EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1

Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx

Webbplats: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2017

Print | ISBN 978-92-872-6756-6 | ISSN 1831-0990 | doi:10.2865/336271 | QJ-AB-16-035-SV-C
PDF | ISBN 978-92-872-6717-7 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/488596 | QJ-AB-16-035-SV-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6772-6 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/02166 | QJ-AB-16-035-SV-E

© Europeiska unionen, 2017

Kopiering tillåten med angivande av källan.

HUR HITTAR MAN EU:s PUBLIKATIONER?

Gratispublikationer

•Ett enskilt exemplar
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•Flera exemplar/affischer/kartor
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).

(*)Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen).

Avgiftsbelagda publikationer

•Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Händelse | Datum
Revisionsplanen antas / Revisionen inleds | 15.9.2015
Den preliminära rapporten skickas till kommissionen (eller till ett annat revisionsobjekt) | 13.10.2016
Den slutliga rapporten antas efter det kontradiktoriska förfarandet | 14.12.2016
Svaren från kommissionen (eller från ett annat revisionsobjekt) har tagits emot på alla språk | 25.1.2017

SV
2016

nr 36

Särskild rapport

En bedömning av
arrangemangen för
avslutande av
sammanhållnings- och
landsbygdsutvecklings-
programmen 2007–2013

(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budgetområden eller förvaltningsteman. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning II – där ledamoten Iliana Ivanova är ordförande – som är specialiserad på utgiftsområdena investeringar för sammanhållning, tillväxt och inkludering. Revisionen utfördes i samarbete med revisionsavdelning I som är specialiserad på revision av hållbar användning av naturresurser. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Ladislav Balko med stöd av Branislav Urbanič (kanslichef), Niels-Erik Brokopp (förstechef), Mariya Zhekova (uppgiftsansvarig), Charlotta Törneling (biträdande uppgiftsansvarig) och Milan Smid, Judit Oroszki och Maria Ploumaki (revisorer).

Från vänster till höger: C. Törneling, B. Urbanič, J. Oroszki, M. Smid, L. Balko, N.-E. Brokopp och M. Zhekova.

Innehåll

Ordförklaringar

Sammanfattning

Inledning

Avslutande av fleråriga program på politikområdena sammanhållning och landsbygdsutveckling

Medlemsstaternas och kommissionens ansvar i avslutandeprocessen

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

Iakttagelser

Reglerna för avslutande har blivit bättre men det behövs ytterligare åtgärder för att göra det effektivare och snabbare

Inom sammanhållning och landsbygdsutveckling har avslutandearrangemangen ändrats betydligt sedan perioden 2000–2006

Laglighet och korrekthet beaktas vid avslutandet av program från perioden 2007–2013 inom sammanhållning, men behandlas separat från avslutandet inom landsbygdsutveckling

Vid avslutandet tar man inte tillräcklig hänsyn till hur output och resultat har uppnåtts

En konsoliderad avslutanderapport om utgifternas laglighet och korrekthet och om den output och de resultat som uppnåtts överlämnas inte till Europaparlamentet och rådet

Avslutandet inleds inte förrän flera år efter programperiodens slut på grund av överlappande stödperioder

Kommissionen gav medlemsstaterna lämpligt stöd i tid när de skulle förbereda avslutandet av programmen 2007–2013, men den måste fortsätta att vara vaksam och se till att medlemsstaternas avslutande är tillförlitligt

Kommissionen tillhandahöll omfattande vägledning i tid om avslutandet av perioden 2007–2013

Vissa krav i sammanhållningsriktlinjerna är strängare än de rättsliga bestämmelserna

Medlemsstaterna är nöjda med kommissionens stöd men samordning mellan nationella och regionala myndigheter är av stor betydelse

Kommissionen måste fortsätta att vara vaksam om den ska kunna garantera ett tillförlitligt avslutande för 2007–2013

Slutsatser och rekommendationer

Bilaga I | — | Rättslig grund för avslutandet av programmen 2007–2013
Bilaga II | — | Förvaltning och kontroll av programmen 2007–2013 i medlemsstaterna
Bilaga III | — | Utvecklingen av kommissionens ram för säkerhet och avslutandearrangemang under tre perioder
Bilaga IV | — | Översikt över de viktigaste aspekter som behöver förtydligas inför avslutandet av perioden 2007–2013 – enkät till/intervjusvar från myndigheter i medlemsstaterna

Kommissionens svar

Ordförklaringar

Avslutande av räkenskaperna: Ett förfarande i två etapper som kommissionen genomför för att se till att medlemsstaterna tar sitt ansvar för betalningar som görs inom den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP). Det inbegriper ett årligt förfarande för avslutande av varje utbetalande organs räkenskaper och ett flerårigt förfarande för kontroll av överensstämmelse när det gäller transaktionernas överensstämmelse med EU:s regler.

Delad förvaltning: En metod för att genomföra EU-budgeten där kommissionen delegerar genomförandeuppgifter till medlemsstaterna men behåller det yttersta ansvaret.

Europeiska struktur- och investeringsfonder: ESI-fonderna är fem separata fonder som syftar till att minska de regionala obalanserna i EU och som har politiska ramar som utformats för den fleråriga budgetramen på sju år. Fonderna är Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf), Europeiska socialfonden (ESF), Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF).

Finansiella korrigeringar: Syftet med finansiella korrigeringar är att skydda EU:s budget från felaktiga eller oriktiga utgifter. När det gäller utgifter med delad förvaltning är det i första hand medlemsstaternas ansvar att återkräva felaktiga utbetalningar. Finansiella korrigeringar kan göras genom att oriktiga utgifter dras av från medlemsstaternas utgiftsredovisningar eller genom att medel återkrävs från stödmottagare. Kommissionen kan också besluta om finansiella korrigeringar.

Finansiella nettokorrigeringar: Finansiella korrigeringar som beslutas av kommissionen där medlemsstaterna måste betala tillbaka felaktigt utbetalda medel till EU-budgeten, vilket innebär att anslagen till de berörda medlemsstaterna definitivt minskas.

Finansieringsinstrument: En sammanfattande benämning på kontrakt som ger innehavaren en fordran på en gäldenär. EU ger stöd för tre möjliga typer av finansieringsinstrument: kapital-, låne- och garantiinstrument. Kapital- och låneinstrument är kontrakt mellan en investerare och ett investeringsobjekt eller mellan en långivare och en låntagare. Garantier är kontrakt där en borgensman garanterar en investerares eller långivares rättigheter.

Fleråriga budgetramen: Den fleråriga budgetramen fastställer utgiftsprioriteringar och maxbelopp som EU får använda på särskilda områden under en fastställd period på flera år. Utgiftstaken i förordningen om den fleråriga budgetramen är alltid högre än utgiftstaken i EU-budgeten. Den fleråriga budgetramen innehåller också inkomstkällor för EU-budgeten och korrigeringsmekanismer för perioden i fråga. Den nuvarande fleråriga budgetramen omfattar 2014–2020, medan de föregående budgetramarna omfattade perioderna 2007–2013 och 2000–2006 (Agenda 2000).

Förfarande för avslutande av räkenskaperna: Årligt kommissionsbeslut om att de årliga räkenskaper som de ackrediterade utbetalande organen lämnat in är fullständiga, korrekta och sanningsenliga. För detta beslut kräver kommissionen att räkenskaperna attesteras av oberoende attesterande organ.

Insats: Ett projekt, en grupp projekt eller andra åtgärder som valts ut enligt de kriterier som fastställts för det operativa programmet eller landsbygdsutvecklingsprogrammet och som en eller flera stödmottagare genomför för att uppnå programmets mål och syften.

Kontroll av överensstämmelse: Kommissionens beslut om att undanta utgifter från EU-finansiering eftersom de inte har betalats ut i överensstämmelse med EU:s regler. Besluten omfattar i regel utgifter som uppkommit under mer än ett budgetår.

Kvarstående riskprocent: En uppskattning av den del av de ackumulerade redovisade utgifterna för varje program under hela programperioden som inte är laglig och korrekt. Den kvarstående riskprocenten beaktar alla finansiella korrigeringar som gjorts sedan perioden inleddes och de totala utgifter som redovisas vid avslutandet.

Landsbygdsutvecklingspolitik: Den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare som medfinansieras av Ejflu. Politikens mål är att utveckla landsbygden och förbättra situationen för människor som bor där genom att öka jord- och skogsbrukets konkurrenskraft, förbättra miljön och höja livskvaliteten på landsbygden samt främja diversifiering av landsbygdsekonomin. I politiken ingår arealrelaterade och icke arealrelaterade åtgärder. Icke arealrelaterade åtgärder är vanligtvis investeringsåtgärder, till exempel modernisering av jordbruksföretag och uppförande av offentlig infrastruktur i landsbygdsområden.

Landsbygdsutvecklingsprogram: Ett planeringsdokument som en medlemsstat utarbetar och kommissionen godkänner för planering och övervakning av genomförandet av EU:s landsbygdsutvecklingspolitik på regional eller nationell nivå. I ett landsbygdsutvecklingsprogram fastställs en medlemsstats prioriteringar och särskilda mål samt hur medlen (EU-finansiering och nationell offentlig medfinansiering) ska användas under en viss period (för närvarande sju år). Landsbygdsutvecklingsprogram medfinansieras av Ejflu.

Operativt program: I ett operativt program fastställs en medlemsstats prioriteringar och särskilda mål och beskrivs hur medlen (EU-finansiering och nationell offentlig och privat medfinansiering) ska användas under en viss period (för närvarande sju år) för att finansiera projekt. Projekten inom ett operativt program måste bidra till ett visst antal mål. Finansieringen av operativa program kan komma från Eruf, Sammanhållningsfonden och/eller ESF. Ett operativt program utarbetas av medlemsstaten och måste godkännas av kommissionen innan några medel kan betalas ut från EU:s budget. Operativa program kan ändras under programperioden endast om båda parter är överens.

Resultatreserv: Resurser motsvarande 6 % av de medel som anslagits till Eruf, ESF och Sammanhållningsfonden eller Ejflu och som ska göras tillgängliga efter 2019 års resultatgranskning om vissa krav uppfylls eller överskrids.

Sammanhållningspolitik: Ett av de största politikområdena som EU:s budget går till. Den syftar till att minska utvecklingsskillnaderna mellan olika regioner, omstrukturera industriregioner på tillbakagång och diversifiera landsbygdsområden samt uppmuntra gränsöverskridande, transnationellt och interregionalt samarbete. Den finansieras från Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf), Europeiska socialfonden (ESF) och Sammanhållningsfonden.

Slutbetalning: Det belopp som betalas eller återvinns när ett operativt program eller landsbygdsutvecklingsprogram avslutas, såsom anges i riktlinjerna för avslutande.

Större projekt: Ett projekt som omfattar ett antal ur ekonomisk synpunkt odelbara arbeten som fyller en precis, teknisk funktion och som har ett klart angivet syfte samt vars totala bedömda kostnad när bidraget från fonderna har fastställts överstiger 50 miljoner euro (för programperioden 2007–2013). Kommissionens godkännande krävs på övergripande projektnivå.

Väsentlighetsgräns: Revisorerna uttalar sig om huruvida årsredovisningen i alla väsentliga avseenden har upprättats i enlighet med vissa regler. Uppskattningen av vad som är väsentligt avgörs genom en professionell bedömning. Den väsentlighetsgräns som kommissionen använder är för närvarande 2 % vilket avser andelen felaktiga eller oriktiga utgifter i de granskade EU-utgifterna.

Årlig verksamhetsrapport: I de årliga verksamhetsrapporterna anges bland annat resultatet av insatser i förhållande till uppsatta mål, tillhörande risker och internkontrollens utformning. Sedan budgetförfarandet för 2001 när det gäller kommissionen och 2003 när det gäller alla övriga EU-institutioner måste den ”delegerade utanordnaren” till sin institution rapportera hur det delegerade ansvaret skötts genom en årlig verksamhetsrapport med uppgifter om de finansiella förhållandena och om förvaltningen.

Återkrav: Ett av två sätt att genomföra en finansiell korrigering på (det andra är tillbakadragande). Medlemsstaten lämnar utgiften i programmet tills det felaktigt utbetalda beloppet återkrävs från stödmottagarna och drar av det från nästa utgiftsredovisning när återkravet har verkställts.

Sammanfattning

I

Utgifterna för sammanhållnings- och landsbygdsutvecklingspolitiken står för en stor del (omkring 44 %) av EU:s totala budget. De två politikområdena har mål som kompletterar varandra och genomförs via instrument med liknande förvaltnings- och kontrollsystem.

II

EU: s utgifter planeras och verkställs i regel inom en flerårig ”budgetram”. Perioden för den sammanfaller med programperioderna på sammanhållnings- och landsbygdsutvecklingsområdena. De tre senaste programperioderna omfattar 2000–2006, 2007–2013 och 2014–2020. Våra revisioner under perioden 2007–2013 visade att felnivån i utgifterna ofta ligger över väsentlighetsgränsen inom både sammanhållning och landsbygdsutveckling.

III

När en programperiod är slut måste sammanhållnings- och landsbygdsutvecklingsprogram avslutas och regleras ekonomiskt. Bland annat måste EU:s andel i medfinansiering av oriktiga utgifter identifieras och återföras till EU-budgeten. Både kommissionen och medlemsstaterna har specifika uppgifter och ansvarsområden i avslutandeprocessen. De föreskrivs i förordningarna och förtydligas i riktlinjer som utfärdas av kommissionen.

IV

Vid denna revision granskade vi huruvida reglerna och förfarandena för avslutande ger kommissionen och medlemsstaterna en grund för att avsluta sammanhållnings- och landsbygdsutvecklingsprogrammen effektivt och i tid. Vi jämförde avslutandearrangemangen för tre programperioder inom de båda politikområdena och bedömde framför allt hur kommissionen uppnår säkerhet om att den slutliga deklarationen innehåller utgifter som är lagliga och korrekta och som har använts i enlighet med programmålen. Vi analyserade också om avslutandeprocessen hade genomförts i tid och huruvida budgetmyndigheten informeras om utfallet av programavslutandet.

V

Avslutandearrangemangen inom sammanhållning och landsbygdsutveckling har utvecklats under de tre programperioderna. Under perioden 2000–2006 var de samma för båda områdena. Utgifterna redovisades ackumulerat och godkändes av kommissionen först vid avslutandet. Under perioden 2007–2013 var medlemsstaterna skyldiga att varje år intyga för kommissionen att utgifterna för EU-finansierade insatser var lagliga och korrekta, men det skedde på olika sätt på de två områdena.

VI

På sammanhållningsområdet kan avslutandet i regel anses markera att utgifterna slutligt godkänns som lagliga och korrekta. För att det ska vara möjligt beräknar kommissionen en kvarstående riskprocent för varje program, med hänsyn till de finansiella korrigeringar som gjorts under perioden som helhet. Inom landsbygdsutveckling reglerades programutgifterna däremot årligen, och kommissionen fortsätter att kontrollera lagligheten och korrektheten också efter det formella avlutandet av programmet. Avslutandet är med andra ord enbart en ekonomisk transaktion, där utgiften inte godkänns som laglig och korrekt och där kvarstående riskprocent inte beräknas för varje landsbygdsutvecklingsprogram.

VII

Till perioden 2014–2020 har ramen för säkerhet förbättrats ytterligare och harmoniserats mellan de båda utgiftsområdena. På båda politikområdena godkänns numera räkenskaperna varje år. Vissa skillnader kvarstår dock i fråga om terminologi, tajmning och tidsfrister.

VIII

För perioden 2007–2013 konstaterade vi att man hade haft begränsat fokus på att uppnå output och resultat. Medlemsstaternas rapportering av programresultaten är obligatorisk och utvärderas i vederbörlig ordning av kommissionen, men slutbetalningen vid avslutandet är inte på något av de två områdena direkt kopplad till att output och resultat faktiskt har uppnåtts.

IX

Tidpunkten för avslutandet sammanfaller varken med programperiodens eller stödperiodens slut. Det formella avslutandet inleds vanligtvis när stödperioden är slut och när nästa programperiod redan är i full gång; beroende på omständigheterna kan det ta flera år till innan det är klart. Den stora överlappningen mellan uppgifter under de olika perioderna och de administrativa svårigheter som det innebär att följa upp aktiviteter som kanske genomfördes mer än ett årtionde tidigare medför risk för att programavslutandet inte blir ändamålsenligt. Möjligheten att använda programbudgeten upp till två (n + 2) och för perioden 2014–2020 ända upp till tre (n + 3) år efter programperiodens slut skapar dessutom ett negativt incitament att inleda programmen i den efterföljande perioden.

X

En annan farhåga gäller kommissionens rapportering om utfallet av programavslutandet på båda områdena. Framför allt informerar inte kommissionen budgetmyndigheten om det slutliga utfallet av avslutandeprocessen (utgifternas korrekthet och vilken output och vilka resultat som uppnåtts). Eftersom EU:s budgetsystem bygger på flerårig planering anser vi att kommissionen borde överlämna en konsoliderad avslutanderapport med nyckelinformation om de viktigaste resultaten och regelefterlevnadsaspekterna av programgenomförandet till Europaparlamentet och rådet.

XI

För att säkerställa att avslutandearrangemangen på politikområdena sammanhållning och landsbygdsutveckling förbättrar ansvarsutkrävandet för och insynen i hur EU-medlen används rekommenderar vi att kommissionen

—föreslår att de rättsliga bestämmelserna om avslutande harmoniseras ytterligare mellan sammanhållning och landsbygdsutveckling med målet att få till stånd ett harmoniserat årligt förfarande för att uppnå säkerhet på de båda områdena,

—inför ett slutligt godkännande av kommissionen av lagligheten och korrektheten i utgifter och den output och de resultat som uppnåtts när programmen har avslutats; i detta skulle det ingå att fastställa förfaranden för beräkning av kvarstående riskprocent på programnivå och se till att den inte överskrider väsentlighetsgränsen vid avslutandet samt att bedöma huruvida mål har uppnåtts och, vid behov, besluta om finansiella korrigeringar på grund av undermåliga resultat,

—närmare anger hur den avser att informera budgetmyndigheten om utfallet av avslutandeprocessen,

—ser till att stödperioder inte överlappar varandra, och att stödberättigandet i största möjliga utsträckning sammanfaller med programperioden, samt kräver att program avslutas omedelbart efter stödperiodens slut (medlemsstaterna bör ha högst sex månader på sig att lämna in avslutandedokument och kommissionen bör ha ytterligare sex månader på sig att fatta sitt beslut).

Rekommendationerna bör genomföras när den rättsliga ramen för perioden efter 2020 fastställs.

XII

Vi bedömde också huruvida kommissionen gav lämplig vägledning och lämpligt stöd i tid till medlemsstaterna när de förberedde avslutandet av sina program 2007–2013. Generellt konstaterade vi att kommissionens avslutanderiktlinjer för perioden 2007–2013 för såväl sammanhållning som landsbygdsutveckling utgjorde en god grund för att medlemsstaterna skulle kunna förbereda avslutandet på ett ändamålsenligt sätt. Riktlinjerna fanns tillgängliga i tid och var utförliga, och kommissionen gav ytterligare stöd som tillgodosåg medlemsstaternas behov. Medlemsstaterna var nöjda med kommissionens stöd och ansåg på det stora hela att de var väl förberedda för avslutandet.

XIII

Vi identifierade vissa risker som måste hanteras när sammanhållnings- och landsbygdsutvecklingsprogram från 2007–2013 avslutas. Framför allt finns det inga bindande tidsfrister på vissa områden av betydelse för avslutandet, vilket kan bidra till ytterligare förseningar i avslutandeprocessen. Vi konstaterade också att en del krav, närmare bestämt de som har att göra med icke fungerande projekt och rapportering av en kvarstående riskprocent, bidrar till att minska de risker som är förenade med avslutande. Andra krav, såsom fasindelning av andra projekt än större projekt, är nödvändiga men kan komplicera avslutandet med hänsyn till hur de för närvarande är formulerade. Slutligen är vi bekymrade över att kontrollerna på medlemsstats- och/eller kommissionsnivå inte är tillräckliga för att garantera lagligheten och korrektheten vid avslutandet av utgifter för finansieringsinstrument, kontraktsenliga förskott och vissa större projekt där statligt stöd används.

XIV

Kommissionen måste därför fortsätta att vara vaksam om den ska kunna garantera ett tillförlitligt avslutande för 2007–2013. För att alla risker ska hanteras på lämpligt sätt under avslutandet av sammanhållnings- och landsbygdsutvecklingsprogrammen 2007–2013 rekommenderar vi att kommissionen ser till att

—beslut om godkännande av större projekt fattas snabbt,

—medlemsstaterna tillämpar specifika förfaranden för att kontrollera utgifternas stödberättigande, särskilt de utgifter som hänger samman med finansieringsinstrument och kontraktsenliga förskott.

XV

Vi rekommenderar också att förvaltningsmyndigheterna i medlemsstaterna betalar hela EU-stödet till projektmottagare i tid.

Inledning

Avslutande av fleråriga program på politikområdena sammanhållning och landsbygdsutveckling

Programperioder och budgettilldelning

01

Utgifterna för sammanhållnings- och landsbygdsutvecklingspolitiken står för en stor del (omkring 44 %) av EU:s totala budget. Dessa utgifter och EU:s övriga utgiftspolitik planeras och verkställs inom en flerårig ”budgetram”. Perioden för den sammanfaller med programperioderna på sammanhållnings- och landsbygdsutvecklingsområdena. De tre senaste programperioderna omfattar 2000–2006, 2007–2013 och 2014–2020.

02

Sammanhållnings- och landsbygdsutvecklingsområdena liknar varandra när det gäller genomförandemekanismer, instrument och kontrollsystem. Båda syftar till att minska regionala skillnader (se ruta 1) och finansieras 2014–2020 av de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonder)¹.

Ruta 1

Politiska mål för politikområdena sammanhållning och landsbygdsutveckling

Sammanhållningspolitiken syftar till att minska utvecklingsskillnaderna mellan olika regioner, omstrukturera industriregioner på tillbakagång och diversifiera landsbygdsområden samt uppmuntra gränsöverskridande, transnationellt och interregionalt samarbete.

Landsbygdsutvecklingspolitiken syftar till att utveckla landsbygden och förbättra situationen för människor som bor där genom att öka jord- och skogsbrukets konkurrenskraft, förbättra miljön och höja livskvaliteten på landsbygden samt främja diversifiering av landsbygdsekonomin.

03

För programperioden 2014–2020 har cirka 460 miljarder euro anslagits till sammanhållnings- och landsbygdsutvecklingsprogram från EU-budgeten, jämfört med omkring 430 miljarder euro för 2007–2013 och 300 miljarder euro för 2000–2006 (se figur 1). Detta motsvarar cirka 40 % av den totala EU-budgeten för 2000–2006, 44 % för 2007–2013 och 43 % för 2014–2020.

Figur 1

EU-anslag under perioderna 2000–2006, 2007–2013 och 2014–2020 (i miljarder euro)

Obs.: Till diagrammet använde vi de fleråriga budgetramar som har justerats för 2006 (EU-25), 2013 (EU-27) respektive 2017 (EU-28).

Källa: Revisionsrätten på grundval av uppgifter från kommissionen.

Delad förvaltning av sammanhållnings- och landsbygdsutvecklingspolitiken

04

Ansvaret för att genomföra sammanhållnings- och landsbygdsutvecklingspolitiken delas mellan medlemsstaterna och Europeiska kommissionen. Kommissionen godkänner fleråriga program utifrån medlemsstaternas förslag.

05

Vid kommissionen är det generaldirektoratet för regional- och stadspolitik (GD Regional- och stadspolitik), generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och inkludering (GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering) och generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling (GD Jordbruk och landsbygdsutveckling) som ansvarar för förvaltningen av dessa politikområden. I medlemsstaterna har nationella och/eller regionala programmyndigheter för sammanhållning och landsbygdsutveckling till uppgift att garantera lagligheten och korrektheten i medfinansierade insatser under kommissionens överinseende och slutliga ansvar².

Avslutandet är det sista steget i programmens livscykel

06

Godkännandet, genomförandet och avslutandet av fleråriga program är en cyklisk process. De tre stegen i ett programs livscykel förklaras i figur 2.

07

Avslutandet, det sista steget i ett programs livscykel, sker enligt EU:s budgetförordning och sektorsförordningarna inom båda politikområdena vid slutbetalningen som utgör en avräkning av samtliga föregående betalningar (även kallat slutsaldo) till medlemsstaterna eller genom återkrav av för stora summor som betalats ut av kommissionen³.

Figur 2

Livscykeln för fleråriga program inom sammanhållning och landsbygdsutveckling

Källa: Europeiska revisionsrätten.

08

”Avslutande” avser emellertid också processen för att slutföra ett program, då medlemsstaterna ska lämna in dokument till kommissionen, vilket resulterar i utbetalning av slutbetalningen. På de båda politikområdena fastställs villkoren för avslutandearrangemangen i de olika förordningar som anges i bilaga I.

09

Avslutandet är ett avgörande skede i ett programs livscykel av följande skäl:

οKommissionen ska endast godkänna utgifter som har verkställts i enlighet med EU:s regler och nationella regler. Det betyder framför allt att endast utgifter som har använts i enlighet med programmens mål och på ett lagligt och korrekt sätt kan ersättas från EU-budgeten.

οMedlemsstaterna måste se till att utgifterna uppfyller gällande rättsliga krav och principerna för sund ekonomisk förvaltning. Alla oriktiga utgifter som upptäcks och korrigeras av kommissionen efter avslutandet kan leda till nettominskning av EU-stödet till programmet. Inom landsbygdsutveckling har alla sådana korrigeringar en nettoeffekt på EU-stödet.

10

Samtidigt kräver EU-förordningarna att de EU-medel som ställs till förfogande för att medfinansiera insatser i medlemsstaterna ska användas inom de tidsfrister som anges i förordningarna. Trycket på medlemsstaterna att förbruka medlen ökar när slutet på stödperioden närmar sig, eftersom de kan riskera att förlora outnyttjade delar av sin ursprungliga tilldelning.

Medlemsstaternas och kommissionens ansvar i avslutandeprocessen

Medlemsstaternas myndigheter lämnar in avslutandedokument

11

De myndigheter som ansvarar för förvaltningen och kontrollen av sammanhållnings- och landsbygdsprogrammen 2007–2013 på medlemsstatsnivå beskrivs i bilaga II. Deras respektive ansvarsområden i avslutandeprocessen presenteras i tabell 1 nedan.

Tabell 1

Ansvarsområden som medlemsstaternas myndigheter har vid avslutandet

Sammanhållning
Landsbygdsutveckling

i)Förvaltningsmyndigheten (FM) lämnar in en slutrapport om genomförandet som täcker hela programperioden¹.

i)Förvaltningsmyndigheten (FM) lämnar in den sista årsrapporten för genomförandet⁴.

ii)Den attesterande myndigheten (AM) lämnar in en ansökan om slutbetalning och en utgiftsdeklaration².

ii)Det utbetalande organet (UO) lämnar in årsräkenskaperna för det senaste budgetåret⁵.

iii)Revisionsmyndigheten (RM) bedömer om ansökan om slutbetalning är giltig och om de underliggande transaktionerna för den slutliga utgiftsdeklarationen är lagliga och korrekta, vilket stöds av en slutlig kontrollrapport³.

I sitt slutliga utlåtande måste revisionsmyndigheten redovisa kvarstående riskprocent per operativt program (eller grupp operativa program) för hela programperioden. Om den ligger över kommissionens väsentlighetsgräns på 2 % leder det i regel till finansiell korrigering. Program ska inte avslutas om de har bekräftad kvarstående riskprocent över väsentlighetsgränsen.

iii)Det attesterande organet lämnar ett utlåtande och upprättar en rapport om huruvida de sista årsräkenskaperna är fullständiga, korrekta och sanningsenliga och om huruvida de interna kontrollsystemen fungerar⁶.

1Artikel 67 i förordning (EG) nr 1083/2006.

2Artiklarna 61, 78 och 89 i förordning (EG) nr 1083/2006.

3Artikel 62.1 e i förordning (EG) nr 1083/2006.

4Artikel 82.1 i förordning (EG) nr 1698/2005 och artikel 37 i förordning (EU) nr 1306/2013.

5Artiklarna 7.3 och 37 i förordning (EU) nr 1306/2013.

6Artikel 9 i förordning (EU) nr 1306/2013 och artikel 5 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 908/2014 av den 6 augusti 2014 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 med beaktande av utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, räkenskapsavslutning, regler om kontroller, värdepapper och öppenhet (EUT L 255, 28.8.2014, s. 59).

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Kommissionen bedömer och godkänner avslutandedokument

12

När det gäller sammanhållning och avslutandet av perioden 2007–2013 har kommissionen fem månader på sig att analysera de dokument som medlemsstaterna har lagt fram och lämna sina synpunkter på slutrapporten om genomförandet⁴ och på det slutliga utlåtandet⁵. När de har godkänts måste kommissionen betala det resterande beloppet inom 45 kalenderdagar⁶. Under programperioden kan kontroller som genomförts av medlemsstaterna eller kommissionen leda till finansiella korrigeringar för ett operativt program. Generellt sett ska alla olösta frågor som rör kontrollaktiviteter och granskningsresultat klargöras och lösas under avslutandeprocessen. Kommissionen kan dock utföra ytterligare revisionsarbete som kan leda till finansiella korrigeringar efter slutbetalningen⁷.

13

Vad beträffar landsbygdsutveckling bygger avslutandet till stor del på det årliga förfarandet för avslutande av räkenskaperna: kommissionens årliga kontroll av det attesterande organets rapport och godkännande av räkenskaperna. Vid avslutandet har kommissionen fem månader på sig att framföra eventuella synpunkter på den sista årsrapporten⁸. När rapporten har godkänts av kommissionen och de sista årsräkenskaperna har avslutats måste kommissionen betala ut slutbetalningen inom sex månader⁹. För att skydda EU-budgeten mot oriktiga betalningar genomförde kommissionen också under hela programperioden kontroller av utgifternas laglighet och korrekthet (flerårigt förfarande för kontroll av överensstämmelse), som var oberoende av förfarandet för avslutande av räkenskaperna. Kontrollerna resulterade ofta i finansiella nettokorrigeringar som kan genomföras eller slutföras efter det att landsbygdsutvecklingsprogrammen har avslutats.

14

Tidsfristen för medlemsstaternas myndigheter att lämna in avslutandedokument inom landsbygdsutveckling var den 30 juni 2016, medan tidsfristen för sammanhållning har fastställts till den 30 mars 2017. På grund av de olika tidsfristerna befann sig generaldirektoraten i olika förberedelsefaser vid tidpunkten för revisionen. GD Jordbruk och landsbygdsutveckling hade färdigställt sin interna handbok och sina interna förfaranden för avslutande, medan GD Regional- och stadspolitik och GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering ännu arbetade med de uppgifterna och räknade med att de skulle vara klara före utgången av 2016, det vill säga före tidsfristen för att lämna in avslutandedokument.

1Artikel 1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006 (EUT L 347, 20.12.2013, s. 320).

2Artikel 317 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

3Artikel 90 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget och om upphävande av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 (EUT L 298, 26.10.2012, s. 1), artikel 109.3 i tillämpningsföreskrifterna för budgetförordningen, artikel 89.5 i rådets förordning (EG) nr 1083/2006 av den 11 juli 2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden (EUT L 210, 31.7.2006, s. 25) och artikel 37 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 347, 20.12.2013, s. 549).

4Artikel 67.4 i förordning (EG) nr 1083/2006.

5Artikel 89.3 i förordning (EG) nr 1083/2006.

6Artikel 89.4 i förordning (EG) nr 1083/2006.

7Enligt artikel 90 i förordning (EG) nr 1083/2006 måste förvaltningsmyndigheten se till att alla verifikationer som gäller utgifter och revisioner av det aktuella programmet hålls tillgängliga för kommissionen och revisionsrätten under en period av tre år efter det att ett operativt program avslutats.

8Artikel 82.3 i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, 21.10.2005, s. 1).

9Artikel 37 i förordning (EU) nr 1306/2013.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

15

Vid denna revision granskade vi huruvida reglerna och förfarandena för sammanhållning och landsbygdsutveckling ger kommissionen och medlemsstaterna en grund för att avsluta programmen effektivt och i tid.

För det första granskade vi

οhuruvida de rättsliga bestämmelser som reglerar avslutandet inom sammanhållning och landsbygdsutveckling kräver att programutgifterna slutligt godkänns som lagliga och korrekta och att säkerhet uppnås om att output och resultat har levererats,

οhuruvida budgetmyndigheten (Europaparlamentet och rådet) informeras om utfallet av avslutandet av fleråriga utgiftsprogram,

οhuruvida avslutandeprocessen genomförs i tid.

För det andra bedömde vi huruvida kommissionen gav lämpligt stöd i tid till medlemsstaterna när de förberedde avslutandet av sina operativa program och landsbygdsutvecklingsprogram från 2007–2013.

16

Vår revision var inriktad på styrkor och svagheter i arrangemangen för avslutande av sammanhållnings- och landsbygdsutvecklingsprogram från perioden 2007–2013, lärdomar som dragits av avslutandet av programmen från 2000–2006 och i vilken omfattning de brister som identifierats under de båda perioderna har åtgärdats i förordningarna för 2014–2020.

17

Revisionsarbetet bestod av följande delar:

οEn analys av reglerna för avslutandet av programperioderna 2000–2006, 2007–2013 och 2014–2020.

οEn analys av det stöd som kommissionen gav medlemsstaterna i form av vägledning och utbildning inför avslutandet av perioden 2007–2013.

οEn elektronisk enkät bland nationella och regionala myndigheter som deltar i avslutandet av programmen för att få deras synpunkter på reglerna, kommissionens vägledning och stöd och den egna beredskapen. Enkäten genomfördes från november 2015 till januari 2016. Den riktades till förvaltningsmyndigheter och revisionsmyndigheter på politikområdet sammanhållning och till utbetalande organ och attesterande organ på politikområdet landsbygdsutveckling. Av de 480 myndigheter som uppmanades att delta i enkäten svarade 337 (en svarsfrekvens på cirka 70 %).

οIntervjuer med företrädare för de myndigheter i medlemsstaterna som deltog i enkäten. Sammantaget genomförde vi intervjuer med 25 nationella och regionala myndigheter på sammanhållningsområdet och tolv myndigheter på landsbygdsutvecklingsområdet.

18

Revisionsarbetet utfördes mellan september 2015 och september 2016.

Iakttagelser

Reglerna för avslutande har blivit bättre men det behövs ytterligare åtgärder för att göra det effektivare och snabbare

19

Avslutandet är den sista fasen i ett flerårigt programs livscykel. För att garantera ansvarsutkrävande och insyn ska kommissionen godkänna de slutliga utgifterna som lagliga och korrekta och att de har använts i enlighet med programmålen. Avslutandet ska ske så snabbt som möjligt efter programperiodens slut, och kommissionen ska rapportera om utfallet av avslutandet till budgetmyndigheten.

20

Med tanke på likheterna mellan politikområdena sammanhållning och landsbygdsutveckling (särskilt när det gäller de icke arealrelaterade investeringsåtgärderna) och det faktum att båda sedan 2014 är en del av de europeiska struktur- och investeringsfonderna bör avslutandearrangemangen harmoniseras så att insynen ökar och det blir lättare att göra jämförelser. Harmoniserade avslutandearrangemang skulle också underlätta de berörda parternas förståelse av avslutandeprocessen. Slutligen skulle gemensamma regler kunna leda till effektivitetsvinster i programgenomförandet.

Inom sammanhållning och landsbygdsutveckling har avslutandearrangemangen ändrats betydligt sedan perioden 2000–2006

Perioden 2000–2006: medlemsstaterna kunde inte ge några årliga garantier på något av politikområdena

21

För perioden 2000–2006 var avslutandeprocessen och riktlinjerna gemensamma för sammanhållning och landsbygdsutveckling, och medlemsstaternas myndigheter kunde inte ge några årliga garantier på något av politikområdena. Vid avslutandet var dessa myndigheter¹⁰ tvungna att lämna garantier, utifrån en stickprovskontroll, om lagligheten och korrektheten i alla utgifter under perioden. Kommissionens analys och kontroll ledde i många fall till att den bad om förtydliganden eller ytterligare arbete på medlemsstatsnivå, vilket ofta förlängde avslutandeprocessen. Till exempel tog avslutandet för 14 % av de operativa programmen inom Eruf mer än fyra år. I figur 3 finns en översikt över hur lång tid det tog för kommissionens generaldirektorat att avsluta sammanhållnings-och landsbygdsutvecklingsprogrammen från 2000–2006.

Figur 3

Tidsåtgång för att avsluta operativa program och landsbygdsutvecklingsprogram 2000–2006

Källa: Revisionsrätten på grundval av uppgifter från kommissionen.

Perioden 2007–2013: krav på medlemsstaterna att ge årliga garantier för båda politikområdena

22

Programperioden 2007–2013 förde med sig kravet att medlemsstaterna skulle lämna årliga garantier på båda politikområdena. Dessa årliga förklaringar utgjorde grunden för programavslutandet och syftade till att göra processen enklare och snabbare än under den föregående perioden. På sammanhållningsområdet tog de formen av årliga kontrollrapporter som lämnades in av revisionsmyndigheterna och godkändes av kommissionen. Inom landsbygdsutveckling utvecklade kommissionen förfarandet för ”avslutande av räkenskaperna”¹¹ för det slutliga godkännandet av utgifter, som omfattade ett årligt förfarande för avslutande av räkenskaperna och ett flerårigt förfarande för kontroll av överensstämmelse (se punkt 13). En översikt över de förvaltnings- och kontrolluppgifter som medlemsstaternas ansvariga myndigheter hade under programperioden 2007–2013 finns i bilaga II.

23

Inom sammanhållningspolitiken redovisades under perioden 2007–2013 utgifter ackumulerat från början av perioden, och kommissionen godkände dem inte årligen. De årliga kontrollrapporter och revisionsuttalanden som lades fram av revisionsmyndigheterna och godkändes av kommissionen utgjorde likväl en viktig del av kommissionens årliga garantier. Kommissionen kunde också avbryta eller hålla inne betalningar om det rådde tveksamhet kring utgifternas laglighet och korrekthet. Systemet med årliga kontrollrapporter och uttalanden utgör tillsammans med kommissionens godkännande av årliga genomföranderapporter grunden för avslutandeprocessen.

24

När det gäller landsbygdsutveckling, å andra sidan, godkände kommissionen utgiftsdeklarationerna årligen under perioden 2007–2013. Kommissionen var skyldig att kontrollera det attesterande organets rapport och revisionsuttalande och godkänna räkenskaperna varje år (årligt förfarande för avslutande av räkenskaperna). Förfarandet omfattade inte bara räkenskaperna utan också hur det utbetalande organets internkontrollsystem fungerade samt en försäkran från organets direktör, men däremot inte utgifternas laglighet och korrekthet. Oberoende av detta måste kommissionen granska och godkänna årsrapporten om genomförandet. Programavslutandet inom landsbygdsutveckling bygger på de årsräkenskaper som medlemsstaterna lämnade in för varje budgetår under programperioden (2007–2015) och motsvarande godkännande av kommissionen (beslut om avslutande av räkenskaperna). Laglighet och korrekthet ingår emellertid inte i det årliga förfarandet för avslutande av räkenskaperna utan i det fleråriga förfarandet för kontroll av överensstämmelse, som kan fortsätta också efter avslutandet. Inom landsbygdsutveckling kan avslutandet därför ses som en process som består av nödvändiga steg under genomförandeperioden och som fortsätter efter det formella avslutandet av ett landsbygdsutvecklingsprogram och inte som en engångsföreteelse vid en specifik tidpunkt.

25

Utvecklingen av förvaltnings- och kontrollsystemet under tre programperioder (2000–2006, 2007–2013 och 2014–2020) inom sammanhållning och landsbygdsutveckling med bäring på avslutandet visas i bilaga III. Där illustreras också hur medlemsstaternas myndigheter och kommissionen lämnar övervakningsinformation och garantier under de tre perioderna.

Perioden 2014–2020: avslutandearrangemangen inom sammanhållning och landsbygdsutveckling närmar sig varandra men är ännu inte helt harmoniserade

26

För programperioden 2014–2020 tillämpas ett årligt godkännande av räkenskaperna inom både sammanhållning och landsbygdsutveckling¹², vilket leder till ett ”årligt avslutande” på båda politikområdena. När det gäller sammanhållning behandlas frågor om utgifternas laglighet och korrekthet i det årliga godkännandet av räkenskaperna så länge som de upptäcks och korrigeras av de nationella myndigheterna innan räkenskaperna läggs fram för kommissionen, men de kan också tas upp i ett senare skede vid de fleråriga revisioner av överensstämmelse som sedan resulterar i finansiella nettokorrigeringar som kommissionen beslutar om på vissa villkor¹³. Detta motsvarar på det hela taget den process som tillämpas inom landsbygdsutveckling sedan perioden 2007–2013. Inom landsbygdsutveckling har de årliga garantierna utvidgats till att även omfatta laglighet och korrekthet, eftersom de attesterande organen från 2015 måste ta med dessa aspekter i sina årsrapporter. Liksom i fallet med sammanhållningspolitiken utförs fleråriga efterlevnadsrevisioner med möjlighet till finansiella nettokorrigeringar separat.

27

På båda politikområdena kommer avslutandet av perioden 2014–2020 att bli nästan identiskt med det årliga godkännandet av räkenskaperna med den skillnaden att för sammanhållning kommer en slutlig genomföranderapport att krävas utöver de årliga handlingar¹⁴ som läggs fram för det sista året. Inom landsbygdsutveckling kommer inga ytterligare handlingar att krävas för avslutandet; formatet för rapportering kommer att vara detsamma som i den årliga rapporteringen.

28

För perioden 2014–2020 har reglerna för garantier och avslutande förbättrats ytterligare och harmoniserats mellan de båda utgiftsområdena. Trots ansträngningarna att strömlinjeforma förfarandena genom förordningen om gemensamma bestämmelser¹⁵ kvarstår några skillnader i avslutandearrangemangen för de båda politikområdena. De största skillnaderna finns uppräknade i tabell 2.

Tabell 2

Skillnader i avslutandearrangemang under perioden 2014–2020 mellan sammanhållning och landsbygdsutvecking

Fråga
Sammanhållning
Landsbygdsutveckling
Skillnader

Terminologi och roller för medlemsstaternas myndigheter
Uppgifter och ansvarsområden för förvaltningsmyndigheter, attesterande myndigheter och revisionsmyndigheter beskrivs i bilaga II.
Till perioden 2014–2020 införs den nya termen ”godkännande av räkenskaper”¹.
Uppgifter och ansvarsområden för förvaltningsmyndigheter, utbetalande organ och attesterande organ beskrivs i bilaga II.
Termen ”godkännande av räkenskaper” i förordningen om gemensamma bestämmelser är tillämplig, men i de särskilda reglerna för landsbygdsutveckling håller man fast vid termerna ”bokföringsmässig kontroll/avslutande av räkenskaperna”² och ”kontroll av överensstämmelse”³.
Trots att medlemsstaternas myndigheter i stort sett har samma uppgifter har de olika namn och olika roller på respektive politikområde.
Termen ”godkännande av räkenskaper” används för sammanhållning, men för landsbygdsutveckling används även ”bokföringsmässig kontroll/avslutande av räkenskaperna” och ”kontroll av överensstämmelse”.

Laglighet och korrekthet
Inom sammanhållning kompletteras det inledande förskottet med ett årligt förskott. 10 % av de mellanliggande betalningarna hålls systematiskt inne för att skydda EU-budgeten från effekterna av oriktiga betalningar. Detta belopp ska frigöras när årsräkenskapernas godkänns.
Lagstiftningen⁴ anger specifikt att frågor som hör samman med lagligheten och korrektheten inte ska beaktas vid det årliga godkännandet av räkenskaperna.
Inom landsbygdsutveckling betalas endast inledande förskott till medlemsstaterna, det finns inget årligt förskott och inga belopp hålls inne från de mellanliggande betalningarna. För de ackumulerade betalningarna till ett program sätts det dock ett tak på 95 %, där resterande 5 % frigörs först när slutbetalningen görs.
I de specifika reglerna för landsbygdsutveckling utvidgas de attesterande organens årliga rapportering till att även omfatta lagligheten och korrektheten⁵.
Inom landsbygdsutveckling betalas endast inledande förskott till medlemsstaterna, medan det inom sammanhållning kompletteras med ett årligt förskott. Inom landsbygdsutveckling hålls inte någon del av den mellanliggande betalningen inne, medan en andel på 10 % hålls inne inom sammanhållning. När det gäller landsbygdsutveckling, å andra sidan, sätts det ett tak för betalningarna till ett program på 95 % av genomförandet, vilket inte är fallet inom sammanhållning.
Det framgår inte klart för något av områdena i vilken utsträckning kommissionen i praktiken beaktar lagligheten och korrektheten för det årliga godkännandet.

Räkenskapsår, budgetår och de sista årsräkenskaperna
Ett nytt räkenskapsår, 1 juli–30 juni⁶, har införts.
De sista årsräkenskaperna måste omfatta utgifter fram till sista datum för stödberättigande (31 december 2023)⁸; de ska formellt omfatta räkenskapsåret från den 1 juli 2023 till den 30 juni 2024.
Räkenskapsåret fortsätter att löpa från den 16 oktober till den 15 oktober⁷ på samma sätt som för perioden 2007–2013.
Sista datum för stödberättigande är detsamma (31 december 2023), men de sista årsräkenskaperna kommer att omfatta perioden 15 oktober 2022 till den 31 december 2023.
Räkenskapsåren täcker olika perioder.
Den period som de sista årsräkenskaperna täcker skiljer sig också åt.

Tidsfrister
Tidsfristen för att lämna in de slutliga avslutandedokumenten är den 15 februari 2025, 13,5 månader efter det sista datumet för stödberättigande, dvs. den 31 december 2023.
Tidsfristen för att lämna in de slutliga avslutandedokumenten är den 30 juni 2024, sex månader efter det sista datumet för stödberättigande, dvs. den 31 december 2023.
Det är olika tidsfrister för att lämna in de slutliga avslutandedokumenten.

Avslutandedokument
En slutlig genomföranderapport måste lämnas in⁹.
Det behövs inga ytterligare dokument för avslutandet.
Till skillnad från landsbygdsutveckling måste en slutlig genomföranderapport lämnas in för sammanhållning.

1Artikel 84 i förordning (EU) nr 1303/2013.

2Artikel 51 i förordning (EU) nr 1306/2013.

3Artikel 52 i förordning (EU) nr 1306/2013.

4Artikel 139.5 i förordning (EU) nr 1303/2013.

5Artikel 9 i förordning (EU) nr 1306/2013.

6Artikel 2.29 i förordning (EU) nr 1303/2013.

7Artikel 39 i förordning (EU) nr 1306/2013.

8Artikel 65.2 i förordning (EU) nr 1303/2013.

9Artikel 141 i förordning (EU) nr 1303/2013.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

29

I huvudsak innebär dessa skillnader att avslutandet startar senare för sammanhållning än för landsbygdsutveckling och att medlemsstaterna bara behöver lämna in en slutlig genomföranderapport till kommissionen för program på sammanhållningsområdet¹⁶. Avslutandeprocessen skulle också kunna vinna på ytterligare harmonisering mellan de två politikområdena.

Laglighet och korrekthet beaktas vid avslutandet av program från perioden 2007–2013 inom sammanhållning, men behandlas separat från avslutandet inom landsbygdsutveckling

Tolkningen och de förväntade konsekvenserna av avslutandet avseende 2007–2013 skiljer sig något åt

Medlemsstaterna tolkar syftet med avslutandet bredare än hur det definieras i den rättsliga ramen

30

Programavslutandets syfte ska anges tydligt i förordningarna och meddelas så att samsyn mellan kommissionen och medlemsstaterna främjas.

31

Merparten av de svarande i vår enkät till medlemsstaternas myndigheter uppgav att syftet med avslutandet var tydligt. Men deras uppfattning om detta syfte var på båda politikområdena bredare än definitionen av det i förordningarna (dvs. utbetalningen av slutbetalningen¹⁷). En betydande del av de svarande identifierade också andra syften med avslutandet, såsom ”slutlig kontroll av att utbetalda utgiftsersättningar är lagliga och korrekta”, ”rättslig säkerhet för medlemsstaten att de redovisade utgifterna för perioden godkänns av Europeiska kommissionen” och ”utvärdering av huruvida mål uppnåtts”.

32

På sammanhållningsområdet delade kommissionen denna bredare syn. Enligt GD Regional- och stadspolitik och GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering sker utbetalningen av slutbetalningen efter en granskning av de programresultat som anges i den slutliga genomföranderapporten, och den är beroende av att revisionsmyndigheten intygar att de utgifter som redovisats för kommissionen är lagliga och korrekta.

33

Men uppfattningen att avslutandet av ett sammanhållningsprogram ger rättslig säkerhet om att utgifterna godkänns av kommissionen har inte stöd i förordningarna, eftersom finansiella korrigeringar kan göras också efter avslutandet. I praktiken behöver efterföljande finansiella korrigeringar sällan genomföras. När det gäller landsbygdsutveckling är förväntningsgapet snarast större, eftersom revisioner av överensstämmelse efter avslutandet (som kan leda till finansiella korrigeringar) är vanliga och ett ”faktiskt” avslutande inte har genomförts förrän alla revisioner har slutförts och avgjorts genom kommissionens beslut om finansiella korrigeringar.

Inom sammanhållning beräknar man en ackumulerad kvarstående riskprocent under programgenomförandet och vid avslutandet för att bedöma utgifternas laglighet och korrekthet; detta sker inte inom landsbygdsutveckling

34

På båda områdena har kommissionen infört en ram så att medlemsstaterna kan ge garantier för de redovisade utgifternas laglighet och korrekthet under hela programperioden. I slutet av perioden bör utgifterna vara lagliga och korrekta för programmet som helhet, med hänsyn tagen till eventuella finansiella korrigeringar. Om en kvarstående riskprocent beräknas för hela perioden får man fram det fel som återstår sedan alla finansiella korrigeringar beaktats och kan bedöma huruvida de oriktiga utgifterna ligger under kommissionens väsentlighetsgräns som för närvarande är 2 % på båda politikområdena. Om den kvarstående riskprocenten beräknades och analyserades på programnivå skulle man också kunna identifiera orsakerna till det återstående felet och vidta ytterligare korrigerande åtgärder för att minska de oriktiga utgifterna till en acceptabel nivå.

35

Vad beträffar sammanhållning konstaterade vi att en kvarstående riskprocent beräknas vid avslutandet för varje program och hela programperioden, med hänsyn tagen till finansiella korrigeringar. GD Regional- och stadspolitik och GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering kan besluta om ytterligare finansiella korrigeringar vid avslutandet om den verifierade kvarstående riskprocenten för ett operativt program är väsentlig.

36

Inom landsbygdsutveckling beräknar varken de attesterande organen eller kommissionen en kvarstående riskprocent på programnivå efter effekten av alla finansiella korrigeringar. Eftersom en sådan beräkning inte görs varje år eller för hela programperioden, finns det vid avslutandet inga garantier för att risken ligger under väsentlighetsgränsen ens efter korrigeringar. GD Jordbruk och landsbygdsutveckling anger i sin årliga verksamhetsrapport för 2015 att man inte med någon verklig säkerhet kan förvänta sig att det går att uppnå en kvarstående finansiell risk under 2 % för landsbygdsutveckling genom en rimlig ansträngning¹⁸.

37

GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings årliga verksamhetsrapport innehåller detaljerade uppgifter om det uppskattade riskbeloppet och den uppskattade korrigeringsförmågan¹⁹ för Ejflu som helhet. Det ger en fingervisning om den återstående finansiella risken för EU-budgeten när alla korrigerande åtgärder beaktas. Beräkningen är dock begränsad till ett enda budgetår, och i detta skede görs det inga beräkningar på programnivå eller av de utbetalande organen. Till skillnad från hur informationen används inom sammanhållning används den dessutom inte till att se till att den kvarstående riskprocenten ligger kvar under kommissionens väsentlighetsgräns.

38

Inte på något av de båda politikområdena kräver förordningarna för perioden 2014–2020 att revisionsmyndigheterna och de attesterande organen ska lägga fram ett revisionsuttalande eller en rapport för hela programperioden eller beräkna kvarstående riskprocent för varje program vid avslutandet. Vi konstaterar dock att årliga kvarstående felprocentsatser rapporteras av revisionsmyndigheterna och felprocentsatser och bristande efterlevnad av de attesterande organen och verifieras av kommissionen. De tar hänsyn till de finansiella korrigeringarna på medlemsstatsnivå.

Landsbygdsutvecklingsutgifterna godkänns inte slutligt som lagliga och korrekta vid eller efter avslutandet

39

Ett slutligt godkännande av programutgifter som lagliga och korrekta skulle få vissa praktiska konsekvenser. Framför allt skulle det ge medlemsstaterna klarhet. Det skulle också ge värdefull information till förfarandet för beviljande av ansvarsfrihet – den process genom vilken Europaparlamentet, på rekommendation av rådet, slutgiltigt godkänner hur kommissionen har genomfört EU:s budget. Beviljande av ansvarsfrihet är ett av de sätt på vilka parlamentet och rådet kan hålla kommissionen ansvarig för EU-budgetens genomförande²⁰.

40

Vad beträffar sammanhållning granskade vi den process som kulminerar i utbetalning av slutbetalningen till varje operativt program. Generellt ska alla olösta frågor som rör utgifternas laglighet och korrekthet klargöras och lösas innan ett operativt program avslutas. När kommissionen har avslutat sin bedömning skickar den ett avslutandebrev till medlemsstaten och anger det utgiftsbelopp som godkänts som stödberättigande inom ramen för programmet. Detta är i huvudsak detsamma som att utgifterna slutligt godkänns som lagliga och korrekta. Eftersom stödmottagarna måste bevara handlingar i tre år efter programavslutandet kan GD Regional- och stadspolitik och GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering utföra revisioner efter avslutandet. Men i praktiken gör de det mycket sällan.

41

Inom landsbygdsutveckling godkänner kommissionen den slutliga utgiftsdeklarationen genom förfarandet för avslutande av räkenskaperna, då den fattar beslut inom ramen för det årliga förfarandet för avslutande av räkenskaperna och det fleråriga förfarandet för kontroll av överensstämmelse (se punkt 13). Vi granskade hur dessa beslut beaktas vid beräkningen av slutbetalningen. Även om alla beslut om avslutande av räkenskaperna beaktas vid beräkningen av slutbetalningen, behandlas besluten om överensstämmelse separat eftersom de direkt minskar de tillgängliga budgetanslagen (dvs. de utgör en finansiell nettokorrigering). Detta kan ske också efter det att kommissionen har fattat ett formellt beslut om att godkänna programmets sista årsräkenskaper.

42

Beslut om kontroll av överensstämmelse innehåller ofta finansiella korrigeringar som är en följd av revisioner av överensstämmelse som kommissionen utfört under hela perioden för att kontrollera att utgifterna följer reglerna. Kontroll av överensstämmelse är en väsentlig del av GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings förfarande för avslutande av räkenskaperna; det är dock skilt från det årliga förfarandet för avslutande av räkenskaperna. Revisioner av överensstämmelse kan utföras, och beslut fattas, efter programavslutandet. Kommissionen uppskattar att omkring 80 revisioner av överensstämmelse fortfarande kommer att pågå vid utgången av 2016, då den räknar med att ha fattat merparten av sina sista beslut om det årliga avslutandet av räkenskaperna för 2007–2013.

43

Det faktum att beslut om kontroll av överensstämmelse fortfarande kan fattas efter avslutandet innebär att det belopp som betalas vid avslutandet²¹ inte nödvändigtvis är ”slutligt”, eftersom utfallet av revisioner av överensstämmelse kan leda till att kommissionen återkräver medel från medlemsstaten.

44

I vår särskilda rapport nr 7/2010²² konstaterade vi att det kan ge vissa operativa fördelar om man skiljer det årliga avslutandet av räkenskaperna från den fleråriga kontrollen av överensstämmelse. Kommissionen ansåg att det var nödvändigt att dela upp förfarandet på grund av att revisionerna av överensstämmelse tog så lång tid och att det skulle göra det möjligt för den att närmare övervaka det årliga finansiella genomförandet av program. Vi kritiserade dock det faktum att kommissionen inte gör en sammanfattning med uppgifter om utgifterna för ett visst år efter det att alla revisioner av överensstämmelse har slutförts. Vi konstaterade att en sådan sammanfattning inte finns vid avslutandet heller. Genom ett sådant beslut skulle man bekräfta de nettoutgifter som godkänts efter alla finansiella korrigeringar och samtidigt informera den myndighet som beviljar ansvarsfrihet. Det skulle också leverera en av de faktorer som är nödvändiga för att beräkna en kvarstående riskprocent på programnivå för landsbygdsutveckling. Denna fråga har inte tagits upp av kommissionen när det gäller perioden 2014–2020.

45

När det gäller perioden 2014–2020 kvarstår uppdelningen mellan det årliga godkännandet av räkenskaperna och fleråriga revisioner av överensstämmelse och den utvidgas till att även gälla sammanhållningsområdet²³.

Vid avslutandet tar man inte tillräcklig hänsyn till hur output och resultat har uppnåtts

46

Avslutandet ska omfatta den slutliga rapporteringen om och utvärderingen av programmet, inbegripet övervakning och analys av hur output och resultat har uppnåtts med avseende på hela perioden. Tillförlitliga uppgifter om hur målen har uppnåtts ska lämnas till kommissionen så att den kan utvärdera hur effektivt och ändamålsenligt EU-medlen användes under perioden.

Perioden 2007–2013: medlemsstaterna måste rapportera om specifika och kontrollerbara mål med hjälp av de indikatorer som fastställts i programmen

47

Under programperioden var medlemsstaterna skyldiga att rapportera om framstegen i genomförandet av sina program²⁴. I samband med det skulle de ta med information om specifika, kontrollerbara mål med hjälp av de indikatorer som fastställts i programmen. Förordningarna föreskrev också en utvärdering efter halva tiden för landsbygdsutvecklingsprogram (2010) och en utvärdering i efterhand på båda politikområdena (2015)²⁵.

48

Vid avslutandet är det ett krav att rapportera om måluppfyllelsen på båda politikområdena – i den slutliga genomföranderapporten för sammanhållning och i den sista årsrapporten om genomförandet för landsbygdsutveckling – innan utbetalning av slutbetalning kan ske (se tabell 1). Slutbetalningsbeloppet är dock inte direkt kopplat till att output och resultat faktiskt uppnåtts.

49

När det gäller sammanhållning uppgav vissa av medlemsstaternas myndigheter att det var oklart hur insatser som inte avslutats till tidsfristen för avslutandet skulle behandlas i resultatrapporteringen. Andra var osäkra på vilka ekonomiska konskevenser det skulle få om man inte uppfyllde målen i sina program. Även om kommissionen svarade medlemsstaterna att det inte skulle bli några automatiska finansiella korrigeringar om indikatorerna inte uppfylldes, var de ansvariga myndigheterna ändå osäkra på hur GD Regional- och stadspolitik och GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering skulle agera.

50

Vad beträffar landsbygdsutveckling uppgav vissa av medlemsstaternas myndigheter att reglerna för rapportering om output och resultat av insatser som finansierades under två programperioder fortfarande var oklara.

51

Medlemsstaternas revisionsmyndigheter och attesterande organ uppgav, genom enkäten och i intervjuer, att de inte räknade med att kontrollera huruvida målen hade uppfyllts eller varför de inte hade uppfyllts. Detta i kombination med myndigheternas osäkerhet om hur de ska rapportera om insatser som inte avslutats vid programperiodens slut utgör en risk när det gäller tillförlitligheten och exaktheten i de uppgifter som rapporteras om måluppfyllelsen för 2007–2013.

Perioden 2014–2020: fördelning av resultatreserven på villkor att delmålen uppnås i programmet på prioriteringsnivå

52

För perioden 2014–2020 har ett starkare fokus lagts på output och resultat under programgenomförandet och när kontroller görs (inbegripet antagande av ett program och vid utvärdering och revision). Detta har förstärkts genom ändringen av resultatramen, bland annat återinförandet av en resultatreserv som uppgår till 6 % av programbudgeten. Fördelningen av reserven sker på villkor att de delmål som fastställts på programprioriteringsnivå har uppnåtts²⁶. Om målen inte uppnås kan kommissionen också tillämpa finansiella korrigeringar²⁷. I en tidigare rapport konstaterade vi dock ett antal brister i utformningen av resultatramen på båda områdena²⁸. Dessutom återstår det att se hur resultatreserven kommer att tillämpas i praktiken och vilken faktisk effekt den kommer att få.

En konsoliderad avslutanderapport om utgifternas laglighet och korrekthet och om den output och de resultat som uppnåtts överlämnas inte till Europaparlamentet och rådet

53

EU:s budgetsystem bygger på flerårig planering. För att garantera ansvarsutkrävande och insyn i programgenomförandet bör utfallet av avslutandeprocessen rapporteras till budgetmyndigheten. Kommissionen bör av det skälet informera Europaparlamentet och rådet om den slutliga situationen för programperioden vad beträffar utgifternas korrekthet och uppnådda mål.

54

För närvarande är följande dokument om programgenomförandet tillgängliga för budgetmyndigheten:

οMeddelandet om skyddet av Europeiska unionens budget.

οDe årliga verksamhetsrapporterna från GD Jordbruk och landsbygdsutveckling, GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering och GD Regional- och stadspolitik.

οDen årliga sammanfattande rapporten om kommissionens förvaltningsresultat.

οEfterhandsutvärderingar av hur målen för operativa program och landsbygdsutvecklingsprogram har uppnåtts under perioden.

οDen sammanfattande rapporten om efterhandsutvärdering.

οKommissionens beslut om utgifters överensstämmelse med reglerna.

οNär det gäller landsbygdsutveckling, kommissionens årliga beslut om avslutande av räkenskaperna (där det sista inbegriper slutbetalningen).

55

Kommissionen rapporterar till budgetmyndigheten genom den årliga verksamhetsrapporten från respektive generaldirektorat på grundval av den årliga lägesrapporten, men man har inte planerat för någon särskild rapport om det slutliga utfallet av avslutandet av programperioden som helhet. Denna situation är oförändrad till perioden 2014–2020.

56

Vad beträffar perioden 2000–2006 konstaterar vi att kommissionen utfärdade en särskild rapport om de finansiella korrigeringarna och situationen när det gäller avslutandet för Eruf- och ESF-programmen och SF-projekt 2013.

Avslutandet inleds inte förrän flera år efter programperiodens slut på grund av överlappande stödperioder

57

Avslutandet ska ske så snabbt som möjligt efter programperiodens slut, så att de efterföljande programmen kan starta omedelbart. För att avslutandet ska bli ändamålsenligt är det också mycket viktigt att man avsätter tillräckligt med tid och resurser för uppgifterna.

Mer tid att använda EU-medlen: från n + 2 under perioden 2000–2006 till n + 3 under perioden 2014–2020

58

Under de tre senaste perioderna har EU-förordningarna gett medlemsstaterna mer tid att använda de medel som tilldelats dem. Åren 2000–2006 och 2007–2013 fick de fortsätta att använda medlen under två år efter programperiodens slut. Stödperioden för 2007–2013 fortsatte därmed till den 31 december 2015 (i stället för till slutet av 2013).

59

För 2014–2020 har stödperioden (den tid då programbudgeten kan utnyttjas) förlängts med tre år efter programperiodens slut (n + 3)²⁹ i stället för med två år (n + 2) som under de föregående programperioderna. Det betyder att stödperioden löper ut 2023, hela tio år efter det att Europaparlamentet och rådet antog den rättsliga ramen (i slutet av 2013). Därefter följer avslutandet som när det gäller sammanhållning tar minst två år till. Vid det laget har Europaparlamentets sammansättning hunnit ändras två gånger och eventuellt tre gånger när avslutandet har genomförts.

Inom sammanhållning har medlemsstaterna mer tid på sig att lämna in avslutandedokumenten

60

Reglerna för avslutandet av perioden 2000–2006 tillät att stödperioden förlängdes med ytterligare sex eller tolv månader i enskilda fall. För 2007–2013 var sådana förlängningar inte möjliga på något av de två politikområdena, vilket förväntas leda till en kortare avslutandeprocess. Det är dock stor skillnad mellan sammanhållning och landsbygdsutveckling när det gäller den tid som medges för att utarbeta och lägga fram avslutandedokument för kommissionen³⁰: inom sammanhållning har medlemsstaterna 15 månader på sig efter stödperiodens slut att göra detta, medan de inom landsbygdsutveckling bara har sex månader till sitt förfogande³¹. Vad beträffar programperioden 2007–2013 innebär det således att medlemsstaterna måste ha slutfört avslutandeprocessen senast den 31 mars 2017 inom sammanhållning och senast den 30 juni 2016 inom landsbygdsutveckling (se figur 4).

Figur 4

Tidpunkt för avslutandet

Källa: Europeiska revisionsrätten.

61

Denna skillnad kan förklaras av att en hel del av arbetet redan har gjorts under perioden inom landsbygdsutveckling, så att avslutandet främst är inriktat på det sista budgetåret. För sammanhållning är däremot avslutandet mer omfattande och innefattar kontroll av utgifterna för hela programperioden (se även punkterna 22–25).

62

När det gäller perioden 2014–2020 är avslutandearrangemangen för de två politikområdena visserligen mer harmoniserade, men sammanhållning fortsätter att ha en betydligt längre tidsfrist för inlämning av dokument till kommissionen: 13,5 månader efter sista datumet för stödberättigande, jämfört med sex månader för landsbygdsutveckling.

Överlappningen av stödperioder bidrar till en sen start på efterföljande program

63

Många program under perioden 2014–2020 godkändes 2015 eller till och med 2016, såsom framgår av tabell 3. Sedan den rättsliga grunden antogs i december 2013 har genomförandet av den nya perioden varit i full gång i medlemsstaterna och krävt uppmärksamhet från kommissionens generaldirektorat. Efter förhandlingarna om partnerskapsavtalen och de operativa programmen och landsbygdsutvecklingsprogrammen, håller många medlemsstater, när det gäller sammanhållning, på att utse förvaltningsmyndigheter och attesterande myndigheter som ska granskas av revisionsmyndigheterna. Dessa utnämningar måste anmälas till kommissionen innan ansökningar om mellanliggande betalningar får lämnas in.

Tabell 3

Antagande av program till perioden 2014–2020

General-Direktorat | Antal antagna program
2014 | 2015 | 2016 | Totalt
GD REGIO | 132 | (45 %) | 143 | (48 %) | 20 | (7 %) | 295
GD EMPL | 153 | (71 %) | 62 | (29 %) |  |  | 215
GD AGRI | 9 | (8 %) | 109 | (92 %) |  |  | 118
Totalt per år | 294 | (47 %) | 314 | (50 %) | 20 | (3 %) | 628

Källa: Revisionsrätten på grundval av uppgifter från kommissionen.

64

I början av november 2016 hade utnämningarna för 140 (av 215) program inom GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering och 163 (av 295) program inom GD Regional- och stadspolitik anmälts. 66 program som rapporterar till GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering och 53 som rapporterar till GD Regional- och stadspolitik hade lämnat in ansökningar om mellanliggande betalningar för 2016³², vilket visar att de redan höll på att genomföra insatser. I medlemsstaterna har därför myndigheterna i allmänhet redan börjat genomföra sina program för perioden 2014–2020. För den stora merparten av program har emellertid genomförandet inte börjat helt enkelt därför att outnyttjade medel fortfarande fanns tillgängliga inom programmen från 2007–2013 för vilka stödperioden upphörde först den 31 december 2015. Denna överlappning av stödperioderna skapar ett negativt incitament att starta den efterföljande periodens program.

Överlappningen av stödperioder ökar också den totala administrativa bördan i programförvaltningen och programkontrollen på medlemsstats- och kommissionsnivå

65

Kommissionen anser att avslutandet är en del av de rättsliga kraven och budgeterar inte separat för avslutandet på de båda politikområdena eller övervakar kostnaden för det. Kommissionen kräver inte att medlemsstaterna ska lämna information om sina egna kostnader eller resursbehov för avslutandet och gör inte heller en samlad uppskattning av vilka totala resursbehov de egna generaldirektoraten har. Eftersom medlemsstaterna betraktar avslutandet som en del av sitt programförvaltningsansvar, gör inte heller de en separat uppskattning av eller övervakar resursbehoven för avslutandet på något av politikområdena.

66

Den största oro som medlemsstaterna uttryckte i vår enkät och våra intervjuer gällde den tidspress som skapas både genom de överlappande stödperioderna och det arbete som avslutandet kräver. Framför allt revisionsmyndigheter och attesterande organ upplever att denna tidspress utgör en stor risk. En del myndigheter uppgav att de försökte lösa problemet genom att anställa mer personal eller lägga ut aktiviteter på entreprenad. Men på grund av budgetnedskärningar hade flera andra myndigheter inte möjlighet att göra detta. Kommissionen har vidare konstaterat att det behövs större personalresurser under avslutandet och överväger att lägga ut vissa uppgifter på entreprenad.

67

Vissa av de myndigheter i medlemsstaterna som medverkade i avslutandet hade dessutom påverkats negativt av administrativa omorganisationer som lett till att personal sagts upp eller förflyttats. Det finns därför en allvarlig risk för att den personal som är tillgänglig för avslutandeaktiviteter på nationell nivå inte har tillräcklig erfarenhet.

68

Perioden 2014–2020 kommer att förvärra problemet med genomförande av program från två perioder samtidigt, eftersom utgifter kommer att fortsätta att vara stödberättigande under tre år efter programperiodens slut i stället för under två år som var fallet för perioden 2007–2013. Om man antar att den efterföljande perioden inte försenas kommer därför medlemsstaternas arbete i samband med det årliga godkännandet av räkenskaperna för program från perioden 2014–2020 att överlappa genomförandet av nya program mellan den 1 januari 2021 och antingen den 30 juni 2024 (för landsbygdsutveckling) eller den 15 februari 2025 (för sammanhållning).

Kommissionen gav medlemsstaterna lämpligt stöd i tid när de skulle förbereda avslutandet av programmen 2007–2013, men den måste fortsätta att vara vaksam och se till att medlemsstaternas avslutande är tillförlitligt

Kommissionen tillhandahöll omfattande vägledning i tid om avslutandet av perioden 2007–2013

69

Regler ska vara tydliga, enkla och ändamålsenliga och vara lätta att hitta i förordningarna. En komplex rättslig ram kan öka förekomsten av misstag vid avslutandet om myndigheterna inte riktigt förstår kraven eller tolkar dem på ett annat sätt än kommissionen. Det skulle också kunna leda till ineffektivitet om kommissionen måste lämna förtydliganden till medlemsstaterna. För att minska dessa risker behöver kommissionen utarbeta riktlinjer i förväg som sammanfattar och ytterligare förtydligar bestämmelserna för avslutande. Medan förordningarna utgör en allmän ram för programperioden som helhet (planering, ekonomisk förvaltning, revision etc.), bör riktlinjerna vara mer inriktade på tekniska och praktiska aspekter av kommissionens tolkning av förordningarna.

Kommissionens riktlinjer bidrog till förståelsen av reglerna för avslutande på båda politikområdena

70

Vår granskning av den rättsliga ramen visade att reglerna för avslutande finns i olika förordningar på båda politikområdena³³. Detta gäller särskilt landsbygdsutveckling, där de många förordningar som rör avslutande ökar komplexiteten. Dessutom behandlas de finansiella aspekterna av avslutandeprocessen för 2007–2013 i de nya förordningar som antogs 2013 och 2014 för perioden 2014–2020³⁴, medan stödvillkoren för utgifter fastställs i förordningarna för perioden 2007–2013³⁵. Kontrollarrangemang³⁶ och övergångsbestämmelser³⁷ fastställs i åter andra förordningar.

71

På båda politikområdena har kommissionen dock försökt göra något åt komplexiteten hos den rättsliga ramen genom att ta fram riktlinjer för avslutande. Riktlinjerna, som sammanfattar de viktigaste kraven och tidsfristerna i processen och innehåller ytterligare förtydliganden, välkomnades av de flesta myndigheter som medverkar i avslutandet.

72

Generellt konstaterade vi att kommissionen hade utfärdat utförliga riktlinjer som förtydligade de tillämpliga bestämmelserna i förordningarna på båda områdena. Utkastet till riktlinjer presenterades för medlemsstaterna på ett tidigt stadium, vilket gav dem möjlighet att kommentera innehållet. Tabell 4 visar tidsplanen för antagandet av riktlinjer på båda politikområdena. De ändrade riktlinjerna innehöll mycket få ändringar.

Tabell 4

Tidsplan för antagandet av riktlinjer för avslutande

| Sammanhållning | Landsbygdsutveckling
Ett första utkast till riktlinjer presenteras för medlemsstaterna | juni 2012¹ | april 2013⁴
Riktlinjerna antas | mars 2013² | mars 2015⁵
Ändrade riktlinjer antas | april 2015³ | december 2015⁶

1Vid det möte som samordningskommittén för fonderna höll den 7 juni 2012.

2Kommissionens beslut C(2013) 1573 av den 20 mars 2013 om godkännande av riktlinjer för avslutande av operativa program för stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden (2007–2013).

3Kommissionens beslut C(2015) 2771 av den 30 april 2015 om ändring av beslut C(2013) 1573 av den 20 mars 2013.

4Vid det möte som landsbygdsutvecklingskommittén höll den 19 april 2013.

5Kommissionens beslut C(2015) 1399 av den 5 mars 2015 om godkännande av riktlinjer för avslutande av programmen för stöd till landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) för perioden 2007–2013.

6Kommissionens beslut C(2015) 8866 av den 11 december 2015 om ändring av beslut C(2015) 1399 av den 5 mars 2015.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

73

Inom båda politikområdena bidrar riktlinjerna med förtydliganden och praktisk vägledning i frågor som inte behandlas i detalj eller inte är tillräckligt tydliga i förordningarna.

74

Nästan alla de myndigheter på båda politikområdena som deltog i enkäten ansåg att kommissionen tillhandahöll riktlinjerna i god tid innan man skulle börja förbereda avslutandet. Två tredjedelar av de svarande uppgav att riktlinjerna förtydligade många frågor som inte behandlades tillräckligt i förordningarna (se figur 5). Nästan alla myndigheter tyckte också att riktlinjerna var tydliga när det gällde hur avslutandet skulle organiseras, inbegripet ansvarsområden och tidsfrister.

75

Omkring en femtedel av de myndigheter som deltog i enkäten uppgav att de fortfarande behövde mer vägledning eller fler förtydliganden i specifika frågor. De områden där minst 15 % av de svarande ansåg att vägledningen var oklar eller ganska oklar anges i bilaga IV.

Figur 5

Enkätsvar av medlemsstaternas myndigheter på frågan om kommissionens riktlinjer innehöll tillräckliga förtydliganden

Källa: Revisionsrättens enkät.

Avsaknaden av tidsfrister för vissa aspekter av avslutandeprocessen kan innebära risk för att avslutandet inte genomförs i tid

76

Tydliga tidsfrister är en viktig del av de regler som reglerar avslutandet, eftersom de bidrar till att uppgifter fullgörs i tid och till att avslutandeprocessen som helhet blir ändamålsenlig.

77

Förordningarna innehöll i allmänhet tidsfrister för de flesta aspekter, men på tre områden fanns det inga: för medlemsstaternas svar på kommissionens frågor om avslutandedokumenten, kommissionens godkännande av större projekt och det offentliga stöd som betalades ut av medlemsstaterna till stödmottagare på sammanhållningsområdet.

Ingen tidsfrist i förordningarna för medlemsstaternas svar på kommissionens frågor: risk för att avslutandet drar ut på tiden

78

Om avslutandedokumenten är av god kvalitet är bestämmelserna i förordningarna tillräckliga för att garantera att avslutandet sker i tid. Men om kommissionen inte är nöjd med den information som en medlemsstat lämnat kan avsaknaden av en tidsplan i förordningen för när kommissionens frågor ska besvaras leda till att avslutandeprocessen drar ut ytterligare på tiden.

79

Ingen av förordningarna för perioden 2007–2013 innehåller en tidsfrist för när medlemsstaterna ska besvara kommissionens frågor om avslutandedokumenten. Inom sammanhållning fastställs i riktlinjerna en tidsfrist på två månader som på begäran kan förlängas med två månader. Riktlinjerna för landsbygdsutveckling innehåller ingen sådan bestämmelse.

Ingen tidsfrist för framläggande och godkännande av större projekt inom sammanhållning: komplicerar avslutandet och innebär en risk när det gäller utnyttjandet av medel

80

Under perioden 2007–2013 definierades större projekt på sammanhållningsområdet som insatser med en total kostnad på över 50 miljoner euro³⁸. Eftersom sådana projekt omfattar betydande EU-medel måste de bedömas och godkännas för finansiering av kommissionen³⁹.

81

Den rättsliga ramen för perioden 2007–2013 innehöll ingen tidsfrist för när ansökningar om större projekt skulle lämnas in och, i praktiken, ingen slutlig tidsfrist för när kommissionen skulle anta de tillhörande besluten. Den 15 november 2016 hade 19 ansökningar om större projekt från sju medlemsstater ännu inte godkänts av GD Regional- och stadspolitik. Den totala stödberättigande kostnaden för dessa projekt var 1 miljard euro och EU-stödet uppgick till 854 miljoner euro.

82

Ett beslut som ännu inte fattats om ett större projekt komplicerar avslutandet av ett operativt program, eftersom förvaltnings- och revisionsmyndigheterna inte vet hur de ska hantera utgifterna i fråga när de upprättar avslutandedokumenten. Ännu inte fattade beslut skapar också rättslig osäkerhet för medlemsstaterna. När tidsfristen för avslutande närmar sig och kommissionen förkastar ett större projekt ökar framför allt risken för att medlemsstaten inte kan ersätta utgifterna med andra stödberättigande utgifter, vilket kan göra det svårt för den att använda upp EU-stödet.

83

För perioden 2014–2020 får utgifter som rör ett större projekt tas med i en betalningsansökan⁴⁰ om man först har anmält till kommissionen att oberoende experter har gjort en positiv bedömning eller om man har lagt fram det för godkännande av kommissionen. Kommissionen ska anta ett beslut om godkännande av det ekonomiska bidraget till det större projektet inom tre månader⁴¹.

Ingen tidsfrist inom sammanhållning för utbetalning av det offentliga stödet till stödmottagare: en anseenderisk

84

Som en allmän regel berättigar sammanhållningsutgifter till EU-medfinansiering om stödmottagaren de facto har betalat dessa för att genomföra insatser under stödperioden⁴². Därför är det inte nödvändigt att stödmottagaren har fått motsvarande offentlig medfinansiering innan medlemsstaten begär ersättning från kommissionen.

85

Förvaltningsmyndigheterna måste se till att stödmottagarna får det totala beloppet för offentligt stöd snarast möjligt och i sin helhet⁴³, men det finns ingen särskild tidsfrist i den rättsliga ramen för sammanhållning 2007–2013 när det gäller betalningar till stödmottagare. Vid avslutandet kan medlemsstaterna därför ansöka om ersättning för utgifter som de ännu inte har haft i form av utbetalningar till stödmottagarna⁴⁴.

86

Vi har tidigare uppmärksammat stora förseningar i utbetalningen av det offentliga stödet till stödmottagare (se ruta 2). Kommissionen kräver inte att medlemsstaterna vid avslutandet eller senare ska rapportera vilken del av det offentliga stödet som faktiskt har betalats ut. Det leder till att stödmottagarna eventuellt inte får hela stödet i rätt tid, även om kommissionen har betalat hela sitt stöd till medlemsstaten. I princip skulle detta kunna innebära att stödmottagare inte ens kommer att ha fått EU-stödet till sina projekt efter avslutandet (2018 eller senare). Vi anser att sena betalningar utgör en betydande anseenderisk för EU.

Ruta 2

Försenad betalning av EU-stödet till stödmottagare

I Frankrike förekom det stora förseningar i överföringen av EU-medel från de nationella myndigheterna till regionala organ som var stödmottagare: i två fall var förseningen över fem månader⁴⁵.

I ett projekt i Italien som syftade till att upprätta en rapport för att kartlägga utbildningsbehoven i olika regioner i Italien lämnade stödmottagaren in ersättningsanspråket till förvaltningsmyndigheten i mars 2014. Kostnaderna attesterades av de nationella myndigheterna och ersättningsanspråket lämnades in till kommissionen. Trots att kommissionen reglerade de redovisade kostnaderna i juni 2014 fick stödmottagaren den mellanliggande betalningen först fem månader senare, i november 2014.

Liknande fall konstaterades i ytterligare fyra projekt i Italien, i ett projekt i Frankrike och i sex projekt i Nederländerna⁴⁶.

87

Till skillnad från inom sammanhållning berättigar utgifter inom landsbygdsutveckling endast till stöd från EU om det aktuella stödet faktiskt har betalats ut till stödmottagaren⁴⁷.

88

För perioden 2014–2020 anger förordningen att det offentliga stödet till stödmottagare måste betalas senast 90 dagar efter det datum då stödmottagaren lämnade in betalningsansökan⁴⁸. Förordningen innehåller också en tilläggsbestämmelse enligt vilken medlemsstaterna vid avslutandet av det operativa programmet ska säkerställa att de offentliga utgifter som betalats ut till stödmottagarna minst motsvarar det stöd som de mottagit från EU-budgeten⁴⁹.

Vissa krav i sammanhållningsriktlinjerna är strängare än de rättsliga bestämmelserna

89

Vi konstaterade att riktlinjerna på sammanhållningsområdet innehöll vissa krav som var strängare än de rättsliga bestämmelserna. Kraven gällde finansieringsinstrument, projekt som inte fungerar, fasindelning av projekt och den kvarstående riskprocenten. De presenteras i tabell 5 som också anger hur de behandlas inom landsbygdsutveckling och om något har förändrats till perioden 2014–2020. Riktlinjerna på landsbygdsutvecklingsområdet innehöll inte några ytterligare krav.

90

Ungefär 19 % av förvaltningsmyndigheterna och 24 % av revisionsmyndigheterna uppgav också i sina enkätsvar att vissa krav i riktlinjerna var strängare än förordningarnas bestämmelser.

91

Alla de krav som anges i tabell 5 infördes för att man skulle åtgärda specifika brister. Kraven avseende icke fungerande projekt och rapporteringen av en kvarstående riskprocent bidrar till att minska de risker som är förenade med avslutande. De förtydliganden som gäller fasindelningen av andra projekt än större projekt behövs men kan komplicera avslutandet med hänsyn till hur de är formulerade. Vi har tidigare rapporterat om förlängningen av stödperioden för finansieringsinstrument genom kommissionens riktlinjer för avslutande⁵⁰, vilken utgör ett problem när det gäller normhierarkin. Kommissionen delar inte denna uppfattning och har vägrat lägga fram ett lagstiftningsförslag om ändring av förordning (EG) nr 1083/2006 för att ge medlemsstaterna rättslig säkerhet⁵¹.

Tabell 5

Krav i sammanhållningsriktlinjerna som är strängare än förordningarna

Fråga
Beskrivning av frågan inom sammanhållning
Tillvägagångssätt inom landsbygdsutveckling
Tillvägagångssätt perioden 2014–2020

Stödperiod för utgifter inom ramen för finansieringsinstrument¹
I vår årsrapport för 2015 konstaterade vi att artikel 56.1 i förordning (EG) nr 1083/2006 fastställde den 31 december 2015 som slutdatum för utgifternas stödberättigande. I april 2015 beslutade kommissionen att förlänga stödperioden till den 31 mars 2017. Den gjorde det ensidigt, genom ett kommissionsbeslut om ändring av riktlinjerna för avslutande, i stället för att be rådet och parlamentet ändra förordningen. Eftersom det fortfarande inte finns någon lagstiftning på tillräckligt hög nivå anser vi att de utbetalningar som görs efter den 31 december 2015 är oriktiga².
Ingen förändring av stödperioden, som fortsätter att ha den 31 december 2015 som slutdatum som för alla övriga utgifter.
På båda politikområdena ska utgifterna för finansieringsinstrument i regel vara de belopp som finansieringsinstrumentet faktiskt har betalat ut eller, när det gäller garantier, gjort åtaganden för inom stödperioden³.

Fasindelning av större projekt⁴ jämfört med andra projekt
Förordningen föreskriver att större projekt ska delas in i olika faser⁵ (delas upp i separata skeden som ska genomföras under olika programperioder), men riktlinjerna⁶ innehåller ytterligare regler om fasindelning avseende finansiering av andra projekt än större projekt under två programperioder (2007–2013 och 2014–2020). De krav som styr finansieringen av projekt under två programperioder är mer komplicerade och restriktiva inom sammanhållning än inom landsbygdsutveckling.
Förordningen föreskriver inte att projekt ska delas upp i faser. Oavslutade projekt är i regel berättigade⁷ (utan några krav som gäller den totala kostnaden för projektet) till fortsatt medfinansiering under den nya perioden på grundval av övergångsreglerna. Brytpunkt är det datum då utgifterna betalas.
Liksom i fallet med perioden 2007–2013 gäller förordningarna för 2014–2020 endast fasindelning av större projekt.

Definition av och krav för icke fungerande projekt
Det finns inget rättsligt krav på att insatserna ska vara fungerande vid avslutandet, vilket medför risk för att insatser som får EU-medfinansiering aldrig slutförs. Detta krav har införts i riktlinjerna⁸. Men undantagsvis och på vissa villkor kan icke fungerande projekt medfinansieras. De måste ha slutförts senast den 31 mars 2019, i annat fall kommer kommissionen att besluta om en finansiell korrigering.
Oavslutade projekt är i regel stödberättigande, såsom förklarades ovan.
Fortfarande inget krav på att insatser ska vara fungerande vid avslutandet.

Kravet att en kvarstående riskprocent ska beräknas
I riktlinjerna⁹ utvidgas det lagstadgade kravet att en årlig felprocent ska beräknas till ett krav att revisionsmyndigheterna ska redovisa kvarstående riskprocent i det slutliga utlåtandet om varje operativt program. Kvarstående riskprocent vid avslutandet definieras som summan av de årliga kvarstående riskbeloppen (med beaktande av tillbakadraganden och återkrav) delad med summan av de totala utgifter som redovisats vid avslutandet. Revisionsmyndigheterna ska beakta kvarstående riskprocent när de formulerar sitt revisionsuttalande vid avslutandet. Detta kan innebära en hel del extraarbete för vissa revisionsmyndigheter, men det ger kommissionen ytterligare garantier för att den kvarstående felnivån i ett program ligger under väsentlighetsgränsen vid avslutandet.
Förordningarna kräver inte att de attesterande myndigheterna ska lägga fram ett revisionsuttalande eller en rapport för hela perioden eller beräkna en kvarstående riskprocent för programmet vid avslutandet.
Förordningarna kräver inte att revisionsmyndigheterna eller de attesterande organen ska lägga fram ett revisionsuttalande eller en rapport för hela perioden eller beräkna kvarstående riskprocent för programmet vid avslutandet.

1Betalningar från ett finansieringsinstrument till slutmottagare, ersättning av förvaltningskostnader och utfärdande av garantier.

2Punkt 6.45 i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 2015 (EUT C 375, 13.10.2016).

3Artikel 42.1 i förordning (EU) nr 1303/2013: ”När ett program avslutas ska de stödberättigande utgifterna för finansieringsinstrumentet vara det programbidragsbelopp som finansieringsinstrumentet faktiskt har betalat ut eller, när det gäller garantier, gjort åtaganden för, inom stödberättigandeperioden”. Undantag till detta anges i artikel 42.2 och 42.3.

4I artikel 39 i förordning (EG) nr 1083/2006 definieras ett större projekt som en insats vars totala kostnad överstiger 50 miljoner euro.

5Artikel 40 d i förordning (EG) nr 1083/2006.

6Avsnitten 3.3 och 3.4 i riktlinjerna för avslutande på sammanhållningsområdet.

7Med undantag av tre avbrutna åtgärder.

8I avsnitt 3.5 om icke fungerande projekt anges att medlemsstaterna vid tidpunkten för inlämnandet av avslutandedokumenten måste se till alla projekt som ingår i programavslutandet fungerar, dvs. har slutförts och används, och därmed anses som stödberättigande.

9Bilaga VI till riktlinjerna för avslutande på sammanhållningsområdet (vägledning om utarbetande av den slutliga kontrollrapporten och det slutliga utlåtandet).

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Medlemsstaterna är nöjda med kommissionens stöd men samordning mellan nationella och regionala myndigheter är av stor betydelse

92

Kommissionen ska hjälpa myndigheterna i medlemsstaterna att förbereda sig för avslutandet genom att ge lämpligt stöd i tid i form av utbildning och fortlöpande förtydliganden när och om frågor uppstår. Medlemsstaterna ska påbörja sina förberedelser i god tid och anordna avslutandeaktiviteter nationellt och regionalt vid lämplig tidpunkt.

Medlemsstaterna är nöjda med kommissionens stöd och anser generellt att de är förberedda för avslutandet

93

Vår analys visade att kommissionen hade gett lämpligt stöd, i form av utbildning, konferenser, seminarier, möten och dokument med frågor och svar med bäring på båda politikområdena. Alla de ansvariga myndigheterna hade tillgång till dessa dokument och uppmanades att delta i en rad utbildningstillfällen som anordnades av kommissionen.

94

De flesta myndigheter från båda politikområdena som deltog i vår enkät ansåg att kommissionens utbildning och stöd var värdefulla och uppgav att deras frågor besvarades i tid. Merparten av de svarande var också nöjda med den typ av stöd som kommissionen gav, endast en tiondel av alla myndigheter uppgav att de hellre hade sett att stödet getts på något annat vis.

95

Nästan en tredjedel av de svarande (29 %) ansåg att kommissionens stöd för avslutandet av perioden 2007–2013 var bättre än det stöd som gavs när det gällde perioden 2000–2006 (se figur 6).

Figur 6

Medlemsstaternas syn på kommissionens stöd för avslutandet av perioden 2007–2013 jämfört med 2000–2006¹

1De bulgariska, rumänska och kroatiska myndigheterna deltog inte i avslutandet av perioden 2000–2006 och har därför inte lämnat några svar.

Källa: Revisionsrättens enkät.

96

Av de svarande ansåg 89 % att de var väl förberedda eller ganska väl förberedda för avslutandet så tidigt som i september 2015. En majoritet uppgav också att de vara klara med eller hade kommit en bra bit på vägen med utarbetandet av interna handböcker och förfaranden. Av de svarande ansåg 85 % att de skulle ha tillräckligt med tid för att kunna slutföra sina uppgifter ordentligt.

Samordning mellan olika myndigheter i medlemsstaterna uppfattas som en risk för att avslutandeuppgifter inte ska kunna fullgöras på ett grundligt sätt

97

För att avslutandet ska bli ändamålsenligt och effektivt är det av avgörande betydelse att det finns ett ändamålsenligt förfarande för samordning mellan de olika myndigheterna i en medlemsstat. Alla myndigheter ska ha tillräckligt med tid att fullgöra sina avslutandeuppgifter på ett tillfredsställande sätt.

98

Enkäten visade att 44 % av myndigheterna med ansvar inom landsbygdsutveckling och 56 % av myndigheterna inom sammanhållning ansåg att samordning med andra myndigheter innebar en medelstor eller stor risk för avslutandet.

99

Framför allt revisionsmyndigheter och attesterande organ uttryckte farhågor om huruvida den tidsplan som fastställts på nationell nivå skulle ge dem tillräcklig tid att utföra sitt arbete på ett tillfredsställande sätt. Att lämpliga tidsfrister fastställs är viktigare för dessa myndigheter än för förvaltningsmyndigheter och utbetalande organ, eftersom deras uppgifter fullgörs sist.

100

Inom sammanhållning, där vissa typer av utgifter enligt reglerna är stödberättigande fram till tidsfristen för inlämning av dokument den 31 mars 2017 (se punkterna 106–113), kan avslutandeprocessen medföra att revisionsmyndigheterna inte hinner kontrollera slutliga utgiftsdeklarationer. Detta uppfattas som en särskilt stor risk.

101

Särskilt när det gäller program som inte har använt hela EU-stödet kan tidsplanen på medlemsstatsnivå innehålla en sen tidsfrist för när förvaltningsmyndigheten ska lämna in de slutliga utgifterna till revisionsmyndigheten. Ibland är det överenskomna inlämningsdatumet i slutet av 2016, vilket ökar arbetsbördan för revisionsmyndigheten och kan resultera i en begränsning av inriktningen och omfattningen på det revisionsuttalande som ska utfärdas senast den 31 mars 2017. I sådana fall kan kommissionen antingen be revisionsmyndigheten göra ytterligare kontroller av dessa utgifter, vilket i praktiken betyder att revisionsmyndigheterna får extra tid och att avslutandet förlängs, eller besluta om finansiella korrigeringar. Det är oklart hur en sådan begränsning av revisionsarbetets inriktning och omfattning ska beaktas i beräkningen av den kvarstående riskprocenten.

102

I ruta 3 ges ett exempel på ”god praxis” i form av en tidtabell som de olika myndigheterna enats om.

Ruta 3

En bindande tidtabell som man enades om i en tysk delstat

I den tyska delstaten Schleswig-Holstein enades förvaltningsmyndigheten, den attesterande myndigheten och revisionsmyndigheten om en för alla tre bindande tidtabell. Syftet var att ge varje myndighet tillräckligt med tid att utföra sitt arbete.

Uppgift | Ansvarig myndighet | Tidsfrist
Lämna in sista ansökan om mellanliggande betalning till kommissionen | FM, AM | 29.4.2016
Slutföra revisioner av insatser | RM | 31.8.2016
Sammanställa ansökan om slutbetalning | FM, AM | 30.11.2016
Lägga fram slutlig genomföranderapport | FM | 30.11.2016
Granska avslutandedokument | RM | 31.1.2017
Godkänna övervakningskommitté | FM | 20.2.2017
Lämna in avslutandepaketet till kommissionen | FM, AM, RM | 1.3.2017

103

En del av de svarande ansåg att kommissionen borde ha fastställt bindande tidsfrister för alla berörda myndigheter. När det gäller perioden 2014–2020 fortsätter det dock att vara medlemsstaternas ansvar att tidsplanera de olika nationella och regionala myndigheternas arbete.

Kommissionen måste fortsätta att vara vaksam om den ska kunna garantera ett tillförlitligt avslutande för 2007–2013

104

Lämplig utformning och lämpliga förberedelser är viktiga men räcker inte för att garantera att sammanhållnings- och landsbygdsutvecklingsprogram avslutas ändamålsenligt och i tid. Det beror främst på hur avslutandeprocessen genomförs på fältet, på kvaliteten på de avslutandedokument som medlemsstaterna lämnar in och på huruvida kommissionen gör en konsekvent och grundlig granskning inom de tidsfrister som anges i förordningarna.

105

I en tidigare granskning av inledningsskedet av avslutandet av perioden 2000–2006 på sammanhållningsområdet konstaterade vi att det endast var delvis ändamålsenligt eftersom medlemsstaterna för att undvika finansiella korrigeringar vid avslutandet hade lagt fram deklarationer med obefogade sänkningar av slutliga felprocentsatser⁵². Trots förbättringar av kontrollramen föreligger denna risk också vid avslutandet av programperioden 2007–2013. Vi identifierade också ett antal risker som särskilt måste hanteras när perioden 2007–2013 avslutas.

Särskilda risker i fråga om utgifternas korrekthet kvarstår när det gäller finansieringsinstrument, kontraktsenliga förskott och vissa större projekt där statligt stöd är tillämpligt

Risk för att utgifternas stödberättigande inom ramen för finansie-ringsinstrument inte kontrolleras på ett tillfredsställande sätt vid avslutandet

106

Finansieringsinstrument är en finansieringsmekanism inom EU-budgeten som kan ta formen av lån, garantier och kapitalinvesteringer (eller investeringar i form av kapital likställt med eget kapital). De används inom både sammanhållning och landsbygdsutveckling.

107

När ett finansieringsinstrument inrättades under perioden 2007–2013 betalades ett förskott till instrumentet och kommissionen återbetalade EU-stödet⁵³ till medlemsstaten. De stödberättigande utgifterna för finansieringsinstrument kan dock inte fastställas förrän vid avslutandet och omfattar de faktiska låne-, garanti- och kapitalinvesteringsbelopp som tillhandahållits slutmottagre samt stödberättigande förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter⁵⁴. Eftersom revisionsmyndigheter och attesterande organ inte var skyldiga att granska dessa utgifter under perioden, finns det risk för att deras stödberättigande inte kommer att kontrolleras på ett tillfredsställande sätt. Att tillåta finansieringsinstrument inom sammanhållning att ge ekonomiskt stöd till slutmottagare till den 31 mars 2017 (se tabell 5) begränsar ytterligare revisionsmyndigheternas förmåga att försäkra sig om att utgifterna är lagliga och korrekta (se även punkt 100).

108

Under perioden 2014–2020 ska offentligt stöd till finansieringsinstrument ges i delbetalningar. En bestämd delbetalning betalas ut under förutsättning att en viss andel av den föregående delbetalningen faktiskt har använts⁵⁵, vilket revisionsmyndigheterna och de attesterande organen ska kontrollera. Beloppet för de stödberättigande utgifterna fastställs dock fortfarande först vid avslutandet⁵⁶. Sammantaget minskar dessa åtgärder risken för att EU-budgeten medfinansierar oriktiga uppgifter.

Arrangemangen för kontraktsenliga förskott inom sammanhållning: kontrollen av stödberättigande en utmaning

109

Kontraktsenliga förskott är a conto-betalningar för genomförandet av byggentreprenader eller tjänsteleveranser i enlighet med vanlig handelsrättslig praxis baserat på kontrakt som en slutlig stödmottagare eller slutmottagare ingår.

110

Kommissionen betraktar kontraktsenliga förskott som en stödmottagare betalade fram till den 31 december 2015 som stödberättigande utgifter så länge som de omvandlas till faktiska utgifter före den 31 mars 2017. Betalningen måste göras i överensstämmelse med nationella regler och kontraktsförpliktelser.

111

Särskilt när kontraktsenliga förskott står för en stor andel av kontraktsvärdet medför redovisningen av dem betydande risk för att det kommer att finnas icke stödberättigande utgifter vid avslutandet. För att minimera den risken är det nödvändigt att mycket noga undersöka huruvida stora förskottsbetalningar har gjorts i enlighet med handelsrättslig praxis. Friheten att omvandla förskott till faktiska utgifter när som helst fram till den 31 mars 2017 innebär också att revisionsmyndigheterna ofta inte kommer att kunna kontrollera sådana utgifter och därmed garantera att de är stödberättigande (se även punkt 100).

112

Med hänsyn till den betydande risk som är förenad med redovisningen av kontraktsenliga förskott vid avslutandet har flera medlemsstater (till exempel Bulgarien, Danmark och Estland) beslutat att inte ta med dem i sina ansökningar om slutbetalning.

113

Vi konstaterar att kommissionen också har identifierat stödberättigandet för utgifter avseende finansieringsinstrument och kontraktsenliga förskott som ett riskområde och att den i september 2016 gav revisionsmyndigheterna ytterligare vägledning i dessa frågor⁵⁷.

Större projekt som godkändes före utgången av 2012: större risk för bristande efterlevnad av reglerna för statligt stöd

114

Av de 918 större projekt som kommissionen godkände för programperioden 2007–2013 fattades beslut om 440 före utgången av 2012. Generaldirektoratet för konkurrens kontrollerade inte systematiskt huruvida investeringar i offentlig infrastruktur som dessa projekt var delaktiga i eventuellt omfattade statligt stöd. I november 2012 gav kommissionen ut anvisningar till medlemsstaterna där den uppgav att den inte hade för avsikt att systematiskt kontrollera efterlevnaden av reglerna för statligt stöd när det gällde de större infrastrukturprojekt som omfattades av anvisningarna och som redan hade varit föremål för ett beslut före datumet för anvisningarna⁵⁸. I princip är det därför möjligt att en medlemsstat har fått ett beslut där kommissionen godkänner ett större projekt trots att det bryter mot reglerna för statligt stöd⁵⁹.

115

Före 2012 och de förtydliganden som EU-domstolen lämnade i en dom i ett statsstödsärende (Leipzig/Halle-domen) var det dessutom ovanligt att medlemsstaterna anmälde investeringar i infrastruktur till kommissionen⁶⁰.

10Kallade avvecklingsorgan under perioden 2000–2006.

11Infört genom rådets förordning (EG) nr 1290/2005 av den 21 juni 2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EUT L 209, 11.8.2005, s. 1); nu i artikel 51 i förordning (EU) nr 1306/2013.

12Artikel 84 i förordning (EU) nr 1303/2013.

13Artiklarna 139.5 och 145.7 i förordning (EU) nr 1303/2013

14Artikel 141 i förordning (EU) nr 1303/2013.

15Förordning (EU) nr 1303/2013.

16Artikel 141 i förordning (EU) nr 1303/2013.

17Artikel 89.5 i förordning (EG) nr 1083/2006 för sammanhållning och artikel 37 i förordning (EU) nr 1306/2013 för landsbygdsutveckling.

18Avsnitt 3.3 i generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutvecklings årliga verksamhetsrapport för 2015, s. 86 (ref. Ares(2016)2325961– 19.5.2016).

19Korrigeringsförmågan beräknas som ett genomsnitt av de föregående tre årens finansiella korrigeringar som kommissionen har beslutat om och återvinningar från stödmottagare som genomförs av medlemsstaterna.

20Artikel 319 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

21Enligt definitionen i artikel 37 i förordning (EU) nr 1306/2013.

22Punkterna 77, 81, 100 och 104 i särskild rapport nr 7/2010: Revision av förfarandet för avslutande av räkenskaperna (http://eca.europa.eu).

23Artikel 139.5 i förordning (EU) nr 1303/2013.

24I den årliga genomföranderapporten för sammanhållning och årsrapporten om genomförandet för landsbygdsutveckling (se bilaga II).

25Artikel 84 i förordning (EG) nr 1698/2005 och artikel 49 i förordning (EG) nr 1083/2006.

26Artiklarna 20 och 22.2 i förordning (EU) nr 1303/2013.

27Artikel 22.7 i förordning (EU) nr 1303/2013.

28Punkterna 3.61–3.65 i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 2014 (EUT C 373, 10.11.2015).

29Artikel 38 i förordning (EU) nr 1306/2013 och artikel 65 i förordning (EU) nr 1303/2013.

30Artikel 89.1 i förordning (EG) nr 1083/2006.

31Artikel 37 i förordning (EU) nr 1306/2013 och artikel 82.1 i förordning (EU) nr 1698/2005.

32Källa: Uppgifter från GD Regional- och stadspolitik och GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering.

33De förordningar som fastställer avslutandearrangemangen på respektive politikområde anges i bilaga I.

34Förordning (EU) nr 1306/2013, kommissionens delegerade förordning (EU) nr 907/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, avslutande av räkenskaper, säkerheter och användning av euron (EUT L 255, 28.8.2014, s. 18) och förordning (EU) nr 908/2014.

35Förordning (EG) nr 1698/2005 och kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (EUT L 368, 23.12.2006, s. 15).

36Kommissionens förordning (EU) nr 65/2011 av den 27 januari 2011 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 vad gäller kontroller och tvärvillkor i samband med stöd för landsbygdsutveckling (EUT L 25, 28.1.2011, s. 8) och förordning (EU) nr 908/2014.

37Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1310/2013 av den 17 december 2013 om vissa övergångsbestämmelser för stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu), om ändring av förordningar (EU) nr 1305/2013, (EG) nr 73/2009, (EU) nr 1307/2013, (EU) nr 1306/2013 och (EU) nr 1308/2013 (EUT L 347, 20.12.2013, s. 865) och kommissionens delegerade förordning (EU) nr 807/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1305/2013 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och om införande av övergångsbestämmelser (EUT L 227, 31.7.2014, s. 1).

38Artikel 39 i förordning (EG) nr 1083/2006.

39Artikel 41 i förordning (EG) nr 1083/2006.

40Artikel 102.6 i förordning (EU) nr 1303/2013.

41Artikel 102.1 och 102.2 i förordning (EU) nr 1303/2013.

42Artiklarna 56.1 och 78.1 i förordning (EG) nr 1083/2006.

43Artikel 80 i förordning (EG) nr 1083/2006.

44Avsnitt 5.1.1 i riktlinjerna för avslutande på sammanhållningsområdet.

45Ruta 6.3 a i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 2013 (EUT C 398, 12.11.2014).

46Ruta 6.5 a i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 2014.

47Artikel 71.1 i förordning (EG) nr 1698/2005.

48Artikel 132 i förordning (EU) nr 1303/2013.

49Artikel 129 i förordning (EU) nr 1303/2013.

50Punkt 6.45 i revisionsrättens årsrapport för 2015, punkt 6.52 i revisionsrättens årsrapport för 2014 och punkt 43 i särskild rapport nr 19/2016.

51Kommissionens svar på punkt 6.52 i revisionsrättens årsrapport för 2014, punkt 6.45 i revisionsrättens årsrapport för 2015 och punkt 43 i särskild rapport nr 19/2016 Att genomföra EU:s budget med hjälp av finansieringsinstrument – lärdomar av programperioden 2007–2013 (http://eca.europa.eu).

52Punkt 5.61 i revisionsrättens årsrapport för 2011 (EUT C 344, 12.11.2012).

53Artikel 56.2 i förordning (EG) nr 1083/2006 och artikel 52 i förordning (EG) nr 1974/2006.

54Artikel 78.6 i förordning (EG) nr 1083/2006 och artikel 52.1 i förordning (EG) nr 1974/2006.

55Artikel 41.1 i förordning (EU) nr 1303/2013.

56Artikel 42 i förordning (EU) nr 1303/2013.

57Vid presentationer i samband med det möte som homologgruppen bestående av företrädare för kommissionen och revisionsmyndigheterna höll i september 2016 i Budapest.

58Europeiska kommissionen, anvisning nr 12-0059-01 om kontroll av efterlevnaden av reglerna för statligt stöd i infrastrukturärenden (Verification of compliance with state aid rules in infrastructure cases), 21.11. 2012.

59Punkt 71 i särskild rapport nr 24/2016 Mer behöver göras för att öka medvetenheten om och åstadkomma efterlevnad av reglerna för statligt stöd inom sammanhållningspolitiken (http://eca.europa.eu).

60Punkt 121 i särskild rapport nr 24/2016.

Slutsatser och rekommendationer

Reglerna för avslutande har blivit bättre men det behövs ytterligare åtgärder för att göra det effektivare och snabbare

Avslutandearrangemangen inom sammanhållning och landsbygdsutveckling behöver harmoniseras ytterligare till perioden efter 2020

116

Avslutandet har utvecklats under de senaste tre programperioderna, på samma sätt som förvaltnings- och kontrollsystemen inom både sammanhållning och landsbygdsutveckling har förbättrats. Alltmer lämnas garantier med jämna mellanrum under programperioden, vilket har lett till minskat fokus på slutet av perioden och begränsat det specifika arbete som måste utföras vid avslutandet.

117

Under perioden 2000–2006 var avslutandearrangemangen desamma för både sammanhållning och investeringsåtgärderna inom landsbygdsutveckling, och gemensamma riktlinjer användes på båda politikområdena. Utgifterna redovisades ackumulerat och godkändes av kommissionen först vid avslutandet. Till perioden 2007–2013 lades större vikt vid årliga garantier, men i övrigt skilde sig de två politikområdena åt genom att ett årligt godkännande av utgifter infördes för investeringsåtgärderna inom landsbygdsutveckling. Inom sammanhållning kontrollerades utgifternas laglighet och korrekthet av revisionsmyndigheterna och kommissionen på årsbasis. Kommissionen kunde dessutom vid behov avbryta eller hålla inne betalningar. Utgifterna fortsatte dock att redovisas ackumulerat och godkänns formellt av kommissionen först vid avslutandet.

118

Under perioden 2014–2020 kommer EU:s utgifter för både sammanhållning och landsbygdsutveckling från de europeiska struktur- och investeringsfonderna. Vi välkomnar den harmonisering av arrangemangen för garantier och avslutande mellan politikområdena som dessa förändringar har lett till. Det ökade fokuset på att ge garantier under perioden och minska antalet uppgifter vid avslutandet är en positiv utveckling, eftersom det också skulle kunna minska de tillhörande riskerna och leda till en kortare avslutandeprocess. Trots ansträngningarna att strömlinjeforma förfarandena genom förordningen om gemensamma bestämmelser skiljer sig avslutandearrangemangen mellan de två politikområdena fortfarande åt (se punkterna 21–29).

Rekommendation 1

I sina lagstiftningsförslag till perioden efter 2020 bör kommissionen föreslå att de rättsliga bestämmelserna om avslutande harmoniseras ytterligare mellan sammanhållning och investeringsåtgärderna inom landsbygdsutveckling med målet att få till stånd ett harmoniserat årligt förfarande för att uppnå säkerhet på de båda områdena.

Harmoniseringen bör närmare bestämt syfta till samma terminologi och samma roller för de myndigheter i medlemsstaterna som är aktiva på de båda politikområdena, laglighet och korrekthet i det årliga godkännandet och ett enhetligt räkenskapsår.

Måldatum för genomförande: när lagstiftningsförslagen till perioden efter 2020 utarbetas.

Avslutandet, såsom det definieras i förordningarna, omfattar ännu inte kommissionens slutliga godkännande av utgifternas laglighet och korrekthet och programresultaten

Olika förväntningar på syftet med och konsekvenserna av avslutande

119

Det finns ingen definition av avslutande i någon av förordningarna för sammanhållning och landsbygdsutveckling. Kommissionen har fastställt närmare föreskrifter och praktiska arrangemang i flera vägledningar som även har diskuterats med medlemsstaterna. Inom sammanhållning konstaterade vi att kommissionen och medlemsstaterna har en likartad uppfattning om avslutandets syfte och att de gör en bredare tolkning av det jämfört med definitionen i förordningarna, där det endast ses som ett förfarande för avslutande av räkenskaperna. Inom landsbygdsutveckling skiljer sig dock medlemsstaternas uppfattning om avslutandet något från kommissionens.

120

På båda områdena, och särskilt inom landsbygdsutveckling, finns det ett förväntningsgap på grund av medlemsstaternas uppfattning att avslutandet ger rättslig säkerhet i fråga om lagligheten och korrektheten i de utgifter som kommissionen godkänner. Men i strikt mening är detta inte fallet (se punkterna 30–33).

Under perioden 2007–2013 godkänns programutgifter för perioden slutligt som lagliga och korrekta endast när det gäller sammanhållning

121

Förfarandet för avslutande av perioden 2007–2013 när det gäller sammanhållning beaktar resultaten av alla kontroller och granskningar av programaktiviteter som EU och medlemsstaterna har gjort. Avslutandet kan därför anses markera att man godkänner utgifterna för perioden som lagliga och korrekta. GD Regional- och stadspolitik och GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering får också göra ytterligare kontroller som kan leda till finansiella korrigeringar upp till tre år efter avslutandet, men i praktiken sker det endast i undantagsfall. På landsbygdsutvecklingsområdet däremot pågår revisioner av överensstämmelse ännu vid avslutandet, som därför enbart är en finansiell transaktion som inte innebär att utgifterna godkänns som lagliga och korrekta. Kommissionen godkänner inte utgifterna slutligt som lagliga och korrekta, varken årligen eller för perioden som helhet. Denna situation är oförändrad till perioden 2014–2020 (se punkterna 39–45).

Kommissionen bör informera budgetmyndigheten om det slutliga utfallet av avslutandeförfarandet

122

Rapportering om utfallet av offentliga utgifter är ett viktigt verktyg för ansvarsutkrävande. Kommissionen rapporterar till budgetmyndigheten genom den årliga verksamhetsrapporten från respektive generaldirektorat på grundval av den årliga lägesrapporten, men man har inte planerat för någon särskild rapport om det slutliga utfallet av avslutandet av programperioden som helhet. Denna situation är oförändrad till perioden 2014–2020.

123

I EU:s budgetsystem, som bygger på flerårig planering, anser vi att avslutandet av program bör innefatta ett slutligt godkännande av kommissionen av att utgifterna för programperioden som helhet är lagliga och korrekta, med hänsyn tagen till resultaten av EU:s och medlemsstaternas alla kontroller och revisioner, och en rapport om genomförandet och resultatet av programmet. Information om de mest relevanta resultat- och efterlevnadsaspekterna bör därefter också rapporteras till budgetmyndigheten. Sådana arrangemang bör övervägas när lagstiftningsförslagen till perioden efter 2020 utarbetas (se punkterna 53–55).

Kvarstående riskprocent bör beräknas för bedömning av hur lagliga och korrekta utgifterna är under programgenomförandet och vid avslutandet

124

Vi anser att beräkningen av kvarstående riskprocent för varje sammanhållningsprogram är en lämplig och relevant åtgärd som kan garantera att det kvarstående felet vid avslutandet inte ligger över väsentlighetsgränsen.

125

Inom landsbygdsutveckling konstaterade vi dock att de nuvarande förfarandena inte garanterar – vare sig genom det årliga eller slutliga avslutandet av räkenskaperna eller när revisionerna av överensstämmelse har slutförts – att det kvarstående felet på programnivå ligger under kommissionens väsentlighetsgräns på 2 %. Kommissionen beräknar inte kvarstående riskprocent på programnivå med hänsyn till de finansiella korrigeringar som blir resultatet av revisioner av överensstämmelse, och därför finns det inte några garantier för att det kvarstående felet för ett program inte överskrider väsentlighetsgränsen (se punkterna 34–38).

Avslutandet bör omfatta en utvärdering av programresultat och uppnådd output och uppnådda resultat

126

Man lade liten vikt vid uppnåendet av output och resultat i den rättsliga ramen och utformningen av avslutandet av perioden 2007–2013. Medlemsstaternas myndigheter är skyldiga att rapportera om uppnåendet av programmål, men den informationen kontrolleras i regel inte av revisionsmyndigheter eller attesterande organ. Kommissionen är skyldig att utvärdera denna rapportering, men utbetalningen av slutbetalningen är inte direkt kopplad till måluppfyllelsen.

127

Vi välkomnar den ökade inriktningen på resultat i den rättsliga ramen för perioden 2014–2020. En av de största förändringarna är att en resultatreserv har återinförts som ska skapa en koppling mellan betalningar och uppnående av output och resultat. Det återstår att se hur resultatreserven kommer att tillämpas i praktiken under perioden 2014–2020 (se punkterna 46–52).

Rekommendation 2

I sina lagstiftningsförslag till perioden efter 2020 bör kommissionen införa ett slutligt godkännande av lagligheten och korrektheten i programutgifter och av den output och de resultat som uppnåtts vid programavslutandet. I detta sammanhang bör kommissionen på båda politikområdena

—fastställa förfaranden för att beräkna kvarstående riskprocent på programnivå efter det att alla finansiella korrigeringar har genomförts och se till att riskprocenten inte överskrider väsentlighetsgränsen vid avslutandet,

—bedöma huruvida programmål har uppnåtts och vid behov besluta om finansiella korrigeringar på grund av undermåliga resultat.

Måldatum för genomförande: när lagstiftningsförslagen till perioden efter 2020 utarbetas.

Rekommendation 3

I sina lagstiftningsförslag till perioden efter 2020 bör kommissionen närmare ange hur den avser att informera budgetmyndigheten om utfallet av avslutandeprocessen när kommissionen väl har gett sitt slutliga godkännande.

Måldatum för genomförande: när lagstiftningsförslagen till perioden efter 2020 utarbetas.

Stödperioderna bör inte överlappa varandra, och avslutandet bör ske så snabbt som möjligt efter stödperiodens slut

128

I samband med perioderna 2000–2006 och 2007–2013 hade medlemsstaterna två extra år efter periodens slut på sig att använda de pengar som tilldelats dem. När det gäller programperioden 2014–2020 har denna period förlängts till tre år utöver den ursprungliga programperioden på sju år. Det betyder att stödperioden löper ut 2023, inte mindre än tio år efter det att Europaparlamentet och rådet antog den rättsliga ramen (i slutet av 2013). Därefter följer avslutandet som när det gäller sammanhållning tar minst två år till.

129

Avslutandet kommer alltid att överlappa den efterföljande perioden. Vi anser att tillgången på personalresurser är en stor utmaning för att programmen ska kunna avslutas på ett ändamålsenligt sätt. Det är skälet till att den tid då program från två programperioder genomförs samtidigt måste vara så kort som möjligt så att den totala administrativa bördan minskar. Möjligheten att använda programbudgeten efter programperiodens slut skapar dessutom ett negativt incitament att inleda programmen i den efterföljande perioden.

130

Vi anser därför att stödperioderna inte bör överlappa varandra och att stödperiodens slut i möjligaste mån bör sammanfalla med den efterföljande programperiodens inledning. Det skulle öka pressen på medlemsstaterna att använda EU-medlen i tid och på ett meningsfullt sätt samt säkerställa en snabb start på den efterföljande programperioden. Förenklade regler om fasindelning, särskilt på sammanhållningsområdet, skulle kunna lindra övergången mellan programperioderna.

131

Det årliga godkännandet av räkenskaperna förekommer dessutom inom båda politikområdena för perioden 2014–2020 och bör leda till att avslutandeaktiviteterna, särskilt inom sammanhållning, blir mindre betungande än tidigare. Vi konstaterade emellertid att den tid som medlemsstaternas myndigheter har på sig att utarbeta och lämna in avslutandedokument fortfarande skiljer sig åt mellan de båda politikområdena: 13,5 månader inom sammanhållning och sex månader inom landsbygdsutveckling (se punkterna 58–68).

Rekommendation 4

I sina lagstiftningsförslag till perioden efter 2020 bör kommissionen se till att stödperioderna inte längre överlappar med den efterföljande programperioden och att avslutandeförfarandet genomförs omedelbart efter stödperiodens slut. På båda politikområdena bör därför

—överlappningen mellan stödperioder upphöra och stödperiodens slut i möjligaste mån sammanfalla med den efterföljande programperiodens inledning,

—medlemsstaterna vara skyldiga att lämna in alla avslutandedokument senast sex månader efter sista datum för stödberättigande,

—kommissionen minska den tid som den behöver för sitt beslut om godkännande av den slutliga genomföranderapporten och de sista årsräkenskaperna, inbegripet beräkning av slutbetalningen; högst sex månader (tolv månader räknat från det sista datumet för stödberättigande) bör räcka.

Måldatum för genomförande: när lagstiftningsförslagen till perioden efter 2020 utarbetas.

Kommissionen gav medlemsstaterna lämpligt stöd i tid när de skulle förbereda avslutandet av programmen 2007–2013, men den måste fortsätta att vara vaksam och se till att medlemsstaternas avslutande är tillförlitligt

132

Generellt konstaterade vi att riktlinjerna för avslutande hjälpte medlemsstaterna att förstå och organisera avslutandet: inom båda politikområdena sammanfattar de de viktigaste kraven och tidsfristerna i ett antal olika förordningar och ger ytterligare förklaringar vid behov. Kommissionen tillhandahöll även utbildning i avslutande och stöd som i regel tillgodosåg medlemsstaternas behov vid lämplig tidpunkt. Medlemsstaterna anser i allmänhet att de är förberedda för avslutandet, och kommissionen håller på att färdigställa de nödvändiga interna förfarandena.

Vissa risker kvarstår när det gäller avslutandet av perioden 2007–2013

133

Vi identifierade vissa risker som särskilt måste hanteras när perioden 2007–2013 avslutas. Till exempel har vissa tidsfrister för avslutandet antingen inte fastställts alls eller så har de endast fastställts i riktlinjerna. Detta skulle kunna leda till en alltför lång avslutandeprocess. Om betalningarna till stödmottagare försenas av en medlemsstat, skulle det dessutom kunna leda till en anseenderisk för EU. I mitten av november 2016, slutligen, hade ansökningar om större projekt motsvarande ett EU-stöd på 854 miljoner euro ännu inte godkänts av kommissionen (se punkterna 70–88 och 93–96).

Rekommendation 5

Förvaltningsmyndigheterna i medlemsstaterna bör se till att alla stödmottagare får hela EU-stödet till sina Eruf-, SF- och ESF-projekt i tid. Den tidsfrist som fastställts för programperioden 2014–2020 på 90 kalenderdagar från det datum då en betalningsansökan lämnas in är lämplig i detta sammanhang.

Slutdatum för genomförande: mars 2017.

Rekommendation 6

Kommissionen bör omedelbart fatta beslut i ärenden som rör större projekt för perioden 2007–2013 där den ännu inte gjort det. Vad beträffar perioden 2014–2020 bör GD Regional- och stadspolitik utarbeta interna förfaranden som garanterar att beslut om större projekt fattas snabbt och i enlighet med den lagstadgade tidsfristen på tre månader.

Måldatum för genomförande: januari 2017.

Kommissionens riktlinjer för avslutande är strängare än de rättsliga bestämmelserna

134

Vi konstaterade att kommissionens riktlinjer för avslutande inom sammanhållning ibland innehåller strängare krav än förordningarna. Vi har tidigare rapporterat om den allvarligaste frågan av det slaget när det gällde förlängningen av stödperioden för finansieringsinstrument⁶¹. Det finns dock några andra områden där detta också är fallet.

135

En del av dessa krav, närmare bestämt kravet på fungerande projekt och rapportering av en kvarstående riskprocent, bidrar till att minska de risker som är förenade med avslutande. Andra krav, såsom fasindelning av andra projekt än större projekt, är nödvändiga men kan komplicera avslutandet med hänsyn till hur de för närvarande är formulerade (se punkterna 89–91).

Kommissionen måste fortsätta att vara vaksam om den ska kunna garantera ett tillförlitligt avslutande för 2007–2013

136

En lämplig utformning och lämpliga förberedelser är viktiga men räcker inte för att garantera att sammanhållnings- och landsbygdsutvecklingsprogram avslutas ändamålsenligt och i tid. Lika viktiga faktorer är hur avslutandeprocessen genomförs på fältet, vilken kvalitet de avslutandedokument som medlemsstaterna lämnar in har och att kommissionen gör en konsekvent och grundlig granskning inom de tidsfrister som anges i förordningarna.

137

Vi konstaterade att samordningen mellan olika myndigheter i en medlemsstat, inklusive noggrann tidsplanering av deras arbete, är av avgörande betydelse för att avslutandet ska bli framgångsrikt. Man måste komma överens om tidsfrister som ger revisionsmyndigheter och attesterande organ den tid de behöver för att kunna ge tillräckliga garantier för att alla de utgifter som redovisas vid avslutandet är stödberättigande. Vidare återstår det att se huruvida de tidsfrister som man kommit överens om på nationell och regional nivå kommer att hållas.

138

I en tidigare granskning av inledningsskedet av avslutandet av perioden 2000–2006 på sammanhållningsområdet konstaterade vi att det endast var delvis ändamålsenligt eftersom medlemsstaterna för att undvika finansiella korrigeringar vid avslutandet hade lagt fram deklarationer med obefogade sänkningar av slutliga felprocent. Trots förbättringar av kontrollramen ser vi att denna risk också föreligger vid avslutandet av programperioden 2007–2013.

139

I en tidigare rapport konstaterade vi också att kommissionen, särskilt i början av programperioden 2007–2013, inte systematiskt kontrollerade att större projekt följde reglerna för statligt stöd⁶². Det finns därför risk för att några EU-medfinansierade större projekt inte är förenliga med den inre marknaden, också på grund av att det före 2012 var ovanligt att medlemsstaterna anmälde investeringar i infrastruktur till kommissionen.

140

Vi rekommenderade att kommissionen skulle be revisionsmyndigheterna kontrollera efterlevnaden av reglerna för statligt stöd när det gällde de större projekt som godkändes före slutet av 2012⁶³. Kommissionen godtog inte denna rekommendation, och vi anser därför att efterlevnaden av reglerna för statligt stöd fortsätter att utgöra en risk när större projekt som godkänts före slutet av 2012 ska avslutas.

141

När det framför allt gäller finansieringsinstrument och kontraktsenliga förskott anser vi också att det finns en kvarstående risk för att icke stödberättigande utgifter redovisas vid avslutandet (se punkterna 97–115).

Rekommendation 7

Vid avslutandet bör kommissionen se till att medlemsstaterna tillämpar specifika förfaranden för att kontrollera framför allt att de utgifter som hänger samman med finansieringsinstrument och kontraktsenliga förskott är stödberättigande. Om revisionsmyndigheter och attesterande organ inte kan ge tillräckliga garantier för att sådana utgifter är stödberättigande, kan ytterligare granskningsåtgärder behöva vidtas.

Slutdatum för genomförande: mars 2017.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning II, med ledamoten Iliana IVANOVA som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 14 december 2016.

För revisionsrätten

Klaus-Heiner LEHNE
ordförande

61Punkt 6.45 i revisionsrättens årsrapport för 2015, punkt 6.52 i revisionsrättens årsrapport för 2014 och punkt 43 i särskild rapport nr 19/2016.

62Punkt 71 i särskild rapport nr 24/2016.

63Rekommendation nr 4 b i särskild rapport nr 24/2016.

Bilagor

Bilaga I

Rättslig grund för avslutandet av programmen 2007–2013

Avslutandearrangemangen för operativa sammanhållningsprogram 2007–2013 anges i följande förordningar:

Rådets förordning (EG) nr 1083/2006 av den 11 juli 2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden.

Kommissionens förordning (EG) nr 1828/2006 av den 8 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1083/2006 och för Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1080/2006 om Europeiska regionala utvecklingsfonden.

Avslutandearrangemangen för landsbygdsutvecklingsprogram 2007–2013 anges i följande förordningar:

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008.

Kommissionens delegerade förordning (EU) nr 907/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, avslutande av räkenskaper, säkerheter och användning av euron.

Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 908/2014 av den 6 augusti 2014 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 med beaktande av utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, räkenskapsavslutning, regler om kontroller, värdepapper och öppenhet.

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1310/2013 av den 17 december 2013 om vissa övergångsbestämmelser för stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu), om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1305/2013 vad gäller resurser och resursfördelning avseende år 2014 och om ändring av rådets förordning (EG) nr 73/2009 och Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 1307/2013, (EU) nr 1306/2013 och (EU) nr 1308/2013 vad gäller deras tillämpning under år 2014.

Kommissionens delegerade förordning (EU) nr 807/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1305/2013 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU), samt om införande av övergångsbestämmelser.

Rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU), kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU).

Kommissionens förordning (EU) nr 65/2011 av den 27 januari 2011 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 vad gäller kontroller och tvärvillkor i samband med stöd för landsbygdsutveckling.

Bilaga II

Förvaltning och kontroll av programmen 2007–2013 i medlemsstaterna

Inom både sammanhållning och landsbygdsutveckling har tre typer av myndigheter ansvaret i medlemsstaterna för förvaltningen och kontrollen av operativa program/landsbygdsutvecklingsprogram. Dessa myndigheter arbetar tillsammans, under kommissionens överinseende och ansvar¹, för att garantera lagligheten och korrektheten när det gäller följande:

Sammanhållning
Landsbygdsutveckling

i)Förvaltningsmyndigheter (FM) ansvarar för att planera och genomföra operativa program och även för att välja ut enskilda insatser och utvärdera programmen. De gör också kontroller på primär nivå av insatserna och utgifterna. De överlämnar en årsrapport om genomförandet som kommissionen ska godta².

i)Förvaltningsmyndigheter (FM) ansvarar för att planera, genomföra, tillhandahålla och utvärdera landsbygdsutvecklingsprogram. De överlämnar årliga framstegsrapporter om genomförandet av landsbygdsutvecklingsprogrammet till kommissionen.

(ii)Attesterande myndigheter (AM) intygar att de utgifter som redovisats är lagliga och korrekta och lämnar in ansökningar om mellanliggande betalningar till kommissionen³.

ii)Utbetalande organ (UO) ansvarar för förvaltningen och kontrollen av utgifter. De ska ha ett system för internkontroll som ger tillräckliga garantier för att betalningar är lagliga och korrekta. De lämnar varje kvartal in betalningsansökningar till kommissionen och upprättar årsredovisningar.

iii)Revisionsmyndigheter (RM) måste fungera fristående i förhållande till förvaltningsmyndigheten och den attesterande myndigheten. De ska ge kommissionen garantier för att förvaltningssystemet och internkontrollerna inom ett operativt program fungerar effektivt och för att de utgifter som attesterats av de attesterande myndigheterna är lagliga och korrekta. De ska lägga fram årliga kontrollrapporter för kommissionen⁴ och ett årligt revisionsuttalande om hur systemen fungerar och med en uppskattad årlig felprocent, vilka ska kontrolleras och godkännas av kommissionen⁵.

iii)Attesterande organ (AO) ska ge kommissionen garantier för att det utbetalande organets årliga räkenskaper är fullständiga, exakta och sanningsenliga och att de interna kontrollsystemen fungerar korrekt. De måste fungera fristående från det utbetalande organet.
Sedan 2015 ska de attesterande organen också garantera att de utgifter för vilka återbetalning begärts från kommissionen är lagliga och korrekta.

1Artikel 317 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

2Artikel 67.1 och 67.3 i förordning (EU) nr 1083/2006.

3Artikel 61 i förordning (EU) nr 1083/2006.

4Artikel 62.1 d i förordning (EU) nr 1083/2006.

5Artikel 72.1 i förordning (EU) nr 1083/2006.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Bilaga III

Utvecklingen av kommissionens ram för säkerhet och avslutandearrangemang under tre perioder

a) Sammanhållning

b) Landsbygdsutveckling

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Bilaga IV

Översikt över de viktigaste aspekter som behöver förtydligas inför avslutandet av perioden 2007–2013 – enkät till/intervjusvar från myndigheter i medlemsstaterna¹

Frågor | Sammanhållning | Landsbygdsutveckling
Beräkning av procentsatsen för kvarstående fel och konsekvenser om den ligger över väsentlighetsgränsen på 2 % | X | X
Definition och hantering av anomalier | X | X
Finansieringsinstrument | X | X
Rapportering av programresultat och potentiella konsekvenser om målen inte uppnås | X | X
Insatserna avbryts på grund av rättsliga eller administrativa åtgärder | X | X
Fler konkreta exempel | X |
Projekt som inte fungerar | X |
Inkomstgenererande projekt | X |
Rapportering med beaktande av belopp som dragits tillbaka, återvinningar och pågående återvinningsärenden |  | X
Övergångsregler |  | X

1Denna lista innehåller endast frågor som mer än 15 % av myndigheterna rapporterade som oklara eller ganska oklara.

Källa: Revisionsrättens enkät till och intervjuer med myndigheter i medlemsstaterna.

Kommissionens svar

Sammanfattning

II

Kommissionen arbetar tillsammans med medlemsstaterna för att komma till rätta med orsakerna till felaktigheterna i utgifterna.

När det gäller sammanhållningspolitiken har revisionsrättens granskningar sedan 2009 visat att felnivån under programperioden 2007–2013 är betydligt lägre än under programperioden 2000–2006.

Även när det gäller landsbygdsutveckling har felnivån minskat under de senaste tre åren.

VI

På landsbygdsutvecklingsområdet säkerställs lagligheten och korrektheten hos Ejflu-utgifterna med hjälp av förfarandet för kontroll av överensstämmelse, oberoende av avslutandearrangemangen. Om det vid förfarandet för kontroll av överensstämmelse konstateras brister i fråga om förvaltningen och kontrollen av utgifterna gör kommissionen finansiella korrigeringar av utbetalningar som har gjorts upp till 24 månader före kommissionens skriftliga meddelande, i enlighet med artikel 52 i förordning (EU) nr 1306/2013.

De årliga verksamhetsrapporterna från GD Jordbruk och landsbygdsutveckling visar såväl de uppskattade felprocenten i transaktionerna mellan medlemsstaterna och stödmottagarna som korrigeringsförmågan hos de efterhandskontroller och -förfaranden som leder till att belopp återvinns från stödmottagare och att finansiella nettokorrigeringar görs. Genom att jämföra dessa båda faktorer kan kommissionen fastställa den årliga kvarstående risken för EU:s budget efter det att alla kontroller och korrigeringar har beaktats. Kommissionen vidhåller den ståndpunkt som kommer till uttryck i GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings årliga verksamhetsrapport 2015. När det gäller landsbygdsutvecklingspolitiken måste behovet av att säkerställa lagligheten och korrektheten ställas mot de ambitiösa politiska målen, vilket ibland leder till en komplicerad åtgärdsbild. Kommissionen fortsätter att noga bevaka situationen och har för avsikt att hjälpa medlemsstaterna att bekämpa grundorsakerna till felaktigheter.

VII

Kommissionen anser att den harmoniserade årliga granskningen av räkenskaperna ökar betalningarnas laglighet och korrekthet och kommer att bidra till snabba avslutandeförfaranden för programmen för perioden 2014–2020.

VIII

Den rättsliga ramen för sammanhållningspolitiken 2007–2013 ger inga möjligheter att ställa resultat eller måluppfyllelse som villkor för utbetalningar. Enligt riktlinjerna för avslutande ska en systematisk rapportering om indikatorer uppdelade efter insatsområden göras när resultaten avviker från målen med mer än 25 %. Orsakerna till att målen inte har nåtts och att korrigeringsåtgärder inte har vidtagits ska redovisas.

Medlemsstaterna bör lämna förklaringar och motiveringar till de avvikelser som indikatorerna visar. Beslut om finansiella korrigeringar kan fattas i de fall som avses i artikel 99 i den allmänna förordningen (oriktigheter eller allvarliga brister i förvaltnings- och kontrollsystemen).

Det output- och resultatinriktade tillvägagångssättet har tillämpats i större omfattning på båda politikområdena under perioden 2014–2020.

IX

Kommissionen är bunden av den befintliga rättsliga ram som har fastställts av lagstiftaren.

En överlappning mellan två perioder anses nödvändig med tanke på att många insatser tar flera år att genomföra och att det alltid kommer att finnas en igångsättningsfas och en nedtrappningsfas under programperioderna.

Problemet med att avslutanden genererar mycket administrativt arbete för myndigheterna när de borde fokusera på att inleda nya program har redan beaktats i förordningen för perioden 2014–2020, genom det årliga godkännandet av räkenskaperna (se kommissionens svar på punkt VII ovan).

Dessutom har kommissionen uppmuntrat medlemsstaterna att utöka sin kapacitet i fråga om avslutanden och att använda anslagen för tekniskt stöd för 2007–2013 eller 2014–2020 för detta ändamål.

Avslutandeprocessen har inletts med förberedelser före stödperiodens slut och har varit i full gång omedelbart efter att denna har slutat. Medlemsstaterna fick också två ytterligare år (tre år när det gäller programmen för 2014–2020) på sig att genomföra sina program.

Kommissionen anser att detta möjliggör bättre förvaltning och genomförande av programmen, minskar trycket och arbetsbelastningen på de berörda myndigheterna och skapar förutsättningar för bättre övergångar mellan perioderna.

X

Kommissionen informerar budgetmyndigheten om hur avslutandeprocessen fortskrider (utgifternas korrekthet och vilken output och vilka resultat som uppnåtts) i den årliga verksamhetsrapporten från generaldirektoratet i fråga.

Under 2013 lade dessutom GD Regional- och stadspolitik och GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering fram en rapport till den myndighet som beviljar ansvarsfrihet om avslutande och finansiella korrigeringar som helhet vid avslutandet av programmen för 2000–2006.

Alla beslut om räkenskapsavslutning för Ejflu offentliggörs också i Europeiska unionens officiella tidning.

XI – Första strecksatsen

Kommissionen godtar inte denna rekommendation.

På det här stadiet har kommissionen inga möjligheter att göra specifika åtaganden som rör lagstiftningsförslag för perioden efter 2020.

Det har redan gjorts betydande ansträngningar för att harmonisera reglerna för de europeiska struktur- och investeringsfonderna för perioden 2014–2020, både när det gäller räkenskapsåren och avslutandet. Kommissionen kommer att sträva efter att harmonisera lagbestämmelserna om fonderna ytterligare, bland annat i fråga om terminologi, säkerhet och avslutandeprocesserna, när detta gör det möjligt att förbättra förvaltningen av EU-medel och bidrar till ett enklare och effektivare genomförande i medlemsstaterna och regionerna.

Kommissionen anser att harmoniseringen av arrangemangen inom landsbygdsutveckling och sammanhållning inte får underminera ett konsekvent genomförande av den gemensamma jordbrukspolitiken. Lagstiftaren har uppmärksammat vikten av att bevara uppnådda synergieffekter mellan de två pelarna (EGFJ och Ejflu) (se skäl 4 i förordning 1303/2013). Förfarandet för kontroll av överensstämmelse genomförs oberoende av det årliga förfarandet för avslutande av räkenskaperna för båda pelarna i den gemensamma jordbrukspolitiken.

XI – Andra strecksatsen

Kommissionen godtar inte denna rekommendation.

På det här stadiet har kommissionen inga möjligheter att göra specifika åtaganden som rör lagstiftningsförslag för perioden efter 2020.

När det gäller sammanhållningspolitiken innehåller de regler som gäller för programperioden 2014–2020 redan de inslag som revisionsrätten efterlyser.

Vad gäller den andra delen av rekommendationen om resultat är det genom artikel 22.7 i förordningen om gemensamma bestämmelser redan möjligt för kommissionen att tillämpa finansiella korrigeringar när den fastställer allvarlig underlåtenhet att uppnå de mål vad gäller finansiella indikatorer, outputindikatorer och viktiga genomförandesteg som fastställs i resultatramen.

Kommissionen anser att ytterligare samordning av de olika politikområdena inte får underminera de synergieffekter som uppnåtts i förvaltningen av de två fonderna inom den gemensamma jordbrukspolitiken - EGFJ och Ejflu. Lagstiftaren har uppmärksammat vikten av att bevara uppnådda synergieffekter mellan de två pelarna (EGFJ och Ejflu) (se skäl 4 i förordning 1303/2013).

XI – Tredje strecksatsen

Kommissionen godtar inte denna rekommendation.

Kommissionen kommer att fortsätta att informera budgetmyndigheten med fullständig öppenhet om programgenomförandet, och då även om resultatet av avslutandet. Den har emellertid på det här stadiet inga möjligheter att göra specifika åtaganden som rör lagstiftningsförslag för perioden efter 2020.

XI – Fjärde strecksatsen

Kommissionen godtar inte denna rekommendation.

Kommissionen är fast övertygad om att om överlappningen mellan stödperioderna upphör kommer följden att bli färre genomförda politiska åtgärder, sämre möjligheter att besluta om fleråriga projekt under genomförandeperiodens sista år genom att den administrativa bördan blir tyngre samt störningar i samband med övergångarna mellan perioderna. När det gäller Ejflu skulle detta göra genomförandet av fleråriga åtaganden på miljöområdet och företagsetableringar på basis av fleråriga affärsplaner mindre smidigt.

XIII

När det gäller sammanhållningspolitiken är nyckelområdena för avslutandet genomförandet (behandlas i den slutliga genomföranderapporten), utgifternas laglighet och korrekthet (behandlas i slutdeklarationen och den slutliga kontrollrapporten) och slutligen den slutliga utgiftsdeklarationen. Tidsfrister på dessa nyckelområden anges i förordningen. Kommissionen har till exempel fem månader på sig att informera medlemsstaten om sin uppfattning rörande innehållet i den slutliga genomföranderapporten och slutdeklarationen.

När det gäller landsbygdsutvecklingen anges tidsfristerna på nyckelområdena i lagstiftningen (till exempel när avslutandedokumenten ska lämnas in och slutbetalning göras). Det finns emellertid inga tidsfrister som garanterat räcker till för att säkra ordentliga avslutandebeslut och skydd för EU:s budget.

Kommissionen har utfärdat riktlinjer om avslutande i syfte att klargöra sin tolkning av tillämpliga bestämmelser samt sina förväntningar.

När det gäller de specifika risker i samband med avslutandet som revisionsrätten har identifierat har kommissionen påtalat dessa för programmyndigheterna, revisionsmyndigheterna inbegripna.

Kommissionen kommer vid behov att göra finansiella korrigeringar.

XIV – Första strecksatsen

Kommissionen godtar denna rekommendation.

XIV – Andra strecksatsen

Kommissionen godtar denna rekommendation.

XV

Kommissionen konstaterar att denna rekommendation riktar sig till medlemsstaterna.

Inledning

02

Under perioden 2007–2013 har sammanhållnings- och landsbygdsutvecklingspolitiken separata rättsliga ramar, olika styrning av programmen, åtskilda ersättningsmekanismer och olika politiska mål.

09

Avslutandet av program regleras i EU:s förordningar.

Enligt den fleråriga kontrollramen för sammanhållningspolitiska program under perioden 2007–2013 skulle medlemsstaterna se till att oriktigheter förebyggdes, upptäcktes och korrigerades under hela programperioden. Om kommissionen upptäckte ytterligare oriktigheter, som ännu inte hade korrigerats, beslutade den om ytterligare finansiella korrigeringar.

09 – Första strecksatsen

När det gäller landsbygdsutvecklingen ska de attesterande organen i samband med det årliga avslutandet av räkenskaperna överlämna ett utlåtande om de utbetalande organens räkenskaper, vilket kommissionen godkänner i detta skede. Vid tidpunkten för det årliga förfarandet för avslutande av räkenskaperna förväntas inte kommissionen bekräfta utgifternas laglighet och korrekthet.

Huruvida utgifterna är lagliga och korrekta kontrolleras också med hjälp av förfarandet för kontroll av överensstämmelse, vilket genomförs separat och oberoende av avslutandet, på det sätt som lagstiftaren har fastställt.

Förfarandet för kontroll av överensstämmelse tar omkring två år att genomföra. Denna tid erfordras för att säkerställa ett skiljeförfarande som medger full insyn, diskutera slutsatserna och fastställa den risk för EU:s budget som ska täckas av en finansiell nettokorrigering.

09 – Andra strecksatsen

Kommissionens beslut till följd av förfarandet för kontroll av överensstämmelse säkerställer att upptäckta icke stödberättigande utgifter undantas från finansieringen och de facto inte ersätts från EU-budgeten (finansiella nettokorrigeringar). När det gäller jordbruk, och landsbygdsutveckling, har alla finansiella korrigeringar nettoeffekter på EU:s finansiering.

Vidare är medlemsstaterna när det gäller landsbygdsutvecklingen skyldiga att från stödmottagarna försöka återvinna ersättning som har betalats för oriktiga utgifter och återbetala denna till kommissionen, även efter avslutandet.

14

GD Regional- och stadspolitik och GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering har goda förutsättningar att hinna färdigställa och kontrollera sina handböcker och förfaranden innan tidsfristen löper ut vid årsskiftet.

Iakttagelser

19

Avslutandet av program regleras i EU:s förordningar, och kommissionen förbereder sig för detta på effektivast möjliga sätt.

När det gäller programperioden 2007–2013 på sammanhållningsområdet förväntas medlemsstaternas myndigheter lämna in avslutandedokumenten till kommissionen senast den 31 mars 2017. Kommissionen har fem månader på sig att informera medlemsstaten om sin uppfattning rörande innehållet i den slutliga genomföranderapporten och slutdeklarationen. Slutbetalningen görs inte förrän avslutandedokumenten har granskats i syfte att kontrollera att den slutliga utgiftsdeklarationen inte innehåller några väsentliga fel.

När det gäller landsbygdsutvecklingen måste kommissionen följa alla regler som lagstiftaren har fastställt, och framför allt genomföra förfarandet för avslutande fristående från förfarandet för kontroll av överensstämmelse, så att lagligheten och korrektheten hos utgifterna för den gemensamma jordbrukspolitiken kan säkerställas. Kommissionen ska också göra slutbetalningen inom sex månader efter mottagandet av erforderliga dokument. Förfarandet för kontroll av överensstämmelse tar omkring två år att genomföra. Denna tid erfordras för att säkerställa ett skiljeförfarande som medger full insyn, diskutera slutsatserna och fastställa den risk för EU:s budget som ska täckas av en finansiell nettokorrigering.

Generaldirektoraten rapporterar om de finansiella korrigeringar som görs varje år i sina årliga verksamhetsrapporter, även för de avslutade programmen från programperioderna 1994–1999 och 2000–2006. Dessa rapporter överlämnas till budgetmyndigheten inom ramen för förfarandet för beviljande av ansvarsfrihet.

20

Inom politikområdet sammanhållning har en arbetsgrupp med företrädare för flera centrala avdelningar inom GD Regional- och stadspolitik och GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering tillsatts med uppgift att utarbeta riktlinjer för avslutandet. Riktlinjerna och modifieringarna av dem har varit föremål för samråd inom kommissionen och flera samråd med nationella myndigheter.

Kommissionen anser att harmoniseringen av arrangemangen inom sammanhållning och landsbygdsutveckling inte får underminera ett konsekvent genomförande av den gemensamma jordbrukspolitiken. Lagstiftaren har uppmärksammat vikten av att bevara uppnådda synergieffekter mellan de två pelarna (EGFJ och Ejflu) (se skäl 4 i förordning 1303/2013¹). Förfarandet för kontroll av överensstämmelse genomförs oberoende av avslutandet för båda pelarna i GJP.

23

Kommissionen analyserar varje år de årliga kontrollrapporterna och begär korrigerande åtgärder om felprocenten för året eller den kumulativa kvarstående risken (den kvarstående riskprocenten vid avslutandet) är väsentlig.

Kommissionen har också antagit en kraftfull policy som innebär att mellanliggande betalningar hålls inne tillfälligt eller ställs in helt om en allvarlig brist har upptäckts. Detta bör minska arbetsbelastningen i samband med avslutandet, genom att många problem redan har identifierats och rättats till under genomförandefasen.

24

När det gäller landsbygdsutveckling är avslutandeprocessen ett förfarande för avslutande av räkenskaperna under det sista genomförandeåret. Ett slutbelopp räknas ut och betalas ut i samband med avslutandet under förutsättning att alla programperiodens årsräkenskaper har avslutats.

Lagligheten och korrektheten hos Ejflu-utgifterna säkerställs med hjälp av förfarandet för kontroll av överensstämmelse, oberoende av avslutandearrangemangen. Om förfarandet för kontroll av överensstämmelse resulterar i att brister upptäcks i fråga om förvaltningen och kontrollen av utgifterna gör kommissionen finansiella korrigeringar av utbetalningar som har gjorts upp till 24 månader före kommissionens skriftliga meddelande, i enlighet med artikel 52 i förordning (EU) nr 1306/2013.

Se även kommissionens svar på punkt 19.

28

När det gäller sammanhållningsfonderna skyddas kommissionens årsbudgetar genom att endast 90 % av de mellanliggande betalningarna görs. Detta kan jämföras med regeln om att högst 95 % av bidraget från Ejflu får betalas ut för varje programperiod (artikel 34 i förordning 1306/2013).

För Ejflu finns inget kompletterande system av detta slag med förskott och årlig reglering, och därför behöver ingen del av de mellanliggande betalningarna hållas inne innan programmen har genomförts till 95 %.

29

En eventuell ytterligare harmonisering bör ta hänsyn till behovet av att bevara samstämmigheten mellan den gemensamma jordbrukspolitikens två pelare.

Se även kommissionens svar på punkt 20.

32

Syftet med avslutandet på sammanhållningsområdet framgår redan klart av förordningarna för perioden 2014–2020.

33

Enligt förordningen ska stöddokument på sammanhållningsområdet bevaras i tre år efter det att slutbetalningen har gjorts, och under denna period kan revisioner göras och därmed också finansiella korrigeringar.

När det gäller landsbygdsutveckling är stödmottagarna skyldiga att behålla en medfinansierad investering i fem år efter utbetalningen. Annars är medlemsstaterna skyldiga att återkräva felaktigt utbetalade belopp. Kommissionen måste ha möjlighet att kontrollera att dessa bestämmelser följs, och besluta om finansiella korrigeringar vid överträdelser.

Det framgår klart av riktlinjerna för avslutandet av programmen för landsbygdsutveckling 2007–2013 att revisioner av överensstämmelse fortsatt ska göras, oberoende av avslutandet. De finansiella korrigeringarna påverkar inte beräkningen av slutbetalningen. De finansiella korrigeringsbeloppen fastställs i kommissionens beslut om kontroll av överensstämmelse och genomförs genom att betalningskrav utfärdas (finansiella nettokorrigeringar).

34

Inom landsbygdsutveckling finns det inte någon rättslig grund för att besluta om finansiella korrigeringar på basis av en uppskattad felprocent och för att sänka felprocenten till under väsentlighetsgränsen. Detta kan bara göras med hjälp av förfarandet för kontroll av överensstämmelse, vilket kommissionen tillämpar när detta är lämpligt.

Se även kommissionens svar på punkt 36.

35

På sammanhållningsområdet beräknar kommissionen en kumulativ kvarstående riskprocent under hela programperioden, vilket gör att risken för fel kan minskas till under väsentlighetsgränsen när som helst under programperioden. Revisionsmyndigheterna ska upplysa om den kvarstående risken vid avslutandet, och när risken är väsentlig ska programmyndigheterna göra nödvändiga ytterligare finansiella korrigeringar innan de lämnar in sin slutdeklaration.

36

Med den nuvarande rättsliga ramen för landsbygdsutveckling kan beslut om kontroll av överensstämmelse fattas också efter programmets avslutande. Därför är konceptet ”kvarstående riskprocent vid avslutandet” för närvarande inte förenligt med den lagstiftning som den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare vilar på.

De årliga verksamhetsrapporterna från GD Jordbruk och landsbygdsutveckling utvisar emellertid såväl de uppskattade felprocenten i transaktionerna mellan medlemsstaterna och stödmottagarna som korrigeringsförmågan hos de efterhandskontroller och -förfaranden som leder till att belopp återvinns från stödmottagare och att finansiella nettokorrigeringar görs. Genom att jämföra dessa båda faktorer kan kommissionen fastställa den årliga kvarstående risken för EU:s budget efter det att alla kontroller och korrigeringar har beaktats.

Kommissionen vidhåller den ståndpunkt som kommer till uttryck i GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings årliga verksamhetsrapport 2015. När det gäller politiken för landsbygdens utveckling måste behovet av att säkerställa lagligheten och korrektheten ställas mot de ambitiösa politiska målen, vilket ibland leder till en komplicerad åtgärdsbild. Kommissionen fortsätter att noga bevaka situationen och har för avsikt att hjälpa medlemsstaterna att bekämpa grundorsakerna till felaktigheter.

37

GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings årliga verksamhetsrapport innehåller en justerad felprocentsats och ett uppskattat riskbelopp för landsbygdsutvecklingsområdet. Den justerade felprocentsatsen beräknas för respektive utbetalande organ och aggregeras sedan för verksamhetsområdet.

Enligt gällande regler för utgifter för den gemensamma jordbrukspolitiken (däribland för landsbygdsutveckling) säkerställs lagligheten och korrektheten hos utgifterna genom förfarandet för kontroll av överensstämmelse och inte genom att en kvarstående felprocent vid avslutandet beräknas.

Förfarandet för kontroll av överensstämmelse tillämpas när det attesterande organet rapporterar att det totala felet överstiger väsentlighetsgränsen. Finansiella korrigeringar görs när de attesterande organens upptäckter bekräftas.

38

När det gäller programmen för 2014–2020 attesteras ett utgiftsblock årligen i räkenskaperna, vilket sedan godkänns/avslutas årligen och genomgår närmare granskningar av lagligheten och korrektheten. Utgifterna attesteras inte längre kumulativt under programperioden. Därför finns det inget behov av att beräkna någon kumulativ kvarstående riskprocent eller att begära ett revisionsuttalande om hela programperioden vid avslutandet. Revisionsmyndigheterna på sammanhållningsområdet anger en årlig kvarstående riskprocent för det sista året i perioden och utfärdar sitt revisionsuttalande om det sista året på grundval av denna. Revisionsmyndigheterna på landsbygdsutvecklingsområdet anger felprocent och andelen bristande överensstämmelser i sina revisionsuttalanden om det sista året.

39

Europaparlamentet och rådet får information om avslutandeprocessen för sammanhållnings- och landsbygdsutvecklingsprogrammen i de årliga verksamhetsrapporterna.

40

Kommissionen understryker att avslutandeprocessen ska klargöra och lösa alla kvarvarande frågor som rör kontrollverksamheten och revisionsresultaten, och anser att det sammantagna granskningsarbete som görs under programperioden och i samband med avslutandet ger tillräcklig säkerhet vid avslutandet, utan att ytterligare revisioner behöver utföras.

När det gäller perioden 2007–2013 är revisionsplanen för de sista åren, 2015–2016, klart inriktad på att kontrollera vilken beredskap medlemsstaterna har för avslutandet. Planen fokuserar på upprepning av de revisioner som har utförts av revisionsmyndigheterna, men också på revisioner av riskfyllda operativa program och tillförlitligheten hos de tillbakadraganden och återvinningar som medlemsstaterna har rapporterat. Revisioner efter avslutandet är emellertid inte uteslutna, utan kan genomföras på basis av bedömningar av kvarstående risker efter det att avslutningsdokumenten har granskats.

43

Kommissionen anser att dagens utformning av förfarandet för kontroll av överensstämmelse ger ett tillfredsställande skydd för EU-budgetens finansiella intressen.

Se även kommissionens svar på punkt 24.

46

Kommissionen anser att avslutandeprocessen skulle ta mycket längre tid och kräva mycket större resurser om den slutliga rapporteringen och utvärderingen av programmet, inbegripet övervakning och analys av hur output och resultat har uppnåtts med avseende på hela perioden, skulle omfattas.

48

Den rättsliga ramen för sammanhållningspolitiken 2007–2013 ger inga möjligheter att ställa resultat eller måluppfyllelse som villkor för utbetalningar. Enligt punkt 5.2.6 i riktlinjerna för avslutande ska en systematisk rapportering om indikatorer uppdelade efter insatsområden göras när resultaten avviker från målen med mer än 25 %. Orsakerna till att målen inte har nåtts och att korrigeringsåtgärder inte har vidtagits ska redovisas.

Medlemsstaterna bör lämna förklaringar och motiveringar till de avvikelser som indikatorerna visar. Beslut om finansiella korrigeringar kan fattas i de fall som avses i artikel 99 i den allmänna förordningen (oriktigheter eller allvarliga brister i förvaltnings- och kontrollsystemen).

Det output- och resultatinriktade tillvägagångssättet har tillämpats i större omfattning på båda politikområdena under perioden 2014–2020 (se punkt 52). Detta tillvägagångssätt har förstärkts genom införandet av en resultatreserv som uppgår till 6 % av programbudgeten. Resultatramen bygger också på komponenter i det resultatinriktade tillvägagångssättet. Målet är att ge de ansvariga för program och prioriteringar incitament att leverera det som de har kontroll över. Program inom vilka det har gjorts stora framsteg mot målen kommer att belönas med medel ur resultatreserven, men bristande framsteg på prioriteringsnivå kommer också att föranleda åtgärder. För dessa indikatorer har det fastställts delmål som ska nås i slutet av 2018 och mål som ska nås i slutet av 2023. Fördelningen av reserven sker på villkor att de delmål som fastställts på programprioriteringsnivå har uppnåtts (artiklarna 20 och 22.2 i förordning (EU) nr 1303/2013). Om målen inte uppnås kan kommissionen också tillämpa finansiella korrigeringar med koppling mellan betalningar och uppnående av output och resultat.

49

Kommissionen anser att punkt 3.5 i riktlinjerna om avslutande tydligt klargör hur projekt som inte har slutförts ska hanteras.

När det gäller de finansiella konsekvenserna när de fastställda målen för programmen inte nås hänvisar kommissionen till svaren på vanliga frågor om avslutande². I svaren på frågorna 200–205 förklarar kommissionen att medlemsstaten i den slutliga genomföranderapporten ska rapportera om framstegen med programmen på basis av fysiska och finansiella indikatorer samt lämna upplysningar om indikatorerna. Bara när det finns betydande avvikelser ska en förklaring och motivering lämnas i enlighet med riktlinjerna om avslutande.

Se även kommissionens svar på punkt 48.

50

Kommissionen har gett medlemsstaterna vägledning i ämnet, till exempel inom ramen för landsbygdsutvecklingskommittén och utvärderingsgruppen med experter.

51

Enligt riktlinjerna om avslutande på sammanhållningsområdet måste medlemsstaterna vid tidpunkten för inlämnandet av avslutandedokumenten se till att alla projekt som omfattas av avslutandet fungerar, det vill säga är slutförda och i bruk. Kommissionen gör ett undantag för icke fungerande projekt och projekt som genomförs i etapper som kommer att övervakas (bilagorna III, IV och V). Dessa uppgifter kompletterar de inrapporterade uppgifterna om måluppfyllelsen.

I dokumentet med svar på vanliga frågor om avslutande, avslutandeutbildning och särskilt stöd till medlemsstaterna från arbetsgruppen för bättre genomförande besvaras många frågor om fasindelning och det praktiska genomförandet.

När det gäller landsbygdsutveckling sker rapporteringen om måluppfyllelsen i den sista årsrapporten om genomförandet (i vilken grad dessa mål har uppnåtts framgår av medlemsstatens tabell G.3). Vid efterhandsutvärderingen beaktas dessa indikatorer och måluppfyllelsen.

52

Kommissionen hänvisar till sitt svar på punkt 48.

Med hjälp av resultatramen kan man övervaka genomförandet av de prioriterade områdena. Resultatreserven skapar incitament att nå delmålen, vilket är en nödvändig förutsättning för att de avsedda resultaten ska åstadkommas. Resultatreserven är bara en av de mekanismer som bidrar till ett ökat fokus på resultaten. Den centrala delen av resultatinriktningen är interventionslogiken bakom varje program och de indikatorer för output och resultat som är förknippade med denna.

Kommissionen hänvisar också till iakttagelserna i kapitel III i revisionsrättens årsrapport för 2014.

Vidare noterar kommissionen att efterhandsutvärderingen av programmen inte behöver vara slutförd förrän den 31 december 2024 (artikel 57 i förordning (EU) nr 1303/2013). Slutsatserna i 2019 års genomföranderapport ska dessutom utvisa framstegen när det gäller att uppnå programmens mål och deras bidrag till unionens strategi för smart och hållbar tillväxt för alla. Detta kommer också att understödjas av införandet av en resultatöversyn.

54

Kommissionen anser att de årliga verksamhetsrapporterna från generaldirektoraten säkerställer det ansvarsutkrävande och den insyn i programgenomförandet som krävs. De årliga verksamhetsrapporterna innehåller alla uppgifter om programmens finansiering och resultat.

55

Se kommissionens svar på punkterna 54 och 39.

56

Budgetmyndigheten kommer att få information om utfallet av avslutandeprocessen för 2007–2013 i generaldirektoratens årliga verksamhetsrapporter.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 57 och 58:

Kommissionen är medveten om att avslutandet bör genomföras så snabbt som möjligt, men medlemsstaterna behöver ändå ha tid att slutföra sina åtgärder innan de översänder avslutandepaketen. Dessutom kan inte avslutandet inledas förrän avslutandedokumenten har skickats in. Kommissionen anser att det är mycket viktigt att man avsätter tillräckligt med tid och resurser för uppgifterna.

Det kommer alltid att finnas överlappning mellan arbetet med två perioder. Arbetet med nästa period måste påbörjas innan den föregående har slutat. Annars finns det en risk att det uppstår en lucka mellan programperioderna.

De sammanhållningspolitiska programmen är komplicerade att hantera och många omständigheter förändras under de sjuåriga programperioderna. Detta kan leda till förseningar i fråga om utformningen och genomförandet av program. En indikation på detta är effekten av 2008 års finanskris: kommissionen tillät då medlemsstaterna att förlänga stödperioden så att projekt som hade försenats till följd av krisen kunde slutföras. Om stödperioden tillåts fortsätta efter den sjuåriga programperiodens slut har medlemsstaterna möjlighet att slutföra försenade projekt, och därmed maximerar man effekterna av bidragen från unionens budget.

59

Kommissionen konstaterar att avslutandeprocessen för 2014–2020 kommer att förenklas genom det årliga godkännandet av räkenskaperna. Detta var ett specifikt mål när lagstiftaren antog reglerna för 2014–2020 på basis av erfarenheterna från tidigare perioder.

De årliga budgetåtagandena fastställs i finansieringsramen och fördelas över sju år. Av naturliga skäl kan betalningarna inom fleråriga projekt inte följa exakt samma takt som åtagandena.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 60 till 62:

Kommissionen noterar att de tidsfrister som revisionsrätten nämner är de lagliga tidsfrister som anges i den allmänna förordningen på sammanhållningsområdet samt att dessa är rättsligt bindande för kommissionen.

64

Man måste vara medveten om att program kan genomföras utan utbetalningar från EU.

Urvalet av projekt och utgifterna ute på fältet ger en mer rättvisande bild av genomförandet än EU:s utbetalningar. Andelen utvalda projekt fördubblades under första halvåret 2016, från 8 till 15 %, vilket bevisar att det praktiska genomförandet har tagit fart. I juni 2016 hade 48 miljarder euro av EU-medel redan tilldelats omkring 200 000 konkreta projekt, vilka nu håller på att genomföras. Om den nationella medfinansieringen tas med i beräkningen har över 68 miljarder euro redan investerats i den reella ekonomin och skapar sysselsättning och tillväxt i hela Europa. En del länder (till exempel Irland, Sverige Danmark och Finland) uppvisar betydligt bättre resultat än de som dessa siffror tyder på. De utbetalade förskotten täcker till stor del kostnaderna ute på fältet. Överlappningen mellan perioderna kanske inte är till hjälp, men de betydande skillnaderna mellan medlemsstaterna när det gäller genomförandet tyder på att andra faktorer spelar större roll i detta avseende (det vill säga den administrativa kapaciteten).

65

Kommissionen anser att övergångsarrangemang och överlappande perioder behövs för att skapa politisk kontinuitet och förbättra genomförandet av programmen. Genom den ytterligare förlängning som gjordes (från n + 2 till n + 3) ökade flexibiliteten när det gäller att genomföra program och se till att de politiska målen nås. Överlappningen mellan perioderna minskar trycket på resurserna och topparna i arbetsbelastningen.

Kommissionen påminner om att avslutandet är ett rättsligt krav som framgår av EU-förordningarna och för vilket generaldirektoraten förbereder sig på effektivast möjliga sätt, i en situation med personalnedskärningar, men det anses inte vara relevant eller önskvärt att göra kostnadsberäkningar eller följa upp kostnaderna för avslutande. Kommissionen redovisar inte kostnader för specifika aktiviteter, utan de totala administrativa kostnaderna för alla sina aktiviteter.

Kommissionen har i samband med olika möten med medlemsstaterna (det vill säga möten med homologgruppen och de årliga samordningsmötena) sedan 2014 och genom kurser och seminarier för alla medlemsstater om avslutandet av sammanhållningsprogrammen för perioden 2007–2013 uppmärksammat medlemsstaterna på vikten av att anslå resurser för avslutande.

Vid delad förvaltning är det medlemsstaterna som anslår resurser för avslutande. De ansvarar för planering och övervakning.

66

För båda politikområdena finns det också resurser för teknisk hjälp med avslutandeprocessen. Dessa kan finansiera åtgärder i samband med avslutande oberoende av period (det vill säga resurser för tekniskt stöd 2014–2020 kan även användas för avslutande av program för 2007–2013).

Kommissionen anser också att syftet med de rekommenderade tidsfristerna i riktlinjerna om avslutande är att hjälpa de olika myndigheterna att utföra sitt arbete i tid, inom den rättsliga tidsfristen för avslutande.

Om överlappningen skulle minska skulle tidspressen bli ännu större och belastningstopparna ännu högre.

67

Frågan om administrativa omorganisationer inom de nationella myndigheterna togs upp vid de seminarier som organiserades i medlemsstaterna. Kommissionen upprepade då att det krävs särskilt avdelad personal för avslutandeaktiviteterna.

Se även kommissionens svar på punkterna 65 and 66.

68

Kommissionen konstaterar att avslutningsprocessen för programperioden 2014–2020 kommer att bli enklare till följd av det årliga godkännandet av räkenskaperna och den närmare granskningen av lagligheten och korrektheten. Det sista året avslutas också endast det utgiftsblock som har attesterats för det sista räkenskapsåret.

69

Kommissionen hänvisar till sitt svar på punkt 20.

70

Övergångsarrangemangen kommer alltid att medföra ett behov av att följa regler som är tillämpliga på två olika programperioder, och med största sannolikhet vissa särskilda bestämmelser (i form av undantag) som närmare specificerar eller medger vissa åtaganden eller användning av medlen.

75

Under 2016 har kommissionen fortsatt att ge riktat stöd till de myndigheter i medlemsstaterna som behövde detta (genom sessionerna om avslutande vid homologgruppsmötena med revisionsmyndigheterna 2015 och 2016 samt ytterligare skriftliga klargöranden).

Ett dokument med svar på medlemsstaternas vanligaste frågor om Ejflu har tagits fram. Förutom avslutandekonferensen avhölls ytterligare en tvådagarskonferens med experter för utbetalande och attesterande organ under 2015.

77

Alla aspekter av de kontradiktoriska förfarandena mellan kommissionen och medlemsstaterna fastställs inte i den allmänna förordningen på sammanhållningsområdet, men detta behandlades i riktlinjerna om avslutande.

För att påskynda processen har medlemsstaterna enligt riktlinjerna om avslutande två månader på sig att besvara kommissionens frågor, plus vid behov ytterligare två månader.

Betalningar till stödmottagarna regleras i förordningen för 2007–2013 (artikel 80 i den allmänna förordningen), även om antalet dagar inte anges: det som sägs är att beloppen ska utbetalas snarast möjligt och i sin helhet. I förordningen för 2014–2020 fastställs en tidsfrist på 90 dagar för utbetalningar till stödmottagare.

GD Regional- och stadspolitik håller för närvarande på att anta de återstående besluten om större projekt och siktar på att ha fattat dessa före 2016 års slut.

78

I riktlinjerna om avslutande på sammanhållningsområdet (punkt 5.2) anges en tidsfrist för såväl kommissionens som medlemsstaternas kommentarer om slutrapporten. Enligt dessa riktlinjer ska kommissionen också avslå slutrapporten om medlemsstaten inte kan förbättra den, och genomföra avslutandet på grundval av tillgängliga dokument, Samtidigt kan kommissionen göra finansiella korrigeringar enligt artikel 99 i den allmänna förordningen. Kommissionens möjlighet att avslå rapporten och göra finansiella korrigeringar ger medlemsstaterna ett incitament att besvara kommissionens frågor inom tidsfristen.

79

Kommissionen hänvisar till sitt svar på punkt 78.

När det gäller landsbygdsutveckling fördröjs inte avslutandeprocessen av granskningen av den sista årsrapporten om genomförandet. Slutsaldot kan betalas ut när alla räkenskaper har avslutats och den årliga genomföranderapporten har godkänts.

81

Kommissionen hänvisar till sitt svar på punkt 78.

82

En medlemsstat har antingen utgifter som överstiger programtilldelningen eller inte, beroende på genomförandeförhållandena och inställningen till överbokning. Detta beslut måste fattas före slutdatumet för stödberättigande, det vill säga den 31 december 2015.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 84 och 85:

Enligt artikel 80 i förordning (EG) nr 1083/2006 ska medlemsstaterna förvissa sig om att de utbetalande organen ser till att stödmottagarna får det sammanlagda beloppet för offentligt stöd snarast möjligt och i sin helhet. Detta var kommissionens budskap till medlemsstaterna under avslutandeseminarierna. Detta har åtgärdats för programperioden 2014–2020 (artikel 132 i förordning (EU) nr 1303/2013 som stadgar att förutsatt att medel är tillgängliga i det inledande och årliga förskottet och de mellanliggande betalningarna ska den förvaltande myndigheten säkerställa att stödmottagaren erhåller hela beloppet för de offentliga stödberättigande utgifterna senast 90 dagar efter det datum då stödmottagaren lämnade in betalningsansökan).

86

Kommissionen anser att de medlemsstater som nämns i exemplet i ruta 2 antingen har tillämpat ett försiktigt tillvägagångssätt för sina betalningar till mottagarna av ESF-stöd (ingen utbetalning av slutbeloppet förrän alla utgifter har verifierats i detalj) eller betalat ut förskott på begäran av stödmottagarna så att de berörda projekten kunde genomföras på ett smidigt sätt.

Kommissionen noterar också att åtgärder har vidtagits för att undvika sena betalningar under programperioden 2014–2020 (se kommissionens svar på punkt 85).

89

Syftet med riktlinjerna är att klargöra kommissionens tolkning av tillämpliga bestämmelser samt dess förväntningar. Därför kan man inte se det som att de innehåller ytterligare krav. Riktlinjerna innehåller också en del rekommendationer till medlemsstaterna som, om de följs, bör underlätta avslutandeprocessen. Därigenom säkerställer riktlinjerna större konsekvens och insyn i regelverket för medlemsstaterna och ger dem garantier om kommissionens krav på avslutandet. De skapar en gemensam syn på hur kommissionen tolkar förordningen, och denna bör bidra till att undvika konflikter mellan kommissionen och medlemsstaterna under avslutandeprocessen. Riktlinjerna är bara bindande för kommissionen, inte för medlemsstaterna.

90

Kommissionen noterar att merparten av de tillfrågade myndigheterna inte anser att riktlinjerna innehåller ytterligare krav.

På de punkter som tas upp är inte heller kraven nya. Däremot behövde vissa detaljer klargöras för att öka säkerheten på vissa områden och säkerställa lagligheten och korrektheten vid avslutandet.

91

Klargörandet i fråga om slutförande av insatser och att de ska vara fungerande vid avslutandet syftar till att (i samma anda som artikel 57 i den allmänna förordningen) se till att EU-medlen används effektivt och för de ändamål som anges i programmen. Konceptet icke fungerande projekt och hanteringen av dessa tillämpades redan vid avslutandet av programmen för 2000–2006.

När det gäller den återstående riskprocenten klargör riktlinjerna om avslutande att revisionsmyndigheten kan ta hänsyn till gjorda finansiella korrigeringar innan avslutandedokumenten lades fram när den formulerar sitt revisionsuttalande vid avslutandet. Kommissionen har själv beräknat en kumulativ felprocent sedan 2011, och detta har varit ett villkor för reservationer i de årliga verksamhetsrapporterna. Detta minskar riskerna vid avslutandet ytterligare och ger information om den kvarstående felnivån i de kumulativa attesterade utgifterna (se punkt 91).

Fasindelningen som koncept fanns med i riktlinjerna om avslutande från första början. Fasindelning av projekt motiveras av behovet att säkra kontinuiteten hos investeringar som genomförs under olika programperioder, motverka den artificiella efterfrågecykel på investeringar som den sjuåriga programcykeln orsakar (och som leder till höga priser) samt att se till att de övergripande målen nås.

Kommissionen anser att riktlinjerna om avslutande på ett nöjaktigt sätt klargör de specifika reglerna för fasindelning av projekt som inte betecknas som större och att detta inte kommer att göra avslutandeprocessen mer komplicerad.

När det gäller finansieringsinstrumenten påverkar inte kommissionens beslut om ändring av riktlinjerna bestämmelserna i förordning (EG) nr 1083/2006, enligt vilka bidragen från fonderna till finansieringsinstrumenten måste betalas senast den 31 december 2015. Således har riktlinjerna bara klargjort gällande regler. Se även kommissionens svar på punkt 6.45 och rekommendation 3 i revisionsrättens årsrapport för 2015.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 98 och 99:

Syftet med de rekommenderade tidsfristerna i kommissionens riktlinjer om avslutande på sammanhållningsområdet är att hjälpa de olika myndigheterna att utföra sitt arbete inom tidsfristerna.

Det är medlemsstaterna som ansvarar för fördelningen av uppgifter och samordningen inom den nationella förvaltningen.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 100 och 101:

I dokumentet med svar på vanliga frågor om avslutande från medlemsstaterna (fråga 98) nämner kommissionen denna eftersläpning, som den förvaltande myndigheten måste ta hänsyn till när det gäller finansieringsinstrumenten så att den attesterande myndigheten och revisionsmyndigheten hinner slutföra sitt arbete i tid. Det har rekommenderats att den attesterande myndigheten skickar den sista ansökan om mellanliggande utbetalning (som inkluderar de utgifter som ska attesteras vid avslutandet) till revisionsmyndigheten senast den 30 juni 2016, så att denna kan utföra det erforderliga granskningsarbetet. Kommissionen har lämnat särskilda instruktioner till revisionsmyndigheterna om detta, bland annat vid homologgruppens möte i Riga i september 2015.

105

Kommissionen lägger redan särskild vikt vid att kontrollera ändringar av tidigare rapporterade felprocent. I fråga om de mer riskfyllda operativa programmen utförs särskilda granskningar innan avslutandet.

Revisionsrätten har granskat kommissionens bedömning av de felprocent som anges i de nationella myndigheternas årliga kontrollrapporter sedan 2010.

107

I enlighet med artikel 78.6 i förordning (EG) nr 1083/2006 är fondens bidrag till finansieringsinstrumenten inkluderad i utgiftsdeklarationen till kommissionen. Enligt kommissionens riktlinjer ska dessa utgifter alltid ingå i revisionspopulationen. Revisionsmyndigheterna kan också utföra tematiska revisioner av finansieringsinstrument som både omfattar fondens upprättande och det faktiska genomförandet av projekt, genom att i enlighet med den överenskomna revisionsmetoden granska ett urval av transaktioner hos de finansiella mellanhänderna och/eller slutmottagarna. Inför slutdeklarationen måste revisionsmyndigheterna skaffa sig visshet om och försäkra lagligheten och korrektheten hos dels bidragen från operativa program till fonder som genomför finansieringsinstrumenten, dels användningen av bidragen från operativa program via underliggande transaktioner utförda av slutmottagarna.

När det gäller Ejflu har kommissionen krävt att de attesterande organen i samband med den sista räkenskapsavslutningen ska bekräfta de stödberättigande utgifterna för finansieringsinstrument.

Kommissionen hänvisar till sitt svar på punkt 100.

108

När det gäller landsbygdsutveckling bör de utbetalande och attesterande organen kontrollera hur den föregående tranchen faktiskt har använts innan de beviljar den följande utbetalningen. Dessutom säkerställer de omfattande rapporteringskraven i artikel 46 i förordning (EU) nr 1303/2013 ett korrekt genomförande och en sund finansiell förvaltning.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 109 och 110:

Enligt nationella och internationella normer ska förskott betalas i samband med att kontrakt undertecknas. Förskottsbetalningen är alltså en förutsättning för att genomförandet av byggentreprenader eller tjänsteleveranser ska påbörjas.

111

Kontraktsenliga förskott är bara stödberättigande i den mån de betalas i enlighet med nationella bestämmelser och normal praxis på marknaden. Därför är det inte sannolikt att dessa står för en stor andel, och om de gör det finns det ett marknadsrelaterat skäl till detta.

Kommissionen har beslutat att förskottsbetalningar endast är stödberättigande om det fysiska värdet av motsvarande genomförda del av projektet minst är lika med förskotten vid avslutandet. Detta ska kontrolleras redan av förvaltningen. De nationella myndigheterna måste sedan kontrollera att betalningarna görs på grundval av beslutet om beviljande och har omvandlats till verkliga byggentreprenader eller tjänsteleveranser.

Den här frågan klargjordes redan under programperioden 2000–2006.

De revisionsförklaringar som revisionsmyndigheterna avger vid avslutandet omfattar också kontraktsenliga förskott och det faktum att förvaltningsmyndigheterna har kontrollerat deras stödberättigande. Alla revisionsmyndigheter påmindes om detta under det årliga samordningsmötet 2016 och vid homologgruppens möte i september 2016 (se punkt 113).

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 114 och 115:

Kommissionen påminner om att medlemsstaterna är skyldiga att anmäla statliga stödåtgärder och att kommissionens beslut om större projekt inte avser dessa projekts överensstämmelse med reglerna om statligt stöd.

Anmälan om statligt stöd krävs emellertid endast för ett begränsat antal större projekt (anmälan behöver till exempel inte göras när något statligt stöd inte utgår eller när projekten omfattas av gruppundantagsförordningen eller en godkänd stödordning).

Dessutom måste man skilja mellan situationen före Leipzig/Halle-domen och situationen därefter samt mellan programperioderna 2007–2013 och 2014–2020.

Kommissionen noterar också att GD Regional- och stadspolitik hade formella samråd med GD Konkurrens om större projekt redan före utgången av 2012, om än inte på ett systematiskt sätt.

Efter Leipzig/Halle-domen har GD Regional- och stadspolitik och GD Konkurrens utökat sitt samarbete om bedömningarna av ansökningar som rör större projekt. Kommissionen betonar att den under de senaste åren inte har fattat beslut om godkännande av finansiering från Eruf eller sammanhållningsfonden för något större projekt för vilket senare ett negativt beslut har fattats efter tillämpning av reglerna om statligt stöd. Detta visar att samarbetet fungerar väl i praktiken.

Slutsatser och rekommendationer

Rekommendation 1

Kommissionen godtar inte denna rekommendation.

På det här stadiet har kommissionen inga möjligheter att göra specifika åtaganden som rör lagstiftningsförslag för perioden efter 2020.

Det har redan gjorts betydande ansträngningar för att harmonisera reglerna för de europeiska struktur- och investeringsfonderna för perioden 2014–2020, både när det gäller räkenskapsåren och avslutandet. Kommissionen kommer att sträva efter att harmonisera lagbestämmelserna om fonderna ytterligare, bland annat i fråga om terminologi, säkerhet och avslutandeprocesserna, när detta gör det möjligt att förbättra förvaltningen av EU-medel och bidrar till ett enklare och effektivare genomförande i medlemsstaterna och regionerna.

Kommissionen anser att harmoniseringen av arrangemangen inom landsbygdsutveckling och sammanhållning inte får underminera ett konsekvent genomförande av den gemensamma jordbrukspolitiken. Lagstiftaren har uppmärksammat vikten av att bevara uppnådda synergieffekter mellan de två pelarna (EGFJ och Ejflu) (se skäl 4 i förordning 1303/2013³). Förfarandet för kontroll av överensstämmelse genomförs oberoende av det årliga förfarandet för avslutande av räkenskaperna för båda pelarna i den gemensamma jordbrukspolitiken.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 119 och 120:

När det gäller landsbygdsutveckling har kommissionen inte fått några klagomål som rör förväntningsgapet från medlemsstaterna. Avslutandeprocessen är till för att reglera finansiella frågor. Den är fristående från kontrollen av överensstämmelse.

I enlighet med tillämplig lagstiftning (artikel 52 i förordning (EU) nr 1306/2013) omfattar förfarandet för kontroll av överensstämmelse en period om upp till 24 månader före det att undersökningen påbörjades. Medlemsstaterna känner till hur systemet är utformat. De får tydlig information om vilka perioder undersökningarna omfattar. Under den föregående programperioden gjordes också finansiella korrigeringar på landsbygdsutvecklingsområdet efter avslutandet av perioden 2000–2006. Medlemsstaterna ifrågasatte inte tidpunkterna för besluten om finansiella korrigeringar.

121

Lagstiftaren har klargjort skillnaden mellan å ena sidan det årliga förfarandet för avslutande av räkenskaperna och avslutandeförfarandet och å andra sidan förfarandet för kontroll av överensstämmelse när det gäller utgifterna för den gemensamma jordbrukspolitiken, inklusive landsbygdsutvecklingen, för perioden 2007–2013 och bekräftat detta för perioden 2014–2020. Det har visat sig vara effektivt och ändamålsenligt att göra åtskillnad mellan redovisningen och frågorna om laglighet och korrekthet.

122

Kommissionen anser att en sådan specifik rapportering om det finansiella utfallet av avslutandeprocessen för programperioden som helhet kan göras i respektive generaldirektorats årliga verksamhetsrapport.

123

Kommissionen hänvisar till svaren på punkterna 40 och 54.

När det gäller sammanhållningspolitiken innehåller de årliga verksamhetsrapporterna uppgifter om interna processer som syftar till att säkerställa att det finns adekvat riskhantering med avseende på lagligheten och korrektheten i de underliggande transaktionerna, med beaktande av programmens fleråriga karaktär samt de berörda utbetalningarnas typ. Målet för kontrollerna 2007–2013 är att se till att den kumulativa kvarstående risken för varje program inte överstiger 2 %, på basis av alla tillgängliga granskningsresultat. I förordningen för 2014–2020 införs ett årligt godkännande av räkenskaperna, och således ska kommissionen årligen godkänna block med lagliga och korrekta utgifter samt en slutlig genomföranderapport för varje program för att slutsaldot ska kunna godkännas.

För Ejflu 2007–2013 och 2014–2020 har lagstiftaren fastställt att avslutandet ska basera sig på ett årligt förfarande för avslutande av räkenskaperna, med möjlighet att göra finansiella korrigeringar via revisioner av överensstämmelse efter det att slutbeloppet har betalats ut. De årliga verksamhetsrapporterna kommer även fortsatt att innehålla uppgifter om resultaten av åtgärder för utveckling av landsbygden liksom om överensstämmelsen, på grundval av det årliga förfarandet för avslutande av räkenskaperna och resultaten av revisionerna av överensstämmelse.

På det här stadiet har kommissionen inga möjligheter att göra specifika åtaganden som rör lagstiftningsförslag för perioden efter 2020.

125

För landsbygdsutvecklingen har kommissionen utformat processer som syftar till att säkerställa att det finns adekvat riskhantering med avseende på lagligheten och korrektheten i de underliggande transaktionerna, med beaktande av programmens fleråriga karaktär samt de berörda utbetalningarnas typ. Målet är att den kvarstående risken för EU:s budget inte ska överstiga 2 %.

Huruvida utgifterna är lagliga och korrekta kontrolleras med hjälp av förfarandet för kontroll av överensstämmelse, vilket genomförs separat och oberoende av avslutandet. Finansiella korrigeringar görs på grundval av resultatet av förfarandet för kontroll av överensstämmelse.

Med den nuvarande rättsliga ramen kan beslut om kontroll av överensstämmelse fattas också efter programmets avslutande.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 126 och 127:

Det är riktigt att det för perioden 2007–2013 inte finns någon rättslig grund som gör det möjligt för kommissionen att direkt koppla utbetalningen av slutbeloppet vid avslutandet till faktiska resultat för enskilda program eller insatsområden.

Men det faktum att det inte finns någon nära koppling mellan resultat och betalningar i regelverket betyder inte att det inte görs utvärderingar och bedömningar av programmens resultat.

För perioden 2014–2020 kommer den inrättade resultatramen att skapa en koppling mellan betalningar och output och resultat för insatsområdena.

Rekommendation 2

Kommissionen godtar inte denna rekommendation.

På det här stadiet har kommissionen inga möjligheter att göra specifika åtaganden som rör lagstiftningsförslag för perioden efter 2020.

Inom sammanhållningspolitiken tillgodoser reglerna för programperioden 2014–2020 redan revisionsrättens önskemål i båda strecksatserna.

När det gäller den andra delen av rekommendationen om resultat gör artikel 22.7 i förordningen med gemensamma bestämmelser det redan möjligt för kommissionen att göra finansiella korrigeringar om den fastställer att man allvarligt misslyckats med att uppnå de mål i resultatramen som är knutna till ekonomiska indikatorer, aktivitetsindikatorer och viktiga genomförandesteg.

Kommissionen anser att ytterligare samordning mellan olika politikområden inte får underminera de synergieffekter som har uppnåtts genom förvaltningen av de två fonderna inom den gemensamma jordbrukspolitiken - EGFJ och Ejflu. Lagstiftaren har uppmärksammat vikten av att bevara uppnådda synergieffekter mellan de två pelarna (EGFJ och Ejflu) (se skäl 4 i förordning 1303/2013⁴).

Rekommendation 3

Kommissionen godtar inte denna rekommendation.

Kommissionen kommer att fortsätta att informera budgetmyndigheten med fullständig öppenhet om programgenomförandet, och då även om resultatet av avslutandet. Den har emellertid på det här stadiet inga möjligheter att göra specifika åtaganden som rör lagstiftningsförslag för perioden efter 2020.

129

Kommissionen är bunden av den befintliga rättsliga ram som har fastställts av lagstiftaren.

En överlappning mellan två perioder är nödvändig med tanke på att många insatser tar flera år att genomföra och att det alltid kommer att finnas en igångsättningsfas och en nedtrappningsfas.

Kommissionens tjänstemän har uppmuntrat medlemsstaterna att utöka sin kapacitet i fråga om avslutanden och att använda anslagen för tekniskt stöd för 2007–2013 eller 2014–2020 för detta ändamål.

Avslutandeprocessen har inletts med förberedelser före stödperiodens slut och har varit i full gång omedelbart efter att denna har slutat. Medlemsstaterna fick också två ytterligare år (tre år när det gäller programmen för 2014–2020) på sig att genomföra sina program. Detta möjliggör bättre förvaltning och absorbering av programmen, med hänsyn tagen till behovet av att genomföra fleråriga projekt, minskar trycket och arbetsbelastningen på de berörda myndigheterna och skapar förutsättningar för bättre övergångar mellan perioderna.

130

Kommissionen är fast övertygad om att om överlappningen mellan stödperioderna upphör kommer följden att bli färre genomförda politiska åtgärder,

131

Förklaringen till den kortare tioårsperioden på landsbygdsutvecklingsområdet är att processen för attestering och avslutande av räkenskaperna har funnits i över ett decennium. Generellt sett kan man säga att de attesterande och utbetalande organen förstår kraven.

Kommissionen anser att det behövs en balans mellan att lätta den administrativa bördan och att säkerställa lagligheten och korrektheten hos utgifterna.

Rekommendation 4

Kommissionen godtar inte denna rekommendation.

Kommissionen är fast övertygad om att om överlappningen mellan stödperioderna upphör kommer följden att bli färre genomförda politiska åtgärder, sämre möjligheter att besluta om fleråriga projekt under genomförandeperiodens sista år genom att den administrativa bördan blir tyngre samt störningar i samband med övergångarna mellan perioderna. När det gäller Ejflu skulle detta göra genomförandet av fleråriga åtaganden på miljöområdet och företagsetableringar på basis av fleråriga affärsplaner mindre smidigt.

133

Kommissionen anser att det finns fastställda tidsfrister på alla nyckelområden som har relevans för avslutandet.

När det gäller sammanhållningspolitiken är nyckelområdena för avslutandet genomförandet (behandlas i den slutliga genomföranderapporten), utgifternas laglighet och korrekthet (behandlas i slutdeklarationen och den slutliga kontrollrapporten) och slutligen den slutliga utgiftsdeklarationen. Tidsfrister på dessa områden anges i förordningen. Kommissionen har till exempel fem månader på sig att informera medlemsstaten om sin uppfattning rörande innehållet i den slutliga genomföranderapporten och slutdeklarationen. När det gäller större projekt under perioden 2007–2013 är det mindre än 2 % som ännu inte har godkänts.

När det gäller landsbygdsutvecklingen anges tidsfristerna på nyckelområdena i lagstiftningen (till exempel när avslutandedokumenten ska lämnas in och slutbetalning göras). Det finns emellertid inga tidsfrister som garanterat räcker till för att säkra ordentliga avslutandebeslut och skydd för EU:s budget.

Rekommendation 5

Kommissionen konstaterar att denna rekommendation riktar sig till medlemsstaterna.

Rekommendation 6

Kommissionen godtar rekommendationen.

Kommissionen håller för närvarande på att bereda de återstående besluten om större projekt för 2007–2013 och har som mål att besluten i den utsträckning det är möjligt ska kunna fattas innan 2016 års slut. Det finns förfaranden för beslutsfattande om större projekt inom tre månader, såsom krävs i förordningarna. Mindre än 2 % av de större projekten under perioden 2007–2013 återstår att godkänna.

När det gäller programperioden 2014–2020 har kommissionen påskyndat behandlingen av större projekt så att dessa nu i genomsnitt godkänns efter 110 dagar.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 134 och 135:

Generellt sett kan man inte se det som att riktlinjerna om avslutande innehåller ytterligare krav. Syftet är att klargöra kommissionens tolkning av tillämpliga bestämmelser samt dess förväntningar. Kommissionen ger också en del rekommendationer till medlemsstaterna som, om de följs, bör underlätta avslutandeprocessen. Därigenom säkerställer riktlinjerna större konsekvens och insyn i regelverket för medlemsstaterna och ger dem garantier om kommissionens krav på avslutandet.

Kommissionen noterar att revisionsrätten anser att dessa klargöranden är till nytta och fyller ett behov, till exempel när det gäller den kvarstående riskprocenten (se punkterna 123 och 135).

Kommissionen har förklarat sin inställning till den lagliga möjlighet som artikel 78.6 i den allmänna förordningen för 2007–2013 ger att beräkna stödberättigande utgifter för finansieringsinstrument vid avslutandet. Se kommissionens svar på rekommendation 3 i revisionsrättens årsrapport för 2015.

Kommissionen hänvisar också till sitt svar på punkt 89.

Kommissionen anser att riktlinjerna om avslutande på ett nöjaktigt sätt klargör de specifika reglerna för fasindelning av projekt som inte betecknas som större och att detta inte kommer att göra avslutandeprocessen mer komplicerad.

137

Kommissionen anser att det interna förberedelsearbetet ger goda förutsättningar för en smidig avslutandeprocess.

Det är medlemsstaterna som ansvarar för fördelningen av uppgifter och samordningen inom den nationella förvaltningen.

138

Kommissionen understryker att de årliga kontrollrapporterna och det faktum att finansiella korrigeringar görs när den kvarstående felprocenten överstiger väsentlighetsgränsen medför att risken minskar för att medlemsstaterna rapporterar obefogade sänkningar av slutliga felprocent vid avslutandet av programperioden 2007–2013. Kommissionen gör noggranna analyser och kontroller av de felprocent som revisionsmyndigheterna rapporterar på årsbasis och vid avslutandet. Denna process granskas årligen av revisionsrätten.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 139 och 140:

Det bör noteras att anmälan om statligt stöd endast krävs för ett begränsat antal större projekt (anmälan behöver till exempel inte göras när något statligt stöd inte utgår eller när projekten omfattas av gruppundantagsförordningen eller en godkänd stödordning).

Kommissionen hänvisar till sitt svar på rekommendation 4 i särskild rapport nr 24/2016.

När det gäller kontrollen av efterlevnaden av reglerna för statligt stöd i fråga om större projekt tillbakavisade kommissionen rekommendationen eftersom den ansåg att strider mot kommissionens mål som eftersträvas genom dess vägledning som gavs till medlemsstater 2012 om att inte systematiskt på nytt undersöka de projekt som beslutats om före det datumet – att ge medlemsstater möjligheten att anmäla eller inte – och att tillhandahålla stabilitet till medlemsstater och stödmottagare vad gäller behandlingen av sådana projekt.

141

När det gäller landsbygdsutveckling är kommissionen medveten om att finansieringsinstrumenten inbegriper en risk för att icke stödberättigande utgifter redovisas. Detta gäller även andra åtgärder som hanteras av utbetalande organ.

Kommissionen vill emellertid understryka att den redan i samband med tidigare revisioner har varnat medlemsstaterna för att det kan finnas fel i utgiftsredovisningen.

Särskilda revisioner av avslutandet av garantifonderna har redan planerats och kan vid behov resultera i finansiella korrigeringar.

När det gäller stödberättigandet hos utgifter som hänger samman med finansieringsinstrument och kontraktsenliga förskott har de nationella myndigheterna redan fått särskilda förtydliganden för att de ska kunna uppnå säkerhet vid avslutandet.

När det gäller sammanhållningspolitiken hänvisar kommissionen till svaren på punkterna 100 och 107.

Rekommendation 7

Kommissionen godtar rekommendationen.

När det gäller stödberättigandet hos utgifter som hänger samman med finansieringsinstrument och kontraktsenliga förskott har programmyndigheterna redan fått särskilda förtydliganden för att de ska kunna uppnå säkerhet vid avslutandet.

1”Vad gäller den gemensamma jordbrukspolitiken har man redan åstadkommit betydande synergieffekter genom att harmonisera och samordna förvaltnings- och kontrollregler för den gemensamma jordbrukspolitikens första pelare (Europeiska garantifonden för jordbruket – EGFJ) och andra pelare (Ejflu). Den starka kopplingen mellan EGFJ och Ejflu bör därför behållas och likaså bör de strukturer som redan finns i medlemsstaterna bevaras.”

2http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/guidelines/closure_2007_2013/qa_closure20072013_en.pdf

3”Vad gäller den gemensamma jordbrukspolitiken har man redan åstadkommit betydande synergieffekter genom att harmonisera och samordna förvaltnings- och kontrollregler för den gemensamma jordbrukspolitikens första pelare (Europeiska garantifonden för jordbruket – EGFJ) och andra pelare (Ejflu). Den starka kopplingen mellan EGFJ och Ejflu bör därför behållas och likaså bör de strukturer som redan finns i medlemsstaterna bevaras.”

4”Vad gäller den gemensamma jordbrukspolitiken har man redan åstadkommit betydande synergieffekter genom att harmonisera och samordna förvaltnings- och kontrollregler för den gemensamma jordbrukspolitikens första pelare (Europeiska garantifonden för jordbruket – EGFJ) och andra pelare (Ejflu). Den starka kopplingen mellan EGFJ och Ejflu bör därför behållas och likaså bör de strukturer som redan finns i medlemsstaterna bevaras.”

QJ-AB-16-035-SV-E    ISSN 1977-5830

När en programperiod är slut måste sammanhållnings- och landsbygdsutvecklingsprogram avslutas och regleras ekonomiskt. Både kommissionen och medlemsstaterna har specifika uppgifter och ansvarsområden i avslutandeprocessen. Vid denna revision granskade vi huruvida reglerna och förfarandena för avslutande ger kommissionen och medlemsstaterna en grund för att avsluta sammanhållnings- och landsbygdsutvecklingsprogrammen effektivt och i tid. Generellt konstaterade vi att kommissionens avslutanderiktlinjer för perioden 2007–2013 för såväl sammanhållning som landsbygdsutveckling utgjorde en god grund för att medlemsstaterna skulle kunna förbereda avslutandet på ett ändamålsenligt sätt men vi identifierade vissa brister och risker som måste hanteras under avslutandet. Vi lämnar också en rad rekommendationer när det gäller den rättsliga ramen för perioden efter 2020.