 4, do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

5Artigo 89.º, n.º 3, do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

6Artigo 89.º, n.º 4, do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

7Nos termos do artigo 90.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006, a autoridade de gestão deve assegurar que sejam mantidos à disposição da Comissão e do Tribunal de Contas todos os documentos comprovativos das despesas e das auditorias relativas ao programa em questão durante um período de três anos após a data de encerramento.

8Artigo 82.º, n.º 3, do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO L 277 de 21.10.2005, p. 1).

9Artigo 37.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013.

Âmbito e método da auditoria

15

Através da presente auditoria, o Tribunal analisou se as normas e os procedimentos aplicáveis à coesão e ao desenvolvimento rural proporcionam à Comissão e aos Estados-Membros um quadro adequado para um encerramento eficiente e oportuno dos programas.

O Tribunal examinou, em primeiro lugar:

οse as disposições regulamentares que regem o encerramento nos domínios da coesão e do desenvolvimento rural exigem a aprovação final da legalidade e regularidade das despesas dos programas, bem como a garantia de que as realizações e os resultados foram obtidos;

οse a autoridade orçamental (o Parlamento Europeu e o Conselho) é informada dos resultados do encerramento dos programas de despesas plurianuais;

οse o processo de encerramento é oportuno.

Em segundo lugar, o Tribunal avaliou se a Comissão prestou um apoio adequado e oportuno aos Estados-Membros, auxiliando-os na preparação do encerramento dos seus PO e PDR relativos ao período de 2007-2013.

16

A auditoria do Tribunal centrou-se nos pontos fortes e nos pontos fracos das modalidades de encerramento aplicáveis aos programas de coesão e de desenvolvimento rural no período de 2007-2013, nos ensinamentos retirados do encerramento dos programas de 2000-2006 e em que medida as insuficiências detetadas em ambos os períodos foram corrigidas nos regulamentos aplicáveis ao período de 2014-2020.

17

Os trabalhos de auditoria foram compostos pelos seguintes elementos:

οuma análise das normas que regem o encerramento dos períodos de programação de 2000-2006, 2007-2013 e 2014-2020;

οuma análise do apoio prestado pela Comissão aos Estados-Membros por meio de orientações e ações de formação no que se refere ao encerramento do período de 2007-2013;

οum inquérito eletrónico a autoridades nacionais e regionais envolvidas no encerramento dos programas, a fim de obter as suas opiniões sobre as normas, as orientações e o apoio da Comissão, bem como o seu próprio grau de preparação. O inquérito foi realizado entre novembro de 2015 e janeiro de 2016, tendo sido dirigido a autoridades de gestão e autoridades de auditoria, no domínio da política de coesão, e a organismos pagadores e organismos de certificação, no domínio da política de desenvolvimento rural. Das 480 autoridades convidadas a participar no inquérito, 337 responderam (taxa de resposta de aproximadamente 70%);

οentrevistas com representantes das autoridades dos Estados-Membros que participaram no inquérito. Ao todo, o Tribunal realizou entrevistas com representantes de 25 autoridades nacionais e regionais no domínio da coesão e de 12 autoridades no domínio do desenvolvimento rural.

18

Os trabalhos de auditoria decorreram entre setembro de 2015 e setembro de 2016.

Observações

As regras aplicáveis ao encerramento melhoraram, mas são necessárias novas medidas para o tornar mais eficiente e oportuno

19

O encerramento constitui a última fase do ciclo de vida de um programa plurianual. Para efeitos de prestação de contas e transparência, a Comissão deve aprovar a legalidade e regularidade das despesas finais e a sua utilização em conformidade com os objetivos dos programas. O encerramento deve ser efetivado logo que possível após o termo do período de programação e a Comissão deve apresentar à autoridade orçamental um relatório sobre os resultados do encerramento.

20

Atendendo às semelhanças nos domínios das políticas de coesão e de desenvolvimento rural (em especial as medidas de investimento não relacionadas com a superfície) e ao facto de estes dois domínios serem, desde 2014, integrados nos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, as modalidades de encerramento devem ser harmonizadas, no sentido de aumentar a transparência e facilitar comparações. Essa harmonização permitiria igualmente às partes interessadas entender mais facilmente o processo de encerramento. Por último, o estabelecimento de regras comuns poderia produzir ganhos de eficiência na execução dos programas.

Mudanças significativas nas modalidades de encerramento desde o período de 2000-2006 nos domínios da coesão e do desenvolvimento rural

Período de 2000-2006: os Estados-Membros não deram garantias anuais nos dois domínios de intervenção

21

No período de 2000-2006, o processo de encerramento e as orientações foram comuns nos domínios da coesão e do desenvolvimento rural e em nenhum deles as autoridades dos Estados-Membros deram garantias anuais. Quando do encerramento, estas autoridades¹⁰ tinham de dar garantias, com base num controlo por amostragem, quanto à legalidade e regularidade de todas as despesas efetuadas durante o período. As análises e verificações da Comissão conduziram, em muitos casos, a pedidos de esclarecimentos ou a trabalhos adicionais a nível nacional, o que, não raras vezes, prolongou o processo de encerramento. Por exemplo, em 14% dos programas operacionais do FEDER, o encerramento demorou mais de quatro anos. A figura 3 fornece uma panorâmica do tempo despendido pelas direções-gerais da Comissão para encerrar os programas de coesão e de desenvolvimento rural no período de 2000-2006.

Figura 3

Tempo despendido no encerramento dos PO e PDR de 2000-2006

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão.

Período de 2007-2013: obrigação de os Estados-Membros darem garantias anuais em ambos os domínios de intervenção

22

O período de programação de 2007-2013 introduziu a obrigatoriedade de os Estados-Membros apresentarem garantias anuais nos dois domínios de intervenção. Servindo de base ao encerramento dos programas, estas declarações anuais destinavam-se a simplificar e acelerar o processo em relação ao período anterior. No domínio da coesão, as declarações assumiram a forma de relatórios de controlo anuais apresentados pelas autoridades de auditoria e aprovados pela Comissão. No domínio do desenvolvimento rural, a Comissão estabeleceu o procedimento de «apuramento das contas»¹¹ para o reconhecimento final das despesas, constituído pelo apuramento financeiro anual e pelo apuramento plurianual da conformidade (ver ponto 13). O anexo II apresenta uma síntese das tarefas de gestão e de controlo das autoridades competentes dos Estados-Membros no período de programação de 2007-2013.

23

Na política de coesão, durante o período de 2007-2013, as despesas foram declaradas cumulativamente desde o início do período e a Comissão não as aprovou anualmente. Os relatórios de controlo e os pareceres de auditoria anuais apresentados pelas autoridades de auditoria e aprovados pela Comissão representavam, contudo, uma parte importante da garantia anual da Comissão, que tinha igualmente a possibilidade de interromper ou suspender os pagamentos caso a legalidade e a regularidade das despesas suscitassem dúvidas. O sistema de relatórios de controlo e pareceres anuais, a par da aprovação dos relatórios anuais de execução por parte da Comissão, serve de base ao processo de encerramento.

24

Por outro lado, no caso do desenvolvimento rural, a Comissão aceitou as declarações de despesas transmitidas anualmente durante o período de 2007-2013. Competia à Comissão, todos os anos, verificar o relatório e o parecer de auditoria do organismo de certificação e aprovar as contas (apuramento financeiro anual). Este procedimento abrangia não só as contas, mas também o funcionamento do sistema de controlo interno do organismo pagador e a declaração de fiabilidade emitida pelo seu diretor; porém, não contemplava a legalidade e a regularidade das despesas. Em todo caso, a Comissão tinha de examinar e aprovar o relatório anual de execução. O encerramento dos programas de desenvolvimento rural assenta nas contas anuais transmitidas pelos Estados-Membros para cada exercício financeiro do período de programação (2007 a 2015) e na respetiva aprovação pela Comissão (decisões de apuramento financeiro). Todavia, a legalidade e a regularidade ficam excluídas do âmbito do apuramento financeiro anual, sendo antes abrangidas pelo procedimento de apuramento plurianual da conformidade, o qual pode prosseguir mesmo depois do encerramento. No domínio do desenvolvimento rural, o encerramento pode, neste sentido, ser encarado como um processo composto por etapas necessárias ao longo do período de execução, que prossegue após o encerramento formal de um PDR, em vez de um exercício pontual realizado num determinado momento.

25

A evolução do sistema de gestão e de controlo pertinente para o encerramento ao longo de três períodos de programação (2000-2006, 2007-2013 e 2014-2020) relativos à coesão e ao desenvolvimento rural é apresentada no anexo III. Este anexo ilustra igualmente a forma como as autoridades dos Estados-Membros e a Comissão prestam informações de acompanhamento e dão garantias durante os três períodos.

Período de 2014-2020: as modalidades de encerramento dos programas de coesão e de desenvolvimento rural voltam a convergir, mas continuam sem estar plenamente harmonizadas

26

Relativamente ao período de programação de 2014-2020, é aplicável uma aprovação das contas quer nos programas de coesão quer nos programas de desenvolvimento rural¹², que redunda no «encerramento anual» em ambos os domínios de intervenção. No que se refere ao domínio da coesão, os problemas relacionados com a legalidade e regularidade das despesas são tidos em conta para efeitos da aprovação anual das contas, desde que sejam detetados e corrigidos pelas autoridades nacionais antes da apresentação das contas à Comissão, mas podem igualmente ser contemplados numa fase posterior nas auditorias plurianuais da conformidade, que, por sua vez, darão origem a correções financeiras líquidas impostas pela Comissão mediante condições específicas¹³. Estes procedimentos correspondem globalmente ao processo aplicado para o desenvolvimento rural desde o período de 2007-2013. Neste domínio, a garantia anual foi alargada à legalidade e à regularidade já que, desde 2015, os organismos de certificação são obrigados a incluir estes aspetos nos seus relatórios anuais. À semelhança do domínio da política de coesão, são realizadas separadamente auditorias plurianuais da conformidade com a possibilidade de aplicar correções financeiras líquidas.

27

Em ambos os domínios de intervenção, o encerramento do período de 2014-2020 corresponderá praticamente à aprovação anual das contas, com a diferença de que, relativamente à coesão, será exigido um relatório final de execução além dos documentos anuais¹⁴ apresentados no último exercício. No caso do desenvolvimento rural, não serão necessários documentos adicionais para o encerramento; o modelo de apresentação do relatório será igual ao do exercício anual.

28

No período de 2014-2020, as regras aplicáveis às garantias e ao encerramento foram aperfeiçoadas e harmonizadas entre os dois domínios de despesas. Não obstante os esforços destinados a agilizar os procedimentos através do regulamento que estabelece disposições comuns¹⁵, subsistem algumas diferenças entre as modalidades de encerramento relativas aos dois domínios de intervenção. As principais diferenças são enumeradas no quadro 2.

Quadro 2

Diferenças entre as modalidades de encerramento relativas aos domínios da coesão e do desenvolvimento rural no período de 2014-2020

Tópico
Coesão
Desenvolvimento rural
Diferenças

Terminologia e funções das autoridades dos Estados-Membros
As atribuições e responsabilidades das autoridades de gestão, das autoridades de certificação e das autoridades de auditoria estão descritas no anexo II.
O período de 2014-2020 introduz o novo termo «aprovação das contas»¹.
As atribuições e responsabilidades das autoridades de gestão, dos organismos pagadores e dos organismos de certificação estão descritas no anexo II.
É aplicável o termo «aprovação das contas», que emana do regulamento que estabelece disposições comuns, mas as regras específicas relativas ao desenvolvimento rural mantêm os termos «apuramento das contas»² e «apuramento da conformidade»³.
Ainda que as suas atribuições sejam genericamente similares, as autoridades dos Estados-Membros têm nomes diferentes e funções diferentes nos respetivos domínios de intervenção.
O termo «aprovação das contas» é utilizado no caso da coesão, mas, em relação ao desenvolvimento rural, são igualmente utilizados os termos «apuramento das contas» e «apuramento da conformidade».

Legalidade e regularidade
Na coesão, o pré-financiamento inicial dos programas é complementado por um pré-financiamento anual. São sistematicamente retidos 10% dos pagamentos intermédios a fim de proteger o orçamento da UE dos efeitos de despesas irregulares. Este montante deve ser disponibilizado no momento da aprovação das contas anuais.
A legislação⁴ refere especificamente que as questões de legalidade e regularidade não devem ser tidas em conta na aprovação anual das contas.
No desenvolvimento rural, apenas o pré-financiamento inicial é pago aos Estados-Membros, não existindo qualquer pré-financiamento anual nem retenção de qualquer montante dos pagamentos intermédios. No entanto, os pagamentos acumulados para um programa estão limitados a 95%, sendo os restantes 5% disponibilizados apenas no pagamento do saldo final.
As regras específicas relativas ao desenvolvimento rural alargam o alcance dos relatórios anuais dos organismos de certificação sobre a legalidade e a regularidade⁵.
Embora no desenvolvimento rural apenas o pré-financiamento inicial seja pago aos Estados-Membros, este é complementado por um pré-financiamento anual na coesão. No desenvolvimento rural, não há lugar à retenção de nenhuma parte dos pagamentos intermédios, ao passo que, na coesão, é aplicada uma retenção de 10%. Para o desenvolvimento rural, por outro lado, os pagamentos relativos a um programa estão limitados a 95% da execução, o que não acontece na coesão.
Em ambos os domínios, não é claro até que ponto a Comissão atenderá, na prática, à legalidade e regularidade para efeitos da aprovação anual.

Exercício contabilístico, exercício financeiro e últimas contas anuais
Foi instituído um novo exercício contabilístico: 1 de julho-30 de junho⁶.
As últimas contas anuais devem abranger as despesas até à data final de elegibilidade (31 de dezembro de 2023)⁸; passarão a abranger formalmente o exercício contabilístico entre 1 de julho de 2023 e 30 de junho de 2024.
O exercício contabilístico continua a decorrer entre 16 de outubro e 15 de outubro⁷ tal como no período de programação de 2007-2013.
Ainda que a data final de elegibilidade seja a mesma (31 de dezembro de 2023), as últimas contas anuais vão abranger o período entre 15 de outubro de 2022 e 31 de dezembro de 2023.
Os exercícios contabilísticos cobrem períodos diferentes.
O período coberto pelas últimas contas anuais é igualmente diferente.

Prazos
O prazo de apresentação dos documentos finais de encerramento é 15 de fevereiro de 2025, treze meses e meio depois da data final de elegibilidade, em 31 de dezembro de 2023.
O prazo de apresentação dos documentos finais de encerramento é 30 de junho de 2024, seis meses depois da data final de elegibilidade, em 31 de dezembro de 2023.
Existem diferentes prazos de apresentação dos documentos finais de encerramento.

Documentos de encerramento
Deve ser apresentado um relatório final de execução⁹.
Não são necessários documentos adicionais para o encerramento.
Ao contrário do domínio do desenvolvimento rural, deve ser apresentado um relatório final de execução no domínio da coesão.

1Artigo 84.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

2Artigo 51.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013.

3Artigo 52.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013.

4Artigo 139.º, n.º 5, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

5Artigo 9.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013.

6Artigo 2.º, n.º 29, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

7Artigo 39.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013.

8Artigo 65.º, n.º 2, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

9Artigo 141.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

Fonte: TCE.

29

Estas diferenças significam essencialmente que o encerramento dos programas de coesão terá início mais tarde do que no domínio do desenvolvimento rural e que os Estados-Membros terão de apresentar um relatório final de execução à Comissão apenas para os programas relativos ao domínio da coesão¹⁶. O processo de encerramento poderia igualmente beneficiar de uma maior harmonização entre os dois domínios de intervenção.

A legalidade e a regularidade são tidas em conta no encerramento dos programas de coesão de 2007-2013, mas são dissociadas do encerramento no caso do desenvolvimento rural

Verificam-se certas discrepâncias entre a interpretação e as consequências previstas do encerramento relativo a 2007-2013

Os Estados-Membros dão uma interpretação mais ampla à finalidade do encerramento do que a sua definição no quadro jurídico

30

A finalidade do encerramento dos programas deveria ser claramente referida nos regulamentos e comunicada sem ambiguidade, promovendo assim uma interpretação comum à Comissão e aos Estados-Membros.

31

A maioria dos participantes no inquérito do Tribunal às autoridades dos Estados-Membros respondeu que a finalidade do encerramento era clara. No entanto, a sua perceção dessa finalidade era, em ambos os domínios de intervenção, mais ampla do que a definição prevista nos regulamentos (ou seja, o pagamento do saldo final¹⁷). Uma parte significativa dos inquiridos deu igualmente conta de outras finalidades do encerramento, tais como a «verificação final da legalidade e regularidade das despesas reembolsadas», a «segurança jurídica para os Estados-Membros de que as despesas declaradas em relação ao período em causa sejam aprovadas pela Comissão Europeia» e a «avaliação da concretização dos objetivos».

32

No domínio da coesão, esta visão mais ampla era partilhada pela Comissão. De acordo com a DG REGIO e a DG EMPL, o pagamento do saldo final segue-se a um exame das realizações dos programas indicadas no relatório final de execução, estando subordinado à certificação, pela autoridade de auditoria, de que as despesas declaradas à Comissão são legais e regulares.

33

Contudo, a ideia segundo a qual o encerramento de um programa de coesão proporciona segurança jurídica de que as despesas sejam aceites pela Comissão não encontra respaldo nos regulamentos, uma vez que podem ser efetuadas correções financeiras mesmo após o encerramento. Na prática, raramente é necessário aplicar correções financeiras subsequentes. O fosso de expectativas é deveras maior no domínio do desenvolvimento rural, já que é frequente a realização de auditorias da conformidade pós-encerramento (suscetíveis de dar origem a correções financeiras), não havendo um encerramento «efetivo» enquanto não tiverem sido concluídas e resolvidas todas as auditorias por meio de decisões da Comissão relativas às correções financeiras.

No domínio da coesão, é calculada uma taxa de risco residual acumulada durante a execução dos programas e por ocasião do encerramento, a fim de avaliar a legalidade e regularidade das despesas, o que não é efetuado no domínio do desenvolvimento rural

34

Para ambos os domínios, a Comissão definiu um quadro no âmbito do qual os Estados-Membros dão garantias da legalidade e regularidade das despesas declaradas ao longo do período de programação. No final do período, e tendo em conta eventuais correções financeiras, as despesas devem ser legais e regulares em relação à globalidade do programa. O cálculo de uma taxa de risco residual para todo o período evidenciaria a taxa de erro que persiste depois da aplicação de todas as correções financeiras e permitiria avaliar se o nível de despesas irregulares não excede o limiar de materialidade da Comissão, atualmente fixado em 2% para ambos os domínios de intervenção. O cálculo e a análise da taxa de risco residual ao nível dos programas possibilitariam igualmente a identificação das causas dos erros que subsistam e a aplicação de medidas corretivas suplementares, com vista a reduzir as despesas irregulares para um nível aceitável.

35

No domínio da coesão, o Tribunal verificou que é calculada uma taxa de risco residual por ocasião do encerramento de cada programa e para todo o período de programação, sendo tidas em conta as correções financeiras. A DG REGIO e a DG EMPL podem impor correções financeiras adicionais quando do encerramento, caso a taxa de risco residual verificada para um PO seja substancial.

36

No domínio do desenvolvimento rural, nem os organismos de certificação nem a Comissão calculam uma taxa de risco residual ao nível dos programas depois de produzidos os efeitos de todas as correções financeiras. Na ausência de um cálculo desta natureza em termos anuais ou para todo o período de programação, não há garantias de que, quando do encerramento, o nível de risco seja inferior ao nível de materialidade, mesmo após as correções. No seu Relatório Anual de Atividades relativo a 2015, a DG AGRI refere que não é possível ambicionar, de forma minimamente segura, atingir um risco financeiro residual inferior a 2% com esforços razoáveis no domínio do desenvolvimento rural¹⁸.

37

Esse relatório contém dados pormenorizados sobre o montante estimado em risco e a capacidade corretiva estimada¹⁹ relativamente à globalidade do FEADER. Estes dados fornecem uma indicação do risco financeiro residual para o orçamento da UE quando são tidas em conta todas as medidas corretivas. No entanto, este procedimento cingese a um único exercício financeiro, não sendo efetuados cálculos nesta fase ao nível dos programas ou dos organismos pagadores. Além disso, contrariamente ao que sucede no domínio da coesão, a informação não é utilizada para garantir que a taxa de risco residual seja inferior ao limiar de materialidade fixado pela Comissão.

38

Os regulamentos aplicáveis ao período de 2014-2020 não exigem, em nenhum dos dois domínios de intervenção, que as autoridades de auditoria e os organismos de certificação apresentem um parecer de auditoria ou um relatório referente a todo o período de programação, ou que calculem uma taxa de risco residual para cada programa no momento do encerramento. Contudo, o Tribunal constata que as autoridades de auditoria comunicam taxas de erro residual e que os organismos de certificação comunicam taxas de erro e de incumprimento, que são verificadas pela Comissão. Estas têm em conta as correções financeiras ao nível dos Estados-Membros.

Não há uma aprovação final da legalidade e regularidade das despesas de desenvolvimento rural durante ou após o encerramento

39

A aprovação final da legalidade e regularidade das despesas dos programas teria determinadas repercussões práticas, em especial a clareza que proporcionaria aos Estados-Membros. Adicionalmente, forneceria informação útil para o processo de quitação — o processo mediante o qual o Parlamento Europeu, sob recomendação do Conselho, concede à Comissão a aprovação final pela sua execução do orçamento da UE. A quitação é uma das formas de o Parlamento e o Conselho obrigarem a Comissão a prestar contas sobre a execução do orçamento da UE²⁰.

40

No domínio da coesão, o Tribunal examinou o processo que culmina no pagamento do saldo final relativo a cada PO. No cômputo geral, todas as questões não resolvidas quanto à legalidade e regularidade das despesas devem ser esclarecidas e solucionadas antes do encerramento de um PO. Depois de concluir a sua avaliação, a Comissão envia uma carta de encerramento ao Estado-Membro em causa, indicando o montante das despesas consideradas elegíveis no âmbito do programa, o que, essencialmente, corresponde à aprovação final da legalidade e regularidade dessas despesas. Uma vez que os beneficiários são obrigados a manter os documentos durante três anos após o encerramento dos programas, a DG REGIO e a DG EMPL podem efetuar auditorias depois do encerramento. Todavia, na prática, muito raramente as realizam.

41

No domínio do desenvolvimento rural, a Comissão reconhece a declaração final de despesas através do procedimento de apuramento das contas, no âmbito do qual adota as decisões de apuramento financeiro anual e de apuramento plurianual da conformidade (ver ponto 13). O Tribunal analisou a forma como estas decisões são tidas em conta no cálculo do saldo final. Não obstante as decisões de apuramento financeiro serem tidas em conta no cálculo do saldo final, as decisões de apuramento da conformidade são tratadas separadamente, uma vez que reduzem diretamente a dotação orçamental disponível (ou seja, representam uma correção financeira líquida). Esta situação pode ocorrer mesmo depois de a Comissão ter tomado uma decisão formal de apuramento das últimas contas anuais do programa.

42

As decisões de apuramento da conformidade contêm geralmente correções financeiras resultantes de auditorias da conformidade realizadas pela Comissão ao longo do período a fim de verificar que as despesas estão em conformidade com as regras. O apuramento da conformidade constitui um elemento essencial do procedimento de apuramento das contas da DG AGRI; porém, é dissociado do procedimento de apuramento financeiro anual. É possível efetuar auditorias da conformidade e adotar decisões após o encerramento dos programas. No final de 2016, altura em que a Comissão prevê ter adotado a maioria das suas últimas decisões de apuramento anual das contas para o período de 2007-2013, esta estima que cerca de 80 auditorias da conformidade continuarão em curso.

43

O facto de as decisões de apuramento da conformidade poderem ainda ser adotadas após o encerramento implica que o saldo liquidado no encerramento²¹ não seja necessariamente «final», dado que os resultados das auditorias da conformidade poderão ainda levar a Comissão a recuperar fundos junto dos Estados-Membros.

44

No seu Relatório Especial n.º 7/2010²², o Tribunal observou que a separação do apuramento financeiro anual em relação ao apuramento plurianual da conformidade pode trazer determinadas vantagens operacionais. A Comissão considerou que era necessário dividir o procedimento, devido à morosidade das auditorias da conformidade, o que permitiria acompanhar a execução financeira anual dos programas de forma mais estreita. No entanto, o Tribunal criticou o facto de a Comissão não elaborar uma síntese destinada a reconhecer as despesas de determinado exercício após a conclusão de todas as auditorias da conformidade. O Tribunal constatou que esta síntese também não é efetuada quando do encerramento. Uma decisão deste tipo serviria de confirmação das despesas líquidas aprovadas após a aplicação de todas as correções financeiras e, simultaneamente, informaria a autoridade de quitação. Além disso, forneceria um dos elementos necessários para o cálculo da taxa de risco residual ao nível dos programas no domínio do desenvolvimento rural. A Comissão não deu resposta a esta questão para o período de 2014-2020.

45

Relativamente ao período de programação de 2014-2020, a divisão entre a aprovação anual das contas e as auditorias plurianuais da conformidade é mantida e alargada ao domínio da coesão²³.

A obtenção de realizações e resultados não é suficientemente tida em conta quando do encerramento

46

O encerramento deve abranger o relatório final e a avaliação final dos programas, incluindo o acompanhamento e a análise da obtenção de realizações e resultados na globalidade do período. Devem ser facultados à Comissão dados fiáveis sobre o cumprimento das metas, para que esta possa aferir o grau de eficiência e eficácia da utilização dos fundos da UE durante o período.

Período de 2007-2013: os Estados-Membros devem apresentar relatórios sobre metas específicas e verificáveis, utilizando os indicadores definidos nos programas

47

Durante o período de programação, era exigida aos Estados-Membros a comunicação dos progressos realizados na execução dos seus programas²⁴, cabendo-lhes facultar informação sobre metas específicas e verificáveis, através dos indicadores definidos nos programas. Os regulamentos previam igualmente uma avaliação intercalar relativa aos PDR (em 2010) e uma avaliação ex post em ambos os domínios de intervenção (em 2015)²⁵.

48

No momento do encerramento, a comunicação do cumprimento das metas é obrigatória em ambos os domínios de intervenção — no relatório final de execução para os programas de coesão e no último relatório de execução anual sobre a realização do programa no caso do desenvolvimento rural —, devendo ser efetuada antes do pagamento do saldo final (ver quadro 1). Todavia, o montante do pagamento do saldo não está diretamente relacionado com a obtenção efetiva de realizações e resultados.

49

No domínio da coesão, determinadas autoridades dos Estados-Membros indicaram que não era clara a forma como as operações não concluídas dentro do prazo do encerramento deveriam ser tidas em conta nas informações comunicadas sobre o desempenho. Já outras autoridades expressaram dúvidas quanto às possíveis implicações financeiras caso não fossem atingidas as metas fixadas nos respetivos programas. Apesar de a Comissão ter respondido aos Estados-Membros que não haveria correções financeiras automáticas se os indicadores não fossem alcançados, as autoridades responsáveis continuavam sem certezas quanto à abordagem adotada pela DG REGIO e a DG EMPL.

50

No domínio do desenvolvimento rural, algumas autoridades nacionais indicaram que persistia uma falta de clareza sobre as regras de comunicação das realizações e dos resultados das operações financiadas ao abrigo de dois períodos de programação.

51

As autoridades de auditoria e os organismos de certificação dos Estados-Membros indicaram, no inquérito e nas entrevistas, que não previam verificar se as metas tinham sido cumpridas nem os motivos para essa eventual falta de cumprimento. Este facto, aliado às incertezas das autoridades no que se refere ao modo de comunicar as operações não concluídas até ao termo do período de programação, põe em risco a fiabilidade e exatidão dos dados comunicados quanto ao cumprimento das metas no período de 2007-2013.

Período de 2014-2020: afetação da reserva de desempenho subordinada ao cumprimento dos objetivos intermédios estabelecidos para as prioridades dos programas

52

Em relação ao período de 2014-2020, foi conferida uma maior atenção às realizações e aos resultados durante a execução dos programas, bem como os controlos (incluindo a adoção de um programa, a avaliação e a auditoria). Esta abordagem foi reforçada pela alteração do quadro de desempenho, incluindo a reintrodução de uma reserva de desempenho correspondente a 6% do orçamento concedido ao programa. A afetação da reserva está subordinada ao cumprimento dos objetivos intermédios estabelecidos para as prioridades dos programas²⁶. Se as metas não forem alcançadas, a Comissão pode igualmente aplicar correções financeiras²⁷. Contudo, o Tribunal deu conta, num relatório anterior, de uma série de insuficiências na conceção do quadro de desempenho em ambos os domínios²⁸. Além disso, não se sabe ainda como a reserva de desempenho será aplicada na prática e qual será o seu impacto real.

Não é enviado ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório de encerramento consolidado sobre a legalidade e regularidade das despesas e sobre as realizações e os resultados obtidos

53

O sistema orçamental da UE baseia-se na programação plurianual. A fim de assegurar a prestação de contas e a transparência na execução dos programas, os resultados do processo de encerramento deveriam ser comunicados à autoridade orçamental. Neste sentido, a Comissão deveria informar o Parlamento Europeu e o Conselho sobre a situação final relativa ao período de programação no que toca à regularidade das despesas e aos objetivos alcançados.

54

Atualmente, a autoridade orçamental tem à sua disposição diversos documentos relativos à execução dos programas:

οa Comunicação sobre a proteção do orçamento da União Europeia;

οos Relatórios Anuais de Atividades da DG AGRI, DG EMPL e DG REGIO;

οo relatório de síntese anual sobre os resultados da gestão da Comissão;

οavaliações ex post da realização dos objetivos dos PO e PDR durante o período em causa;

οo relatório de síntese sobre a avaliação ex post;

οas decisões da Comissão relativas à conformidade das despesas com as regras da UE;

οno domínio do desenvolvimento rural, as decisões de apuramento financeiro anual da Comissão (a última das quais contém o saldo final).

55

A Comissão informa a autoridade orçamental através dos Relatórios Anuais de Atividades das respetivas direções-gerais com base no ponto da situação anual, mas não existe um relatório específico previsto sobre os resultados finais do encerramento do período de programação no seu todo. Esta situação permanece inalterada no período de 2014-2020.

56

Relativamente ao período de 2000-2006, o Tribunal constata que a Comissão elaborou um relatório ad hoc sobre as correções financeiras e o estado do encerramento dos programas do FEDER e do FSE e dos projetos do CF em 2013.

Devido à sobreposição dos períodos de elegibilidade, o encerramento apenas é iniciado vários anos após o fim do período de programação

57

O encerramento deve ser realizado logo que possível após o termo do período de programação, por forma a permitir um arranque rápido dos programas subsequentes. A fim de garantir a eficácia quando do encerramento, é igualmente essencial afetar tempo e recursos suficientes às tarefas correlatas.

Prazos suplementares para aplicar o financiamento da UE: desde n+2 no período de 2000-2006 até n+3 no período de 2014-2020

58

Durante os três últimos períodos, os regulamentos da UE proporcionaram aos Estados-Membros prazos suplementares para aplicar as verbas que lhes eram afetadas. Nos períodos de 2000-2006 e 2007-2013, os Estados-Membros foram autorizados a continuar a despender os recursos durante dois anos após o fim do período de programação. Por conseguinte, o período de elegibilidade relativo a 2007-2013 prosseguiu até 31 de dezembro de 2015 (e não até ao final de 2013).

59

Relativamente ao período de 2014-2020, o período de elegibilidade (prazo para aplicar o orçamento dos programas) foi prorrogado por mais três anos após o fim do período de programação (n+3)²⁹, em vez dos dois anos (n+2) permitidos nos períodos de programação anteriores. Por conseguinte, o período de elegibilidade terminará em 2023, dez anos após a adoção do quadro legislativo pelo Parlamento Europeu e o Conselho (no final de 2013). A este período seguir-se-á o encerramento que, no caso da coesão, adiciona pelo menos mais dois anos. Nessa altura, a composição do Parlamento Europeu terá sido alterada duas vezes e possivelmente três vezes quando o encerramento estiver concluído.

No domínio da coesão, os Estados-Membros dispõem de mais tempo para transmitir os documentos de encerramento

60

As regras relativas ao encerramento no período de 2000-2006 permitiram uma prorrogação do período de elegibilidade por mais seis meses, ou doze em casos particulares. Estas prorrogações não foram possíveis no período de 2007-2013 em nenhum dos dois domínios de intervenção, o que deverá conduzir a um encurtamento do processo de encerramento. Contudo, existe uma diferença considerável entre os programas de coesão e de desenvolvimento rural no que se refere ao tempo concedido para elaborar e transmitir os documentos de encerramento à Comissão³⁰: no domínio da coesão, os Estados-Membros dispõem de quinze meses após o fim do período de elegibilidade para esse efeito, mas, no desenvolvimento rural, dispõem de apenas seis meses³¹. Consequentemente, no período de programação de 2007-2013, os Estados-Membros devem concluir o processo de encerramento até 31 de março de 2017, no caso da coesão, e até 30 de junho de 2016, no caso do desenvolvimento rural (ver figura 4).

Figura 4

Calendarização do encerramento

Fonte: TCE.

61

Esta diferença pode ser explicada pelo facto de, no desenvolvimento rural, grande parte do trabalho já ter sido efetuada durante o período, pelo que o encerramento incide sobretudo no último exercício financeiro. Em contrapartida, no caso da coesão, o processo de encerramento é mais abrangente e implica a validação das despesas relativamente a todo o período de programação (ver igualmente os pontos 22-25).

62

No período de 2014-2020, não obstante uma harmonização mais próxima das modalidades de encerramento relativas aos dois domínios de intervenção, a coesão continua a dispor de um prazo significativamente maior para facultar os documentos à Comissão: treze meses e meio a contar da data final de elegibilidade, contra seis meses para o desenvolvimento rural.

A sobreposição dos períodos de elegibilidade contribui para um arranque tardio dos programas subsequentes

63

Muitos dos programas no âmbito do período de 2014-2020 foram aprovados em 2015, ou mesmo em 2016, como indica o quadro 3. Desde a adoção do novo quadro jurídico em dezembro de 2013, a execução relativa ao novo período tem avançado a bom ritmo nos Estados-Membros, exigindo a atenção das direções-gerais da Comissão. Após a negociação dos acordos de parceria, dos PO e dos PDR, no domínio da coesão, uma boa parte dos Estados-Membros está atualmente a designar as autoridades de gestão e autoridades de certificação, que devem ser sujeitas ao controlo das autoridades de auditoria. A comunicação destas designações à Comissão é uma condição prévia para a apresentação dos pedidos de pagamentos intermédios.

Quadro 3

Adoção dos programas no âmbito do período de 2014-2020

Direção-Geral | Número de programas adotados
2014 | 2015 | 2016 | Total
DG REGIO | 132 | (45%) | 143 | (48%) | 20 | (7%) | 295
DG EMPL | 153 | (71%) | 62 | (29%) |  |  | 215
DG AGRI | 9 | (8%) | 109 | (92%) |  |  | 118
Total por ano | 294 | (47%) | 314 | (50%) | 20 | (3%) | 628

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão.

64

No início de novembro de 2016, tinham sido comunicadas as designações relativas a 140 programas (em 215) da DG EMPL e a 163 programas (em 295) da DG REGIO. Tinham sido apresentados pedidos de pagamentos intermédios relativos a 2016 para 66 programas tutelados pela DG EMPL e 53 tutelados pela DG REGIO³², o que demonstra que as operações já estavam a ser realizadas. Por conseguinte, nos Estados-Membros, as autoridades começaram, regra geral, a executar os seus programas para o período de 2014-2020. Contudo, na grande maioria dos programas, a execução não teve início pelo simples facto de continuarem disponíveis fundos não utilizados ao abrigo dos programas relativos a 2007-2013, cujo período de elegibilidade terminou apenas em 31 de dezembro de 2015. Esta sobreposição dos períodos de elegibilidade desincentiva o arranque dos programas do período seguinte.

A sobreposição dos períodos de elegibilidade também aumenta a carga administrativa global da gestão e controlo dos programas projetos a nível dos Estados-Membros e da Comissão

65

A Comissão considera que o encerramento é parte integrante dos requisitos regulamentares e não orçamenta separadamente nem fiscaliza o custo do processo de encerramento em nenhum dos dois domínios de intervenção. A Comissão não obriga os Estados-Membros a prestarem informações sobre os seus próprios custos ou os recursos necessários para o processo de encerramento, nem elabora uma estimativa exaustiva dos recursos globais necessários nas suas direções-gerais. Visto que os Estados-Membros entendem que o encerramento faz parte das suas responsabilidades de gestão dos programas, também não procedem a uma estimativa separada nem a um acompanhamento dos recursos necessários para o encerramento em nenhum dos dois domínios de intervenção.

66

A principal preocupação expressa pelos Estados-Membros no inquérito e nas entrevistas do Tribunal dizia respeito às pressões de tempo geradas pela sobreposição dos períodos de elegibilidade e ao volume de trabalho necessário para o encerramento. Mais particularmente, as autoridades de auditoria e os organismos de certificação consideram estas pressões de tempo um risco importante. Algumas autoridades indicaram que, para solucionar o problema, estavam a recrutar pessoal suplementar ou a externalizar atividades. Porém, devido a restrições orçamentais, várias outras autoridades não estavam em condições de recorrer a esta solução. Também a Comissão detetou a necessidade de recursos humanos adicionais durante o encerramento, estando a ponderar externalizar determinadas tarefas.

67

Além disso, algumas autoridades dos Estados-Membros implicadas no encerramento tinham sido negativamente afetadas por reestruturações administrativas, que conduziram à dispensa ou reafetação de trabalhadores. Corre-se, portanto, um risco grave de não haver uma quantidade suficiente de pessoal experiente para as atividades de encerramento a nível nacional.

68

O período de 2014-2020 irá agravar o problema da execução em simultâneo de programas relativos a dois períodos, uma vez que as despesas continuarão elegíveis durante três anos após o fim do período de programação, em vez dos dois anos permitidos no período de 2007-2013. Pressupondo que o período seguinte não sofrerá atrasos, o trabalho dos Estados-Membros relacionado com a aprovação anual das contas dos programas de 2014-2020 coincidirá, portanto, com a execução dos novos programas entre 1 de janeiro de 2021 e 30 de junho de 2024 (desenvolvimento rural) ou 15 de fevereiro de 2025 (coesão).

A Comissão prestou um apoio adequado e oportuno, ajudando os Estados-Membros a preparar o encerramento dos programas de 2007-2013, mas deverá manter-se atenta para assegurar uma execução sólida por parte dos mesmos

A Comissão emitiu orientações abrangentes e oportunas relativas ao encerramento do período de 2007-2013

69

As regras devem ser claras, simples, práticas e fáceis de identificar nos regulamentos. Um quadro jurídico complexo pode aumentar a ocorrência de erros durante o encerramento se as autoridades não compreenderem devidamente os requisitos ou se os interpretarem de modo diferente da Comissão. Pode igualmente dar azo a ineficiências se a Comissão tiver de transmitir esclarecimentos aos Estados-Membros. A fim de atenuar estes riscos, é necessário que a Comissão elabore orientações com antecedência, nas quais sintetize e clarifique as disposições relativas ao encerramento. Os regulamentos proporcionam um quadro geral para o período de programação no seu conjunto (programação, gestão financeira, auditoria, etc.), ao passo que as orientações devem centrar-se nos aspetos técnicos e práticos da interpretação que a Comissão faz dos regulamentos.

As orientações da Comissão facilitaram a compreensão das regras aplicáveis ao encerramento em ambos os domínios de intervenção

70

A análise do quadro jurídico pelo Tribunal revelou que, para ambos os domínios de intervenção, é necessário extrair as regras aplicáveis ao encerramento a partir de diferentes regulamentos³³. Esse é, em especial, o caso do desenvolvimento rural, em que a multiplicidade de regulamentos relativos ao encerramento vem aumentar a complexidade. Além do mais, os aspetos financeiros do processo de encerramento do período de 2007-2013 são abrangidos pelos novos regulamentos adotados em 2013 e 2014 para o período de 2014-2020³⁴, ao passo que as condições de elegibilidade das despesas estão fixadas nos regulamentos relativos ao período de 2007-2013³⁵. Os procedimentos de controlo³⁶ e as disposições transitórias³⁷ são, além disso, abrangidos por outros regulamentos.

71

Ainda assim, em ambos os domínios de intervenção, a Comissão deu resposta à complexidade do quadro jurídico-legal através da elaboração de orientações para o encerramento. Estas diretrizes sintetizam os requisitos e prazos essenciais do processo e fornecem clarificações mais aprofundadas, as quais foram bem acolhidas pela maioria das autoridades implicadas no processo de encerramento.

72

Globalmente, o Tribunal constatou que a Comissão emitiu orientações abrangentes, as quais clarificaram as disposições aplicáveis incluídas nos regulamentos para ambos os domínios. Numa fase inicial, foram facultados aos Estados-Membros projetos de orientações, dando-lhes a possibilidade de aduzir observações sobre o seu conteúdo. O quadro 4 apresenta o cronograma da adoção de orientações nos dois domínios de intervenção. As orientações modificadas incluíram um número muito reduzido de alterações.

Quadro 4

Cronograma da adoção de orientações relativas ao encerramento

| Coesão | Desenvolvimento rural
Apresentação do primeiro projeto de orientações aos Estados-Membros | Junho de 2012¹ | Abril de 2013⁴
Adoção das orientações | Março de 2013² | Março de 2015⁵
Adoção das orientações modificadas | Abril de 2015³ | Dezembro de 2015⁶

1Por ocasião da reunião do Comité de Coordenação dos Fundos de 7 de junho de 2012.

2Decisão C(2013) 1573 da Comissão, de 20 de março de 2013, sobre a aprovação de orientações para o encerramento dos programas operacionais aprovados para intervenção do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, do Fundo Social Europeu e do Fundo de Coesão (2007-2013).

3Decisão C(2015)2771 da Comissão, de 30 de abril de 2015, que altera a Decisão C(2013) 1573 de 20 de março de 2013.

4Por ocasião da reunião do Comité do Desenvolvimento Rural de 19 de abril de 2013.

5Decisão C(2015) 1399 da Comissão, de 5 de março de 2015, relativa à aprovação das Orientações para o Encerramento dos Programas de Desenvolvimento Rural adotados no período 2007-2013 para intervenção a título do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader).

6Decisão C(2015) 8866 da Comissão, de 11 de dezembro de 2015, que altera a Decisão C(2015) 1399 de 5 de março de 2015.

Fonte: TCE.

73

Em ambos os domínios de intervenção, as orientações fornecem clarificações e conselhos práticos sobre matérias que não eram abrangidas em pormenor ou não estavam suficientemente claras nos regulamentos.

74

Quase todas as autoridades nos dois domínios de intervenção que participaram no inquérito consideraram que a Comissão transmitiu as orientações com antecedência suficiente para preparar o encerramento. Dois terços das autoridades participantes indicaram que as orientações clarificaram muitas questões às quais os regulamentos não atenderam devidamente (ver figura 5). Também na ótica da quase totalidade das autoridades, as orientações eram claras relativamente à organização do encerramento, nomeadamente em termos de responsabilidades e prazos.

75

Cerca de um quinto das autoridades participantes indicou que necessitava ainda de instruções ou clarificações suplementares sobre questões específicas. As questões em relação às quais 15% ou mais dos inquiridos consideraram as orientações imprecisas ou pouco claras estão indicadas no anexo IV.

Figura 5

Respostas das autoridades dos Estados-Membros ao inquérito quanto ao fornecimento de clarificações suficientes nas orientações da Comissão

Fonte: inquérito do TCE.

A ausência de prazos para determinados aspetos do processo de encerramento pode comprometer a conclusão atempada do encerramento

76

O estabelecimento de prazos claros é um elemento importante das normas que regem o encerramento, uma vez que ajuda a garantir a conclusão atempada das tarefas e a eficácia do processo de encerramento na sua globalidade.

77

De modo geral, os regulamentos continham prazos para a maior parte dos aspetos do processo, mas três matérias não eram sujeitas a qualquer prazo: as respostas dos Estados-Membros às perguntas da Comissão sobre os documentos de encerramento, a aprovação dos grandes projetos pela Comissão e a participação pública paga pelos Estados-Membros aos beneficiários no domínio da coesão.

Ausência de prazo nos regulamentos para as respostas dos Estados-Membros às perguntas da Comissão: risco de prolongamento do encerramento

78

Se os documentos de encerramento forem de boa qualidade, as disposições incluídas nos regulamentos são suficientes para garantir um encerramento dentro do prazo previsto. No entanto, caso as informações prestadas por um Estado-Membro não satisfaçam a Comissão, a ausência de prazo nos regulamentos para as respostas às perguntas da Comissão pode prolongar ainda mais o processo de encerramento.

79

Nenhum dos regulamentos relativos ao período de 2007-2013 especifica um prazo para os Estados-Membros responderem às perguntas da Comissão sobre os documentos de encerramento. No domínio da coesão, as orientações fixam um prazo de dois meses para o efeito, prorrogável por mais dois meses mediante pedido; as orientações relativas ao desenvolvimento rural não contêm qualquer disposição neste sentido.

A ausência de prazos para a apresentação e aprovação de grandes projetos no domínio da coesão dificulta o encerramento e implica um risco para a aplicação dos fundos

80

Relativamente ao período de 2007-2013, os grandes projetos no domínio da coesão foram definidos como operações cujo custo total seja superior a 50 milhões de euros³⁸. Uma vez que estes projetos implicam um financiamento considerável da UE, estavam sujeitos à apreciação e aprovação da Comissão para efeitos de financiamento³⁹.

81

O quadro regulamentar do período de 2007-2013 não incluía nenhum prazo para a apresentação de candidaturas relativas a grandes projetos e, na prática, nenhum prazo final para a adoção das correspondentes decisões por parte da Comissão. Em 15 de novembro de 2016, 19 candidaturas de grandes projetos de sete Estados-Membros aguardavam ainda a aprovação pela DG REGIO. O total dos custos elegíveis associado a estes projetos ascendia a mil milhões de euros e a contribuição da UE correspondia a 854 milhões de euros.

82

Uma decisão pendente sobre um grande projeto dificulta o encerramento de um PO, dado que as autoridades de gestão e de auditoria desconhecem qual o tratamento a dar às despesas em questão quando elaboram os documentos de encerramento. Paralelamente, as decisões pendentes geram incerteza jurídica para o Estado-Membro em causa. Mais concretamente, com a aproximação do prazo de encerramento, se a Comissão rejeitar um grande projeto, há um risco acrescido de o Estado-Membro não ser capaz de o substituir por outras despesas elegíveis, podendo assim criar dificuldades à utilização integral da participação da UE.

83

Relativamente ao período de 2014-2020, as despesas relativas a um grande projeto podem ser incluídas num pedido de pagamento⁴⁰ caso seja previamente comunicada à Comissão uma avaliação positiva feita por peritos independentes ou após a apresentação para a sua aprovação por parte da Comissão. Esta deve adotar uma decisão relativa à aprovação da contribuição financeira para o grande projeto no prazo de três meses⁴¹.

A ausência de prazos no domínio da coesão para o pagamento da participação pública aos beneficiários implica um risco de reputação

84

Regra geral, as despesas no domínio da coesão são elegíveis para cofinanciamento da UE se tiverem sido efetivamente pagas por um beneficiário para executar operações durante o período de elegibilidade⁴². Por conseguinte, não é necessário que o beneficiário tenha recebido o respetivo cofinanciamento público antes de o Estado-Membro solicitar o reembolso à Comissão.

85

As autoridades de gestão devem assegurar que os beneficiários recebem, o mais rapidamente possível e na íntegra, o montante total da participação pública⁴³, mas o quadro regulamentar da coesão para 2007-2013 não estipula qualquer prazo específico quanto aos pagamentos aos beneficiários. Assim, no momento do encerramento, os Estados-Membros podem requerer o reembolso de despesas que ainda não tenham sido pagas aos beneficiários⁴⁴.

86

O Tribunal chamou anteriormente a atenção para os atrasos consideráveis no pagamento da participação pública aos beneficiários (ver caixa 2). A Comissão não exige que os Estados-Membros comuniquem, quando do encerramento ou posteriormente, a parte da participação pública que foi efetivamente desembolsada. Por isso, é possível que os beneficiários não recebam a totalidade da participação pública em tempo útil, mesmo que a Comissão tenha pago a sua na íntegra ao Estado-Membro. Em princípio, pode assim haver beneficiários que, mesmo após o encerramento (em 2018 ou posteriormente), não tenham ainda recebido a participação da UE nos seus projetos. O Tribunal considera que os atrasos nos pagamentos constituem um risco de reputação significativo para a UE.

Caixa 2

Pagamento tardio da participação da UE aos beneficiários

Em França, registaram-se atrasos significativos na transferência dos fundos da UE das autoridades nacionais para os organismos regionais, agindo na qualidade de beneficiários: em dois casos, o atraso foi superior a cinco meses⁴⁵.

No âmbito de um projeto em Itália que visava elaborar um relatório com o levantamento das necessidades de formação em diversas regiões italianas, o beneficiário apresentou a declaração de custos à autoridade de gestão em março de 2014. Os custos incluídos na declaração foram certificados pelas autoridades nacionais e enviados à Comissão. Embora esta tivesse liquidado os custos declarados em junho de 2014, o beneficiário recebeu o pagamento intermédio apenas cinco meses depois, em novembro de 2014.

Foram detetados casos semelhantes em outros quatro projetos em Itália, num projeto em França e em seis projetos nos Países Baixos⁴⁶.

87

No domínio do desenvolvimento rural, pelo contrário, apenas é elegível para a participação da UE a despesa cujo apoio em questão tiver sido efetivamente pago ao beneficiário⁴⁷.

88

Em relação ao período de 2014-2020, o regulamento aplicável especifica que o pagamento da participação pública deve ser realizado no prazo de 90 dias a contar da data de apresentação do pedido de pagamento pelo beneficiário⁴⁸. Este regulamento dispõe igualmente uma cláusula de salvaguarda nos termos da qual o Estado-Membro deve assegurar, até à data de encerramento, que o montante da participação pública paga aos beneficiários seja pelo menos equivalente à contribuição recebida do orçamento da UE⁴⁹.

Determinados requisitos das orientações no domínio da coesão vão além do previsto nas disposições regulamentares

89

O Tribunal apurou que as orientações no domínio da coesão introduziram determinados requisitos que iam além do previsto nas disposições regulamentares. Estes requisitos diziam respeito a instrumentos financeiros, a projetos não operacionais, ao faseamento dos projetos e à taxa de risco residual. São apresentados no quadro 5, que indica igualmente a forma como são considerados no desenvolvimento rural e se houve lugar a modificações para o período de 2014-2020. As orientações no domínio do desenvolvimento rural não introduziram requisitos adicionais.

90

Cerca de 19% das autoridades de gestão e 24% das autoridades de auditoria referiram igualmente nas suas respostas ao inquérito que determinados requisitos das orientações iam além do disposto nos regulamentos.

91

Os requisitos enumerados no quadro 5 foram todos instaurados no sentido de colmatar insuficiências específicas. Os requisitos respeitantes aos projetos não operacionais e à comunicação de uma taxa de risco residual contribuem para atenuar os riscos associados ao encerramento. Os esclarecimentos relativos ao faseamento dos projetos de menor dimensão são necessários, mas, na sua formulação atual, podem tornar o exercício de encerramento mais complexo. O Tribunal mencionou anteriormente a prorrogação do período de elegibilidade dos instrumentos financeiros por meio das orientações da Comissão relativas ao encerramento⁵⁰, o que coloca um problema em termos de hierarquia das normas. A Comissão contesta esta perspetiva e recusou-se a apresentar uma proposta legislativa para alterar o Regulamento (CE) n.º 1083/2006, por forma a proporcionar segurança jurídica aos Estados-Membros⁵¹.

Quadro 5

Requisitos das orientações no domínio da coesão que vão além do previsto nos regulamentos

Tópico
Descrição da questão no domínio da coesão
Abordagem no domínio do desenvolvimento rural
Abordagem no período de 2014-2020

Período de elegibilidade das despesas no âmbito dos instrumentos financeiros¹
No seu Relatório Anual relativo ao exercício de 2015, o Tribunal observou que o artigo 56.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 determinara que a data final de elegibilidade dos pagamentos terminava em 31 de dezembro de 2015. Em abril de 2015, a Comissão decidiu prorrogar o período de elegibilidade até 31 de março de 2017. Tomou esta iniciativa unilateralmente, por meio de uma decisão sua que alterava as orientações relativas ao encerramento, em vez de solicitar ao Conselho e ao Parlamento que alterassem o regulamento. Tendo em conta que continua a não existir legislação de valor jurídico suficiente, o Tribunal considera irregulares os desembolsos efetuados após 31 de dezembro de 2015².
Nenhuma alteração do período de elegibilidade, que termina em 31 de dezembro de 2015, como para todas as restantes despesas.
Em ambos os domínios de intervenção, as despesas no âmbito dos instrumentos financeiros deverão, regra geral, ter sido efetivamente pagas ou, no caso de garantias, autorizadas durante o período de elegibilidade³.

Faseamento dos grandes projetos⁴ por oposição aos projetos de menor dimensão.
O regulamento aplicável prevê o faseamento dos grandes projetos⁵ (dividindo-os em fases distintas a executar em diferentes períodos de programação), mas as orientações⁶ incluem regras adicionais sobre esse faseamento, que abrangem o financiamento dos projetos de menor dimensão ao longo de dois períodos de programação (2007-2013 e 2014-2020). Os requisitos aplicáveis ao financiamento dos projetos ao longo de dois períodos de programação são mais complexos e restritivos no domínio da coesão do que no desenvolvimento rural.
O regulamento não prevê o faseamento dos projetos. Os projetos não concluídos são, por norma, elegíveis⁷ (sem qualquer requisito relativo ao custo total do projeto) para cofinanciamento adicional no novo período, com base nas disposições transitórias. A data-limite corresponde à data de pagamento das despesas.
À semelhança do período de 2007-2013, os regulamentos para o período de 2014-2020 abrangem apenas o faseamento dos grandes projetos.

Definição e requisitos aplicáveis aos projetos não operacionais
Não há qualquer obrigação jurídica de as operações estarem operacionais à data do encerramento, acarretando o risco de as operações beneficiárias de cofinanciamento da UE poderem nunca vir a ser concluídas. Essa obrigação é introduzida pelas orientações⁸. No entanto, a título excecional e em determinadas condições, os projetos não operacionais podem ser cofinanciados. Deverão estar concluídos até 31 de março de 2019; caso contrário, a Comissão procederá a uma correção financeira.
Como explicado acima, os projetos não concluídos são, por norma, elegíveis.
Continua a não haver qualquer obrigação de as operações estarem operacionais à data do encerramento.

Obrigação de calcular uma taxa de risco residual
As orientações⁹ alargam o requisito regulamentar de cálculo de uma taxa de erro anual à obrigação de as autoridades de auditoria indicarem uma taxa de risco residual na declaração de encerramento para cada PO. A taxa de risco residual quando do encerramento é definida como a soma dos montantes anuais de risco residual (tendo em conta as retiradas e recuperações), dividida pela soma do total das despesas declaradas no momento do encerramento. As autoridades de auditoria devem tomar em consideração esta taxa de risco residual ao formularem o seu parecer de auditoria quando do encerramento. Ainda que esta obrigação possa implicar um importante volume de trabalho suplementar para algumas autoridades de auditoria, confere à Comissão garantias adicionais de que o nível de erro que subsiste relativamente a um programa é inferior ao limiar de materialidade no momento do encerramento.
Os regulamentos não exigem que os organismos de certificação apresentem um parecer de auditoria ou um relatório referente a todo o período, ou que calculem uma taxa de risco residual para o programa quando do encerramento.
Os regulamentos não exigem que as autoridades de auditoria ou os organismos de certificação apresentem um parecer de auditoria ou um relatório referente a todo o período, ou que calculem uma taxa de risco residual para o programa quando do encerramento.

1Pagamentos de um instrumento financeiro aos destinatários finais, o reembolso de custos de gestão e a emissão de garantias.

2Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2015, ponto 6.45 (JO C 375 de 13.10.2016).

3Artigo 42.º, n.º 1, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013: «Aquando do encerramento de um programa, a despesa elegível do instrumento financeiro corresponde ao montante total das contribuições do programa efetivamente pago ou, no caso de garantias autorizadas, pelo instrumento financeiro no período de elegibilidade». Esta disposição aplica-se sob reserva das exceções previstas no artigo 42.º, nos 2 e 3.

4O artigo 39.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 define um grande projeto como uma operação cujo custo total seja superior a 50 milhões de euros.

5Artigo 40.º, alínea d), do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

6Orientações para o encerramento dos programas de coesão, secções 3.3 e 3.4.

7Excetuando três medidas descontinuadas.

8Secção 3.5 — «Projetos não operacionais»: «No momento da apresentação dos documentos de encerramento, os Estados-Membros devem garantir a operacionalidade de todos os projetos constantes do encerramento do programa, o que significa que estão concluídos e em utilização, pelo que são considerados elegíveis».

9Orientações para o encerramento dos programas de coesão, anexo VI (Orientações sobre a elaboração do relatório final de controlo e da declaração de encerramento).

Fonte: TCE.

Os Estados-Membros estão satisfeitos com o apoio da Comissão, mas a coordenação entre as autoridades nacionais e regionais é essencial

92

A Comissão deve ajudar as autoridades dos Estados-Membros a prepararem-se para o encerramento, prestando um apoio oportuno e adequado mediante formação e esclarecimentos constantes, à medida e sempre que surgirem problemas. Os Estados-Membros devem iniciar os seus preparativos com bastante antecedência e organizar em tempo útil as atividades de encerramento a nível nacional e regional.

Os Estados-Membros estão satisfeitos com o apoio da Comissão; de modo geral, consideram estar preparados para o encerramento

93

A análise do Tribunal demonstrou que a Comissão prestou um apoio oportuno e adequado, mediante formação, conferências, seminários, reuniões e documentos de perguntas e respostas com relevância para ambos os domínios de intervenção. Todas as autoridades responsáveis tiveram acesso a estes documentos e foram convidadas a assistir a uma série de sessões de formação organizadas pela Comissão.

94

Na sua maioria, as autoridades que participaram no inquérito do Tribunal, inseridas em ambos os domínios de intervenção, concluíram que a formação e o apoio proporcionados pela Comissão foram úteis e referiram que as suas perguntas obtiveram resposta em tempo útil. A maioria dos participantes estava igualmente satisfeita com o tipo de apoio prestado pela Comissão, com apenas um décimo das autoridades no seu conjunto a manifestar uma preferência por outro meio de prestação do apoio.

95

Perto de um terço dos participantes (29%) considerou que o apoio da Comissão no processo de encerramento relativo a 2007-2013 constituiu uma melhoria em relação ao período de 2000-2006 (ver figura 6).

Figura 6

Opinião dos Estados-Membros sobre o apoio da Comissão no processo de encerramento relativo a 2007-2013 comparativamente ao período de 2000-2006¹

1As respostas das autoridades búlgaras, romenas e croatas foram excluídas, uma vez que não participaram no encerramento do período de 2000-2006.

Fonte: inquérito do TCE.

96

Do conjunto dos participantes no inquérito, 89% consideraram que estavam bem ou razoavelmente preparados para o encerramento já a partir de setembro de 2015. Uma maioria indicou igualmente que a sua elaboração do manual e dos procedimentos internos estava finalizada ou bem adiantada. 85% consideraram que teriam tempo suficiente para concluir as suas tarefas convenientemente.

A coordenação entre as diferentes autoridades de um Estado-Membro é encarada como um risco para a conclusão cabal das tarefas de encerramento

97

Com vista a assegurar a eficácia e eficiência do encerramento, é crucial instituir um processo de coordenação eficaz entre as diferentes autoridades de um Estado-Membro. Todas as autoridades devem dispor de tempo suficiente para cumprir satisfatoriamente as suas tarefas de encerramento.

98

O inquérito revelou que 44% das autoridades competentes no domínio do desenvolvimento rural e 56% das autoridades competentes no domínio da coesão consideravam que a coordenação com outras autoridades implicava um risco moderado ou elevado para o encerramento.

99

Em particular, as autoridades de auditoria e os organismos de certificação manifestaram inquietação com a quantidade de tempo concedido pelo calendário estipulado a nível nacional para uma execução satisfatória do seu trabalho. A fixação de prazos adequados é uma preocupação mais vincada para estas autoridades do que para as autoridades de gestão e os organismos pagadores, pois as suas funções são desempenhadas na última fase.

100

No domínio da coesão, em que as regras tornam elegíveis determinados tipos de despesa até ao fim do prazo de apresentação dos documentos, em 31 de março de 2017 (ver pontos 106-113), o processo de encerramento poderá não deixar às autoridades de auditoria tempo suficiente para verificar as declarações finais de despesas. Esta possibilidade é vista como um risco particularmente elevado.

101

Principalmente nos programas que não tenham despendido a participação da UE na íntegra, o calendário decidido ao nível nacional pode incluir um prazo tardio para a autoridade de gestão apresentar as despesas finais à autoridade de auditoria. Em alguns casos, a data acordada de apresentação está marcada para o final de 2016, o que aumenta a sobrecarga da autoridade de auditoria e pode resultar numa limitação do âmbito do parecer de auditoria, que deve ser emitido até 31 de março de 2017. Nestas circunstâncias, a Comissão pode solicitar à autoridade de auditoria a realização de verificações adicionais das despesas em causa, o que, na verdade, implica a concessão de um prazo suplementar à autoridade de auditoria e o prolongamento do processo de encerramento, ou impor correções financeiras. Não é claro de que forma uma limitação do âmbito desta natureza será tomada em consideração no cálculo da taxa de risco residual.

102

A caixa 3 apresenta um exemplo de «boa prática» através de um calendário acordado pelas várias autoridades.

Caixa 3

Calendário vinculativo acordado numa região alemã

Na região alemã de Schleswig-Holstein, as autoridades de gestão, certificação e auditoria definiram de mútuo acordo um calendário vinculativo para as três. O objetivo era fornecer a cada autoridade tempo suficiente para realizar o seu trabalho.

Tarefa | Autoridade responsável | Prazo
Apresentação do último pedido de pagamento intermédio à Comissão | AG, AC | 29.4.2016
Conclusão das auditorias de operações | AA | 31.8.2016
Preparação do pedido de pagamento final | AG, AC | 30.11.2016
Relatório final de execução | AG | 30.11.2016
Auditoria dos documentos de encerramento | AA | 31.1.2017
Aprovação pelo comité de acompanhamento | AG | 20.2.2017
Apresentação do processo de encerramento à Comissão | AG, AC, AA | 1.3.2017

103

Alguns participantes no inquérito consideraram que a Comissão deveria ter estipulado prazos vinculativos para todas as autoridades em causa. Contudo, no período de 2014-2020, a calendarização das tarefas que incumbem às diversas autoridades nacionais e regionais continua a ser da competência dos Estados-Membros.

A Comissão deve manter-se atenta para garantir a solidez do processo de encerramento relativo a 2007-2013

104

Uma conceção e uma preparação adequadas são elementos essenciais, mas não suficientes, para assegurar um encerramento eficaz e oportuno dos programas de coesão e de desenvolvimento rural, que dependerá sobretudo da forma como o processo de encerramento é posto em prática no terreno, da qualidade dos documentos de encerramento apresentados pelos Estados-Membros e de um exame coerente e exaustivo por parte da Comissão dentro dos prazos previstos nos regulamentos aplicáveis.

105

Numa anterior auditoria da fase inicial do encerramento relativo a 2000-2006 no domínio da coesão, o Tribunal concluiu que o processo apenas era parcialmente eficaz, dado que, a fim de evitar correções financeiras no momento do encerramento, os Estados-Membros tinham apresentado declarações que continham reduções injustificadas das taxas de erro finais⁵². Apesar das melhorias registadas no quadro de controlo, este risco coloca-se igualmente em relação ao encerramento do período de programação de 2007-2013. Além disso, o Tribunal detetou uma série de riscos que carecem particularmente de resolução no processo de encerramento relativo a 2007-2013.

Subsistem riscos específicos para a regularidade das despesas em relação aos instrumentos financeiros, aos adiantamentos contratuais e a determinados grandes projetos associados a auxílios estatais

Risco de a elegibilidade das despesas no âmbito dos instrumentos financeiros não ser devidamente verificada no momento do encerramento

106

Os instrumentos financeiros constituem um mecanismo de financiamento ao abrigo do orçamento da UE que podem assumir a forma de empréstimos, garantias ou investimentos em capitais próprios (ou quase-capital). São utilizados tanto no domínio da coesão como do desenvolvimento rural.

107

Quando um instrumento financeiro era criado no período de 2007-2013, era pago um adiantamento a esse instrumento e a Comissão reembolsava a participação da UE⁵³ ao Estado-Membro. No entanto, as despesas elegíveis para os instrumentos financeiros apenas podem ser determinadas no encerramento e incluem os montantes efetivos de empréstimos, garantias e investimentos em capitais próprios disponibilizados aos destinatários finais, bem como os custos de gestão e as despesas elegíveis⁵⁴. Uma vez que as autoridades de auditoria e os organismos de certificação não tinham de fiscalizar essas despesas durante o período, existe um risco de a sua elegibilidade não ser devidamente verificada. A possibilidade de os instrumentos financeiros no domínio da coesão prestarem apoio financeiro aos destinatários finais até 31 de março de 2017 (ver quadro 5) restringe ainda mais a capacidade das autoridades de auditoria para obter garantias sobre a legalidade e regularidade das despesas (ver igualmente o ponto 100).

108

No período de 2014-2020, as participações públicas num instrumento financeiro devem ser pagas em parcelas. O pagamento de determinada parcela está subordinada à utilização efetiva de uma percentagem definida da parcela anterior⁵⁵, competindo às autoridades de auditoria e aos organismos de certificação verificar essa utilização. Contudo, o montante das despesas elegíveis continua a ser determinado apenas no encerramento⁵⁶. Em conjunto, estas medidas reduzem o risco de o orçamento da UE cofinanciar despesas irregulares.

Disposições relativas aos adiantamentos contratuais no domínio da coesão: um desafio para a verificação da elegibilidade

109

Os adiantamentos contratuais são pagamentos por conta para a execução de obras ou serviços, em conformidade com a legislação e as práticas comerciais comuns, regidos por contratos celebrados por um beneficiário/destinatário final.

110

A Comissão considera que os adiantamentos contratuais pagos por um beneficiário até 31 de dezembro de 2015 são elegíveis desde que sejam convertidos em despesas efetivas antes de 31 de março de 2017. Este pagamento deve cumprir as regras nacionais e as obrigações contratuais.

111

A declaração de adiantamentos contratuais, em especial quando representam uma grande percentagem do valor do contrato, introduz um risco considerável de existência de despesas inelegíveis no momento do encerramento. A fim de minimizar este risco, é necessário aferir minuciosamente se os pagamentos de adiantamentos avultados foram realizados em conformidade com a legislação e as práticas comerciais. A liberdade de converter os adiantamentos em despesas efetivas a qualquer momento até 31 de março de 2017 significa igualmente que as autoridades de auditoria não estarão geralmente em condições de verificar as respetivas despesas e, desta forma, dar garantias da sua elegibilidade (ver igualmente o ponto 100).

112

Atendendo ao risco considerável inerente à declaração de adiantamentos contratuais no momento do encerramento, vários Estados-Membros (por exemplo, a Bulgária, a Dinamarca e a Estónia) decidiram não os incluir nos seus pedidos de pagamento final.

113

O Tribunal constata que a Comissão também identificou a elegibilidade das despesas relativas aos instrumentos financeiros e aos adiantamentos contratuais como uma matéria de risco e, em setembro de 2016, transmitiu orientações adicionais sobre estas questões às autoridades de auditoria⁵⁷.

Grandes projetos aprovados antes do final de 2012: risco acrescido de incumprimento das regras relativas a auxílios estatais

114

Dos 918 grandes projetos aprovados pela Comissão para o período de programação de 2007-2013, foram adotadas decisões para 440 antes do final de 2012. A Direção-Geral da Concorrência não verificou sistematicamente se os investimentos em infraestruturas públicas no âmbito destes projetos poderiam constituir auxílios estatais. Em novembro de 2012, a Comissão emitiu uma nota de orientação aos Estados-Membros, na qual referia que não pretendia analisar sistematicamente a conformidade com as regras relativas a auxílios estatais dos grandes projetos de infraestruturas abrangidos pela nota que já tenham sido objeto de uma decisão anteriormente à data da nota⁵⁸. Em princípio, é assim possível que um Estado-Membro tenha recebido uma decisão da Comissão aprovando um grande projeto embora este não cumpra as regras relativas aos auxílios estatais⁵⁹.

115

Além disso, antes de 2012 e da clarificação introduzida pelo Tribunal de Justiça da União Europeia num acórdão relativo a um auxílio estatal (acórdão Leipzig/Halle), os Estados-Membros raramente comunicavam os investimentos em infraestruturas à Comissão⁶⁰.

10Designados por organismos de encerramento (OE) no período de 2000-2006.

11Posteriormente introduzido pelo Regulamento (CE) n.º 1290/2005 do Conselho, de 21 de junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 209 de 11.8.2005, p. 1); atualmente consignado no artigo 51.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013.

12Artigo 84.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

13Artigo 139.º, n.º 5, e artigo 145.º, n.º 7, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

14Artigo 141.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

15Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

16Artigo 141.º do Regulamento (CE) n.º 1303/2013.

17Artigo 89.º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 no caso da coesão e artigo 37.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013 no caso do desenvolvimento rural.

18Relatório Anual de Atividades da Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural relativo a 2015, secção 3.3, p. 86 (Ref. Ares(2016)2325961-19.5.2016).

19A capacidade corretiva é calculada como uma média das correções financeiras impostas pela Comissão nos três exercícios anteriores e das recuperações efetuadas junto dos beneficiários pelos Estados-Membros.

20Artigo 319.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

21Como estipula o artigo 37.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013.

22Relatório Especial n.º 7/2010, intitulado «Auditoria do procedimento de apuramento das contas», pontos 77, 81, 100 e 104 (http://eca.europa.eu).

23Artigo 139.º, n.º 5, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

24No relatório anual de execução para os programas de coesão e no relatório de execução anual sobre a realização dos programas no caso do desenvolvimento rural (ver anexo II).

25Artigo 84.º do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 e artigo 49.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

26Artigo 20.º e artigo 22.º, n.º 2, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

27Artigo 22.º, n.º 7, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

28Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2014, pontos 3.61-3.65 (JO C 373 de 10.11.2015).

29Artigo 38.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013 e artigo 65.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

30Artigo 89.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

31Artigo 37.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013 e artigo 82.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 1698/2005.

32Fonte: Dados fornecidos pela DG REGIO e pela DG EMPL.

33Os regulamentos que definem as modalidades de encerramento nos respetivos domínios de intervenção são elencados no anexo I.

34Regulamento (UE) n.º 1306/2013; Regulamento Delegado (UE) n.º 907/2014 da Comissão, de 11 de março de 2014, que completa o Regulamento (UE) n.º 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que se refere aos organismos pagadores e outros organismos, à gestão financeira, ao apuramento das contas, às garantias e à utilização do euro (JO L 255 de 28.8.2014, p. 18) e Regulamento (UE) n.º 908/2014.

35Regulamento (CE) n.º 1698/2005 e Regulamento (CE) n.º 1974/2006 da Comissão, de 15 de dezembro de 2006, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO L 368 de 23.12.2006, p. 15).

36Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão, de 27 de janeiro de 2011, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho relativas aos procedimentos de controlo e à condicionalidade no que respeita às medidas de apoio ao desenvolvimento rural (JO L 25 de 28.1.2011, p. 8) e Regulamento (UE) n.º 908/2014.

37Regulamento (UE) n.º 1310/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece certas disposições transitórias relativas ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader), que altera os Regulamentos (UE) n.º 1305/2013, (CE) n.º 73/2009, (UE) n.º 1307/2013, (UE) n.º 1306/2013 e (UE) n.º 1308/2013 (JO L 347 de 20.12.2013, p. 865) e Regulamento Delegado (UE) n.º 807/2014 da Comissão, de 11 de março de 2014, que complementa o Regulamento (UE) n.º 1305/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader), e que estabelece disposições transitórias (JO L 227 de 31.7.2014, p. 1).

38Artigo 39.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

39Artigo 41.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

40Artigo 102.º, n.º 6, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

41Artigo 102.º, nos 1 e 2, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

42Artigo 56.º, n.º 1, e artigo 78.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

43Artigo 80.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

44Orientações para o encerramento dos programas de coesão, secção 5.1.1.

45Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2013, caixa 6.3, alínea a) (JO C 398 de 12.11.2014).

46Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2014, caixa 6.5, alínea a).

47Artigo 71.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 1698/2005.

48Artigo 132.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

49Artigo 129.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

50Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2015, ponto 6.45; Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2014, ponto 6.52 e Relatório Especial n.º 19/2016, ponto 43.

51Resposta da Comissão ao ponto 6.52 do Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2014, ponto 6.45 do Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2015 e ponto 43 do Relatório Especial n.º 19/2016, intitulado «Execução do orçamento da UE através de instrumentos financeiros — Ensinamentos a retirar do período de programação de 2007-2013» (http://eca.europa.eu).

52Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2011, ponto 5.61 (JO C 344 de 12.11.2012).

53Artigo 56.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 e artigo 52.º do Regulamento (CE) n.º 1974/2006.

54Artigo 78.º, n.º 6, do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 e artigo 52, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 1974/2006.

55Artigo 41.º, n.º 1, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

56Artigo 42.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

57Em apresentações na reunião anual do «Grupo dos Homólogos» entre a Comissão e as autoridades de auditoria que decorreu em Budapeste, em setembro de 2016.

58Comissão Europeia; nota de orientação n.º 12-0059-01 Verification of compliance with state aid rules in infrastructure cases (Verificação da conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais nos casos de infraestruturas), 21 de novembro de 2012.

59Relatório Especial n.º 24/2016, «São necessários mais esforços para dar a conhecer melhor e fazer cumprir as regras relativas a auxílios estatais na política de coesão», ponto 71 (http://eca.europa.eu).

60Relatório Especial n.º 24/2016, ponto 122.

Conclusões e recomendações

As regras aplicáveis ao encerramento melhoraram, mas são necessárias novas medidas para o tornar mais eficiente e oportuno

Continua a ser necessário aprofundar a harmonização das modalidades de encerramento nos domínios da coesão e do desenvolvimento rural para o período pós-2020

116

O conceito de encerramento evoluiu ao longo dos três últimos períodos de programação, em paralelo com as melhorias introduzidas nos sistemas de gestão e de controlo quer do domínio da coesão quer do desenvolvimento rural. Verificou-se uma tendência crescente para o fornecimento de garantias a intervalos regulares ao longo do período de programação, resultando numa incidência reduzida no fim do período e diminuindo o trabalho que deve ser realizado especificamente no momento do encerramento.

117

No período de 2000-2006, as modalidades de encerramento foram idênticas no domínio da coesão e das medidas de investimento no âmbito do desenvolvimento rural, aplicando ambos os domínios de intervenção orientações comuns. As despesas foram declaradas cumulativamente e aprovadas pela Comissão somente no momento do encerramento. O período de 2007-2013 atribuiu maior ênfase às garantias anuais, mas, fora isso, os dois domínios de intervenção divergiram, com a introdução da aprovação anual das despesas para as medidas de investimento no domínio do desenvolvimento rural. No caso da coesão, a legalidade e regularidade das despesas era controlada anualmente pelas autoridades de auditoria e pela Comissão. Além disso, quando necessário, a Comissão podia interromper ou suspender os pagamentos. No entanto, as despesas continuaram a ser declaradas cumulativamente e aprovadas formalmente pela Comissão apenas no momento do encerramento.

118

Em relação ao período de 2014-2020, as despesas da UE tanto na coesão como no desenvolvimento rural provêm dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI). O Tribunal acolhe favoravelmente a harmonização no plano da garantia e das modalidades de encerramento entre os domínios de intervenção decorrente desta alteração. A maior importância dada ao fornecimento de garantias durante o período e à redução das tarefas específicas do encerramento constitui uma evolução positiva, já que pode igualmente reduzir os riscos intrínsecos e propiciar um processo de encerramento mais curto. Não obstante os esforços destinados a racionalizar os procedimentos através do regulamento que estabelece disposições comuns, subsistem diferenças nas modalidades de encerramento entre os dois domínios de intervenção (ver pontos 21-29).

Recomendação 1

Nas suas propostas legislativas para o período pós-2020, a Comissão deve propor uma maior uniformização das disposições regulamentares aplicáveis ao encerramento entre o domínio da coesão e as medidas de investimento no âmbito do desenvolvimento rural, procurando alcançar um processo anual de garantia harmonizado em ambos os domínios.

Especificamente, esta harmonização deve visar uma convergência na terminologia e nas funções das autoridades dos Estados-Membros competentes em ambos os domínios de intervenção, a legalidade e regularidade no processo de aprovação anual e um exercício contabilístico normalizado.

Prazo de execução: quando da preparação das propostas legislativas para o período pós-2020.

O encerramento, conforme definido nos regulamentos, ainda não engloba a aprovação final pela Comissão da legalidade e regularidade das despesas, bem como dos resultados dos programas

Diferenças nas expectativas quanto à finalidade e às consequências do encerramento

119

Não existe uma definição de encerramento nos regulamentos respetivos da coesão e do desenvolvimento rural. A Comissão definiu as modalidades e as considerações práticas em vários documentos de orientação que foram também discutidos com os Estados-Membros. No domínio da coesão, o Tribunal constatou que a Comissão e os Estados-Membros partilham uma visão semelhante da finalidade do encerramento, interpretando-a de forma mais ampla comparativamente à sua definição nos regulamentos, que se cinge à realização do apuramento financeiro. No domínio do desenvolvimento rural, porém, o entendimento do encerramento pelos Estados-Membros é, em certa medida, diferente da interpretação da Comissão.

120

Em ambos os domínios, e particularmente no desenvolvimento rural, existe um fosso de expectativas, em virtude do entendimento dos Estados-Membros de que o encerramento proporciona segurança jurídica quanto à legalidade e regularidade das despesas aprovadas pela Comissão. Porém, em bom rigor, tal não acontece (ver pontos 30-33).

No período de 2007-2013, a aprovação final da legalidade e regularidade das despesas dos programas para esse período é apenas realizada no domínio da coesão

121

O processo de encerramento dos programas de coesão para 2007-2013 tem em conta os resultados de todos os controlos e auditorias, a nível nacional e da UE, das atividades dos programas. O encerramento pode, deste modo, ser encarado como uma indicação da aceitação de que as despesas relativas ao período foram legais e regulares. A DG REGIO e a DG EMPL podem igualmente efetuar controlos adicionais suscetíveis de dar origem a correções financeiras até três anos a contar da data de encerramento, embora, na prática, tal aconteça apenas em casos excecionais. Em contrapartida, no domínio do desenvolvimento rural, continuam a decorrer auditorias da conformidade no momento do encerramento, constituindo este, portanto, uma mera operação financeira sem aprovação da legalidade e regularidade das despesas. A Comissão não emite uma aprovação final da legalidade e regularidade das despesas, seja anualmente ou para o período no seu conjunto. Esta situação permanece inalterada no período de 2014-2020 (ver pontos 39-45).

A Comissão deve informar a autoridade orçamental sobre os resultados finais do processo de encerramento

122

A comunicação dos resultados das despesas públicas constitui um instrumento essencial de prestação de contas. A Comissão informa a autoridade orçamental através dos relatórios anuais de atividades das respetivas direções-gerais com base no ponto da situação anual, mas não existe um relatório específico previsto sobre os resultados finais do encerramento do período de programação no seu todo. Esta situação permanece inalterada no período de 2014-2020.

123

No sistema orçamental da UE, que assenta numa programação plurianual, o Tribunal considera que o encerramento dos programas deve comportar uma aprovação final pela Comissão da legalidade e regularidade das despesas durante todo o período de programação, tendo em conta os resultados de todos os controlos e auditorias, a nível nacional e da UE, juntamente com um relatório sobre a execução e os resultados dos programas. As informações sobre estes aspetos mais pertinentes em termos de desempenho e de conformidade deveriam depois ser também comunicadas à autoridade orçamental. Deverão ser ponderadas disposições deste tipo quando da elaboração das propostas legislativas para o período pós-2020 (ver pontos 53-55).

Deve ser calculada uma taxa de risco residual para avaliar a legalidade e regularidade das despesas durante a execução dos programas e por ocasião do encerramento

124

O Tribunal considera que o cálculo de uma taxa de risco residual para cada programa de coesão constitui uma medida adequada e útil, capaz de dar garantias de que o nível de erro que permanece no momento do encerramento não é superior ao limiar de materialidade.

125

Contudo, no domínio do desenvolvimento rural, o Tribunal constatou que os procedimentos atuais, quer através do apuramento anual ou final das contas, quer após a conclusão das auditorias da conformidade, não asseguram que a taxa de erro residual ao nível dos programas seja inferior ao limiar de materialidade da Comissão, fixado em 2%. A Comissão não calcula uma taxa de risco residual ao nível dos programas tendo em conta as correções financeiras resultantes das auditorias de conformidade, pelo que não existem garantias de que o nível de erro que permanece para um programa não seja superior ao limiar de materialidade (ver pontos 34-38).

O encerramento deve incluir uma avaliação do desempenho dos programas e da obtenção de realizações e resultados

126

O quadro regulamentar e a conceção do encerramento do período de 2007-2013 deram pouca ênfase à obtenção de realizações e resultados. As autoridades dos Estados-Membros são responsáveis por elaborar relatórios sobre o cumprimento das metas programáticas, mas, por norma, esta informação não é verificada pelas autoridades de auditoria ou pelos organismos de certificação. Apesar de a Comissão ter de avaliar estes relatórios, o pagamento do saldo final não está diretamente relacionado com o cumprimento das metas.

127

O Tribunal congratula-se com a maior importância conferida ao desempenho no quadro regulamentar relativo ao período de 2014-2020. Uma das principais modificações passa pela reinstauração de uma reserva de desempenho, destinada a criar um vínculo entre os pagamentos e a obtenção de realizações e resultados. Porém, não se sabe ainda como a reserva de desempenho será aplicada na prática durante o período de 2014-2020 (ver pontos 46-52).

Recomendação 2

Nas suas propostas legislativas para o período pós-2020, a Comissão deve introduzir uma aprovação final relativa à legalidade e regularidade das despesas dos programas e às realizações e resultados obtidos no encerramento do programa. Neste sentido, em ambos os domínios de intervenção, a Comissão deve:

—estabelecer procedimentos para o cálculo de uma taxa de risco residual ao nível do programa após a aplicação de todas as correções financeiras, assegurando que a taxa não é superior ao limiar de materialidade no momento do encerramento;

—aferir se as metas programáticas foram cumpridas e, se necessário, impor correções financeiras aos casos de desempenho insuficiente.

Prazo de execução: quando da preparação das propostas legislativas para o período pós-2020.

Recomendação 3

Nas suas propostas legislativas para o período pós-2020, a Comissão deve especificar o modo como informará a autoridade orçamental sobre os resultados do processo de encerramento, após a Comissão ter emitido a sua aprovação final.

Prazo de execução: quando da preparação das propostas legislativas para o período pós-2020.

Não deve existir sobreposição dos períodos de elegibilidade e o encerramento deve ser realizado logo que possível após o termo do período de elegibilidade

128

Nos períodos de 2000-2006 e 2007-2013, os Estados-Membros dispuseram de dois anos suplementares após o fim do período para aplicar as verbas que lhes estavam afetadas. Relativamente ao período de programação de 2014-2020, este prazo foi ampliado para três anos além do período de programação inicial de sete anos. Por conseguinte, o período de elegibilidade terminará em 2023, dez anos após a adoção do quadro legislativo pelo Parlamento Europeu e o Conselho (no final de 2013). A este período seguir-se-á o encerramento que, no caso da coesão, adiciona pelo menos mais dois anos.

129

O encerramento irá sempre sobrepor-se ao período seguinte. O Tribunal considera que a disponibilidade de recursos humanos constitui um desafio importante para a eficácia do encerramento dos programas. Por este motivo, o tempo durante o qual são executados simultaneamente programas de dois períodos de programação tem de ser o mais reduzido possível, para diminuir a carga administrativa global. Além do mais, a possibilidade de aplicar o orçamento dos programas após o fim de um período de programação desincentiva o arranque dos programas do período seguinte.

130

O Tribunal considera, por conseguinte, que não deve existir qualquer sobreposição dos períodos de elegibilidade e que o final do período de elegibilidade deve coincidir, tanto quanto possível, com o início do período de programação seguinte. Desta forma, aumentaria a pressão exercida sobre os Estados-Membros no sentido de aplicarem os fundos da UE de forma oportuna e pertinente, assegurando igualmente um rápido início do período de programação seguinte. A simplificação das regras relativas ao faseamento dos projetos, em especial no domínio da coesão, poderia facilitar a transição entre os períodos de programação.

131

De resto, a aprovação anual das contas é parte integrante dos dois domínios de intervenção no período de 2014-2020 e, consequentemente, as atividades de encerramento, em especial no domínio da coesão, deverão ser menos onerosas do que no passado. Contudo, o Tribunal verificou que subsistem diferenças no tempo concedido às autoridades dos Estados-Membros para elaborar e facultar os documentos de encerramento entre os dois domínios de intervenção: treze meses e meio no domínio da coesão e seis meses no do desenvolvimento rural (ver pontos 58-68).

Recomendação 4

Nas suas propostas legislativas para o período pós-2020, a Comissão deve garantir que deixa de haver sobreposições dos períodos de elegibilidade com o período de programação seguinte e que o processo de encerramento é rapidamente concluído após o termo do período de elegibilidade. Especificamente, em ambos os domínios de intervenção:

—deve eliminar-se a sobreposição dos períodos de elegibilidade e o final do período de elegibilidade deve coincidir, tanto quanto possível, com o início do período de programação seguinte;

—deve exigir-se aos Estados-Membros a apresentação de todos os documentos de encerramento até seis meses depois da data final de elegibilidade;

—a Comissão deve reduzir o tempo necessário para a adoção da sua decisão relativa à aprovação do relatório final de execução e das últimas contas anuais, incluindo o cálculo do saldo final. Um prazo máximo de seis meses (doze meses a contar da data final de elegibilidade) deve ser suficiente.

Prazo de execução: quando da preparação das propostas legislativas para o período pós-2020.

A Comissão prestou um apoio adequado e oportuno, ajudando os Estados-Membros a preparar o encerramento dos programas de 2007-2013, mas deverá manter-se atenta para assegurar uma execução sólida por parte dos mesmos

132

No cômputo geral, o Tribunal concluiu que as orientações relativas ao encerramento ajudaram os Estados-Membros a entender e organizar o encerramento: em ambos os domínios de intervenção, estas orientações sintetizam os requisitos e prazos essenciais previstos num conjunto de diferentes regulamentos e fornecem explicações suplementares sempre que necessário. A Comissão disponibilizou igualmente ações de formação sobre o encerramento e prestou apoio que correspondeu globalmente às necessidades dos Estados-Membros em tempo útil. Estes consideram, de modo geral, estar preparados para o processo de encerramento e a Comissão está a finalizar os procedimentos internos necessários.

Determinados riscos subsistem em relação ao período de 2007-2013

133

O Tribunal identificou determinados riscos que carecem particularmente de resolução no processo de encerramento de 2007-2013. Por exemplo, alguns prazos relativos ao encerramento não estão definidos de todo ou estão apenas definidos nas orientações, o que pode contribuir para um processo de encerramento demasiado moroso. Além disso, se os pagamentos aos beneficiários forem atrasados por um Estado-Membro, pode igualmente gerar-se um risco de reputação para a UE. Por último, em meados de novembro de 2016, ainda não tinham sido aprovadas pela Comissão candidaturas relativas a grandes projetos que correspondiam a uma contribuição da UE de 854 milhões de euros (ver pontos 70-88 e 93-96).

Recomendação 5

As autoridades de gestão dos Estados-Membros devem assegurar que todos os beneficiários recebem atempadamente a totalidade da participação da UE nos seus projetos do FEDER, FC e FSE. O prazo de 90 dias de calendário a contar da data de apresentação do pedido de pagamento, estipulado para o período de programação de 2014-2020, é adequado para o efeito.

Prazo de execução: março de 2017.

Recomendação 6

A Comissão deve adotar rapidamente as decisões sobre grandes projetos que continuam pendentes relativamente ao período de 2007-2013. Para o período de 2014-2020, a DG REGIO deve elaborar procedimentos internos que garantam uma rápida adoção das decisões sobre grandes projetos, em conformidade com o prazo regulamentar de três meses.

Prazo de execução: janeiro de 2017.

As orientações da Comissão para o encerramento vão além do previsto nas disposições regulamentares

134

O Tribunal concluiu que as orientações da Comissão para o encerramento dos programas de coesão vão, em alguns casos, além dos requisitos previstos nos regulamentos. O Tribunal já deu conta anteriormente do problema mais grave neste contexto, que diz respeito à prorrogação do período de elegibilidade para os instrumentos financeiros⁶¹. No entanto, esta questão diz igualmente respeito a alguns outros domínios.

135

Alguns destes requisitos, nomeadamente o requisito respeitante aos projetos operacionais e à comunicação de uma taxa de risco residual, contribuem para atenuar os riscos associados ao encerramento. Outros, como os relativos ao faseamento dos projetos de menor dimensão, são necessários mas, na sua formulação atual, podem tornar o processo de encerramento mais complexo (ver pontos 89-91).

A Comissão deve manter-se atenta para garantir a solidez do processo de encerramento de 2007-2013

136

Uma conceção e uma preparação adequadas são elementos essenciais, mas não suficientes, para assegurar um encerramento eficaz e oportuno dos programas de coesão e de desenvolvimento rural. Não menos importantes são a forma como o processo de encerramento é posto em prática, a qualidade dos documentos de encerramento apresentados pelos Estados-Membros e o seu exame coerente e exaustivo por parte da Comissão dentro dos prazos previstos nos regulamentos aplicáveis.

137

O Tribunal constatou que a coordenação entre as diferentes autoridades de um Estado-Membro, designadamente a calendarização cuidada do seu trabalho, é crucial para o êxito do processo de encerramento. É necessário definir prazos de mútuo acordo, a fim de conceder o devido tempo às autoridades de auditoria e organismos de certificação para dar garantias suficientes quanto à elegibilidade de todas as despesas declaradas no momento do encerramento. De resto, falta saber se os prazos acordados a nível nacional e regional serão respeitados.

138

Numa anterior auditoria da fase inicial do encerramento de 2000-2006 no domínio da coesão, o Tribunal concluiu que o processo apenas era parcialmente eficaz, dado que, a fim de evitar correções financeiras no momento do encerramento, os Estados-Membros tinham apresentado declarações que continham reduções injustificadas das taxas de erro finais. Apesar das melhorias registadas no quadro de controlo, o Tribunal considera que este risco se coloca igualmente em relação ao encerramento do período de programação de 2007-2013.

139

O Tribunal observou ainda, num relatório anterior, que a Comissão, especialmente no início do período de programação de 2007-2013, não verificou sistematicamente se os grandes projetos cumpriam os requisitos relativos a auxílios estatais⁶². Em consequência, existe o risco de alguns grandes projetos cofinanciados pela UE serem incompatíveis com o mercado interno, devido também ao facto de, antes de 2012, os Estados-Membros raramente comunicarem os investimentos em infraestruturas à Comissão.

140

O Tribunal recomendou que a Comissão solicitasse às autoridades de auditoria que verificassem se os grandes projetos aprovados antes do final de 2012 cumprem as regras relativas a auxílios estatais⁶³. A Comissão não aceitou esta recomendação e, por conseguinte, o Tribunal considera que o cumprimento das regras relativas a auxílios estatais continua a implicar um risco para o encerramento dos grandes projetos aprovados antes do final de 2012.

141

O Tribunal considera, por outro lado, que, no que se refere particularmente aos instrumentos financeiros e aos adiantamentos contratuais, subsiste um risco de serem declaradas despesas inelegíveis no momento do encerramento (ver pontos 97-115).

Recomendação 7

No encerramento, a Comissão deve assegurar que os Estados-Membros aplicam procedimentos específicos para verificar, em especial, a elegibilidade das despesas relativas aos instrumentos financeiros e aos adiantamentos contratuais. Se as autoridades de auditoria e os organismos de certificação não estiverem em condições de dar garantias suficientes quanto à elegibilidade dessas despesas, poderão ser necessários procedimentos de auditoria adicionais.

Prazo de execução: março de 2017.

O presente Relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana IVANOVA, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 14 de dezembro de 2016.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

61Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2015, ponto 6.45; Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2014, ponto 6.52 e Relatório Especial n.º 19/2016, ponto 43.

62Relatório Especial n.º 24/2016, ponto 71.

63Relatório Especial n.º 24/2016, recomendação 4, alínea b).

Anexos

Anexo I

Base jurídica aplicável ao encerramento dos programas de 2007-2013

As modalidades de encerramento dos programas operacionais da política de coesão do período de 2007-2013 estão previstas nos seguintes atos:

Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão;

Regulamento (CE) n.º 1828/2006 da Comissão, de 8 de dezembro de 2006, que prevê as normas de execução do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho e do Regulamento (CE) n.º 1080/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional.

As modalidades de encerramento dos programas de desenvolvimento rural de 2007-2013 estão previstas nos seguintes atos:

Regulamento (UE) n.º 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da política agrícola comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.º 352/78, (CE) n.º 165/94, (CE) n.º 2799/98, (CE) n.º 814/2000, (CE) n.º 1290/2005 e (CE) n.º 485/2008 do Conselho;

Regulamento Delegado (UE) n.º 907/2014 da Comissão, de 11 de março de 2014, que completa o Regulamento (UE) n.º 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que se refere aos organismos pagadores e outros organismos, à gestão financeira, ao apuramento das contas, às garantias e à utilização do euro;

Regulamento de Execução (UE) n.º 908/2014 da Comissão, de 6 de agosto de 2014, que estabelece as normas de execução do Regulamento (UE) n.º 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito aos organismos pagadores e outros organismos, gestão financeira, apuramento das contas, controlos, garantias e transparência;

Regulamento (UE) n.º 1310/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece certas disposições transitórias relativas ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader), que altera o Regulamento (UE) n.º 1305/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que se refere aos recursos e à sua distribuição em relação ao exercício de 2014, bem como o Regulamento (CE) n.º 73/2009 do Conselho e os Regulamentos (UE) n.º 1307/2013, (UE) n.º 1306/2013 e (UE) n.º 1308/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que se refere à sua aplicação em 2014;

Regulamento Delegado (UE) n.º 807/2014 da Comissão, de 11 de março de 2014, que complementa o Regulamento (UE) n.º 1305/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader), e que estabelece disposições transitórias;

Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader); Regulamento (CE) n.º 1974/2006 da Comissão, de 15 de dezembro de 2006, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader);

Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão, de 27 de janeiro de 2011, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho relativas aos procedimentos de controlo e à condicionalidade no que respeita às medidas de apoio ao desenvolvimento rural.

Anexo II

Gestão e controlo dos programas para 2007-2013 ao nível dos Estados-Membros

Tanto no domínio da coesão como do desenvolvimento rural, três tipos de autoridade são responsáveis nos Estados-Membros pela gestão e pelo controlo dos PO/PDR. Estes organismos trabalham em conjunto, sob a supervisão e responsabilidade da Comissão¹, para assegurar a legalidade e a regularidade do seguinte:

Coesão
Desenvolvimento rural

i)As autoridades de gestão (AG) são responsáveis pelo planeamento e pela execução de um PO, incluindo a seleção das diferentes operações e a avaliação do programa. Realizam igualmente controlos de primeiro nível das operações e das despesas. Apresentam relatórios anuais de execução que devem ser aprovados pela Comissão².

i)As autoridades de gestão (AG) são responsáveis pelo planeamento, execução, realização e avaliação de um PDR. Apresentam à Comissão relatórios anuais sobre a realização do PDR.

ii)As autoridades de certificação (AC) certificam a legalidade e regularidade das despesas declaradas e apresentam pedidos de pagamentos intermédios à Comissão³.

ii)Os organismos pagadores (OP) são responsáveis pela gestão e pelo controlo das despesas. Devem dispor de um sistema de controlo interno que dê garantias suficientes quanto à legalidade e regularidade dos pagamentos. Apresentam pedidos de pagamento trimestrais à Comissão e elaboram as contas anuais.

iii)As autoridades de auditoria (AA) devem ser independentes da autoridade de gestão e da autoridade de certificação. Compete-lhes dar garantias à Comissão sobre a eficácia do funcionamento dos sistemas de gestão e dos controlos internos de um PO, bem como sobre a legalidade e regularidade das despesas certificadas pelas autoridades de certificação. É-lhes exigido que apresentem à Comissão relatórios anuais de controlo⁴, bem como um parecer anual de auditoria que abranja o funcionamento dos sistemas e forneça uma taxa anual de erro estimada, devendo estes documentos ser verificados e aprovados pela Comissão⁵.

iii)Os organismos de certificação (OC) dão garantias à Comissão quanto à integralidade, exatidão e veracidade das contas anuais do organismo pagador e ao correto funcionamento do respetivo sistema de controlo interno. Devem ser independentes do organismo pagador.
Desde 2015, os organismos de certificação têm igualmente de dar garantias quanto à legalidade e regularidade das despesas cujo reembolso foi solicitado à Comissão.

1Artigo 317.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

2Artigo 67.º, n.º 1 e n.º 3, do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

3Artigo 61.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

4Artigo 62.º, n.º 1, alínea d), do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

5Artigo 72.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

Fonte: TCE.

Anexo III

Evolução do quadro de garantia da Comissão e das modalidades de encerramento ao longo dos três períodos

a) Coesão

b) Desenvolvimento rural

Fonte: TCE.

Anexo IV

Síntese das principais questões que carecem de clarificações suplementares relativamente ao encerramento de 2007-2013: respostas das autoridades dos Estados-Membros ao inquérito/entrevistas¹

Questões | Coesão | Desenvolvimento rural
Cálculo da taxa de erro residual e consequências se for superior ao limiar de materialidade (2%) | X | X
Definição e tratamento das anomalias | X | X
Instrumentos financeiros | X | X
Elaboração de relatórios sobre o desempenho dos programas e potenciais consequências da falta de cumprimento das metas | X | X
Operações suspensas por serem objeto de ação judicial ou de recurso administrativo | X | X
Exemplos práticos suplementares | X |
Projetos não operacionais | X |
Projetos geradores de receitas | X |
Elaboração de relatórios sobre as retiradas, recuperações e recuperações pendentes, bem como a sua tomada em consideração |  | X
Disposições transitórias |  | X

1Esta lista contém apenas questões que tenham sido indicadas como não sendo claras ou sendo pouco claras por mais de 15% das autoridades.

Fonte: Inquérito e entrevistas do TCE às autoridades dos Estados-Membros.

Respostas da Comissão

Síntese

II

A Comissão está a trabalhar com os Estados-Membros para analisar as causas das despesas irregulares.

No que diz respeito à política de coesão, as auditorias do Tribunal realizadas desde 2009 revelaram que a taxa de erro referente ao período de programação 2007-2013 é significativamente inferior à referente ao período de programação de 2000-2006.

A taxa de erro relativa ao desenvolvimento rural também tem vindo a diminuir ao longo dos últimos três anos.

VI

No domínio do desenvolvimento rural, a legalidade e a regularidade das despesas do Feader são asseguradas através do procedimento de apuramento da conformidade, independentemente do encerramento. Se, no decurso do inquérito sobre o procedimento de apuramento da conformidade forem identificadas deficiências a nível da gestão e do controlo das despesas, a Comissão aplica correções financeiras para as despesas incorridas mais de 24 meses antes da comunicação pela Comissão, em conformidade com o artigo 52.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013.

Todos os anos, o relatório anual de atividades da DG AGRI divulga, não apenas as taxas de erro estimadas das operações entre os Estados-Membros e os beneficiários como também a capacidade corretiva dos controlos ex post e dos procedimentos conducentes às recuperações junto dos beneficiários e às correções financeiras líquidas. A comparação entre ambos permite à Comissão chegar a uma conclusão sobre o risco residual anual para o orçamento da UE, após tidos em conta todos os controlos e correções.

A Comissão mantém a opinião expressa no relatório anual de atividades de 2015 da DG AGRI. Com efeito, no domínio da política de desenvolvimento rural, a necessidade de garantir a legalidade e regularidade deve ser ponderada em relação aos objetivos políticos ambiciosos que, por vezes, levam a uma conceção complexa das medidas. A situação permanece sob supervisão atenta e a Comissão está empenhada em ajudar os Estados-Membros a fazerem face às verdadeiras causas dos erros.

VII

A Comissão considera que o alinhamento da garantia anual das contas promove a legalidade e a regularidade dos pagamentos e contribuirá para o rápido encerramento dos programas do período de 2014-2020.

VIII

O atual quadro legislativo para a política de coesão de 2007-2013 não permite o condicionamento dos pagamentos aos resultados ou às realizações, uma vez que as orientações para o encerramento exigem a comunicação sistemática de informações sobre os indicadores, por eixo prioritário, nos casos em que as realizações apresentem desvios superiores a 25% em relação às metas estabelecidas, incluindo uma justificação sobre as razões pelas quais essas metas não foram respeitadas e por que não foram tomadas ações corretivas.

Os Estados-Membros devem fornecer explicações e justificações sobre os desvios em matéria de cumprimento dos indicadores. Caso os referidos desvios revelem alguma das situações previstas no artigo 99.º do Regulamento Geral (irregularidades ou deficiências graves dos sistemas de gestão e controlo), poderá ser adotada uma correção financeira numa base casuística.

A abordagem orientada para as realizações e os resultados foi introduzida de forma mais ampla no período de 2014-2020 nos dois domínios de intervenção.

IX

A Comissão está vinculada pelo quadro jurídico em vigor, aprovado pelo legislador.

Considera-se necessária uma sobreposição entre dois períodos, dado que muitas operações levam vários anos a ser executadas e cada período de programação inclui sempre uma fase de arranque e uma fase de conclusão.

A questão relacionada com o facto de o encerramento final implicar uma grande carga de trabalho administrativo para as autoridades, no momento em que estas devem concentrar-se no arranque de novos programas, já foi abordada no regulamento relativo ao período de 2014-2020 através da aprovação anual das contas (ver resposta da Comissão ao ponto VII, supra).

Além disso, a Comissão incentivou os Estados-Membros a reforçar as suas capacidades em matéria de encerramento e a utilizarem, para o efeito, as dotações para assistência técnica do período de 2007-2013 ou de 2014-2020.

O processo de encerramento começou a ser preparado antes do termo do período de elegibilidade e iniciou o seu pleno curso logo após decorrido o referido período. Com efeito, foram concedidos aos Estados-Membros dois anos suplementares (três anos, no caso dos programas do período 2014-2020) para a execução dos seus programas.

A Comissão considera que tal permite uma melhor gestão e execução dos programas, diminui a pressão e o volume de trabalho para as autoridades responsáveis e permite uma melhor transição entre os períodos.

X

A Comissão informa a autoridade orçamental sobre os progressos do processo de encerramento (em termos de regularidade das despesas e de realizações e resultados obtidos) no relatório anual de atividades das direções-gerais em causa.

Além disso, em 2013, a DG REGIO e a DG EMPL apresentaram à autoridade de quitação um relatório sobre o encerramento e o nível global de correções financeiras, aquando do encerramento dos programas de 2000-2006.

Por outro lado, todas as decisões de apuramento financeiro relativas ao Feader são publicadas no Jornal Oficial da União Europeia.

XI Primeiro travessão:

A Comissão não aceita esta recomendação.

A Comissão não está em condições, nesta fase, de assumir qualquer compromisso específico em relação às propostas legislativas para o período pós-2020.

Foi já realizado um esforço significativo para harmonizar as regras relativas aos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento para o período de 2014-2020, tanto para os exercícios anuais como para o encerramento. A Comissão procurará continuar a harmonizar as disposições regulamentares entre os fundos, nomeadamente no que respeita à terminologia, fiabilidade e procedimentos de encerramento, sempre que tal permita melhorar a gestão dos fundos da UE e contribuir para uma aplicação mais simples e mais eficaz a nível dos Estados-Membros e das regiões.

A Comissão considera que o alinhamento das disposições nos domínios do desenvolvimento rural e da coesão não devem comprometer a coerência da execução da PAC. A importância de manter as sinergias obtidas entre os dois pilares (FEAGA e Feader foi reconhecida pelo legislador [considerando 4 do Regulamento (UE) n.º 1303/2013]. Em ambos os pilares da PAC, o apuramento da conformidade é separado do apuramento financeiro anual.

XI Segundo travessão:

A Comissão não aceita esta recomendação.

A Comissão não está em condições, nesta fase, de assumir qualquer compromisso específico em relação às propostas legislativas para o período pós-2020.

No domínio da política de coesão, as regras em vigor para o período de programação 2014-2020 já preveem os elementos solicitados pelo Tribunal.

No que se refere à segunda parte da recomendação sobre o desempenho, o artigo 22.º, n.º 7, do Regulamento «Disposições comuns» já autoriza a Comissão a aplicar as correções financeiras, caso conclua que houve uma falha grave na realização dos objetivos referentes apenas aos indicadores financeiros, aos indicadores de resultados e às principais etapas de execução estabelecidos no quadro de desempenho.

A Comissão considera que um maior alinhamento entre diferentes domínios políticos não deve comprometer as sinergias obtidas na gestão dos dois fundos da PAC: FEAGA e Feader. A importância de preservar as sinergias entre os dois pilares (FEAGA e Feader) foi reconhecida pelo legislador [considerando 4 do Regulamento (UE) n.º 1303/2013].

XI Terceiro travessão:

A Comissão não aceita esta recomendação.

A Comissão continuará a informar a autoridade orçamental em total transparência sobre a execução do programa, nomeadamente sobre os resultados do encerramento. Contudo, a Comissão não está em condições, nesta fase, de assumir qualquer compromisso específico em relação às propostas legislativas para o período pós-2020.

XI Quarto travessão:

A Comissão não aceita esta recomendação.

A Comissão está firmemente convicta de que a eliminação da sobreposição dos períodos de elegibilidade contribuirá para abrandar a execução das políticas, reduzirá a possibilidade de serem adotadas decisões relativamente a projetos plurianuais no último ano do período de execução, pelo facto de impor encargos administrativos adicionais, e causará perturbações a nível da transição entre períodos. No que diz respeito ao Feader, a eliminação da sobreposição afetaria negativamente a boa execução dos compromissos ambientais plurianuais, bem como os projetos de empresas em fase de arranque baseados em planos de negócios plurianuais.

XIII

Relativamente à política de coesão, os principais domínios pertinentes para o encerramento são a execução (referida no relatório final de execução), a legalidade e a regularidade das despesas (abordadas na declaração de encerramento e no relatório final de controlo) e, por último, a declaração final de despesas. Para estes domínios fundamentais, os prazos são indicados no regulamento. Em especial, a Comissão dispõe de um prazo de cinco meses para informar o Estado-Membro do seu parecer sobre o conteúdo do relatório final de execução e da declaração de encerramento.

Em relação ao desenvolvimento rural, os prazos principais são referidos na legislação (por exemplo, entrega dos documentos de encerramento, pagamento final). Contudo, não estão definidos alguns prazos que prevejam tempo suficiente para assegurar um encerramento correto e a proteção do orçamento da UE.

A Comissão elaborou orientações sobre o encerramento destinadas a clarificar a interpretação da Comissão sobre as disposições aplicáveis, bem como as suas expectativas.

No que se refere aos riscos específicos aquando do encerramento, identificados pelo Tribunal, a Comissão chamou a atenção das autoridades responsáveis pelos programas, incluindo as autoridades de auditoria, para esses riscos.

A Comissão aplicará correções financeiras sempre que necessário.

XIV Primeiro travessão:

A Comissão aceita a recomendação.

XIV Segundo travessão:

A Comissão aceita a recomendação.

XV

A Comissão observa que esta recomendação é dirigida aos Estados-Membros.

Introdução

02

Em relação ao período de 2007-2013, as políticas de coesão e de desenvolvimento rural dispõem de quadros jurídicos distintos, sistemas diferentes de governação dos programas, mecanismos de reembolso distintos e objetivos políticos próprios.

09

O encerramento é um requisito jurídico estabelecido nos regulamentos da UE.

De acordo com o quadro plurianual de controlo dos programas de 2007-2013 ao abrigo da política de coesão, os Estados-Membros deviam garantir a prevenção, deteção e correção de irregularidades ao longo de todo o período de programação. A Comissão aplicou correções financeiras suplementares nos casos em que detetou irregularidades adicionais ainda não corrigidas.

09 Primeiro travessão:

No domínio do desenvolvimento rural, no âmbito do apuramento financeiro anual, os organismos de certificação são convidados a apresentar aos serviços da Comissão um parecer sobre as contas anuais dos organismos pagadores, que a Comissão aceita nesta fase. Aquando do exercício de apuramento financeiro anual, a Comissão não tem de confirmar a legalidade e regularidade das despesas.

A legalidade e a regularidade das despesas são objeto de controlo adicional através do procedimento de apuramento de conformidade realizado de modo separado e independente do exercício de encerramento, tal como estabelecido pelo legislador.

Os procedimentos de apuramento da conformidade demoram cerca de dois anos, período de tempo necessário para garantir a transparência total do processo de arbitragem e para permitir a análise dos resultados e a determinação do risco para o orçamento da UE suscetível ser coberto por uma correção financeira líquida.

09 Segundo travessão:

As decisões ad hoc da Comissão resultantes do procedimento de apuramento da conformidade, asseguram que todas as despesas não elegíveis identificadas sejam excluídas do financiamento e do reembolso efetivo pelo orçamento da UE (correções financeiras líquidas). No setor agrícola, incluindo o desenvolvimento rural, todas as correções financeiras têm um efeito líquido sobre o financiamento da UE.

Além disso, no que respeita ao desenvolvimento rural, os Estados-Membros são obrigados a proceder à recuperação de despesas irregulares junto dos beneficiários e ao reembolso desse montante à Comissão, mesmo após o encerramento.

14

A DG REGIO e a DG EMPL estão em vias de cumprir o prazo do final do ano para a conclusão e validação dos respetivos manuais e procedimentos de encerramento.

Observações

19

O encerramento é um requisito jurídico estabelecido nos regulamentos da UE para o qual a Comissão se está a preparar da forma mais eficiente.

No que diz respeito ao período de programação de 2007-2013 no domínio da coesão, as autoridades dos Estados-Membros são convidadas a fornecer os documentos de encerramento à Comissão, o mais tardar, até 31 de março de 2017. A Comissão dispõe de um prazo de cinco meses para fornecer ao Estado-Membro o seu parecer sobre o relatório final de execução e a declaração de encerramento. O pagamento final só será efetuado após uma avaliação dos documentos de encerramento, do modo a garantir a ausência de erros materiais na declaração final de despesas.

No domínio do desenvolvimento rural, a Comissão deve respeitar todas as normas jurídicas estabelecidas pelo legislador, nomeadamente a independência do processo de encerramento relativamente ao procedimento de apuramento da conformidade aplicado para obter garantias sobre a legalidade e regularidade das despesas da PAC. A Comissão deve também respeitar a data-limite fixada para o pagamento do saldo, ou seja, seis meses após a receção dos documentos pertinentes. Os procedimentos de apuramento da conformidade demoram cerca de dois anos, período de tempo necessário para garantir a transparência total do processo de arbitragem e para permitir a análise dos resultados e a determinação do risco para o orçamento da UE suscetível ser coberto por uma correção financeira líquida.

Os diretores-gerais comunicam nos seus relatórios anuais de atividades as correções financeiras realizadas em cada ano, nomeadamente em relação aos programas encerrados dos períodos de programação 1994-1999 e 2000-2006. Estes relatórios são apresentados à autoridade orçamental no quadro do procedimento de quitação.

20

No domínio da coesão, foi criado um grupo de trabalho para elaborar as orientações de encerramento que incluiu alguns dos principais serviços da DG REGIO e da DG EMPL. As orientações e as respetivas alterações foram objeto de consulta interserviços e de várias consultas junto das autoridades nacionais.

A Comissão considera que o alinhamento das disposições nos domínios do desenvolvimento rural e da coesão não devem comprometer a coerência da execução da PAC. A importância de manter as sinergias obtidas entre os dois pilares (FEAGA e Feader foi reconhecida pelo legislador [considerando 4 do Regulamento (UE) n.º 1303/2013¹]. Em ambos os pilares da PAC, o apuramento da conformidade é separado do encerramento.

23

Todos os anos, a Comissão analisa os relatórios de controlo anuais e solicita medidas corretivas em caso de taxas de erro anuais significativas ou de risco residual cumulativo (taxas de risco residual aquando do encerramento).

A Comissão adotou igualmente uma política rigorosa de interrupções e suspensões de pagamentos intercalares nos casos em que foram detetadas deficiências graves. Tal deverá reduzir o volume de trabalho aquando do encerramento, dado que muitos problemas já foram identificados e corrigidos no decurso da execução.

24

No caso do desenvolvimento rural, o exercício de encerramento é um exercício de apuramento das contas do último ano de execução. O saldo final é calculado e pago no encerramento apenas no caso de todas as contas anuais do período de programação terem sido apuradas (apuramento financeiro).

A legalidade e a regularidade das despesas do Feader são asseguradas através do procedimento de apuramento da conformidade, independentemente do encerramento. Se, no decurso do procedimento de apuramento da conformidade forem identificadas deficiências a nível da gestão e do controlo das despesas, a Comissão aplica correções financeiras para as despesas incorridas mais de 24 meses antes da comunicação pela Comissão, em conformidade com o artigo 52.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013.

Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 19.

28

No caso dos fundos de coesão, os orçamentos anuais da Comissão encontram-se protegidos pelo pagamento de apenas 90% das despesas intermédias. Trata-se de uma regra comparável à da participação de 95% do Feader no final do período de programação [artigo 34.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013].

O Feader não prevê este sistema adicional de pré-financiamento apurado anualmente, pelo que não precisa de suspender a aplicação dos pagamentos intercalares antes de ser alcançado o limite de 95%.

29

O eventual reforço do alinhamento deve respeitar a necessidade de manter a coerência entre os dois pilares da PAC.

Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 20.

32

No domínio da política de coesão, a finalidade do encerramento está já claramente definida nos regulamentos para o período de 2014-2020.

33

No que se refere à política de coesão, o regulamento prevê um prazo de três anos, após o pagamento do saldo para conservação dos documentos comprovativos, podendo, durante esse período, ser realizadas auditorias e, consequentemente, aplicadas correções financeiras.

No tocante ao desenvolvimento rural, os beneficiários são obrigados a manter o investimento cofinanciado durante um período de cinco anos após o pagamento, caso contrário os Estados-Membros são obrigados a recuperar os montantes indevidamente gastos. A Comissão deve estar em condições de verificar o cumprimento dessas obrigações e de impor correções financeiras em caso de incumprimento.

Nas orientações para o encerramento dos programas de desenvolvimento rural para o período de 2007-2013, é claramente definido o prosseguimento das auditorias de conformidade independentemente do encerramento. As correções financeiras não influenciam o cálculo do saldo final. Os montantes das correções financeiras são estabelecidos nas decisões de apuramento da conformidade da Comissão e executados mediante ordens de cobrança (correções financeiras líquidas).

34

No domínio do desenvolvimento rural, não existe qualquer fundamento jurídico para impor correções financeiras baseadas numa taxa de erro estimada nem para reduzir a taxa de erro abaixo do limiar de materialidade. Tal só é possível através do procedimento de apuramento da conformidade, que a Comissão levará a cabo, se for caso disso.

Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 36.

35

No caso da política de coesão, a Comissão calcula o risco residual cumulativo ao longo do período de programação, contribuindo assim para a redução do risco de erro abaixo do nível de materialidade em qualquer momento do período em questão. As autoridades de auditoria são instadas a divulgar a taxa de risco residual no momento do encerramento e, se for caso disso, as autoridades responsáveis pelo programa são obrigadas a tomar as correções financeiras adicionais necessárias antes de apresentarem a sua declaração final de encerramento.

36

No atual quadro jurídico do desenvolvimento rural, as decisões de apuramento de conformidade podem continuar a ser tomadas mesmo após o encerramento do programa. Por conseguinte, o conceito de «taxa de risco residual» no momento do encerramento não é atualmente compatível com a legislação em que assenta o segundo pilar da PAC.

No entanto, todos os anos, o relatório anual de atividades da DG AGRI divulga, não apenas as taxas de erro estimadas das operações entre os Estados-Membros e os beneficiários como também a capacidade corretiva dos controlos ex post e dos procedimentos conducentes às recuperações junto dos beneficiários e às correções financeiras líquidas. A comparação entre ambos permite à Comissão chegar a uma conclusão sobre o risco residual anual para o orçamento da UE, após tidos em conta todos os controlos e correções.

A Comissão mantém a opinião expressa no relatório anual de atividades de 2015 da DG AGRI. Com efeito, no domínio da política de desenvolvimento rural, a necessidade de garantir a legalidade e regularidade deve ser ponderada em relação aos objetivos políticos ambiciosos que, por vezes, levam a uma conceção complexa das medidas. A situação permanece sob supervisão atenta e a Comissão está empenhada em ajudar os Estados-Membros a fazerem face às verdadeiras causas dos erros.

37

Todos os anos, o relatório anual de atividades da DG AGRI divulga uma taxa de erro ajustada e um montante estimado de risco no domínio do desenvolvimento rural. A taxa de erro ajustada é calculada a nível do organismo pagador e, em seguida, agregada ao domínio de atividade.

De acordo com as regras atuais que regem as despesas da PAC (incluindo o desenvolvimento rural), a garantia de legalidade e regularidade resulta do procedimento de apuramento da conformidade e não do cálculo de uma taxa de erro residual no momento do encerramento.

O procedimento de apuramento da conformidade é iniciado quando o organismo de certificação comunica que o total dos erros o nível do fundo é superior ao limiar de materialidade. As correções financeiras são aplicadas após confirmação das conclusões dos organismos de certificação.

38

Em relação aos programas de 2014-2020, são anualmente certificados nas contas blocos de despesas que serão objeto de aceitação ou regularização e posterior apreciação da sua legalidade e regularidade. As despesas já não são certificadas cumulativamente durante o período de programação, pelo que não é necessário calcular uma taxa de risco residual cumulativo ou solicitar um parecer de auditoria para todo o período de programação no momento do encerramento. No último ano do período, no domínio da coesão, as autoridades de auditoria devem facultar a respetiva taxa de risco residual anual e emitir o último parecer anual de auditoria com base na mesma. Em relação ao desenvolvimento rural, os organismos de certificação fornecerão as taxas de erro e as taxas de incumprimento no seu último parecer anual de auditoria.

39

O Parlamento Europeu e o Conselho são informados, nos relatórios anuais de atividades, sobre os progressos em relação ao encerramento dos programas de coesão e de desenvolvimento rural.

40

A Comissão sublinha que o processo de encerramento permitirá clarificar e resolver todas as questões em aberto relativas às atividades de controlo e aos resultados das auditorias, e considera que todo o trabalho de auditoria recolhido durante o período de programação e no momento do encerramento irá assegurar um nível de fiabilidade suficiente no encerramento, não sendo necessário efetuar os trabalhos de auditoria adicionais após essa data.

Relativamente ao período de 2007-2013, o plano de auditoria de 2015 e 2016 destina-se especificamente a verificar o grau de preparação dos Estados-Membros para o encerramento, incidindo na repetição das auditorias realizadas pelas autoridades competentes, mas incluindo também auditorias realizadas no âmbito de programas operacionais que envolvem risco e da fiabilidade das retiradas e recuperações comunicadas pelos Estados-Membros. Não se excluem, no entanto, as auditorias após o encerramento, em função da avaliação de eventuais riscos remanescentes detetados na sequência da análise dos documentos de encerramento.

43

A Comissão considera que a atual estrutura do procedimento de apuramento da conformidade garante uma proteção adequada dos interesses financeiros do orçamento da UE.

Ver também a resposta da Comissão ao ponto 24.

46

A Comissão considera que o processo de encerramento seria bastante mais moroso e exigiria um nível de recursos muito mais elevado se a apresentação de relatórios finais e a avaliação do programa tivessem de abranger o acompanhamento e a análise das realizações e dos resultados alcançados durante todo o período.

48

O atual quadro legislativo para a política de coesão de 2007-2013 não permite o condicionamento dos pagamentos aos resultados nem às realizações, uma vez que as orientações para o encerramento, na secção 5.2.6, exigem a comunicação sistemática de informações sobre os indicadores por eixo prioritário nos casos em que as realizações apresentem desvios em mais de 25% das metas estabelecidas, incluindo uma justificação sobre as razões pelas quais as metas não foram respeitadas e por que não foram tomadas ações corretivas nesse sentido.

Os Estados-Membros devem fornecer explicações e justificações sobre os desvios em matéria de cumprimento dos indicadores. Caso os referidos desvios revelem alguma das situações previstas no artigo 99.º do Regulamento Geral (irregularidades ou deficiências graves dos sistemas de gestão e controlo), poderá ser adotada uma correção financeira numa base casuística.

A abordagem orientada para as realizações e os resultados foi introduzida de uma forma mais ampla no período de 2014-2020 nos dois domínios de intervenção (ver ponto 52). Esta abordagem foi reforçada com a introdução de uma reserva de desempenho correspondente a 6% do orçamento do programa. O quadro de desempenho assenta, efetivamente, em elementos orientados para os resultados. O seu objetivo é incentivar os gestores dos programas e das prioridades a executar as tarefas sob o seu controlo. Irá contemplar os programas que estão bem encaminhados no sentido de cumprir os objetivos, através da atribuição da reserva de desempenho, mas irá também lançar medidas destinadas a prioridades ainda por cumprir. Estão previstas realizações intermédias que devem ser alcançadas até final de 2018 e metas que devem ser atingidas até final de 2023. A atribuição da reserva é condicionada à concretização das realizações intermédias estabelecidas a nível das prioridades do programa [artigo 20.º e artigo 22.º, n.º 2, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013]. Se os objetivos não forem alcançados, a Comissão pode igualmente aplicar correções financeiras relativas aos pagamentos efetuados para os resultados reais das realizações e resultados.

49

A Comissão considera que o ponto 3.5 das orientações de encerramento explica claramente como devem ser tratadas as operações não concluídas.

Relativamente às consequências financeiras do incumprimento dos objetivos definidos nos programas, a Comissão remete para as «Perguntas e respostas» sobre o encerramento², nomeadamente as respostas às perguntas 200 a 205, onde se explica que o Estado-Membro deve indicar no relatório final de execução os resultados do programa medidos pelos indicadores físicos e financeiros e deve fornecer informações sobre os indicadores. Só deve ser apresentada uma explicação e uma justificação se for detetado um desvio significativo, conforme exigido pelas orientações de encerramento.

Ver também a resposta da Comissão ao ponto 48.

50

A Comissão forneceu orientações aos Estados-Membros sobre a matéria, por exemplo, no âmbito do Comité de desenvolvimento rural, e do grupo de peritos em matéria de avaliação.

51

De acordo com as orientações de encerramento para a coesão, aquando da apresentação dos documentos de encerramento, os Estados-Membros têm de garantir que todos os projetos incluídos no encerramento dos programas estão operacionais, o que significa que os programas estão concluídos e ativos. A Comissão abre uma exceção para os projetos não operacionais e projetos escalonados que serão objeto de monitorização (anexos III, IV e V). Estes serão um complemento dos dados comunicados sobre a concretização das metas.

Mais especificamente, os projetos escalonados e a sua execução efetiva foram objeto de várias respostas no âmbito do documento «Perguntas e respostas» sobre o encerramento, ações de formação em matéria de encerramento e apoio específico prestado aos Estados-Membros no âmbito do grupo de trabalho para uma melhor execução.

No domínio do desenvolvimento rural, a comunicação de informações sobre a concretização das metas é apresentada no último relatório intercalar anual (o quadro G.3 apresentado pelos Estados-Membros indica o nível de cumprimento das referidas metas). As avaliações ex post terão em conta estes indicadores e a concretização das metas.

52

A Comissão remete para a sua resposta ao ponto 48.

O quadro de desempenho proporciona um mecanismo para controlar se a execução das prioridades está bem encaminhada. A reserva de desempenho constitui um incentivo para alcançar os objetivos intermédios, que são necessariamente uma condição prévia para a obtenção dos resultados esperados. A reserva de desempenho constitui apenas um dos elementos que apoiam uma maior ênfase nos resultados. O elemento central da orientação para os resultados é a lógica de intervenção incorporada em cada programa com os indicadores de realizações e de resultados associados.

A Comissão remete também para as observações do capítulo III do relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 2014.

A Comissão observa, ainda, que a avaliação ex post do programa só tem de estar concluída até 31 de dezembro de 2024 [artigo 57.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013]. Além disso, as conclusões decorrentes do relatório de execução de 2019 avaliarão os progressos alcançados a nível dos objetivos dos programas, bem como o seu contributo para a estratégia da União relativa a um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo. Esse exercício será também apoiado pela introdução da análise de desempenho.

54

A Comissão considera que a necessária responsabilidade e transparência na execução dos programas é anualmente assegurada nos relatórios anuais de atividades (RAA) das respetivas DG. Os RAA divulgam anualmente todos os dados financeiros e de desempenho relativos aos programas em questão.

55

Remete-se para as respostas da Comissão indicadas nos pontos 54 e 39.

56

As autoridades orçamentais receberão informações sobre os resultados do processo de encerramento de 2007-2013 no relatório anual de atividades das respetivas DG.

Resposta comum da Comissão aos pontos 57 e 58.

A Comissão reconhece que o encerramento deveria ocorrer o mais rapidamente possível, mas, ainda assim, os Estados-Membros necessitam de tempo para finalizar as suas ações antes da apresentação do processo de encerramento. Além disso, o encerramento só pode ter início no momento da apresentação dos respetivos documentos. A Comissão considera que é fundamental conceder tempo e recursos suficientes para as tarefas em causa.

Haverá sempre dois períodos de sobreposição dos trabalhos. Antes de terminar um período de trabalho já outro tem de começar. Senão, correr-se-ia o risco de haver uma lacuna entre os períodos de programação.

Os programas da política de coesão são difíceis de gerir e muitas situações mudam durante o período de programação de sete anos, o que pode causar atrasos na preparação e execução dos projetos. Um exemplo disso é a crise financeira de 2008, em que a Comissão autorizou os Estados-Membros a prorrogar o período de elegibilidade para permitir a conclusão de projetos que tinham sido adiados devido à crise. A prorrogação do período de elegibilidade para além do período de programação de sete anos dá aos Estados-Membros a possibilidade de concluir projetos em atraso e, por conseguinte, maximizar o impacto da contribuição do orçamento da União.

59

A Comissão salienta que o exercício de encerramento de 2014-2020 será simplificado mediante a aceitação anual das contas. Tratava-se de um objetivo específico do legislador, ao adotar as regras de 2014-2020 com base na experiência dos períodos anteriores.

O quadro financeiro define as autorizações orçamentais anuais, que são distribuídas por um período de sete anos. É natural que nos projetos plurianuais, os pagamentos não possam acompanhar exatamente o mesmo ritmo que os compromissos.

Resposta comum da Comissão aos pontos 60 a 62:

A Comissão salienta que os prazos mencionados pelo Tribunal são prazos legais previstos no regulamento geral para a coesão e estes são juridicamente vinculativos para a Comissão.

64

Importa salientar que a execução no terreno pode ocorrer independentemente da apresentação dos pagamentos da UE.

A seleção de projetos e as despesas no terreno dão uma imagem mais precisa da execução do que os pagamentos da UE. A taxa de seleção de projetos duplicou no primeiro semestre de 2016, entre 8% e 15%, o que demonstra o arranque da execução no terreno. Até junho de 2016, 48 mil milhões de euros de fundos da UE já foram concedidos a cerca de 200 000 projetos concretos que estão já a ser implementados no terreno. Mais de 68 mil milhões de euros, incluindo o cofinanciamento nacional, foram já investidos na economia real e estão a gerar emprego e crescimento em toda a Europa. Alguns países superam significativamente estes valores (por exemplo, a Irlanda, a Suécia, a Dinamarca e a Finlândia). Os montantes de pré-financiamento transferidos cobrem, em grande medida, as despesas no terreno. Embora a sobreposição dos períodos possa não ajudar, as diferenças significativas entre os Estados-Membros no que diz respeito à execução indicam que existem outros fatores mais pertinentes a este respeito (por exemplo, a capacidade administrativa).

65

A Comissão considera que as disposições transitórias e os períodos que se sobrepõem são necessários a fim de assegurar o prosseguimento regular das políticas e uma melhor execução do programa. A prorrogação adicional (de n+2 para n+3) proporcionou mais flexibilidade para executar programas e assegurar a concretização de objetivos políticos. A sobreposição dos períodos diminui a pressão sobre os recursos e reduz os picos do volume de trabalho.

A Comissão recorda que o encerramento é um requisito jurídico previsto na regulamentação da UE para o qual as direções-gerais se preparam da forma mais eficiente, num contexto de redução de pessoal, mas a elaboração de estimativas de custos ou o acompanhamento dos custos de encerramento não são consideradas pertinentes nem desejáveis. A Comissão não comunica informações sobre quaisquer custos de atividades específicas, mas sim sobre os custos administrativos globais do conjunto das suas atividades.

Desde 2014, que a Comissão tem vindo a chamar a atenção dos Estados-Membros para a importância dos recursos atribuídos ao encerramento, através de várias reuniões com os Estados-Membros (ou seja, reuniões do grupo de homólogos, e reuniões anuais de coordenação) e de ações de formação e seminários facultados a todos os Estados-Membros sobre o encerramento dos programas de 2007-2013 no domínio da coesão.

No contexto da gestão partilhada, os recursos atribuídos ao encerramento são da responsabilidade dos Estados-Membros; estes são responsáveis pelas respetivas atividades de planeamento e monitorização.

66

Para ambos os domínios de intervenção, estão igualmente disponíveis recursos de assistência técnica ao exercício de encerramento, podendo financiar atividades relacionadas com o encerramento independentemente do período (ou seja, os recursos de assistência técnica para 2014-2020 estão igualmente disponíveis para realizar atividades de encerramento para o período de 2007-2013).

A Comissão considera igualmente que os prazos recomendados nas orientações de encerramento visam ajudar as diferentes autoridades a executar o seu trabalho em tempo útil no prazo regulamentar de encerramento.

Se o período de sobreposição for reduzido, as pressões de tempo e de carga de trabalho aumentarão ainda mais.

67

A questão da reorganização administrativa das autoridades nacionais foi suscitada durante os seminários organizados nos Estados-Membros em que a Comissão tem vindo a reiterar a necessidade de dispor de pessoal específico para gerir os trabalhos de encerramento.

Ver também as respostas da Comissão aos pontos 65 e 66.

68

A Comissão observa que o processo de encerramento para o período de programação de 2014-2020 será mais simplificado devido à aprovação das contas anuais e a um exame mais aprofundado dos aspetos da legalidade e regularidade. Em especial, o último ano centrar-se-á exclusivamente no encerramento do bloco de despesas certificadas relativas ao último exercício contabilístico.

69

A Comissão remete para a sua reposta ao ponto 20.

70

A fim de regulamentar as disposições transitórias, haverá sempre a necessidade de observar as regras aplicáveis aos dois diferentes períodos de programação e, muito provavelmente, algumas disposições específicas (em termos de derrogações) para especificar melhor ou autorizar determinados compromissos ou utilização dos fundos.

75

Em 2016, a Comissão continuou a prestar assistência específica às autoridades dos Estados-Membros que a solicitaram (reuniões de encerramento de 2015 e 2016 em reuniões de grupos homólogos com autoridades responsáveis pela auditoria e prestação de esclarecimentos adicionais por escrito).

No que diz respeito ao Feader, foi elaborado o documento «Perguntas e respostas», que abordava as questões mais comuns e os temas suscitados pelos Estados-Membros. Além da conferência de encerramento, em 2015, realizou-se outra reunião de dois dias com um grupo de peritos, destinada a organismos pagadores e organismos de certificação.

77

Nem todos os aspetos dos procedimentos contraditórios entre a Comissão e os Estados-Membros são referidos a nível do regulamento geral para a coesão, no entanto estes foram abordados nas orientações de encerramento.

A fim de acelerar o processo, as orientações de encerramento proporcionam aos Estados-Membros um prazo de dois meses para responderem às perguntas da Comissão, acrescidos de dois meses suplementares, se tal for solicitado.

Os pagamentos aos beneficiários são tratados no regulamento para o período de 2007-2013 (artigo 80.º do Regulamento Geral), apesar de o número de dias não ser indicado, é referido que devem ser feitos o mais rapidamente possível e na íntegra. O regulamento relativo ao período de 2014-2020 estabeleceu um prazo de 90 dias para efetuar os pagamentos aos beneficiários.

A DG REGIO está atualmente a adotar decisões sobre os restantes grandes projetos, com a intenção de os concluir até ao final de 2016.

78

As orientações de encerramento para a coesão (ponto 5.2) indicam um prazo, tanto para a Comissão como para os Estados-Membros, no que se refere às observações sobre o relatório final. Além disso, as orientações de encerramento preveem que, se o Estado-Membro não conseguir melhorar o relatório final, este será rejeitado pela Comissão, que procederá ao encerramento com base nos documentos disponíveis. Ao mesmo tempo, a Comissão pode aplicar correções financeiras ao abrigo do artigo 99.º do Regulamento Geral. Esta possibilidade de rejeição do relatório pela Comissão e a possibilidade de aplicar correções financeiras constitui um incentivo para os Estados-Membros darem uma resposta atempada aos pedidos da Comissão.

79

A Comissão remete para a sua resposta ao ponto 78.

No domínio do desenvolvimento rural, a apreciação do último relatório de execução anual não adia o processo de encerramento. O saldo pode ser pago quando todas as contas forem apuradas e o relatório de execução anual for considerado admissível.

81

A Comissão remete para a sua resposta ao ponto 78.

82

Um Estado-Membro pode ter despesas que excedem ou não a dotação do programa, em função das condições de execução e da abordagem a seguir em relação ao excesso de despesas. Esta decisão deve ser tomada antes da data final de elegibilidade, ou seja, 31 de dezembro de 2015.

Resposta comum da Comissão aos pontos 84 e 85.

Em conformidade com o disposto no artigo 80.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006, os Estados-Membros devem assegurar que os beneficiários recebem, o mais rapidamente possível e na íntegra, o montante total da participação pública. Esta é a mensagem que a Comissão transmitiu aos Estados-Membros durante os seminários de encerramento. Esta questão foi resolvida no período de programação de 2014-2020 [o artigo 132.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013, que estabelece que, sob reserva da disponibilidade de fundos por conta do pré-financiamento inicial e anual e dos pagamentos intercalares, a autoridade de gestão deve assegurar que o beneficiário recebe na íntegra o montante total da despesa pública elegível e, o mais tardar, no prazo de 90 dias a contar da data de apresentação do pedido de pagamento pelo beneficiário].

86

A Comissão considera que os Estados-Membros mencionados no exemplo na caixa 2 tinham utilizado uma abordagem prudente para os pagamentos aos beneficiários do FSE (pagamento do saldo aos beneficiários apenas após verificação pormenorizada de todas as despesas) ou tinham pago adiantamentos a pedido dos beneficiários que permitiram a boa execução dos projetos em causa.

Além disso, a Comissão sublinha que foram tomadas medidas para evitar atrasos de pagamentos durante o período de programação de 2014-2020 (ver resposta da Comissão ao ponto 85).

89

As orientações visam clarificar a interpretação da Comissão sobre as disposições aplicáveis, bem como as suas expectativas; não podendo, por conseguinte, ser consideradas como um requisito adicional. Fornecem também algumas recomendações aos Estados-Membros que, se forem seguidas, deverão facilitar o processo de encerramento. Desta forma, as orientações asseguram aos Estados-Membros uma maior coerência e transparência das regras e, como tal, dão-lhes garantias no que respeita aos requisitos de encerramento da Comissão. Estabelecem um entendimento comum sobre a forma como a Comissão interpreta o regulamento que deverá contribuir para evitar conflitos durante o processo de encerramento entre a Comissão e o Estado-Membro. As orientações só são vinculativas para a Comissão, não para os Estados-Membros.

90

A Comissão salienta que a maioria das autoridades consultadas considera que as orientações não impõem requisitos adicionais.

Além disso, estas questões não constituem novas exigências; no entanto, havia necessidade de clarificação de determinadas informações, a fim de reforçar a garantia sobre determinadas questões, bem como sobre a legalidade e regularidade no momento do encerramento.

91

A clarificação relativa à conclusão da operação e a sua funcionalidade no encerramento tem por objetivo (na aceção do artigo 57.º do regulamento geral) a utilização efetiva dos fundos da UE para os objetivos definidos nos programas. O conceito e o tratamento de projetos não funcionais já foram aplicados aquando do encerramento dos programas de 2000-2006.

No que se refere à taxa de risco residual, as orientações de encerramento clarificam que, para efeitos do parecer de auditoria elaborado pela autoridade de auditoria no encerramento, esta última pode tomar em conta as correções financeiras aplicadas antes da apresentação dos documentos de encerramento. A própria Comissão calcula a taxa de erro cumulativa desde 2011, uma condição para a reserva formulada nos relatórios anuais de atividades. Deste modo, reduz os riscos de encerramento e fornece informações sobre o nível de erros remanescente nas despesas certificadas cumulativas (ver ponto 91).

O conceito de faseamento estava previsto nas orientações de encerramento desde a sua adoção pela primeira vez. O escalonamento dos projetos é motivado pela necessidade de assegurar a continuidade dos investimentos entre os períodos de programação, para reduzir o ciclo de procura de investimento artificial (o que resultará em preços elevados) que o ciclo de programação de sete anos implica, e assegurar o cumprimento do objetivo final.

A Comissão considera que as orientações de encerramento clarificam de forma adequada as regras específicas para o escalonamento de projetos de pequena dimensão, e não irão complicar o processo de encerramento.

No que respeita aos instrumentos financeiros, a decisão de alteração sobre as orientações de encerramento da Comissão não afeta as disposições do Regulamento (CE) n.º 1083/2006, segundo as quais a contribuição dos fundos para instrumentos financeiros deve ser paga, o mais tardar, em 31 de dezembro de 2015. Por conseguinte, as orientações só prestaram esclarecimentos à luz das regras existentes. Ver resposta da Comissão ao ponto 6.45 e a recomendação n.º 3 do relatório anual do Tribunal de 2015.

Resposta comum da Comissão aos pontos 98 e 99:

Os prazos recomendados nas orientações de encerramento da Comissão para o domínio da coesão têm por objetivo ajudar as diferentes autoridades a executar o seu trabalho em devido tempo.

É da responsabilidade dos Estados-Membros garantir a divisão adequada das tarefas e a coordenação no âmbito da administração nacional.

Resposta comum da Comissão aos pontos 100 e 101.

No documento «Perguntas e respostas» sobre o encerramento destinado aos Estados-Membros (questão 98), a Comissão reconhece que este lapso de tempo deve ser tido em conta pela autoridade de gestão em relação aos instrumentos financeiros, a fim de permitir que a autoridade de certificação e a autoridade de auditoria concluam o seu trabalho em devido tempo. Foi recomendado que a autoridade de certificação apresentasse o último pedido de pagamento intercalar (incluindo as despesas que serão certificadas no encerramento) à autoridade de auditoria até 30 de junho de 2016 para esta poder executar os trabalhos de auditoria necessários. A Comissão forneceu instruções específicas às autoridades de auditoria a este respeito, por exemplo, na reunião do grupo de homólogos, realizada em Riga, em setembro de 2015.

105

A Comissão já presta especial atenção à validação das alterações em relação a taxas de erro anteriormente comunicadas. Para os programas operacionais que envolvem maiores riscos, está a ser desenvolvido um trabalho de auditoria específico antes do encerramento.

O Tribunal examinou a avaliação pela Comissão das taxas de erro divulgadas nos relatórios anuais de controlo fornecidos pelas autoridades nacionais desde 2010.

107

Em conformidade com o artigo 78.º, n.º 6, do Regulamento (CE) n.º 1083/2006, a contribuição de fundos para instrumentos financeiros está incluída nos pedidos de pagamento à Comissão. De acordo com as orientações da Comissão, estas despesas devem ser sempre incluídas no âmbito da população auditada. Além disso, tal como previsto na metodologia da auditoria acordada, as respetivas autoridades podem realizar auditorias temáticas a instrumentos financeiros que abrangem tanto a constituição do fundo como a execução efetiva dos projetos, através do controlo de uma amostra de operações a nível dos intermediários financeiros e/ou dos beneficiários finais. As autoridades de auditoria, para efeitos da declaração de encerramento, terão de obter e fornecer garantias quanto à legalidade e regularidade não só da contribuição do PO paga aos fundos responsáveis pela execução dos instrumentos financeiros mas também da utilização da contribuição do programa operacional através de operações subjacentes executadas pelos beneficiários finais.

No que diz respeito ao Feader, a Comissão exigiu que os organismos de certificação confirmassem, em relação ao último apuramento de contas, as despesas elegíveis para os instrumentos financeiros.

A Comissão remete para a sua reposta ao ponto 100.

108

No que respeita ao desenvolvimento rural, os organismos pagadores e os organismos de certificação deverão verificar a utilização efetiva da prestação anterior antes de efetuarem o pagamento seguinte. Além disso, os requisitos em matéria de apresentação de relatórios, estabelecidos nos termos do artigo 46.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013, também asseguram a correta execução e a boa gestão financeira.

Resposta comum da Comissão aos pontos 109 e 110.

As normas nacionais e internacionais exigem que os adiantamentos sejam pagos com a assinatura do contrato. O pagamento do adiantamento é, por conseguinte, uma condição prévia para o início da execução de obras e serviços.

111

Os adiantamentos contratuais só são considerados elegíveis se forem pagos de acordo com as regras nacionais e as práticas habituais de mercado. Por conseguinte, é improvável que estes constituam percentagens elevadas, devendo, neste caso, existir uma justificação baseada no mercado.

A Comissão estabeleceu que os pagamentos adiantados só são elegíveis se o valor material da execução correspondente for, pelo menos, igual aos adiantamentos no momento do encerramento. Trata-se de um elemento a verificar já através das verificações de gestão. A este respeito, as autoridades nacionais devem verificar se os pagamentos são efetuados com base na decisão de concessão e se foram convertidos em obras ou serviços efetivos.

Esta questão já foi clarificada durante o período de programação de 2000-2006.

A garantia de auditoria prestada pelas autoridades de auditoria no encerramento também irá abranger a questão dos adiantamentos contratuais e o facto de as autoridades de gestão terem verificado a sua elegibilidade, tal como recordado a todas as autoridades de auditoria durante a reunião anual de coordenação com as autoridades de auditoria de 2016 e na reunião do grupo de homólogos, em setembro de 2016 (ver ponto 113).

Resposta comum da Comissão aos pontos 114 e 115.

A Comissão relembra que a obrigação de notificar os auxílios estatais é da competência dos Estados-Membros e que a decisão da Comissão sobre um grande projeto não é uma decisão sobre a conformidade do grande projeto com as regras em matéria de auxílios estatais.

No entanto, apenas para um número limitado de grandes projetos é necessária uma notificação de auxílio estatal (não é necessária a notificação, por exemplo, se não se tratar um auxílio estatal ou se o projeto for abrangido pelo âmbito de aplicação de um regulamento de isenção por categoria ou de um regime de auxílios aprovado).

Além disso, deve ser feita uma distinção entre a situação antes e depois do acórdão Leipzig-Halle e entre os períodos de programação de 2007-2013 e 2014-2020.

A Comissão refere, ainda, que a DG COMP foi consultada em consultas formais interserviços pela DG REGIO sobre as decisões relativas a grandes projetos já antes do final de 2012, embora não de forma sistemática.

Na sequência do acórdão Leipzig-Halle, a DG REGIO e a DG COMP reforçaram a sua cooperação no contexto da avaliação da candidatura de grandes projetos. A Comissão sublinha que não existe um grande projeto para o qual a Comissão tenha tomado uma decisão que aprovasse o financiamento do FEDER ou do FC nos últimos anos e para o qual tenha sido tomada posteriormente uma decisão de indeferimento nos termos das regras em matéria de auxílios estatais. Este facto demonstra o bom funcionamento na prática dos acordos de cooperação instaurados.

Conclusões e recomendações

Recomendação 1

A Comissão não aceita esta recomendação.

A Comissão não está em condições, nesta fase, de assumir qualquer compromisso específico em relação às propostas legislativas para o período pós-2020.

Foi já realizado um esforço significativo para harmonizar as regras relativas aos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento para o período de 2014-2020, tanto para os exercícios anuais como para o encerramento. A Comissão procurará continuar a harmonizar as disposições regulamentares entre os fundos, nomeadamente no que respeita à terminologia, fiabilidade e procedimentos de encerramento, sempre que tal permita melhorar a gestão dos fundos da UE e contribuir para uma aplicação mais simples e mais eficaz a nível dos Estados-Membros e das regiões.

A Comissão considera que o alinhamento das disposições nos domínios do desenvolvimento rural e da coesão não devem comprometer a coerência da execução da PAC. A importância de manter as sinergias obtidas entre os dois pilares (FEAGA e Feader foi reconhecida pelo legislador [considerando 4 do Regulamento (UE) n.º 1303/2013³]. Em ambos os pilares da PAC, o apuramento da conformidade é separado do apuramento financeiro anual.

Resposta comum da Comissão aos pontos 119 e 120.

No que respeita ao desenvolvimento rural, a Comissão não encontrou quaisquer queixas sobre o desfasamento em relação às expectativas dos Estados-Membros. O exercício de encerramento é uma resolução de questões financeiras. Trata-se de um exercício distinto do apuramento da conformidade.

Em conformidade com a legislação aplicável [artigo 52.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013], os procedimentos de apuramento da conformidade abrangem um período de 24 meses antes da abertura do inquérito. Os Estados-Membros conhecem a estrutura do sistema. Estão devidamente informados sobre o período abrangido por cada inquérito. Além disso, no anterior período de programação, no domínio do desenvolvimento rural, foram adotadas correções financeiras após o encerramento do período de 2000-2006. Os Estados-Membros não puseram em causa a calendarização das decisões de correção financeira.

121

Em relação às despesas da PAC, nomeadamente no domínio do desenvolvimento rural, a distinção entre, por um lado, o apuramento financeiro anual e os procedimentos de encerramento e, por outro lado, o procedimento de apuramento da conformidade, foi estabelecida pelo legislador para o período de 2007-2013 e confirmada para o período de 2014-2020. A distinção entre a contabilização e as questões de legalidade e regularidade demonstrou ser eficaz e eficiente.

122

A Comissão considera que a comunicação de informações específicas sobre o resultado final de encerramento para o período do programa, no seu conjunto, pode realizar-se no contexto do relatório anual de atividades da respetiva Direção-Geral.

123

A Comissão remete para a sua resposta aos pontos 40 e 54.

No domínio da política de coesão, os relatórios anuais de atividades fornecem informações pormenorizadas sobre os processos internos aplicados para garantir uma gestão adequada dos riscos relacionados com a legalidade e regularidade das operações subjacentes, tendo em conta o caráter plurianual dos programas, bem como a natureza dos pagamentos em causa. Neste contexto, para o período de 2007-2013, o objetivo do controlo é assegurar que o risco residual cumulativo de cada programa não excede 2%, cumulativamente, com base em todos os resultados disponíveis em matéria de auditoria. Relativamente ao período de 2014-2020, o regulamento introduz a aceitação anual das contas e, por conseguinte, a aceitação anual pela Comissão de blocos de despesas legais e regulares, assim como a aprovação de um relatório final de execução de cada programa, como condição para a aceitação do saldo final.

No que diz respeito ao Feader, 2007-2013 e 2014-2020, o legislador previu para o encerramento, com base no apuramento financeiro anual das contas, a possibilidade de aplicação de correções financeiras através de auditorias de conformidade após o pagamento do saldo final. Os relatórios anuais de atividades continuarão a fornecer dados sobre a execução das medidas de desenvolvimento rural e a comunicar informações sobre a conformidade com base nos exercícios de apuramento financeiro anual e nos resultados das auditorias de conformidade.

A Comissão não está em condições, nesta fase, de assumir qualquer compromisso específico em relação às propostas legislativas para o período pós-2020.

125

No domínio do desenvolvimento rural, a Comissão estabeleceu processos destinados a garantir a gestão adequada dos riscos relativos à legalidade e regularidade das operações subjacentes, tendo em conta o caráter plurianual dos programas, bem como a natureza dos pagamentos em causa com o objetivo de o risco remanescente para o orçamento da UE não exceder 2%.

A legalidade e a regularidade das despesas são objeto de controlo através do procedimento de apuramento de conformidade realizado de modo separado e independente do exercício de encerramento. Na sequência de um procedimento de apuramento de conformidade, são impostas as correções financeiras.

No atual quadro jurídico, as decisões de apuramento de conformidade podem continuar a ser tomadas mesmo após o encerramento do programa.

Resposta comum da Comissão aos pontos 126 e 127.

Para o período de 2007-2013, não existe, de facto, qualquer base jurídica que permita à Comissão associar diretamente o pagamento do saldo final no momento do encerramento aos resultados concretos a nível do programa/eixo prioritário.

O facto de não haver uma estreita relação normativa entre o desempenho e os pagamentos não significa que a apreciação e a avaliação de desempenho dos programas não tenham lugar.

Para o período de 2014-2020, o quadro de desempenho instituído vai estabelecer uma relação entre os pagamentos e a concretização das realizações e dos resultados a nível do eixo prioritário.

Recomendação 2

A Comissão não aceita esta recomendação.

A Comissão não está em condições, nesta fase, de assumir qualquer compromisso específico em relação às propostas legislativas para o período pós-2020.

No domínio da política de coesão, as regras em vigor para o período de programação 2014-2020 já preveem os elementos solicitados pelo Tribunal no âmbito dos dois travessões.

No que se refere à segunda parte da recomendação sobre o desempenho, o artigo 22.º, n.º 7, do Regulamento «Disposições comuns» já autoriza a Comissão a aplicar as correções financeiras, caso conclua que houve uma falha grave na realização dos objetivos referentes apenas aos indicadores financeiros, aos indicadores de resultados e às principais etapas de execução estabelecidos no quadro de desempenho.

A Comissão considera que um maior alinhamento entre diferentes domínios políticos não deve comprometer as sinergias obtidas na gestão dos dois fundos da PAC: FEAGA e Feader. A importância de preservar as sinergias entre os dois pilares (FEAGA e Feader) foi reconhecida pelo legislador [considerando 4 do Regulamento (UE) n.º 1303/2013⁴].

Recomendação 3

A Comissão não aceita esta recomendação.

A Comissão continuará a informar a autoridade orçamental em total transparência sobre a execução do programa, nomeadamente sobre os resultados do encerramento. Contudo, a Comissão não está em condições, nesta fase, de assumir qualquer compromisso específico em relação às propostas legislativas para o período pós-2020.

129

A Comissão está vinculada pelo quadro jurídico em vigor, aprovado pelo legislador.

A sobreposição entre dois períodos é necessária, dado que muitas operações levam vários anos a ser executadas e haverá sempre uma fase de arranque e uma fase de conclusão.

Os serviços da Comissão incentivaram os Estados-Membros a reforçar as suas capacidades relacionadas com o encerramento e a utilizarem, para o efeito, as dotações para assistência técnica do período de 2007-2013 ou de 2014-2020.

O processo de encerramento começou a ser preparado antes do termo do período de elegibilidade e iniciou o seu pleno curso logo após decorrido o referido período. Com efeito, foram concedidos aos Estados-Membros dois anos suplementares (três anos, no caso dos programas do período 2014-2020) para a execução dos seus programas. Tal permite uma melhor gestão e absorção dos programas, tendo em conta a necessidade de serem executados projetos plurianuais, reduz a pressão e a carga de trabalho para as autoridades envolvidas e permite uma melhor transição entre períodos.

130

A Comissão está firmemente convicta de que interrupção da sobreposição de períodos de elegibilidade resultará numa menor execução das políticas.

131

O prazo mais curto previsto para o desenvolvimento rural pode ser explicado pelo facto de a certificação e o processo de apuramento de contas existir há mais de uma década e, em termos gerais, poder dizer-se que os organismos de certificação e os organismos pagadores compreendem os requisitos.

A Comissão considera que há necessidade de equilíbrio entre a redução dos encargos administrativos e a garantia oferecida quanto à legalidade e regularidade das despesas.

Recomendação 4

A Comissão não aceita esta recomendação.

A Comissão está firmemente convicta de que a eliminação da sobreposição dos períodos de elegibilidade contribuirá para abrandar a execução das políticas, reduzirá a possibilidade de serem adotadas decisões relativamente a projetos plurianuais no último ano do período de execução, pelo facto de impor encargos administrativos adicionais, e causará perturbações a nível da transição entre períodos. No que diz respeito ao Feader, a eliminação da sobreposição afetaria negativamente a boa execução dos compromissos ambientais plurianuais, bem como os projetos de empresas em fase de arranque baseados em planos de negócios plurianuais.

133

A Comissão considera que estão estabelecidos prazos para todos os principais domínios pertinentes para o encerramento.

Relativamente à política de coesão, os principais domínios pertinentes para o encerramento são a execução (referida no relatório final de execução), a legalidade e a regularidade das despesas (abordadas na declaração de encerramento e no relatório final de controlo) e, por último, a declaração final de despesas. Para estes domínios, os prazos são indicados no regulamento. Em especial, a Comissão dispõe de um prazo de cinco meses para informar o Estado-Membro do seu parecer sobre o conteúdo do relatório final de execução e da declaração de encerramento. Relativamente aos grandes projetos no período de 2007-2013, continuam por aprovar menos de 2% desses projetos.

Em relação ao desenvolvimento rural, os prazos principais são referidos na legislação (por exemplo, entrega dos documentos de encerramento, pagamento final). Contudo, não estão definidos alguns prazos que prevejam tempo suficiente para assegurar um encerramento correto e a proteção do orçamento da UE.

Recomendação 5

A Comissão observa que esta recomendação é dirigida aos Estados-Membros.

Recomendação 6

A Comissão aceita esta recomendação.

A Comissão procede atualmente ao tratamento das decisões sobre os restantes grandes projetos relativos ao período de 2007-2013 com vista à sua adoção, na medida do possível, até ao final de 2016. Foram definidos procedimentos para adotar decisões relativas a grandes projetos no prazo de três meses, como exigido pela regulamentação. De todos os grandes projetos referentes ao período de 2007-2013, continuam por aprovar menos de 2%.

No que diz respeito ao período de programação de 2014-2020, a Comissão acelerou o tratamento dos grandes projetos que estão atualmente a ser aprovados, em média, em 110 dias.

Resposta comum da Comissão aos pontos 134 e 135.

Em geral, as orientações sobre o encerramento não podem ser consideradas requisitos adicionais, destinam-se antes clarificar a interpretação da Comissão sobre as disposições aplicáveis, bem como as suas expectativas. Fornecem também algumas recomendações aos Estados-Membros que, se forem seguidas, deverão facilitar o processo de encerramento. Desta forma, as orientações asseguram aos Estados-Membros uma maior coerência e transparência das regras e, como tal, dão-lhes garantias no que respeita aos requisitos de encerramento da Comissão.

A Comissão observa que o Tribunal considera esse esclarecimento útil e adequado, por exemplo, para a taxa de risco residual (ver pontos 123 e 135).

A Comissão explicou a sua posição quanto à possibilidade jurídica oferecida no artigo 78.º, n.º 6, do regulamento geral para o período de 2007-2013, ou seja, considerar despesas elegíveis para os instrumentos financeiros no momento do encerramento. Ver resposta da Comissão à recomendação n.º 3 do relatório anual do Tribunal de 2015.

A Comissão remete igualmente para a sua resposta ao ponto 89.

A Comissão considera que as orientações de encerramento clarificam de forma adequada as regras específicas para o escalonamento de projetos de pequena dimensão, e não irão complicar o processo de encerramento.

137

A Comissão considera que a preparação interna para o encerramento está no bom caminho a fim de garantir um processo de encerramento sem problemas.

É da responsabilidade dos Estados-Membros garantir a divisão adequada das tarefas e a coordenação no âmbito da administração nacional.

138

A Comissão sublinha que, para o encerramento do período de programação de 2007-13, o risco de reduções injustificadas das taxas de erro finais comunicadas pelos Estados-Membros é atenuado pela emissão dos relatórios de controlo anuais e a aplicação de correções financeiras nos casos em que as taxas de erro residual são superiores ao nível de materialidade. A Comissão analisa exaustivamente e valida as taxas de erro comunicadas pelas autoridades de auditoria no período e no momento do encerramento. Este processo é revisto anualmente pelo Tribunal de Justiça.

Resposta comum da Comissão aos pontos 139 e 140.

Importa salientar que apenas para um número limitado de grandes projetos é necessária uma notificação de auxílio estatal (não é necessária a notificação, por exemplo, se não se tratar de um auxílio estatal ou se o projeto for abrangido pelo âmbito de aplicação de um regulamento de isenção por categoria ou de um regime de auxílios aprovado).

A Comissão remete para a sua resposta à recomendação 4 no Relatório Especial n.º 24/2016.

No que diz respeito à verificação da conformidade de grandes projetos com as regras em matéria de auxílios estatais, a Comissão rejeitou a recomendação, uma vez que considera que tal é contrário aos objetivos prosseguidos pela Comissão através das orientações dadas aos Estados-Membros em 2012, ou seja, não analisar sistematicamente os projetos aprovados antes dessa data, deixando aos Estados-Membros a possibilidade de notificar ou não, e proporcionar estabilidade aos Estados-Membros e aos beneficiários no que diz respeito ao tratamento de tais projetos.

141

Relativamente ao desenvolvimento rural, a Comissão está ciente de que, tal como para qualquer outra medida gerida por um organismo pagador, o risco de declaração de despesas inelegíveis se encontra presente nos instrumentos financeiros.

No entanto, a Comissão gostaria de sublinhar que, já em anteriores auditorias, alertou os Estados-Membros no sentido de se verificarem eventuais despesas irregulares.

Já estão previstas auditorias destinadas ao encerramento dos fundos de garantia, que podem dar origem a correções financeira, se necessário.

No que se refere à elegibilidade das despesas relativas aos instrumentos financeiros e adiantamentos contratuais, já foram prestados esclarecimentos específicos às autoridades nacionais para a garantia das mesmas no momento do encerramento.

No domínio da política de coesão, a Comissão remete para a sua resposta aos pontos 100 e 107.

Recomendação 7

A Comissão aceita esta recomendação.

No que se refere à elegibilidade das despesas relativas aos instrumentos financeiros e adiantamentos contratuais, já foram prestados esclarecimentos específicos às autoridades nacionais para a garantia das mesmas no momento do encerramento.

1«No que se refere à política agrícola comum (PAC), já foram obtidas sinergias consideráveis através da harmonização e do alinhamento das regras de gestão e de controlo para o primeiro pilar (Fundo Europeu Agrícola de Garantia — FEAGA) e para o segundo pilar (Feader). A estreita ligação entre o FEAGA e o Feader deverá ser mantida, e as estruturas já criadas nos Estados-Membros deverão ser preservadas».

2http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/guidelines/closure_2007_2013/qa_closure20072013_en.pdf

3«No que se refere à política agrícola comum (PAC), já foram obtidas sinergias consideráveis através da harmonização e do alinhamento das regras de gestão e de controlo para o primeiro pilar (Fundo Europeu Agrícola de Garantia — FEAGA) e para o segundo pilar (Feader). A estreita ligação entre o FEAGA e o Feader deverá ser mantida, e as estruturas já criadas nos Estados-Membros deverão ser preservadas».

4«No que se refere à política agrícola comum (PAC), já foram obtidas sinergias consideráveis através da harmonização e do alinhamento das regras de gestão e de controlo para o primeiro pilar (Fundo Europeu Agrícola de Garantia — FEAGA) e para o segundo pilar (Feader). A estreita ligação entre o FEAGA e o Feader deverá ser mantida, e as estruturas já criadas nos Estados-Membros deverão ser preservadas».

QJ-AB-16-035-PT-E    ISSN 1977-5822

No final de um período de programação, os programas de coesão e de desenvolvimento rural têm de ser encerrados e objeto de liquidação financeira. Quer a Comissão quer os Estados-Membros têm a seu cargo tarefas e responsabilidades específicas no processo de encerramento. Na presente auditoria, o Tribunal examinou se as normas e os procedimentos aplicáveis ao encerramento proporcionam à Comissão e aos Estados-Membros um quadro para um encerramento eficiente e oportuno dos programas. No cômputo geral, o Tribunal concluiu que as orientações da Comissão para o encerramento do período de 2007-2013, tanto na coesão como no desenvolvimento rural, proporcionam um quadro adequado para uma preparação eficaz do encerramento pelos Estados-Membros, mas identificou algumas insuficiências e riscos que carecem de resolução durante o exercício de encerramento. O Tribunal formula igualmente um conjunto de recomendações relativas ao quadro legislativo pós-2020.