DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1

Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx

Websted: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2017

Print | ISBN 978-92-872-6923-2 | ISSN 1831-0796 | doi:10.2865/686415 | QJ-AB-17-036-DA-C
PDF | ISBN 978-92-872-6928-7 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/497915 | QJ-AB-17-036-DA-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6945-4 | ISSN 1977-5636 | doi:10.2865/343684 | QJ-AB-17-036-DA-E

© Den Europæiske Union, 2017

Eftertryk tilladt med kildeangivelse

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU

Gratis publikationer:

•et eksemplar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•flere eksemplarer eller plakater/kort:
hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)
hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)
ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)
eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).

(*)Oplysningerne er gratis ligesom de fleste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve penge for opkaldet).

Betalingspublikationer:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Begivenhed | Dato
Revisionsplanens vedtagelse/revisionens start | 15.7.2015
Officiel fremsendelse af udkastet til beretning til Kommissionen (eller en anden revideret enhed) | 9.11.2016
Vedtagelse af den endelige beretning efter den kontradiktoriske procedure | 11.1.2017
Modtagelse af Kommissionens (eller en anden revideret enheds) officielle svar på alle sprog | 10.2.2017

DA | 2017 | nr. 01

Særberetning

Det vil kræve en yderligere
indsats at gennemføre
Natura 2000-nettet på en
sådan måde, at dets fulde
potentiale realiseres

(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til resultatopnåelse eller regeloverholdelse, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling I, der ledes af Phil Wynn Owen, medlem af Revisionsretten, hvis speciale er bæredygtig anvendelse af naturressourcer. Revisionsarbejdet blev ledet af Nikolaos Milionis, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef loulia Papatheodorou, attaché Kristian Sniter, ledende administrator Colm Friel, opgaveansvarlig Emese Fésűs og viceopgaveansvarlig Laure Gatter. Revisionsholdet bestod af Rogelio Abarquero Grossi, Oana Dumitrescu, Florin-Alexandru Farcas, Paulo Faria, Maria Luisa Gómez-Valcárcel, Maria del Carmen Jimenez, Mircea-Cristian Martinescu, Aino Nyholm, Joachim Otto, Zoltán Papp, Anne Poulsen, Bruno Scheckenbach, Matteo Tartaggia, Diana Voinea, Anna Zalega, Dilyanka Zhelezarova og Paulina Zielinska-Suchecka. Michael Pyper bistod ved udarbejdelsen af beretningen.

Fra venstre til højre: L. Gatter, P. Zielinska-Suchecka, J. Otto, O. Dumitrescu, C. Friel, F.-A. Farcas, E. Fésűs, M. Pyper, N. Milionis, D. Zhelezarova, A. Zalega

Indhold

Forkortelser

Glossar

Resumé

Indledning

EU’s biodiversitetsstrategi 2020

Natura 2000-nettet

Organiseringen af Natura 2000

Ansvarsområder

Finansiering

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Bemærkninger

Medlemsstaterne forvaltede ikke Natura 2000-nettet godt nok

Koordineringen mellem myndigheder og interesseparter i medlemsstaterne var ikke sat tilstrækkeligt i system

De nødvendige bevaringsforanstaltninger var for ofte forsinkede eller uhensigtsmæssigt defineret af medlemsstaterne

De besøgte medlemsstater foretog ikke fyldestgørende vurderinger af projekter, der påvirkede Natura 2000-lokaliteter

Kommissionen overvågede aktivt gennemførelsen af Natura 2000

Tilvejebringelsen af EU-midler til støtte for forvaltningen af Natura 2000-nettet var ikke god

De prioriterede aktionsplaner gav et upålideligt billede af omkostningerne til Natura 2000-nettet

Programmeringsdokumenterne for 2014-2020 under de forskellige EU-fonde afspejlede ikke fuldt ud de finansieringsbehov, der var fastlagt i de prioriterede aktionsplaner

EU’s finansieringsordninger var ikke i tilstrækkelig grad tilpasset målsætningerne for Natura 2000-lokaliteterne

Overvågnings- og rapporteringssystemerne var ikke tilstrækkelige til at give omfattende information om Natura 2000-nettets effektivitet

Der var ikke opstillet specifikke præstationsindikatorer for Natura 2000-nettet

Gennemførelsen af Natura 2000-overvågningsplanerne var utilstrækkelig

Ufuldstændige og uensartede data gjorde overvågningen af naturtyper og arter mindre effektiv

Konklusioner og anbefalinger

Bilag

Kommissionens svar

Forkortelser

CBD: Biodiversitetskonventionen

EEA: Det Europæiske Miljøagentur

EFF: Den Europæiske Fiskerifond

EFRU: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling

EHFF: Den Europæiske Hav- og Fiskerifond

ELFUL: Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne

ESF: Den Europæiske Socialfond

EU: Den Europæiske Union

IKT: Informations- og kommunikationsteknologi

LAF: Lokalitet af fællesskabsbetydning

LIFE: Det finansielle instrument for miljøet

NGO: Ikkestatslig organisation

OP: Operationelt program

REFIT: Programmet for målrettet og effektiv regulering

RP7: Syvende rammeprogram for forskning

SMV’er: Små og mellemstore virksomheder

UNCBD: FN’s konvention om den biologiske mangfoldighed

UNESCO: FN’s Organisation for Uddannelse, Videnskab og Kultur

Glossar

Afhjælpende foranstaltninger: Foranstaltninger, der har som mål at mindske eller helt fjerne en plans eller et projekts sandsynlige negative indvirkning på en lokalitet. Disse foranstaltninger er en integrerende del af specifikationerne for en plan eller et projekt¹.

Bevaring: De foranstaltninger, der er nødvendige for at opretholde eller genoprette naturtyper og bestande af arter af vilde dyr og planter i en gunstig tilstand som defineret i habitatdirektivet².

Bevaringsforanstaltninger og forvaltningsplaner: Bevaringsforanstaltninger er positive, proaktive foranstaltninger, der sigter på at opnå en gunstig bevaringsstatus for de arter/naturtyper, der findes på en bestemt lokalitet. Selv om forvaltningsplaner ikke er obligatoriske, er de det hyppigst anvendte middel til at fastlægge lokaliteternes bevaringsmålsætninger og de foranstaltninger, der kræves for at nå dem.

Bevaringsmålsætning: En bevaringsmålsætning er et samlet mål, der er opstillet for de arter og/eller de naturtyper, for hvilke der er udpeget en lokalitet, således at denne lokalitet kan bidrage til at opretholde eller opnå en gunstig bevaringsstatus for disse naturtyper og arter på nationalt plan, biogeografisk plan eller EU-plan.

Bevaringsstatus for en art: Artikel 1, litra i), i habitatdirektivet definerer en arts bevaringsstatus som »resultatet af alle de forhold, der indvirker på arten og som på lang sigt kan få indflydelse på dens bestandes udbredelse og talrighed« inden for et specifikt område. Bevaringsstatus anses for »gunstig«, når:

οdata vedrørende bestandsudviklingen af den pågældende art viser, at arten på lang sigt vil opretholde sig selv som en levedygtig bestanddel af dens naturlige levesteder, og

οartens naturlige udbredelsesområde hverken er i tilbagegang, eller der er sandsynlighed for, at det inden for en overskuelig fremtid vil blive mindsket, og

οder sandsynligvis fortsat vil være et tilstrækkelig stort levested til på lang sigt at bevare dens bestande.

Biodiversitet eller biologisk mangfoldighed: Artikel 2 i FN’s konvention om biologisk mangfoldighed (UNCBD) definerer biologisk mangfoldighed som »mangfoldigheden af levende organismer fra alle kilder, herunder terrestriske, marine og andre akvatiske økosystemer og de økologiske sammenhænge, de er en del af; dette omfatter mangfoldigheden inden for de enkelte arter og mellem arterne samt økosystemernes mangfoldighed«.

Forringelse: Artikel 6, stk. 2, i habitatdirektivet og artikel 4, stk. 4, i fugledirektivet fastsætter, at medlemsstaterne skal træffe passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af arterne på Natura 2000-lokaliteter.

Kompensationsforanstaltninger: Foranstaltninger, der er specifikke for et projekt eller en plan, og som har til formål at kompensere præcist for projektets eller planens negative indvirkning på de pågældende arter eller naturtyper, så den samlede økologiske sammenhæng i Natura 2000-nettet opretholdes. Kompensationsforanstaltninger iværksættes uafhængigt af det pågældende projekt (herunder eventuelle tilknyttede afhjælpende foranstaltninger) og anvendes kun som »sidste udvej«, når de andre forholdsregler i direktivet er virkningsløse, og et projekt/en plan³, der har negative virkninger på en Natura 2000-lokalitet, alligevel er blevet tilladt.

Lokalitet af fællesskabsbetydning (LAF): En lokalitet, der bidrager væsentligt til at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for en af naturtyperne i habitatdirektivet. Sådanne lokaliteter kan også bidrage væsentligt til at sikre sammenhængen i Natura 2000-nettet og/eller bevare den biologiske mangfoldighed i det eller de pågældende biogeografiske områder.

Natura 2000: Det største sammenhængende økologiske net af fredede områder i verden, der dækker 18 % af EU’s landareal samt store havområder. Natura 2000 er et centralt element i EU’s strategi for inden 2020 at standse tabet af biodiversitet og sikre levering af økosystemtjenester⁴. Formålet med nettet er at opretholde eller om nødvendigt genoprette en gunstig bevaringsstatus for de pågældende naturtyper og levestederne for de pågældende arter i deres naturlige udbredelsesområde⁵.

Naturtyper: Land- eller vandområder, som er kendetegnet ved særlige geografiske, abiotiske eller biotiske træk, uanset om de er helt eller delvis naturlige⁶.

Prioriteret aktionsplan: Et planlægningsværktøj, der kræves ifølge artikel 8, stk. 4, i habitatdirektivet. Dets hovedformål er at give en integreret oversigt over de foranstaltninger, der er nødvendige for gennemførelsen af Natura 2000-nettet, knytte dem til de tilhørende EU-midler og angive deres finansieringsbehov⁷.

Rapport om naturens tilstand: Hvert halve år skal medlemsstaterne aflægge rapport til Kommissionen om bevaringsstatus for de arter og naturtyper på deres område, der er beskyttet i henhold til naturbeskyttelsesdirektiverne⁸. Kommissionen samler alle dataene med støtte fra Det Europæiske Miljøagentur for at vurdere arternes og naturtypernes tilstand i EU som helhed. Resultaterne offentliggøres af Kommissionen i en rapport med titlen »Naturens tilstand i EU«.

REFIT og kvalitetskontrol: Kommissionen har som led i sin politik for intelligent regulering iværksat et program for målrettet og effektiv regulering (REFIT-programmet). Formålet er at gøre EU-lovgivningen enklere og reducere de reguleringsmæssige omkostninger og dermed bidrage til et klart, stabilt og forudsigeligt regelsæt. I de første faser af dette program har Kommissionen gennemgået hele EU-lovgivningen og besluttet sig for opfølgende tiltag, hvoraf det ene er en »kvalitetskontrol«, der involverer en omfattende politikevaluering med henblik på at vurdere, om regelsættet for en given politiksektor er »egnet til formålet«.

Standardformular: En formular udarbejdet i henhold til artikel 4, stk. 1, i habitatdirektivet med henblik på opstilling af listen over lokaliteter af fællesskabsbetydning. I formularen registreres oplysninger om hver lokalitet i et format, der fastlægges af Kommissionen efter aftale med medlemsstaterne, herunder et kort over lokaliteten, dens navn, beliggenhed og størrelse samt data fra de nationale myndigheders vurdering af lokalitetens relative betydning for de naturtyper og arter, der er omfattet af direktivet.

Store projekter: »Store projekter« er normalt store infrastrukturprojekter inden for transport, miljø og andre sektorer såsom kultur, uddannelse, energi og informations- og kommunikationsteknologi (IKT). Når de samlede omkostninger til sådanne projekter, der blev støttet af Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) og/eller Samhørighedsfonden i programmeringsperioden 2007-2013, var over 25 millioner euro på miljøområdet eller over 50 millioner euro på andre områder, var projekterne genstand for en vurdering og en specifik afgørelse foretaget af Europa-Kommissionen. Før et stort projekt godkendes, bliver dets overensstemmelse med andre EU-politikker (herunder Natura 2000) undersøgt. I programmeringsperioden 2014-2020 bistås Kommissionen af uafhængige eksperter.

Særligt beskyttet område: Et land- eller vandområde, som medlemsstaterne har udpeget i henhold til artikel 4 i fugledirektivet, og hvor der gennemføres særlige beskyttelsesforanstaltninger for at beskytte bestemte fuglearter og deres levesteder.

Særligt bevaringsområde: En lokalitet af fællesskabsbetydning, som medlemsstaterne har udpeget, og hvor der gennemføres bevaringsforanstaltninger for at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for de naturtyper og/eller de arter, for hvilke lokaliteten er udpeget.

Traktatbrudssag: Artikel 258 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) giver Kommissionen beføjelse til som traktaternes vogter at anlægge sag mod en medlemsstat, der ikke overholder sine forpligtelser i henhold til EU-retten.

Vurdering: Artikel 6, stk. 3, i habitatdirektivet foreskriver, at alle planer eller projekter, der kan påvirke en lokalitet væsentligt, skal vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne.

1 Vejledning vedrørende artikel 6, stk. 4, i habitatdirektivet, 92/43/EØF.

2 Artikel 1 i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT L 206 af 22.7.1992, s. 7).

3 Europa-Kommissionens vejledning vedrørende artikel 6, stk. 4, i habitatdirektivet, 92/43/EØF, 2007/2012.

4 Særberetning nr. 12/2014 »Er EFRU effektiv med hensyn til at finansiere projekter under EU’s biodiversitetsstrategi 2020, der direkte fremmer biodiversitet?« (http://eca.europa.eu).

5 Artikel 3 i direktiv 92/43/EØF.

6 Artikel 1, litra b), i direktiv 92/43/EØF.

7 SEC(2011) 1573 final af 12. december 2011, »Financing Natura 2000, Investing in Natura 2000: Delivering benefits for nature and people«, s. 11.

8 I henhold til artikel 12 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/147/EF af 30. november 2009 om beskyttelse af vilde fugle (fugledirektivet) (EUT L 20 af 26.1.2010, s. 7) og artikel 17 i habitatdirektivet.

Resumé

I

Tab af biodiversitet er en af de største miljømæssige udfordringer for EU. Natura 2000-nettet, der blev oprettet ved fugledirektivet og habitatdirektivet, er et centralt element i EU’s strategi for inden 2020 at standse tabet af biodiversitet og forbedre naturtypernes og arternes tilstand. Disse direktiver udgør en fælles ramme for naturbeskyttelse på tværs af medlemsstaterne. Natura 2000-nettet, der dækker over 18 % af EU’s landareal og ca. 6 % af EU’s havområde, består af over 27 000 lokaliteter over hele Europa, hvor forskellige naturtyper og arter beskyttes. Det er ikke forbudt at gennemføre socioøkonomiske aktiviteter på Natura 2000-lokaliteter, men medlemsstaterne skal sikre, at lokaliteterne ikke forringes, og træffe de nødvendige bevaringsforanstaltninger til at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for de beskyttede arter og naturtyper.

II

Formålet med vores revision var at besvare spørgsmålet: »Er Natura 2000-nettet blevet gennemført hensigtsmæssigt?« Dette indebar, at vi undersøgte, om nettet var blevet forvaltet, finansieret og overvåget hensigtsmæssigt. Vi udførte vores revision i Kommissionen og i fem medlemsstater, der dækker de fleste af de biogeografiske områder i Europa. Vi besøgte 24 Natura 2000-lokaliteter, sendte en rundspørge til medlemsstaterne og hørte forskellige interessentgrupper.

III

Vi anerkender den vigtige rolle, som Natura 2000 spiller i beskyttelsen af biodiversiteten, men konkluderer, at Natura 2000-nettet ikke var blevet gennemført på en sådan måde, at dets fulde potentiale var realiseret. Der er brug for betydelige fremskridt i medlemsstaterne og en yderligere indsats fra Kommissionen med henblik på at yde et bedre bidrag til opfyldelsen af de ambitiøse mål i EU’s biodiversitetsstrategi 2020.

IV

Medlemsstaterne forvaltede ikke Natura 2000-nettet godt nok. Der var ikke tilstrækkelig koordinering mellem relevante myndigheder, interesseparter og nabomedlemsstater. De nødvendige bevaringsforanstaltninger var for ofte forsinkede eller uhensigtsmæssigt defineret. De besøgte medlemsstater foretog ikke passende vurderinger af projekter, der påvirkede Natura 2000-lokaliteter. Kommissionen overvågede aktivt medlemsstaternes gennemførelse af Natura 2000, men formidlingen af dens vejledning til medlemsstaterne vil kunne blive bedre. Kommissionen behandlede et stort antal klager vedrørende Natura 2000 og fandt generelt løsninger sammen med medlemsstaterne, men indledte også traktatbrudssager, hvor det var nødvendigt.

V

Tilvejebringelsen af EU-midler til støtte for forvaltningen af Natura 2000-nettet var ikke god. EU’s tilgang til at finansiere gennemførelsen af Natura 2000-nettet har været at benytte de eksisterende EU-fonde. Det hører under medlemsstaternes kompetence at bruge midler fra disse fonde til nettet. Vi konstaterede, at der manglede pålidelige oplysninger om nettets omkostninger og dets behov for finansiering fra EU’s budget. De prioriterede aktionsplaner gav et ufuldstændigt billede af den faktiske EU-finansiering frem til 2013 og af den planlagte tildeling af midler for 2014-2020. På lokalitetsniveau indeholdt forvaltningsplanerne sjældent fuldstændige omkostningsvurderinger. Programmeringsdokumenterne for 2014-2020 under de forskellige EU-fonde, der anvendes til at finansiere nettet (bl.a. ELFUL og EFRU), afspejlede ikke fuldt ud finansieringsbehovene, og Kommissionen afhjalp ikke disse mangler på en struktureret måde. EU’s finansieringsordninger var ikke i tilstrækkelig grad tilpasset målsætningerne for Natura 2000-lokaliteterne.

VI

Overvågnings- og rapporteringssystemerne for Natura 2000 var ikke tilstrækkelige til at give omfattende information om nettets effektivitet. Der var ikke opstillet specifikke præstationsindikatorer for anvendelsen af EU-midler til at finansiere nettet. Der var ganske vist indikatorer i de forskellige finansieringsprogrammer (f.eks. ELFUL), men de vedrørte generelle biodiversitetsmål og output og ikke Natura 2000-nettets bevaringsresultater. På lokalitetsniveau var der ofte ingen overvågningsplaner blandt forvaltningsdokumenterne, og hvis der forelå planer, var de enten ikke tilstrækkelig detaljerede eller ikke tidsbestemte. Standardformularerne, der indeholder grundlæggende oplysninger om lokaliteternes karakteristika, blev generelt ikke ajourført efter overvågningsaktiviteterne. De data, medlemsstaterne indberettede til Kommissionens periodiske rapport om naturens tilstand, angav tendenser med hensyn til bevaringsstatus, men var for ofte ufuldstændige, og det var svært at lave sammenligninger.

VII

Vi fremsætter en række anbefalinger til Kommissionen og medlemsstaterne med det formål at bidrage til en fuld gennemførelse af naturbeskyttelsesdirektiverne, præcisere finansierings- og regnskabsrammerne for Natura 2000 og sikre en bedre måling af Natura 2000’s resultater.

Indledning

EU’s biodiversitetsstrategi 2020

01

Biologisk mangfoldighed, eller biodiversitet, henviser til mangfoldigheden af liv på jorden. Biodiversiteten er afgørende for at opretholde sunde økosystemer, som giver os de grundlæggende naturressourcer og leverer de tjenester, vi behøver for at kunne leve godt. I maj 2011 vedtog Kommissionen en strategi med sigte på at »standse tabet af biodiversitet og forringelsen af økosystemtjenester i EU frem til 2020 og — i det omfang, det er muligt — retablere dem og samtidig intensivere EU’s bestræbelser på at standse tabet af biodiversitet på globalt plan«⁹. Strategien blev vedtaget, efter at det ikke var lykkedes EU at nå sit 2010-biodiversitetsmål trods en detaljeret handlingsplan. EU’s biodiversitetsstrategi 2020 er i overensstemmelse med de tilsagn, som EU’s stats- og regeringschefer gav i marts 2010 på den tiende partskonference under biodiversitetskonventionen, der blev afholdt i Nagoya¹⁰.

02

Med henblik på at opfylde det overordnede mål om inden 2020 at standse tabet af biodiversitet fastsætter EU’s biodiversitetsstrategi 2020 seks operationelle mål, der omfatter 20 aktioner. Vores beretning har fokus på det første mål, der vedrører »Natura 2000-nettet« og den fulde gennemførelse af fugledirektivet¹¹ og habitatdirektivet¹², kendt som naturbeskyttelsesdirektiverne. Ved disse direktiver blev Natura 2000-nettet oprettet som et »sammenhængende europæisk økologisk net af særlige bevaringsområder«¹³ for at gøre det muligt at opretholde de pågældende naturtyper og arter eller om nødvendigt genoprette en gunstig bevaringsstatus i deres naturlige udbredelsesområde. Formålet med det første mål i EU’s biodiversitetsstrategi 2020 er at »standse statusforringelsen for alle arter og levesteder, der er omfattet af EU’s naturlovgivning, og realisere en mærkbar og målelig forbedring i deres status, således at der i forhold til de nuværende vurderinger i 2020 vil være: i) 100 % flere levestedsvurderinger og 50 % flere artsvurderinger i medfør af habitatdirektivet, der opviser en forbedret bevaringsstatus, og ii) 50 % flere artsvurderinger i medfør af direktivet om fugle, der opviser en sikker eller forbedret status«. Dette første mål omfatter fire aktioner:

οfærdiggøre Natura 2000-nettet og sikre en god forvaltning

οsikre tilstrækkelig finansiering af Natura 2000-lokaliteter

οøge interesseparternes oplysningsniveau og engagement og forbedre håndhævelsen

οforbedre og strømline overvågning og rapportering.

03

Midtvejsevalueringen af EU’s biodiversitetsstrategi, som Kommissionen offentliggjorde i oktober 2015, konkluderede, at man var nået meget langt siden 2011 med at gennemføre foranstaltningerne under mål 1, men at de vigtigste udfordringer stadig var at færdiggøre Natura 2000-nettet for havområder, sikre en effektiv forvaltning af Natura 2000-lokaliteter og sikre de nødvendige økonomiske midler til at støtte Natura 2000-nettet.

04

I sin seneste rapport¹⁴ om status og tendenser for naturtyper og arter omfattet af fugledirektivet og habitatdirektivet konkluderede Kommissionen desuden, at »der er klare tegn på, at Natura 2000-nettet spiller en vigtig rolle i at stabilisere levesteder og arter med en ugunstig status, navnlig når de nødvendige bevaringsforanstaltninger er gennemført i et passende omfang. […] Dog har den overordnede status for arter og levesteder i EU ikke ændret sig betydeligt i perioden 2007-2012, idet mange levesteder og arter udviser en ugunstig status, og en betydelig del af disse forringes yderligere«.

05

Som en del af sit program for målrettet og effektiv regulering (REFIT) iværksatte Kommissionen i februar 2014 en »kvalitetskontrol« med henblik på at vurdere naturlovgivningens effektivitet og relevans. Den 20. november 2015 afholdt Kommissionen en konference, hvor konsulenterne fremlagde deres foreløbige resultater¹⁵, men kvalitetskontrollen var endnu ikke færdig, da vi afsluttede vores revision i september 2016. De foreløbige resultater viste, at der var gjort betydelige fremskridt med gennemførelsen af Natura 2000, men at der var behov for flere fremskridt inden for områder såsom udvikling af bevaringsforanstaltninger og hensigtsmæssige finansieringsmekanismer.

Natura 2000-nettet

06

Natura 2000-nettet¹⁶ er kernen i EU’s biodiversitetsstrategi. Fugledirektivet og habitatdirektivet udgør en fælles EU-ramme, der sætter standarden for naturbeskyttelse i alle medlemsstaterne. Nettet omfatter lokaliteter af fællesskabsbetydning, der af medlemsstaterne skal udpeges som særlige bevaringsområder senest seks år efter at være blevet udpeget som lokaliteter af fællesskabsbetydning i henhold til habitatdirektivet. Det omfatter også særligt beskyttede områder klassificeret i henhold til fugledirektivet. Natura 2000-nettet dækker over 18 % af EU’s landareal og ca. 6 % af EU’s havområde. Det består af over 27 000 lokaliteter (jf. tekstboks 1), der dækker mere end 1 million kvadratkilometer land og vand¹⁷ (jf. figur 1).

Figur 1

Natura 2000-lokaliteter i EU

Bemærk: Rapporteringsperioden (2012) omfatter ikke de lokaliteter, der blev tilføjet, da Kroatien blev medlem af EU i 2013.

Kilde: Det Europæiske Miljøagentur, »EEA Technical report No 2/2015 — State of Nature in the EU«, s. 120.

Tekstboks 1

Hvad er Natura 2000-lokaliteter?

Europa har forskelligartede klimatyper, landskaber og afgrøder og dermed stor biodiversitet. Natura 2000 er et tilsvarende forskelligartet europæisk net af lokaliteter, hvor naturtyper og arter i Den Europæiske Union beskyttes. Nettet beskytter omkring 230 naturtyper og næsten 1 200 dyre- og plantearter, der er anerkendt som værende af fælleseuropæisk betydning, samt ca. 200 fuglearter. Natura 2000-lokaliteter kan variere betydeligt i størrelse og karakter, lige fra små underjordiske huler til store lokaliteter, der omfatter flere hundrede tusinde hektar skov, fra havne til vild natur, opdyrkede områder, gamle åbne miner og militærbaser.

Mange lokaliteter er beskyttet både i henhold til fugledirektivet og habitatdirektivet, og en stor del er også beskyttet under andre nationale eller internationale ordninger, f.eks. nationalparker og UNESCO’s biosfærereservater (FN’s Organisation for Uddannelse, Videnskab og Kultur).

Samlet set er 46 % af Natura 2000-nettet dækket af skov, 38 % af landbrugsøkosystemer, 11 % af græsøkosystemer, 16 % af heder og krat, 11 % af vådområder og søer; vandløb og kystnære økosystemer indgår også i nettet¹⁸. Yderligere oplysninger om antallet af sådanne lokaliteter og deres areal i de enkelte medlemsstater fremgår af tabel 1 i bilaget.

Billede 1 — Levested for flagermus

Billede 2 — Levested for bjørne

Kilde: Revisionsretten. Levested for flagermus på lokalitet 1, Polen. Levested for brune bjørne på lokalitet 3, Rumænien.

Organiseringen af Natura 2000

Ansvarsområder

07

Kommissionen overvåger medlemsstaternes gennemførelse af fugledirektivet og habitatdirektivet. Ved godkendelsen af medlemsstaternes programmer for finansiering via EU-fondene i perioden 2014-2020 undersøgte den, hvorvidt foranstaltnings- og finansieringsforslagene stemte overens med Natura 2000-nettets behov og målsætninger som beskrevet i de prioriterede aktionsplaner. Kommissionen udsender vejledninger med henblik på at støtte medlemsstaternes gennemførelse af Natura 2000-nettet. Den organiserer den biogeografiske proces, der er et samarbejdsforum, som dækker de forskellige biogeografiske områder¹⁹ (jf. figur 2) og omfatter seminarer, workshops og samarbejdsaktiviteter. Kommissionen behandler også klager vedrørende gennemførelsen af direktiverne og forvaltningen af lokaliteterne i medlemsstaterne. Når en medlemsstat ikke opfylder sine forpligtelser i henhold til naturbeskyttelsesdirektiverne, kan Kommissionen indlede en traktatbrudssag mod den pågældende medlemsstat.

08

Det Europæiske Miljøagentur (EEA) og dets europæiske temacenter om biodiversitet yder teknisk og videnskabelig bistand til Kommissionen vedrørende udpegning af Natura 2000-lokaliteter og giver oplysninger om nettet via Natura 2000-portalen (database med områdespecifikke oplysninger i standardformularer). EEA udsendte i 2015 sin anden rapport om naturens tilstand, som omfatter seksårsperioden 2007-2012. Denne rapport²⁰, der er baseret på de oplysninger, som medlemsstaterne har indberettet officielt i henhold til artikel 17 i habitatdirektivet og artikel 12 i fugledirektivet, giver et omfattende overblik over bevaringsstatus og -tendenser for de beskyttede arter og naturtyper, der er omfattet af direktiverne. Agenturet samarbejder med andre eksperter fra Kommissionen og medlemsstaterne med henblik på at udarbejde retningslinjer for rapportering.

Figur 2

Biogeografiske områder i Europa

Kilde: Det Europæiske Miljøagentur (http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/biogeographical-regions-in-europe-1).

09

Medlemsstaterne er ansvarlige for etablering, forvaltning og finansiering af Natura 2000-nettet. De skal iværksætte og gennemføre bevaringsforanstaltninger med henblik på at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for de beskyttede naturtyper og arter. Dette indebærer også, at man skal undgå væsentlige forstyrrelser af de beskyttede arter og forringelser af de beskyttede levesteder, som danner grundlag for udpegningen af lokaliteterne. Ansvaret for overvågning af bevaringsstatus for naturtyper og arter kan enten ligge hos en national myndighed (som i Frankrig, Rumænien og Polen) eller være uddelegeret til regionale myndigheder (som i Tyskland og Spanien).

10

Ethvert projekt, der kan påvirke en Natura 2000-lokalitet væsentligt, enten alene eller i forbindelse med andre projekter (»kumulative virkninger«), skal »vurderes«²¹ for at bestemme dets indvirkninger på lokaliteten med henvisning til bevaringsmålsætningen for den pågældende lokalitet. Afhjælpende foranstaltninger, der kan mindske de negative miljøvirkninger, er normalt del af et projekt og undersøges i forbindelse med vurderingen. De kompetente myndigheder kan godkende projektet, når det er godtgjort, at det ikke skader den pågældende lokalitets integritet.

Billede 3 — Afhjælpende foranstaltning for vilde dyr

Kilde: Den Europæiske Revisionsret. Eksempel på en afhjælpende foranstaltning, der gør det muligt for vilde dyr at passere under en motorvej, lokalitet 2, Rumænien.

11

I ganske særlige tilfælde kan en plan eller et projekt tillades trods en negativ vurdering, hvis der ikke findes alternative løsninger, og planen eller projektet vurderes at have væsentlig samfundsinteresse. I så fald skal den pågældende medlemsstat træffe passende foranstaltninger til at kompensere for de miljømæssige påvirkninger og sikre, at Natura 2000-nettets overordnede sammenhæng beskyttes. Den skal også underrette Kommissionen om, hvilke kompensationsforanstaltninger der træffes.

12

Generelt har Kommissionen ingen indflydelse på godkendelsen af projekter, undtagen i forbindelse med store EU-medfinansierede projekter, hvor medlemsstaterne skal forelægge forslagene for Kommissionen²². »Store projekter« er normalt store infrastrukturprojekter inden for transport, miljø og andre områder såsom kultur, uddannelse og energi. Når de samlede omkostninger til sådanne projekter, der havde modtaget støtte fra Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og/eller Samhørighedsfonden i løbet af programmeringsperioden 2007-2013, var på over 25 millioner euro (miljøprojekter) eller over 50 millioner euro (andre områder), var projekterne genstand for en vurdering og en specifik afgørelse truffet af Europa-Kommissionen. Før et stort projekt kan godkendes, skal dets overensstemmelse med andre EU-politikker, herunder Natura 2000, undersøges. Kommissionen vurderer også de specifikke foranstaltninger, der er inkluderet i projektet for at mindske eller kompensere for negative virkninger på Natura 2000-lokaliteterne. Kommissionen kan foretage opfølgningskontrol af gennemførelsen af de afhjælpende foranstaltninger. Forslag skal indeholde en analyse af det store projekts miljøindvirkning, herunder aspekter i relation til Natura 2000. Kommissionen vurderer det store projekt med hensyn til dets overensstemmelse med prioriteterne i det pågældende operationelle program, dets bidrag til at nå målene for disse prioriteter og dets overensstemmelse med andre EU-politikker.

Finansiering

13

EU’s tilgang til at finansiere gennemførelsen af Natura 2000-nettet har konsekvent²³ været at benytte de eksisterende EU-fonde (hovedsagelig fondene under den fælles landbrugspolitik samt struktur- og samhørighedsfondene²⁴), og den har ikke udviklet specifikke finansielle instrumenter (jf. også tabel 5 i bilaget). Der øremærkes ikke midler til Natura 2000 inden for de forskellige sektorspecifikke finansieringsprogrammer, men der er i stedet under hver af de relevante EU-fonde mulighed for at støtte Natura 2000 i forbindelse med støtte til biodiversitet²⁵. En vigtig undtagelse er det finansielle instrument LIFE²⁶ (der stammer fra 1993), som ikke er stort, men omfatter midler, der er øremærket til en række Natura 2000-aktioner. Dette instrument forvaltes direkte af Kommissionen. Natura 2000-lokaliteterne finansieres også direkte af medlemsstaterne, af internationale donorer og af private fonde. I 2010 blev de samlede årlige omkostninger til forvaltning af Natura 2000-nettet vurderet til 5,8 milliarder euro i en rapport udarbejdet på vegne af Kommissionen²⁷. I programmeringsperioden 2007-2013 blev under 20 %²⁸ af dette beløb finansieret af EU.

14

Medlemsstaterne har med støtte fra Kommissionen udarbejdet prioriterede aktionsplaner som et strategisk planlægningsværktøj til at definere finansieringsbehov og prioriteringer for Natura 2000 på nationalt eller regionalt plan og fremme deres integration i forskellige EU-finansieringsinstrumenter. De prioriterede aktionsplaner skulle gøre det lettere for medlemsstaterne at udarbejde deres strategi-/programmeringsdokumenter (f.eks. partnerskabsaftaler, landdistriktsprogrammer og operationelle programmer) og sikre, at de var i overensstemmelse med Natura 2000-finansieringen.

15

De første prioriterede aktionsplaner blev udarbejdet i 2012. Kommissionen sendte medlemsstaterne en delvis udfyldt skabelon baseret på de tilgængelige data og opfordrede medlemsstaterne til at kontrollere og supplere oplysningerne. Det aftalte format for en prioriteret aktionsplan omfattede en generel beskrivelse af nettet på nationalt eller regionalt plan i medlemsstaten, en beskrivelse af status for naturtyper og arter samt en beskrivelse af de administrative bestemmelser for forvaltningen af nettet. En vigtig del af de prioriterede aktionsplaner vedrørte medlemsstaternes erfaringer med at anvende EU-midler, fordi man ønskede et overblik over disse midlers betydning for investeringer i Natura 2000 i programmeringsperioden 2007-2013. Medlemsstaterne skulle også angive deres strategiske bevaringsprioriteter for programmeringsperioden 2014-2020 og de relevante nøgleforanstaltninger til opfyldelse af disse prioriteter samt de planlagte overvågnings- og evalueringsaktiviteter.

9 KOM(2011) 244 endelig af 3. maj 2011 »Vores livsgaranti, vores naturkapital: EU’s biodiversitetsstrategi frem til 2020«, s. 2.

10 Beslutning vedtaget på den tiende partskonference under FN’s konvention om biologisk mangfoldighed, der blev afholdt i Nagoya, X/2. Den strategiske plan for biologisk mangfoldighed 2011-2020 og Aichi-biodiversitetsmålene, UNEP/CBD/COP/DEC/X/2, 29. oktober 2010.

11 Direktiv 2009/147/EF.

12 Direktiv 92/43/EØF.

13 Artikel 3 i direktiv 92/43/EØF.

14 COM(2015) 219 final af 20. maj 2015 »Rapport fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet: Naturens tilstand i Den Europæiske Union«. Denne rapport sammenfatter den detaljerede rapport fra Det Europæiske Miljøagentur: »EEA Technical report No 2/2015 — State of nature in the EU: Results from reporting under the nature directives 2007-2012« (http://www.eea.europa.eu/publications/state-of-nature-in-the-eu).

15»Evaluation Study to support the Fitness Check of the Birds and Habitats Directives, DRAFT — Emerging Findings«, udarbejdet til kvalitetskontrolkonferencen den 20. november 2015.

16 I denne rapport henviser udtrykket »Natura 2000« til nettet af Natura 2000-lokaliteter, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1, i direktiv 92/43/EØF.

17 Europa-Kommissionen: »Natura 2000 Barometer«, juli 2016.

18 EEA’s rapport nr. 5/2012 »Protected areas in Europe — an overview«, s. 77 (http://www.eea.europa.eu/publications/protected-areas-in-europe-2012). Bemærk, at der er overlapninger mellem de forskellige økosystemtyper. F.eks. er nogle græsøkosystemer også landbrugsøkosystemer. Ved simpel addition vil nogle områder derfor blive talt to gange.

19 Der findes 11 anerkendte biogeografiske områder i Europa, hvoraf ni er i EU. Disse bruges til at beskrive naturtyper og arter, der lever under lignende forhold i forskellige lande: alpeområde, anatolsk område, arktisk område, atlantisk område, sortehavsområde, borealt område, kontinentalt område, makaronesisk område, middelhavsområde, pannonisk område og steppeområde.

20»EEA Technical report No 2/2015«. Kommissionen sammenfattede denne rapport i sin egen rapport om naturens tilstand.

21 Artikel 6, stk. 3, i direktiv 92/43/EØF.

22 For EFRU og Samhørighedsfonden på grundlag af artikel 39 og 40 i Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 af 11. juli 2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning (EF) nr. 1260/1999 (EUT L 210 af 31.7.2006, s. 25) for perioden 2007-2013 og på grundlag af artikel 100 til 103 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1303/2013 af 17. december 2013 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 (EUT L 347 af 20.12.2012, s. 320) for perioden 2014-2020.

23 KOM(2004) 431 endelig af 15. juli 2004 »Finansiering af Natura 2000« og SEC(2011) 1573 final.

24 Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Samhørighedsfonden og Den Europæiske Socialfond (ESF).

25»Agriculture funding under the second pillar of the CAP is the most important source of support for Natura 2000 in the majority of countries«. SEC(2011) 1573 final, s. 6.

26 LIFE er EU’s finansielle instrument til støtte for miljø-, naturbeskyttelses- og klimaprojekter i hele EU.

27»Costs and Socio-Economic Benefits associated with the Natura 2000 Network«, Institute for European Environmental Policy, s. 1.

28 Kettunen, M., Baldock, D., Gantioler, S., Carter, O., Torkler, P., Arroyo Schnell, A., Baumueller, A., Gerritsen, E., Rayment, M., Daly, E., og Pieterse, M., 2011: »Assessment of the Natura 2000 co-financing arrangements of the EU financing instrument. A project for the European Commission — final report«, Institute of European Environmental Policy, Bruxelles, Belgien, s. 5.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

16

Ved fastlæggelsen af revisionens omfang og revisionsmetoden så vi på aktionerne under mål 1 i EU’s biodiversitetsstrategi 2020 til gennemførelse af naturbeskyttelsesdirektiverne (jf. punkt 2). Formålet med revisionen var at besvare spørgsmålet: »Er Natura 2000-nettet blevet gennemført hensigtsmæssigt?« Dette hovedspørgsmål blev opdelt i følgende underspørgsmål:

a)Er Natura 2000-nettet blevet forvaltet hensigtsmæssigt? For at besvare dette spørgsmål vurderede vi, om medlemsstaterne havde iværksat de nødvendige bevaringsforanstaltninger, og om der var indført hensigtsmæssige procedurer til at undgå eller kompensere for forringelsen af lokaliteterne. I Kommissionen gennemgik vi Kommissionens vejledninger, procedurerne for godkendelse af store projekter med indvirkning på Natura 2000-lokaliteter og procedurerne for behandling af klager.

b)Er Natura 2000-nettet blevet finansieret hensigtsmæssigt? Vi så på udformningen og anvendelsen af de disponible EU-midler til Natura 2000-lokaliteter i programmeringsperioden 2007-2013 samt den planlagte tildeling i perioden 2014-2020, der er knyttet til de prioriterede aktionsplaner. Vi fokuserede på, hvordan Natura 2000 var blevet integreret i andre politikinstrumenter, og hvor godt de finansierede foranstaltninger var blevet koordineret med og tilpasset nettets behov.

c)Er Natura 2000-nettet blevet overvåget hensigtsmæssigt? Vi undersøgte de forskellige overvågningsværktøjer, der var til rådighed for medlemsstaterne og Kommissionen, og hvordan disse var blevet anvendt. Vi vurderede præstationsindikatorerne, ordningerne for lokalitetsovervågning og systemet for rapportering om naturtyper og arter.

17

Vi fokuserede på de overordnede gennemførelsesrammer frem for på bevaringsresultaterne for de enkelte lokaliteter. Vi udførte vores revision både i Kommissionen og i medlemsstaterne. Vi indhentede dokumentation fra fem medlemsstater (Frankrig²⁹, Tyskland³⁰, Spanien³¹, Polen og Rumænien), der dækker otte af de ni biogeografiske områder i EU³². Vi besøgte myndighederne i disse medlemsstater og 24 Natura 2000-lokaliteter. Vi mødtes også med repræsentanter fra forskellige interessentgrupper, især landbrugsorganisationer og ikkestatslige organisationer (NGO’er).

18

Endvidere sendte vi en rundspørge til alle de øvrige (23) medlemsstater med henblik på at indhente oplysninger om deres forvaltningssystemer og de offentlige midler, der anvendes til Natura 2000-lokaliteter.

29 Haute-Normandie, Basse-Normandie og Languedoc-Roussillon.

30 Schleswig-Holstein og Bayern.

31 Asturias, Madrid, Valencia og De Kanariske Øer.

32 Revisionen omfattede medlemsstater med territorier i alpeområdet, det anatolske område, det arktiske område, det atlantiske område, sortehavsområdet, det kontinentale område, det makaronesiske område, middelhavsområdet, det pannoniske område og steppeområdet. Vi besøgte ikke en medlemsstat med territorium i det boreale område.

Bemærkninger

Medlemsstaterne forvaltede ikke Natura 2000-nettet godt nok

19

Gennemførelsen af Natura 2000 kræver, at den enkelte medlemsstat sørger for tæt koordinering mellem dens forskellige kompetente myndigheder og med en lang række interesseparter. De nødvendige bevaringsforanstaltninger til at opretholde eller genoprette naturtyper og deres flora og fauna skal træffes i tide og være specifikke nok til at kunne gennemføres effektivt. Planlagte projekter, der kan påvirke en etableret Natura 2000-lokalitet væsentligt, skal vurderes nøje³³ under hensyn til bevaringsmålsætningerne for lokaliteten. Når et projekt skal gennemføres på en Natura 2000-lokalitet, selv om det potentielt kan have en negativ indvirkning, skal der træffes passende kompensationsforanstaltninger. På EU-plan er det Kommissionens rolle — gennem vejledning og om nødvendigt håndhævelsestiltag — at støtte medlemsstaterne, så de kan gennemføre direktiverne effektivt.

Koordineringen mellem myndigheder og interesseparter i medlemsstaterne var ikke sat tilstrækkeligt i system

20

Forvaltningen af Natura 2000-nettet involverer en bred vifte af sektorer. Det drejer sig navnlig om sektorerne miljø, landbrug, byudvikling, erhvervsudvikling og turisme. En vellykket gennemførelse af Natura 2000 kræver effektiv koordinering mellem sektorerne. Vi konstaterede, at alle de medlemsstater, vi besøgte, havde oprettet en struktur til forvaltning af Natura 2000-nettet. I de fleste af de medlemsstater, vi besøgte, var der dog eksempler på utilstrækkelig koordinering mellem de ansvarlige myndigheder, som illustreret i tekstboks 2.

Tekstboks 2

Utilstrækkelig koordinering mellem myndigheder i de reviderede medlemsstater

I Rumænien er planlægningen og finansieringen af Natura 2000 tilstrækkelig koordineret på nationalt plan, men samarbejdet og kommunikationen på regionalt og lokalt plan mellem lokalitetsforvaltere, myndigheder og andre interessentgrupper (f.eks. jordejerne) bør forbedres for at sikre en effektiv gennemførelse af Natura 2000. Eksempelvis er der mange lokaliteter, der stadig mangler et forvaltningsorgan, der manglede procedurer til at inddrage Natura 2000 i byplanlægningen, og der var overlap i de lokale myndigheders tilsynsansvar.

I Frankrig var der koordineringsproblemer mellem miljømyndighederne, der er ansvarlige for Natura 2000, og landbrugsmyndighederne, der er ansvarlige for at levere hovedparten af de EU-midler, der bruges til at støtte Natura 2000-lokaliteterne. Miljømyndighederne havde begrænsede oplysninger om gennemførelsen af landbrugsmyndighedernes foranstaltninger vedrørende miljøvenligt landbrug, f.eks. om antallet af berørte landmænd og arealer, foranstaltningstyperne og omfanget af de offentlige midler, der blev brugt på Natura 2000-lokaliteterne.

21

Det er vigtigt, at de centrale interesseparter, navnlig jordejerne og brugerne af jorden, inddrages i planlægningen og gennemførelsen af bevaringsforanstaltningerne på Natura 2000-lokaliteter, så de kan forstå og støtte de relevante bevaringsmålsætninger. Medlemsstaterne organiserede kapacitetsopbygningsaktiviteter, primært i form af kurser, på nationalt og lokalt plan. I Frankrig fandt vi et eksempel på god praksis, hvor lokalbefolkningen blev hørt (jf. tekstboks 3). Men de øvrige medlemsstater, vi besøgte³⁴, havde ikke etableret effektive kanaler med regelmæssige høringer for at fremme kommunikationen med de centrale interesseparter.

Tekstboks 3

Eksempel på god praksis, hvor de lokale brugere af jorden og lokalbefolkningen blev hørt

I Frankrig blev hver Natura 2000-lokalitet forvaltet af en styregruppe med repræsentanter fra den offentlige sektor, de regionale myndigheder, lokalforeninger, erhvervssammenslutninger, naturbeskyttelsesorganisationer, organisationer for brugere af jorden osv. Ved at blive inddraget i høringerne i styregrupperne fik interesseparterne en følelse af ejerskab over Natura 2000-målene.

22

Naturtyper og arter holder sig ikke inden for regionale eller nationale grænser. Det er derfor vigtigt, at der etableres et net af tæt forbundne lokaliteter for at opretholde eller genoprette bevaringsstatus, og det gør grænseoverskridende samarbejde nødvendigt. Strukturerne på nationalt plan var utilstrækkelige til at fremme dette samarbejde, og der manglede procedurer for, hvordan nabolande kunne underrette hinanden om potentielle lokaliteter eller om projekter, der kunne kræve vurderinger (jf. punkt 28). Men på lokalt plan var der nogle gode eksempler på grænseoverskridende samarbejde, der blev støttet med EU-midler, som vist i tekstboks 4.

Tekstboks 4

Eksempler på grænseoverskridende samarbejde på lokalt plan i de besøgte medlemsstater

I Frankrig havde forvalterne af en af de lokaliteter, vi besøgte, samarbejdet med deres spanske kolleger via POCTEFA³⁵-projektet, der blev medfinansieret af EFRU i perioden 2007-2013.

I Polen fandt vi eksempler på grænseoverskridende samarbejde med Slovakiet som del af et EFRU-projekt til beskyttelse af tjurer og urfugle i De Vestlige Karpater.

I Rumænien var nabolandene Ungarn og Bulgarien inddraget i flere LIFE-projekter, hvis mål var bevaring af bestemte arter.

De nødvendige bevaringsforanstaltninger var for ofte forsinkede eller uhensigtsmæssigt defineret af medlemsstaterne

23

Når en lokalitet af fællesskabsbetydning er udvalgt af Kommissionen, bør medlemsstaterne inden for seks år udpege lokaliteten som særligt bevaringsområde og iværksætte de nødvendige bevaringsforanstaltninger for alle de beskyttede naturtyper og arter, der findes på lokaliteten³⁶. En lignende beskyttelsesordning er fastsat i fugledirektivet (jf. punkt 6). Bevaringsforanstaltninger kan præsenteres i form af en forvaltningsplan, der fastsætter lokalitetens bevaringsmålsætninger og de foranstaltninger, der er nødvendige for at nå dem³⁷.

24

Der var i de fleste medlemsstater store forsinkelser i forbindelse med udpegningen af lokaliteter som særlige bevaringsområder. Kommissionen oplyste, at ud af de 22 419 lokaliteter af fællesskabsbetydning, der fandtes i januar 2010, var en tredjedel ikke blevet udpeget som særlige bevaringsområder i januar 2016, dvs. efter udløbet af seksårsfristen. Tre medlemsstater³⁸ havde endnu ikke udpeget særlige bevaringsområder til tiden (jf. tabel 2 i bilaget).

25

Vi fandt forsinkelser i vedtagelsen af bevaringsforanstaltninger i alle fem reviderede medlemsstater. Kun vedrørende otte af de 24 reviderede lokaliteter var der seks år efter udpegningen vedtaget bevaringsforanstaltninger. En lokalitet i Spanien, der stadig manglede korrekte bevaringsforanstaltninger, var blevet udpeget så tidligt som i 1990’erne. Den sene vedtagelse af de nødvendige foranstaltninger kan udgøre en trussel mod disse lokaliteters bevaringsstatus og den samlede opfyldelse af direktivernes mål. Desuden var kun få af forvaltningsplanerne blevet gennemgået, selv om nogle af dem var udarbejdet mere end ti år før vores revision (jf. også tabel 3 i bilaget).

26

Bevaringsforanstaltninger skal vedrøre de definerede bevaringsmålsætninger for den pågældende lokalitet. Men i de medlemsstater, vi besøgte (undtagen Polen), var bevaringsmålsætningerne ofte ikke specifikke nok og ikke kvantificeret. Det forklarer, hvorfor de bevaringsforanstaltninger, der indgik i forvaltningsplanerne i de samme fire medlemsstater³⁹, ikke var præcist defineret og sjældent havde delmål for gennemførelsen (jf. tekstboks 5).

Tekstboks 5

Eksempler på ikkespecifikke bevaringsmålsætninger og -foranstaltninger

I Spanien indeholdt forvaltningsplanen for én af de undersøgte lokaliteter generelle bevaringsmålsætninger, der hverken angav den målbestand, der skulle nås for hver beskyttet art, eller den relevante tidsramme.

De bevaringsforanstaltninger, der fulgte af disse målsætninger, var ligeledes vage. Som eksempel kan nævnes: Støtte til miljøvenligt landbrug skal fremme landbrugsmetoder, der er forenelige med miljøbeskyttelse og -bevaring.

Sådanne generelle målsætninger og foranstaltninger gjorde det vanskeligt at vurdere resultaterne.

27

På de 24 lokaliteter, vi besøgte, undersøgte vi også, om der var udarbejdet og gennemført forvaltningsplaner. Vi konstaterede, at der kun fandtes forvaltningsplaner for 12 lokaliteter, og at gennemførelsen af tre af disse planer endnu ikke var påbegyndt; yderligere fire planer var kun delvis gennemført (jf. tabel 3 i bilaget).

De besøgte medlemsstater foretog ikke fyldestgørende vurderinger af projekter, der påvirkede Natura 2000-lokaliteter

28

Artikel 6, stk. 3, i habitatdirektivet fastsætter, at alle projekter, der kan få væsentlig indvirkning på en Natura 2000-lokalitet, skal »vurderes« med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne (jf. punkt 10). Vi gennemgik medlemsstaternes systemer til udførelse af disse vurderinger og undersøgte 47 projekter, hvor sådanne vurderinger var påkrævede. To af disse projekter fik ikke lov til at fortsætte efter vurderingen.

Billede 4 — Lokalitet omfattet af vurderingskravet

Kilde: Revisionsretten. Urbant kystområde omfattet af vurderingskravet, lokalitet 5, Spanien.

29

Alle de besøgte medlemsstater havde etableret systemer til at udføre disse vurderinger af projekter, der kunne få indvirkning på Natura 2000-lokaliteter. Men vi konstaterede, at vurderingerne i 34 af de 47 tilfælde ikke var udført konsekvent og fuldstændigt, og i yderligere seks tilfælde blev der ikke fremlagt tilstrækkelig dokumentation til, at vi kunne drage en konklusion om vurderingerne (jf. tabel 4 i bilaget). De mest almindelige svagheder var, at vurderingerne ikke analyserede indvirkningen på alle arter og naturtyper, at de ikke var tilstrækkelig dokumenterede, eller at de ikke var udført af personale med de fornødne kvalifikationer (jf. eksemplet i tekstboks 6).

Tekstboks 6

Eksempel på utilstrækkelige vurderingsprocedurer

Et projekt i Rumænien indebar opførelse af et anlæg til opbevaring af korn. Godkendelsen blev givet på visse betingelser, herunder at der skulle gennemføres afhjælpende foranstaltninger. Men disse betingelser var ikke forenelige med bevaringsforanstaltningerne, der indeholdt et forbud mod selv små byggerier og støj fra maskiner.

30

Et centralt element i vurderingen er at tage hensyn til de »kumulative virkninger«⁴⁰ af andre projekter. I vores stikprøve på 47 sager konstaterede vi i 32 tilfælde, at medlemsstaternes vurdering af kumulative virkninger ikke var god og ikke i tilstrækkelig grad ajour med vurderinger af naboprojekter. Nogle kontroller undersøgte ikke, om der var kumulative virkninger, og nogle var ikke grundige nok. Der var derfor en risiko for, at potentielle indvirkninger på Natura 2000 blev overset (jf. tekstboks 7).

Tekstboks 7

Manglende hensyntagen til kumulative virkninger ved godkendelsen af projekter

I Tyskland vedrørte én af de vurderinger, vi undersøgte, opførelsen af et feriested. Projektet blev godkendt trods de lokale myndigheders betænkeligheder med hensyn til den potentielle indvirkning på lokaliteten, især virkningerne af en ny bro og den deraf følgende yderligere vækst i antallet af feriegæster.

I Rumænien vedrørte én af de vurderinger, vi undersøgte, etableringen af et stenbrud. Projektet blev godkendt af den lokale miljømyndighed, selv om samme myndighed tidligere ved godkendelsen af et lignende projekt havde fastsat, at der højst måtte være to stenbrud pr. 20 km flodleje. Vi konstaterede, at der allerede fandtes op til fem sådanne projekter i området inden for ca. 12-15 km flodleje.

31

Men vi fandt dog eksempler på god praksis i medlemsstaternes tilgang til håndteringen af projekters kumulative virkninger på Natura 2000-lokaliteter, som forklaret i tekstboks 8.

Tekstboks 8

Database udviklet i Bayern til vurdering af kumulative virkninger

Alle vurderinger af en Natura 2000-lokalitet blev registreret i en central database, som var tilgængelig for de offentlige myndigheder. Denne database lettede identifikationen af projekter med potentielle kumulative virkninger. Dataene om lokaliteten kunne udtrækkes og efter anmodning stilles til rådighed for private enheder såsom ingeniørfirmaer eller arkitekter.

32

Et projekt omfatter normalt afhjælpende foranstaltninger, der skal begrænse dets negative miljøpåvirkning. Afhjælpende foranstaltninger kan også pålægges af de kompetente myndigheder som en betingelse for godkendelse. I begge tilfælde er disse foranstaltninger et vigtigt element i forbindelse med projektgodkendelsen, og der bør derfor følges op på den faktiske gennemførelse af dem. Af de fem medlemsstater, vi besøgte, kontrollerede Polen og Rumænien ikke gennemførelsen af de afhjælpende foranstaltninger, der skulle afbøde projekternes miljømæssige indvirkninger på Natura 2000-lokaliteterne. Uden sådanne kontroller kunne der ikke opnås sikkerhed for, at disse foranstaltninger virkelig var blevet gennemført. For eksempel konstaterede vi ved et besøg på stedet i Polen, at en afhjælpende foranstaltning, som miljømyndighederne havde krævet — plantning af træer — ikke var blevet gennemført.

33

Kompensationsforanstaltninger er nødvendige, når et projekt trods en negativ indvirkning på en Natura 2000-lokalitet alligevel tillades på grund af væsentlige samfundsinteresser, fordi der ikke findes alternative løsninger (jf. punkt 11). I sådanne tilfælde skal den pågældende medlemsstat underrette Kommissionen. Der indgik ikke kompensationsforanstaltninger i de projekter, vi gennemgik i de besøgte medlemsstater. Antallet af kompensationsforanstaltninger, som medlemsstaterne indberettede til Kommissionen fra 2007 indtil tidspunktet for revisionen, varierede meget. For de mange tusind eksisterende Natura 2000-lokaliteter (jf. tabel 1 i bilaget) havde Frankrig indberettet tre kompensationsforanstaltninger, Tyskland 63, Polen otte, Rumænien tre og Spanien 11. Dette viser, at de reviderede medlemsstater måske har forskellige tilgange til, hvordan kompensationsforanstaltninger skal anvendes i praksis.

34

Medlemsstaterne skal også på forhånd underrette Kommissionen om store projekter, der finansieres af strukturfondene (jf. punkt 12). Vores gennemgang af 12 store projekter viste, at Kommissionen havde kontrolleret alle de forslag til projekter, der påvirkede Natura 2000-lokaliteter, og ofte havde krævet præciseringer vedrørende miljøspørgsmål⁴¹.

Kommissionen overvågede aktivt gennemførelsen af Natura 2000

35

For at hjælpe medlemsstaterne med at gennemføre Natura 2000 korrekt har Kommissionen udarbejdet relevante og detaljerede vejledninger⁴² om vigtige aspekter af naturbeskyttelsesdirektiverne og om specifikke sektorer⁴³. Under vores revisionsbesøg konstaterede vi, at medlemsstaterne ikke brugte Kommissionens vejledninger særlig meget i forbindelse med forvaltningen af lokaliteterne. Men da vi i vores rundspørge udspurgte medlemsstaterne om Kommissionens vejledning, angav de fleste af dem⁴⁴, at de gerne ville have mere.

36

I 2012 lancerede Kommissionen Natura 2000’s biogeografiske proces, en samarbejds- og netværksmekanisme, som omfatter workshops og aktiviteter, der skal sikre bedre sammenhæng i forvaltningen af Natura 2000-nettet. Seminarerne og de ledsagende dokumenter var fortrinsvis på engelsk. Dette forhindrede nogle medlemsstater i at deltage og forsinkede udbredelsen og anvendelsen af resultater, især på lokalitetsniveau.

37

Gennemførelsen af naturbeskyttelsesdirektiverne er præget af et stort antal klager. Kommissionen udarbejdede i 2009 et centralt register, hvor alle klager og henvendelser fra EU-borgere og organisationer skal registreres. Da vi foretog vores revision, havde Kommissionen registreret over 4 000 potentielle overtrædelser af EU’s naturbeskyttelseslovgivning, siden direktiverne trådte i kraft i 1981. De fleste af disse sager (79 %) var blevet afsluttet uden yderligere proceduremæssige skridt. I de resterende sager måtte Kommissionen foretage yderligere undersøgelser og bede om yderligere præciseringer fra klageren og/eller medlemsstaten.

38

Kommissionen kan indlede en traktatbrudssag mod en medlemsstat, hvis medlemsstaten ikke gennemfører naturbeskyttelsesdirektiverne (jf. punkt 7). Ifølge flere kilder i Kommissionen⁴⁵ har antallet af sager vedrørende naturbeskyttelsesdirektiverne siden 1981 været det højeste i miljøsektoren med en andel på ca. 30 %.

39

I 2008 indførtes EU Pilot-ordningen, der skulle bruges som et første skridt for om muligt at undgå formelle traktatbrudssager. Den involverer en uformel og bilateral dialog mellem Kommissionen og medlemsstaternes myndigheder om emner vedrørende den korrekte gennemførelse eller anvendelse af EU-lovgivningen. Kommissionen anvender EU Pilot, når den har behov for præciseringer fra medlemsstaterne om deres faktiske retlige stilling med hensyn til disse emner. Siden 2008 er der åbnet 554 EU Pilot-sager vedrørende naturbeskyttelsesdirektiverne, hvoraf 78 (14 %) har ført til egentlige traktatbrudssager. Indførelsen af EU Pilot-ordningen har siden 2008 givet effektivitetsforbedringer og et fald i antallet af traktatbrudssager, da kun sager, der ikke har kunnet løses ved denne dialog med den pågældende medlemsstat, har ført til traktatbrudssager (jf. figur 3).

Figur 3

Traktatbrudssager indledt pr. år vedrørende naturbeskyttelsesdirektiverne og traktatbrudssager indbragt for Domstolen

Kilde: Revisionsrettens analyse baseret på oplysninger fra Kommissionen.

Tilvejebringelsen af EU-midler til støtte for forvaltningen af Natura 2000-nettet var ikke god

40

Finansieringen af Natura 2000 er integreret i EU-fonde, der kun har naturbeskyttelse som en af mange målsætninger. Medlemsstaterne udarbejder prioriterede aktionsplaner for at fastslå Natura 2000-nettets behov og sikre tilstrækkelig EU-finansiering (jf. punkt 13-15). Disse behov skal derefter medtages i det programmeringsdokument, medlemsstaterne foreslår for hvert af de forskellige EU-støtteinstrumenter for den syvårige programmeringsperiode. Natura 2000-lokaliteternes specifikke behov bør også afspejles i de foranstaltninger og projekter, der rent faktisk finansieres.

De prioriterede aktionsplaner gav et upålideligt billede af omkostningerne til Natura 2000-nettet

Intet pålideligt overslag over de EU-midler, der blev anvendt til Natura 2000 i programmeringsperioden 2007-2013

41

Der forelå oplysninger om nogle specifikke foranstaltninger, men ingen pålidelige og sammenlignelige konsoliderede finansielle overslag over gennemførelsen af Natura 2000 i programmeringsperioden 2007-2013: Rapporteringen om gennemførelsen af de forskellige EU-programmer gjorde det ikke muligt for Kommissionen at overvåge omfanget af de EU-midler, der var afsat til Natura 2000, og disse oplysninger fremkom ikke ved arbejdet med de prioriterede aktionsplaner. Der var betydelige begrænsninger i de data, medlemsstaterne fremlagde. Lignende forhold afsløres i den undersøgelse, der blev udarbejdet i forbindelse med kvalitetskontrollen (jf. punkt 5).

42

Bortset fra LIFE-fonden havde Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) i perioden 2007-2013 foranstaltninger, der udelukkende vedrørte Natura 2000 (foranstaltning 213 »Natura 2000-betalinger« og 224 »Natura 2000-betalinger — skovbrug«), foruden andre foranstaltninger, der kunne gavne Natura 2000-nettet. Foranstaltning 213 og 224 blev imidlertid kun anvendt i begrænset omfang. I de fem besøgte medlemsstater havde kun de tyske delstater Schleswig-Holstein og Bayern og den selvstyrende spanske region Asturien brugt dem.

43

EU-midler bruges også til at støtte miljømæssige foranstaltninger, der ikke specifikt retter sig mod Natura 2000-lokaliteter. De er dog en vigtig kilde til finansiering af nettet. På grund af begrænsninger i regnskabsaflæggelsen for de faktiske udgifter var det ofte vanskeligt at skelne støtten til Natura 2000 fra finansieringen af andre miljøtiltag.

44

Vores rundspørge bekræftede også, at der manglede ensartede og sammenlignelige oplysninger om offentlige udgifter rettet mod Natura 2000 i programmeringsperioden 2007-2013, herunder EU-midler. I vores rundspørge oplyste alle medlemsstaterne undtagen Sverige, at der var afholdt offentlige udgifter til Natura 2000. For hvert år var der angivet EU-udgifter på mellem 400 millioner euro (2007) og 2 milliarder euro (2013). Ikke alle medlemsstaterne kunne forelægge data for alle fonde (jf. tabel 1). Over 90 % af de udgifter, der blev angivet i rundspørgen, hørte under EFRU, ELFUL og LIFE.

Vurderingen af finansieringsbehovet for programmeringsperioden 2014-2020 var ikke nøjagtig og fuldstændig

45

De prioriterede aktionsplaner indeholdt både analyser af medlemsstaternes erfaringer med anvendelsen af EU-midler i programmeringsperioden 2007-2013 og overslag over de fremtidige finansieringsbehov, især med henblik på programmeringsperioden 2014-2020. Vi konstaterede, at der var betydelige kvalitetsforskelle mellem medlemsstaternes overslag i de prioriterede aktionsplaner. Tre medlemsstater indsendte ingen prioriteret aktionsplan⁴⁶, og seks medlemsstater⁴⁷ gav hverken overslag over deres finansieringsbehov i den prioriterede aktionsplan eller i deres svar på vores rundspørge. I de besøgte medlemsstater var overslagene over finansieringsbehovene i de prioriterede aktionsplaner ikke fuldstændige og nøjagtige (jf. tekstboks 9). Kommissionen foretog kun en begrænset vurdering af de prioriterede aktionsplaner og foretog ingen formel opfølgning af vurderingen over for de besøgte medlemsstater, undtagen Spanien.

Tekstboks 9

Eksempel på et ufuldstændigt omkostningsoverslag på nationalt plan i Polen

I Polen var omkostningsoverslagene i den prioriterede aktionsplan baseret på de nationale midler og EU-midler, der var blevet brugt på beskyttelse af biodiversiteten i programmeringsperioden 2007-2013. De dækkede kun de lokaliteter, for hvilke der fandtes forvaltningsplaner. Kun 44 % af lokaliteterne havde sådanne planer på tidspunktet for revisionen. Da de bevaringsforanstaltninger, der medfinansieres af EU-fonde i programmeringsperioden 2014-2020, vil blive gennemført på et langt større område, var omkostningerne ansat for lavt i den prioriterede aktionsplan, og der er et potentielt finansieringsgab.

Tabel 1

Oplysninger om programmeringsperioden 2007-2013 i vores rundspørge

Medlemsstat/fond | ELFUL | EFRU | EFF² | LIFE | ESF³ | Samhørighedsfonden | RP7⁴ | Nationale midler | Andet
Belgien | X | X | X | X |  |  |  | X |
Bulgarien | X | X |  |  |  |  |  |  |
Den Tjekkiske Republik | X | X |  | X |  |  |  | X | X
Danmark | X |  | X | X |  |  |  | X |
Tyskland | X | X | X | X |  |  |  |  |
Estland | X | X | X | X | X | X |  | X |
Irland | X | X |  |  |  |  |  |  |
Grækenland |  | X |  | X |  | X |  | X |
Spanien | X | X | X | X | X | X |  | X |
Frankrig | X | X | X | X |  |  |  |  |
Kroatien |  |  |  |  |  |  |  | X | X
Italien | X | X | X | X |  | X |  | X | X
Cypern |  |  |  | X |  |  |  | X |
Letland | X | X |  | X | X | X |  | X | X
Litauen | X | X | X | X | X |  |  | X | X
Luxembourg | X |  |  | X |  |  |  | X |
Ungarn | X | X |  | X | X |  |  |  |
Malta | X | X |  | X |  | X |  | X | X
Nederlandene | X | X |  | X |  |  | X | X | X
Østrig | X | X |  | X |  |  |  | X |
Polen | X | X | X | X |  |  | X |  | X
Portugal | X | X |  | X |  |  | X | X |
Rumænien | X | X |  | X |  |  |  |  |
Slovenien | X | X |  |  |  |  |  |  | X
Slovakiet | X | X |  | X |  |  |  |  | X
Finland |  | X |  | X |  |  | X |  |
Sverige¹ | X |  |  |  |  |  |  |  |
Det Forenede Kongerige | X |  |  | X |  |  |  |  |
I alt | 24 | 22 | 9 | 23 | 5 | 6 | 4 | 16 | 10

1 Selv om Sverige oplyste, at ELFUL finansierer Natura 2000, kunne der ikke fremlægges tal.

2 Den Europæiske Fiskerifond.

3 Den Europæiske Socialfond.

4 Det syvende rammeprogram for forskning og teknologisk udvikling.

Bemærk: Et tomt felt betyder, at medlemsstaten ikke har fremlagt tal for den pågældende fond.

Kilde: Revisionsrettens analyse.

46

I vores rundspørge spurgte vi medlemsstaterne, om der var et gab mellem deres anslåede behov for finansiering af Natura 2000 og de disponible midler. 17 medlemsstater⁴⁸ svarede, at et sådant finansieringsgab eksisterede, men kun tre medlemsstater⁴⁹ angav finansieringsgabets faktiske størrelse.

47

På lokalt plan (lokalitet, myndighed) konstaterede vi ofte, at omkostningerne til administration af Natura 2000-nettet ikke var anslået præcist og ikke dækkede alle aktiviteter (f.eks. omkostninger til etablering af lokaliteter, forvaltningsplanlægning, forvaltning af naturtyper og investeringsomkostninger). Kun Polen udarbejdede detaljerede overslag over omkostningerne til gennemførelse af de aktiviteter, der var fastsat i forvaltningsplanerne. I de fire andre reviderede medlemsstater indeholdt lokaliteternes forvaltningsdokumenter ikke tilstrækkelig præcise eller relevante oplysninger om de midler, der var nødvendige for at gennemføre bevaringsforanstaltningerne. Desuden var de potentielle finansieringskilder normalt ikke præcist identificeret i disse fire medlemsstater. Disse svagheder kan føre til ineffektiv forvaltningsplanlægning og utilstrækkelig programmering af de disponible midler.

Programmeringsdokumenterne for 2014-2020 under de forskellige EU-fonde afspejlede ikke fuldt ud de finansieringsbehov, der var fastlagt i de prioriterede aktionsplaner

48

Medlemsstaterne blev bedt om at indsende deres prioriterede aktionsplaner i 2012, så de kunne være tilgængelige tilstrækkelig lang tid før indsendelsen af de operationelle programmer og landdistriktsprogrammerne for programmeringsperioden 2014-2020 (jf. punkt 15). Finansieringstilsagnene blev derfor fastsat i forbindelse med vedtagelsen af de relevante EU-finansieringsprogrammer.

49

Natura 2000 var bare én af de mange målsætninger i disse programmer. Da der generelt ikke blev øremærket midler til Natura 2000 i de forskellige programmer, er det ikke nemt for Kommissionen at vurdere, om medlemsstaterne ved fastlæggelsen af den foreslåede tildeling i programmeringsdokumenterne for 2014-2020 fuldt ud havde taget hensyn til de prioriterede aktionsplaners overslag over omkostningerne til forvaltning af nettet. Det er heller ikke altid specificeret, i hvilket omfang miljø- og biodiversitetsforanstaltninger gælder for Natura 2000-lokaliteter (jf. punkt 43).

50

I EFRU-programmeringsperioden 2014-2020 er der indført en ny kategori specifikt for Natura 2000 (086), og der findes stadig en kategori for biodiversitet, der også kan finansiere Natura 2000 (085). Fem medlemsstater⁵⁰ agter ikke at bruge kategori 086, mens alle på nær én agter at bruge kategori 085. Kravet om »tematisk koncentration« indebar, at 80 % til 50 % af EFRU-midlerne til henholdsvis de mere udviklede og de mindre udviklede regioner skulle bruges på aktioner vedrørende forskning og innovation, SMV’er⁵¹, konkurrenceevne, lavemissionsøkonomi og informations- og kommunikationsteknologi (IKT). Biodiversitet var ikke medtaget som et muligt politikvalg i forbindelse med tematisk koncentration.

51

I medlemsstater, hvor de operationelle programmer (OP’er) og landdistriktsprogrammerne var regionaliserede⁵², men den prioriterede aktionsplan var blevet udarbejdet på nationalt plan, var det umuligt at vurdere, om målsætningerne og den planlagte anvendelse af midlerne var i overensstemmelse med den prioriterede aktionsplan. Gennemførelsesmåden varierede også fra region til region, og det gjorde det vanskeligt at få overblik over sammenhæng og konsekvens.

52

Forskellige af Kommissionens generaldirektorater⁵³ samarbejder om godkendelse af de operationelle programmer og landdistriktsprogrammerne. GD for Miljø kontrollerer disse dokumenters overensstemmelse med EU’s miljøpolitikker, -prioriteter og -mål, herunder Natura 2000, og sender bemærkninger til de andre generaldirektorater og til medlemsstaterne.

53

GD for Miljø anvendte ikke en struktureret tilgang, når det analyserede programmeringsdokumenterne for de operationelle programmer og landdistriktsprogrammerne med henblik på samrådene med de andre generaldirektorater. Vi konstaterede derfor, at omfanget og kvaliteten af Kommissionens analyse af medlemsstaternes forslag til programmeringsdokumenter varierede betydeligt med hensyn til deres overensstemmelse med de prioriterede aktionsplaner og deres aktioner til støtte for Natura 2000.

54

Endelig konstaterede vi, at de godkendte programmeringsdokumenter ikke nødvendigvis afspejler de behov vedrørende Natura 2000, der blev identificeret i de prioriterede aktionsplaner og angivet af GD for Miljø under samrådene med de andre tjenestegrene i Kommissionen⁵⁴. Samlet set har de prioriterede aktionsplaners ufuldstændige eller ukorrekte oplysninger og ufuldstændige integration i programmeringsdokumenterne for finansieringsperioden 2014-2020⁵⁵ begrænset deres anvendelighed med hensyn til at sikre sammenhæng i EU-finansieringen til Natura 2000.

EU’s finansieringsordninger var ikke i tilstrækkelig grad tilpasset målsætningerne for Natura 2000-lokaliteterne

55

På grund af den begrænsede integration af Natura 2000 i EU’s finansieringsordninger er der en risiko for, at de relevante fonde ikke i tilstrækkelig grad er tilpasset de forskellige lokaliteters behov. Vi vurderede, om de finansieringsordninger, der bruges mest til nettet, var tilstrækkelig tilpassede og samordnede med henblik på at opfylde bevaringsmålsætningerne.

56

Resultaterne af vores rundspørge viste, at ELFUL, EFRU og LIFE leverede mere end 90 % af EU-finansieringen til Natura 2000 (jf. punkt 44). Medlemsstaterne angav endvidere, at de vigtigste forvaltningsmæssige aktiviteter, der finansieres af disse fonde, vedrørte den løbende forvaltning af naturtyper og overvågning af lokaliteter (jf. figur 4).

Figur 4

Oversigt over EU’s og medlemsstaternes udgifter til forvaltning af de lokaliteter, der er nævnt i rundspørgen

Kilde: Revisionsrettens analyse.

57

Hvad angår finansiering af forvaltningen af naturtyper på Natura 2000-lokaliteter var den vigtigste ELFUL-foranstaltning foranstaltningen vedrørende miljøvenligt landbrug (foranstaltning 214), der tegnede sig for mere end 50 % af midlerne fra denne fond. De specifikke »Natura 2000-betalinger« (foranstaltning 213 og 224) udgjorde kun 7 % af den rapporterede finansiering.

58

Udformningen af finansieringsordningerne for udvikling af landdistrikter tog ikke altid højde for de forskellige lokaliteters særlige karakteristika og deres bevaringsmålsætninger, da de fleste ordninger kun omfattede nogle arter og naturtyper (jf. tekstboks 10). Spørgsmålet om manglen på fuld sammenhæng mellem miljøspørgsmål og finansieringsordninger for udvikling af landdistrikter er tidligere blevet rejst af Revisionsretten i en række særberetninger om EU’s vandpolitiske foranstaltninger⁵⁶.

Tekstboks 10

Eksempler på særlige karakteristika ved Natura 2000-lokaliteter, der ikke var taget højde for i ELFUL-finansieringsordningen

I Polen dækkede kravene til betalinger for miljøvenligt landbrug ikke alle de arter, der fandtes på en lokalitet, og denne lokalitets særlige karakteristika. Et naturreservat i det alpine biogeografiske område blev optaget i Natura 2000-nettet på grund af tilstedeværelsen af en lang række fuglearter, f.eks. urfugl (Tetrao tetrix) og engsnarre (Crex crex). De specifikke krav i foranstaltningen vedrørende miljøvenligt landbrug gjaldt kun engsnarren. De særlige hensyn til engsnarren, f.eks. græsslåningsperioder, er ikke forenelige med de særlige hensyn til urfuglen, men det var der ikke taget højde for i kravene i foranstaltningen vedrørende miljøvenligt landbrug.

På samme lokalitet var de private parceller, der blev brugt til landbrug, normalt meget små, smalle og lange. Landbrugsjorden var ofte højst nogle få meter bred. Der var omkring 38 000 sådanne parceller på denne lokalitet, og deres gennemsnitlige areal var 0,22 ha. De pågældende landmænd kunne få betalinger for miljøvenligt landbrug, hvis det samlede bedriftsareal var mindst 1 ha. Men da de fleste bedrifter på denne lokalitet var mindre end 1 ha, gav de fleste parceller på lokaliteten ikke ret til betalinger for miljøvenligt landbrug.

I Rumænien var der foranstaltninger vedrørende miljøvenligt landbrug, der var målrettet mod nogle af de arter, der fandtes på en lokalitet, vi besøgte, f.eks. rosenbrystet tornskade (Lanius minor) og aftenfalk (Falco vespertinus). Kravene i disse foranstaltninger tog ikke hensyn til de relevante bevaringsforanstaltninger, der var fastsat i forvaltningsplanen (f.eks. begrænsning af udvidelsen af landbrugsafgrøder og græsning i visse perioder). Foranstaltningens effektivitet var også blevet negativt påvirket af, at disse miljøkrav kun gjaldt 11,2 % af landbrugsjorden på lokaliteten.

59

Vi fandt tilfælde, hvor den kompensation, der blev ydet under ELFUL eller EFF, ikke fuldt ud dækkede de finansielle tab, som overholdelsen af Natura 2000-kravene medførte. Dette fremmede ikke deltagelsen i programmerne. For eksempel var akvakulturbrug i Polen berettiget til EFF-betalinger, hvis deres damme lå i Natura 2000-lokaliteter. De finansielle tab som følge af at beskytte fuglene ved dammene var højere end den modtagne kompensation⁵⁷. En lignende kompensation blev kun givet i to år i Rumænien.

60

Vi fandt også gode eksempler på midler, der var målrettet mod bevaringstiltag (jf. tekstboks 11).

61

Samlet set konstaterede vi, at LIFE-projekter gav det største incitament til af følge praksis, der fremmer biodiversiteten, men da bevillingerne er knyttet til projekternes varighed, afhænger deres bæredygtighed ofte af en mere permanent finansieringskilde⁵⁸. Generelt er EFRU og LIFE beregnet til at supplere hinanden, men vi konstaterede også en del koordineringsproblemer mellem LIFE- og EFRU-aktioner, eftersom begge kan involvere den samme type aktioner til udarbejdelse af forvaltningsplaner eller visse bevaringsforanstaltninger. For eksempel finansierede et LIFE-projekt om en Natura 2000-lokalitet, som vi besøgte, en ny undersøgelse om bevaring af den brune bjørn (Ursus arctos) i Rumænien, selv om lignende undersøgelser tidligere var blevet finansieret af andre LIFE- og EFRU-projekter.

Tekstboks 11

Eksempler på EFRU- og LIFE-projekter, der var målrettet mod bevaringstiltag

I Rumænien og Polen støttede EFRU’s sektorspecifikke operationelle programmer⁵⁹ vedrørende miljøet specifikt forvaltningen af Natura 2000-nettet ved at finansiere udarbejdelsen af forvaltningsplaner for lokaliteterne.

LIFE-projekter blev navnlig brugt i Spanien, hvor de finansierede beskyttelsen af den sjældne fugleart tjur (Tetrao urogallus) og et forskningsprogram, der skulle udpege mulige maritime Natura 2000-lokaliteter.

62

Resultatorienterede foranstaltninger har potentiale til at være mere effektive. De kræver imidlertid solid forberedelse, navnlig når det gælder indsamling af økologisk viden, opbygning af administrativ kapacitet⁶⁰ og fastlæggelse af hensigtsmæssige indikatorer til at sikre, at de kan kontrolleres til en rimelig pris. Ni medlemsstater⁶¹ inklusive Tyskland brugte EU-midler til sådanne foranstaltninger, men de to tyske regioner, vi besøgte, finansierede dem med egne midler (jf. tekstboks 12).

Tekstboks 12

Et resultatorienteret program i Tyskland

»Wiesenbrüterprogrammet« (engfugleprogrammet) i Schleswig-Holstein, som kun udbetalte kompensation, hvis man havde set fugle på det pågældende areal, og der var iværksat beskyttende foranstaltninger, blev udelukkende finansieret med nationale og regionale midler. Denne type foranstaltning blev ikke støttet med EU-midler, fordi den ifølge de regionale myndigheder så ikke kunne kontrolleres tilstrækkeligt til en rimelig pris.

Overvågnings- og rapporteringssystemerne var ikke tilstrækkelige til at give omfattende information om Natura 2000-nettets effektivitet

63

Formålet med overvågnings- og rapporteringssystemerne er at holde Kommissionen og medlemsstaterne underrettet om gennemførelsen af Natura 2000-nettet og skabe rammerne for en hensigtsmæssig forvaltning. Adskillige overvågnings- og rapporteringsaktiviteter er relevante for gennemførelsen af Natura 2000. Med hensyn til EU-midlerne skal overvågningen på programniveau give oplysninger om gennemførelsen af et program og dets prioritetsområder: Præstationsindikatorer skal give pålidelige og rettidige data om, hvorvidt de foranstaltninger, der støtter Natura 2000-nettet, leverer de forventede output, resultater og virkninger. På lokalitetsniveau skal bevaringsforanstaltningerne overvåges med henblik på at vurdere deres effektivitet og resultater. Disse præstationsoplysninger kan også udløse en ajourføring af den standardformular (jf. punkt 8), der beskriver en lokalitets væsentligste karakteristika og bl.a. indeholder data om beskyttede naturtyper og arter. Endelig skal medlemsstaterne overvåge og rapportere om de beskyttede naturtypers og arters bevaringsstatus, som sammenfattes i den rapport om naturens tilstand, der beskriver status og tendenser på EU-plan.

Der var ikke opstillet specifikke præstationsindikatorer for Natura 2000-nettet

64

Indikatorerne⁶² for de forskellige EU-fonde er angivet i deres respektive forordninger og programmeringsdokumenter og skal anvendes til at måle opfyldelsen af deres målsætninger. Eftersom Natura 2000 har mange mulige EU-finansieringskilder (ELFUL, EFRU, EFF, Den Europæiske Socialfond (ESF), Samhørighedsfonden og LIFE), var det vanskeligt at overvåge, hvordan fondene specifikt blev anvendt til nettet i programmeringsperioden 2007-2013. De forskellige fonde havde ingen fælles indikatorer, som specifikt vedrørte Natura 2000, og som kunne give et samlet overblik over EU-støttens virkninger, men de havde indikatorer for biodiversitet, som har en vis relevans i forbindelse med Natura 2000-nettet (jf. tekstboks 13).

Tekstboks 13

Eksempel på en biodiversitetsindikator, der ikke specifikt vedrørte Natura 2000

Én ELFUL-resultatindikator, som var relevant for Natura 2000-betalinger og foranstaltningen vedrørende miljøvenligt landbrug, var »Område omfattet af effektiv arealforvaltning, som bidrager til biodiversitet, vandkvalitet, afbødning af klimaændringer, jordbundskvalitet samt forebyggelse af marginalisering og afvandring«. Den målte det samlede land- og skovareal (i hektar). Denne indikator gav ikke specifikke oplysninger om foranstaltningens resultater i relation til Natura 2000-lokaliteter.

65

Alle landdistriktsprogrammerne indeholdt Natura 2000-indikatorer, der primært havde fokus på input og output frem for på resultater. Selv om indikatorerne gav nyttige oplysninger, målte de ikke, om de EU-finansierede aktioner fremmede biodiversiteten på Natura 2000-lokaliteter (jf. tekstboks 14).

Tekstboks 14

Eksempler på indikatorer i Polen, der ikke har fokus på resultater

ELFUL’s landdistriktsprogram for 2007-2013 støttede Natura 2000 via en foranstaltning vedrørende miljøvenligt landbrug, »Beskyttelse af truede fuglearter og deres levesteder på Natura 2000-lokaliteter«. Der var fastlagt outputindikatorer for denne foranstaltning vedrørende det areal og det antal bedrifter, der blev støttet med EU-midler, og målene var henholdsvis 378 000 ha permanent græsareal og 153 000 bedrifter. Men det var umuligt at vurdere foranstaltningens bidrag til biodiversiteten, da der ikke var nogen resultatindikatorer.

66

Tabel 2 viser de overordnede indikatorer for programmeringsperioden 2014-2020, der bruges til at måle EU-fondenes bidrag til Natura 2000 og biodiversiteten. Som i den foregående periode har indikatorerne fokus på biodiversitet, men måler ikke specifikt bidraget til biodiversiteten på Natura 2000-lokaliteter, og de måler input og output (projekter og arealer) frem for resultater.

Tabel 2

Fælles indikatorer for de forskellige EU-fonde i programmeringsperioden 2014-2020

Tema | Politikområde | Fond | Beskrivelse af indikatoren | Mål
Beskyttede områder | Fiskeri | EHFF¹ | Üget dækning af Natura 2000-områder eller andre områder eller andre geografiske beskyttelsesforanstaltninger — Fiskeri | 342 765 km²
Biodiversitet | Fiskeri | EHFF | Beskyttelse og genopretning af den marine biodiversitet og marine økosystemer | 3 090 projekter
Miljø | Bevarede levesteder | EFRU, Samhørighedsfonden | Natur og biodiversitet: Areal for naturtyper, der støttes for at opnå en bedre bevaringsstatus | 6 373 673 hektar
Biodiversitet | Landdistriktsprogrammer | ELFUL | Skovområde under forvaltningskontrakter, der støtter biodiversitet | 4 063 177 hektar
Landbrugsjord under forvaltningskontrakter, der støtter biodiversitet og/eller landskaber | 30 601 853 hektar
Procentdel af den samlede landbrugsjord under forvaltningskontrakter, der støtter biodiversitet og/eller landskaber | 17 %
Procentdel af det samlede skovområde under forvaltningskontrakter, der støtter biodiversitet | 3 %

1 Den Europæiske Hav- og Fiskerifond erstatter Den Europæiske Fiskerifond i programmeringsperioden 2014-2020.

Kilde: Europa-Kommissionen.

67

Med hensyn til LIFE-programmet havde vi i forbindelse med en tidligere revision⁶³ konstateret, at Kommissionen ikke havde udviklet passende indikatorer til at måle LIFE-projekternes resultater i programmeringsperioden 2007-2013. For nylig indførte Kommissionen et nyt sæt obligatoriske og omfattende indikatorer for samtlige projekter under LIFE-programmet for 2014-2020. Kommissionen tilskynder kraftigt til, at endnu ikke afsluttede projekter fra programmeringsperioden 2007-2013 leverer tal vedrørende disse indikatorer ved projekternes afslutning. Databasen over indikatorer vil tjene som et vigtigt input til midtvejsevalueringen af LIFE-programmet.

68

Det kan konkluderes, at der i programmeringsperioden 2007-2013 ikke var et samlet system til sporing af Natura 2000-relaterede output og resultater under finansieringsinstrumenter med delt forvaltning. Hverken på nationalt plan eller EU-plan var der en fælles tilgang til anvendelse af indikatorer i de forskellige programmer og fonde. Undtagen i Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF), hvor der er defineret to specifikke indikatorer for Natura 2000, vil alle indikatorer vedrørende Natura 2000 blive indordnet under biodiversitetsindikatorerne i programmeringsperioden 2014-2020. Dette vil gøre det vanskeligt at spore de output og resultater, der specifikt vedrører Natura 2000-nettet, på tværs af de forskellige fonde.

Gennemførelsen af Natura 2000-overvågningsplanerne var utilstrækkelig

69

Habitatdirektivets artikel 11 pålægger medlemsstaterne at overvåge naturtypers og arters bevaringsstatus og især tage hensyn til prioriterede naturtyper. På lokalitetsniveau skal overvågningsplanerne definere, hvordan man skal kontrollere og måle præstationerne i forbindelse med de bevaringsforanstaltninger, der er fastsat i forvaltningsplanerne.

70

På nationalt plan var det kun tre⁶⁴ af de fem reviderede medlemsstater, der havde detaljerede planer for overvågning af nogle naturtypers og arters bevaringsstatus. I Frankrig var gennemførelsen af disse overvågningsplaner imidlertid enten begrænset eller blevet udsat på grund af de store omkostninger. I Rumænien vedrørte den eneste specifikke overvågning, som vi fandt under vores revision, bjørnebestanden. I deres svar på vores rundspørge gav tolv⁶⁵ medlemsstater udtryk for, at de foretager regelmæssig overvågning ud over den, der er nødvendig for, at de kan rapportere hvert sjette år som fastsat habitatdirektivet (jf. punkt 73-78).

71

På lokalitetsniveau konstaterede vi, at forvaltningsplanerne manglede egnede indikatorer, kvantificerede mål og delmål. Det gør det vanskeligt at overvåge gennemførelsen af bevaringsforanstaltningerne effektivt og indvirker negativt på opfyldelsen af bevaringsmålsætningerne. Fire⁶⁶ af de reviderede medlemsstater præsenterede nogle overvågningsaktiviteter i deres planer, men de var ofte hverken tilstrækkelig detaljerede (f.eks. uden præcisering af, hvordan de foreslåede foranstaltningers indvirkning på de berørte arter og naturtyper skulle måles) eller tidsbestemte (f.eks. uden angivelse af overvågningsaktiviteternes hyppighed). Der var overvågningsaktiviteter på 14 af de 24 besøgte lokaliteter (jf. tabel 3 i bilaget). Der var kun begrænsede kontrol- og håndhævelsesforanstaltninger, der aktivt kunne påvise og forebygge forringelser af lokaliteterne. Vi fandt både eksempler på god praksis og på svage procedurer, som illustreret i tekstboks 15.

72

Overvågning på lokalitetsniveau gør det muligt at indsamle oplysninger, så man kan ajourføre sin viden om de arter og naturtyper, der findes på den enkelte lokalitet. De indhentede oplysninger kan føre til ajourføringer af standardformularerne⁶⁷. Medlemsstaterne udfylder standardformularer for hver enkelt lokalitet. Disse formularer er et meget vigtigt redskab, da de indeholder sammenfattende oplysninger om de enkelte lokaliteters karakteristika og beskyttede træk. Vi konstaterede, at de fem medlemsstater⁶⁸, vi besøgte, ikke havde ajourført standardformularerne regelmæssigt (jf. tabel 3 i bilaget), og at Kommissionen ikke havde kontrolleret eller fulgt op på dette.

Tekstboks 15

Eksempler på lokalitetsovervågning

For en af de lokaliteter, som vi undersøgte i Frankrig, var der udarbejdet en årlig rapport, der viste fremskridtene for hver af de planlagte bevaringsforanstaltninger. En farvekode (grøn, gul eller rød) blev brugt til at angive, om de enkelte foranstaltninger var blevet gennemført planmæssigt.

På en anden ligeledes fransk lokalitet, som vi besøgte, var gennemførelsen af bevaringsforanstaltningerne endnu ikke blevet vurderet, selv om forvaltningsplanen var blevet godkendt mere end 10 år før vores revision. Denne mangel på opfølgningsvurdering underminerer i væsentlig grad beskyttelsen og bevaringen af arter og naturtyper på lokaliteten.

På en lokalitet i Tyskland foretog en lufthavnsoperatør en undersøgelse, der overvågede fugle uden for lufthavnen som forberedelse til en eventuel anlæggelse af en ekstra landingsbane. Undersøgelsen viste, at af de 500 ynglende viber, der oprindelig fandtes på lokaliteten, var der kun 200 tilbage, hvilket var en forringelse af lokaliteten. Forud for denne undersøgelse havde den myndighed, der forvalter lokaliteten, ikke identificeret nedgangen i bestanden.

Ufuldstændige og uensartede data gjorde overvågningen af naturtyper og arter mindre effektiv

73

Hvert sjette år skal medlemsstaterne aflægge rapport til Kommissionen om bevaringsstatus for de arter og naturtyper, der findes på deres område og er beskyttet i henhold til naturbeskyttelsesdirektiverne. Kommissionen samler alle dataene med hjælp fra Det Europæiske Miljøagentur (EEA) for at finde ud af, hvordan situationen er i hele EU. Resultaterne offentliggøres af Kommissionen i en rapport med titlen »Naturens tilstand i EU«⁶⁹ (jf. punkt 8).

74

Ved udarbejdelsen af rapporten om naturens tilstand samarbejder Det Europæiske Miljøagentur og Kommissionen med eksperter fra medlemsstaterne og med interessentgrupper om at udarbejde retningslinjer for at fremme en fælles forståelse af, hvad der skal indberettes, og hvordan. Dette bliver løbende bedre fra den ene rapporteringscyklus til den næste. For den seneste rapporteringsrunde leverede medlemsstaterne data til EEA i 2013. EEA kontrollerede disse oplysninger og anmodede medlemsstaterne om at foretage de nødvendige korrektioner. På baggrund af dette producerede EEA et »EU-datasæt«, der bruges til at producere de første statistikker for de enkelte medlemsstater og danner grundlag for EU’s biogeografiske vurderinger.

75

EEA har et system til at kontrollere troværdigheden og ensartetheden i de data, det modtager fra medlemsstaterne. Det er imidlertid medlemsstaternes ansvar at udarbejde dataene, og EEA har ikke til opgave at kontrollere medlemsstaternes udarbejdelse og behandling af dataene, før de indsendes. Dette begrænser EEA’s muligheder for at identificere svagheder og reducerer sikkerheden med hensyn til dataenes kvalitet.

76

Kommissionen og EEA havde tidligere påpeget, at ufuldstændige data var et stort problem. Selv om datafuldstændigheden stadig ikke er optimal, er den blevet bedre siden den seneste rapport i 2009. Antallet af »ukendte« vurderinger er faldet med ca. 50 %, men der er stadig plads til forbedringer i medlemsstaterne. EEA gav udtryk for, at hullerne i medlemsstaternes oplysninger gjorde det vanskeligt for det at evaluere direktivernes gennemførelse. Med hensyn til habitatdirektivet havde 14 medlemsstater rapporteret, at mere end 10 % af de krævede oplysninger var ukendte eller fraværende (jf. figur 5).

Figur 5

Medlemsstaternes oplysninger i henhold til habitatdirektivet — andelen af oplysninger rapporteret som ukendte eller fraværende

Bemærk: Grækenland fremlagde ikke oplysninger.

Kilde: Det Europæiske Temacenters rapport i henhold til artikel 17 i habitatdirektivet (perioden 2007-2012) http://bd.eionet.europa.eu/activities/Reporting/Article_17/Reports_2013/Member_State_Deliveries

77

Med hensyn til fugledirektivet havde 11 medlemsstater rapporteret, at mere end 10 % af de krævede oplysninger var ukendte (jf. figur 6).

78

Det er overladt til de enkelte medlemsstater at vælge en metode til indsamling af data. Medlemsstaterne havde forskellige tilgange til vurderingen af bevaringsstatus⁷⁰ og rapporteringen af tendenser⁷¹ på grundlag af de fælles EU-metoder: Nogle medlemsstater havde udviklet deres egne dataindsamlingsmetoder, mens andre brugte eksperter. Kommissionen nedsatte en ekspertgruppe og en række ad hoc-arbejdsgrupper for at sikre bedre harmonisering af praksis, sammenlignelige vurderinger og klarere begreber og udarbejdede praktiske retningslinjer for at hjælpe medlemsstaterne. Harmonisering vil fortsat være en udfordring i forbindelse med den næste rapporteringsrunde i 2019.

Figur 6

Medlemsstaternes oplysninger i henhold til fugledirektivet — andelen af oplysninger rapporteret som ukendte

Bemærk: Grækenland fremlagde ikke oplysninger.

Kilde: Det Europæiske Temacenters rapport i henhold til artikel 12 i fugledirektivet (perioden 2008-2012) http://bd.eionet.europa.eu/activities/Reporting/Article_12/Reports_2013/Member_State_Deliveries

33 Som fastsat i habitatdirektivet.

34 Tyskland, Spanien, Polen og Rumænien.

35 Samarbejdsprogrammet mellem Spanien, Frankrig og Andorra (Programme Opérationnel de Coopération transfrontalière Espagne-France-Andorre).

36 Artikel 4, stk. 4, i habitatdirektivet.

37»Forvaltning af Natura 2000-områder - Habitatdirektivets artikel 6-92/43/EØF«, 2000, Europa-Kommissionen.

38 Malta, Polen og Rumænien.

39 Tyskland, Spanien, Frankrig og Rumænien.

40»Kumulative virkninger« er de kombinerede virkninger af foreslåede planer og projekter og andre planer og projekter. Jf. punkt 4.4.3 i Kommissionens vejledning »Forvaltning af Natura 2000-områder — Habitatdirektivets artikel 6-92/43/EØF« (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/provision_of_art6_da/pdf).

41 Medlemsstaterne er ansvarlige for gennemførelsen af projekter, der finansieres af strukturfondene. Det relevante overvågningsudvalg følger op på projektgennemførelsen, og Kommissionen havde i perioden 2007-2013 observatørstatus.

42 De vigtigste vejledninger er: »Forvaltning af Natura 2000-områder — Habitatdirektivets artikel 6-92/43/EØF« (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/provision_of_art6_da/pdf), »Assessment of plans and projects significantly affecting Natura 2000 sites. Methodological guidance on the provisions of Articles 6.3 and 6.4 of the Habitats Directive 92/43/EEC« (2002) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/natura_2000_assess_en.pdf), »Guidance on Article 6.4 of Habitats Directive 92/43/EEC« (2007, ajourført 2012) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/new_guidance_art6_4_en.pdf).

43»Aquaculture and Natura 2000« (2012) (https://ec.europa.eu/fisheries/sites/fisheries/files/docs/body/guidance-aquaculture-natura2000.pdf), »Inland waterway transport and Natura 2000« (2012) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/IWT_BHD_Guidelines.pdf), »Wind-energy developments and Natura 2000« (2011), »Non-energy mineral extraction and Natura 2000« (2011) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/neei_n2000_guidance.pdf), »The implementation of the Birds and Habitats Directives in estuaries and coastal zones« (2011) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/Estuaries-DA.pdf).

44 Belgien, Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Danmark, Estland, Irland, Grækenland, Italien, Cypern, Letland, Ungarn, Malta, Nederlandene, Slovenien, Finland, Sverige og Det Forenede Kongerige.

45 Årsrapporterne for 2014 og 2015 om tilsynet med anvendelsen af EU-lovgivningen og andre oplysninger fra Kommissionen.

46 Malta, Litauen og Kroatien indsendte ingen prioriteret aktionsplan.

47 Danmark, Kroatien, Malta og Det Forenede Kongerige. Cypern og Tyskland angav omkostninger, men oplysningerne var ikke ajour.

48 Belgien (Flandern), Den Tjekkiske Republik, Estland, Irland, Grækenland, Italien, Cypern, Letland, Litauen, Luxembourg, Malta, Østrig, Slovenien, Slovakiet, Finland, Sverige og Det Forenede Kongerige.

49 Italien, Letland og Finland.

50 Østrig, Belgien, Estland, Ungarn og Det Forenede Kongerige.

51 Små og mellemstore virksomheder.

52 Tyskland, Spanien og Frankrig.

53 Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter, Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Bypolitik, Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion, Generaldirektoratet for Maritime Anliggender og Fiskeri og Generaldirektoratet for Miljø.

54 GD for Miljø fremhævede bl.a. følgende forhold: For Polens vedkommende var det ikke alle de foranstaltninger, der var angivet i den prioriterede aktionsplan, der var afspejlet i landdistriktsprogrammet. For Rumæniens vedkommende var det ikke specificeret i landdistriktsprogrammet, hvordan Natura 2000-behovene skulle dækkes. For Frankrigs vedkommende manglede landdistriktsprogrammerne oplysninger om finansiering af Natura 2000.

55 Denne konklusion underbygges også af resultaterne i en rapport, der blev udarbejdet for Kommissionen i 2016, »Integration of Natura 2000 and biodiversity into EU funding (EARDF, ERDF, CF, EMFF, ESF)«. På side 52 konstateres det, at prioriteter, specifikke mål og foranstaltninger vedrørende Natura 2000 er integreret i de analyserede nationale programmer i varierende grad, og at de planlagte foranstaltninger generelt ikke dækker alle de behov, der i de prioriterede aktionsplaner er identificeret for alle de naturtyper og arter, der har brug for bevarings- eller genopretningsaktioner.

56 Særberetning nr. 4/2014: »Integrationen af EU’s vandpolitiske mål i den fælles landbrugspolitik: en delvis succes«, jf. punkt 83, særberetning nr. 23/2015: »Vandkvaliteten i Donaus opland: Det går fremad med at gennemføre vandrammedirektivet, men der er stadig et stykke vej«, jf. punkt 187 og 188, og særberetning nr. 3/2016: »Bekæmpelse af eutrofiering i Østersøen: Der er behov for yderligere og mere effektive foranstaltninger«, jf. punkt 124 (http://eca.europa.eu).

57 Andrzej Martyniak, Piotr Hliwa, Urszula Szymańska, Katarzyna Stańczak, Piotr Gomułka, Jarosław Król, »Próba oszacowania presji kormorana czarnego Phalacrocorax carbo (L. 1758) na ichtiofaunę wód na terenie Stowarzyszenia Lokalna Grupa Rybacka »Opolszczyzna« oraz Stowarzyszenia Lokalna Grupa Rybacka »Żabi Kraj«« (ISBN 978-83-939958-0-6). (Et forsøg på at anslå indvirkningen af den sorte skarv (Phalacrocorax carbo) (L. 1758)) på fiskefaunaen i vandene tilhørende sammenslutningen af lokale fiskergrupper »Opole-regionen« og sammenslutningen af lokale fiskergrupper »Frøland«) (http://www.lgropolszczyzna.pl/pobierz1/00-broszura-Raport_Kormoran-web.pdf).

58 Særberetning nr. 11/2009: »LIFE-Naturprojekternes bæredygtighed og Kommissionens forvaltning af dem« (http://eca.europa.eu).

592007PL161PO002, 2007RO161PO004.

60»Biodiversity protection through results based remuneration of ecological achievement«, Institute for European Environmental Policy, december 2014, Europa-Kommissionen.

61 Irland, Nederlandene, Tyskland, Østrig, Finland, Det Forenede Kongerige, Sverige, Spanien og Frankrig.

62 Præstationsindikatorer måler typisk en politiks input, output, resultater eller effekt. Inputindikatorer henviser til budgettet eller de andre ressourcer, der er tildelt en politikforanstaltning. Outputindikatorer rapporterer om aktivitetsgraden i relation til en politikforanstaltning. Resultatindikatorer registrerer politikforanstaltningens direkte effekt i relation til det specifikke politikmål. Virkningsindikatorer vedrører det ønskede udfald af foranstaltningen med hensyn til dens indvirkning på det omgivende miljø ud over dem, der påvirkes direkte af den.

63 Jf. særberetning nr. 11/2009, s. 39.

64 Spanien, Frankrig og Rumænien.

65 Belgien, Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Danmark, Estland, Irland, Letland, Malta, Østrig, Portugal, Slovenien og Slovakiet.

66 Spanien, Frankrig, Polen og Rumænien. De to tyske regioner foretog nogle overvågningsaktiviteter på lokaliteterne, men præsenterede dem ikke i lokaliteternes forvaltningsplaner.

67 Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2011/484/EU af 11. juli 2011 om en formular for oplysninger vedrørende Natura 2000-lokaliteter (EUT L 198, 30.7.2011, s. 39) fastlægger den formular, der skal benyttes til at dokumentere Natura 2000-nettet. Oprindelig skulle standardformularen bruges til at angive og kortlægge de områder, der skulle udpeges, og til at kontrollere de oplysninger, medlemsstaterne indsendte med henblik på udpegningen.

68 Rumænien ajourførte standardformularerne efter vores revision, og dette er afspejlet i tabel 3 i bilaget.

69 COM(2015) 219 final, s. 17.

70 Gunstig, ugunstig-utilstrækkelig, ugunstig-dårlig eller ukendt.

71 Positive, stabile, negative eller ukendte.

Konklusioner og anbefalinger

79

Tab af biodiversitet er anerkendt som en væsentlig udfordring for Den Europæiske Union. Kommissionen vedtog EU’s biodiversitetsstrategi 2020, efter at det ikke lykkedes at nå 2010-biodiversitetsmålene. Strategien fastsætter seks operationelle mål: Det første mål har fokus på Natura 2000-nettet og den fulde gennemførelse af fugledirektivet og habitatdirektivet. Disse to direktiver er hjørnestenen i EU’s biodiversitetsstrategi.

80

Vi vurderede, om Natura 2000 var blevet gennemført tilstrækkeligt, ved at undersøge, om det var blevet forvaltet, finansieret og overvåget hensigtsmæssigt.

81

Vi anerkender den vigtige rolle, som Natura 2000 spiller i beskyttelsen af biodiversiteten, men konkluderer, at Natura 2000-nettet ikke var blevet gennemført på en sådan måde, at dets fulde potentiale var realiseret. Der er brug for betydelige fremskridt i medlemsstaterne og en yderligere indsats fra Kommissionen med henblik på at yde et bedre bidrag til opfyldelsen af de ambitiøse mål for EU’s biodiversitetsstrategi 2020.

82

Medlemsstaterne forvaltede ikke Natura 2000-nettet godt nok. Koordineringen mellem de relevante myndigheder, interesseparternes deltagelse og det grænseoverskridende samarbejde var ikke sat tilstrækkeligt i system (punkt 20 til 22). For ofte blev de nødvendige bevaringsforanstaltninger ikke etableret inden for direktivernes frister og ikke defineret og planlagt hensigtsmæssigt (punkt 23 til 27). De besøgte medlemsstater foretog ikke fyldestgørende vurderinger af projekter, der påvirkede Natura 2000-lokaliteter (punkt 28 til 34): Kvaliteten af vurderingerne var undertiden utilstrækkelig, der blev ikke taget korrekt hensyn til kumulative virkninger, og gennemførelsen af afhjælpende foranstaltninger blev ikke kontrolleret af medlemsstaternes kompetente myndigheder. Kommissionen overvågede aktivt gennemførelsen af Natura 2000, men der var plads til at forbedre formidlingen af dens vejledning til medlemsstaterne (punkt 35 og 36). Kommissionen etablerede procedurer til at håndtere det store antal klager, fandt generelt løsninger i en struktureret dialog med medlemsstaten og indledte traktatbrudssager, hvor det var nødvendigt (punkt 37-39).

Anbefaling 1 — Fuld gennemførelse af naturbeskyttelsesdirektiverne

Hvad angår de eksisterende systemer til forvaltning af nettet bør medlemsstaterne senest i 2019:

a)sikre hensigtsmæssig koordinering mellem alle de myndigheder, der er involveret i forvaltningen af Natura 2000-lokaliteter. Navnlig bør landbrugs- og miljømyndighederne arbejde tæt sammen. De relevante oplysninger bør være let tilgængelige for de myndigheder, der er ansvarlige for at forvalte nettet.

Hvad angår beskyttelsen af lokaliteterne bør medlemsstaterne senest i 2020:

b)afslutte etableringen af de nødvendige bevaringsforanstaltninger for lokaliteter, der har været udpeget i mere end seks år, og sikre, at vurderingerne tager hensyn til kumulative virkninger og er af tilstrækkelig høj kvalitet.

Hvad angår vejledning bør Kommissionen senest i 2019:

c)øge sin indsats for at fremme udbredelsen og anvendelsen af sine vejledninger og resultaterne af de biogeografiske seminarer samt fremme udvekslingen af bedste praksis for grænseoverskridende samarbejde. I den forbindelse bør Kommissionen overveje, hvordan sproglige barrierer kan overvindes.

83

Tilvejebringelsen af EU-midler til støtte for forvaltningen af Natura 2000-nettet var ikke god. EU’s tilgang til at finansiere gennemførelsen af Natura 2000-nettet har været at benytte de eksisterende EU-fonde. Det hører under medlemsstaternes kompetence at bruge midler fra disse fonde til nettet. Der manglede pålidelige oplysninger om de EU-midler, der blev brugt til Natura 2000 i programmeringsperioden 2007-2013 (punkt 41-44). Der var svagheder i medlemsstaternes udarbejdelse af prioriterede aktionsplaner, og vurderingen af finansieringsbehovene for perioden 2014-2020 var ikke nøjagtig og fuldstændig (punkt 45 og 46). På lokalitetsniveau manglede forvaltningsplanerne ofte en nøjagtig og fuldstændig vurdering af omkostningerne (punkt 47) vedrørende gennemførelsen af bevaringsforanstaltninger. Programmeringsdokumenterne for 2014-2020 under de forskellige EU-fonde afspejlede ikke fuldt ud finansieringsbehovene (punkt 48-54), og Kommissionen afhjalp ikke disse svagheder på en struktureret måde. EU-finansieringsordningerne, navnlig under den fælles landbrugspolitik og regional-/samhørighedspolitikken, var ikke i tilstrækkelig grad tilpasset målsætningerne for Natura 2000-lokaliteterne (punkt 55-62).

Anbefaling 2 — Finansiering og regnskabsmæssig behandling af omkostningerne til Natura 2000

Hvad angår finansieringen af Natura 2000 bør medlemsstaterne med henblik på den næste programmeringsperiode (som begynder i 2021):

a)udarbejde nøjagtige og fuldstændige overslag over de faktiske udgifter og de fremtidige finansieringsbehov på lokalitetsniveau (ved at inkludere omkostningsoverslag vedrørende bevaringsforanstaltningerne i forvaltningsplanerne) og for nettet som helhed

b)ajourføre de prioriterede aktionsplaner på grundlag af ovenstående og de etablerede bevaringsforanstaltninger for alle lokaliteter (jf. anbefaling 1, b)).

c)sikre sammenhæng mellem de prioriterede aktionsplaners prioriteringer og mål og programmeringsdokumenterne for de forskellige EU-finansieringsinstrumenter og foreslå foranstaltninger, der er målrettet mod Natura 2000-lokaliteternes specifikke behov.

Hvad angår finansieringen af Natura 2000 bør Kommissionen med henblik på den næste programmeringsperiode:

d)give medlemsstaterne vejledning i at forbedre kvaliteten af de prioriterede aktionsplaner og i — på en pålidelig og harmoniseret måde — at udarbejde overslag over den planlagte og faktiske støtte til Natura 2000 fra EU’s finansieringsprogrammer.

84

Overvågnings- og rapporteringssystemerne for Natura 2000 var ikke tilstrækkelige til at give omfattende information om nettets effektivitet. Med hensyn til EU-fondene var der ikke fastsat specifikke præstationsindikatorer, der kunne give data om, hvorvidt de støttede foranstaltninger har leveret de forventede output, resultater og virkninger i forbindelse med Natura 2000-nettet. Der fandtes indikatorer på programniveau, men de havde oftere fokus på generelle biodiversitetsmålsætninger og output end på Natura 2000-nettets bevaringsresultater (punkt 64-68). Overvågningen af foranstaltningerne på lokalitetsniveau var utilstrækkelig: Ofte var der ikke inkluderet overvågningsplaner i lokaliteternes forvaltningsdokumenter, og hvis sådanne planer fandtes, var de ofte enten ikke tilstrækkelig detaljerede eller ikke tidsbestemte (punkt 69-71). Standardformularerne for lokaliteterne blev generelt ikke ajourført efter overvågningsaktiviteterne (punkt 72). Med hensyn til overvågningen og rapporteringen om de beskyttede naturtypers og arters bevaringsstatus konstaterede vi, at de data, medlemsstaterne indberettede til rapporten om naturens tilstand, for ofte var ufuldstændige, og at det var svært at lave sammenligninger (punkt 73-78).

Anbefaling 3 — Måling af Natura 2000’s resultater

Hvad angår præstationsindikatorerne for EU’s finansieringsprogrammer bør medlemsstaterne med henblik på den næste programmeringsperiode (som begynder i 2021):

a)i de relevante fonde inkludere indikatorer og mål, der er specifikke for Natura 2000 og muliggør en mere præcis og nøjagtig sporing af Natura 2000-finansieringens resultater

og Kommissionen bør med henblik på den kommende programmeringsperiode:

b)opstille tværgående Natura 2000-indikatorer for alle EU-fonde.

Hvad angår overvågningsplaner vedrørende naturtyper, arter og lokaliteter bør medlemsstaterne senest i 2020:

c)for at kunne måle resultaterne af bevaringsforanstaltningerne udarbejde planer for overvågning på lokalitetsniveau, gennemføre dem og ajourføre standardformularerne regelmæssigt.

Vedtaget af Afdeling I, der ledes af Phil WYNN OWEN, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 11. januar 2017.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner LEHNE
Formand

Bilag

Tabel 1 — Natura 2000-lokaliteter, antal og areal

|  |  |  |  | Natura 2000-areal pr. medlemsstat (i km²) | Andel af medlemsstatens europæiske landareal dækket af:
| Landareal i km² | Antal lokaliteter | I alt (terrestrisk og marint)
| (europæisk del) | LAF’er | Særlige bevaringsområder | Natura 2000-områder | LAF’er | Særlige bevaringsområder | Natura 2000-områder | LAF’er | Særlige bevaringsområder | Natura 2000-områder
Belgien | 30 528 | 281 | 255 | 310 | 4 404 | 3 500 | 5 158 | 10,73 % | 10,42 % | 12,73 %
Bulgarien | 110 910 | 234 | 119 | 340 | 35 740 | 25 776 | 41 048 | 29,99 % | 22,74 % | 34,46 %
Tjekkiet | 78 866 | 1 075 | 41 | 1 116 | 7 856 | 7 035 | 11 061 | 9,96 % | 8,92 % | 14,03 %
Danmark | 43 093 | 261 | 113 | 350 | 19 670 | 14 789 | 22 647 | 7,37 % | 6,05 % | 8,34 %
Tyskland | 357 031 | 4 557 | 742 | 5 206 | 54 451 | 59 966 | 80 773 | 9,39 % | 11,27 % | 15,45 %
Estland | 45 226 | 542 | 66 | 568 | 11 669 | 12 662 | 14 837 | 17,21 % | 13,67 % | 17,87 %
Irland | 70 280 | 430 | 165 | 595 | 16 950 | 5 895 | 19 486 | 10,19 % | 6,14 % | 13,13 %
Grækenland | 131 940 | 241 | 202 | 419 | 28 078 | 29 527 | 42 946 | 16,21 % | 20,94 % | 27,09 %
Spanien | 504 782 | 1 467 | 644 | 1 863 | 172 268 | 153 032 | 222 142 | 23,26 % | 20,00 % | 27,29 %
Frankrig | 549 192 | 1 364 | 392 | 1 756 | 75 585 | 79 087 | 111 677 | 8,68 % | 7,93 % | 12,74 %
Kroatien | 56 594 | 741 | 38 | 779 | 20 708 | 18 146 | 25 690 | 28,34 % | 30,10 % | 36,58 %
Italien | 301 333 | 2 314 | 610 | 2 589 | 48 561 | 44 113 | 63 965 | 14,21 % | 13,31 % | 18,97 %
Cypern | 5 736 | 40 | 30 | 63 | 883 | 1 644 | 1 784 | 13,11 % | 26,74 % | 28,82 %
Letland | 64 589 | 329 | 98 | 333 | 10 085 | 10 889 | 11 833 | 11,49 % | 10,23 % | 11,53 %
Litauen | 65 301 | 410 | 84 | 485 | 6 665 | 6 586 | 9 248 | 9,40 % | 8,47 % | 12,16 %
Luxembourg | 2 597 | 48 | 18 | 66 | 416 | 418 | 702 | 16,02 % | 16,10 % | 27,03 %
Ungarn | 93 030 | 479 | 56 | 525 | 14 442 | 13 747 | 19 949 | 15,52 % | 14,78 % | 21,44 %
Malta | 316 | 32 | 13 | 39 | 233 | 17 | 234 | 12,97 % | 4,11 % | 12,97 %
Nederlandene | 41 526 | 139 | 76 | 194 | 14 810 | 10 502 | 17 315 | 7,55 % | 11,48 % | 13,29 %
Østrig | 83 859 | 247 | 99 | 294 | 9 191 | 10 169 | 12 691 | 10,96 % | 12,13 % | 15,13 %
Polen | 312 685 | 849 | 145 | 987 | 38 526 | 55 617 | 68 401 | 10,93 % | 15,48 % | 19,56 %
Portugal | 91 990 | 106 | 62 | 165 | 39 781 | 17 952 | 50 895 | 17,05 % | 10,01 % | 20,67 %
Rumænien | 238 391 | 383 | 148 | 531 | 41 469 | 36 978 | 55 674 | 16,68 % | 14,83 % | 22,56 %
Slovenien | 20 273 | 323 | 31 | 354 | 6 640 | 5 078 | 7 684 | 32,73 % | 25,00 % | 37,85 %
Slovakiet | 48 845 | 473 | 41 | 514 | 5 837 | 13 106 | 14 442 | 11,95 % | 26,83 % | 29,57 %
Finland | 338 145 | 1 721 | 468 | 1 865 | 55 357 | 31 080 | 55 988 | 14,36 % | 7,29 % | 14,45 %
Sverige | 414 864 | 3 986 | 544 | 4 082 | 64 003 | 30 075 | 64 578 | 13,20 % | 6,11 % | 13,32 %
Det Forenede Kongerige | 244 820 | 654 | 272 | 924 | 80 190 | 28 051 | 95 106 | 5,35 % | 6,54 % | 8,54 %
EU-28 | 4 346 742 | 23 726 | 5 572 | 27 312 | 884 469 | 725 433 | 1 147 956 | 13,84 % | 12,38 % | 18,12 %

Kilde: Europa-Kommissionen: »Natura 2000 Barometer«, januar 2016.

Tabel 2 — Antal lokaliteter af fællesskabsbetydning (LAF’er) og særlige bevaringsområder

Land | LAF’er pr. januar 2010 (fristen udløbet) | Udpeget som særlige bevaringsområder pr. januar 2016
Belgien | 280 | 130
Bulgarien | 228 | 6
Den Tjekkiske Republik | 1 082 | 287
Danmark | 261 | 261
Tyskland | 4 622 | 2 658
Estland | 531 | 535
Irland | 424 | 5
Grækenland | 239 | 239
Spanien | 1 448 | 985
Frankrig | 1 366 | 1 183
Kroatien | 0 | 0
Italien | 2 288 | 522
Cypern | 36 | 2
Letland | 324 | 329
Litauen | 279 | 84
Luxembourg | 48 | 48
Ungarn | 467 | 479
Malta | 28 | 0
Nederlandene | 146 | 139
Østrig | 168 | 149
Polen | 823 | 0
Portugal | 96 | 34
Rumænien | 273 | 0
Slovenien | 259 | 229
Slovakiet | 382 | 305
Finland | 1 715 | 1 710
Sverige | 3 983 | 3 983
Det Forenede Kongerige | 623 | 622
EU-28 | 22 419 | 14 924

Kilde: Europa-Kommissionen.

Tabel 3 — Oversigt over de 24 undersøgte lokaliteter

Medlemsstat | Lokalitet | Lokalitetstype | Areal (ha) | Biogeografisk område | Forvaltnings plan godkendt | Forvaltnings plan vedtaget rettidigt | Gennemførelse af forvaltningsplan påbegyndt | Gennemgang af forvaltnings plan | Opfølgning på gennemførelsen | Overvågningsplaner gennemført | Lokalitetsovervågning foretaget² | Standardformularer ajourført
Tyskland | Lokalitet 1 | Særligt beskyttet område, særligt bevaringsområde | 15 014 | atlantisk område | J¹ | J¹ | J | i/r | J | N | J | J¹
Lokalitet 2 | Særligt beskyttet område, særligt bevaringsområde | 74 690 | kontinentalt område | J¹ | J¹ | J | i/r | J | N | J | J¹
Lokalitet 3 | Særligt beskyttet område, særligt bevaringsområde | 4 525 | kontinentalt område | N | N | N | i/r | N | N | N | N
Lokalitet 4 | Særligt bevaringsområde | 1 927 | Alpeområde | N | N | N | i/r | N | N | N | N
Lokalitet 5 | Særligt beskyttet område, særligt bevaringsområde | 4 180 | kontinentalt område | N | N | N | i/r | N | N | N | N
Spanien | Lokalitet 1 | Særligt beskyttet område, særligt bevaringsområde | 37 804 | atlantisk område | J | N | J¹ | i/r | N | N | J | N
Lokalitet 2 | Særligt beskyttet område, særligt bevaringsområde | 27 983 | Middelhavsområde | J | N | J¹ | i/r | N | N | J | N
Lokalitet 3 | Særligt beskyttet område, LAF | 29 285 | Middelhavsområde | N | N | N | i/r | N | N | J | N
Lokalitet 4 | Særligt beskyttet område, særligt bevaringsområde | 9 689 | makaronesisk område | N | N | N | i/r | N | N | J | N
Lokalitet 5 | Særligt bevaringsområde | 634 | makaronesisk område | J | J | J¹ | i/r | N | N | J | J
Frankrig | Lokalitet 1 | Særligt beskyttet område, særligt bevaringsområde | 33 695 | atlantisk område | J | J | J¹ | N | J | J | J | N
Lokalitet 2 | Særligt beskyttet område, særligt bevaringsområde | 18 840 | atlantisk område | J | J | J | N | N | J | J | N
Lokalitet 3 | LAF | 9 369 | Middelhavsområde | J | N | J | i/r | N | N | N | N
Lokalitet 4 | Særligt beskyttet område, LAF | 39 781 | Alpeområde | J | J | J | N | J | N | J | N
Polen | Lokalitet 1 | LAF | 157 | kontinentalt område | J | J | N | i/r | N | N | N | N
Lokalitet 2 | Særligt beskyttet område | 30 778 | kontinentalt område | J | N | N | i/r | N | N | N | N
Lokalitet 3 | Særligt beskyttet område | 6 846 | kontinentalt område | J | J | N | i/r | N | N | N | N
Lokalitet 4 | LAF | 249 | Alpeområde | N | N | N | i/r | N | N | N | N
Lokalitet 5 | LAF | 8 256 | Alpeområde | N | N | N | i/r | N | N | N | N
Rumænien | Lokalitet 1 | Særligt beskyttet område | 1 527 | pannonisk område | N | N | N | i/r | N | N | J | J
Lokalitet 2 | LAF | 1 855 | kontinentalt område | N | N | N | i/r | N | N | N | J
Lokalitet 3 | LAF | 4 281 | Alpeområde | N | N | N | i/r | N | N | J | J
Lokalitet 4 | Særligt beskyttet område | 881 | Sortehavsområde | N | N | N | i/r | N | N | J | J
Lokalitet 5 | Særligt beskyttet område, LAF | 2 413 | Steppeområde | N | N | N | i/r | N | N | J | J
I alt JA | 12 | 8 | 9 | 0 | 4 | 2 | 14 | 8
I alt NEJ | 12 | 16 | 15 | 3 | 20 | 22 | 10 | 16

1 Delvis.

2 Overvågningsaktioner, der ikke var inkluderet i overvågningsplanerne.

Tabel 4 — Oversigt over de undersøgte vurderinger

Medlemsstat | Lokalitet | Projekt | Vurdering påkrævet? | Vurdering gennemført konsekvent og fuldt ud? | Kontroltype | Afhjælpende foranstaltninger inkluderet? | Kompensationsforanstaltninger inkluderet?
Påvirkning af alle analyserede arter og naturtyper? | Sporbarheden af de trufne beslutninger sikret? | Tilstrækkelig høj kvalitet i vurderingen? (f.eks. mangel på egnet personale) | Kumulative virkninger vurderet korrekt?
Tyskland | Lokalitet 1 | Projekt 1.1 | J | N | J | J | N | N | N | N
Lokalitet 1 | Projekt 1.2 | J | N | J | J | J | N | J | N
Lokalitet 1 | Projekt 1.3 | J | N | J | J | J | N | J | N
Lokalitet 2 | Projekt 2.1 | J | N | N | J | J | N | J | N
Lokalitet 2 | Projekt 2.2 | J | N | N | J | N | N | N | N
Lokalitet 3 | Projekt 3.1 | J | J | J | J | J | J | J | N
Lokalitet 3 | Projekt 3.2 | J | J | J | J | J | J | J | N
Lokalitet 4 | Projekt 4.1 | J | J | J | J | J | J | J | N
Lokalitet 4 | Projekt 4.2 | J | J | J | J | J | J | N | N
Lokalitet 5 | Projekt 5 | J | J | J | J | J | J | J | N
Spanien | Lokalitet 1 | Projekt 1.1 | J | N | J | J | J | N | J | N
Lokalitet 1 | Projekt 1.2 | J | N | N | N | N | N | J | N
Lokalitet 2 | Projekt 2.1 | J | N | N | J | J | N | J | N
Lokalitet 2 | Projekt 2.2 | J | N | J | J | J | N | J | N
Lokalitet 3 | Projekt 3.1 | J | - | - | - | - | - | - | -
Lokalitet 3 | Projekt 3.2 | J | - | - | - | - | - | - | -
Lokalitet 4 | Projekt 4.1 | J | - | - | - | - | - | - | -
Lokalitet 4 | Projekt 4.2 | J | - | - | - | - | - | - | -
Lokalitet 5 | Projekt 5.1 | J | - | - | - | - | - | - | -
Lokalitet 5 | Projekt 5.2 | J | - | - | - | - | - | - | -
Frankrig | Lokalitet 1 | Projekt 1.1 | J | N | J | J | J | N | J | N
Lokalitet 2 | Projekt 2.1 | J | N | J | J | J | N | J | N
Lokalitet 2 | Projekt 2.2 | J¹ | N | N | N | N | N | N | N
Lokalitet 2 | Projekt 2.3 | J¹ | N | J | J | J | N | N | N
Lokalitet 3 | Projekt 3.1 | J | N | J | N | N | N | N | N
Lokalitet 3 | Projekt 3.2 | J¹ | N | J | J | J | N | N | N
Lokalitet 3 | Projekt 3.3 | J | J | J | J | J | J | J | N
Lokalitet 4 | Projekt 4.1 | J | N | N | J | J | N | N | N
Lokalitet 4 | Projekt 4.2 | J¹ | N | J | J | J | N | J | N
Lokalitet 4 | Projekt 4.3 | J | N | J | J | J | N | J | N
Polen | Lokalitet 1 | Projekt 1 | J | N | J | J | J | N | J | N
Lokalitet 2 | Projekt 2.2 | J | N | J | J | J | N | J | N
Lokalitet 3 | Projekt 3.1 | J | N | J | J | N | N | J | N
Lokalitet 3 | Projekt 3.2 | J | N | J | J | N | N | J | N
Lokalitet 4 | Projekt 4.1 | J | N | J | J | N | N | J | N
Lokalitet 4 | Projekt 4.2 | J | N | J | J | N | N | J | N
Lokalitet 5 | Projekt 5.1 | J | N | J | J | N | N | J | N
Lokalitet 5 | Projekt 5.2 | J | N | J | J | J | N | J | N
Rumænien | Lokalitet 1 | Projekt 1.1 | J | N | N | J | N | N | J | N
Lokalitet 2 | Projekt 2.1 | J | J | J | J | J | J | J | N
Lokalitet 2 | Projekt 2.2 | J | N | N | J | N | N | N | N
Lokalitet 3 | Projekt 3.1 | J | N | - | N | - | - | - | N
Lokalitet 3 | Projekt 3.2 | J | N | N | J | N | N | N | N
Lokalitet 4 | Projekt 4.1 | J | N | N | J | N | N | J | N
Lokalitet 4 | Projekt 4.2 | J | N | - | N | - | - | J | N
Lokalitet 5 | Projekt 5.1 | J | N | J | J | J | N | J | N
Lokalitet 5 | Projekt 5.2 | J | N | N | J | N | N | J | N
I alt JA | 47 | 7 | 28 | 36 | 24 | 7 | 30 | 0
I alt NEJ |  | 34 | 11 | 5 | 15 | 32 | 10 | 41
Utilstrækkelig dokumentation til, at der kan drages en konklusion |  | 6 | 8 | 6 | 8 | 8 | 7 | 6
I alt | 47 | 47 | 47 | 47 | 47 | 47 | 47 | 47

1 Forenklede procedurer; miljømyndighederne kræver ikke en omfattende vurdering.

Forklaring: - Utilstrækkelig dokumentation til, at der kan drages en konklusion.

NB: Efter vurderingen fik projekt 1.1 i Tyskland og 5.1 i Polen ikke de kompetente myndigheders tilladelse til at fortsætte.

Tabel 5 — Natura 2000-finansiering fra EU-fonde i programmeringsperioden 2007-2013

Fondens navn | Fondens formål
Det finansielle instrument for miljøet (LIFE+) | Natur- og biodiversitetskomponenterne i LIFE+ skal støtte den videre udvikling og gennemførelse af Natura 2000-nettet.

Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL)
Der er to Natura 2000-specifikke betalinger under Udvikling af landdistrikterne: foranstaltning 213 »Natura 2000-betalinger og betalinger i forbindelse med direktiv …« og foranstaltning 224 »Natura 2000-betalinger og betalinger i forbindelse med direktiv … (skovbrug)«.

Til Natura 2000-lokaliteter vil der sandsynligvis også kunne benyttes andre foranstaltninger til udvikling af landdistrikter, navnlig foranstaltning 214 »Betalinger for miljøvenligt landbrug«.

Den Europæiske Fiskerifond (EFF)
Miljøvenlige akvakulturforanstaltninger kan fremme »bæredygtig akvakultur, som er forenelig med særlige miljøbegrænsninger som følge af udpegelsen af Natura 2000-områder«.

Derudover kan EFF bruges til at støtte foranstaltninger af fælles interesse til »beskyttelse og forbedring af miljøet inden for rammerne af Natura 2000, hvis foranstaltningerne direkte vedrører fiskeriaktiviteter, bortset fra driftsomkostninger«.

Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) | Flere foranstaltninger under strukturfondene kan omfatte Natura 2000-lokaliteter, navnlig foranstaltning 51 »Fremme af biodiversitet og naturbeskyttelse (herunder Natura 2000)«, foranstaltning 55 »Fremme af naturaktiver« og foranstaltning 56 »Beskyttelse og udvikling af naturarven«.
Den Europæiske Socialfond (ESF)
Samhørighedsfonden
Syvende rammeprogram for forskning (RP7) | RP7 støtter tværnational forskning inden for en række temaområder såsom miljø.

Kilde: Revisionsrettens analyse.

Kommissionens svar

Resumé

III

Som følge af kvalitetskontrollen planlægger Kommissionen i 2017 at vedtage en handlingsplan, som skal forbedre gennemførelsen af naturbeskyttelsesdirektiverne.

IV

Fastlæggelsen og gennemførelsen af de nødvendige bevaringsforanstaltninger er afgørende for at nå direktivernes mål. Det kræver et godt kendskab til økologiske krav i forbindelse med levesteder og arter, hvilket stadig ikke altid findes.

V

I forbindelse med samhørighedspolitikken tages der fuldt ud hensyn til naturbeskyttelse, både i forhold til muligheden for at finansiere foranstaltninger på Natura 2000-lokaliteter og i forhold til at sikre, at lokaliteterne ikke skades af investeringer, hvis primære mål ikke er beskyttelse af Natura 2000-lokaliteter.

Genoprettelse, bevaring og forbedring af biodiversiteten, herunder på Natura 2000-lokaliteter, er en af delprioriteterne for udviklingen af landdistrikterne. Medlemsstaterne har således inden for rammerne af denne politik retlige grunde og værktøjertil at støtte forvaltningen af Natura 2000-lokaliteter. I landdistriktsudviklingsprogrammerne 2014-2020 blev næsten 44 mia. EUR fra ELFUL tildelt prioritet 4 (næsten 45 %), som omfatter delprioriteten biodiversitet, og som både direkte og indirekte gavner biodiversiteten, selv om det ikke er muligt at angive det præcise budget for forvaltningen af Natura 2000. Endvidere er over 18 % af landbrugsarealerne (ud over skovarealer) underlagt forvaltningskontrakter, der støtter biodiversitet, selv om det ikke er muligt at angive det præcise område, som er underlagt forvaltningskontrakter med henblik på gennemførelsen af Natura 2000-forvaltningsplanerne.

VI

For Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) og Samhørighedsfonden var det ikke obligatorisk at indberette indikatorer i perioden 2007-2013. Der var ingen central (fælles) indikator i relation til Natura 2000 – der var ingen centrale (fælles) indikatorer for resultater. For programmeringsperioden 2014-2020 er der én indikator for biodiversitet (overfladeareal af levesteder, der har modtaget støtte med henblik på en bedre bevaringsstatus).

ELFUL har specifikke outputindikatorer til at overvåge foranstaltninger støttet af Natura 2000. Medlemsstaternes efterfølgende evalueringer for 2007-2013 skal forelægges inden udgangen af 2016 og vil blive sammenfattet af Kommissionen i 2017.

EFRU, ELFUL og Samhørighedsfonden dækker et stort antal forskellige områder. En multiplikation af antallet af indikatorer for et område medfører således en tilsvarende forpligtelse for andre områder.

Indledning

07

Selv om Kommissionen kontrollerer, at der er sammenhæng mellem behov og målsætninger i de prioriterede aktionsplaner og finansieringsprogrammerne, kan medlemsstaterne beslutte at opfylde målsætningerne i de prioriterede aktionsplaner med andre midler.

For store projekter i samhørighedspolitikken, som finansieres af EFRU eller Samhørighedsfonden, kontrollerer Kommissionen, at de stemmer overens med Natura 2000-relaterede krav, inden den træffer afgørelse om sådanne projekter.

Bemærkninger

Boks 2 — Andet led

Begrebet partnerskab og forvaltning på flere niveauer, som indgår i de fælles bestemmelser for alle de europæiske struktur- og investeringsfonde, ventes at gøre koordineringen mellem forskellige aktører med interesse i en given politik til normal praksis. Relevante offentlige myndigheder bør være en del af partnerskabet, som dog bør tilrettelægges i overensstemmelse med medlemsstaternes institutionelle og retlige rammer og nationale og regionale kompetencer. Inden for dette begreb er forvaltningsmyndighederne forpligtet til at inddrage partnere i udarbejdelsen og gennemførelsen af programmer. Kommissionen vedtog også en europæisk adfærdskodeks for partnerskab for at lette gennemførelsen af begrebet i medlemsstaterne i programmeringsperioden 2014-2020.

32

Hvad angår det polske projekt, er den manglende overholdelse af forpligtelsen i medfør af anlægstilladelsen til projektet, en klar overtrædelse, ikke kun af EU’s lovgivning, men også af den polske lovgivning. Ifølge Kommissionens oplysninger indeholder den polske lovgivning tilstrækkelige bestemmelser herom. Navnlig stilles der i den polske bygge- og anlægslovgivning krav om, at der i forbindelse med visse projekter (især veje, jernbaner og andre projekter, der henhører under VVM-direktivet) skal indhentes en bygge- og anlægstilladelse, efter at bygge- og anlægsarbejdet er færdigt, og inden infrastrukturen kan tages i drift. Ikke desto mindre er Kommissionen klar over, at der kan forekomme mangler i forbindelse med gennemførelsen. Tilfælde af manglende overholdelse af miljømæssige betingelser kan meldes til det respektive regionale direktorat for miljøbeskyttelse, som træffer håndhævelsesforanstaltninger i henhold til loven om håndhævelse af administrative sager.

36

Sprogbarrieren er uundgåelig i betragtning af, at den biogeografiske proces er tværnational, og at de tilgængelige ressourcer er begrænsede og ikke giver mulighed for tolkning under møderne.

Endvidere har Kommissionens tjenestegrene opfordret alle aktører, som deltager i denne proces, til at stille dokumenter af særlig interesse (som f.eks. nationale vejledninger i fortolkning af naturtyper og deres bevaringsstatus) til rådighed på deres eget sprog. Endelig kan der arrangeres netværksbegivenheder på andre sprog, ikke kun engelsk, afhængigt af de involverede lande/regioner.

41

For så vidt angår ELFUL findes der oplysninger om udgifterne til de foranstaltninger, som specifikt omhandler Natura 2000 (foranstaltning 213 — »Natura 2000-betalinger« og 224 — »Natura 2000-betalinger til skovbrug«). For at dække udgifterne inden for rammerne af Natura 2000 gennem andre foranstaltninger har Kommissionen øget sin indsats for at overvåge finansieringen af Natura 2000 i programmeringsperioden 2014-2020. Der vil navnlig blive holdt øje med de udgifter, der er påløbet i forbindelse med den miljø- og klimavenlige landbrugsforanstaltning i Natura 2000-områder.

Hvad angår EFRU og Samhørighedsfonden, var der afsat midler til Natura 2000 under kategorien for foranstaltning 51 »Fremme af biodiversitet og naturbeskyttelse (herunder Natura 2000)«. For bedre at kunne skelne finansieringen af Natura 2000 fra anden biodiversitetsrelateret støtte for perioden 2014-2020 blev der oprettet to særskilte kategorier med nr. 085 og 086.

42

Medlemsstaternes myndigheder kan frit beslutte, på hvilken måde deres Natura 2000-net forvaltes og finansieres.

Bevaringsforanstaltninger på Natura 2000-lokaliteter er normalt en kombination af forpligtelser og frivillige foranstaltninger. Valget af metode påvirker de instrumenter, som kan anvendes til finansiering.

Støtte under foranstaltning 213 og 224 kunne udelukkende tildeles for obligatoriske krav fastsat i forvaltningsplaner eller tilsvarende instrumenter. Da mange Natura 2000-lokaliteter ikke havde sådanne planer eller instrumenter, var det umuligt at anvende disse foranstaltninger på disse lokaliteter.

Endvidere har de fleste medlemsstater normalt valgt at forvalte Natura 2000-lokaliteter ad frivillighedens vej, hvor andre værktøjer som miljøvenlige landbrugsforanstaltninger kunne være relevante. Begrænset brug af foranstaltning 214 og 224 giver derfor ikke et fuldstændigt billede af landbrugsudviklingsstøtten til Natura 2000.

Se også svaret på punkt 41.

43

Under EFRU og Samhørighedsfonden indgår støtten til Natura 2000 og andre biodiversitets-/naturbeskyttelsesforanstaltninger i samme interventionskategori for perioden 2007-2013. Dette har ændret sig for perioden 2014-2020, hvor støtte til Natura 2000-lokaliteter er i en særskilt interventionskategori.

I forbindelse med udvikling af landdistrikterne er der forskellige foranstaltninger, der enten direkte eller indirekte tjener til fordel for Natura 2000, f.eks. støtte til jordbeskyttelse i miljøvenlige landbrugsforanstaltninger, der også gavner biodiversiteten. Hvis der skelnes mellem støtte til Natura 2000 og finansiering af andre miljøtiltag, er der en risiko for, at den reelle virkning på flere niveauer af mange foranstaltninger ikke afspejles. Derfor aflægges regnskabet for delaktionerne i miljøprioritet 4 for udvikling af landdistrikterne på samlet niveau for prioriteten.

I landdistriktsudviklingsprogrammerne 2014-2020 blev næsten 44 mia. EUR fra ELFUL (næsten 45 %) tildelt prioritet 4, hvilket både direkte og indirekte gavner biodiversiteten, selv om det ikke er muligt at angive det præcise budget for forvaltningen af Natura 2000. Endvidere er over 18 % af landbrugsarealerne (ud over skovarealer) underlagt forvaltningskontrakter, der støtter biodiversitet, selv om det ikke er muligt at angive det præcise område, som er underlagt forvaltningskontrakter med henblik på gennemførelsen af Natura 2000-forvaltningsplanerne.

Se også Kommissionens svar på punkt 42.

44

Kommissionen ønsker i denne forbindelse at fremhæve følgende:

—Hvad angår ELFUL, har Kommissionen øget sin indsats for at kontrollere finansieringen af Natura 2000 i programmeringsperioden 2014-2020.

—Hvad angår EFRU og Samhørighedsfonden, findes der oplysninger pr. medlemsstat for støtte tildelt under EFRU og Samhørighedsfonden til biodiversitets-/naturbeskyttelse, hvilket også omfatter støtte til Natura 2000-lokaliteter (se også svaret på punkt 41).

45

Kommissionen sammenfattede og analyserede kortfattet de oplysninger, den modtog fra de fleste medlemsstater i form af interne dokumenter (ved hjælp af en ekstern kontrakt).

Hvad angår opfølgningen af vurderingen, var processen ikke formaliseret. Som følge af bilaterale udvekslinger (f.eks. under finansieringsseminarerne) eller i forbindelse med LIFE-projekterne for prioriterede aktionsplaner/IP blev medlemsstaterne imidlertid opfordret til at ajourføre deres prioriterede aktionsplaner, og dette er allerede sket i flere medlemsstater eller regioner (f.eks. Spanien, Irland, Nederlandene og Wales).

49

Det er op til medlemsstaterne at vælge, om de vil støtte Natura 2000 i deres operationelle programmer, hvori finansieringen af Natura 2000 fastsættes. Dette er også i overensstemmelse med bemærkning nr. 9 (»Medlemsstaterne er ansvarlige for etablering, forvaltning og finansiering af Natura 2000-nettet«).

Se Kommissionens svar på punkt 41 og 43.

50

Den tematiske koncentration er ikke til hinder for investeringer i miljøbeskyttelse, herunder biodiversitetsbeskyttelse, men fjernede for de mere udviklede regioners vedkommende investeringerne fra grundlæggende infrastruktur til vand og affaldsforvaltning. Som følge deraf ser vi en lignende situation med hensyn til finansielle bevillinger til biodiversitets-/naturbeskyttelsesforanstaltninger for programperioden 2014-2020 (3,7 mia. EUR, heraf omkring 1 mia. EUR til Natura 2000-lokaliteter) og 2007-2013 (3,7 mia. EUR). Endvidere kræver bestemmelserne i samhørighedspolitikken også, at princippet om bæredygtig udvikling, herunder miljøbeskyttelse og biodiversitet, integreres horisontalt i anvendelsen af midlerne. Det betyder, at miljøhensyn i perioden 2014-2020 skal integreres i alle investeringer, der støttes med midler fra Samhørighedsfonden.

51

Se Kommissionens svar på punkt 7.

Prioriterede aktionsplaner var ikke den eneste metode til at sikre passende overvejelser vedrørende Natura 2000 i medfinansieringsprogrammerne. Kommissionens tjenestegrene udførte i denne henseende et stort stykke arbejde, uanset begrænsningerne i de prioriterede aktionsplaner.

52

Derudover har der også i de andre generaldirektorater som f.eks. GD REGIO været intern kontrol af overensstemmelsen med EU’s miljøpolitikker (herunder revisioner baseret på betalingsbevillinger/operationelle programmer gennemført af seniorspecialister, som er en del af tematiske netværk). Der blev også givet vejledning i de geografiske enheder i GD REGIO, se f.eks.: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/guidance_fiche_biodiversity_n2000.pdf.

53

Kommissionen ønsker at fremhæve, at tids- og ressourcemæssige begrænsninger ikke gjorde det muligt at benytte en struktureret tilgang. GD ENV har udarbejdet specifikke tjeklister, som altid blev brugt til vurderingerne af de operationelle programmer og landdistriktsudviklingsprogrammerne, også selv om de relevante tabeller ikke altid var udfyldt på grund af tids- og ressourcemæssige begrænsninger.

Det skal erindres, at 118 landdistriktsudviklingsprogrammer blev vurderet af syv tjenestemænd eller nationale eksperter inden for en kort tidsramme (undertiden et par dage pr. landdistriktsudviklingsprogram).

54

Prioriterede aktionsprogrammer, selv af en uensartet kvalitet, gav for første gang en indikation af de finansielle behov i forbindelse med Natura 2000. Disse oplysninger var ikke tilgængelige før og meget nyttige i forhold til at støtte tildelinger til Natura 2000. Prioriterede aktionsplaner var desuden ikke den eneste metode til at sikre, at der tages passende hensyn til Natura 2000 i medfinansieringsprogrammerne. Kommissionens tjenestegrene udførte i denne henseende et stort stykke arbejde, uanset begrænsningerne i de prioriterede aktionsplaner.

Medlemsstaterne har fleksibilitet i forhold til deres prioriteter. Der er ingen forpligtelse til at øremærke et budget svarende til de behov, der er konstateret i den prioriterede aktionsplan.

Derudover er det med hensyn til ELFUL ikke alle medlemsstaterne (eller regionerne), der i tilstrækkelig grad fremmer foranstaltningerne for at gennemføre Natura 2000 over for de potentielle støttemodtagere, hvilket ofte fører til en lav anvendelse af foranstaltningerne. Endelig udnyttes det øremærkede budget ofte ikke, og det overgår til andre foranstaltninger i slutningen af perioden.

55

Se Kommissionens svar på punkt 43 og 50.

58

Beskyttelse og forbedring af biodiversiteten, herunder på Natura 2000-lokaliteter, er en af delprioriteterne i forbindelse med udviklingen af landdistrikterne og viser, at alle relevante foranstaltninger kan anvendes til at bidrage til denne målsætning. Nogle af disse foranstaltninger har et større potentiale i denne henseende end andre og kan dermed i højere grad være målrettet behovene i forbindelse med Natura 2000.

Inden for miljø- og klimavenlige landbrugsforanstaltninger kan der være både mindre og mere målrettede tiltag, idet førstnævnte type tiltag er mere generelle og gavner miljøet overordnet set, mens sidstnævnte er mere fokuseret på konkrete behov/målsætninger, f.eks. bestemte levesteder eller fuglearter. Begge typer tiltag (mere eller mindre målrettede) kan medføre miljøfordele og indgår i landdistriktsudviklingsprogrammerne.

59

Der blev dog ydet en vis EFF-støtte til modtagere, som var påvirket af disse krav, hvilket bidrog til bedre social accept af Natura 2000-programmerne.

Boks 10 — Første led

Begrænsningen af omfanget af foranstaltningen skyldtes også et mindre budget for landdistriktsudviklingsprogrammet sammenlignet med perioden 2007-2013.

Boks 10 — Andet led

Kommissionen bekræfter, at landdistriktsudviklingsprogrammet for Polen kun støtter landbrug på over 1 ha.

Boks 10 — Tredje led

Under hele gennemførelsen af det rumænske landdistriktsudviklingsprogram for 2007-2013 og på tidspunktet for godkendelsen af landdistriktsudviklingsprogrammet for 2014-2020 var der indført meget få Natura 2000-forvaltningsplaner. Der kunne i miljøvenlige landbrugsforanstaltninger rettet mod de nævnte fuglearter i denne rapport derfor ikke på forhånd tages højde for bevaringsforanstaltninger, som endnu ikke var fastsat. I mangel af sådanne bevaringsforanstaltninger blev de miljøvenlige landbrugsforanstaltninger udformet således, at de indeholdt brede beskyttelsesordninger, der bidrog til de bevaringsmål, der var fastsat på nationalt og internationalt plan samt EU-plan, som en forløber for Natura 2000-planerne. Rumænien angav i landdistriktsudviklingsprogrammet for 2014-2020, at når der blev vedtaget flere Natura 2000-forvaltningsplaner, ville det gennemgå de miljø- og klimavenlige landbrugsforanstaltninger og overveje at indføre Natura 2000-støtteforanstaltningen.

De foreslåede miljøvenlige landbrugsforanstaltninger omfatter (i pakke 3.2 Lanius Minor og Falco Vespertinus og i begge programmeringsperioder) forpligtelser til at begrænse belægningsgraden for græsning og slåning til visse perioder og til at forbyde pløjning, dyrkning og brug af tunge maskiner. Anvendelsen af disse frivillige forpligtelser afhænger af, om den enkelte landbruger er interesseret i at tilmelde sig dem.

61

Vedrørende Rumænien: LIFE medfinansierede fire projekter om bevaring af den brune bjørn i Rumænien, hvoraf tre er afsluttet, og ét stadig pågår. De første tre havde forskellige anvendelsesområder og omfang: 1) en specifik Natura 2000-lokalitet (Muntii Vrancei), 2) regionalt plan, herunder alle Natura 2000-lokaliteter fra Vrancea amt og de to naboamter, 3) fastsættelse af nationale regler for bevaring af den brune bjørn (med indsamlede og analyserede oplysninger på nationalt plan). Målsætningerne med det igangværende projekt LIFE13 NAT/RO/1154 er at bevare bestanden af brune bjørne i mindre omfang i Brasov amt, og projektaktionerne vedrører hovedsagelig konflikten mellem mennesker og bjørne. I de fire projekter er omfanget og områderne forskellige, og de omfattede undersøgelser har en tilsvarende dækning.

62

Resultatorienterede bevaringsforanstaltninger, f.eks. inden for miljø- og klimavenlige landbrugsforanstaltninger, er et godt eksempel på et værktøj, der passer ind i konceptet med resultatbudgetter. Fokus er i højere grad på støttemodtagernes arbejde og egen viden i forhold til at skabe de forventede resultater i de konkrete økosystemer og ikke kun følge de foreskrevne praksisser. Når resultatorienterede tiltag er godt udformet og baseret på dokumentation og korrekt etablerede indikatorer, kan de være lettere at kontrollere end tiltag baseret på foreskrevne forvaltningspraksisser. Omkostningerne til de resultatorienterede tiltag kan være højere i projekteringsfasen (f.eks. fastlæggelse af passende og klare indikatorer) end i gennemførelsesfasen.

Medlemsstaterne har tildelt midler til resultatorienterede foranstaltninger for Natura 2000.

Boks 12

Visse andre tyske regioner medtog resultatorienterede miljøvenlige landbrugsforanstaltninger i deres landdistriktsudviklingsprogrammer i perioden 2007-2013 og/eller 2014-2020.

63

For EFRU/Samhørighedsfonden vil overvågning på programniveau give oplysninger om gennemførelsen af et program og dets prioriterede indsatsområder og om eventuelle problemer, der påvirker programmets resultater.

64

Hvad angår EFRU/Samhørighedsfonden, var det ikke obligatorisk at indberette indikatorer for 2007-2013. I 2014-2020 er der medtaget fælles outputindikatorer i forordningen, som skal anvendes, hvis det er relevant, til at samle oplysninger på tværs af alle programmer. Hvis programaktionerne ikke afspejler en fælles outputindikator, skal medlemsstaterne indkredse og indberette en relevant programspecifik indikator. For EFRU/Samhørighedsfonden er resultatindikatorerne altid programspecifikke.

65

ELFUL-overvågningsindikatorerne (input og output) giver et godt billede af, hvad der rent faktisk støttes. Dette suppleres med vurderinger af de enkelte landdistriktsudviklingsprogrammer, som har til formål at vurdere politikkens effektivitet. Medlemsstaternes efterfølgende evalueringer for 2007-2013 vil blive sammenfattet af Kommissionen i 2017.

Boks 14

Se Kommissionens svar på punkt 65.

66

Se Kommissionens svar på punkt 65.

68

Fondene har specifikke outputindikatorer til at overvåge foranstaltninger støttet af Natura 2000. Medlemsstaternes efterfølgende evalueringer for 2007-2013 skal forelægges inden udgangen af 2016 og vil blive sammenfattet af Kommissionen i 2017.

69

Kommissionen bemærker, at der ikke er nogen udtrykkelig forpligtelse i henhold til habitatdirektivet til at udforme en overvågningsplan på lokalitetsniveau. Den er imidlertid enig i, at overvågning på lokalitetsniveau er nødvendig for at vurdere effektiviteten af bevaringsforanstaltningerne samt for at overholde andre forpligtelser i henhold til direktivet, såsom forpligtelsen til at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne samt forstyrrelser af de arter, for hvilke lokaliteterne er udpeget (artikel 6, stk. 2).

71

Se Kommissionens svar på punkt 69.

72

Kommissionen undersøger, om standardformularerne er blevet ajourført (med hensyn til ændringer af oplysningerne om arter og levesteder for de udpegede lokaliteter), eller om lokaliteternes grænser er blevet ændret, både i forbindelse med den årlige ajourføring af Unionens liste over lokaliteter af fællesskabsbetydning og i forbindelse med ajourføringen af tilstrækkelighedsvurderingen af lokalitetsnettet. Kommissionen agter at foretage en mere omfattende kontrol i 2017.

78

Manglen på en »fælles« dataindsamlingsmetode er ikke kritisk, og i lyset af de ekstremt mange forskellige arter, levesteder og økologiske forhold i EU (til lands og til vands) er det stort set umuligt (og økologisk slet ikke muligt) at fastsætte en enkelt overvågningsmetode, der passer alle. Det kritiske spørgsmål er snarere manglen på videnskabeligt gyldige databaser og overvågningsordninger for mange arter og naturtyper i mange medlemsstater. Hvis overvågningsmetoden er videnskabeligt gyldig og giver statistisk signifikante resultater, er dette nok til at garantere kvaliteten og sammenligneligheden af data (f.eks. størrelse af bestanden og tendenser).

Konklusioner og anbefalinger

81

Som følge af kvalitetskontrollen planlægger Kommissionen i 2017 at vedtage en handlingsplan, som skal forbedre gennemførelsen af naturbeskyttelsesdirektiverne.

Anbefaling 1 — Fuld gennemførelse af naturbeskyttelsesdirektiverne

a)Kommissionen glæder sig over denne anbefaling til medlemsstaterne.

b)Kommissionen glæder sig over denne anbefaling til medlemsstaterne og bemærker, at det også er vigtigt at sikre, at Natura 2000-nettet er fuldføres, herunder med hensyn til dets havkomponent.

Kommissionen bemærker endvidere, at det er vigtigt, at gennemførelsen af bevaringsforanstaltningerne overvåges.

c)Kommissionen accepterer anbefalingen. Den anerkender de eksisterende sproglige barrierer og agter at stille vejledningsdokumenter til rådighed på alle officielle sprog. Som følge af begrænsede finansielle ressourcer er dette imidlertid kun muligt gradvist: Alt efter hvilket emne der behandles, prioriteres visse sprog i forhold til andre, også under hensyntagen til de mest talte sprog i EU. Vigtige vejledningsdokumenter oversættes til alle officielle sprog fra datoen for deres offentliggørelse. Alle dokumenterne gøres tilgængelige på Kommissionens websted. Den går desuden ud fra, at medlemsstaterne sikrer, at de formidles til målgrupperne.

83

Hvad angår Den Europæiske fond for Regionaludvikling (EFRU) og Samhørighedsfonden:

—Tildelingerne af midler fra EFRU og Samhørighedsfonden i relation til Natura 2000, som blev medtaget under kategorien for foranstaltning 51 »Fremme af biodiversitet og naturbeskyttelse (herunder Natura 2000)« for perioden 2007-2013, findes i to særskilte kategorier for programmeringsperioden 2014-2020 for bedre at kunne skelne mellem finansieringen af Natura 2000 og den anden biodiversitetsrelaterede støtte.

—Størstedelen af medlemsstaterne tildelte støtte fra EFRU og Samhørighedsfonden til Natura 2000-lokaliteter og generelt til biodiversitets-/naturbeskyttelsesforanstaltninger.

—Der findes oplysninger pr. medlemsstat for støtte tildelt under EFRU og Samhørighedsfonden til biodiversitets-/naturbeskyttelse, hvilket også omfatter støtte til Natura 2000-lokaliteter (se også svaret på punkt 41).

I landdistriktsudviklingsprogrammerne 2014-2020 blev næsten 44 mia. EUR fra ELFUL (ca. 45 %) tildelt prioritet 4, hvilket omfatter delprioriteten biodiversitet, selv om det ikke er muligt at angive det præcise budget for forvaltningen af Natura 2000. Endvidere er over 18 % af landbrugsarealerne (ud over skovarealer) underlagt forvaltningskontrakter, der støtter biodiversitet, selv om det ikke er muligt at angive det præcise område, som er underlagt forvaltningskontrakter med henblik på gennemførelsen af Natura 2000-forvaltningsplanerne.

Anbefaling 2 — Finansiering og regnskabsmæssig behandling af omkostningerne til Natura 2000

a)Kommissionen glæder sig over denne anbefaling til medlemsstaterne.

b)Kommissionen glæder sig over denne anbefaling til medlemsstaterne.

c)Kommissionen glæder sig over denne anbefaling til medlemsstaterne og bemærker, at det også er vigtigt at sikre tilstrækkelig finansiering af Natura 2000 for at matche den tilgængelige EU-finansiering.

d)Kommissionen accepterer denne anbefaling. Dette er dog med forbehold af resultatet af de kommende drøftelser om den næste programmeringsperiode.

Anbefaling 3 — Måling af Natura 2000’s resultater

a)Kommissionen glæder sig over denne anbefaling til medlemsstaterne.

b)Kommissionen accepterer anbefalingen.

Dette er dog med forbehold af resultatet af de kommende drøftelser om den næste programmeringsperiode. Kommissionen vil overveje at forbedre de eksisterende indikatorer og muligheden for at fastsætte nye, hvis det er relevant.

c)Kommissionen glæder sig over denne anbefaling til medlemsstaterne.

QJ-AB-17-036-DA-E    ISSN 1977-5636

Natura 2000-nettet er et centralt element i EU’s strategi for at standse tabet af biodiversitet. Nettet omfatter tusindvis af lokaliteter over hele EU, hvor forskellige naturtyper og arter beskyttes. Vi anerkender den vigtige rolle, som Natura 2000 spiller i beskyttelsen af biodiversiteten, men vi konkluderer, at der stadig er brug for betydelige fremskridt, hvis EU’s ambitiøse mål om beskyttelse af biodiversiteten skal opfyldes. Medlemsstaterne forvaltede ikke Natura 2000-nettet godt nok, tilvejebringelsen af EU-midler var ikke god, og der manglede omfattende information om nettets effektivitet. Revisionsretten fremsætter derfor en række anbefalinger med det formål at bidrage til en fuld gennemførelse af nettet, præcisere finansieringsrammerne og sikre måling af resultaterne.