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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2017

Print | ISBN 978-92-872-6926-3 | ISSN 1831-080X | doi:10.2865/53276 | QJ-AB-17-036-DE-C
PDF | ISBN 978-92-872-6910-2 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/2382 | QJ-AB-17-036-DE-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6939-3 | ISSN 1977-5644 | doi:10.2865/41799 | QJ-AB-17-036-DE-E

© Europäische Union, 2017

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Verfahrensschritt | Datum
Annahme des Prüfungsplans/Prüfungsbeginn | 15.7.2015
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (oder eine andere geprüfte Stelle) | 9.11.2016
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens | 11.1.2017
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (oder einer anderen geprüften Stelle) in allen Sprachen | 10.2.2017

DE | 2017 | Nr. 01

Sonderbericht

Netz „Natura 2000“:
Zur Ausschöpfung seines
vollen Potenzials sind
weitere Anstrengungen
erforderlich

(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Dieser Bericht wurde von Prüfungskammer I – „Nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen“ – unter Vorsitz von Phil Wynn Owen, Mitglied des Hofes, angenommen. Die Prüfung stand unter der Leitung von Nikolaos Milionis, Mitglied des Hofes. Herr Milionis wurde unterstützt von seiner Kabinettchefin loulia Papatheodorou, dem Attaché Kristian Sniter, dem Leitenden Manager Colm Friel, der Aufgabenleiterin Emese Fésűs und der stellvertretenden Aufgabenleiterin Laure Gatter. Zum Prüferteam gehörten Rogelio Abarquero Grossi, Oana Dumitrescu, Florin-Alexandru Farcas, Paulo Faria, Maria Luisa Gómez-Valcárcel, Maria del Carmen Jimenez, Mircea-Cristian Martinescu, Aino Nyholm, Joachim Otto, Zoltán Papp, Anne Poulsen, Bruno Scheckenbach, Matteo Tartaggia, Diana Voinea, Anna Zalega, Dilyanka Zhelezarova und Paulina Zielinska-Suchecka. Michael Pyper leistete redaktionelle Unterstützung.

Von links nach rechts: L. Gatter, P. Zielinska-Suchecka, J. Otto, O. Dumitrescu, C. Friel, F.-A. Farcas, E. Fésűs, M. Pyper, N. Milionis, D. Zhelezarova, A. Zalega.

Inhalt

Abkürzungen

Glossar

Zusammenfassung

Einleitung

Die EU-Biodiversitätsstrategie bis 2020

Das Netz „Natura 2000“

Die Organisation von Natura 2000

Zuständigkeiten

Finanzierung

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Bemerkungen

Das Natura-2000-Netz wurde von den Mitgliedstaaten nicht zufriedenstellend verwaltet

Die Koordinierung zwischen Behörden und Interessengruppen in den Mitgliedstaaten wurde nicht ausreichend entwickelt

Die notwendigen Erhaltungsmaßnahmen verzögerten sich in zu vielen Fällen oder wurden von den Mitgliedstaaten nicht angemessen abgesteckt

Projekte mit Auswirkungen auf Natura-2000-Gebiete wurden von den besuchten Mitgliedstaaten nicht angemessen bewertet

Die Kommission hat die Umsetzung von Natura 2000 aktiv überwacht

Die Bereitstellung von EU-Mitteln zur Unterstützung der Verwaltung des Natura-2000-Netzes war nicht zufriedenstellend

Die prioritären Aktionsrahmen lieferten ein unzuverlässiges Bild der Kosten des Natura-2000-Netzes

In den Programmplanungsdokumenten der verschiedenen EU-Fonds für 2014-2020 wurde der in den prioritären Aktionsrahmen ermittelte Bedarf nicht vollständig berücksichtigt

Die EU-Finanzierungsregelungen waren nicht ausreichend auf die Ziele der Natura-2000-Gebiete zugeschnitten

Die Überwachungs- und Berichterstattungssysteme waren für die Bereitstellung umfassender Informationen zur Wirksamkeit des Natura-2000-Netzes ungeeignet

Für das Natura-2000-Netz bestand kein spezifisches System von Leistungsindikatoren

Die Umsetzung der Überwachungspläne für Natura 2000 war mangelhaft

Unvollständige und inkohärente Daten beeinträchtigten die Wirksamkeit der Überwachung der Lebensräume und Arten

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Anhang

Antworten der Kommission

Abkürzungen

CBD: Convention on Biological Diversity (Übereinkommen über die biologische Vielfalt)

EFF: Europäischer Fischereifonds

EFRE: Europäischer Fonds für regionale Entwicklung

ELER: Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums

EMFF: Europäischer Meeres- und Fischereifonds

ESF: Europäischer Sozialfonds

EU: Europäische Union

EUA: Europäische Umweltagentur

GAP: Gemeinsame Agrarpolitik

IKT: Informations- und Kommunikationstechnologien

KF: Kohäsionsfonds

KMU: Kleine und mittlere Unternehmen

LIFE: L'Instrument Financier pour l'Environnement (Finanzierungsinstrument für die Umwelt)

NRO: Nichtregierungsorganisation

OP: operationelles Programm

PAF: Prioritised Action Framework (prioritärer Aktionsrahmen)

RDP: Rural Development Programme (Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums)

REFIT: Regulatory Fitness and Performance Programme (Programm zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung)

RP7: Siebtes Forschungsrahmenprogramm

SAC: Special Area of Conservation (besonderes Schutzgebiet gemäß Habitat-Richtlinie)

SCI: Site of Community Importance (Gebiet von gemeinschaftlichem Interesse)

SDB: Standarddatenbogen

SG: Schutzgebiet (gemäß Vogelschutz-Richtlinie)

UNCBD: United Nations Convention on Biological Diversity (Übereinkommen der Vereinten Nationen über die biologische Vielfalt)

UNESCO: United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation (Organisation der Vereinten Nationen für Bildung, Wissenschaft und Kultur)

VP: Verträglichkeitsprüfung

Glossar

Ausgleichsmaßnahmen: Projekt- oder planbezogene Maßnahmen, mit denen die negativen Auswirkungen des jeweiligen Plans oder Projekts auf die betroffenen Arten oder den betroffenen Lebensraum aufgewogen werden sollen, sodass die globale ökologische Kohärenz des Natura-2000-Netzes erhalten bleibt. Ausgleichsmaßnahmen werden unabhängig von dem betreffenden Projekt (einschließlich aller damit verbundenen Maßnahmen zur Schadensbegrenzung) und nur als „letzter Ausweg“ ergriffen, wenn die anderen in der Richtlinie vorgesehenen Schutzklauseln nicht greifen und ein Projekt/ein Plan¹ mit negativen Auswirkungen auf ein Gebiet von Natura 2000 dennoch fortgeführt werden darf.

Bericht über den Zustand der Natur: Alle sechs Jahre müssen die Mitgliedstaaten der Europäischen Kommission über den Erhaltungszustand der Arten und Lebensräume berichten, die unter die Naturschutzrichtlinien² fallen und in ihrem Hoheitsgebiet vorkommen. Die Kommission fasst dann mit Unterstützung der Europäischen Umweltagentur alle Daten zusammen, um sich ein EU-weites Bild der Lage zu verschaffen. Die Ergebnisse werden von der Kommission in einem Bericht mit dem Titel „Der Zustand der Natur in der Europäischen Union“ veröffentlicht.

Besonderes Schutzgebiet (SAC): Ein von den Mitgliedstaaten ausgewiesenes Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung, in dem Erhaltungsmaßnahmen mit dem Ziel ergriffen werden, für die natürlichen Lebensräume und/oder die Populationen der Arten, für die das Gebiet ausgewiesen ist, einen günstigen Erhaltungszustand zu bewahren oder wiederherzustellen.

Biologische Vielfalt oder Biodiversität: In Artikel 2 des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die biologische Vielfalt (UNCBD) wird biologische Vielfalt definiert als „die Variabilität unter lebenden Organismen jeglicher Herkunft, darunter unter anderem Land-, Meeres- und sonstige aquatische Ökosysteme und die ökologischen Komplexe, zu denen sie gehören; dies umfasst die Vielfalt innerhalb der Arten und zwischen den Arten und die Vielfalt der Ökosysteme“.

Erhaltung: Alle Maßnahmen, die erforderlich sind, um die natürlichen Lebensräume und die Populationen wild lebender Tier- und Pflanzenarten in einem günstigen Erhaltungszustand im Sinne der Habitat-Richtlinie zu erhalten oder diesen wiederherzustellen³.

Erhaltungsmaßnahmen und Bewirtschaftungspläne: Erhaltungsmaßnahmen sind positive, proaktive Maßnahmen, mit denen zur Erreichung eines günstigen Erhaltungszustands für die in einem bestimmten Gebiet vorzufindenden Arten/Lebensräume beigetragen werden soll. Bewirtschaftungspläne sind zwar nicht obligatorisch, stellen jedoch die am häufigsten verwendete Option dar, um Erhaltungsziele für die Gebiete und die zu ihrer Erreichung erforderlichen Maßnahmen festzulegen.

Erhaltungsziele: Ein Erhaltungsziel ist ein Gesamtziel, das für die Arten und/oder Lebensraumtypen, für die das Gebiet ausgewiesen worden ist, festgelegt wurde, sodass dieses Gebiet auf einzelstaatlicher, biogeografischer oder EU-Ebene zur Bewahrung oder Erreichung eines günstigen Erhaltungszustands dieser Lebensräume oder Arten beitragen kann.

Erhaltungszustand einer Art: In Artikel 1 Buchstabe i der Habitat-Richtlinie wird der Erhaltungszustand einer Art definiert als „die Gesamtheit der Einflüsse, die sich langfristig auf die Verbreitung und die Größe der Populationen der betreffenden Arten“ in einem bestimmten Gebiet auswirken können. Der Erhaltungszustand wird als „günstig“ betrachtet, wenn

οaufgrund der Daten über die Populationsdynamik der Art anzunehmen ist, dass diese Art ein lebensfähiges Element des natürlichen Lebensraumes, dem sie angehört, bildet und langfristig weiterhin bilden wird, und

οdas natürliche Verbreitungsgebiet dieser Art weder abnimmt noch in absehbarer Zeit vermutlich abnehmen wird und

οein genügend großer Lebensraum vorhanden ist und wahrscheinlich weiterhin vorhanden sein wird, um langfristig ein Überleben der Populationen dieser Art zu sichern.

Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung (SCI): Ein Gebiet, das in signifikantem Maße dazu beiträgt, einen natürlichen Lebensraum gemäß Habitat-Richtlinie in einem günstigen Erhaltungszustand zu bewahren oder einen solchen Zustand wiederherzustellen. SCI können auch in signifikantem Maße zur Kohärenz des Natura-2000-Netzes und/oder zur Erhaltung der biologischen Vielfalt innerhalb der oder den betroffenen biogeografischen Region(en) beitragen.

Großprojekte: „Großprojekte“ sind in der Regel große Infrastrukturprojekte in den Bereichen Verkehr und Umwelt und in anderen Bereichen wie Kultur, Bildung, Energie oder Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT). Betrugen die Gesamtkosten solcher mit Mitteln des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und/oder des Kohäsionsfonds (KF) geförderten Projekte im Programmplanungszeitraum 2007-2013 mehr als 25 Millionen Euro (für Umweltprojekte) bzw. 50 Millionen Euro (in anderen Bereichen), waren sie Gegenstand einer Bewertung und eines besonderen Beschlusses der Europäischen Kommission. Bevor ein Großprojekt genehmigt wird, muss seine Vereinbarkeit mit anderen Bereichen der EU-Politik (einschließlich Natura 2000) untersucht werden. Im Programmplanungszeitraum 2014-2020 wird die Kommission von unabhängigen Sachverständigen unterstützt.

Maßnahmen zur Schadensbegrenzung: Maßnahmen, die auf eine Minimierung, wenn nicht gar eine Beseitigung der negativen Auswirkungen abzielen, die ein Plan oder Projekt auf ein Gebiet haben könnte. Diese Maßnahmen sind fester Bestandteil der Spezifikationen eines Plans oder Projekts⁴.

Natura 2000: Das weltweit größte zusammenhängende ökologische Netz von Schutzgebieten, das sich auf 18 % der Landfläche der EU sowie auf beträchtliche Meeresgebiete erstreckt. Natura 2000 ist ein wichtiges Element der EU-Strategie, mit der bis 2020 der Verlust an biologischer Vielfalt gestoppt und die Erbringung von Ökosystemdienstleistungen sichergestellt werden soll⁵. Mit dem Netz soll der Fortbestand oder gegebenenfalls die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der betroffenen natürlichen Lebensraumtypen und Habitate der Arten in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet erreicht werden⁶.

Natürliche Lebensräume: Natürliche Lebensräume (auch: Habitate) sind durch geografische, abiotische und biotische Merkmale gekennzeichnete völlig natürliche oder naturnahe Land- oder Meeresgebiete⁷.

Prioritärer Aktionsrahmen (PAF): Ein Planungsinstrument nach Maßgabe von Artikel 8 Absatz 4 der Habitat-Richtlinie. Sein Hauptziel ist ein integrierter Überblick über die zur Umsetzung des Natura-2000-Netzes erforderlichen Maßnahmen, ihre Kopplung an die entsprechenden EU-Fonds und die Feststellung der für ihre Durchführung benötigten Finanzierung⁸.

REFIT und Eignungsprüfung: Im Rahmen ihrer Politik der intelligenten Regulierung hat die Kommission das Programm zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (Regulatory Fitness and Performance Programme, REFIT) auf den Weg gebracht. Ziel ist die Vereinfachung des EU-Rechts und die Senkung der Regulierungskosten, wodurch ein klarer, stabiler und vorhersehbarer Regulierungsrahmen geschaffen werden soll. Im Rahmen der ersten Phasen dieses Programms überprüfte die Kommission den gesamten Bestand an EU-Rechtsvorschriften und beschloss Folgemaßnahmen, darunter eine „Eignungsprüfung“ mit einer umfassenden Politikbewertung dahin gehend, ob der für einen bestimmten Politikbereich bestehende Regulierungsrahmen für den Zweck geeignet (fit for purpose) ist.

Schutzgebiet (SG): Ein Land- oder Meeresgebiet, das von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 4 der Vogelschutz-Richtlinie ausgewiesen wurde und in dem besondere Erhaltungsmaßnahmen zum Schutz bestimmter Vogelarten und ihrer Lebensräume ergriffen werden.

Standarddatenbogen (SDB): Ein gemäß Artikel 4 Absatz 1 der Habitat-Richtlinie erarbeiteter Datenbogen zur Erstellung des Verzeichnisses der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung. In dem Datenbogen werden Informationen zu jedem Gebiet in einem von der Kommission in Abstimmung mit den Mitgliedstaaten festgelegten Format erfasst, einschließlich einer Karte des Gebiets, seiner Bezeichnung, Lage und Größe sowie Angaben aus der von den einzelstaatlichen Behörden durchgeführten Bewertung zur relativen Bedeutung des Gebiets für die unter die Richtlinie fallenden Lebensräume und Arten.

Verschlechterung: Artikel 6 Absatz 2 der Habitat-Richtlinie und Artikel 4 Absatz 4 der Vogelschutz-Richtlinie sehen vor, dass die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen treffen, um in den Natura-2000-Gebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen der Arten zu vermeiden.

Verträglichkeitsprüfung: Gemäß Artikel 6 Absatz 3 der Habitat-Richtlinie erfordern Pläne oder Projekte, die ein Gebiet erheblich beeinträchtigen könnten, eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen.

Vertragsverletzungsverfahren: Durch Artikel 258 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) wird die Kommission als Hüterin der Verträge ermächtigt, rechtliche Schritte gegen Mitgliedstaaten zu unternehmen, die gegen ihre sich aus dem EU-Recht ergebenden Verpflichtungen verstoßen.

1 Auslegungsleitfaden zu Artikel 6 Absatz 4 der „Habitat-Richtlinie“ 92/43/EWG, 2007/2012, Europäische Kommission.

2 Gemäß Artikel 12 der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (Vogelschutz-Richtlinie) (ABl. L 20 vom 26.1.2010, S. 7) und Artikel 17 der Habitat-Richtlinie.

3 Artikel 1 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. L 206 vom 22.7.1992, S. 7).

4 Auslegungsleitfaden zu Artikel 6 Absatz 4 der „Habitat-Richtlinie“ 92/43/EWG.

5 Sonderbericht Nr. 12/2014 „Ist der EFRE bei der Finanzierung von Projekten zur direkten Förderung der Biodiversität im Rahmen der EU-Biodiversitätsstrategie für das Jahr 2020 wirksam?“ (http://eca.europa.eu).

6 Artikel 3 der Richtlinie 92/43/EWG.

7 Artikel 1 Buchstabe b der Richtlinie 92/43/EWG.

8 SEC(2011) 1573 final vom 12. Dezember 2011, Financing Natura 2000 – Investing in Natura 2000: Delivering benefits for nature and people (Die Finanzierung von Natura 2000 – Investitionen in Natura 2000: Schaffung von Vorteilen für Natur und Mensch), S. 11.

Zusammenfassung

I

Der Verlust an biologischer Vielfalt ist eines der großen Umweltprobleme, mit denen sich die EU auseinandersetzen muss. Ein zentrales Element der EU-Strategie bis 2020 zur Eindämmung des Verlusts an biologischer Vielfalt und zur Verbesserung des Zustands von Lebensräumen und Arten ist das Netz „Natura 2000“, das durch die Vogelschutz-Richtlinie und die Habitat-Richtlinie eingeführt wurde. Mit diesen Richtlinien wird für alle Mitgliedstaaten ein gemeinsamer Rahmen für den Naturschutz geschaffen. Das Natura-2000-Netz erstreckt sich auf mehr als 18 % der Land- und rund 6 % der Meeresfläche der EU und umfasst mehr als 27 000 Gebiete in ganz Europa, in denen unterschiedliche Lebensräume und Arten geschützt werden. Sozioökonomische Aktivitäten sind in Natura-2000-Gebieten nicht verboten, die Mitgliedstaaten müssen jedoch sicherstellen, dass der Zustand der Gebiete sich nicht verschlechtert und sie müssen die zur Bewahrung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der geschützten Arten und Lebensräume erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen ergreifen.

II

Das Ziel der Prüfung des Hofes war die Beantwortung folgender Frage: „Wurde das Natura-2000-Netz angemessen umgesetzt?“ In diesem Zusammenhang wurde untersucht, ob das Netz angemessen verwaltet, finanziert und überwacht wurde. Der Hof führte seine Prüfungsarbeit bei der Kommission und in fünf Mitgliedstaaten durch, mit denen die meisten biogeografischen Regionen Europas abgedeckt wurden. Er besuchte 24 Natura-2000-Gebiete, führte eine Umfrage in den Mitgliedstaaten durch und konsultierte verschiedene Interessengruppen.

III

Der Hof erkennt die wichtige Rolle von Natura 2000 beim Schutz der biologischen Vielfalt an, gelangte jedoch zu der Einschätzung, dass das volle Potenzial des Natura-2000-Netzes bei der Umsetzung nicht ausgeschöpft wurde. Erhebliche Fortschritte seitens der Mitgliedstaaten und stärkere Anstrengungen der Kommission sind erforderlich, damit ein größerer Beitrag zu den ehrgeizigen Zielen der EU-Biodiversitätsstrategie bis 2020 geleistet wird.

IV

Das Natura-2000-Netz wurde von den Mitgliedstaaten nicht zufriedenstellend verwaltet. Die Koordinierung zwischen den einschlägigen Behörden, Interessengruppen und benachbarten Mitgliedstaaten war nicht ausreichend entwickelt. Die notwendigen Erhaltungsmaßnahmen verzögerten sich in zu vielen Fällen oder wurden nicht angemessen abgesteckt. Projekte mit Auswirkungen auf Natura-2000-Gebiete wurden von den besuchten Mitgliedstaaten nicht angemessen bewertet. Die Kommission hat die Umsetzung von Natura 2000 durch die Mitgliedstaaten zwar aktiv überwacht, hätte die Weitergabe ihrer Orientierungshilfen an die Mitgliedstaaten jedoch besser gestalten können. Sie behandelte eine große Zahl von Beschwerden im Zusammenhang mit Natura 2000, wobei sie in der Regel mit den Mitgliedstaaten nach Lösungen suchte, gegebenenfalls aber auch Vertragsverletzungsverfahren einleitete.

V

Die Bereitstellung von EU-Mitteln zur Unterstützung der Verwaltung des Natura-2000-Netzes war nicht zufriedenstellend. Das Finanzierungskonzept der EU für die Umsetzung des Natura-2000-Netzes besteht in der Nutzung der vorhandenen EU-Fonds. Der Einsatz dieser Fonds für das Netz fällt in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Der Hof stellte fest, dass verlässliche Informationen zu den Kosten des Netzes und seinem Finanzierungsbedarf aus dem EU-Haushalt fehlten. Die prioritären Aktionsrahmen (PAF) lieferten ein unvollständiges Bild der tatsächlichen EU-Finanzierung bis 2013 und der für 2014-2020 geplanten Mittelzuteilung. Auf Ebene der Gebiete waren in den Bewirtschaftungsplänen nur selten vollständige Kostenschätzungen enthalten. In den Programmplanungsdokumenten 2014-2020 zu den verschiedenen EU-Fonds, aus denen das Netz finanziert wird (besonders der ELER und der EFRE), wurde der Finanzierungsbedarf nicht vollständig berücksichtigt, und diese Schwachstellen wurden von der Kommission nicht in strukturierter Weise behandelt. Die EU-Finanzierungsregelungen wurden nicht ausreichend auf die Ziele der Natura-2000-Gebiete zugeschnitten.

VI

Die Überwachungs- und Berichterstattungssysteme für Natura 2000 waren für die Bereitstellung umfassender Informationen zur Wirksamkeit des Netzes ungeeignet. Für das Natura-2000-Netz bestand hinsichtlich des Einsatzes von EU-Mitteln kein spezifisches System von Leistungsindikatoren. Es gab Indikatoren auf Ebene der Finanzierungsprogramme (z. B. für den ELER), die sich aber auf allgemeine Biodiversitätsziele bezogen und eher auf Outputs als auf die im Rahmen des Natura-2000-Netzes in Bezug auf den Erhaltungszustand erzielten Ergebnisse ausgerichtet waren. Auf Gebietsebene enthielten die Unterlagen zur Gebietsbewirtschaftung häufig keine Überwachungspläne; lagen doch entsprechende Pläne vor, waren sie entweder nicht ausführlich genug oder umfassten keine Zeitvorgaben. Die Standarddatenbögen, in denen grundlegende Angaben zu den Merkmalen des Gebiets erfasst werden, wurden infolge von Überwachungstätigkeiten im Allgemeinen nicht aktualisiert. Die von den Mitgliedstaaten für den periodischen Bericht der Kommission über den Zustand der Natur übermittelten Daten ließen Trends im Hinblick auf den Erhaltungszustand erkennen, waren aber in zu vielen Fällen unvollständig und weiterhin kaum vergleichbar.

VII

Der Hof unterbreitet der Kommission und den Mitgliedstaaten eine Reihe von Empfehlungen, die dazu dienen sollen, die vollständige Umsetzung der Naturschutzrichtlinien zu unterstützen, die Finanzierungs- und Abrechnungsregelungen für Natura 2000 zu klären und eine bessere Messung der mit Natura 2000 erreichten Ergebnisse zu ermöglichen.

Einleitung

Die EU-Biodiversitätsstrategie bis 2020

01

Der Begriff der biologischen Vielfalt oder Biodiversität bezieht sich auf die Vielfalt des Lebens auf der Erde. Biodiversität ist eine Grundvoraussetzung für die Erhaltung gesunder Ökosysteme, die den Menschen mit den natürlichen Basisressourcen und -diensten versorgen, die er für ein gutes Leben braucht. Im Mai 2011 verabschiedete die Europäische Kommission eine Strategie, deren Zielsetzung lautet: „Aufhalten des Verlustes an biologischer Vielfalt und der Verschlechterung der Ökosystemdienstleistungen in der EU und deren weitestmögliche Wiederherstellung bei gleichzeitiger Erhöhung des Beitrags der Europäischen Union zur Verhinderung des Verlustes an biologischer Vielfalt weltweit“⁹. Die Strategie wurde verabschiedet, nachdem es der EU trotz eines ausführlichen Aktionsplans nicht gelungen war, ihr Biodiversitätsziel für 2010 zu erreichen. Die EU-Biodiversitätsstrategie bis 2020 steht im Einklang mit den Zusagen, die von den EU-Staats- und -Regierungschefs im März 2010 auf der 10. Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens über die biologische Vielfalt in Nagoya gemacht worden waren¹⁰.

02

Im Hinblick auf die Verwirklichung des Gesamtziels, bis 2020 den Verlust an biologischer Vielfalt zum Stillstand zu bringen, sind in der EU-Biodiversitätsstrategie sechs operationelle Einzelziele, die 20 Maßnahmen umfassen, festgelegt. Der Bericht des Hofes konzentriert sich auf das erste Einzelziel, das das Netz „Natura 2000“ und die vollständige Umsetzung der Vogelschutz-Richtlinie¹¹ und der Habitat-Richtlinie¹², allgemein als Naturschutzrichtlinien bekannt, betrifft. Mit diesen beiden Richtlinien wurde das Natura-2000-Netz als „ein kohärentes europäisches ökologisches Netz besonderer Schutzgebiete“¹³ eingerichtet, das den Fortbestand oder gegebenenfalls die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der betroffenen natürlichen Lebensraumtypen und Habitate der Arten in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet gewährleisten soll. Das erste Einzelziel der EU-Biodiversitätsstrategie bis 2020 lautet: „Aufhalten der Verschlechterung des Zustands aller unter das europäische Naturschutzrecht fallenden Arten und Lebensräume und Erreichen einer signifikanten und messbaren Verbesserung dieses Zustands, damit bis 2020 gemessen an den aktuellen Bewertungen i) 100 % mehr Lebensraumbewertungen und 50 % mehr Artenbewertungen (Habitat-Richtlinie) einen verbesserten Erhaltungszustand und ii) 50 % mehr Artenbewertungen (Vogelschutz-Richtlinie) einen stabilen oder verbesserten Zustand zeigen.“ Dieses erste Einzelziel umfasst vier Maßnahmen:

οVollendung des Natura-2000-Netzes und Sicherstellung seiner ordnungsgemäßen Bewirtschaftung;

οSicherstellung einer angemessenen Finanzierung für Natura-2000-Gebiete;

οVerstärkung der Sensibilisierung und Einbindung von Interessenträgern und Verbesserung der Durchsetzung;

οVerbesserung und Rationalisierung von Überwachung und Berichterstattung.

03

In der von der Kommission im Oktober 2015 veröffentlichten Halbzeitbewertung der EU-Biodiversitätsstrategie wird festgestellt, dass seit 2011 bei der Durchführung der im Rahmen des Einzelziels 1 vorgesehenen Maßnahmen zwar bereits viel erreicht wurde, die Vervollständigung des Natura-2000-Netzes im Bereich der Meeresgebiete, die Gewährleistung der effektiven Bewirtschaftung von Natura-2000-Gebieten und die Bereitstellung der erforderlichen Finanzmittel für die Unterstützung des Natura-2000-Netzes jedoch nach wie vor die größten Herausforderungen darstellten.

04

Darüber hinaus sah die Kommission in ihrem jüngsten Bericht¹⁴ über den Zustand und die Trends von unter die Vogelschutz- und die Habitat-Richtlinie fallenden Lebensraumtypen und Arten klare Anzeichen dafür, „dass das Natura-2000-Netzwerk eine wesentliche Rolle bei der Stabilisierung der Lebensräume und Arten mit einem ungünstigen Zustand spielt, insbesondere sofern die erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen in angemessenem Ausmaß umgesetzt wurden. (…) Dennoch hat sich der Erhaltungszustand von Arten und Lebensräumen in der EU im Zeitraum 2007-2012 nicht wesentlich geändert, so dass viele Lebensräume und Arten sich weiterhin in einem ungünstigen Zustand befinden und sich ein wesentlicher Teil davon weiter verschlechtert.“

05

Im Rahmen ihres Programms zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT) leitete die Kommission im Februar 2014 eine „Eignungsprüfung“ zur Bewertung der Wirksamkeit und Relevanz ihrer Naturschutzgesetzgebung ein. Die Kommission organisierte eine Konferenz, auf der die Berater am 20. November 2015 ihre vorläufigen Erkenntnisse vorlegten¹⁵, doch bis zum Abschluss der Prüfung des Hofes im September 2016 hatte die Kommission die „Eignungsprüfung“ noch nicht abgeschlossen. Diese vorläufigen Erkenntnisse legen nahe, dass zwar erhebliche Fortschritte bei der Umsetzung von Natura 2000 erzielt wurden, in Bereichen wie der Entwicklung von Erhaltungsmaßnahmen und geeigneten Finanzierungsmechanismen jedoch noch mehr getan werden muss.

Das Netz „Natura 2000“

06

Das Natura-2000-Netz¹⁶ bildet das Kernstück der Biodiversitätsstrategie der EU. Durch die Vogelschutz- und die Habitat-Richtlinie wird ein gemeinsamer EU-Rahmen geschaffen, mit dem die Maßstäbe für den Naturschutz in den Mitgliedstaaten gesetzt werden. Das Netz besteht aus Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung, die von den Mitgliedstaaten spätestens sechs Jahre nach ihrer Benennung im Rahmen der Habitat-Richtlinie als besondere Schutzgebiete (SAC) auszuweisen sind. Es schließt auch Schutzgebiete (SG) nach Maßgabe der Vogelschutz-Richtlinie ein. Das Natura-2000-Netz erstreckt sich auf mehr als 18 % der Land- und rund 6 % der Meeresfläche der EU. Es umfasst mehr als 27 000 Gebiete (siehe Kasten 1) mit über 1 Million Quadratkilometer an Land- und Wassergebieten¹⁷ (siehe Abbildung 1).

Abbildung 1

Natura-2000-Gebiete in der EU

Hinweis: Der Berichtszeitraum (2012) schließt nicht die Gebiete ein, die nach dem EU-Beitritt Kroatiens im Jahr 2013 hinzugekommen sind.

Quelle: Europäische Umweltagentur, Technical report No 2/2015 – State of nature in the EU (Technischer Bericht Nr. 2/2015 – Zustand der Natur in der EU), S. 120.

Kasten 1

Was sind Natura-2000-Gebiete?

In Europa gibt es eine Vielzahl an unterschiedlichen Klimazonen, Landschaften und Pflanzen und daher ein hohes Maß an Biodiversität. Natura 2000 ist ein entsprechend vielfältiges europäisches Netz von Gebieten, in denen die natürlichen Lebensräume und Arten in der Europäischen Union geschützt werden. Das Netz dient dem Schutz von etwa 230 Typen von natürlichen Lebensräumen und annähernd 1 200 Tier- und Pflanzenarten mit anerkannter gesamteuropäischer Bedeutung sowie rund 200 Vogelarten. Die Natura-2000-Gebiete, deren Vielfalt von kleinen Gebieten in Form unterirdischer Höhlen bis zu großen Gebieten mit mehreren Hunderttausend Hektar Wald, von Hafenanlagen bis zu Wildnisgebieten, bewirtschafteten Flächen, alten offenen Tagebauen oder Militärstützpunkten reicht, können sich in ihrer Größe und Beschaffenheit erheblich unterscheiden.

Viele Gebiete fallen unter den Schutz sowohl der Vogelschutz- als auch der Habitat-Richtlinie. Außerdem wird ein Großteil von ihnen noch durch andere nationale oder internationale Bezeichnungen geschützt, etwa als Nationalparks oder als Biosphärenreservate der Organisation der Vereinten Nationen für Bildung, Wissenschaft und Kultur (UNESCO).

Insgesamt sind 46 % des Natura-2000-Netzes von Wald bedeckt, 38 % von Agrarökosystemen, 11 % von Grünland-Ökosystemen, 16 % von Heide- und Buschökosystemen und 11 % von Feuchtgebieten und Seen; Fluss- und Küstenökosysteme sind ebenfalls Teil des Netzes¹⁸. Weiterführende Informationen zu Anzahl und Fläche der Gebiete in den einzelnen Mitgliedstaaten sind in Tabelle 1 des Anhangs aufgeführt.

Foto 1 – Lebensräume für Fledermäuse

Foto 2 – Lebensräume für Bären

Quelle: Europäischer Rechnungshof, Lebensraum für Fledermäuse in Gebiet 1, Polen, und für Braunbären in Gebiet 3, Rumänien.

Die Organisation von Natura 2000

Zuständigkeiten

07

Die Kommission überwacht die Umsetzung der Vogelschutz- und der Habitat-Richtlinie durch die Mitgliedstaaten. Im Zuge der Genehmigung der Finanzierungsprogramme der Mitgliedstaaten betreffend die EU-Fonds für den Zeitraum 2014-2020 prüfte die Kommission, inwieweit die Maßnahmen- und Finanzierungsvorschläge mit den Erfordernissen und Zielen im Einklang standen, die in den prioritären Aktionsrahmen (PAF) für das Natura-2000-Netz dargelegt werden. Die Kommission gibt Auslegungsleitfäden heraus, mit denen sie die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung des Natura-2000-Netzes unterstützt. Sie organisiert den biogeografischen Prozess, ein Forum für die Zusammenarbeit, das die verschiedenen biogeografischen Regionen¹⁹ (siehe Abbildung 2) sowie Seminare, Workshops und Kooperationsmaßnahmen umfasst. Die Kommission befasst sich auch mit Beschwerden im Zusammenhang mit der Umsetzung der Richtlinien und der Bewirtschaftung der Gebiete in den Mitgliedstaaten. Wenn ein Mitgliedstaat seinen Verpflichtungen nach Maßgabe der Naturschutzrichtlinien nicht nachkommt, kann die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen diesen Mitgliedstaat einleiten.

08

Hinsichtlich der Ausweisung von Natura-2000-Gebieten erhält die Kommission technische und wissenschaftliche Unterstützung von der Europäischen Umweltagentur (EUA) und deren Europäischen Themenzentrum für biologische Vielfalt, die Informationen zu dem Netz über das Natura-2000-Referenzportal (Datenbank mit gebietsbezogenen Informationen in Standarddatenbögen) bereitstellen. Im Jahr 2015 veröffentlichte die EUA ihren zweiten Bericht über den Zustand der Natur, der sich auf den sechsjährigen Zeitraum 2007-2012 bezieht. Dieser Bericht²⁰, der auf den förmlichen Meldungen der Mitgliedstaaten gemäß Artikel 17 der Habitat-Richtlinie und Artikel 12 der Vogelschutzrichtlinie beruht, liefert einen umfassenden Überblick über den Erhaltungszustand und die Trends bei den unter die Richtlinie fallenden geschützten Arten und Lebensräumen. Die Agentur erstellt in Zusammenarbeit mit anderen Sachverständigen der Kommission und der Mitgliedstaaten Leitlinien für die Berichterstattung.

Abbildung 2

Biogeografische Regionen in Europa

Quelle: Europäische Umweltagentur (http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/biogeographical-regions-in-europe-1).

09

Die Mitgliedstaaten sind für die Einrichtung, Verwaltung und Finanzierung des Netzes von Natura-2000-Gebieten zuständig. Sie müssen Maßnahmen zur Bewahrung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der geschützten Lebensräume und Arten treffen und umsetzen. Dazu gehört, erhebliche Störungen der geschützten Arten und Schädigungen der geschützten Lebensräume, für die die Gebiete ausgewiesen wurden, zu vermeiden. Die Zuständigkeit für die Überwachung des Erhaltungszustands der Lebensräume und Arten kann bei einer nationalen Behörde liegen (wie in Frankreich, Rumänien und Polen) oder regionalen Behörden übertragen werden (wie in Deutschland und Spanien).

10

Projekte, die ein Natura-2000-Gebiet entweder allein oder in Kombination mit anderen Projekten („kumulative Wirkungen“) erheblich beeinträchtigen könnten, erfordern eine „Prüfung auf Verträglichkeit“²¹ mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen. Maßnahmen zur Schadensbegrenzung, mit denen die negativen Umweltauswirkungen abgeschwächt werden, sind üblicherweise Teil eines Projekts und werden im Rahmen der Bewertung untersucht. Die zuständigen Behörden können dem Projekt zustimmen, wenn sie sich vergewissert haben, dass es die Integrität des betreffenden Gebiets nicht beeinträchtigen wird.

Foto 3 – Maßnahme zur Schadensbegrenzung zugunsten von Wildtieren

Quelle: Europäischer Rechnungshof, Beispiel einer Maßnahme zur Schadensbegrenzung, die Wildtieren die Unterquerung einer Autobahn ermöglicht, Gebiet 2, Rumänien.

11

In Ausnahmefällen kann ein Plan oder ein Projekt trotz negativer Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung weitergeführt werden, sofern es keine alternativen Lösungen gibt und ein überwiegendes öffentliches Interesse an dem Plan oder Projekt besteht. In solchen Fällen muss der Mitgliedstaat geeignete Ausgleichsmaßnahmen ergreifen, mit denen die Umweltauswirkungen kompensiert werden und sichergestellt wird, dass die globale Kohärenz des Natura-2000-Netzes gewahrt bleibt. Er sollte die Kommission außerdem über die ergriffenen Ausgleichsmaßnahmen unterrichten.

12

In der Regel hat die Kommission bei der Projektgenehmigung kein Mitspracherecht. Eine Ausnahme bilden von der EU kofinanzierte Großprojekte, zu denen die Mitgliedstaaten Vorschläge bei der Kommission einreichen müssen²². „Großprojekte“ sind in der Regel große Infrastrukturprojekte in den Bereichen Verkehr und Umwelt und in anderen Bereichen wie Kultur, Bildung, Energie usw. Betrugen die Gesamtkosten solcher mit Mitteln des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und/oder des Kohäsionsfonds geförderten Projekte im Programmplanungszeitraum 2007-2013 mehr als 25 Millionen Euro (für Umweltprojekte) bzw. 50 Millionen Euro (in anderen Bereichen), waren sie Gegenstand einer Bewertung und eines besonderen Beschlusses der Europäischen Kommission. Bevor Großprojekte genehmigt werden können, muss ihre Kohärenz mit anderen Bereichen der EU-Politik, einschließlich Natura 2000, untersucht werden. Die Kommission bewertet zudem die im Rahmen des Projekts vorgesehenen spezifischen Maßnahmen, mit denen die nachteiligen Auswirkungen auf die Natura-2000-Gebiete abgeschwächt oder ausgeglichen werden. Sie kann Folgekontrollen zur Umsetzung der Schadensbegrenzungsmaßnahmen durchführen. Die Vorschläge müssen eine Analyse der Umweltauswirkungen des Großprojekts einschließlich Aspekten im Zusammenhang mit Natura 2000 umfassen. Die Kommission beurteilt das Großprojekt im Hinblick auf seine Kohärenz mit den Prioritäten des betroffenen operationellen Programms, seinen Beitrag zur Erreichung der bei diesen Prioritäten festgelegten Ziele und seine Vereinbarkeit mit anderen Bereichen der EU-Politik.

Finanzierung

13

Das Finanzierungskonzept der EU für die Umsetzung des Natura-2000-Netzes besteht durchgängig²³ darin, die vorhandenen EU-Fonds (hauptsächlich die Fonds der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) sowie die Strukturfonds und den Kohäsionsfonds²⁴) zu nutzen, anstatt spezielle Finanzierungsinstrumente zu entwickeln (siehe auch Tabelle 5 im Anhang). Innerhalb der verschiedenen sektorbezogenen Finanzierungsprogramme werden keine Mittel für Natura 2000 zweckgebunden, aber es bestehen im Rahmen der Unterstützung der Biodiversität bei jedem relevanten EU-Fonds Möglichkeiten zur Förderung von Natura 2000²⁵. Eine beachtenswerte Ausnahme ist das (im Jahr 1993 eingerichtete) Finanzierungsinstrument LIFE²⁶, das zwar klein ist, dafür aber Mittel umfasst, die für eine Reihe von Natura-2000-Maßnahmen bestimmt sind. Dieses Instrument wird von der Kommission direkt verwaltet. Die Natura-2000-Gebiete werden auch direkt von den Mitgliedstaaten, internationalen Gebern und aus privaten Mitteln finanziert. Im Jahr 2010²⁷ wurden die jährlichen Gesamtkosten für die Verwaltung des Natura-2000-Netzes in einem von der Kommission in Auftrag gegebenen Bericht mit 5,8 Milliarden Euro veranschlagt. Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 finanzierte die EU weniger als 20 %²⁸ dieses Betrags.

14

Die Mitgliedstaaten haben mit Unterstützung der Kommission prioritäre Aktionsrahmen (PAF) als strategisches Planungsinstrument erarbeitet, mit dem auf nationaler oder regionaler Ebene der Finanzierungsbedarf und die Prioritäten für Natura 2000 festgelegt werden und deren Integration in die verschiedenen EU-Finanzierungsinstrumente erleichtert wird. Die PAF sollten den Mitgliedstaaten als Hilfsmittel für die Erstellung ihrer strategischen Unterlagen/Programmplanungsdokumente (z. B. Partnerschaftsvereinbarungen, Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums und operationelle Programme) dienen und zu deren Kohärenz mit der Finanzierung von Natura 2000 beitragen.

15

Prioritäre Aktionsrahmen wurden erstmals 2012 erstellt. Die Kommission übermittelte den Mitgliedstaaten ein Muster für die PAF, das auf der Grundlage der verfügbaren Daten teilweise vorausgefüllt war, und ersuchte die Mitgliedstaaten um Überprüfung und Vervollständigung der Angaben. Das für den PAF vereinbarte Muster umfasste eine allgemeine Beschreibung des Netzes auf nationaler oder regionaler Ebene des Mitgliedstaats, eine Beschreibung des Zustands der Lebensräume und Arten und eine Beschreibung der administrativen Regelungen für die Verwaltung des Netzes. Ein erheblicher Teil des PAF bezog sich auf die aktuellen Erfahrungen der Mitgliedstaaten mit der Verwendung von EU-Mitteln, wodurch ein Überblick über ihre Bedeutung für Investitionen in Natura 2000 während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 erlangt werden sollte. Zudem mussten die Mitgliedstaaten ihre strategischen Erhaltungsprioritäten für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 einschließlich der entsprechenden Schlüsselmaßnahmen für deren Umsetzung sowie die geplanten Überwachungs- und Bewertungsregelungen angeben.

9 KOM(2011) 244 endgültig vom 3. Mai 2011 „Lebensversicherung und Naturkapital: Eine Biodiversitätsstrategie der EU für das Jahr 2020“, S. 2.

10 Decision adopted by the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity at its Tenth Meeting (Beschluss der 10. Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens über die biologische Vielfalt), X/2. The Strategic Plan for Biodiversity 2011-2020 and the Aichi Biodiversity Targets (Der Strategische Plan 2011-2020 für den Erhalt der Biodiversität und die Aichi-Biodiversitätsziele), UNEP/CBD/COP/DEC/X/2, 29. Oktober 2010.

11 Richtlinie 2009/147/EG.

12 Richtlinie 92/43/EWG.

13 Artikel 3 der Richtlinie 92/43/EWG.

14 COM(2015) 219 final vom 20. Mai 2015, Bericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament, „Der Zustand der Natur in der Europäischen Union“. In diesem Bericht wird der ausführliche Bericht der Europäischen Umweltagentur zusammengefasst: EEA Technical report No 2/2015 - State of nature in the EU: Results from reporting under the nature directives 2007-2012 (Technischer Bericht der EUA Nr. 2/2015 – Zustand der Natur in der EU: Ergebnisse der Berichterstattung 2007-2012 nach Maßgabe der Naturschutzrichtlinien) (http://www.eea.europa.eu/publications/state-of-nature-in-the-eu).

15 Evaluation Study to support the Fitness Check of the Birds and Habitats Directives, Draft - Emerging Findings, For Fitness Check Conference of 20 November 2015 (Evaluierungsstudie zur Eignungsprüfung der Vogelschutz- und der Habitat-Richtlinie, Entwurf – Gewonnene Erkenntnisse, Für die Konferenz zur Eignungsprüfung vom 20. November 2015).

16 In diesem Bericht bezieht sich der Begriff „Natura 2000“ auf das Netz von Natura-2000-Gebieten gemäß Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 92/43/EWG.

17 Europäische Kommission: Natura 2000 Barometer, Juli 2016.

18 EUA-Bericht Nr. 5/2012, Protected areas in Europe – an overview (Schutzgebiete in Europa – ein Überblick), S. 77 (http://www.eea.europa.eu/publications/protected-areas-in-europe-2012). Es ist darauf hinzuweisen, dass es bei verschiedenen Kategorien, die zur Kennzeichnung der Ökosystem-Typen verwendet werden, Überschneidungen gibt. Manche Grünland-Ökosysteme sind beispielsweise auch Agrarökosysteme. Bei einfacher Addition würden einige Flächen also „doppelt“ gezählt.

19 In Europa gibt es elf anerkannte biogeografische Regionen, von denen neun in der EU liegen. Mit ihrer Hilfe werden Lebensraumtypen und Arten beschrieben, die unter ähnlichen Bedingungen in unterschiedlichen Ländern vorzufinden sind: alpine, anatolische, arktische, atlantische, boreale, kontinentale, makaronesische, mediterrane und pannonische Region sowie Schwarzmeer- und Steppenregion.

20 Technischer Bericht der EUA Nr. 2/2015. Die Kommission fasste diesen Bericht in ihrem eigenen Bericht über den Zustand der Natur in der EU zusammen.

21 Artikel 6 Absatz 3 der Richtlinie 92/43/EWG.

22 Für den EFRE und den Kohäsionsfonds auf der Grundlage der Artikel 39 und 40 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11. Juli 2006 mit allgemeinen Bestimmungen über den EFRE, den ESF und den KF und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 (ABl. L 210 vom 31.7.2006, S. 25) für den Zeitraum 2007-2013 sowie auf der Grundlage der Artikel 100 bis 103 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit gemeinsamen Bestimmungen über den EFRE, den ESF, den KF, den ELER und den EMFF sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den EFRE, den ESF, den KF und den EMFF und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 320) für den Zeitraum 2014-2020.

23 KOM(2004) 431 endg. vom 15. Juli 2004 „Finanzierung von Natura 2000“ und SEC(2011) 1573 final.

24 Der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), der Kohäsionsfonds (KF) und der Europäische Sozialfonds (ESF).

25 In der Arbeitsunterlage SEC(2011) 1573 final der Kommissionsdienststellen heißt es auf S. 6, dass die Landwirtschaftsfinanzierung im Rahmen der zweiten Säule der GAP in den meisten Ländern die wichtigste Förderquelle für Natura 2000 ist.

26 LIFE ist das EU-Finanzierungsinstrument zur Unterstützung von Umwelt-, Natur- und Klimaschutzprojekten in der gesamten EU.

27 Costs and Socio-Economic Benefits associated with the Natura 2000 Network (Kosten und sozioökonomischer Nutzen des Natura-2000-Netzes), Institute for European Environmental Policy, S. 1.

28 Kettunen, M., Baldock, D., Gantioler, S., Carter, O., Torkler, P., Arroyo Schnell, A., Baumueller, A., Gerritsen, E., Rayment, M., Daly, E., und Pieterse, M., 2011. Assessment of the Natura 2000 co-financing arrangements of the EU financing instrument. A project for the European Commission – final report (Bewertung der das Natura-2000-Netz betreffenden Kofinanzierungsmodalitäten des EU-Finanzierungsinstruments. Ein Projekt im Auftrag der Europäischen Kommission – Schlussbericht), Institute for European Environmental Policy, Brüssel, Belgien), S. 5.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

16

Bei der Festlegung des Prüfungsumfangs und des Prüfungsansatzes betrachtete der Hof die unter Einzelziel 1 der EU-Biodiversitätsstrategie bis 2020 festgelegten Maßnahmen zur Umsetzung der Naturschutzrichtlinien (siehe Ziffer 2). Die Prüfung diente der Beantwortung folgender Frage: „Wurde das Natura-2000-Netz angemessen umgesetzt?“ Die Hauptprüfungsfrage wurde in folgende Unterfragen untergliedert:

a)Wurde das Natura-2000-Netz angemessen verwaltet? Zur Beantwortung dieser Frage bewertete der Hof, ob die Mitgliedstaaten die notwendigen Erhaltungsmaßnahmen ergriffen hatten und ob es geeignete Verfahren gab, mit denen eine Zustandsverschlechterung der Gebiete vermieden oder ausgeglichen werden konnte. Auf Ebene der Kommission überprüfte der Hof die von der Kommission bereitgestellten Orientierungshilfen, die Bewertungsverfahren für Großprojekte mit Auswirkungen auf Natura-2000-Gebiete und die Verfahren für die Behandlung von Beschwerden.

b)Wurde das Natura-2000-Netz angemessen finanziert? Der Hof betrachtete die Planung und Verwendung der EU-Finanzierungsmittel, die während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 für Natura-2000-Gebiete verfügbar waren, sowie die im Rahmen der PAF vorgesehene Zuweisung für den Zeitraum 2014-2020. Im Mittelpunkt stand die Frage, wie Natura 2000 in andere politische Instrumente integriert wurde und wie gut die finanzierten Maßnahmen koordiniert und an die Erfordernisse des Netzes angepasst wurden.

c)Wurde das Natura-2000-Netz angemessen überwacht? Der Hof untersuchte die verschiedenen Überwachungsinstrumente, die den Mitgliedstaaten und der Kommission zur Verfügung standen, und die Art und Weise ihrer Verwendung. Er bewertete die Systeme von Leistungsindikatoren, die gebietsbezogenen Überwachungsregelungen und das System der Berichterstattung über Lebensräume und Arten.

17

Im Vordergrund standen dabei die allgemeinen Rahmenbedingungen für die Umsetzung und nicht die Ergebnisse, die für den Erhaltungszustand einzelner Gebiete erzielt wurden. Der Hof führte seine Prüfung auf Ebene der Kommission und auf Ebene der Mitgliedstaaten durch. Er erlangte Prüfungsnachweise in fünf Mitgliedstaaten (Frankreich²⁹, Deutschland³⁰, Spanien³¹, Polen und Rumänien), mit denen acht der neun biogeografischen Regionen in der EU abgedeckt werden³². Der Hof besuchte in diesen Mitgliedstaaten Behörden und 24 Natura-2000-Gebiete. Zudem fanden Treffen mit Vertretern verschiedener Interessengruppen, insbesondere Interessenverbände der Landwirte und im Umweltbereich tätigte Nichtregierungsorganisationen (NRO), statt.

18

Zusätzlich übermittelte der Hof den anderen (23) Mitgliedstaaten einen Umfragebogen, um Informationen über ihre Verwaltungssysteme und die für ihre Natura-2000-Gebiete verwendeten öffentlichen Mittel zu erhalten.

29 Haute-Normandie, Basse-Normandie, Languedoc-Roussillon.

30 Schleswig-Holstein und Bayern.

31 Asturien, Madrid, Valencia und Kanarische Inseln.

32 Das Hoheitsgebiet der in die Prüfung des Hofes einbezogenen Mitgliedstaaten erstreckt sich auf die alpine, die atlantische, die kontinentale, die makaronesische, die mediterrane Region und die pannonische Region sowie die Schwarzmeer- und die Steppenregion. Ein Mitgliedstaat, dessen Hoheitsgebiet sich auf die boreale Region erstreckt, wurde nicht besucht.

Bemerkungen

Das Natura-2000-Netz wurde von den Mitgliedstaaten nicht zufriedenstellend verwaltet

19

Die Umsetzung von Natura 2000 erfordert eine enge Koordinierung zwischen den verschiedenen zuständigen Behörden eines Mitgliedstaates und mit zahlreichen Interessengruppen. Wenn Erhaltungsmaßnahmen, die zur Bewahrung oder Wiederherstellung von Lebensräumen und den dort lebenden Tier- und Pflanzenarten erforderlich sind, wirksam umgesetzt werden sollen, müssen sie rechtzeitig beschlossen werden und konkret genug sein. Geplante Projekte, die erhebliche Auswirkungen auf ein ausgewiesenes Natura-2000-Gebiet haben könnten, müssen mit Blick auf die Erhaltungsziele für das Gebiet sorgfältig bewertet werden³³. Muss ein Projekt in einem Natura-2000-Gebiet durchgeführt werden, obwohl es sich negativ auswirken könnte, müssen angemessene Ausgleichsmaßnahmen ergriffen werden. Auf EU-Ebene ist es Aufgabe der Kommission, die Mitgliedstaaten bei der wirksamen Anwendung der Richtlinien zu unterstützen, mit Orientierungshilfen und nötigenfalls auch mit Durchsetzungsmaßnahmen.

Die Koordinierung zwischen Behörden und Interessengruppen in den Mitgliedstaaten wurde nicht ausreichend entwickelt

20

Eine Vielzahl von Sektoren ist an der Verwaltung des Natura-2000-Netzes beteiligt. Dazu gehören insbesondere Umwelt, Landwirtschaft, Stadtplanung, industrielle Entwicklung und Tourismus. Die erfolgreiche Umsetzung von Natura 2000 erfordert eine wirksame Koordinierung zwischen den Sektoren. Der Hof stellte fest, dass alle besuchten Mitgliedstaaten eine Struktur zur Verwaltung des Natura-2000-Netzes eingerichtet hatten. In den meisten besuchten Mitgliedstaaten fanden sich allerdings Beispiele für eine unzureichende Koordinierung zwischen den zuständigen Behörden, wie in Kasten 2 dargestellt.

Kasten 2

Unzureichende Koordinierung zwischen den Behörden in den geprüften Mitgliedstaaten

In Rumänien werden Planung und Finanzierung von Natura 2000 auf nationaler Ebene ausreichend koordiniert. Auf regionaler und lokaler Ebene besteht mit Blick auf eine wirksame Umsetzung von Natura 2000 jedoch Verbesserungsbedarf bei der Zusammenarbeit und Kommunikation zwischen Gebietsverantwortlichen, Behörden und anderen Interessengruppen (z. B. Landbesitzern). So fehlt für mehrere Gebiete nach wie vor eine Verwaltungsstelle, es gab keine Verfahren für die Berücksichtigung von Natura 2000 bei der Stadtplanung und Überschneidungen bei den Überwachungsaufgaben der lokalen Behörden.

In Frankreich bestanden Koordinierungsprobleme zwischen den für Natura 2000 zuständigen Umweltbehörden und den Landwirtschaftsbehörden, die für die Bereitstellung des größten Anteils der zur Förderung von Natura-2000-Gebieten verwendeten EU-Mittel verantwortlich waren. Den Umweltbehörden lagen begrenzte Informationen zur Umsetzung von Agrarumweltmaßnahmen durch die Landwirtschaftsbehörden vor, etwa im Hinblick auf die Anzahl der betroffenen Landwirte und Flächen, die Art der Maßnahmen und die Höhe der für Natura-2000-Gebiete ausgegebenen öffentlichen Gelder.

21

Es ist wichtig, die wesentlichen Interessengruppen, insbesondere die Landnutzer und -besitzer, in die Planung und Umsetzung von Erhaltungsmaßnahmen in Natura-2000-Gebieten einzubeziehen, damit sie die diesbezüglichen Erhaltungsziele nachvollziehen und unterstützen können. Die Mitgliedstaaten organisierten auf nationaler und lokaler Ebene Maßnahmen für den Kapazitätsaufbau, im Wesentlichen in Form von Schulungen. In Frankreich fand sich ein Beispiel für ein vorbildliches Verfahren, das in der Konsultation der lokalen Bevölkerung bestand (siehe Kasten 3). Die anderen besuchten Mitgliedstaaten³⁴ hingegen hatten keine wirksamen Kanäle mit regelmäßigen Konsultationen eingerichtet, um die Kommunikation mit wesentlichen Interessengruppen zu erleichtern.

Kasten 3

Beispiel eines vorbildlichen Verfahrens zur Konsultation der örtlichen Landnutzer und der lokalen Bevölkerung

In Frankreich wurde jedes Natura-2000-Gebiet von einem Lenkungsausschuss verwaltet, dem Vertreter des öffentlichen Sektors, regionaler Behörden, aus lokalen Vereinigungen und Fachverbänden, Naturschutzorganisationen, Landnutzerorganisationen usw. angehörten. Durch ihre Beteiligung an den Konsultationen im Rahmen der Lenkungsausschüsse machten sich die Interessengruppen die Natura-2000-Ziele zu eigen.

22

Lebensräume und Arten sind nicht an regionale oder nationale Grenzen gebunden. Die Entwicklung eines Netzes von eng verflochtenen Gebieten ist daher für die Bewahrung oder Wiederherstellung des Erhaltungszustands von grundlegender Bedeutung, was die grenzübergreifende Zusammenarbeit unentbehrlich macht. Die auf nationaler Ebene bestehenden Strukturen zur Förderung einer solchen Zusammenarbeit waren unzureichend, und es fehlte an Verfahren für den Informationsaustausch zwischen benachbarten Ländern über potenzielle Gebiete oder über Projekte, die eine Verträglichkeitsprüfung erfordern könnten (siehe Ziffer 28). Allerdings fanden sich auf lokaler Ebene einige positive Beispiele für eine mit EU-Mitteln geförderte grenzübergreifende Zusammenarbeit, wie in Kasten 4 dargestellt.

Kasten 4

Beispiele für grenzübergreifende Zusammenarbeit auf lokaler Ebene in den besuchten Mitgliedstaaten

In Frankreich arbeiteten die für die Verwaltung eines der vom Hof besuchten Gebiete zuständigen Stellen im Rahmen des Projekts POCTEFA³⁵, das im Zeitraum 2007-2013 aus dem EFRE kofinanziert wurde, mit ihren spanischen Kollegen zusammen.

In Polen fand der Hof Beispiele für die grenzübergreifende Zusammenarbeit mit der Slowakei im Rahmen eines EFRE-Projekts zum Schutz von Birk- und Auerhuhn in den Westkarpaten.

In Rumänien waren an mehreren LIFE-Projekten zur Erhaltung bestimmter Arten die Nachbarländer Ungarn und Bulgarien beteiligt.

Die notwendigen Erhaltungsmaßnahmen verzögerten sich in zu vielen Fällen oder wurden von den Mitgliedstaaten nicht angemessen abgesteckt

23

Sobald ein Gebiet von der Kommission als Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung bezeichnet wurde, sollten es die Mitgliedstaaten innerhalb von sechs Jahren als besonderes Schutzgebiet (SAC) ausweisen und für alle geschützten Lebensräume und Arten in dem Gebiet die erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen ergreifen³⁶. Eine ähnliche Schutzregelung ist auch in der Vogelschutz-Richtlinie vorgesehen (siehe Ziffer 6). Die Erhaltungsmaßnahmen können in Form eines Bewirtschaftungsplans dargelegt werden, in dem die Erhaltungsziele für das Gebiet zusammen mit den für ihre Erreichung erforderlichen Maßnahmen festgelegt werden³⁷.

24

Die Ausweisung von Gebieten als besondere Schutzgebiete (SAC) hat sich in den meisten Mitgliedstaaten erheblich verzögert. Den Angaben der Kommission zufolge war ein Drittel der im Januar 2010 bestehenden 22 419 Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung bis Januar 2016, d. h. nach Ablauf der Sechsjahresfrist, noch nicht als besonderes Schutzgebiet (SAC) ausgewiesen worden. Drei Mitgliedstaaten³⁸ hatten bei Ablauf der Frist noch kein einziges besonderes Schutzgebiet (SAC) ausgewiesen (siehe Tabelle 2 im Anhang).

25

Der Hof stellte in allen fünf geprüften Mitgliedstaaten Verzögerungen bei der Annahme von Erhaltungsmaßnahmen fest. Innerhalb der Sechsjahresfrist nach Ausweisung des Gebiets waren Erhaltungsmaßnahmen für nur acht der 24 geprüften Gebiete angenommen worden. Ein Gebiet in Spanien, für das angemessene Erhaltungsmaßnahmen noch immer fehlen, war bereits in den 1990er-Jahren als Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung bezeichnet worden. Die verspätete Annahme der erforderlichen Maßnahmen wird den Erhaltungszustand dieser Gebiete und die Erreichung der Ziele der Richtlinie insgesamt wahrscheinlich gefährden. Darüber hinaus wurden nur wenige Bewirtschaftungspläne überprüft, obwohl einige von ihnen mehr als zehn Jahre vor der Prüfung des Hofes erarbeitet worden waren (siehe auch Tabelle 3 im Anhang).

26

Die Erhaltungsmaßnahmen müssen mit den für das betreffende Gebiet festgelegten Erhaltungszielen in Zusammenhang stehen. In den besuchten Mitgliedstaaten (mit Ausnahme von Polen) waren die Erhaltungsziele jedoch häufig nicht konkret genug formuliert und nicht quantifiziert. Dies erklärt, weshalb in den gleichen vier Mitgliedstaaten³⁹ die in den Bewirtschaftungsplänen enthaltenen Erhaltungsmaßnahmen ebenfalls nicht genau festgelegt und nur selten Etappenziele für ihren Abschluss vorgegeben waren (siehe Kasten 5).

Kasten 5

Beispiele für vage Erhaltungsziele und -maßnahmen

In Spanien enthielt der Bewirtschaftungsplan für eines der geprüften Gebiete allgemeine Erhaltungsziele, bei denen die für jede geschützte Art zu erreichende Zielpopulation oder der entsprechende zeitliche Rahmen nicht genau angegeben waren.

Die aus diesen Zielen abgeleiteten Erhaltungsmaßnahmen waren gleichermaßen vage. So hieß es beispielsweise, mit Agrarumweltbeihilfen sollten landwirtschaftliche Verfahren gefördert werden, die mit dem Schutz und der Erhaltung der Umwelt vereinbar seien.

Diese allgemein gehaltenen Ziele und Maßnahmen machten eine Bewertung ihrer Ergebnisse schwierig.

27

Der Hof untersuchte auch, ob für die 24 besuchten Gebiete Bewirtschaftungspläne erstellt und umgesetzt worden waren. Er stellte fest, dass Bewirtschaftungspläne für nur zwölf der Gebiete bestanden und dass ihre Umsetzung bei drei dieser Gebiete noch nicht angelaufen und bei vier weiteren nur teilweise erfolgt war (siehe Tabelle 3 im Anhang).

Projekte mit Auswirkungen auf Natura-2000-Gebiete wurden von den besuchten Mitgliedstaaten nicht angemessen bewertet

28

Gemäß Artikel 6 Absatz 3 der Habitat-Richtlinie erfordern Projekte, die zu erheblichen Beeinträchtigungen in einem Natura-2000-Gebiet führen könnten, eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen (siehe Ziffer 10). Der Hof überprüfte die in den Mitgliedstaaten zur Durchführung dieser Prüfungen bestehenden Systeme und untersuchte 47 Projekte, die solchen Prüfungen unterzogen werden mussten. Zwei dieser Projekte durften nach der Verträglichkeitsprüfung nicht durchgeführt werden.

Foto 4 – Einer Verträglichkeitsprüfung unterzogenes Gebiet

Quelle: Europäischer Rechnungshof, urbanes Küstengebiet, für das Verträglichkeitsprüfungen durchgeführt wurden, Gebiet 5, Spanien.

29

Alle besuchten Mitgliedstaaten hatten Systeme zur Durchführung dieser Verträglichkeitsprüfungen für Projekte eingerichtet, die Natura-2000-Gebiete beeinträchtigen könnten. Der Hof stellte jedoch fest, dass die Verträglichkeitsprüfungen in 34 der 47 Fälle nicht kohärent und vollständig durchgeführt worden waren und dass in weiteren sechs Fällen für eine Schlussfolgerung zu diesen Prüfungen zu wenige Unterlagen bereitgestellt wurden (siehe Tabelle 4 im Anhang). Die häufigsten Mängel bestanden darin, dass die Prüfungen nicht für alle Arten und Lebensräume eine Untersuchung der Auswirkungen einschlossen, dass sie nicht ausreichend dokumentiert oder nicht von angemessen qualifiziertem Personal durchgeführt wurden (siehe Kasten 6 für ein Beispiel).

Kasten 6

Beispiel für mangelhafte Prüfungsverfahren

In Rumänien wurde im Rahmen eines Projekts ein Getreidespeicher gebaut. Die Genehmigung wurde vorbehaltlich bestimmter Bedingungen erteilt, zu denen die Umsetzung von Maßnahmen zur Schadensbegrenzung gehörte. Diese Bedingungen standen jedoch nicht mit den Erhaltungsmaßnahmen im Einklang, denen zufolge selbst kleine Bauvorhaben und geringfügiger Maschinenlärm verboten waren.

30

Ein zentraler Aspekt im Rahmen der „Verträglichkeitsprüfung“ ist die Berücksichtigung der „kumulativen Wirkungen“⁴⁰ anderer Projekte. Für seine Stichprobe von 47 Fällen gelangte der Hof zu der Einschätzung, dass die Mitgliedstaaten die kumulativen Wirkungen in 32 Fällen unzulänglich geprüft hatten und die Verträglichkeitsprüfungen für benachbarte Projekte nicht in ausreichendem Maße verfolgten. Bei einigen Prüfungen wurde nicht auf etwaige kumulative Wirkungen geachtet und einige Prüfungen waren nicht gründlich genug. Demzufolge bestand die Gefahr, dass potenzielle Beeinträchtigungen von Natura 2000 unbemerkt blieben (siehe Kasten 7).

Kasten 7

Kumulative Wirkungen, die bei der Genehmigung von Projekten nicht berücksichtigt wurden

In Deutschland betraf eine der vom Hof untersuchten Verträglichkeitsprüfungen den Bau einer Ferienanlage. Das Projekt wurde trotz der Bedenken der lokalen Umweltbehörden genehmigt, die auf die potenziellen Auswirkungen auf das Gebiet, vor allem aufgrund der kombinierten Wirkungen einer neuen Seebrücke und der dadurch bedingten Zunahme der Urlauberzahlen, hingewiesen hatten.

In Rumänien bezog sich eine der vom Hof untersuchten Verträglichkeitsprüfungen auf die Anlage eines Steinbruchs. Das Projekt wurde von der lokalen Umweltbehörde genehmigt, obwohl ebendiese Behörde zuvor entschieden hatte, dass als Voraussetzung für die Bewilligung eines solchen Projekts gilt, dass je 20 km Flussbett höchstens zwei Steinbrüche vorhanden sein dürfen. Der Hof stellte fest, dass in dem Gebiet innerhalb eines Flussbettabschnitts von ungefähr 12 bis 15 km bereits bis zu fünf solcher Projekte bestanden.

31

Der Hof fand jedoch auch Beispiele für vorbildliche Vorgehensweisen der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit den kumulativen Wirkungen von Projekten in Natura-2000-Gebieten, wie in Kasten 8 ausgeführt wird.

Kasten 8

In Bayern wurde eine Datenbank zur Bewertung der kumulativen Wirkungen eingerichtet

Alle Verträglichkeitsprüfungen zu einem Natura-2000-Gebiet wurden in einer zentralen Datenbank erfasst, die von den öffentlichen Behörden genutzt werden konnte. Diese Datenbank erleichterte die Ermittlung von Projekten mit potenziellen kumulativen Wirkungen. Die gebietsbezogenen Informationen konnten aus der Datenbank abgerufen und auf Anfrage privaten Einrichtungen wie Ingenieur- oder Architekturbüros zur Verfügung gestellt werden.

32

Maßnahmen zur Schadensbegrenzung werden in ein Projekt in der Regel aufgenommen, um seine nachteiligen Umweltauswirkungen zu begrenzen. Sie können von den zuständigen Behörden auch als Voraussetzung für die Projektgenehmigung vorgeschrieben werden. In beiden Fällen stellen sie ein wichtiges Element im Hinblick auf die Genehmigung eines Projekts dar, weshalb ihre tatsächliche Umsetzung überwacht werden sollte. Von den fünf besuchten Mitgliedstaaten haben Polen und Rumänien die Durchführung von Schadensbegrenzungsmaßnahmen im Zusammenhang mit den Umweltauswirkungen der Projekte auf Natura-2000-Gebiete nicht überprüft. Ohne diese Überprüfungen bestand keine Sicherheit dahin gehend, dass diese Maßnahmen tatsächlich durchgeführt worden waren. Beispielsweise stellte der Hof beim Vor-Ort-Besuch eines Gebiets in Polen fest, dass eine von den Umweltbehörden verlangte Maßnahme zur Schadensbegrenzung – die Anpflanzung von Bäumen – nicht umgesetzt worden war.

33

Ausgleichsmaßnahmen sind immer dann erforderlich, wenn ein Projekt im öffentlichen Interesse trotz seiner nachteiligen Auswirkungen auf ein Natura-2000-Gebiet und in Ermangelung einer Alternative weitergeführt werden muss (siehe Ziffer 11). In solchen Fällen muss der betroffene Mitgliedstaat die Kommission informieren. Bei keinem der in den besuchten Mitgliedstaaten überprüften Projekte wurden Ausgleichsmaßnahmen ergriffen. Bei der Zahl der Ausgleichsmaßnahmen, die die Mitgliedstaaten der Kommission zwischen 2007 und dem Prüfungszeitpunkt meldeten, bestanden erhebliche Unterschiede. Zu den Tausenden bestehenden Natura-2000-Gebieten (siehe Tabelle 1 im Anhang) meldete Frankreich drei, Deutschland 63, Polen acht, Rumänien drei und Spanien elf Ausgleichsmaßnahmen. Dies zeigte, dass die geprüften Mitgliedstaaten in der Frage, wie Ausgleichsmaßnahmen in der Praxis anzuwenden sind, unterschiedliche Ansätze verfolgen könnten.

34

Die Mitgliedstaaten müssen die Kommission vorab auch über alle Großprojekte unterrichten, die aus den Strukturfonds gefördert werden (siehe Ziffer 12). Die Überprüfung von zwölf Großprojekten ergab, dass die Kommission alle Projektvorschläge mit Auswirkungen auf Natura-2000-Gebiete überprüft und in vielen Fällen um Erläuterungen zu Umweltaspekten ersucht hatte⁴¹.

Die Kommission hat die Umsetzung von Natura 2000 aktiv überwacht

35

Zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der ordnungsgemäßen Umsetzung von Natura 2000 erarbeitete die Kommission sachdienliche und ausführliche Leitlinien⁴² zu zentralen Aspekten der Naturschutzrichtlinien und für einzelne Sektoren⁴³. Im Zuge seiner Prüfbesuche stellte der Hof fest, dass die Orientierungshilfen der Kommission von den Mitgliedstaaten bei der Bewirtschaftung der Gebiete nicht umfassend genutzt wurden. In der Umfrage des Hofes gaben die meisten Mitgliedstaaten⁴⁴ bezüglich der Leitlinien der Kommission jedoch an, dass sie zusätzliche Orientierungshilfen begrüßen würden.

36

Im Jahr 2012 leitete die Europäische Kommission den biogeografischen Prozess für Natura 2000 ein, einen Mechanismus für Zusammenarbeit und Networking mit Workshops und Aktivitäten zur Verbesserung der Kohärenz bei der Verwaltung des Natura-2000-Netzes. Die Seminare und zugehörigen Begleitunterlagen wurden meist in englischer Sprache angeboten. Dies erwies sich als Hindernis für die Teilnahme einiger Mitgliedstaaten und verlangsamte (vor allem auf Gebietsebene) die Verbreitung und Nutzung der Ergebnisse.

37

Die Umsetzung der Naturschutzrichtlinien ist geprägt von einer großen Anzahl an Beschwerden. Im Jahr 2009 richtete die Kommission ein Zentralregister zur Erfassung aller Beschwerden und Anfragen von EU-Bürgern und -Organisationen ein. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes hatte die Kommission seit Inkrafttreten der Richtlinien im Jahr 1981 mehr als 4 000 potenzielle Verstöße gegen das Unionsrecht im Bereich Naturschutz registriert. Die meisten dieser Fälle (79 %) wurden ohne weitere Verfahrensschritte abgeschlossen. In den anderen Fällen musste die Kommission die Sache weiterverfolgen und den Beschwerdeführer und/oder den Mitgliedstaat um zusätzliche Auskünfte ersuchen.

38

Die Kommission kann ein Vertragsverletzungsverfahren gegen einen Mitgliedstaat einleiten, wenn dieser die Naturschutzrichtlinien nicht anwendet (siehe Ziffer 7). Verschiedenen Quellen der Kommission zufolge⁴⁵ entfällt auf die Naturschutzrichtlinien seit 1981 mit etwa 30 % der höchste Anteil der Fälle im Umweltbereich.

39

Das Projekt „EU-Pilot“ wurde 2008 als Vorstufe des Vertragsverletzungsverfahrens eingeführt. Es umfasst einen informellen, bilateralen Dialog zwischen der Kommission und den mitgliedstaatlichen Behörden zu Fragen der korrekten Umsetzung oder Anwendung des EU-Rechts. Die Kommission führt ein EU-Pilotverfahren durch, wenn sie von den Mitgliedstaaten Erläuterungen zur faktischen Rechtslage in Bezug auf diese Fragen benötigt. Seit 2008 wurden im Zusammenhang mit den Naturschutzrichtlinien 554 EU-Pilotverfahren eingeleitet, von denen 78 (14 %) zu förmlichen Vertragsverletzungsverfahren führten. Die Einführung von EU-Pilot führte seit 2008 zu Effizienzgewinnen und zu einem Rückgang der Vertragsverletzungsverfahren, die nur noch in den Fällen eingeleitet wurden, in denen in diesem Dialog mit dem betroffenen Mitgliedstaat keine Lösung gefunden werden konnte (siehe Abbildung 3).

Abbildung 3

Anzahl der pro Jahr in Verbindung mit den Naturschutzrichtlinien eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren im Vergleich zur Anzahl der an den Gerichtshof verwiesenen Vertragsverletzungsverfahren

Quelle: Analyse des Europäischen Rechnungshofs auf der Grundlage von Daten der Europäischen Kommission.

Die Bereitstellung von EU-Mitteln zur Unterstützung der Verwaltung des Natura-2000-Netzes war nicht zufriedenstellend

40

Die Finanzierung von Natura 2000 erfolgt über EU-Fonds, bei denen der Naturschutz nur eines von vielen Zielen ist. Die Mitgliedstaaten erstellen prioritäre Aktionsrahmen (PAF), mit denen der Bedarf des Natura-2000-Netzes bestimmt und dafür gesorgt wird, dass dieser durch eine angemessene EU-Förderung erfüllt wird (siehe Ziffern 13-15). Dieser Bedarf muss dann in den Programmplanungsdokumenten berücksichtigt werden, die von den Mitgliedstaaten für jedes der verschiedenen EU-Finanzierungsinstrumente für die sieben Jahre des Programmplanungszeitraums vorgeschlagen werden. Die speziellen Erfordernisse der Natura-2000-Gebiete sollten auch in den konkret geförderten Maßnahmen und Projekten zum Ausdruck kommen.

Die prioritären Aktionsrahmen lieferten ein unzuverlässiges Bild der Kosten des Natura-2000-Netzes

Keine zuverlässige Schätzung der EU-Mittel, die im Programmplanungszeitraum 2007-2013 für Natura 2000 verwendet wurden

41

Während zu einigen spezifischen Maßnahmen Informationen verfügbar waren, gab es für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 keine zuverlässigen und vergleichbaren konsolidierten Schätzungen der für die Umsetzung von Natura 2000 verwendeten Finanzmittel: Anhand der Berichterstattung über die Durchführung der verschiedenen EU-Programme war die Kommission nicht in der Lage, die Höhe der für Natura 2000 bestimmten EU-Mittel zu überwachen. Auch aus den PAF waren diese Informationen nicht ersichtlich. Bei den von den Mitgliedstaaten bereitgestellten Daten bestanden erhebliche Einschränkungen. In der Begleitstudie zur „Eignungsprüfung“ werden ähnliche Probleme aufgezeigt (siehe Ziffer 5).

42

Abgesehen vom Finanzierungsinstrument LIFE waren im Programmplanungszeitraum 2007-2013 im Rahmen des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) Maßnahmen speziell für Natura 2000 vorgesehen (Maßnahme 213: Zahlungen im Rahmen von Natura 2000 und Maßnahme 224: Forstliche Förderung – Zahlungen im Rahmen von Natura 2000), und zusätzlich konnten weitere Maßnahmen dem Natura-2000-Netz zugutekommen. Die Maßnahmen 213 und 224 wurden allerdings nur begrenzt in Anspruch genommen. In den fünf besuchten Mitgliedstaaten hatten nur die deutschen Bundesländer Schleswig-Holstein und Bayern sowie die spanische autonome Gemeinschaft Asturien davon Gebrauch gemacht.

43

Mit den EU-Mitteln werden auch Umweltschutzmaßnahmen unterstützt, die nicht speziell auf Natura-2000-Gebiete ausgerichtet sind. Diese Mittel bilden jedoch eine wichtige Finanzierungsquelle für das Netz. Aufgrund von Unzulänglichkeiten in der Art und Weise, wie die tatsächlichen Ausgaben verbucht werden, war es häufig schwierig, die Unterstützung für Natura 2000 von den Mitteln für andere Umweltschutzmaßnahmen abzugrenzen.

44

Die Umfrage des Hofes bestätigte zudem das Fehlen kohärenter, vergleichbarer Informationen über die im Programmplanungszeitraum 2007-2013 für Natura 2000 bestimmten öffentlichen Ausgaben (einschließlich EU-Mitteln). Mit Ausnahme von Schweden führten alle Mitgliedstaaten in der Umfrage des Hofes öffentliche Ausgaben für Natura 2000 an. Es wurden für jedes Jahr EU-Ausgaben angegeben, und zwar zwischen 400 Million Euro (2007) und 2 Milliarden Euro (2013). Nicht alle Mitgliedstaaten konnten Angaben zu allen Fonds machen (siehe Tabelle 1). Über 90 % der in der Umfrage angegebenen Ausgaben wurden im Rahmen von EFRE, ELER und LIFE getätigt.

Die Bewertung des Finanzierungsbedarfs für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 war ungenau und unvollständig

45

Neben einer Analyse der Erfahrungen der Mitgliedstaaten mit der Verwendung von EU-Mitteln im Programmplanungszeitraum 2007-2013 enthielten die PAF auch Schätzungen zum künftigen Finanzierungsbedarf, insbesondere mit Blick auf den Programmplanungszeitraum 2014-2020. Der Hof stellte zwischen den PAF der Mitgliedstaaten erhebliche Unterschiede bei der Qualität dieser Schätzungen fest. Drei Mitgliedstaaten legten ihren jeweiligen PAF nicht vor⁴⁶, und sechs Mitgliedstaaten⁴⁷ gaben (weder in ihrem PAF noch in ihrer Antwort auf die Umfrage) Schätzungen zu ihrem Finanzierungsbedarf an. In den besuchten Mitgliedstaaten waren die in den PAF enthaltenen Schätzungen des Finanzierungsbedarfs unvollständig oder ungenau (siehe Kasten 9). Die Kommission unterzog die PAF nur einer begrenzten Bewertung und führte mit den besuchten Mitgliedstaaten – mit Ausnahme von Spanien – kein förmliches Follow-up dieser Bewertungen durch.

Kasten 9

Beispiel für eine unvollständige Kostenschätzung auf nationaler Ebene in Polen

In Polen stützten sich die Kostenschätzungen im PAF auf die Beträge der nationalen und EU-Fördermittel, die im Programmplanungszeitraum 2007-2013 für den Schutz der biologischen Vielfalt verwendet worden waren. Sie bezogen sich nur auf die Gebiete, für die Bewirtschaftungspläne vorhanden waren. Zum Zeitpunkt der Prüfung lagen solche Pläne für nur 44 % der Gebiete vor. Da die mit EU-Mitteln kofinanzierten Erhaltungsmaßnahmen im Programmplanungszeitraum 2014-2020 auf einer viel größeren Fläche umgesetzt werden sollen, wurden die im PAF angegebenen Kosten zu niedrig angesetzt, und es besteht eine potenzielle Finanzierungslücke.

Tabelle 1

In der Umfrage des Hofes für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 angegebene Informationen

Mitgliedstaat/Fonds | ELER | EFRE | EFF² | LIFE | ESF³ | Kohäsion | RP7⁴ | Nationale Mittel | Sonstige
Belgien | X | X | X | X |  |  |  | X |
Bulgarien | X | X |  |  |  |  |  |  |
Tschechische Republik | X | X |  | X |  |  |  | X | X
Dänemark | X |  | X | X |  |  |  | X |
Deutschland | X | X | X | X |  |  |  |  |
Estland | X | X | X | X | X | X |  | X |
Irland | X | X |  |  |  |  |  |  |
Griechenland |  | X |  | X |  | X |  | X |
Spanien | X | X | X | X | X | X |  | X |
Frankreich | X | X | X | X |  |  |  |  |
Kroatien |  |  |  |  |  |  |  | X | X
Italien | X | X | X | X |  | X |  | X | X
Zypern |  |  |  | X |  |  |  | X |
Lettland | X | X |  | X | X | X |  | X | X
Litauen | X | X | X | X | X |  |  | X | X
Luxemburg | X |  |  | X |  |  |  | X |
Ungarn | X | X |  | X | X |  |  |  |
Malta | X | X |  | X |  | X |  | X | X
Niederlande | X | X |  | X |  |  | X | X | X
Österreich | X | X |  | X |  |  |  | X |
Polen | X | X | X | X |  |  | X |  | X
Portugal | X | X |  | X |  |  | X | X |
Rumänien | X | X |  | X |  |  |  |  |
Slowenien | X | X |  |  |  |  |  |  | X
Slowakei | X | X |  | X |  |  |  |  | X
Finnland |  | X |  | X |  |  | X |  |
Schweden¹ | X |  |  |  |  |  |  |  |
Vereinigtes Königreich | X |  |  | X |  |  |  |  |
Insgesamt | 24 | 22 | 9 | 23 | 5 | 6 | 4 | 16 | 10

1 Schweden gab zwar an, dass Natura 2000 aus dem ELER finanziert wird, konnte jedoch keine Zahlen nennen.

2 Der Europäische Fischereifonds.

3 Der Europäische Sozialfonds.

4 Das Siebte Rahmenprogramm für Forschung und Technologische Entwicklung.

Hinweis: Ein leeres Feld bedeutet, dass der Mitgliedstaat für den entsprechenden Fonds keine Zahlen angegeben hat.

Quelle: Analyse des Europäischen Rechnungshofs.

46

In seiner Umfrage bat der Hof die Mitgliedstaaten um Auskünfte zu etwaigen Lücken zwischen ihrem veranschlagten Finanzierungsbedarf für Natura 2000 und den verfügbaren Mitteln. In ihren Antworten gaben 17 Mitgliedstaaten⁴⁸ an, dass eine solche Finanzierungslücke besteht, wobei nur drei Mitgliedstaaten⁴⁹ den tatsächlichen Umfang dieser Lücke bezifferten.

47

Gleichermaßen wurden die Kosten für die Verwaltung des Natura-2000-Netzes auf lokaler Ebene (Gebiet, Behörde) häufig ungenau geschätzt und schlossen nicht alle Tätigkeiten ein (beispielsweise Kosten für die Einrichtung von Gebieten, die Bewirtschaftungsplanung, das Lebensraummanagement und Investitionen). Lediglich Polen erstellte ausführliche Kostenschätzungen zur Umsetzung der in den Bewirtschaftungsplänen vorgesehenen Maßnahmen. In den vier anderen geprüften Mitgliedstaaten enthielten die Unterlagen zur Gebietsbewirtschaftung keine hinreichend genauen oder sachdienlichen Angaben zu den für die Umsetzung der Erhaltungsmaßnahmen erforderlichen Ressourcen. Außerdem wurden potenzielle Finanzierungsquellen in diesen vier Mitgliedstaaten in der Regel nicht konkret benannt. Diese Mängel könnten zu einer ineffizienten Bewirtschaftungsplanung und einer unzulänglichen Programmierung der verfügbaren Mittel führen.

In den Programmplanungsdokumenten der verschiedenen EU-Fonds für 2014-2020 wurde der in den prioritären Aktionsrahmen ermittelte Bedarf nicht vollständig berücksichtigt

48

Die Mitgliedstaaten sollten ihre PAF im Jahr 2012 übermitteln, damit diese mit ausreichendem Vorlauf vor der Einreichung der operationellen Programme und der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 vorliegen würden (siehe Ziffer 15). Finanzierungsverpflichtungen wurden daher im Zuge der Annahme der einschlägigen EU-Finanzierungsprogramme eingegangen.

49

Natura 2000 war nur eines der vielen Ziele dieser Programme. Da innerhalb der verschiedenen Programme in der Regel keine Mittel speziell für Natura 2000 vorgesehen wurden, kann die Kommission nicht ohne Weiteres beurteilen, ob die in den PAF für die Verwaltung des Netzes veranschlagten Kosten mit den Zuweisungen, die die Mitgliedstaaten in den Programmplanungsdokumenten für den Zeitraum 2014-2020 vorgeschlagen haben, vollständig berücksichtigt wurden. Auch enthalten Maßnahmen zum Schutz der Umwelt oder der biologischen Vielfalt nicht immer Angaben dazu, in welchem Umfang sie sich auf Natura-2000-Gebiete beziehen (siehe Ziffer 43).

50

Im EFRE-Programmplanungszeitraum 2014-2020 ist eine neue Kategorie (086) ausschließlich für Natura 2000 vorgesehen, und eine Kategorie für Biodiversität (085) wird fortgeführt, in deren Rahmen Natura 2000 ebenfalls finanziert werden kann. Fünf Mitgliedstaaten⁵⁰ wollen Kategorie 086 nicht in Anspruch nehmen, und alle Mitgliedstaaten bis auf einen planen, von Kategorie 085 Gebrauch zu machen. Im Sinne der geforderten „thematischen Konzentration“ müssen 80 % bzw. 50 % der EFRE-Mittel für stärker bzw. für weniger entwickelte Regionen mit Maßnahmen in den Bereichen Forschung und Innovation, KMU⁵¹, Wettbewerbsfähigkeit, CO₂-arme Wirtschaft und Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) in Verbindung stehen. Biodiversität war in der thematischen Konzentration nicht als Politikbereich vorgesehen.

51

In den Mitgliedstaaten, in denen operationelle Programme (OP) und Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums (RDP) je Region erstellt wurden⁵², der PAF jedoch auf nationaler Ebene erarbeitet worden war, konnte nicht beurteilt werden, ob die Ziele und die geplante Verwendung der Mittel mit dem PAF übereinstimmten. Auch die Art und Weise der Umsetzung unterschied sich zwischen den Regionen, was einen Überblick in Sachen Kohärenz und Vereinbarkeit erschwerte.

52

Bei der Genehmigung der OP und der RDP arbeiten verschiedene Generaldirektionen der Kommission⁵³ zusammen. Die Generaldirektion (GD) Umwelt überprüft die Kohärenz dieser Dokumente mit den umweltpolitischen Strategien, Prioritäten und Zielen der EU (einschließlich Natura 2000) und richtet Stellungnahmen an andere Generaldirektionen und an Mitgliedstaaten.

53

Die GD Umwelt verfolgte bei der Analyse der Programmplanungsdokumente für OP und RDP keinen strukturierten Ansatz, um die Konsultationen mit den anderen Generaldirektionen der Kommission zu erleichtern. Der Hof stellte deshalb starke Schwankungen bei Umfang und Qualität der Analysen fest, die die Kommission zu den Entwürfen der Programmplanungsunterlagen der Mitgliedstaaten im Hinblick auf ihre Kohärenz mit den PAF und ihre Maßnahmen zur Unterstützung von Natura 2000 durchführte.

54

Außerdem ergab die Prüfung des Hofes, dass die genehmigten Programmplanungsdokumente nicht zwangsläufig den Bedarf widerspiegelten, der für Natura 2000 in den PAF ermittelt und von der GD Umwelt im Zuge ihrer Konsultationen mit anderen Kommissionsdienststellen signalisiert worden war⁵⁴. Insgesamt wird der Nutzen der PAF für die Sicherstellung der Kohärenz der EU-Förderung für Natura 2000 dadurch eingeschränkt, dass die in den PAF enthaltenen Informationen unvollständig oder ungenau sind und zudem nicht ausreichend in die Programmplanungsdokumente für den Finanzierungszeitraum 2014-2020⁵⁵ einbezogen wurden.

Die EU-Finanzierungsregelungen waren nicht ausreichend auf die Ziele der Natura-2000-Gebiete zugeschnitten

55

Aufgrund der begrenzten Einbeziehung von Natura 2000 in die EU-Finanzierungsregelungen besteht die Gefahr, dass die verfügbaren Mittel nicht in ausreichendem Maße an die Erfordernisse der Gebiete angepasst sind. Der Hof bewertete, ob die am häufigsten für das Netz verwendeten Finanzierungsregelungen in einem zur Erreichung der Erhaltungsziele ausreichenden Maße angepasst und aufeinander abgestimmt waren.

56

Die Umfrageergebnisse zeigten, dass mehr als 90 % der EU-Finanzmittel für Natura 2000 aus dem ELER, dem EFRE und dem Finanzierungsinstrument LIFE stammten (siehe Ziffer 44). Die Mitgliedstaaten gaben zudem an, dass das laufende Lebensraummanagement und die laufende Gebietsüberwachung die wichtigste mit diesen Mitteln finanzierte Bewirtschaftungstätigkeit darstellte (siehe Abbildung 4).

Abbildung 4

Überblick über die Ausgaben der EU und der Mitgliedstaaten für Gebietsbewirtschaftungsmaßnahmen auf der Grundlage der Umfrageergebnisse

Quelle: Analyse des Europäischen Rechnungshofs.

57

Die wichtigste ELER-Maßnahme zur Finanzierung des Lebensraummanagements in Natura-2000-Gebieten war die Agrarumweltmaßnahme (Maßnahme 214), auf die mehr als 50 % der Fondsmittel entfielen. Die speziellen Zahlungen für Natura 2000 (Maßnahmen 213 und 224) machten hingegen nur 7 % der angegebenen Fondsmittel aus.

58

Die Ausgestaltung der Finanzierungsregelungen für die Entwicklung des ländlichen Raums trug den spezifischen Merkmalen der Gebiete und ihren Erhaltungszielen nicht immer Rechnung, da die meisten Regelungen lediglich einige der betroffenen Arten und Lebensräume abdeckten (siehe Kasten 10). Auf das Problem der mangelnden Kohärenz zwischen den Finanzierungsregelungen für die Entwicklung des ländlichen Raums und Umweltaspekten hat der Hof bereits in mehreren Sonderberichten zur Wasserpolitik hingewiesen⁵⁶.

Kasten 10

Beispiele für die Nichtberücksichtigung spezifischer Merkmale von Natura-2000-Gebieten bei der Finanzierungsregelung für den ELER

In Polen bezogen sich die Bedingungen für Agrarumweltzahlungen nicht auf alle in einem Gebiet vorhandenen Arten oder die spezifischen Merkmale dieses Gebiets. Ein Naturschutzgebiet in der alpinen biogeografischen Region wurde in das Natura-2000-Netz aufgenommen, weil in ihm Dutzende von Vogelarten, darunter das Birkhuhn (Tetrao tetrix) und der Wachtelkönig (Crex crex), angesiedelt waren. Die spezifischen Anforderungen der Agrarumweltmaßnahme bezogen sich aber nur auf den Wachtelkönig. Dass die für den Wachtelkönig geltenden Anforderungen, wie etwa Zeiträume für die Mahd, mit den Anforderungen für das Birkhuhn nicht kompatibel sind, blieb bei den Agrarumweltanforderungen unberücksichtigt.

In demselben Gebiet waren die als landwirtschaftliche Fläche genutzten privaten Grundstücksparzellen in der Regel sehr klein, schmal und lang – häufig waren sie nur einige Meter breit. Die etwa 38 000 Parzellen in diesem Gebiet hatten eine durchschnittliche Fläche von je 0,22 ha. Die betroffenen Landwirte konnten Agrarumweltzahlungen erhalten, wenn die Gesamtfläche ihrer landwirtschaftlichen Betriebe mindestens 1 ha betrug. Da die Mehrzahl der Betriebe in dieser Region jedoch kleiner als 1 ha war, kamen die meisten Parzellen in dem Schutzgebiet für eine Agrarumweltförderung nicht in Betracht.

In Rumänien waren Agrarumweltmaßnahmen auf einige der in einem besuchten Gebiet vorhandenen Arten ausgerichtet, darunter der Schwarzstirnwürger (Lanius minor) und der Rotfußfalke (Falco vespertinus). Bei den Anforderungen für diese Maßnahmen blieben die im Bewirtschaftungsplan festgelegten relevanten Erhaltungsmaßnahmen (z. B. Begrenzung der Ausdehnung von landwirtschaftlichen Kulturen und der Beweidung auf bestimmte Zeiträume) unberücksichtigt. Die Wirksamkeit der Maßnahme wurde auch dadurch beeinträchtigt, dass diese Agrarumweltanforderungen für nur 11,2 % der landwirtschaftlich genutzten Flächen in dem Gebiet galten.

59

Der Hof ermittelte Fälle, in denen die im Rahmen des ELER oder des EFF geleisteten Ausgleichszahlungen nicht hoch genug waren, um die finanziellen Verluste aufgrund der Einhaltung von Natura-2000-Anforderungen vollständig zu kompensieren. Somit bestand kein Anreiz für die Teilnahme an den Programmen. Beispielsweise konnten Betreiber von Aquakulturen in Polen EFF-Zahlungen beantragen, wenn sich ihre Teiche in Natura-2000-Gebieten befanden. Die durch den Schutz der Vögel an den Teichen verursachten finanziellen Verluste waren jedoch höher als die Ausgleichszahlungen⁵⁷. In Rumänien wurden ähnliche Ausgleichszahlungen lediglich zwei Jahre lang geleistet.

60

Der Hof fand auch positive Beispiele für die zielgerichtete Verwendung von Mitteln für Erhaltungsmaßnahmen (siehe Kasten 11).

61

Insgesamt stellte der Hof fest, dass LIFE-Projekte den größten Anreiz für biodiversitätsfreundliche Verfahren boten. Da die Förderung jedoch an die Laufzeit der Projekte geknüpft ist, hängt deren Nachhaltigkeit häufig von der Verfügbarkeit einer dauerhafteren Finanzierungsquelle ab⁵⁸. Im Allgemeinen sollen der EFRE und das Finanzierungsinstrument LIFE einander ergänzen. Allerdings ermittelte der Hof auch Koordinierungsprobleme zwischen LIFE- und EFRE-Maßnahmen, da sich beide Instrumente auf ähnliche Arten von Aktionen zur Ausgestaltung von Bewirtschaftungsplänen oder bestimmten Erhaltungsmaßnahmen beziehen können. So wurde beispielsweise durch ein LIFE-Projekt in einem der besuchten Natura-2000-Gebiete eine neue Studie zum Schutz des Braunbären (Ursus arctos) in Rumänien finanziert, obwohl ähnliche Studien bereits zuvor im Rahmen anderer LIFE- und EFRE-Projekte gefördert worden waren.

Kasten 11

Beispiele für EFRE- und LIFE-Projekte mit Ausrichtung auf Erhaltungsmaßnahmen

In Rumänien und Polen waren die die Umwelt betreffenden sektoralen operationellen Programme des EFRE⁵⁹ speziell auf die Verwaltung des Natura-2000-Netzes ausgerichtet, indem die Ausarbeitung von Gebietsbewirtschaftungsplänen finanziert wurde.

LIFE-Projekte wurden insbesondere auch in Spanien genutzt, wo der Schutz einer seltenen Vogelart, des Auerhuhns (Tetrao urogallus), gefördert sowie ein Forschungsprogramm zur Bestimmung möglicher maritimer Natura-2000-Gebiete finanziert wurde.

62

Ergebnisorientierte Maßnahmen können wirksamer sein. Sie erfordern jedoch eine sorgfältige Vorbereitung, insbesondere hinsichtlich des Erwerbs von Umweltwissen und des Aufbaus von Verwaltungskapazitäten⁶⁰ sowie der Festlegung geeigneter Überwachungsindikatoren, mit denen eine Kontrolle dieser Maßnahmen zu vertretbaren Kosten gewährleistet werden kann. Während neun Mitgliedstaaten⁶¹ (darunter Deutschland) dafür EU-Mittel einsetzten, finanzierten die beiden besuchten deutschen Bundesländer solche Maßnahmen aus eigenen Mitteln (siehe Kasten 12).

Kasten 12

Ein ergebnisorientiertes Programm in Deutschland

In Schleswig-Holstein wurde das „Wiesenbrüterprogramm“, bei dem Ausgleichszahlungen nur dann geleistet wurden, wenn Vögel auf der betroffenen Parzelle gesichtet und Schutzmaßnahmen ergriffen worden waren, ausschließlich aus nationalen und regionalen Ressourcen gefördert. Diese Art von Maßnahmen wurde nicht mit EU-Mitteln gefördert, weil nach Auffassung der regionalen Behörden eine angemessene Kontrolle mit einem vertretbaren Kostenaufwand nicht zu gewährleisten war.

Die Überwachungs- und Berichterstattungssysteme waren für die Bereitstellung umfassender Informationen zur Wirksamkeit des Natura-2000-Netzes ungeeignet

63

Der Zweck der Überwachungs- und Berichterstattungssysteme besteht darin, die Kommission und die Mitgliedstaaten über die Fortschritte des Natura-2000-Netzes auf dem Laufenden zu halten und die Rahmenbedingungen für geeignete Bewirtschaftungsmaßnahmen zu schaffen. Mehrere Überwachungs- und Berichterstattungsmaßnahmen sind für die Umsetzung von Natura 2000 relevant. Bezüglich der EU-Mittel sollte die Überwachung auf Programmebene Aufschluss über die Umsetzung eines Programms und seiner Prioritätsachsen geben: Leistungsindikatoren sollten zuverlässige und aktuelle Informationen dazu liefern, ob mit den Maßnahmen zur Unterstützung des Natura-2000-Netzes die erwarteten Outputs, Ergebnisse und Auswirkungen erzielt werden. Auf Gebietsebene sollte eine Überwachung der Erhaltungsmaßnahmen stattfinden, damit ihre Wirksamkeit und Ergebnisse beurteilt werden kann. Diese Leistungsdaten können zudem zur Aktualisierung der einschlägigen Standarddatenbögen für das Gebiet (siehe Ziffer 8) führen, in denen die Hauptmerkmale des Gebiets (mit Angaben zu den geschützten Lebensräumen und Arten) beschrieben sind. Schließlich sollten die Mitgliedstaaten den Erhaltungszustand der geschützten Lebensräume und Arten überwachen und melden. Die entsprechenden Angaben werden dann im Bericht über den Zustand der Natur zusammengefasst, der Aufschluss über den Stand und die Trends auf EU-Ebene gibt.

Für das Natura-2000-Netz bestand kein spezifisches System von Leistungsindikatoren

64

Indikatoren⁶² für die verschiedenen EU-Fonds werden in den fondsspezifischen Verordnungen und Programmplanungsdokumenten festgelegt, um die Erreichung ihrer Ziele zu messen. Die Vielzahl an möglichen EU-Finanzierungsquellen für Natura 2000 (ELER, EFRE, EFF, Europäischer Sozialfonds (ESF), Kohäsionsfonds (KF) und LIFE) erschwerte eine Kontrolle dahin gehend, inwieweit diese Fonds im Programmplanungszeitraum 2007-2013 speziell für das Natura-2000-Netz verwendet wurden. Bei den verschiedenen Fonds waren keine gemeinsamen Indikatoren eigens für Natura 2000 vorgesehen, die einen konsolidierten Überblick über die Auswirkungen der EU-Unterstützung hätten vermitteln können. Indikatoren zur biologischen Vielfalt waren aber vorhanden, die eine gewisse Relevanz für das Natura-2000-Netz haben (siehe Kasten 13).

Kasten 13

Beispiel für einen Biodiversitätsindikator ohne speziellen Bezug zu Natura 2000

Ein ELER-Ergebnisindikator für Natura-2000-Zahlungen und die Agrarumweltmaßnahme lautete „Fläche im Rahmen erfolgreicher Landbewirtschaftungsmaßnahmen, die zu Biodiversität, Wasserqualität, Abschwächung des Klimawandels, Bodenqualität, Vermeidung von Marginalisierung und Landnutzungsaufgabe beitragen“. Mit dem Indikator wurde die Gesamtfläche von Land- und Waldgebieten (in Hektar) gemessen. Er lieferte keine spezifischen Informationen zu den Ergebnissen, die mit den Maßnahmen ausschließlich in Natura-2000-Gebieten erreicht wurden.

65

Alle Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums enthielten Natura-2000-Indikatoren, die meist auf Inputs und Outputs und selten auf Ergebnisse ausgerichtet waren. Die Indikatoren lieferten zwar nützliche Informationen, gaben jedoch keinen Aufschluss über den Erfolg von EU-geförderten Maßnahmen im Hinblick auf die Förderung der biologischen Vielfalt in Natura-2000-Gebieten (siehe Kasten 14).

Kasten 14

Beispiele für nicht ergebnisorientierte Indikatoren in Polen

Das Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums im Rahmen des ELER für den Zeitraum 2007-2013 unterstützte Natura 2000 über die Agrarumweltmaßnahme „Schutz gefährdeter Vogelarten und natürlicher Lebensräume in Natura-2000-Gebieten“. Für diese Maßnahme wurden Output-Indikatoren in Form der mit EU-Mitteln unterstützten Fläche und Zahl der unterstützten Landwirtschaftsbetriebe festgelegt, wobei Zielvorgaben von 378 000 ha Dauergrünland bzw. 153 000 Landwirtschaftsbetrieben festgelegt wurden. Der Beitrag der Maßnahme zum Schutz der biologischen Vielfalt konnte jedoch nicht bewertet werden, da keine Ergebnisindikatoren zur Verfügung standen.

66

In Tabelle 2 sind die Gesamtindikatoren für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 aufgeführt, mit denen der Beitrag der EU-Fonds zu Natura 2000 und zur Biodiversität gemessen wird. Wie im vorangegangenen Zeitraum konzentrieren sich die Indikatoren zwar auf den Aspekt der Biodiversität, messen jedoch nicht, welcher Beitrag konkret in den Natura-2000-Gebieten zur Biodiversität geleistet wird. Zudem messen sie Inputs und Outputs (Projektzahl und Fläche) und nicht Ergebnisse.

Tabelle 2

System gemeinsamer Indikatoren für die verschiedenen EU-Fonds im Programmplanungszeitraum 2014-2020

Thematisch | Politikbereich | Name des Fonds | Beschreibung des Indikators | Zielvorgabe
Schutzgebiete | Fischerei | EMFF¹ | Vergrößerung der Ausdehnung von Natura 2000 oder anderer Gebiete oder sonstiger räumlicher Schutzmaßnahmen – Fischerei | 342 765 km²
Biodiversität | Fischerei | EMFF | Schutz und Wiederherstellung von Meeresbiodiversität und Meeresökosystemen | 3 090 Projekte
Umwelt | Erhaltene Lebensräume | EFRE, KF | Natur und Biodiversität: Fläche der Habitate, die für Zwecke eines besseren Erhaltungszustands eine Unterstützung erhalten | 6 373 673 Hektar
Biodiversität | Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums | ELER | Bewaldete Flächen, für die Verwaltungsverträge zur Unterstützung der biologischen Vielfalt gelten | 4 063 177 Hektar
Landwirtschaftliche Fläche, für die Verwaltungsverträge zur Unterstützung der biologischen Vielfalt und/oder der Landschaften gelten | 30 601 853 Hektar
Prozentsatz der landwirtschaftlichen Gesamtfläche, für die Verwaltungsverträge zur Unterstützung der biologischen Vielfalt und/oder der Landschaften gelten | 17 %
Prozentsatz der gesamten Waldfläche, für die Verwaltungsverträge zur Unterstützung der biologischen Vielfalt gelten | 3 %

1 Der Europäische Meeres- und Fischereifonds, der im Programmplanungszeitraum 2014-2020 den Europäischen Fischereifonds ablöst.

Quelle: Europäische Kommission.

67

In Bezug auf das LIFE-Programm war der Hof in einer früheren Prüfung⁶³ zu der Einschätzung gelangt, dass die Kommission keine geeigneten Indikatoren zur Messung der Ergebnisse von LIFE-Projekten im Programmplanungszeitraum 2007-2013 entwickelt hatte. Kürzlich führte die Kommission für alle Projekte im Rahmen des LIFE-Programms 2014-2020 einen neuen Satz obligatorischer und umfassender Indikatoren ein. Auch für noch laufende Projekte des Programmplanungszeitraums 2007-2013 hat die Kommission nachdrücklich die Bereitstellung dieser Indikatoren nach Beendigung empfohlen. Die Indikatorendatenbank wird als wichtige Informationsgrundlage für die Halbzeitbewertung des LIFE-Programms dienen.

68

Zusammenfassend ist festzustellen, dass es bei den Finanzierungsinstrumenten unter geteilter Mittelverwaltung im Programmplanungszeitraum 2007-2013 kein konsolidiertes System zur Verfolgung von Outputs und Ergebnissen in Verbindung mit Natura 2000 gab. Für die verschiedenen Programme und Fonds bestand auf mitgliedstaatlicher oder EU-Ebene kein gemeinsames Konzept für Indikatoren. Mit Ausnahme des Europäischen Meeres- und Fischereifonds (EMFF), für den zwei Indikatoren speziell für Natura 2000 festgelegt wurden, werden im Programmplanungszeitraum 2014-2020 alle Indikatoren mit Bezug zu Natura 2000 den Biodiversitätsindikatoren zugeordnet. Dadurch wird es schwierig werden, die speziell mit dem Natura-2000-Netz verbundenen Outputs und Ergebnisse über die verschiedenen Fonds hinweg zu verfolgen.

Die Umsetzung der Überwachungspläne für Natura 2000 war mangelhaft

69

Artikel 11 der Habitat-Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten dazu, den Erhaltungszustand der natürlichen Lebensräume und Arten unter besonderer Berücksichtigung der prioritären natürlichen Lebensraumtypen zu überwachen. Auf Gebietsebene sollte in den Überwachungsplänen festgelegt sein, wie die Leistung der in den Bewirtschaftungsplänen enthaltenen Erhaltungsmaßnahmen überprüft und gemessen werden soll.

70

Auf nationaler Ebene verfügten nur drei⁶⁴ der fünf geprüften Mitgliedstaaten über ausführliche Pläne für die Überwachung des Erhaltungszustands einiger natürlicher Lebensräume und Arten. In Frankreich wurden diese Überwachungspläne wegen der erheblichen Kosten allerdings nur bedingt oder mit Verzögerungen umgesetzt. In Rumänien bezog sich die einzige im Rahmen der Prüfung ermittelte spezifische Überwachungstätigkeit auf die Bärenpopulation. In ihren Antworten auf die Umfrage des Hofes gaben zwölf Mitgliedstaaten⁶⁵ an, regelmäßig Überwachungstätigkeiten durchzuführen, die über die Tätigkeiten, die alle sechs Jahre für die Berichterstattung nach Maßgabe der Habitat-Richtlinie erforderlich sind (siehe Ziffern 73-78), hinausgehen.

71

Auf Gebietsebene stellte der Hof fest, dass in den Bewirtschaftungsplänen geeignete Indikatoren, quantifizierte Zielvorgaben und Etappenziele fehlten. Dies erschwert eine wirksame Überwachung der Umsetzung der Erhaltungsmaßnahmen und wirkt sich somit nachteilig auf die Erreichung der Erhaltungsziele aus. Vier⁶⁶ der geprüften Mitgliedstaaten legten einige Überwachungstätigkeiten in ihren Bewirtschaftungsplänen dar, die jedoch häufig nicht ausführlich genug beschrieben (z. B. fehlende Angaben dazu, wie die Auswirkungen der vorgeschlagenen Maßnahmen auf die fraglichen Arten und Lebensräume gemessen werden) und nicht mit Zeitvorgaben verbunden (z. B. keine Angaben zur Häufigkeit der Überwachungstätigkeiten) waren. In 14 der 24 besuchten Gebiete wurden einige Überwachungstätigkeiten ausgeführt (siehe Tabelle 3 im Anhang). Kontroll- und Durchsetzungsmaßnahmen zur aktiven Erkennung und Verhinderung einer Verschlechterung des Gebietszustands fanden nur begrenzt statt. Der Hof fand Beispiele für vorbildliche und für mangelhafte Verfahren, wie in Kasten 15 dargestellt.

72

Durch eine Überwachung auf Gebietsebene können Informationen erhoben werden, mit denen der Wissensstand zu den in jedem Gebiet vorhandenen Arten und Lebensräumen aktualisiert werden kann. Die erlangten Informationen können Aktualisierungen der Standarddatenbögen (SDB)⁶⁷ nach sich ziehen. SDB werden von den Mitgliedstaaten für jedes Gebiet erstellt. Sie sind ein sehr wichtiges Instrument, da sie zusammenfassende Informationen über die Merkmale der einzelnen Gebiete und die dort jeweils geschützten Elemente liefern. Der Hof stellte fest, dass die fünf besuchten Mitgliedstaaten⁶⁸ ihre SDB nicht regelmäßig aktualisiert hatten (siehe Tabelle 3 im Anhang) und die Kommission diesbezüglich keine Kontrollen vorgenommen oder Folgemaßnahmen getroffen hat.

Kasten 15

Beispiele für die Gebietsüberwachung

Für eines der in Frankreich geprüften Gebiete wurde ein Jahresbericht vorgelegt, in dem für jede der geplanten Erhaltungsmaßnahmen die erzielten Fortschritte aufgezeigt wurden. Mithilfe eines Farbcodes (Grün, Gelb oder Rot) wurde dargestellt, ob die einzelnen Maßnahmen planmäßig umgesetzt worden waren oder nicht.

In einem anderen besuchten Gebiet in Frankreich war die Umsetzung der Erhaltungsmaßnahmen noch nicht bewertet worden, obwohl die Genehmigung des Bewirtschaftungsplans zum Prüfungszeitpunkt mehr als zehn Jahre zurücklag. Dieses Fehlen jeglicher Folgebewertungen gefährdet den Schutz und die Erhaltung der Arten und Lebensräume in dem Gebiet in erheblichem Maße.

In einem Gebiet in Deutschland veranlasste ein Flughafenbetreiber eine Studie, mit der in Vorbereitung eines möglichen Bauvorhabens für eine zusätzliche Rollbahn Vögel außerhalb des Flughafengeländes beobachtet wurden. Die Studie ergab, dass von den ursprünglich in dem Gebiet gezählten 500 brütenden Kiebitzen nur noch 200 vorhanden waren, was eine Verschlechterung des Gebietszustands bedeutete. Bis zu dieser Studie war der Populationsrückgang bei der für die Bewirtschaftung des Gebiets zuständigen Behörde unbemerkt geblieben.

Unvollständige und inkohärente Daten beeinträchtigten die Wirksamkeit der Überwachung der Lebensräume und Arten

73

Alle sechs Jahre müssen die Mitgliedstaaten der Kommission einen Bericht über den Erhaltungszustand der Arten und Lebensräume vorlegen, die unter die Naturschutzrichtlinien fallen und in ihrem Hoheitsgebiet vorkommen. Die Kommission fasst dann mit Unterstützung der Europäischen Umweltagentur (EUA) alle Daten zusammen, um sich ein EU-weites Bild der Lage zu verschaffen. Die Ergebnisse werden von der Kommission in einem Bericht mit dem Titel „Der Zustand der Natur in der Europäischen Union“⁶⁹ veröffentlicht (siehe Ziffer 8).

74

Bei der Vorbereitung des Berichts über den Zustand der Natur erstellen die EUA und die Kommission in Zusammenarbeit mit Sachverständigen aus den Mitgliedstaaten und Interessengruppen Leitlinien, mit denen ein gemeinsames Verständnis über den Inhalt und die Art und Weise der Berichterstattung gefördert werden soll. Diese Hilfestellung wird von Berichtszyklus zu Berichtszyklus stetig verbessert. Die Daten für die letzte Berichtsrunde wurden der EUA von den Mitgliedstaaten im Jahr 2013 übermittelt. Die EUA überprüfte diese Informationen und ersuchte die Mitgliedstaaten gegebenenfalls um die notwendigen Korrekturen. Auf Grundlage dieser Angaben legte die EUA einen „EU-Datensatz“ an, der zur Erstellung von nach Mitgliedstaaten aufgeschlüsselten ersten Statistiken verwendet wird und als Basis für die biogeografischen Bewertungen der EU dient.

75

Die EUA nutzt ein System zur Überprüfung der Plausibilität und der Kohärenz der von den Mitgliedstaaten erhaltenen Daten. Die Verantwortung für die Zusammenstellung der Daten liegt jedoch bei den Mitgliedstaaten und deren Vorgehen bei der Datenzusammenstellung und -aufbereitung im Vorfeld der Übermittlung unterlag nicht der Kontrolle durch die EUA. Die EUA hat dadurch weniger Möglichkeiten zur Ermittlung von Schwachstellen und begrenzte Sicherheit für die Qualität der Daten.

76

Die Kommission und die EUA hatten bereits früher darauf hingewiesen, dass die unvollständigen Daten ein großes Problem darstellen. Die Situation ist zwar noch immer nicht optimal, die Vollständigkeit der Daten hat sich seit dem vorangegangenen Bericht von 2009 jedoch verbessert. Die Anzahl der als „unbekannt“ eingeordneten Bewertungen ist um etwa 50 % gesunken, doch sind in den Mitgliedstaaten noch weitere Verbesserungen möglich. Die EUA betrachtete die Lücken bei den Informationen, die von den Mitgliedstaaten übermittelt wurden, als Hindernis für ihre Bewertung der Richtlinienumsetzung durch die Mitgliedstaaten. Im Falle der Habitat-Richtlinie klassifizierten 14 Mitgliedstaaten mehr als 10 % der erforderlichen Informationen als unbekannt oder fehlend (siehe Abbildung 5).

Abbildung 5

Prozentsatz der Informationen, die die Mitgliedstaaten für Berichterstattungszwecke im Rahmen der Habitat-Richtlinie bereitstellen müssen und die als unbekannt oder fehlend klassifiziert wurden

Hinweis: Griechenland übermittelte keine Informationen.

Quelle: Europäisches Themenzentrum für biologische Vielfalt: Reporting under Article 17 of the Habitats Directive (period 2007-2012) (Berichterstattung gemäß Artikel 17 der Habitat-Richtlinie (Zeitraum 2007-2012)) http://bd.eionet.europa.eu/activities/Reporting/Article_17/Reports_2013/Member_State_Deliveries.

77

Im Falle der Vogelschutz-Richtlinie klassifizierten elf Mitgliedstaaten mehr als 10 % der erforderlichen Informationen als unbekannt (siehe Abbildung 6).

78

Welche Methode für die Datenerhebung angewendet wird, bleibt den einzelnen Mitgliedstaaten überlassen. Diese verfolgten auf der Grundlage der auf EU-Ebene vorgegebenen gemeinsamen Methoden unterschiedliche Ansätze bei der Bewertung des Erhaltungszustands⁷⁰ und bei der Meldung von Trends⁷¹: Einige Mitgliedstaaten entwickelten eigene Methoden zur Datenerhebung, andere legten Sachverständigengutachten zugrunde. Die Kommission richtete eine Expertengruppe und Ad-hoc-Arbeitsgruppen zum Thema der Vereinheitlichung der Vorgehensweisen ein, deren Aufgabe darin bestand, auf eine bessere Harmonisierung, vergleichbare Bewertungen, klarere Begriffe und praktische Leitlinien hinzuarbeiten und die Mitgliedstaaten auf diese Weise zu unterstützen. Der Aspekt der Harmonisierung bleibt auch für die nächste Berichtsrunde im Jahr 2019 eine Herausforderung.

Abbildung 6

Prozentsatz der Informationen, die die Mitgliedstaaten für Berichterstattungszwecke im Rahmen der Vogelschutz-Richtlinie bereitstellen müssen und die als unbekannt klassifiziert wurden

Hinweis: Griechenland übermittelte keine Informationen.

Quelle: Europäisches Themenzentrum für biologische Vielfalt: Reporting under Article 12 of the Birds Directive (period 2008-2012) (Berichterstattung gemäß Artikel 12 der Vogelschutz-Richtlinie (Zeitraum 2008-2012)) http://bd.eionet.europa.eu/activities/Reporting/Article_12/Reports_2013/Member_State_Deliveries.

33 Im Rahmen der „Verträglichkeitsprüfungen“ nach Maßgabe der Habitat-Richtlinie.

34 Deutschland, Spanien, Polen und Rumänien.

35 Programme Opérationnel de Coopération Transfrontalière Espagne-France-Andorre (Operationelles Programm für die grenzübergreifende Zusammenarbeit Spanien-Frankreich-Andorra).

36 Artikel 4 Absatz 4 der Habitat-Richtlinie.

37 Natura 2000 – Gebietsmanagement: Die Vorgaben des Artikels 6 der Habitat-Richtlinie 92/43/EWG, 2000, Europäische Kommission.

38 Malta, Polen und Rumänien.

39 Deutschland, Spanien, Frankreich und Rumänien.

40„Kumulative Wirkungen“ bezeichnen die kombinierten Auswirkungen der vorgeschlagenen Pläne oder Projekte mit anderen Plänen oder Projekten. Siehe Abschnitt 4.4.3 des Leitfadens der Kommission „Natura 2000 – Gebietsmanagement: Die Vorgaben des Artikels 6 der Habitat-Richtlinie 92/43/EWG“ (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/provision_of_art6_de/pdf).

41 Die Zuständigkeit für die Umsetzung von Projekten, die aus den Strukturfonds gefördert werden, liegt bei den Mitgliedstaaten. Das Follow-up der Projektdurchführung erfolgt in den jeweils zuständigen Begleitausschüssen. Die Kommission hatte im Zeitraum 2007-2013 Beobachterstatus.

42 Die wichtigsten Leitlinien sind: Natura 2000 – Gebietsmanagement: Die Vorgaben des Artikels 6 der Habitat-Richtlinie 92/43/EWG (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/provision_of_art6_de.pdf); Prüfung der Verträglichkeit von Plänen und Projekten mit erheblichen Auswirkungen auf Natura-2000-Gebiete. Methodik-Leitlinien zur Erfüllung der Vorgaben des Artikels 6 Absätze 3 und 4 der Habitat-Richtlinie 92/43/EWG (2002) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/natura_2000_assess_de.pdf); Auslegungsleitfaden zu Artikel 6 Absatz 4 der ‚Habitat-Richtlinie‘ 92/43/EWG (2007, aktualisiert 2012) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/guidance_art6_4_de.pdf).

43 Aquaculture and Natura 2000 (Aquakultur und Natura 2000) (2012) (https://ec.europa.eu/fisheries/sites/fisheries/files/docs/body/guidance-aquaculture-natura2000.pdf); Binnenschifffahrt und Natura 2000 (2012) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/iwt_de.pdf); Entwicklung der Windenergie und Natura 2000 (2011) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/Wind_farms_de.pdf); Nichtenergetische mineralgewinnende Industrie und Natura 2000 (2011) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/neei_report_de.pdf); Die Umsetzung der Vogelschutz- und der Habitat-Richtlinie in Mündungsgebieten (Ästuaren) und Küstengebieten (2011) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/Estuaries-DE.pdf).

44 Belgien, Bulgarien, Tschechische Republik, Dänemark, Estland, Irland, Griechenland, Italien, Zypern, Lettland, Ungarn, Malta, Niederlande, Slowenien, Finnland, Schweden und Vereinigtes Königreich.

45 Kontrolle der Anwendung des Unionsrechts (Jahresberichte 2014 und 2015) und andere von der Kommission bereitgestellte Informationen.

46 Malta, Litauen und Kroatien legten ihre PAF nicht vor.

47 Dänemark, Kroatien, Malta und Vereinigtes Königreich. Darüber hinaus nahmen Zypern und Deutschland zwar Bezug auf Kosten, die jedoch nicht mehr aktuell waren.

48 Belgien (Flandern), Tschechische Republik, Estland, Irland, Griechenland, Italien, Zypern, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, Österreich, Slowenien, Slowakei, Finnland, Schweden und Vereinigtes Königreich.

49 Italien, Lettland, Finnland.

50 Österreich, Belgien, Estland, Ungarn und Vereinigtes Königreich.

51 Kleine und mittlere Unternehmen.

52 Deutschland, Spanien und Frankreich.

53 GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung, GD Beschäftigung, Soziales und Integration; GD Maritime Angelegenheiten und Fischerei sowie GD Umwelt.

54 Die GD Umwelt wies unter anderem auf folgende Probleme hin: Im Falle Polens fanden sich im Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums nicht alle Maßnahmen wieder, die im ausführlichen prioritären Aktionsrahmen benannt worden waren. Im Falle Rumäniens enthielt das Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums keine Angaben dazu, wie der Bedarf von Natura 2000 abgedeckt werden soll. In Frankreich fehlten in den Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums Angaben zur Finanzierung von Natura 2000.

55 Diese Schlussfolgerung wird auch durch die Erkenntnisse in einem für die Kommission erstellten Bericht von 2016 mit dem Titel Integration of Natura 2000 and biodiversity into EU funding (EARDF, ERDF, CF, EMFF, ESF) (Einbeziehung von Natura 2000 und Biodiversität in die EU-Finanzierung (ELER, EFRE, KF, EMFF und ESF)) bestätigt. Darin heißt es auf S. 52, dass die Einbeziehung von Prioritäten, spezifischen Zielen und Maßnahmen in Verbindung mit Natura 2000 in den untersuchten nationalen Programmen in unterschiedlichem Maße erreicht worden sei. Mit den geplanten Maßnahmen würden im Allgemeinen nicht alle Erfordernisse abgedeckt, die in den PAF für alle Lebensräume und Arten, deren Zustand Erhaltungs- oder Wiederherstellungsmaßnahmen erfordert, aufgezeigt worden seien.

56 Sonderbericht Nr. 4/2014 „Integration der Ziele der EU-Wasserpolitik in die GAP: ein Teilerfolg“, siehe Ziffer 83; Sonderbericht Nr. 23/2015 „Die Wasserqualität im Einzugsgebiet der Donau: Fortschritte bei der Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie, aber noch Bedarf an weiteren Maßnahmen“, siehe Ziffern 187 und 188; und Sonderbericht Nr. 3/2016 „Bekämpfung der Eutrophierung der Ostsee: Es sind noch weitere und wirksamere Maßnahmen notwendig“, siehe Ziffer 124 (http://eca.europa.eu).

57 Andrzej Martyniak, Piotr Hliwa, Urszula Szymańska, Katarzyna Stańczak, Piotr Gomułka, Jarosław Król, Próba oszacowania presji kormorana czarnego Phalacrocorax carbo (L. 1758) na ichtiofaunę wód na terenie Stowarzyszenia Lokalna Grupa Rybacka „Opolszczyzna“ oraz Stowarzyszenia Lokalna Grupa Rybacka „Żabi Kraj“ (Versuch einer Schätzung des Drucks durch den Kormoran Phalacrocorax carbo (L. 1758) auf die Ichthyofauna der Gewässer im Gebiet des lokalen Fischereiverbands „Region Opole“ und des lokalen Fischereiverbands „Froschland“) (ISBN 978-83-939958-0-6) (http://www.lgropolszczyzna.pl/pobierz1/00-broszura-Raport_Kormoran-web.pdf).

58 Sonderbericht Nr. 11/2009 „Nachhaltigkeit der Projekte im Rahmen von LIFE-Natur sowie deren Verwaltung durch die Kommission“ (http://eca.europa.eu).

592007PL161PO002; 2007RO161PO004.

60 Biodiversity protection through results based remuneration of ecological achievement (Schutz der biologischen Vielfalt durch ergebnisbezogene Vergütung ökologischer Leistungen), Institute for European Environmental Policy, Dezember 2014, Europäische Kommission.

61 Irland, Niederlande, Deutschland, Österreich, Finnland, Vereinigtes Königreich, Schweden, Spanien und Frankreich.

62 Mit Leistungsindikatoren werden üblicherweise der Input, der Output, die Ergebnisse oder die Auswirkungen einer Politik gemessen. Input-Indikatoren beziehen sich auf die Haushaltsmittel oder andere Ressourcen, die einer politischen Maßnahme zugewiesen wurden. Output-Indikatoren geben Aufschluss über die im Rahmen der politischen Maßnahme durchgeführten Tätigkeiten. Ergebnisindikatoren bilden das Verhältnis zwischen der direkten Wirkung der politischen Maßnahme und dem spezifischen Politikziel ab. Wirkungsindikatoren beziehen sich auf die angestrebte Wirkung der Maßnahme im Sinne ihrer Auswirkung auf die Umwelt allgemein und über die unmittelbar von der Maßnahme beeinflussten Aspekte hinaus.

63 Siehe Sonderbericht Nr. 11/2009, S. 39.

64 Spanien, Frankreich und Rumänien.

65 Belgien, Bulgarien, Tschechische Republik, Dänemark, Estland, Irland, Lettland, Malta, Österreich, Portugal, Slowenien und Slowakei.

66 Spanien, Frankreich, Polen und Rumänien. In den beiden deutschen Bundesländern wurden in den Gebieten einige Überwachungstätigkeiten durchgeführt, die aber in den jeweiligen Bewirtschaftungsplänen nicht dargelegt wurden.

67 Im Durchführungsbeschluss 2011/484/EU der Kommission vom 11. Juli 2011 über den Datenbogen für die Übermittlung von Informationen zu Natura-2000-Gebieten (ABl. L 198 vom 30.7.2011, S. 39) wird das Format festgelegt, das für die Dokumentation des Natura-2000-Netzes zu verwenden ist. Der SDB diente ursprünglich dazu, die Gebiete für das Ausweisungsverfahren zu erfassen und zu kartieren und die Informationen zu überprüfen, die von den Mitgliedstaaten für das Gebietsausweisungsverfahren bereitgestellt wurden.

68 In Rumänien wurde der Standarddatenbogen nach der Prüfung des Hofes überarbeitet (siehe Tabelle 3 im Anhang).

69 COM(2015) 219 final, S. 17.

70 Günstig, ungünstig-mangelhaft, ungünstig-schlecht oder unbekannt.

71 Zunehmend, stabil, zurückgehend oder unbekannt.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

79

Der Verlust an biologischer Vielfalt wird als große Herausforderung für die Europäische Union anerkannt. Die Kommission verabschiedete die EU-Biodiversitätsstrategie für 2020, nachdem die Biodiversitätsziele für 2010 nicht erreicht worden waren. Im Rahmen der Strategie werden sechs operationelle Einzelziele festgelegt, wobei das erste auf das Natura-2000-Netz und die vollständige Umsetzung der Vogelschutz- und der Habitat-Richtlinie ausgerichtet ist. Diese beiden Richtlinien bilden die Eckpfeiler der EU-Biodiversitätsstrategie.

80

Der Hof bewertete die adäquate Umsetzung von Natura 2000 durch Untersuchung der Fragestellung, ob das Natura-2000-Netz angemessen verwaltet, finanziert und überwacht wurde.

81

Der Hof erkennt die wichtige Rolle von Natura 2000 beim Schutz der biologischen Vielfalt an, gelangte jedoch zu der Einschätzung, dass das volle Potenzial des Natura-2000-Netzes bei der Umsetzung nicht ausgeschöpft wurde. Es sind erhebliche Fortschritte seitens der Mitgliedstaaten und stärkere Anstrengungen seitens der Kommission erforderlich, damit ein größerer Beitrag zu den ehrgeizigen Zielen der EU-Biodiversitätsstrategie bis 2020 geleistet wird.

82

Das Natura-2000-Netz wurde von den Mitgliedstaaten nicht zufriedenstellend verwaltet. Die Koordinierung zwischen den zuständigen Behörden, die Einbeziehung von Interessengruppen und die grenzübergreifende Zusammenarbeit wurden nicht ausreichend entwickelt (siehe Ziffern 20-22). Die notwendigen Erhaltungsmaßnahmen wurden in zu vielen Fällen nicht innerhalb der in den Richtlinien festgelegten Fristen eingeführt und nicht angemessen abgesteckt und geplant (siehe Ziffern 23-27). Projekte mit Auswirkungen auf Natura-2000-Gebiete wurden von den besuchten Mitgliedstaaten nicht angemessen bewertet (siehe Ziffern 28-34): Die Qualität der Verträglichkeitsprüfungen war in einigen Fällen unzureichend, kumulative Wirkungen wurden nicht angemessen berücksichtigt, und die Durchführung von Maßnahmen zur Schadensbegrenzung wurde von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten nicht überprüft. Die Kommission hat die Umsetzung von Natura 2000 aktiv überwacht, hätte die Weitergabe ihrer Orientierungshilfen an die Mitgliedstaaten jedoch besser gestalten können (siehe Ziffern 35-36). Die Kommission führte Verfahren zur Behandlung der großen Zahl von Beschwerden ein, wobei sie Lösungen in der Regel im Rahmen eines strukturierten Dialogs mit dem Mitgliedstaat suchte, im Bedarfsfall jedoch auch Vertragsverletzungsverfahren einleitete (siehe Ziffern 37-39).

Empfehlung 1 – Erreichung der vollständigen Umsetzung der Naturschutz-Richtlinien

Im Zusammenhang mit den bestehenden Systemen zur Verwaltung des Netzes sollten die Mitgliedstaaten bis 2019

a)für eine angemessene Koordinierung zwischen allen Behörden sorgen, die an der Bewirtschaftung von Natura-2000-Gebieten beteiligt sind. Vor allem die Landwirtschafts- und Umweltbehörden sollten eng zusammenarbeiten. Die einschlägigen Informationen sollten für die Stellen, die für die Verwaltung des Netzes zuständig sind, leicht zugänglich sein;

im Zusammenhang mit dem Schutz der Gebiete sollten die Mitgliedstaaten bis 2020

b)die Einführung der notwendigen Erhaltungsmaßnahmen in den Gebieten abschließen, die seit mehr als sechs Jahren ausgewiesen sind, und dafür sorgen, dass die Verträglichkeitsprüfungen kumulative Wirkungen berücksichtigen und von hinreichender Qualität sind;

im Zusammenhang mit den von ihr bereitgestellten Orientierungshilfen sollte die Kommission bis 2019

c)sich verstärkt um die Verbreitung und Anwendung ihrer Leitlinien und der Ergebnisse der biogeografischen Seminare bemühen und den Austausch von bewährten Verfahren zur grenzübergreifenden Zusammenarbeit fördern. Dabei sollte die Kommission Lösungen zur Überwindung der Sprachbarrieren erwägen.

83

Die Bereitstellung von EU-Mitteln zur Unterstützung der Verwaltung des Natura-2000-Netzes war nicht zufriedenstellend. Das Finanzierungskonzept der EU für die Umsetzung des Natura-2000-Netzes besteht in der Nutzung der vorhandenen EU-Fonds. Der Einsatz dieser Fonds für das Netz fällt in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Es fehlten zuverlässige Informationen zu den im Programmplanungszeitraum 2007-2013 für Natura 2000 verwendeten EU-Finanzmitteln (siehe Ziffern 41-44). Schwachstellen bestanden auch bei der Ausarbeitung der prioritären Aktionsrahmen durch die Mitgliedstaaten, und die Bewertung des Finanzierungsbedarfs für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 war ungenau und unvollständig (siehe Ziffern 45-46). Auf Gebietsebene fehlte in den Bewirtschaftungsplänen häufig eine genaue und vollständige Schätzung der Kosten (siehe Ziffer 47) in Verbindung mit der Umsetzung von Erhaltungsmaßnahmen. In den Programmplanungsdokumenten zu den verschiedenen EU-Fonds für den Zeitraum 2014-2020 wurde der Finanzierungsbedarf nicht vollständig berücksichtigt (siehe Ziffern 48-54), und diese Unzulänglichkeiten wurden von der Kommission nicht in strukturierter Weise behandelt. Die EU-Finanzierungsregelungen, insbesondere im Rahmen der GAP und der Regional-/Kohäsionspolitik, wurden nicht ausreichend auf die Ziele der Natura-2000-Gebiete zugeschnitten (siehe Ziffern 55-62).

Empfehlung 2 – Finanzierung und Verbuchung der Kosten für Natura 2000

Im Zusammenhang mit der Finanzierung von Natura 2000 sollten die Mitgliedstaaten für den nächsten Programmplanungszeitraum (Beginn 2021)

a)die tatsächlichen Ausgaben und den zukünftigen Finanzierungsbedarf auf Gebietsebene (mittels Kostenschätzungen für Erhaltungsmaßnahmen in den Bewirtschaftungsplänen) und für das Netz als Ganzes genau und vollständig veranschlagen;

b)die prioritären Aktionsrahmen auf Grundlage der vorstehenden Ausführungen und der eingeführten Erhaltungsmaßnahmen für alle Gebiete aktualisieren (siehe Empfehlung 1 Buchstabe b);

c)für Kohärenz zwischen den Prioritäten und Zielen der prioritären Aktionsrahmen und den Programmplanungsdokumenten zu den verschiedenen EU-Finanzierungsinstrumenten sorgen und Maßnahmen vorschlagen, die auf die speziellen Erfordernisse der Natura-2000-Gebiete ausgerichtet sind;

im Zusammenhang mit der Finanzierung von Natura 2000 sollte die Kommission für den nächsten Programmplanungszeitraum

d)den Mitgliedstaaten Orientierungshilfen an die Hand geben, wie sie die Qualität der prioritären Aktionsrahmen verbessern und auf zuverlässige und einheitliche Weise die geplante und tatsächliche Unterstützung von Natura 2000 aus EU-Finanzierungsprogrammen veranschlagen können.

84

Die Überwachungs- und Berichterstattungssysteme für Natura 2000 waren für die Bereitstellung umfassender Informationen zur Wirksamkeit des Netzes ungeeignet. Hinsichtlich der EU-Fonds bestand kein spezifisches System von Leistungsindikatoren, dessen Daten Aufschluss darüber geben, ob die unterstützten Maßnahmen die erwarteten Outputs, Ergebnisse und Auswirkungen in Bezug auf das Natura-2000-Netz erbrachten. Es gab Indikatoren auf Programmebene, die sich aber häufig auf allgemeine Biodiversitätsziele bezogen und eher auf die Outputs als auf die Ergebnisse, die im Rahmen des Natura-2000-Netzes hinsichtlich des Erhaltungszustands erzielt wurden, ausgerichtet waren (siehe Ziffern 64-68). Die Überwachung der Maßnahmen auf Gebietsebene war unzulänglich: Die Unterlagen zur Gebietsbewirtschaftung enthielten häufig keine Überwachungspläne, und wenn doch entsprechende Pläne vorlagen, waren sie entweder nicht ausführlich genug oder umfassten keine Zeitvorgaben (siehe Ziffern 69-71). Die Standarddatenbögen für die Gebiete wurden infolge der Überwachungstätigkeiten im Allgemeinen nicht aktualisiert (siehe Ziffer 72). Was die Überwachung des Erhaltungszustands der geschützten Lebensräume und Arten und die Berichterstattung darüber anbelangt, waren die von den Mitgliedstaaten für den Bericht über den Zustand der Natur gemeldeten Daten in zu vielen Fällen unvollständig und weiterhin schlecht vergleichbar (siehe Ziffern 73-78).

Empfehlung 3 – Messung der mit Natura 2000 erzielten Ergebnisse

Im Zusammenhang mit dem System von Leistungsindikatoren für die EU-Finanzierungsprogramme sollten die Mitgliedstaaten für den nächsten Programmplanungszeitraum (Beginn 2021)

a)im Rahmen der einschlägigen Fonds Indikatoren und Zielvorgaben vorsehen, die auf Natura 2000 ausgerichtet sind und eine genauere Verfolgung der mithilfe der Natura-2000-Finanzierung erzielten Ergebnisse ermöglichen;

die Kommission sollte für den nächsten Programmplanungszeitraum

b)für alle EU-Fonds Querschnittsindikatoren für Natura 2000 festlegen;

im Zusammenhang mit den Überwachungsplänen für Lebensräume, Arten und Gebiete sollten die Mitgliedstaaten bis 2020

c)auf Gebietsebene Überwachungspläne erarbeiten und umsetzen und die Standarddatenbögen regelmäßig aktualisieren, um so die Ergebnisse der Erhaltungsmaßnahmen messen zu können.

Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Herrn Phil WYNN OWEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 11. Januar 2017 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Klaus-Heiner LEHNE
Präsident

Anhang

Tabelle 1 – Anzahl und Fläche der Natura-2000-Gebiete

|  |  |  |  | Natura-2000-Flächendaten je EU-Mitgliedstaat (in km²) | Anteil der europäischen Landfläche des Mitgliedstaats bedeckt von
| Landfläche in km² | Anzahl der Gebiete | Gesamt (Land und Meer)
| (Europ. Teil) | SCI | SG | Natura 2000 | SCI | SG | Natura 2000 | SCI | SG | Natura 2000
Belgien | 30 528 | 281 | 255 | 310 | 4 404 | 3 500 | 5 158 | 10,73 % | 10,42 % | 12,73 %
Bulgarien | 110 910 | 234 | 119 | 340 | 35 740 | 25 776 | 41 048 | 29,99 % | 22,74 % | 34,46 %
Tschechische Republik | 78 866 | 1 075 | 41 | 1 116 | 7 856 | 7 035 | 11 061 | 9,96 % | 8,92 % | 14,03 %
Dänemark | 43 093 | 261 | 113 | 350 | 19 670 | 14 789 | 22 647 | 7,37 % | 6,05 % | 8,34 %
Deutschland | 357 031 | 4 557 | 742 | 5 206 | 54 451 | 59 966 | 80 773 | 9,39 % | 11,27 % | 15,45 %
Estland | 45 226 | 542 | 66 | 568 | 11 669 | 12 662 | 14 837 | 17,21 % | 13,67 % | 17,87 %
Irland | 70 280 | 430 | 165 | 595 | 16 950 | 5 895 | 19 486 | 10,19 % | 6,14 % | 13,13 %
Griechenland | 131 940 | 241 | 202 | 419 | 28 078 | 29 527 | 42 946 | 16,21 % | 20,94 % | 27,09 %
Spanien | 504 782 | 1 467 | 644 | 1 863 | 172 268 | 153 032 | 222 142 | 23,26 % | 20,00 % | 27,29 %
Frankreich | 549 192 | 1 364 | 392 | 1 756 | 75 585 | 79 087 | 111 677 | 8,68 % | 7,93 % | 12,74 %
Kroatien | 56 594 | 741 | 38 | 779 | 20 708 | 18 146 | 25 690 | 28,34 % | 30,10 % | 36,58 %
Italien | 301 333 | 2 314 | 610 | 2 589 | 48 561 | 44 113 | 63 965 | 14,21 % | 13,31 % | 18,97 %
Zypern | 5 736 | 40 | 30 | 63 | 883 | 1 644 | 1 784 | 13,11 % | 26,74 % | 28,82 %
Lettland | 64 589 | 329 | 98 | 333 | 10 085 | 10 889 | 11 833 | 11,49 % | 10,23 % | 11,53 %
Litauen | 65 301 | 410 | 84 | 485 | 6 665 | 6 586 | 9 248 | 9,40 % | 8,47 % | 12,16 %
Luxemburg | 2 597 | 48 | 18 | 66 | 416 | 418 | 702 | 16,02 % | 16,10 % | 27,03 %
Ungarn | 93 030 | 479 | 56 | 525 | 14 442 | 13 747 | 19 949 | 15,52 % | 14,78 % | 21,44 %
Malta | 316 | 32 | 13 | 39 | 233 | 17 | 234 | 12,97 % | 4,11 % | 12,97 %
Niederlande | 41 526 | 139 | 76 | 194 | 14 810 | 10 502 | 17 315 | 7,55 % | 11,48 % | 13,29 %
Österreich | 83 859 | 247 | 99 | 294 | 9 191 | 10 169 | 12 691 | 10,96 % | 12,13 % | 15,13 %
Polen | 312 685 | 849 | 145 | 987 | 38 526 | 55 617 | 68 401 | 10,93 % | 15,48 % | 19,56 %
Portugal | 91 990 | 106 | 62 | 165 | 39 781 | 17 952 | 50 895 | 17,05 % | 10,01 % | 20,67 %
Rumänien | 238 391 | 383 | 148 | 531 | 41 469 | 36 978 | 55 674 | 16,68 % | 14,83 % | 22,56 %
Slowenien | 20 273 | 323 | 31 | 354 | 6 640 | 5 078 | 7 684 | 32,73 % | 25,00 % | 37,85 %
Slowakei | 48 845 | 473 | 41 | 514 | 5 837 | 13 106 | 14 442 | 11,95 % | 26,83 % | 29,57 %
Finnland | 338 145 | 1 721 | 468 | 1 865 | 55 357 | 31 080 | 55 988 | 14,36 % | 7,29 % | 14,45 %
Schweden | 414 864 | 3 986 | 544 | 4 082 | 64 003 | 30 075 | 64 578 | 13,20 % | 6,11 % | 13,32 %
Vereinigtes Königreich | 244 820 | 654 | 272 | 924 | 80 190 | 28 051 | 95 106 | 5,35 % | 6,54 % | 8,54 %
EU28 | 4 346 742 | 23 726 | 5 572 | 27 312 | 884 469 | 725 433 | 1 147 956 | 13,84 % | 12,38 % | 18,12 %

Quelle: Europäische Kommission, Natura 2000 Barometer, Januar 2016.

Tabelle 2 – Anzahl der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung (SCI) und der besonderen Schutzgebiete (SAC)

Mitgliedstaat | SCI im Januar 2010 (Frist abgelaufen) | Als SAC ausgewiesen im Januar 2016
Belgien | 280 | 130
Bulgarien | 228 | 6
Tschechische Republik | 1 082 | 287
Dänemark | 261 | 261
Deutschland | 4 622 | 2 658
Estland | 531 | 535
Irland | 424 | 5
Griechenland | 239 | 239
Spanien | 1 448 | 985
Frankreich | 1 366 | 1 183
Kroatien | 0 | 0
Italien | 2 288 | 522
Zypern | 36 | 2
Lettland | 324 | 329
Litauen | 279 | 84
Luxemburg | 48 | 48
Ungarn | 467 | 479
Malta | 28 | 0
Niederlande | 146 | 139
Österreich | 168 | 149
Polen | 823 | 0
Portugal | 96 | 34
Rumänien | 273 | 0
Slowenien | 259 | 229
Slowakei | 382 | 305
Finnland | 1 715 | 1 710
Schweden | 3 983 | 3 983
Vereinigtes Königreich | 623 | 622
EU28 | 22 419 | 14 924

Quelle: Europäische Kommission.

Tabelle 3 – Überblick über die 24 untersuchten Gebiete

Mitgliedstaat | Gebiet | Art des Gebiets | Fläche (ha) | Biogeografische Region | Bewirtschaftungsplan genehmigt | Fristgerechte Annahme der Bewirtschaftungspläne | Umsetzung des Bewirtschaftungsplans begonnen | Überprüfung des Bewirtschaftungsplans | Verfolgung der Umsetzung | Überwachungspläne umgesetzt | Einige Überwachungstätigkeiten im Gebiet durchgeführt² | Standarddatenbögen aktualisiert
Deutschland | Gebiet 1 | SG, SAC | 15 014 | Atlantische Region | J¹ | J¹ | J | – | J | N | J | J¹
Gebiet 2 | SG, SAC | 74 690 | Kontinentale Region | J¹ | J¹ | J | – | J | N | J | J¹
Gebiet 3 | SG, SAC | 4 525 | Kontinentale Region | N | N | N | – | N | N | N | N
Gebiet 4 | SAC | 1 927 | Alpine Region | N | N | N | – | N | N | N | N
Gebiet 5 | SG, SAC | 4 180 | Kontinentale Region | N | N | N | – | N | N | N | N
Spanien | Gebiet 1 | SG, SAC | 37 804 | Atlantische Region | J | N | J¹ | – | N | N | J | N
Gebiet 2 | SG, SAC | 27 983 | Mediterrane Region | J | N | J¹ | – | N | N | J | N
Gebiet 3 | SG, SCI | 29 285 | Mediterrane Region | N | N | N | – | N | N | J | N
Gebiet 4 | SG, SAC | 9 689 | Makaronesische Region | N | N | N | – | N | N | J | N
Gebiet 5 | SAC | 634 | Makaronesische Region | J | J | J¹ | – | N | N | J | J
Frankreich | Gebiet 1 | SG, SAC | 33 695 | Atlantische Region | J | J | J¹ | N | J | J | J | N
Gebiet 2 | SG, SAC | 18 840 | Atlantische Region | J | J | J | N | N | J | J | N
Gebiet 3 | SCI | 9 369 | Mediterrane Region | J | N | J | – | N | N | N | N
Gebiet 4 | SG, SCI | 39 781 | Alpine Region | J | J | J | N | J | N | J | N
Polen | Gebiet 1 | SCI | 157 | Kontinentale Region | J | J | N | – | N | N | N | N
Gebiet 2 | SG | 30 778 | Kontinentale Region | J | N | N | – | N | N | N | N
Gebiet 3 | SG | 6 846 | Kontinentale Region | J | J | N | – | N | N | N | N
Gebiet 4 | SCI | 249 | Alpine Region | N | N | N | – | N | N | N | N
Gebiet 5 | SCI | 8 256 | Alpine Region | N | N | N | – | N | N | N | N
Rumänien | Gebiet 1 | SG | 1 527 | Pannonische Region | N | N | N | – | N | N | J | J
Gebiet 2 | SCI | 1 855 | Kontinentale Region | N | N | N | – | N | N | N | J
Gebiet 3 | SCI | 4 281 | Alpine Region | N | N | N | – | N | N | J | J
Gebiet 4 | SG | 881 | Schwarzmeerregion | N | N | N | – | N | N | J | J
Gebiet 5 | SG, SCI | 2 413 | Steppenregion | N | N | N | – | N | N | J | J
JA insgesamt | 12 | 8 | 9 | 0 | 4 | 2 | 14 | 8
NEIN insgesamt | 12 | 16 | 15 | 3 | 20 | 22 | 10 | 16

1 Zum Teil.

2 Überwachungsmaßnahmen nicht in den Überwachungsplänen enthalten.

Tabelle 4 – Überblick über die untersuchten Verträglichkeitsprüfungen („VP“)

Mitgliedstaat | Gebiet | Projekt | VP erforderlich? | VP kohärent und vollständig durchgeführt? | Art der Kontrolle | Maßnahmen zur Schadensbegrenzung enthalten? | Ausgleichsmaßnahmen enthalten?
Auswirkungen auf alle Arten und Lebensräume analysiert? | Nachverfolgbarkeit der gefassten Beschlüsse gewährleistet? | Qualität der VP ausreichend? (z. B. Mangel an geeignetem Personal) | Kumulative Wirkung angemessen bewertet?
Deutschland | Gebiet 1 | Projekt 1.1 | J | N | J | J | N | N | N | N
Gebiet 1 | Projekt 1.2 | J | N | J | J | J | N | J | N
Gebiet 1 | Projekt 1.3 | J | N | J | J | J | N | J | N
Gebiet 2 | Projekt 2.1 | J | N | N | J | J | N | J | N
Gebiet 2 | Projekt 2.2 | J | N | N | J | N | N | N | N
Gebiet 3 | Projekt 3.1 | J | J | J | J | J | J | J | N
Gebiet 3 | Projekt 3.2 | J | J | J | J | J | J | J | N
Gebiet 4 | Projekt 4.1 | J | J | J | J | J | J | J | N
Gebiet 4 | Projekt 4.2 | J | J | J | J | J | J | N | N
Gebiet 5 | Projekt 5 | J | J | J | J | J | J | J | N
Spanien | Gebiet 1 | Projekt 1.1 | J | N | J | J | J | N | J | N
Gebiet 1 | Projekt 1.2 | J | N | N | N | N | N | J | N
Gebiet 2 | Projekt 2.1 | J | N | N | J | J | N | J | N
Gebiet 2 | Projekt 2.2 | J | N | J | J | J | N | J | N
Gebiet 3 | Projekt 3.1 | J | – | – | – | – | – | – | –
Gebiet 3 | Projekt 3.2 | J | – | – | – | – | – | – | –
Gebiet 4 | Projekt 4.1 | J | – | – | – | – | – | – | –
Gebiet 4 | Projekt 4.2 | J | – | – | – | – | – | – | –
Gebiet 5 | Projekt 5.1 | J | – | – | – | – | – | – | –
Gebiet 5 | Projekt 5.2 | J | – | – | – | – | – | – | –
Frankreich | Gebiet 1 | Projekt 1.1 | J | N | J | J | J | N | J | N
Gebiet 2 | Projekt 2.1 | J | N | J | J | J | N | J | N
Gebiet 2 | Projekt 2.2 | J¹ | N | N | N | N | N | N | N
Gebiet 2 | Projekt 2.3 | J¹ | N | J | J | J | N | N | N
Gebiet 3 | Projekt 3.1 | J | N | J | N | N | N | N | N
Gebiet 3 | Projekt 3.2 | J¹ | N | J | J | J | N | N | N
Gebiet 3 | Projekt 3.3 | J | J | J | J | J | J | J | N
Gebiet 4 | Projekt 4.1 | J | N | N | J | J | N | N | N
Gebiet 4 | Projekt 4.2 | J¹ | N | J | J | J | N | J | N
Gebiet 4 | Projekt 4.3 | J | N | J | J | J | N | J | N
Polen | Gebiet 1 | Projekt 1 | J | N | J | J | J | N | J | N
Gebiet 2 | Projekt 2.2 | J | N | J | J | J | N | J | N
Gebiet 3 | Projekt 3.1 | J | N | J | J | N | N | J | N
Gebiet 3 | Projekt 3.2 | J | N | J | J | N | N | J | N
Gebiet 4 | Projekt 4.1 | J | N | J | J | N | N | J | N
Gebiet 4 | Projekt 4.2 | J | N | J | J | N | N | J | N
Gebiet 5 | Projekt 5.1 | J | N | J | J | N | N | J | N
Gebiet 5 | Projekt 5.2 | J | N | J | J | J | N | J | N
Rumänien | Gebiet 1 | Projekt 1.1 | J | N | N | J | N | N | J | N
Gebiet 2 | Projekt 2.1 | J | J | J | J | J | J | J | N
Gebiet 2 | Projekt 2.2 | J | N | N | J | N | N | N | N
Gebiet 3 | Projekt 3.1 | J | N | – | N | – | – | – | N
Gebiet 3 | Projekt 3.2 | J | N | N | J | N | N | N | N
Gebiet 4 | Projekt 4.1 | J | N | N | J | N | N | J | N
Gebiet 4 | Projekt 4.2 | J | N | – | N | – | – | J | N
Gebiet 5 | Projekt 5.1 | J | N | J | J | J | N | J | N
Gebiet 5 | Projekt 5.2 | J | N | N | J | N | N | J | N
JA insgesamt | 47 | 7 | 28 | 36 | 24 | 7 | 30 | 0
NEIN insgesamt |  | 34 | 11 | 5 | 15 | 32 | 10 | 41
Dokumentation für Beurteilung nicht ausreichend |  | 6 | 8 | 6 | 8 | 8 | 7 | 6
Insgesamt | 47 | 47 | 47 | 47 | 47 | 47 | 47 | 47

1 Vereinfachte Verfahren, umfassende VP von der Umweltbehörde nicht verlangt.

Legende: – Dokumentation für Beurteilung nicht ausreichend.

Hinweis: Nach dem Verfahren der Verträglichkeitsprüfung wurde für die Projekte 1.1 in Deutschland und 5.1 in Polen von den zuständigen Behörden keine Genehmigung zur Weiterführung erteilt.

Tabelle 5 – Finanzierung von Natura 2000 aus EU-Fonds im Programmplanungszeitraum 2007-2013

Name des Fonds | Ziel des Fonds
Finanzierungsinstrument für die Umwelt (LIFE+) | Der Teilbereich „Natur und biologische Vielfalt“ von LIFE+ soll die Weiterentwicklung und die praktische Anwendung des Natura-2000-Netzes unterstützen.

Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER)
Bei zwei Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums sind Zahlungen speziell für Natura 2000 vorgesehen, nämlich bei Maßnahme 213, die Zahlungen im Rahmen von Natura 2000 und Zahlungen im Zusammenhang mit der Richtlinie 2000/60/EG betrifft, und bei Maßnahme 224 für Zahlungen im Rahmen von Natura 2000 (Waldgebiete).

Bei anderen Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums besteht die Wahrscheinlichkeit, dass sie für Natura-2000-Gebiete genutzt werden, insbesondere Maßnahme 214 „Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen“.

Europäischer Fischereifonds (EFF)
Mit Umweltschutzmaßnahmen in der Aquakultur kann eine „nachhaltige Aquakultur [gefördert werden], die mit spezifischen umweltbedingten Zwängen vereinbar ist, welche sich aus der Ausweisung von Natura-2000-Gebieten (…) ergeben“.

Darüber hinaus kann der EFF Maßnahmen von gemeinsamem Interesse unterstützen, die „den Schutz und die Verbesserung der Umwelt im Rahmen von Natura 2000 [betreffen], soweit sie sich unmittelbar auf Fangtätigkeiten beziehen, mit Ausnahme der Betriebskosten“.

Europäischer Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) | Mehrere Maßnahmen der Strukturfonds können Natura 2000 betreffen, insbesondere Maßnahme 51 „Förderung der Biodiversität und des Naturschutzes (einschließlich Natura 2000)“, Maßnahme 55 „Förderung des natürlichen Erbes“ und Maßnahme 56 „Schutz und Aufwertung des natürlichen Erbes“.
Europäischer Sozialfonds (ESF)
Kohäsionsfonds (KF)
Siebtes Forschungsrahmenprogramm (RP7) | Das RP7 unterstützt die länderübergreifende Forschung zu einer Reihe von thematischen Bereichen, darunter die Umwelt.

Quelle: Analyse des Europäischen Rechnungshofs.

Antworten der Kommission

Zusammenfassung

III

Im Anschluss an die Bewertung der Eignungsprüfung plant die Kommission, im Jahr 2017 einen Aktionsplan zu einer besseren Umsetzung der Naturschutzrichtlinien zu verabschieden.

IV

Die Festlegung und Umsetzung der erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen ist für die Erreichung der Ziele der Richtlinien von zentraler Bedeutung. Dazu gehören fundierte Kenntnisse über die ökologischen Anforderungen von Lebensräumen und Arten, welche aber in manchen Fällen noch nicht vorhanden sind.

V

In die Kohäsionspolitik werden Naturschutzaspekte vollständig eingebunden. Diese beziehen sich sowohl auf die Möglichkeit der Finanzierung von Maßnahmen in Natura-2000-Gebieten als auch auf die Gewährleistung, dass solche Gebiete nicht durch Investitionen Schäden erleiden, deren Hauptziel nicht der Schutz von Natura-2000-Gebieten ist.

Die Wiederherstellung, die Erhaltung und Verbesserung der biologischen Vielfalt, auch in Natura-2000-Gebieten, ist eine der Teilprioritäten der ländlichen Entwicklung. Die Mitgliedstaaten haben also rechtliche Gründe und verfügen im Rahmen dieser Politik über Mittel zur Unterstützung der Bewirtschaftung von Natura-2000-Gebieten. In den Plänen für die Entwicklung des ländlichen Raums 2014-2020 wurden fast 44 Mrd. EUR aus dem ELER (fast 45 %) der Priorität 4 zugewiesen, zu der die Teilpriorität der biologischen Vielfalt gehört und von der die biologische Vielfalt direkt und indirekt profitiert, obwohl es nicht möglich ist, die genauen Haushaltsmittel für die Bewirtschaftung von Natura 2000 anzugeben. Darüber hinaus bestehen für mehr als 18 % der landwirtschaftlichen Flächen (zusätzlich zu den Waldflächen) Bewirtschaftungsverträge zur Unterstützung der biologischen Vielfalt, selbst wenn es nicht möglich ist, die genaue Fläche anzugeben, für die ein Bewirtschaftungsvertrag für die Umsetzung der Bewirtschaftungspläne für Natura 2000 besteht.

VI

Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 war für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und den Kohäsionsfonds (KF) die Berichterstattung über Indikatoren nicht verbindlich. Es gab keinen (gemeinsamen) Hauptindikator für Natura 2000 – es gab keine (gemeinsamen) Hauptindikatoren für die Ergebnisse. Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 gibt es einen Indikator zur biologischen Vielfalt (Fläche der Lebensräume, die für Zwecke eines besseren Erhaltungszustands eine Unterstützung erhalten).

Der ELER hat spezielle Output-Indikatoren, um geförderte Natura-2000-Maßnahmen zu überwachen. Die von den Mitgliedstaaten vorzulegenden Ex-post-Bewertungen 2007-2013 sollen bis Ende 2016 eingereicht und 2017 von der Kommission zusammengefasst werden.

Der EFRE, der ELER und der Kohäsionsfonds erfassen eine große Anzahl unterschiedlicher Gebiete. Daher würde die Vergrößerung der Anzahl von Indikatoren für ein Gebiet eine ähnliche Verpflichtung für andere Gebiete nach sich ziehen.

Einleitung

07

Die Kommission prüft die Konsistenz zwischen den Erfordernissen und den Zielen der prioritären Aktionsrahmen (PAF) und den Finanzierungsprogrammen, jedoch können sich die Mitgliedstaaten dafür entscheiden, die Ziele der PAF durch die Verwendung anderer Gelder und Mittel zu verwirklichen.

Bei Großprojekten der Kohäsionspolitik, die durch EFRE oder den Kohäsionsfonds finanziert werden, untersucht die Kommission vor ihrer Entscheidung die Erfüllung der Anforderungen, die sich auf Natura 2000 beziehen.

Bemerkungen

Kasten 2 – Zweiter Gedankenstrich

Es wird erwartet, dass das Konzept von Partnerschaft und Politikgestaltung auf mehreren Ebenen, das in den gemeinsamen Vorschriften für alle europäischen Struktur- und Investitionsfonds enthalten ist, die Koordination zwischen verschiedenen an einer bestimmten Politik interessierten Akteuren zur üblichen Praxis macht. Die zuständigen öffentlichen Behörden sollten an der Partnerschaft beteiligt sein, die jedoch gemäß dem institutionellen und legalen Rahmen und den nationalen und regionalen Befugnissen der Mitgliedstaaten organisiert sein sollte. Im Rahmen dieses Konzepts sind die Verwaltungsbehörden verpflichtet, die Partner in die Vorbereitung und die Umsetzung von Programmen einzubinden. Die Kommission hat auch einen europäischen Verhaltenskodex zur Partnerschaft angenommen, um die Umsetzung des Konzepts in den Mitgliedstaaten für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 zu erleichtern.

32

Was das polnische Projekt betrifft, ist das Ausbleiben der Erfüllung der Voraussetzung für die Genehmigung des Projekts ein klarer Verstoß nicht nur gegen das EU-Recht, sondern auch gegen die polnische Gesetzgebung. Nach Kenntnis der Kommission sind in der polnischen Gesetzgebung hinreichende entsprechende Bestimmungen vorgesehen. Insbesondere verlangt das polnische Baurecht bei bestimmten Arten von Projekten (vor allem Straßen, Eisenbahnen und anderen Projekten, die unter die UPV-Richtlinie fallen) eine ‚Bau-Inbetriebnahmegenehmigung‘ nach der Beendigung der Konstruktionsarbeiten und vor der Inbetriebnahme der gebauten Infrastruktur. Dennoch ist sich die Kommission darüber im Klaren, dass bei der Umsetzung Mängel auftreten können. Die Fälle von Nichterfüllung von Umweltbedingungen können der entsprechenden Regionaldirektion für Umweltschutz gemeldet werden, die nach dem Gesetz zur Vollstreckung von Verwaltungsverfahren Durchsetzungsmaßnahmen ergreift.

36

Die Sprachbarriere ist unvermeidbar, wenn man den transnationalen Charakter des biogeografischen Prozesses und die begrenzten zur Verfügung stehenden Mittel bedenkt, die das Dolmetschen bei den Sitzungen nicht ermöglichen.

Außerdem haben die Dienste der Kommission alle an diesem Prozess Beteiligten aufgefordert, Dokumente von besonderem Interesse (wie zum Beispiel nationale Leitfäden zu den Arten von Habitaten und ihrem Erhaltungszustand) in ihrer Sprache bereitzustellen. Schließlich können Vernetzungsveranstaltungen je nach den beteiligten Ländern/Regionen auch in anderen Sprachen außer dem Englischen organisiert werden.

41

Für ELER gibt es Daten zu den Ausgaben für die speziell für Natura 2000 bestimmten Maßnahmen (Maßnahme 213 „Zahlungen im Rahmen von Natura 2000“ und Maßnahme 224 „Forstliche Förderung – Zahlungen im Rahmen von Natura 2000“). Zur Verfolgung von Ausgaben für andere Maßnahmen im Rahmen von Natura 2000 hat die Kommission ihre Überwachungstätigkeit bezüglich der Finanzierung von Natura 2000 im Programmplanungszeitraum 2014-2020 intensiviert. Insbesondere werden die Ausgaben überwacht, welche die Agrarumwelt- und Klimamaßnahme in Natura-2000-Gebieten betreffen.

Bezüglich EFRE und des Kohäsionsfonds gab es Natura-2000-bezogene Zuweisungen in der Interventionskategorie 51 zur Förderung der Biodiversität und des Naturschutzes (einschließlich Natura 2000). Zur besseren Unterscheidung der Finanzierung für Natura 2000 von den anderen Förderungen des Programmplanungszeitraums 2014-2020, welche die biologische Vielfalt betreffen, wurden die zwei separaten Kategorien 085 und 086 geschaffen.

42

Die Behörden der Mitgliedstaaten können frei darüber entscheiden, wie ihr Natura-2000-Netz bewirtschaftet und finanziert wird.

Bei Erhaltungsmaßnahmen in Natura-2000-Gebieten handelt es sich meistens um eine Kombination von Verpflichtungen und freiwilligen Maßnahmen. Der gewählte Ansatz beeinflusst die Mittel, die für die Finanzierung verwendet werden können.

Förderung im Rahmen der Maßnahmen 213 und 224 könnte nur für zwingende Erfordernisse erfolgen, die in Bewirtschaftungsplänen oder entsprechenden Instrumenten festgelegt sind. Die Tatsache, dass es in vielen Natura-2000-Gebieten keine solchen Pläne oder Instrumente gab, machte die Anwendung dieser Maßnahmen in diesen Gebieten unmöglich.

Darüber hinaus haben sich die meisten Mitgliedstaaten gewöhnlich für den freiwilligen Ansatz bei der Bewirtschaftung von Natura-2000-Gebieten entschieden, wenn andere Mittel wie die Agrarumweltmaßnahme sachdienlich sein könnten. Deshalb bietet eine beschränkte Verwendung der Maßnahmen 213 und 224 kein vollständiges Bild der Förderung der ländlichen Entwicklung für Natura 2000.

Siehe auch die Antwort zum Abschnitt 41.

43

Die Förderung für Natura 2000 und für andere Maßnahmen zum Schutz der Natur und der biologischen Vielfalt im Rahmen von EFRE und des Kohäsionsfonds gehörten für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 der gleichen Interventionskategorie an. Das hat sich für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 geändert, für den die Förderung von Natura-2000-Gebieten einer separaten Interventionskategorie angehört.

Im Rahmen der ländlichen Entwicklung gibt es verschiedene Maßnahmen, von denen Natura 2000 direkt oder indirekt profitiert; zum Beispiel kommt die Förderung des Bodenschutzes in der Agrarumweltmaßnahme auch der biologischen Vielfalt zugute. Die Unterscheidung der Förderung für Natura 2000 von der Finanzierung für andere Umweltaktionen kann die Gefahr bergen, dass die tatsächliche mehrfache Wirkung vieler Maßnahmen nicht sichtbar wird. Aus diesem Grund wird die Abrechnung für Unteraktionen der Umweltpriorität 4 der ländlichen Entwicklung auf aggregierter Ebene erhoben.

In den Plänen für die Entwicklung des ländlichen Raums 2014-2020 wurden fast 44 Mrd. EUR aus dem ELER (fast 45 %) der Priorität 4 zugewiesen, von der die biologische Vielfalt direkt und indirekt profitiert, obwohl es nicht möglich ist, die genauen Haushaltsmittel für die Bewirtschaftung von Natura 2000 anzugeben. Außerdem bestehen für mehr als 18 % der landwirtschaftlichen Flächen (zusätzlich zu den Waldflächen) Bewirtschaftungsverträge zur Unterstützung der biologischen Vielfalt, selbst wenn es nicht möglich ist, die genaue Fläche anzugeben, für die ein Bewirtschaftungsvertrag für die Umsetzung der Bewirtschaftungspläne für Natura 2000 besteht.

Siehe auch die Antwort der Kommission zu Abschnitt 42.

44

Die Kommission möchte Folgendes betonen:

–Was ELER betrifft, hat die Kommission ihre Überwachungstätigkeit bezüglich der Finanzierung von Natura 2000 im Programmplanungszeitraum 2014-2020 intensiviert.

–Bezüglich EFRE und des Kohäsionsfonds (KF) gibt es Daten pro Mitgliedstaat für die Förderung unter EFRE und KF für den Schutz der Natur und der biologischen Vielfalt, in denen auch die Förderung für Natura-2000-Gebiete einbezogen ist (Siehe auch die Antwort zum Abschnitt 41).

45

Die Kommission hat die Informationen, die sie von den meisten Mitgliedstaaten in Form von internen Dokumenten (auch mithilfe von externen Aufträgen) erhalten hat, zusammengefasst und kurz analysiert.

Das Verfahren der Nachverfolgung der Bewertungen war nicht formal festgelegt. Aber die Mitgliedstaaten/Regionen wurden im Anschluss an bilateralen Austausch (zum Beispiel während der Finanzierungsseminare) oder im Rahmen von LIFE PAF/UZ-Projekten aufgefordert, ihre PAF zu aktualisieren, und das ist schon in verschiedenen Mitgliedstaaten oder Regionen (zum Beispiel in Spanien, Irland, den Niederlanden und Wales) geschehen.

49

Das Vorhandensein von Finanzmitteln für Natura 2000 wird durch die Entscheidung der Mitgliedstaaten bestimmt, Natura 2000 in ihren operationellen Programmen (OP) zu fördern. Das steht auch mit der Bemerkung 9 im Einklang („Die Mitgliedstaaten sind für die Einrichtung, Bewirtschaftung und Finanzierung des Netzes von Natura-2000-Gebieten zuständig“).

Siehe die Antwort der Kommission zu den Abschnitten 41 und 43.

50

Die thematische Konzentration verhindert nicht die Investitionen in den Umweltschutz, auch diejenigen für den Biodiversitätsschutz, sie hat aber bei den Regionen mit größerer Entwicklung die Investitionen von den Zielen der Basisinfrastruktur für Wasser- und Abfallbewirtschaftung abgelenkt. Das hat eine ähnliche Situation bezüglich der Mittelzuweisungen für Maßnahmen zum Schutz der biologischen Vielfalt und der Natur in den Programmplanungszeiträumen 2014-2020 (3,7 Mrd. EUR, davon ungefähr 1 Mrd. EUR für Natura-2000-Gebiete) und 2007-2013 (3,7 Mrd. EUR) zur Folge. Darüber hinaus muss nach den Verordnungen über die Kohäsionspolitik das Prinzip der nachhaltigen Entwicklung, die auch den Umweltschutz und die biologische Vielfalt umfasst, horizontal in die Verwendung der Mittel integriert werden. Das bedeutet, dass die Umweltaspekte für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 in allen Investitionen einbezogen werden müssen, die mit Kohäsionspolitikmitteln gefördert werden.

51

Siehe die Antwort der Kommission zu dem Abschnitt 7.

Die PAF waren nicht das einzige Mittel, damit die angemessene Berücksichtigung von Natura 2000 in den Kofinanzierungsprogrammen sichergestellt wird. Die Dienste der Kommission haben sich in dieser Hinsicht trotz der Beschränkungen der PAF sehr engagiert.

52

Darüber hinaus wurde, selbst in den anderen Generaldirektionen wie der GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung, die Kohärenz mit den EU-Umweltpolitiken intern überprüft (dazu gehören auch PAF/OP-basierte Bewertungen von leitenden Fachkräften, die Mitglieder thematischer Netzwerke sind). Es wurden auch Leitlinien für die geografischen Einheiten der GD Regionalpolitik und Städteplanung bereitgestellt, siehe dazu: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/guidance_fiche_biodiversity_n2000.pdf.

53

Die Kommission möchte betonen, dass Begrenzungen hinsichtlich Zeit und Mitteln einen strukturierten Ansatz unmöglich machten. Bei der Bewertung von OP und RDP wurden immer spezielle von der GD Umwelt erstellte Checklisten verwendet, selbst wenn die entsprechenden Tabellen aufgrund von Begrenzungen hinsichtlich Zeit und Mitteln nicht immer ausgefüllt waren.

Es wird daran erinnert, dass 118 RDP von sieben Beamten oder nationalen Experten in einer kurzen Zeitspanne (manchmal nur wenige Tage pro RDP) bewertet wurden.

54

Trotz ungleicher Qualität boten PAF zum ersten Mal einen Hinweis auf den Finanzierungsbedarf für Natura 2000. Diese Informationen waren früher nicht verfügbar und sie waren für die Förderungszuweisungen für Natura 2000 sehr nützlich. Auch waren die PAF nicht das einzige Mittel, damit die angemessene Berücksichtigung von Natura 2000 in den Kofinanzierungsprogrammen sichergestellt wird. Die Dienste der Kommission haben sich in dieser Hinsicht trotz der Beschränkungen der PAF sehr engagiert.

Bei den Prioritäten der Mitgliedstaaten gibt es Flexibilität. Sie sind nicht verpflichtet, Haushaltsmittel entsprechend den im PAF ermittelten Bedürfnissen bereitzustellen.

Darüber hinaus, was EFRE anbelangt, werben nicht alle Mitgliedstaaten (oder Regionen) in ausreichendem Maße für die Maßnahmen zur Umsetzung von Natura 2000 bei den potenziellen Begünstigten, was oft zu geringer Umsetzung der Maßnahmen führt. Schließlich werden die vorgesehenen Haushaltsmittel oft nicht verwendet und werden am Ende des Programmplanungszeitraums anderen Maßnahmen zugewiesen.

55

Siehe die Antworten der Kommission zu den Abschnitten 43 und 50.

58

Die Tatsache, dass der Schutz und die Verbesserung der biologischen Vielfalt, auch in Natura-2000-Gebieten, eine der Teilprioritäten der ländlichen Entwicklung ist, zeigt, dass jede relevante Maßnahme für die Förderung dieses Zieles verwendet werden kann. Einige dieser Maßnahmen haben in dieser Hinsicht ein größeres Potenzial als andere und wären deshalb geeigneter, um für die Erfordernisse von Natura 2000 gezielt verwendet zu werden.

Die Agrarumwelt- und Klimamaßnahme kann mehr oder weniger zielgerichtete Vorhaben umfassen, von denen die zweiten einen generellen Charakter haben und der Umwelt im Allgemeinen zugutekommen, während die ersten eher auf ein konkretes Erfordernis oder Ziel wie zum Beispiel auf ein konkretes Habitat oder eine bestimmte Vogelart fokussieren. All diese (mehr oder weniger zielgerichteten) Vorhaben können die Umwelt begünstigen und sind Teil der Programme für die ländliche Entwicklung.

59

Trotzdem wurden einige Zahlungen aus dem EFF an Begünstigte geleistet, die von diesen Anforderungen betroffen waren, was zu einer besseren sozialen Akzeptanz der Natura-2000-Programme beigetragen hat.

Kasten 10 – Erster Gedankenstrich

Ein Grund für die Einschränkung des Anwendungsbereichs der Maßnahme war auch, dass die Haushaltsmittel von RDP geringer als im Programmplanungszeitraum 2007-2013 waren.

Kasten 10 – Zweiter Gedankenstrich

Die Kommission bestätigt, dass das RDP für Polen nur Betriebe unterstützt, die größer als 1 ha sind.

Kasten 10 – Dritter Gedankenstrich

In der ganzen Umsetzungszeit des rumänischen RDP 2007-2013 und zur Zeit der Billigung des RDP 2014-2020 waren sehr wenige Natura-2000-Bewirtschaftungsprogramme vorhanden. Deshalb konnten die Agrarumweltmaßnahmen, welche die in diesem Bericht erwähnten Vogelarten betrafen, nicht im Voraus Erhaltungsmaßnahmen berücksichtigen, die noch nicht vorgelegt worden waren. Da es keine solchen Erhaltungsmaßnahmen gab, wurden die Agrarumweltmaßnahmen so gestaltet, dass sie umfassende Schutzpläne boten, damit sie zu der Erreichung der auf nationaler, gemeinschaftlicher und internationaler Ebene formulierten Erhaltungsziele als Vorstufe für die Natura-2000-Bewirtschaftungspläne beitragen. Rumänien legte in dem RDP 2014-2020 fest, dass es die Agrarumwelt- und Klimamaßnahmenpläne überprüfen und die Einführung der Natura-2000-Förderungsmaßnahme in Betracht ziehen werde, wenn mehr Natura-2000-Bewirtschaftungspläne angenommen würden.

Die vorgeschlagenen Agrarumweltpläne beinhalten (im Paket 3.2 Schwarzstirnwürger (Lanius minor) und Rotfußfalke (Falco vespertinus) und in beiden Programmplanungszeiträumen) Verpflichtungen zur Beschränkung der Besatzungsdichte für die Beweidung und zum Mähen nur in bestimmten Zeiträumen, zum Verbot von Pflügen und Feldbestellung sowie von schweren mechanischen Arbeiten. Die Übernahme solcher freiwilligen Verpflichtungen hängt von dem Interesse der einzelnen Landwirte dafür ab.

61

Bezüglich Rumänien: LIFE hat 4 Projekte zur Erhaltung des Braunbären in Rumänien kofinanziert, von denen drei abgeschlossen sind und eines noch im Gange ist. Die ersten drei deckten verschiedene Größenordnungen und Bereiche ab: 1) ein bestimmtes Natura-2000-Gebiet (Muntii Vrancei), 2) die regionale Ebene, mit allen Natura-2000-Gebieten des Landkreises Vrancea und zweier benachbarten Landkreise, 3) die Festlegung von nationalen Regelungen für die Erhaltung des Braunbären (mit Datenerfassung und -analyse auf nationaler Ebene). Das Ziel des laufenden LIFE13 NAT/RO/1154 ist die Erhaltung der Braunbärpopulation in kleinerem Umfang im Landkreis Brasov, und die Aktionen des Projekts haben hauptsächlich mit dem Konflikt zwischen Menschen und Bären zu tun. Die vier Projekte unterscheiden sich hinsichtlich Größenordnung und Gebiet und die Abdeckung der vorgesehenen Studien ist entsprechend.

62

Die ergebnisorientierten Erhaltungsmaßnahmen, zum Beispiel im Rahmen der Agrarumwelt- und Klimamaßnahme, sind ein gutes Beispiel für ein Instrument, das zu dem Konzept des ergebnisorientierten Haushalts passt. Es hebt stärker auf die Anstrengungen und die persönlichen Kenntnisse der Begünstigten ab, damit die erwarteten Ergebnisse in den bestimmten Ökosystemen erreicht und nicht bloß die vorgeschriebenen Verfahren befolgt werden. Wenn ergebnisorientierte Vorhaben gut geplant sind und sich auf Nachweise und korrekt ermittelte Indikatoren stützen, wäre ihre Überwachung wohl leichter als die Überwachung von Vorhaben, die sich auf vorgeschriebene Bewirtschaftungsverfahren stützen. Die Kosten von ergebnisorientierten Vorhaben könnten in der Planungsphase (zum Beispiel bei der Bestimmung von angemessenen und eindeutigen Indikatoren) höher als in der Durchführungsphase sein.

Die Mitgliedstaaten haben ergebnisorientierten Maßnahmen für Natura 2000 Mittel zugewiesen.

Kasten 12

Einige andere Regionen Deutschlands haben in den Zeiträumen 2007-2013 und/oder 2014-2020 ergebnisorientierte Agrarumweltpläne in ihre Programme zur ländlichen Entwicklung aufgenommen.

63

Beim EFRE/KF wird die Überwachung auf Programmebene Informationen zu der Durchführung eines Programms und zu seinen Prioritätsachsen sowie zu allen Themen, welche die Ergebnisse des Programms beeinflussen, bieten.

64

Für den EFRE/KF war die Berichterstattung bezüglich der Indikatoren für 2007-2013 nicht zwingend. Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 sind gemeinsame Output-Indikatoren in die Verordnung aufgenommen worden und sie müssen, falls erforderlich, angewandt werden, um Informationen von allen Programmen zusammenzufassen; wenn es für die Aktionen eines Programms keinen gemeinsamen Output-Indikator gibt, müssen die Mitgliedstaaten einen entsprechenden programmspezifischen Indikator ermitteln und melden. Für den EFRE/KF sind die Ergebnisindikatoren immer programmspezifisch.

65

Die EFRE-Überwachungsindikatoren (Input und Output) bieten ein klares Bild von dem, was tatsächlich gefördert wird. Das wird durch Bewertungen für jedes RDP ergänzt, deren Ziel es ist, die Wirksamkeit der Politik zu bewerten. Die von den Mitgliedstaaten vorgelegten Ex-post-Bewertungen für 2007-2013 sollen 2017 von der Kommission zusammengefasst werden.

Kasten 14

Siehe die Antwort der Kommission zu dem Abschnitt 65.

66

Siehe die Antwort der Kommission zu dem Abschnitt 65.

68

Für die Mittel gibt es spezielle Output-Indikatoren, damit geförderte Natura-2000-Maßnahmen überwacht werden. Die von den Mitgliedstaaten vorzulegenden Ex-post-Bewertungen 2007-2013 sollen bis Ende 2016 eingereicht und 2017 von der Kommission zusammengefasst werden.

69

Die Kommission weist darauf hin, dass es im Rahmen der Habitat-Richtlinie keine ausdrückliche Verpflichtung zur Erstellung eines Überwachungsplans auf Gebietsebene gibt. Sie räumt allerdings ein, dass die Überwachung auf Gebietsebene für die Bewertung der Wirksamkeit von Erhaltungsmaßnahmen, aber auch für die Einhaltung von anderen durch die Leitlinie auferlegten Verpflichtungen wichtig ist, wie zum Beispiel der Verpflichtung, die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen der Arten zu vermeiden, für welche die Gebiete ausgewiesen worden sind (Artikel 6 Absatz 2).

71

Siehe die Antwort der Kommission zu dem Abschnitt 69.

72

Die Kommission überprüft, ob die SDB aktualisiert worden sind (im Hinblick auf die Informationen über die Arten und Habitate, für die die Gebiete ausgewiesen sind) oder ob die Grenzen der Gebiete verändert worden sind, im Rahmen sowohl der jährlichen Aktualisierung der SCI-Listen der Union als auch der Aktualisierung der Zulänglichkeitsbewertung des SCI-Netzwerks. Die Kommission hat vor, 2017 eine umfassendere Prüfung vorzunehmen.

78

Das Fehlen einer ‚gemeinsamen‘ Datenerhebungsmethode ist nicht von entscheidender Bedeutung, und angesichts der extremen Vielfalt der Arten, der Habitate und der ökologischen Bedingungen in der EU (an Land und im Wasser) ist es praktisch unmöglich (und in ökologischer Hinsicht nicht machbar), eine einzige Universalmethode für die Überwachung einzuführen; das Kritische ist eher der Mangel an wissenschaftlich validen Beständen und Überwachungsplänen für viele Arten- und Habitattypen in vielen Mitgliedstaaten; wenn eine Überwachungsmethode wissenschaftlich gültig ist und statistisch signifikante Ergebnisse bietet, dann reicht das, um die Qualität und die Vergleichbarkeit der Daten (wie Populationsgrößen und Trends) sicherzustellen.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

81

Im Anschluss an die Bewertung der Eignungsprüfung plant die Kommission, im Jahr 2017 einen Aktionsplan zu einer besseren Umsetzung der Naturschutzrichtlinien zu verabschieden.

Empfehlung 1 – Erreichung der vollständigen Umsetzung der Naturschutz-Richtlinien

a)Die Kommission begrüßt diese Empfehlung an die Mitgliedstaaten.

b)Die Kommission begrüßt diese Empfehlung an die Mitgliedstaaten und weist darauf hin, dass es auch wichtig ist, sicherzustellen, dass das Natura-2000-Netz auch in Bezug auf seine meeresbezogene Komponente vervollständigt wird.

Die Kommission weist ferner darauf hin, dass es wichtig ist, dass die Umsetzung der Erhaltungsmaßnahmen überwacht wird.

c)Die Kommission akzeptiert die Empfehlung. Sie erkennt die vorhandenen Sprachbarrieren an und hat vor, Leitliniendokumente in allen Amtssprachen bereitzustellen. Jedoch kann das aufgrund der begrenzten finanziellen Mittel nur schrittweise geschehen: Je nach Thema haben einige Sprachen im Vergleich zu anderen Vorrang, wobei auch die meistgesprochenen Sprachen in der EU berücksichtigt werden sollen. Die wichtigsten Leitliniendokumente sind schon zum Zeitpunkt ihrer Veröffentlichung in alle Amtssprachen übersetzt. Sie stehen alle auf der Website der Kommission zur Verfügung. Ferner sind die Mitgliedstaaten dafür zuständig, dass diese Dokumente an die Zielgruppen gelangen.

83

Bezüglich des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und des Kohäsionsfonds (KF):

–Die auf Natura 2000 bezogenen Zuweisungen aus dem EFRE und dem Kohäsionsfonds, die für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 der Interventionskategorie 51 zur Förderung der Biodiversität und des Naturschutzes (einschließlich Natura 2000) gehören, sind für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 in zwei getrennten Kategorien enthalten, damit die Finanzierung für Natura 2000 besser von den anderen biodiversitätsbezogenen Förderungen auseinandergehalten werden kann.

–Die meisten Mitgliedstaaten stellten EFRE- und KF-Förderung für Natura-2000-Gebiete und allgemein für Schutzmaßnahmen für die biologische Vielfalt und die Natur bereit.

–Es gibt Daten pro Mitgliedstaat für die zugewiesene Förderung aus dem EFRE und dem Kohäsionsfonds für den Schutz der biologischen Vielfalt und der Natur, worin auch die Förderung für Natura-2000-Gebiete enthalten ist (siehe auch die Antwort zum Abschnitt 41).

In den Plänen für die Entwicklung des ländlichen Raums 2014-2020 wurden fast 44 Mrd. EUR aus dem ELER (ungefähr 45 %) der Priorität 4 zugewiesen, zu der die Teilpriorität der biologischen Vielfalt gehört und von der die biologische Vielfalt direkt und indirekt profitiert, obwohl es nicht möglich ist, die genauen Haushaltsmittel für die Bewirtschaftung von Natura 2000 anzugeben. Darüber hinaus bestehen für mehr als 18 % der landwirtschaftlichen Flächen (zusätzlich zu den Waldflächen) Bewirtschaftungsverträge zur Unterstützung der biologischen Vielfalt, selbst wenn es nicht möglich ist, die genaue Fläche anzugeben, für die ein Bewirtschaftungsvertrag für die Umsetzung der Bewirtschaftungspläne für Natura 2000 besteht.

Empfehlung 2 – Finanzierung und Abrechnung der Kosten für Natura 2000

a)Die Kommission begrüßt diese Empfehlung an die Mitgliedstaaten.

b)Die Kommission begrüßt diese Empfehlung an die Mitgliedstaaten.

c)Die Kommission begrüßt diese Empfehlung an die Mitgliedstaaten und weist darauf hin, dass es auch wichtig ist, sicherzustellen, dass die angemessene Finanzierung für Natura 2000 den zur Verfügung stehenden EU-Finanzmitteln entspricht.

d)Die Kommission akzeptiert die Empfehlung. Jedoch gilt das unbeschadet des Ergebnisses der anstehenden Diskussionen über den nächsten Programmplanungszeitraum.

Empfehlung 3 – Messung der mit Natura 2000 erzielten Ergebnisse

a)Die Kommission begrüßt diese Empfehlung an die Mitgliedstaaten.

b)Die Kommission akzeptiert die Empfehlung.

Jedoch gilt das unbeschadet des Ergebnisses der anstehenden Diskussionen über den nächsten Programmplanungszeitraum. Die Kommission wird die Verbesserung der vorhandenen Indikatoren und die Möglichkeit, bei Bedarf neue einzuführen, in Betracht ziehen.

c)Die Kommission begrüßt diese Empfehlung an die Mitgliedstaaten.

QJ-AB-17-036-DE-E    ISSN 1977-5644

Das Netz „Natura 2000“ ist ein zentrales Element der EU-Strategie zur Eindämmung des Verlusts an biologischer Vielfalt. Das Netz umfasst Tausende Gebiete in der gesamten EU, in denen natürliche Lebensräume und Arten geschützt werden. Die wesentliche Rolle von Natura 2000 beim Schutz der biologischen Vielfalt wurde bei der Prüfung anerkannt. Allerdings wurde auch festgestellt, dass noch erhebliche Fortschritte erforderlich sind, wenn die ehrgeizigen Ziele der EU zum Schutz der biologischen Vielfalt erreicht werden sollen. Das Netz wurde von den Mitgliedstaaten nicht gut genug verwaltet, die Bereitstellung der EU-Mittel war nicht zufriedenstellend, und es gab keine umfassenden Informationen zur Wirksamkeit des Netzes. Der Hof unterbreitet daher eine Reihe von Empfehlungen, die auf die vollständige Umsetzung des Netzes, die Klarstellung des Finanzierungsrahmens und die Messung der Ergebnisse ausgerichtet sind.