EUROOPA KONTROLLIKODA

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1

Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx

Veebisait: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2017

Print | ISBN 978-92-872-6903-4 | ISSN 1831-0818 | doi:10.2865/553843 | QJ-AB-17-036-ET-C
PDF | ISBN 978-92-872-6916-4 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/96524 | QJ-AB-17-036-ET-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6935-5 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/090586 | QJ-AB-17-036-ET-E

© Euroopa Liit, 2017

Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.

KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?

Tasuta väljaanded:

•üksikeksemplarid:
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);

•rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).

(*)Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).

Tasulised tellimused:

•Euroopa Liidu Väljaannete Talituse edasimüüjate kaudu
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_et.htm).

Sündmus | Kuupäev
Auditiplaani vastuvõtmine / auditi algus | 15.7.2015
Aruande projekti ametlik saatmine komisjonile (või mõnele teisele auditeeritavale) | 9.11.2016
Aruande lõplik vastuvõtmine peale ärakuulamismenetlust | 11.1.2017
Komisjoni (või mõne teise auditeeritava) vastuste saamine kõigis keeltes | 10.2.2017

ET | 2017 | nr 01

Eriaruanne

Natura 2000 võrgustiku
täies ulatuses
rakendamiseks on vaja
täiendavaid jõupingutusi

(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 teisele lõigule)

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tulemus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Käesoleva aruande võttis vastu loodusvarade säästva kasutamise valdkonnaga tegelev I auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Phil Wynn Owen. Auditit juhtis kontrollikoja liige Nikolaos Milionis, keda toetasid kabinetiülem loulia Papatheodorou, kabineti atašee Kristian Sniter, valdkonnajuht Colm Friel, auditijuht Emese Fésűs ja auditijuhi asetäitja Laure Gatter. Auditirühma kuulusid Rogelio Abarquero Grossi, Oana Dumitrescu, Florin-Alexandru Farcas, Paulo Faria, Maria Luisa Gómez-Valcárcel, Maria del Carmen Jimenez, Mircea-Cristian Martinescu, Aino Nyholm, Joachim Otto, Zoltán Papp, Anne Poulsen, Bruno Scheckenbach, Matteo Tartaggia, Diana Voinea, Anna Zalega, Dilyanka Zhelezarova ja Paulina Zielinska-Suchecka. Aruande koostamisel oli abiks Michael Pyper.

Vasakult paremale: L. Gatter, P. Zielinska-Suchecka, J. Otto, O. Dumitrescu, C. Friel, F.-A. Farcas, E. Fésűs, M. Pyper, N. Milionis, D. Zhelezarova, A. Zalega.

Sisukord

Lühendid

Mõisted

Kokkuvõte

Sissejuhatus

ELi 2020. aasta bioloogilise mitmekesisuse strateegia

Natura 2000 võrgustik

Natura 2000 ülesehitus

Kohustused

Rahastamine

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Tähelepanekud

Liikmesriigid ei hallanud Natura 2000 võrgustikku piisavalt hästi

Koordineerimine liikmesriikide asjaomaste ametiasutuste ja sidusrühmade vahel ei olnud piisavalt välja arendatud

Vajalikke kaitsemeetmeid ei võetud sageli õigeaegselt või ei olnud need liikmesriikide poolt asjakohaselt määratletud

Külastatud liikmesriigid ei hinnanud asjakohaselt Natura 2000 alasid mõjutavaid projekte

Komisjon tegi Natura 2000 rakendamise üle aktiivset järelevalvet

ELi vahendeid ei kasutatud piisavalt Natura 2000 võrgustiku juhtimise toetamiseks

Tähtsusjärjestatud tegevuskavad ei andnud usaldusväärset ülevaadet Natura 2000 võrgustiku kulude kohta

ELi eri fondide programmitöö perioodi 2014–2020 kavandamisdokumendid ei kajasta täies ulatuses tähtsusjärjestatud tegevuskavades määratletud vajadusi

ELi rahastamiskavad ei olnud piisavalt kohandatud Natura 2000 alade eesmärkide täitmiseks

Natura 2000 järelevalve- ja aruandlussüsteemid ei olnud piisavad võrgustiku mõjususe kohta täieliku teabe esitamiseks

Natura 2000 võrgustikul puudus oma tulemusnäitajate süsteem

Natura 2000 järelevalvekavade rakendamine oli puudulik

Ebatäielikud ja ühtlustamata andmed vähendasid elupaikade ja liikide järelevalve mõjusust

Järeldused ja soovitused

Lisa

Komisjoni vastus

Lühendid

CBD: bioloogilise mitmekesisuse konventsioon

EAFRD: Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond

EEA: Euroopa Keskkonnaamet

EKF: Euroopa Kalandusfond

EL: Euroopa Liit

EMKF: Euroopa Merendus- ja Kalandusfond

ERF: Euroopa Regionaalarengu Fond

ESF: Euroopa Sotsiaalfond

FP7: teadusuuringute seitsmes raamprogramm

IKT: info- ja kommunikatsioonitehnoloogia

LIFE: keskkonna rahastamisvahend (L’Instrument Financier pour l’Environnement)

MAK: maaelu arengukava

PAF: tähtsusjärjestatud tegevuskava

REFIT: õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programm

SAC: erikaitseala/loodusala

SCI: ühenduse tähtsusega ala

SDF: standardne andmevorm

SPA: erikaitseala/linnuala

UNCBD: ÜRO bioloogilise mitmekesisuse konventsioon

UNESCO: ÜRO Hariduse, Teaduse ja Kultuuri Organisatsioon

VKE: väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad

VVO: valitsusväline organisatsioon

ÜF: Ühtekuuluvusfond

ÜPP: ühine põllumajanduspoliitika

Mõisted

Asendusmeetmed: konkreetse projekti või kavaga seotud meetmed, mille eesmärk on leevendada selle negatiivset mõju asjaomasele liigile või elupaigale, et tagada Natura 2000 võrgustiku üldise ökoloogilise sidususe kaitse. Asendusmeetmeid võetakse sõltumatult asjaomasest projektist (sh kõik seonduvad leevendusmeetmed) ning neid kasutatakse viimase abinõuna, kui direktiiviga ette nähtud kaitsemeetmed ei ole mõjusad ning Natura 2000 alale negatiivset mõju avaldava projekti/kava¹ rakendamiseks on sellele vaatamata luba antud.

Asjakohane hindamine: elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 3 sätestab, et iga kava, mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse-eesmärkidele avaldab.

Elurikkus ehk bioloogiline mitmekesisus: ÜRO bioloogilise mitmekesisuse konventsiooni artikli 2 kohaselt on bioloogiline mitmekesisus „mis tahes päritoluga elusorganismide mitmekesisus, sealhulgas maismaa-, mere- jt veeökosüsteemides ning neid hõlmavates ökoloogilistes kogumites”.

Erikaitseala/linnuala: vastavalt linnudirektiivi artiklile 4 liikmesriigi määratletud mere- või maismaa-ala, kus kohaldatakse spetsiaalseid kaitsemeetmeid konkreetsete linnuliikide ja nende elupaikade kaitseks.

Erikaitseala/loodusala: ühenduse tähtsusega ala, mille liikmesriik on määranud ning kus kohaldatakse vajalikke kaitsemeetmeid, et säilitada või taastada nende looduslike elupaikade ja/või liikide populatsioonide soodsat kaitsestaatust, mille jaoks ala on määratud.

Halvenemine: elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 2 ja linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 kohaselt peavad liikmesriigid võtma vajalikke meetmeid, et vältida looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning Natura 2000 alade liikide häirimist.

Kaitse-eesmärgid: kaitse-eesmärk on liikide ja/või elupaigatüüpide, millele ala on määratud, üldine eesmärk, et ala võiks aidata kaasa nende elupaikade ja liikide soodsa kaitsestaatuse säilitamisele või saavutamisele liikmesriigi, biogeograafilisel või ELi tasandil.

Kaitsemeetmed ja majandamiskavad: kaitsemeetmed on positiivsed ennetavad meetmed, mis aitavad kaasa konkreetsel alal esinevate liikide/elupaikade soodsa kaitsestaatuse saavutamisele. Majandamiskavad ei ole kohustuslikud, kuid neid kasutatakse kõige sagedamini alade kaitse-eesmärkide ühendamiseks nende saavutamiseks vajalike meetmetega.

Leevendusmeetmed: meetmed, mis on suunatud kava või projekti poolt alale põhjustatava võimaliku negatiivse mõju leevendamisele või ärahoidmisele. Leevendusmeetmed on oluline osa kava või projekti tehnilisest kirjeldusest².

Liigi kaitsestaatus: elupaikade direktiivi artikli 1 punktis i määratletakse liigi kaitsestaatus kui „asjaomast liiki mõjutavate tegurite summa, mis pikema aja jooksul võib mõjutada liigi levikut ja populatsiooni arvukust” konkreetsel territooriumil. Kaitsestaatus loetakse soodsaks, kui

οasjaomase liigi populatsiooni dünaamika andmed näitavad, et liik on oma looduslikus elupaigas elujõuline püsinud pikema aja jooksul ja

οliigi looduslik levila ei ole vähenemas ega vähene tõenäoliselt ka lähitulevikus ning selle liigi populatsiooni pikaajaliseks säilimiseks on olemas piisavalt ulatuslik elupaik, mis tõenäoliselt ei vähene ka tulevikus.

Looduse seisundi aruanne: iga kuue aasta järel peavad liikmesriigid andma Euroopa Komisjonile aru enda territooriumil leiduvate loodusvaldkonna direktiividega³ kaitstavate liikide ja elupaikade kaitsestaatuse kohta. Komisjon koondab Euroopa Keskkonnaameti abil kõik andmed, et näha, milline on olukord kogu ELis. Komisjon avaldab tulemused aruandes pealkirjaga „Looduse seisund Euroopa Liidus”.

Looduskaitse: meetmete kogum, mis on vajalik looduslike elupaikade ja looduslike looma- ja taimeliikide populatsioonide soodsa kaitsestaatuse säilitamiseks või taastamiseks elupaikade direktiivi määratluse kohaselt⁴.

Looduslikud elupaigad: maa- või veealad, mida eristatakse geograafiliste, abiootiliste ja biootiliste tunnuste järgi ja mis on täiesti looduslikud või poollooduslikud⁵.

Natura 2000: maailma suurim erikaitsealade sidus ökoloogiline võrgustik, mis hõlmab 18% kogu ELi maismaast ning samuti suuri merealasid. Natura 2000 on võtmeelement ELi strateegias, mille eesmärk on bioloogilise mitmekesisuse vähenemise ja ökosüsteemi teenuste pakkumine 2020. aastaks⁶. Võrgustiku eesmärk on säilitada või vajaduse korral taastada asjaomaste looduslike elupaigatüüpide ja liikide elupaikade soodne kaitsestaatus nende looduslikul levilal⁷.

Rikkumismenetlus: Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 258 annab komisjonile kui aluslepingute täitmise järelevalvajale õiguse võtta õiguslikke meetmeid liikmesriigi suhtes, kes ei täida oma ELi õigusest tulenevaid kohustusi.

Standardne andmevorm: elupaikade direktiivi artikli 4 lõike 1 alusel koostatud vorm ühenduse tähtsusega alade loetelu koostamiseks. Vorm sisaldab teavet iga ala kohta komisjoni ja liikmesriikide vahel kokku lepitud formaadis, sh ala kaarti, nime, asukohta, suurust ning andmeid riigiasutuste tehtud ala hindamistest ala suhtelise tähtsuse kohta direktiiviga hõlmatud elupaikadele ja liikidele.

Suurprojekt: suurprojektid on enamasti suuremõõtmelised taristuprojektid, mis on seotud transpordi-, keskkonna- ja muude sektoritega, nagu kultuur, haridus, energeetika ja info- ja kommunikatsioonitehnoloogia (IKT). Kui ERFist ja/või Ühtekuuluvusfondist toetust saanud suurprojektide kogukulud ületasid programmitöö perioodil 2007–2013 25 miljonit eurot (keskkonnaprojektid) ja 50 miljonit eurot (muud valdkonnad), hindas Euroopa Komisjon projekte ja tegi nende kohta eriotsuse. Enne suurprojekti heakskiitmist tuleb kontrollida, kas see on kooskõlas muude ELi poliitikavaldkondadega, sh Natura 2000-ga. Programmitöö perioodil 2014–2020 toetavad komisjoni sõltumatud eksperdid.

Tähtsusjärjestatud tegevuskava: kavandamisvahend vastavalt elupaikade direktiivi artikli 8 lõikele 4. Tegevuskava peamine eesmärk on anda integreeritud ülevaade meetmetest, mida on vaja Natura 2000 võrgustiku rakendamiseks, siduda need vastavate ELi fondidega ning täpsustada nende rahastamisvajadusi⁸.

Õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programm (REFIT) ja toimivuskontroll: osana aruka reguleerimise poliitikast käivitas komisjon õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmi (REFIT). Selle eesmärk on muuta ELi seadusandlus lihtsamaks ning vähendada reguleerimisega seotud kulusid, aidates kaasa selge, stabiilse ja prognoositava õigusraamistiku kujunemisele. Programmi esimeste etappide jooksul on komisjon läbi vaadanud kõik ELi õigusaktid ning paika pannud järelmeetmed, millest üks on poliitikavaldkonna terviklikku hindamist hõlmav toimivuskontroll. Selle eesmärk on hinnata, kas konkreetse poliitikavaldkonna õigusraamistik on otstarbekas.

Ühenduse tähtsusega ala: ala, mis annab olulise panuse elupaikade direktiivis viidatud loodusliku elupaiga soodsa kaitsestaatuse säilimisele või taastamisele. Ühenduse tähtsusega ala võib kaasa aidata ka Natura 2000 võrgustiku sidususele ja/või asjaomase biogeograafilise piirkonna või asjaomaste biogeograafiliste piirkondade bioloogilise mitmekesisuse säilitamisele.

1 Euroopa Komisjoni juhenddokument elupaikade direktiivi 92/43/EMÜ artikli 6 lõike 4 kohta.

2 Juhenddokument elupaikade direktiivi 92/43/EMÜ artikli 6 lõike 4 kohta.

3 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. novembri 2009. aasta direktiivi 2009/147/EÜ, mis käsitleb loodusliku linnustiku kaitset (ELT L 20, 26.1.2010, lk 7) (linnudirektiiv), artikkel 12, ja elupaikade direktiivi artikkel 17.

4 Nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiiv 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (EÜT L 206, 22.7.1992, lk 7), artikkel 1.

5 Direktiivi 92/43/EMÜ artikli 1 lõige b.

6 Eriaruanne nr 12/2014: „Kas ERF on tõhus ELi bioloogilise mitmekesisuse strateegia 2020 raames otseselt elurikkust edendavate projektide rahastamises?” (http://eca.europa.eu).

7 Direktiivi 92/43/EMÜ artikkel 3.

8 SEK(2011) 1573 (lõplik), 12. detsember 2011, „Natura 2000 rahastamine. Natura 2000 võrgustikku investeerimine: kasu loodusele ja inimestele”, lk 11.

Kokkuvõte

I

Bioloogilise mitmekesisuse vähenemine on üks ELi peamistest keskkonnaprobleemidest. Elupaikade direktiivi ja linnudirektiivi alusel moodustatud Natura 2000 võrgustik on võtmeelement ELi strateegias bioloogilise mitmekesisuse vähenemise peatamiseks ning elupaikade ja liikide seisundi parandamiseks 2020. aastaks. Direktiividega luuakse liikmesriikidele ühine looduskaitseraamistik. Natura 2000 võrgustik katab enam kui 18% ELi maismaaterritooriumist ja ligi 6% mereterritooriumist, hõlmates kogu Euroopas üle 27 000 ala, mis kaitsevad suure mitmekesisusega elupaiku ja liike. Sotsiaal-majanduslik tegevus ei ole Natura 2000 aladel keelatud, kuid liikmesriigid peavad vältima alade halvenemist ning võtma vajalikke kaitsemeetmeid kaitsealuste liikide ja elupaikade soodsa kaitsestaatuse säilitamiseks või taastamiseks.

II

Kontrollikoja auditi eesmärk oli vastata auditiküsimusele, kas Natura 2000 võrgustikku on asjakohaselt rakendatud. Küsimusele vastamiseks kontrolliti, kas võrgustiku haldamine, rahastamine ja järelevalve olid asjakohased. Kontrollikoda tegi auditi komisjonis ja viies liikmesriigis, mis hõlmavad suuremat osa Euroopa biogeograafilistest piirkondadest. Kontrollikoda külastas 24 Natura 2000 ala, viis läbi küsitlused liikmesriikides ning konsulteeris mitme sidusrühmaga.

III

Kontrollikoda tunnistab, et Natura 2000 võrgustikul on oluline roll bioloogilise mitmekesisuse kaitsmisel, kuid järeldab siiski, et komisjon ja liikmesriigid ei ole võrgustiku võimalusi täies mahus rakendanud. Liikmesriigid peavad tegema suuri edusamme ja komisjon peab tegema rohkem jõupingutusi, et paremini kaasa aidata ELi 2020. aasta bioloogilise mitmekesisuse strateegia ambitsioonikate eesmärkide saavutamisele.

IV

Liikmesriigid ei hallanud Natura 2000 võrgustikku piisavalt hästi. Koordineerimine asjaomaste ametiasutuste, sidusrühmade ja naaberriikide vahel ei olnud piisavalt välja arendatud. Vajalikke kaitsemeetmeid ei võetud sageli õigeaegselt või ei olnud need asjakohaselt määratletud. Külastatud liikmesriigid ei hinnanud asjakohaselt Natura 2000 alasid mõjutavaid projekte. Komisjon tegi küll aktiivset järelevalvet Natura 2000 võrgustiku liikmesriikidepoolse rakendamise üle, kuid komisjoni liikmesriikidele mõeldud suuniste levitamist tuleks parandada. Komisjon käsitles arvukaid Natura 2000 võrgustikuga seotud kaebusi, leides üldiselt neile koos liikmesriikidega lahendused, kuid algatas vajaduse korral ka rikkumismenetlusi.

V

ELi vahendeid ei kasutatud piisavalt Natura 2000 võrgustiku juhtimise toetamiseks. ELi lähenemisviis Natura 2000 võrgustiku rahastamisele on olnud olemasolevate ELi vahendite kasutamine. Nimetatud vahendite kasutamine võrgustiku rakendamiseks kuulub liikmesriikide pädevusse. Kontrollikoda leidis, et puudus usaldusväärne teave võrgustiku kulude ja rahastamisvajaduste kohta. Tähtsusjärjestatud tegevuskavad ei anna täielikku ülevaadet ELi tegelikust rahastamisest aastani 2013 ning kavandatud vahendite jaotusest perioodil 2014–2020. Alade tasandil esitati majandamiskavades harva täielikud kulude hindamised. Võrgustiku rahastamiseks kasutatud ELi fondide (eelkõige EAFRD ja ERF) perioodi 2014–2020 kavandamisdokumendid ei kajastanud täielikult rahastamisvajadusi ning komisjon ei käsitlenud neid puudusi struktureeritud viisil. ELi rahastamiskavad ei olnud piisavalt kohandatud Natura 2000 alade eesmärkide täitmiseks.

VI

Natura 2000 järelevalve- ja aruandlussüsteemid ei olnud piisavad täieliku teabe esitamiseks võrgustiku mõjususe kohta. ELi vahendite kasutamisel võrgustiku rahastamiseks puudus oma tulemusnäitajate süsteem. Näitajad olid olemas rahastamisprogrammi tasandil (nagu EAFRD), kuid need olid seotud bioloogilise mitmekesisuse üldiste eesmärkidega ja nendega mõõdeti Natura 2000 võrgustiku väljundeid, mitte kaitsetulemusi. Alade haldusdokumendid ei sisaldanud sageli järelevalvekavu; kui kavad ka olid, ei olnud need kas piisavalt üksikasjalikud või olid ajaliselt piiritlemata. Standardseid andmevorme, mis sisaldavad põhiandmeid ala omaduste kohta, järelevalvetegevuse põhjal enamasti ei ajakohastatud. Liikmesriikide poolt komisjonile perioodilise „Looduse seisundi” aruande jaoks esitatud teave sisaldas kaitsestaatuse suundumusi, kuid oli sageli ebatäielik ning võrreldavusega esines probleeme.

VII

Kontrollikoda esitab komisjonile ja liikmesriikidele mitu soovitust, mille eesmärk on aidata saavutada loodusvaldkonna direktiivide täielik rakendamine, selgitada Natura 2000 rahastamis- ja aruandlusraamistikku ning paremini mõõta Natura 2000 tulemusi.

Sissejuhatus

ELi 2020. aasta bioloogilise mitmekesisuse strateegia

01

Bioloogiline mitmekesisus ehk elurikkus tähendab Maa eluvormide mitmekesisust. Elurikkus on oluline tervete ökosüsteemide säilitamiseks, mis annavad meile heaks eluks vajalikud peamised loodusvarad ja teenused. 2011. aasta mais võttis Euroopa Komisjon vastu strateegia, mille eesmärk oli „peatada 2020. aastaks ELis bioloogilise mitmekesisuse vähenemine ja ökosüsteemi teenuste kahjustumine ja need võimaluste piires taastada, suurendades ELi panust maailma bioloogilise mitmekesisuse vähenemise ärahoidmisesse”⁹. Strateegia võeti vastu pärast seda, kui ELil ei õnnestunud üksikasjalikule tegevuskavale vaatamata saavutada 2010. aastaks seatud bioloogilise mitmekesisuse eesmärki. 2020. aasta bioloogilise mitmekesisuse strateegia on kooskõlas kohustustega, mille ELi juhid võtsid 2010. aasta märtsis Nagoyas toimunud bioloogilise mitmekesisuse konventsiooni osaliste 10. konverentsil¹⁰.

02

Bioloogilise mitmekesisuse strateegia peamine eesmärk on bioloogilise mitmekesisuse vähenemise peatamine aastaks 2020 ja selle täitmiseks on strateegial kuus tegevuseesmärki, mis koosnevad 20 meetmest. Kontrollikoja aruanne keskendub esimesele eesmärgile, mis käsitleb Natura 2000 võrgustikku ning linnudirektiivi¹¹ ja elupaikade direktiivi¹² (mida tuntakse kui loodusvaldkonna direktiive) täielikku rakendamist. Nende direktiividega loodi Natura 2000 võrgustik „Euroopa erikaitsealade sidusa ökoloogiline võrgustikuna”¹³ eesmärgiga säilitada asjaomaste looduslike elupaigatüüpide ja liikide elupaikade soodsat kaitsestaatust nende looduslikul levilal või vajaduse korral taastada see. ELi 2020. aasta bioloogilise mitmekesisuse strateegia esimene eesmärk: „Peatada kõigi ELi loodusvaldkonna õigusaktidega reguleeritud liikide ja elupaikade seisundi halvenemine ning parandada seda oluliselt ja mõõdetavalt, et võrreldes praeguste hindamistega näitaksid aastal 2020 kaitsestaatuse paranemist: i) 100% rohkem elupaikade hindamisi ja 50% rohkem liikide hindamisi, mis tehakse loodusdirektiivi kohaselt, näitaksid paranenud kaitsestaatust; ii) 50% rohkem liikide hindamisi, mis tehakse linnudirektiivi kohaselt, näitaksid soodsat või paranenud kaitsestaatust.” Esimene eesmärk hõlmab nelja meedet:

οviia lõpule Natura 2000 võrgustiku loomine ja tagada selle hea haldamine;

οtagada Natura 2000 alade piisav rahastamine;

οsuurendada sidusrühmade teadlikkust ja osalust ning parandada jõustamist;

οparandada ja ühtlustada järelevalvet ja aruandlust.

03

2015. aasta oktoobris avaldas komisjon ELi bioloogilise mitmekesisuse strateegia vahehindamise, milles järeldati, et kuigi alates 2011. aastast oli tehtud edusamme 1. eesmärgi meetmete rakendamisel, olid kõige olulisemateks probleemideks endiselt Natura 2000 võrgustiku merekeskkonna meetme lõpuleviimine, Natura 2000 alade mõjusa haldamise tagamine ning Natura 2000 võrgustiku toetamiseks vajalike vahendite tagamine.

04

Lisaks järeldas komisjon oma kõige uuemas aruandes¹⁴ linnudirektiivi ja elupaikade direktiiviga reguleeritud liikide ja elupaikade seisundi ja suundumuste kohta, et „on selged märgid selle kohta, et Natura 2000 võrgustikul on oluline roll ebasoodsas kaitsestaatuses olevate elupaikade ja liikide stabiliseerimisel, eriti kui vajalikud kaitsemeetmed on rakendatud piisavas ulatuses. [---] ELi liikide ja elupaikade üldine kaitsestaatus ELis ei ole siiski perioodil 2007–2012 oluliselt muutunud, paljud elupaigad ja liigid on endiselt ebasoodsas kaitsestaatuses ning suure osa puhul halveneb staatus veelgi”.

05

Osana õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmist (REFIT) käivitas komisjon 2014. aasta veebruaris toimivuskontrolli, et hinnata loodusvaldkonna õigusaktide mõjusust ja asjakohasust. Komisjon korraldas 2015. aasta 20. novembril konverentsi, kus konsultandid esitasid esialgsed tulemused¹⁵, kuid kontrollikoja audititöö lõpuks (septembris 2016) ei olnud toimivuskontroll veel lõpetatud. Esialgsed tulemused näitavad, et kuigi Natura 2000 rakendamisel on tehtud märgatavaid edusamme, on endiselt arenemisruumi sellistes valdkondades nagu kaitsemeetmete arendamine ja asjakohased rahastamismehhanismid.

Natura 2000 võrgustik

06

ELi bioloogilise mitmekesisuse strateegia keskmeks on Natura 2000 võrgustik¹⁶. Linnudirektiivis ja elupaikade direktiivis määratletakse ELi ühine raamistik, mis määrab looduskaitse standardid kõikides liikmesriikides. Võrgustik koosneb ühenduse tähtsusega aladest, mille liikmesriigid määravad erikaitsealadeks hiljemalt kuus aastat pärast seda, kui need on määratud elupaikade direktiivi alusel ühenduse tähtsusega alaks. Võrgustik hõlmab ka linnudirektiivi alusel määratud linnukaitsealasid. Natura 2000 võrgustik katab enam kui 18% ELi maismaaterritooriumist ja ligi 6% mereterritooriumist. Võrgustik koosneb üle 27 000 alast (vt 1. selgitus), mis katavad üle 1 miljoni ruutkilomeetri suuruse maismaa- ja mereala¹⁷ (vt joonis 1).

Joonis 1

Natura 2000 alad ELis

Märkus: aruandlusperiood (2012) ei hõlma alasid, mis lisandusid Horvaatia liitumisel ELiga aastal 2013.

Allikas: Euroopa Keskkonnaamet, „Looduse seisund Euroopa Liidus”, tehniline aruanne nr 2/2015, lk 120.

1. selgitus

Mis on Natura 2000 alad?

Euroopas leidub mitmesuguseid kliimapiirkondi, maastikke ja põllukultuure, mis tähendab suurt bioloogilist mitmekesisust. Natura 2000 on mitmesuguste Euroopa alade võrgustik, mille eesmärk on kaitsta liike ja elupaiku Euroopa Liidus. Võrgustik kaitseb umbes 230 tüüpi looduslikke elupaiku, ligi 1200 looma- ja taimeliiki, millel on üleeuroopaline tähtsus, ning ligi 200 linnuliiki. Natura 2000 alad erinevad nii suuruselt kui ka omadustelt, hõlmates maa-alustes koobastes asuvaid väikeseid alasid, suuri alasid, mis katavad saja tuhande hektari suuruseid metsi, sadamaid, põlisloodusalasid, haritud maa-alasid, vanu maapealseid kaevandusi ja sõjaväebaase.

Paljud alad on kaitstud nii linnudirektiivi kui ka elupaikade direktiivi alusel, ning suur osa on kaitstud lisaks ka muude riiklike või rahvusvaheliste määratlustega, nagu rahvuspargid ja ÜRO Hariduse, Teaduse ja Kultuuri Organisatsiooni (UNESCO) biosfääri kaitsealad.

46% Natura 2000 võrgustikust on kaetud metsadega, 38% moodustavad põllumajandus-ökosüsteemid ja 11% rohumaa ökosüsteemid, 16% nõmmede ja võserike ning 11% märgalade ja järvede ökosüsteemid; jõgede ja ranna-alade ökosüsteemid on samuti osa võrgustikust¹⁸. Lisateave iga liikmesriigi alade arvu ja pindala kohta on toodud lisa tabelis 1.

1. foto. Nahkhiirte elupaigad

2. foto. Karude elupaigad

Allikas: Euroopa Kontrollikoda, nahkhiirte elupaigad alal 1, Poola, ja pruunkarude elupaigad alal 3, Rumeenia.

Natura 2000 ülesehitus

Kohustused

07

Komisjon teeb järelevalvet linnudirektiivi ja elupaikade direktiivi liikmesriikidepoolse rakendamise üle. Perioodi 2014–2020 liikmesriikide rahastamiskavade heakskiitmisel ELi fondide jaoks kontrollis komisjon, millises ulatuses olid meetmed ja kavandatud rahastamine kooskõlas Natura 2000 võrgustiku vajaduste ja eesmärkidega, nagu need on esitatud tähtsusjärjestatud tegevuskavades. Komisjon annab välja juhenddokumente, et aidata liikmesriike Natura 2000 võrgustiku rakendamisel. Komisjon organiseerib ka biogeograafilist protsessi, mis on eri biogeograafilisi piirkondi¹⁹ ühendav koostööfoorum (vt joonis 2), hõlmates seminare, õpikodasid ja koostöötegevusi. Lisaks tegeleb komisjon kaebustega, mis on esitatud direktiivide rakendamise ja alade haldamise kohta liikmesriikides. Kui liikmesriik ei täida loodusvaldkonna direktiividest tulenevaid kohustusi, võib komisjon algatada liikmesriigi suhtes rikkumismenetluse.

08

Euroopa Keskkonnaamet (EEA) ja ameti Euroopa bioloogilise mitmekesisuse teemakeskus annavad komisjonile tehnilist ja teadustuge, mis on seotud Natura 2000 alade määramisega ja võrgustiku kohta teabe edastamisega Natura 2000 teabeportaali kaudu (andmebaas, mis sisaldab alapõhist teavet standardsetes andmevormides). EEA teine looduse seisundi aruanne ilmus 2015. aastal ning hõlmas kuueaastast perioodi (2007–2012). Aruanne²⁰ põhineb liikmesriikide poolt elupaikade direktiivi artikli 17 ja linnudirektiivi artikli 12 alusel esitatud ametlikel andmetel ning annab tervikliku ülevaate direktiividega hõlmatud kaitsealuste liikide ja elupaikade kaitsestaatusest ja -suundumustest. Amet teeb koostööd komisjoni ja liikmesriikide muude ekspertidega, et välja töötada aruandlussuunised.

Joonis 2

Euroopa biogeograafilised piirkonnad

Allikas: Euroopa Keskkonnaamet (http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/biogeographical-regions-in-europe-1).

09

Liikmesriigid vastutavad Natura 2000 alade võrgustiku loomise, haldamise ja rahastamise eest. Nad peavad kehtestama ja rakendama kaitsemeetmeid kaitsealuste liikide ja elupaikade soodsa kaitsestaatuse säilitamiseks või taastamiseks. See hõlmab ka selliste tegevuste vältimist, mis võiksid kaitsealuseid liike tõsiselt häirida või nende elupaiku kaitsealadel kahjustada. Elupaikade ja liikide kaitsestaatuse üle järelevalve tegemise eest võib vastutada kas riigi ametiasutus (nagu Prantsusmaal, Rumeenias ja Poolas) või piirkondlik ametiasutus (nagu Saksamaal ja Hispaanias).

10

Iga projekti puhul, mis võib Natura 2000 alale olulist mõju avaldada, kas eraldi või koos teiste projektidega („kumulatiivne mõju”), tuleb teha „asjakohane hindamine”²¹, et määrata kindlaks selle mõju alale ja ala kaitse-eesmärkidele. Leevendusmeetmed, mis vähendavad negatiivset keskkonnamõju, on enamasti projekti osa ning neid kontrollitakse osana hindamisest. Pädevad asutused võivad projekti heaks kiita, kui nad on veendunud, et see ei mõjuta negatiivselt asjaomase ala terviklikkust.

3. foto. Leevendusmeede metsloomadele

Allikas: Euroopa Kontrollikoda, näide leevendusmeetmest, mis võimaldab metsloomadel kiirtee alt läbi minna, ala 2, Rumeenia.

11

Erandjuhul võidakse kava või projekt negatiivsele hinnangule vaatamata ikkagi heaks kiita, eeldusel, et alternatiivsed lahendused puuduvad ning kava või projekti rakendamine on ülekaalukalt üldsuse huvides. Sellistel juhtudel peab liikmesriik võtma asjakohaseid asendusmeetmeid, et tasakaalustada keskkonnamõju ning tagada Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe kaitse. Liikmesriik peab ka teavitama komisjoni võetud asendusmeetmetest.

12

Üldiselt ei ole komisjonil projektide heakskiitmisel sõnaõigust, välja arvatud ELi kaasrahastatud suurprojektid, mille puhul peab liikmesriik komisjonile taotluse esitama²². Suurprojektid on enamasti suuremahulised taristuprojektid, mis on seotud transpordi, keskkonna ja muude valdkondadega, nagu kultuur, haridus, energeetika jne. Kui sellised projektid said programmitöö perioodil 2007–2013 ERFist ja/või Ühtekuuluvusfondist kokku enam kui 25 miljonit eurot (keskkonnaprojektid) ja 50 miljonit eurot (muud valdkonnad), hindas Euroopa Komisjon projekte ja tegi nende kohta eriotsuse. Enne suurprojektide heakskiitmist tuleb kontrollida, kas need on kooskõlas muude ELi poliitikavaldkondadega, sh Natura 2000-ga. Komisjon hindab ka projektile lisatud erimeetmeid, mille eesmärk on leevendada või ära hoida negatiivset mõju Natura 2000 aladele. Komisjon võib teha leevendavate meetmete rakendamise üle järelkontrolle. Taotlused peavad sisaldama suurprojekti keskkonnamõju analüüsi, mis hõlmab ka Natura 2000 võrgustikuga seotud aspekte. Komisjon hindab seda, kas suurprojekt on kooskõlas asjaomase rakenduskava prioriteetidega ning milline on selle panus nimetatud prioriteetide eesmärkide saavutamisse ja kas projekt on kooskõlas muude liidu poliitikatega.

Rahastamine

13

ELi lähenemisviis Natura 2000 võrgustiku rahastamisele on olnud järjepidev²³ olemasolevate ELi vahendite (peamiselt ühtse põllumajanduspoliitika (ÜPP) ning struktuuri- ja ühtekuuluvusfondide²⁴ vahendid) kasutamisel spetsiaalsete rahastamisvahendite väljatöötamise asemel (vt ka tabel 5 lisas). Natura 2000 meetmetele ei eraldata vahendeid erinevatest valdkondlikest rahastamiskavadest, kuid võimalus toetada Natura 2000 võrgustikku bioloogilise mitmekesisuse toetamise kontekstis on olemas iga asjaomase ELi fondi all²⁵. Märkimisväärne erand on LIFE’i²⁶ rahastamisvahend (loodud aastal 1993), mis on küll väikesemahuline, kuid hõlmab spetsiaalselt mitmesugustele Natura 2000 meetmetele mõeldud vahendeid. Seda vahendit haldab komisjon otse. Natura 2000 alasid rahastavad liikmesriigid ka otse, rahvusvaheliste rahastajate ja erafondide kaudu. 2010. aastal²⁷ hinnati komisjoni tellimusel koostatud aruandes Natura 2000 võrgustiku haldamise aasta kogukulude suuruseks 5,8 miljardit eurot. Programmitöö perioodil 2007–2013 kaasrahastas EL vähem kui 20%²⁸ sellest summast.

14

Liikmesriigid valmistasid komisjoni toel ette tähtsusjärjestatud tegevuskavad, mis on strateegiliseks kavandamisvahendiks, et määratleda riiklikul ja piirkondlikul tasandil Natura 2000 rahastamisvajadused ja prioriteedid ning lihtsustada nende integreerimist ELi eri rahastamisvahenditesse. Tähtsusjärjestatud tegevuskavade eesmärk on aidata liikmesriikidel koostada strateegilisi/kavandamisdokumente (nagu partnerluslepingud, maaelu arengukavad ja rakenduskavad) ning lihtsustada ka nende kooskõlla viimist Natura 2000 rahastamisega.

15

Esmakordselt koostati tähtsusjärjestatud tegevuskavad aastal 2012. Komisjon esitas liikmesriikidele olemasolevate andmete alusel osaliselt täidetud tähtsusjärjestatud tegevuskava vormi ning palus liikmesriikidel andmed üle kontrollida ja neid täiendada. Tähtsusjärjestatud tegevuskavade kokkulepitud vorm hõlmas võrgustiku üldist kirjeldust liikmesriigi piirkondlikul või riiklikul tasandil, elupaikade ja liikide seisundi kirjeldust ning võrgustiku halduskorra kirjeldust. Oluline osa tähtsusjärjestatud tegevuskavadest puudutas ELi vahendite haldamise kogemust, et saada ülevaade nende vahendite olulisusest perioodil 2007–2013 Natura 2000 võrgustikku tehtud investeeringute jaoks. Koos kavandatava järelevalve- ja hindamiskorraga pidid liikmesriigid programmitöö perioodiks 2014–2020 koostama ka strateegilised kaitseprioriteedid ja vastavad põhimeetmed nende saavutamiseks.

9 KOM(2011) 244 (lõplik), 3.5.2011, „Meie elukindlustus, meie looduskapital: ELi bioloogilise mitmekesisuse strateegia aastani 2020”, lk 2.

10 Bioloogilise mitmekesisuse konventsiooni osaliste 10. konverentsil heaks kiidetud otsus, X/2. Bioloogilise mitmekesisuse strateegiline kava aastateks 2011–2020 ja Aichi bioloogilise mitmekesisuse eesmärgid, UNEP/CBD/COP/DEC/X/2, 29. oktoober 2010.

11 Direktiiv 2009/147/EÜ.

12 Direktiiv 92/43/EMÜ.

13 Direktiivi 92/43/EMÜ artikkel 3.

14 COM(2015) 219 final, 20.5.2015, „Komisjoni aruanne nõukogule ja Euroopa Parlamendile: looduse olukord Euroopa Liidus”. Aruandes esitatakse kokkuvõte Euroopa Keskkonnaameti põhjalikust aruandest „EEA Technical report No 2/2015 — State of nature in the EU: Results from reporting under the nature directives 2007–2012” (http://www.eea.europa.eu/publications/state-of-nature-in-the-eu).

15 Hindamisuuring linnudirektiivi ja elupaikade direktiivi toimivuskontrolli toetuseks, eelnõu: leiud toimivuskontrolli käsitleva konverentsi jaoks, 20. november 2015.

16 Käesolevas aruandes viitab termin „Natura 2000” direktiivi 92/43/EMÜ artikli 3 lõikes 1 nimetatud Natura 2000 alade võrgustikule.

17 Euroopa Komisjon: Natura 2000 baromeeter, juuli 2016.

18 Euroopa Keskkonnaameti aruanne nr 5/2012 „Protected areas in Europe — an overview” (Kaitsealad Euroopas. Ülevaade), lk 77 (http://www.eea.europa.eu/publications/protected-areas-in-europe-2012). Tuleb märkida, et ökosüsteemi tüüpide asenduseks kasutatavad klassid kattuvad osaliselt. Mõni rohumaa ökosüsteem on näiteks ühtlasi põllumajandus-ökosüsteem. See tähendab, et lihtsalt kokkuliitmise puhul loetaks mõni ala topelt.

19 Euroopas on 11 tunnustatud biogeograafilist piirkonda, millest üheksa asub ELis. Piirkondi kasutatakse elupaigatüüpide ning eri riikides sarnastes tingimustes elavate liikide kirjeldamiseks: Alpide, Anatoolia, Arktika, Atlandi ookeani, Musta mere, boreaalne, kontinentaalne, Makaroneesia, Vahemere, Pannoonia ja stepipiirkond.

20 Euroopa Keskkonnaameti tehniline aruanne nr 2/2015. Komisjon esitas selle aruande kokkuvõtte oma „Looduse seisundi” aruandes.

21 Direktiivi 92/43/EMÜ artikli 6 lõige 3.

22 ERF ja Ühtekuuluvusfond: nõukogu 11. juuli 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1083/2006, millega nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1260/1999 (ELT L 210, 31.7.2010, lk 25), artiklite 39 ja 40 alusel perioodiks 2007–2013, ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määruse (EÜ) nr 1303/2013, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi, Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi ja Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta, nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 1083/2006 (ELT L347, 20.12.2013, lk 320), artiklite 100–103 alusel 2014–2020.

23 KOM(2004) 431 (lõplik), 15.7.2004, „Natura 2000 rahastamine”, ja SEK(2011) 1573 (lõplik).

24 Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond (EAFRD), Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF), Ühtekuuluvusfond (ÜF) ja Euroopa Sotsiaalfond (ESF).

25„Põllumajanduse rahastamine ÜPP teisest sambast on enamikus riikides üks olulisemaid Natura 2000 rahastamisallikaid.” SEK(2011) 1573 (lõplik), lk 6.

26 LIFE’i programm on ELi rahastamisvahend, millega toetatakse keskkonna-, loodushoiu ja kliimameetmetega seotud projekte kogu ELis.

27„Costs and Socio-Economic Benefits associated with the Natura 2000 Network”, Euroopa Keskkonnapoliitika Instituut, lk 1.

28 Kettunen, M., Baldock, D., Gantioler, S., Carter, O., Torkler, P., Arroyo Schnell, A., Baumueller, A., Gerritsen, E., Rayment, M., Daly, E., ja Pieterse, M., 2011. „Assessment of the Natura 2000 co-financing arrangements of the EU financing instrument. A project for the European Commission – final report” (Euroopa Keskkonnapoliitika Instituut, Brüssel, Belgia), lk 5.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

16

Auditi ulatuse ja lähenemisviisi määratlemisel võttis kontrollikoda arvesse loodusvaldkonna direktiivide rakendamiseks ette nähtud ELi 2020. aasta bioloogilise mitmekesisuse strateegia 1. eesmärgi raames kehtestatud meetmeid (vt punkt 2). Kontrollikoja auditi eesmärk oli vastata auditiküsimusele, kas Natura 2000 võrgustikku on asjakohaselt rakendatud. Auditi põhiküsimus jaotati järgmisteks alaküsimusteks:

a)Kas Natura 2000 võrgustikku hallati asjakohaselt? Sellele küsimusele vastamiseks hindas kontrollikoda, kas liikmesriik oli võtnud vajalikud kaitsemeetmed ning kas kohaldati asjakohaseid menetlusi, et vältida või kompenseerida alade halvenemist. Komisjoni tasandil vaatas kontrollikoda läbi komisjoni koostatud suunised, Natura 2000 alasid mõjutavate suurprojektide hindamismenetlused ning kaebustega tegelemise menetlused.

b)Kas Natura 2000 võrgustikku rahastati asjakohaselt? Kontrollikoda kontrollis Natura 2000 jaoks mõeldud olemasolevate ELi vahendite kavandamist ja kasutamist programmitöö perioodil 2007–2013 ning tähtsusjärjestatud tegevuskavadega seotud kavandatud eraldisi perioodiks 2014–2020. Kontrollikoda keskendus sellele, kuidas oli Natura 2000 integreeritud teistesse poliitikainstrumentidesse ning kui hästi olid rahastatud meetmed koordineeritud ja võrgustiku vajadustega kohandatud.

c)Kas Natura 2000 võrgustiku üle tehti asjakohast järelevalvet? Kontrollikoda uuris mitmesuguseid liikmesriikide ja komisjoni kasutuses olevaid järelevalvevahendeid ning nende kasutust. Hinnati tulemusnäitajate süsteeme, alade järelevalvekorda ning elupaikade ja liikide kohta aru andmise süsteeme.

17

Kontrollikoda keskendus üldisele rakendusraamistikule, mitte konkreetsetel aladel saavutatud kaitsetulemustele. Kontrollikoda tegi auditi nii komisjoni kui ka liikmesriikide tasandil. Auditi tõendusmaterjali koguti viiest liikmesriigist (Prantsusmaa²⁹, Saksamaa³⁰, Hispaania³¹, Poola ja Rumeenia), mis hõlmavad ELi üheksast biogeograafilisest piirkonnast kaheksat³². Kontrollikoda külastas nende liikmesriikide ametiasutusi ja 24 Natura 2000 ala. Kohtuti ka mitme sidusrühma esindajatega, eelkõige põllumajandusettevõtjate organisatsioonide ja valitsusväliste keskkonnaorganisatsioonidega.

18

Lisaks saatis kontrollikoda küsimustiku ülejäänud 23 liikmesriigile, et saada teavet nende Natura 2000 alade jaoks kasutatavate juhtimissüsteemide ja avaliku sektori vahendite kohta.

29 Ülem-Normandia, Alam-Normandia, Languedoc-Roussillon.

30 Schleswig-Holstein ja Baierimaa.

31 Astuuria, Madrid, Valencia ja Kanaari saared.

32 Kontrollikoja audit hõlmas riike, mille alad asusid Alpi, Atlandi ookeani, Musta mere, kontinentaalses, Makaroneesia, Vahemere, Pannoonia või stepipiirkonnas. Kontrollikoda ei külastanud liikmesriiki, mille territoorium asus boreaalses piirkonnas.

Tähelepanekud

Liikmesriigid ei hallanud Natura 2000 võrgustikku piisavalt hästi

19

Natura 2000 rakendamiseks on vaja tihedat koostööd liikmesriigi mitmesuguste pädevate asutuste ja arvukate sidusrühmade vahel. Kaitsemeetmed looduslike elupaikade ja nende looma- ja taimeliikide säilitamiseks või taastamiseks tuleb võtta õigeaegselt ning need peavad olema piisavalt üksikasjalikud, et neid mõjusalt rakendada. Natura 2000 alale tõenäoliselt olulist mõju avaldavaid kavandatud projekte tuleb põhjalikult hinnata³³, võttes arvesse ala kaitse-eesmärke. Kui projekt tuleb Natura 2000 alal rakendada vaatamata selle võimalikule negatiivsele mõjule, tuleb võtta asjakohased asendusmeetmed. ELi tasandil on komisjoni ülesanne toetada liikmesriike direktiivide mõjusal rakendamisel, seda nii suuniste kui vajaduse korral ka jõustamise kaudu.

Koordineerimine liikmesriikide asjaomaste ametiasutuste ja sidusrühmade vahel ei olnud piisavalt välja arendatud

20

Natura 2000 võrgustiku haldamisega on seotud mitmesugused valdkonnad. Need hõlmavad muu hulgas keskkonna-, põllumajandus-, linnaplaneerimis-, tööstuse arengu ja turismisektoreid. Natura 2000 edukaks rakendamiseks on vaja mõjusat valdkondadevahelist koordineerimist. Kontrollikoda leidis, et kõikidel külastatud liikmesriikidel oli olemas struktuur Natura 2000 võrgustiku haldamiseks. Siiski leiti enamikus külastatud liikmesriikides näiteid liikmesriikide vastutavate ametiasutuste vahelisest ebapiisavast koordineerimisest (vt 2. selgitus).

2. selgitus

Ametiasutuste ebapiisav koordineerimine auditeeritud liikmesriikides

Rumeenias oli Natura 2000 kavandamine ja rahastamine riiklikul tasandil piisavalt koordineeritud, kuid Natura 2000 mõjusaks rakendamiseks tuleb parandada piirkondliku ja kohaliku tasandi koostööd ning teabevahetust ala haldajate, ametiasutuste ja muude sidusrühmade (nagu maaomanikud) vahel. Mitmel alal puudus näiteks korraldusasutus, ei olnud menetlusi Natura 2000 alade arvessevõtmiseks linnaplaneerimisel ning kohalike ametiasutuste järelevalvekohustuste puhul esines kattumisi.

Prantsusmaal esines koordineerimisprobleeme Natura 2000 eest vastutavate keskkonnaasutuste ja põllumajandusasutuste vahel, mis vastutasid Natura 2000 alade toetuseks kasutatava ELi toetuse kõige suurema osa jaotamise eest. Keskkonnaasutused ei saanud piisavalt teavet põllumajanduse keskkonnameetmete rakendamise kohta põllumajandusasutuste poolt, nagu asjaomaste põllumajandusettevõtjate ja alade arv, meetmete liik ja Natura 2000 aladele eraldatud avaliku sektori vahendite määr.

21

Peamiste sidusrühmade, eriti maakasutajate ja maaomanike kaasamine Natura 2000 alade kaitsemeetmete kavandamisse ja rakendamisse on väga oluline: see aitab neil mõista ja toetada kaasnevaid kaitse-eesmärke. Liikmesriigid korraldasid suutlikkuse arendamiseks peamiselt koolitusi riiklikul ja kohalikul tasandil. Kontrollikoda leidis Prantsusmaal hea tava näite kohalike elanikega konsulteerimise näol (vt 3. selgitus). Teised kontrollikoja külastatud liikmesriigid³⁴ ei olnud aga loonud mõjusaid kanaleid regulaarseks konsulteerimiseks, et edendada teabevahetust peamiste sidusrühmadega.

3. selgitus

Näide heast tavast kohalike maaomanike ja elanikkonnaga konsulteerimisel

Prantsusmaal haldas iga Natura 2000 ala juhtkomitee, mis koosnes avaliku sektori, piirkondlike ametiasutuste, kogukonna ja kutseorganisatsioonide, maakasutajate organisatsoonide jms esindajatest. Juhtkomitee konsultatsioonides osalemine andis sidusrühmadele isevastutuse tunde seoses Natura 2000 eesmärkidega.

22

Elupaiku ja liike ei piira piirkonna ega riigi piirid. Hea kaitsestaatuse säilitamiseks või taastamiseks on seega oluline luua hästi ühendatud alade võrgustik, mistõttu on vajalik piiriülene koostöö. Riiklikul tasandil olid sellise koostöö edendamise struktuurid puudulikud, lisaks nappis menetlusi naaberriikide vastastikuseks teavitamiseks potentsiaalsete alade või hindamist vajavate projektide kohta (vt punkt 28). Kohalikul tasandil oli siiski mõningaid näiteid ELi vahendite toetusel tehtavast heast piiriülesest koostööst (vt 4. selgitus).

4. selgitus

Näited kohaliku tasandi piiriülesest koostööst külastatud liikmesriikides

Prantsusmaal tegid ühe külastatud ala haldajad koostööd oma Hispaania kolleegidega POCTEFA³⁵ projekti raames, mida ERF kaasrahastas perioodil 2007–2013.

Poolas leidis kontrollikoda näiteid Slovakkiaga tehtavast piiriülesest koostööst, mis oli osa ERFi rahastatud Lääne-Karpaatide metsiste ja tetrede kaitseprojektist.

Rumeenias hõlmas mitu teatud liikide kaitsmiseks kavandatud LIFE’i projekti ka naaberriike Ungarit ja Bulgaariat.

Vajalikke kaitsemeetmeid ei võetud sageli õigeaegselt või ei olnud need liikmesriikide poolt asjakohaselt määratletud

23

Kui komisjon on ühenduse tähtsusega ala heaks kiitnud, peab liikmesriik kuue aasta jooksul määratlema selle ala erikaitsealana ning kohaldama vajalikke kaitsemeetmeid kõikidele alal esinevatele kaitsealustele elupaikadele ja liikidele³⁶. Sarnane kaitserežiim kehtib ka linnudirektiivi raames (vt punkt 6). Kaitsemeetmed võib esitada majandamiskavades, milles määratletakse alade kaitse-eesmärgid koos nende saavutamiseks vajalike meetmetega³⁷.

24

Ala määratlemisel erikaitsealana esines enamikus liikmesriikides suuri viivitusi. Komisjoni andmetel oli jaanuaris 2010 olemas 22 419 ühenduse tähtsusega ala, millest kolmandik oli 2016. aasta jaanuariks veel erikaitsealana määratlemata. Seega ei peetud kuueaastasest tähtajast kinni. Kolm liikmesriiki³⁸ ei olnud ühtegi erikaitseala õigeaegselt määratlenud (vt tabel 2 lisas).

25

Kontrollikoda leidis kõigis viies auditeeritud liikmesriigis viivitusi kaitsemeetmete heakskiitmisel. 24 auditeeritud alast olid kaitsemeetmed kuue aasta sees heaks kiidetud vaid kaheksa ala puhul. Üks Hispaania ala, millel puudusid asjakohased kaitsemeetmed, oli määratud erikaitsealaks koguni 1990. aastatel. Viivitused vajalike meetmete heakskiitmisel seavad tõenäoliselt ohtu alade kaitsestaatuse ja direktiivi eesmärkide saavutamise tervikuna. Lisaks olid vähesed majandamiskavad läbi vaadatud, kuigi mõni neist olid koostatud enam kui kümme aastat enne kontrollikoja auditit (vt ka tabel 3 lisas).

26

Kaitsemeetmed peavad olema seotud asjaomase ala jaoks määratletud kaitse-eesmärkidega. Kontrollikoja külastatud liikmesriikides (välja arvatud Poola) ei olnud aga kaitse-eesmärgid sageli piisavalt konkreetsed ega kvantifitseeritud. See seletab ka, miks sama nelja liikmesriigi³⁹ majandamiskavade kaitsemeetmed ei olnud täpselt määratletud ega sisaldanud vahe-eesmärke nende rakendamiseks (vt 5. selgitus).

5. selgitus

Näited ebakonkreetsetest kaitse-eesmärkidest ja meetmetest

Hispaanias sisaldas ühe auditeeritud ala majandamiskava üldiseid kaitse-eesmärke, milles ei täpsustatud iga kaitsealuse liigi eesmärgiks olevat sihtpopulatsiooni ega asjakohast ajakava.

Nimetatud eesmärkidel põhinevad kaitsemeetmed olid samuti ebamäärased. Üks näide oli järgmine: „põllumajanduse keskkonnatoetused peaksid edendama keskkonna säilitamise ja kaitsega kokkusobivaid põllumajandustavasid”.

Eesmärkide ja meetmete üldsõnalisuse tõttu oli nende tulemusi keeruline hinnata.

27

Kontrollikoda uuris ka majandamiskavade olemasolu ning rakendamist 24 külastatud alal. Leiti, et majandamiskavad olid olemas vaid 12 alal, nendest kolme rakendamist ei olnud veel alustatud ning nelja oli rakendatud vaid osaliselt (vt tabel 3 lisas).

Külastatud liikmesriigid ei hinnanud asjakohaselt Natura 2000 alasid mõjutavaid projekte

28

Elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 3 sätestab, et iga kava, mis tõenäoliselt avaldab Natura 2000 alale olulist mõju, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse-eesmärkidele avaldab (vt punkt 10). Kontrollikoda vaatas läbi liikmesriikides hindamise jaoks kohaldatavad süsteemid ning kontrollis 47 projekti, mille puhul oli selliseid hindamisi vaja. Kaks kontrollitud projekti ei saanud pärast hindamist luba jätkamiseks.

4. foto. Ala, mille suhtes on nõutav asjakohane hindamine

Allikas: Euroopa Kontrollikoda, rannaäärne linnapiirkond, mida tuleb asjakohaselt hinnata, ala 5, Hispaania.

29

Kõik külastatud liikmesriigid olid kehtestanud süsteemi nende projektide hindamiseks, millel on tõenäoline mõju Natura 2000 aladele. Kontrollikoda leidis aga, et 34 juhul 47st ei ole hindamisi tehtud järjepidevalt ja täies ulatuses ning kuuel juhul ei olnud saadaval piisavalt dokumente hindamiste kohta järelduse tegemiseks (vt tabel 4 lisas). Kõige sagedamini esinevad puudused olid järgmised: hindamise käigus ei analüüsitud mõju kõikidele liikidele ja elupaikadele, hindamised ei olnud piisavalt dokumenteeritud või neid ei teinud asjakohase kvalifikatsiooniga töötajad (vt näidet 6. selgituses).

6. selgitus

Näide puudulikest hindamismenetlustest

Üks projekt Rumeenias hõlmas viljalao ehitamist. Luba anti teatud tingimustel, mis hõlmasid muu hulgas leevendusmeetmete rakendamist. Tingimused ei olnud aga kooskõlas kaitsemeetmetega, mis keelasid isegi väikesemahulise ehituse ja masinate põhjustatava müra.

30

Asjakohase hindamise juures on kõige olulisem võtta arvesse muude projektide kumulatiivset mõju⁴⁰. 47 juhtumist koosneva kontrollikoja valimi puhul leiti, et liikmesriigid ei olnud hinnanud kumulatiivset mõju hästi 32 juhul ning ei olnud piisavalt kursis naaberprojektide hindamistega. Mõne kontrolli puhul ei võetud arvesse seda, kas kumulatiivne mõju oli olemas, või ei olnud kontrollid piisavalt põhjalikud. Seetõttu oli oht, et võimalik mõju Natura 2000 aladele jääb avastamata (vt 7. selgitus).

7. selgitus

Projektide heakskiitmisel arvesse võtmata jäänud kumulatiivne mõju

Saksamaal käsitles üks kontrollitud hindamistest puhkekeskuse ehitamist. Projekt sai loa, vaatamata kohaliku keskkonnaasutuse murele alale potentsiaalselt avalduva mõju pärast, eriti arvestades uue silla ja sellest tuleneva suurema puhkajate arvu koosmõju.

Rumeenias käsitles üks kontrollitud hindamistest karjääri rajamist. Kohalik keskkonnaasutus andis projektile loa, kuigi sama asutus oli varem andnud loa sarnasele projektile tingimusel, et maksimaalselt tohib 20 km pikkuse jõesängilõigu kohta rajada kaks karjääri. Kontrollikoda leidis, et selles piirkonnas oli 12–15 km pikkuse jõesängilõigu kohta juba viis sellist projekti olemas.

31

Kontrollikoda leidis siiski ka hea tava näiteid liikmesriikide lähenemisviisidest projektide Natura 2000 aladele tekitatava kumulatiivse mõju käsitlemisel (vt 8. selgitus).

8. selgitus

Baierimaal loodi kumulatiivse mõju hindamiseks andmebaas

Kõik Natura 2000 alade asjakohased hindamised registreeriti avaliku sektori asutustele juurdepääsetavasse kesksesse andmebaasi. Andmebaas lihtsustas potentsiaalsete kumulatiivsete mõjudega projektide leidmist. Ala kohta saada oleva teabe sai välja võtta ning anda see taotluse alusel erasektori asutuste kasutusse, nagu inseneri- või arhitektuuribürood.

32

Leevendusmeetmed sisalduvad enamasti projektis, et vähendada selle negatiivset keskkonnamõju. Neid võivad kohaldada ka pädevad ametiasutused projekti heakskiitmise tingimusena. Mõlemal juhul on leevendusmeetmed projekti heakskiitmisel oluline tingimus ja seega tuleb teha järelkontroll nende tegeliku rakendamise üle. Viiest külastatud liikmesriigist ei kontrollinud Poola ja Rumeenia Natura 2000 alade projektide puhul keskkonnamõjusid leevendavate meetmete rakendamist. Selliste kontrollideta ei saa olla kindel, kas leevendusmeetmeid rakendati tegelikkuses. Näiteks ühe kohapealse kontrolli käigus Poolas leidis kontrollikoda, et keskkonnaameti nõutavat leevendusmeedet (puude istutamine) ei ole rakendatud.

33

Asendusmeetmeid on vaja juhul, kui projekt on üldsuse huvides vaja siiski ellu viia, vaatamata selle negatiivsele mõjule Natura 2000 alale, ning puuduvad alternatiivsed lahendused (vt punkt 11). Sellisel juhul peavad asjaomased liikmesriigid teavitama komisjoni. Asendusmeetmeid ei võetud üheski kontrollikoja poolt külastatud liikmesriikides kontrollitud projektis. Komisjonile alates 2007. aastast kuni auditi toimumise ajani liikmesriikide poolt teatatud asendusmeetmete arv varieerus suuresti. Tuhandete olemasolevate Natura 2000 alade kohta (vt tabel 1 lisas) teatas Prantsusmaa kolmest, Saksamaa 63-st, Poola kaheksast, Rumeenia kolmest ja Hispaania 11 asendusmeetmest. See näitas, et auditeeritud liikmesriikidel võib olla erinev lähenemisviis asendusmeetmete rakendamisele.

34

Liikmesriigid peavad komisjoni struktuurifondidest rahastatavatest suurprojektidest eelnevalt teavitama (vt punkt 12). 12 suurprojekti kontrollimisel leidis kontrollikoda, et komisjon oli kontrollinud kõiki Natura 2000 alasid mõjutavaid projektitaotlusi ning nõudis sageli ka selgitusi keskkonnaküsimuste kohta⁴¹.

Komisjon tegi Natura 2000 rakendamise üle aktiivset järelevalvet

35

Selleks, et aidata liikmesriikidel Natura 2000-t korrektselt rakendada, on komisjon välja andnud asjakohased ja põhjalikud juhised⁴² loodusvaldkonna direktiivide peamiste aspektide ning ka konkreetsete valdkondade kohta⁴³. Kontrollikoja auditikülastuste käigus leiti, et liikmesriikides ei kasutatud komisjoni juhenddokumente alade haldamisel kuigi laialdaselt. Kui aga liikmesriikidelt küsiti kontrollikoja küsitluse käigus arvamust komisjonipoolsete juhiste kohta, vastas suurem osa liikmesriike⁴⁴, et nad oleksid täiendavatest juhistest huvitatud.

36

2012. aastal käivitas komisjon Natura 2000 biogeograafilise protsessi, mis on koostöö- ja võrgustikumehhanism ning hõlmab õpikodasid ja tegevusi Natura 2000 võrgustiku juhtimise sidususe parandamiseks. Seminarid ja sellega kaasnevad dokumendid olid peamiselt inglise keeles. See takistas mõningate liikmesriikide osalemist ning aeglustas tulemuste levitamist ja kasutamist, eriti alade tasandil.

37

Loodusvaldkonna direktiivide rakendamist iseloomustab see, et kaebuste arv on suur. Komisjon töötas 2009. aastal välja keskse registri ELi kodanike ja organisatsioonide kaebuste ja päringute registreerimiseks. Auditi ajaks oli komisjon alates direktiivide jõustumisest 1981. aastal registreerinud üle 4 000 loodusvaldkonna direktiivide potentsiaalse rikkumise. Suurem osa juhtumeid (79%) lõpetati ilma täiendavate menetlusteta. Muudel juhtudel oli komisjonil vaja toimikut täiendavalt uurida ning nõuda kaebajalt ja/või liikmesriigilt lisaselgitusi.

38

Komisjon võib algatada rikkumismenetluse liikmesriigi vastu, kes ei ole loodusvaldkonna direktiive täitnud (vt punkt 7). Komisjoni allikate alusel⁴⁵ on alates 1981. aastast loodusdirektiividega seotud juhtumite arv kõige suurem keskkonnasektoris: 30%.

39

Rikkumiste eelmenetlusena võeti 2008. aastal kasutusele süsteem EU Pilot, mis hõlmab mitteametlikku kahepoolset dialoogi komisjoni ja liikmesriigi ametiasutuste vahel ELi õigustiku õige ülevõtmise ja kohaldamise küsimustes. Komisjon kasutab EU Piloti süsteemi, kui liikmesriikidelt on vaja saada selgitusi nende faktiliste või õiguslike seisukohtade kohta kõnealustes küsimustes. Alates 2008. aastast on avatud 554 loodusvaldkonna direktiividega seotud EU Piloti süsteemi toimikut, millest 78 juhul (14%) võeti kasutusele ametlikud rikkumismenetlused. EU Piloti süsteemi kasutuselevõtt 2008. aastal on suurendanud tõhusust ning vähendanud rikkumisjuhtumite arvu, sest ainult nende juhtumite puhul, mida ei olnud võimalik lahendada dialoogi abil asjaomase liikmesriigiga, algatati rikkumismenetlus (vt joonis 3).

Joonis 3

Loodusvaldkonna direktiividega seotud avatud rikkumismenetluste arv aastas, võrreldes Euroopa Kohtule esitatud rikkumisjuhtumite arvuga

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Euroopa Komisjoni esitatud andmete põhjal.

ELi vahendeid ei kasutatud piisavalt Natura 2000 võrgustiku juhtimise toetamiseks

40

Natura 2000 rahastamine on jaotatud ELi fondide vahel, mille jaoks looduskaitse on vaid üks paljudest eesmärkidest. Liikmesriigid koostavad tähtsusjärjestatud tegevuskavad, et teha kindlaks Natura 2000 võrgustiku vajadused ning tagada, et neile leitakse piisavad ELi vahendid (vt punktid 13–15). Vajadused tuleb seejärel lisada kavandamisdokumenti, mille liikmesriigid esitavad igale ELi rahastamisvahendile programmitöö perioodi seitsmeks aastaks. Natura 2000 alade erivajadused peavad samuti kajastuma tegelikult rahastatud meetmetes ja projektides.

Tähtsusjärjestatud tegevuskavad ei andnud usaldusväärset ülevaadet Natura 2000 võrgustiku kulude kohta

Programmitöö perioodil 2007–2013 Natura 2000 jaoks kasutatud ELi vahendite kohta puudub usaldusväärne hinnang

41

Vaatamata sellele, et teatud meetmete kohta oli teave kättesaadav, puudus programmitöö perioodil 2007–2013 Natura 2000 rakendamiseks tehtud konsolideeritud kulude kohta usaldusväärne ja võrreldav prognoos: ELi eri programmide rakendamise aruandlus ei võimaldanud komisjonil teha järelevalvet Natura 2000 rakendamisele eraldatud vahendite üle, ühtlasi puudus sellekohane teave tähtsusjärjestatud tegevuskavades. Liikmesriikide tasandil kättesaadavaks tehtud teave oli väga piiratud. Uuringut toetav toimivuskontrolli uuring tõi esile sarnased probleemid (vt punkt 5).

42

Lisaks LIFE’i fondile olid Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondil (EAFRD) programmitöö perioodil 2007–2013 ainult Natura 2000 rakendamiseks mõeldud meetmed (meede 213 „Natura 2000 maksed” ja 224 „Forest Natura 2000 maksed”) ning ka muud meetmed, mis toovad kasu Natura 2000 võrgustikule. Meetmeid 213 ja 224 kasutati siiski vaid piiratud ulatuses. Viiest külastatud liikmesriigis kasutati neid meetmeid vaid Saksamaal Schleswig-Holsteini ja Baieri liidumaal ning Hispaanias Astuuria autonoomses piirkonnas.

43

ELi vahenditest toetatakse ka keskkonnameetmeid, mis ei ole otseselt Natura 2000 aladele suunatud. Need on aga võrgustiku rahastamise oluline allikas. Tulenevalt piirangutest tegelike kulutuste kohta aru andmisel oli sageli raske vahet teha Natura 2000 ja muude keskkonnameetmete toetustel.

44

Kontrollikoja uuring kinnitas, et programmitöö perioodil 2007–2013 puudus järjepidev ja võrreldav teave Natura 2000 rakendamiseks eraldatud avaliku sektori (sh ELi) toetuse kohta. Kõik liikmesriigid peale Rootsi teatasid kontrollikoja uuringule vastates avaliku sektori toetusest Natura 2000 rakendamiseks. ELi kulude suurus aastas oli 400 miljonit eurot (2007) kuni 2 miljardit eurot (2013). Mitte kõik liikmesriigid ei esitanud andmeid kõikide fondide kohta (vt tabel 1). Üle 90% uuringus teavitatud kuludest puudutas ERFi, EAFRD-d ja LIFE’i.

Programmitöö perioodi 2014–2020 rahastamisvajaduste prognoos ei olnud täpne ega täielik

45

Tähtsusjärjestatud tegevuskavades analüüsiti liikmesriikide ELi vahendite kasutamisel saadud kogemusi programmitöö perioodil 2007–2013 ning lisaks sellele tulevasi rahastamisvajadusi, pidades eelkõige silmas programmitöö perioodi 2014–2020. Kontrollikoda leidis, et liikmesriikide tähtsusjärjestatud tegevuskavades esitatud prognooside kvaliteet varieerus suuresti. Kolm liikmesriiki⁴⁶ ei esitanud oma tähtsusjärjestatud tegevuskava ning kuus liikmesriiki⁴⁷ ei esitanud oma rahastamisvajaduste prognoosi (ei tähtsusjärjestatud tegevuskavas ega vastuses kontrollikoja küsitlusele). Külastatud liikmesriikides ei olnud tähtsusjärjestatud tegevuskavades esitatud rahastamisvajaduste prognoosid täielikud ega täpsed (vt 9. selgitus). Komisjon tegi tähtsusjärjestatud tegevuskavade kohta vaid piiratud hindamise ning ei teinud külastatud liikmesriikides (välja arvatud Hispaania) nimetatud hindamiste ametlikku järelkontrolli.

9. selgitus

Näide ebatäielikust riikliku tasandi kulude prognoosist Poolas

Poolas põhinesid tähtsusjärjestatud tegevuskavas esitatud kulude prognoosid programmitöö perioodil 2007–2013 bioloogilise mitmekesisuse kaitseks kulutatud riiklikel ja ELi vahenditel. Prognoosid hõlmasid vaid alasid, millel oli olemas majandamiskava. Auditi ajal oli selline kava olemas vaid 44% aladest. Kuna ELi vahenditest kaasrahastatud kaitsemeetmeid rakendatakse programmitöö perioodil 2014–2020 palju suuremal alal, hinnati tähtsusjärjestatud tegevuskavas esitatud kulud liiga madalaks, mis võib põhjustada rahastamispuudujäägi.

Tabel 1

Programmitöö perioodi 2007–2013 käsitlevas kontrollikoja uuringus esitatud teave

Liikmesriik / fondi nimi | EAFRD | ERF | EKF² | LIFE | ESF³ | Ühtekuuluvusfond | FP7⁴ | Riiklik | Muu
Belgia | X | X | X | X |  |  |  | X |
Bulgaaria | X | X |  |  |  |  |  |  |
Tšehhi Vabariik | X | X |  | X |  |  |  | X | X
Taani | X |  | X | X |  |  |  | X |
Saksamaa | X | X | X | X |  |  |  |  |
Eesti | X | X | X | X | X | X |  | X |
Iirimaa | X | X |  |  |  |  |  |  |
Kreeka |  | X |  | X |  | X |  | X |
Hispaania | X | X | X | X | X | X |  | X |
Prantsusmaa | X | X | X | X |  |  |  |  |
Horvaatia |  |  |  |  |  |  |  | X | X
Itaalia | X | X | X | X |  | X |  | X | X
Küpros |  |  |  | X |  |  |  | X |
Läti | X | X |  | X | X | X |  | X | X
Leedu | X | X | X | X | X |  |  | X | X
Luksemburg | X |  |  | X |  |  |  | X |
Ungari | X | X |  | X | X |  |  |  |
Malta | X | X |  | X |  | X |  | X | X
Madalmaad | X | X |  | X |  |  | X | X | X
Austria | X | X |  | X |  |  |  | X |
Poola | X | X | X | X |  |  | X |  | X
Portugal | X | X |  | X |  |  | X | X |
Rumeenia | X | X |  | X |  |  |  |  |
Sloveenia | X | X |  |  |  |  |  |  | X
Slovakkia | X | X |  | X |  |  |  |  | X
Soome |  | X |  | X |  |  | X |  |
Rootsi¹ | X |  |  |  |  |  |  |  |
Ühendkuningriik | X |  |  | X |  |  |  |  |
Kokku | 24 | 22 | 9 | 23 | 5 | 6 | 4 | 16 | 10

1 Kuigi Rootsi märkis, et EAFRD rahastab Natura 2000 võrgustikku, ei esitatud selle kohta arvandmeid.

2 Euroopa Kalandusfond.

3 Euroopa Sotsiaalfond.

4 Teadusuuringute ja tehnoloogia arendamise seitsmes raamprogramm.

Märkus: tühi lahter tähendab, et liikmesriik ei esitanud asjaomase fondi kohta andmeid.

Allikas: Euroopa Kontrollikoja analüüs.

46

Kontrollikoja uuringus küsiti liikmesriikidelt, kas Natura 2000 rakendamiseks prognoositud kulude ja olemasolevate vahendite vahel on rahastamispuudujääk. 17 liikmesriiki⁴⁸ vastas, et rahastamispuudujääk on olemas, kuigi kõigest kolm liikmesriiki⁴⁹ märkis ära puudujäägi tegeliku suuruse.

47

Natura 2000 võrgustiku halduskulusid ei ole ka kohalikul tasandil (ala, ametiasutus) alati õigesti prognoositud ning kõiki tegevusi ei ole arvesse võetud (nagu alade rajamise kulud, majandamise kavandamine, elupaikade haldamine ja investeerimiskulud). Ainult Poola esitas majandamiskavades ette nähtud tegevuste rakendamise kulude üksikasjalikud prognoosid. Neljas ülejäänud auditeeritud liikmesriigis ei sisaldanud ala haldusdokumendid piisavalt täpset ja asjakohast teavet kaitsemeetmete rakendamiseks vajalike vahendite kohta. Lisaks ei olnud nimetatud neljas liikmesriigis potentsiaalsed rahastamisallikad konkreetselt määratletud. Need puudused võivad muuta majandamise kava ebatõhusaks ja põhjustada olemasolevate vahendite kasutamise ebapiisavat kavandamist.

ELi eri fondide programmitöö perioodi 2014–2020 kavandamisdokumendid ei kajasta täies ulatuses tähtsusjärjestatud tegevuskavades määratletud vajadusi

48

Liikmesriikidel paluti esitada tähtsusjärjestatud tegevuskavad aastal 2012, et need oleksid kättesaadavad enne rakenduskavade ja maaelu arengukavade esitamist programmitöö perioodiks 2014–2020 (vt punkt 15). Vastavate ELi rahastamiskavade heakskiitmise raames määrati seega kindlaks rahastamiskohustused.

49

Natura 2000 oli vaid üks nende kavade paljudest eesmärkidest. Kuna eri kavade raames ei eraldatud vahendeid üldjuhul konkreetselt Natura 2000 võrgustikule, on komisjonil keeruline hinnata, kas liikmesriikide programmitöö perioodi 2014–2020 kavandamisdokumentides esitatud vahendite jaotuses on võetud täielikult arvesse tähtsusjärjestatud tegevuskavades esitatud võrgustiku haldamise kulusid. Ka keskkonna- ja bioloogilise mitmekesisuse meetmetes ei täpsustata alati seda, millises ulatuses kohaldatakse neid Natura 2000 aladele (vt punkt 43).

50

ERFi programmitöö periood 2014–2020 hõlmab uut, spetsiaalselt Natura 2000 jaoks mõeldud kategooriat (086) ning sisaldab endiselt ka bioloogilise mitmekesisuse kategooriat (085), millest samuti võib Natura 2000 võrgustikku rahastada. Viis liikmesriiki⁵⁰ ei plaani kategooriat 086 kasutada ning kõik peale ühe kavatsevad kasutada kategooriat 085. Temaatilise suunamise nõue tähendab, et 80% kuni 50% ERFi rohkem ja vähem arenenud piirkondadele mõeldud vahenditest tuli vastavalt kasutada meetmetele, mis käsitlevad teadusuuringuid, VKEsid⁵¹, konkurentsivõimet, vähese CO2-heitega majandust ning info- ja kommunikatsioonitehnoloogiat (IKT). Bioloogiline mitmekesisus ei sisaldunud temaatilises suunamises poliitikavalikuna.

51

Liikmesriikides, kus rakenduskavad ja maaelu arengukavad olid piirkondlikud⁵², kuid tähtsusjärjestatud tegevuskavad olid välja töötatud riiklikul tasandil, oli võimatu hinnata, kas eesmärgid ja vahendite kavandatud kasutamine olid kooskõlas tähtsusjärjestatud tegevuskavaga. Rakendusviis varieerus ka piirkonniti ning seetõttu oli keeruline saada ülevaadet terviklikkusest ja järjepidevusest.

52

Rakenduskavade ja maaelu arengukavade heakskiitmisel teeb koostööd mitu komisjoni peadirektoraati⁵³. Keskkonna peadirektoraat kontrollib, kas nimetatud dokumendid on kooskõlas ELi keskkonnapoliitika, prioriteetide ja eesmärkidega, kaasa arvatud Natura 2000-ga, ning esitab kommentaarid muudele peadirektoraatidele ja liikmesriikidele.

53

Keskkonna peadirektoraat ei analüüsinud rakenduskavade ja maaelu arengukavade kavandamisdokumente struktureeritult, mis takistas konsulteerimist teiste komisjoni peadirektoraatidega. Seetõttu leidis kontrollikoda, et komisjonipoolne analüüs selle kohta, kas liikmesriikide kavandamisdokumentide eelnõud vastasid tähtsusjärjestatud tegevuskavadele ja Natura 2000 võrgustikku toetavatele meetmetele, varieerus suuresti ulatuselt ja kvaliteedilt.

54

Kontrollikoda leidis ka, et heakskiidetud kavandamisdokumentides ei võetud alati arvesse Natura 2000 võrgustiku vajadusi, mis olid esitatud tähtsusjärjestatud tegevuskavades ning keskkonna peadirektoraadi konsultatsioonides teiste komisjoni talitustega⁵⁴. Kokkuvõttes vähendas tähtsusjärjestatud tegevuskavades esitatud ebatäielik või ebatäpne teave ja see, et tegevuskavad ei olnud integreeritud programmitöö perioodi 2014–2020 kavandamisdokumentidesse⁵⁵, oluliselt tähtsusjärjestatud tegevuskavade kasulikkust Natura 2000 võrgustikule mõeldud ELi rahastamise järjepidevuse tagamise vahendina.

ELi rahastamiskavad ei olnud piisavalt kohandatud Natura 2000 alade eesmärkide täitmiseks

55

Kuna ELi rahastamiskavad hõlmasid Natura 2000 võrgustikku vaid piiratult, on oht, et olemasolevaid vahendeid ei kohandata piisavalt alade vajadustega. Kontrollikoda hindas, kas võrgustiku puhul kõige enam kasutatavad rahastamiskavad olid piisavalt kohandatud ja koordineeritud, et saavutada kaitse-eesmärgid.

56

Uuringu tulemusel selgus, et EAFRD, ERF ja LIFE’i fondide osakaal Natura 2000 võrgustikule eraldatud ELi vahenditest on üle 90 protsendi (vt punkt 44). Liikmesriigid märkisid ka, et peamine nendest fondidest rahastatud haldustegevus oli elupaikade jooksev haldamine ja alade järelevalve (vt joonis 4).

Joonis 4

Ülevaade uuringus esitatud ELi ja liikmesriikide alade haldustegevuste kuludest

Allikas: Euroopa Kontrollikoja analüüs.

57

Kõige olulisem Natura 2000 alade elupaikade haldamise rahastamisega seotud EAFRDst rahastatav meede oli põllumajanduse keskkonnameede (meede 214), mis moodustas üle 50% sellest fondist. Spetsiifilised „Natura 2000 maksed” (meetmed 213 ja 224) moodustasid vaid 7% deklareeritud vahenditest.

58

Maaelu arengu rahastamiskavades ei võetud alati arvesse alade eriomadusi ja nende kaitse-eesmärke, sest enamikus kavades märgiti ära vaid osa huvipakkuvatest liikidest ja elupaikadest (vt 10. selgitus). Kontrollikoda on mitmes oma veepoliitikat käsitlevas aruandes⁵⁶ juba toonud esile asjaolu, et maaelu arengu rahastamiskavad ei ole täielikult keskkonnaküsimustega kooskõlas.

10. selgitus

Näited Natura 2000 alade eriomadustest, mida EAFRD rahastamiskava juures arvesse ei võetud

Poolas ei hõlmanud põllumajandusliku keskkonnatoetuse nõuded kõiki alal esinevaid liike ega ala eriomadusi. Üks Alpide biogeograafilises piirkonnas asuv looduskaitseala lisati Natura 2000 võrgustikku, sest seal elas mitu linnuliiki, nagu teder (Tetrao tetrix) ja rukkirääk (Crex crex). Põllumajanduse keskkonnameetme erinõuded olid suunatud vaid rukkiräägule. Rukkiräägule mõeldud nõuded (nagu niitmisperioodid) ei vasta tedrega seotud nõuetele, kuid seda ei võetud põllumajanduse keskkonnameetme nõuete puhul arvesse.

Samal alal olid põllumajandusmaaks kasutatavad eraomandis olevad maatükid enamasti väga väikesed, kitsad ja pikad, sageli vaid paari meetri laiused. Alal oli ligi 38 000 sellist maatükki, nende keskmine pindala oli 0,22 hektarit. Asjaomased põllumajandusettevõtjad võivad saada põllumajanduslikku keskkonnatoetust, kui nende põllumajandusliku majapidamise kogupindala on vähemalt 1 hektar. Kuna suurem osa ala põllumajanduslikke majapidamisi olid ühest hektarist väiksemad, ei saanud enamik alal asuvaid maatükke põllumajanduslikku keskkonnatoetust.

Rumeenias olid põllumajanduse keskkonnameetmed suunatud mõnele ühel külastatud alal esinevale liigile, nagu mustjalg-õgija (Lanius minor) ja punajalg-pistrik (Falco vespertinus). Nende meetmete nõuete puhul ei võetud arvesse majandamiskavas esitatud asjaomaseid kaitsemeetmeid (põllukultuuride kasvatamise piiramine ning karjatamine teatud perioodidel). Meetme mõjusust vähendas ka see, et põllumajanduse keskkonnameetmed hõlmasid vaid 11,2% ala põllumajandusmaast.

59

Kontrollikoda leidis juhtumeid, kus EAFRD või EKFi kompensatsioon ei katnud täielikult Natura 2000 nõuetest kinnipidamise tõttu tekkinud rahalist kahju. See ei soodustanud programmides osalemist. Näiteks Poolas said vesiviljelusettevõtjad EKFist toetust, kui nende tiigid asusid Natura 2000 aladel. Rahaline kahju tiikidel elavate lindude kaitsmisest oli aga suurem kui saadud kompensatsioon⁵⁷. Rumeenias maksti sarnast kompensatsiooni ainult kaks aastat.

60

Kontrollikoda leidis ka häid näiteid kaitsemeetmete rahastamisest (vt 11. selgitus).

61

Kokkuvõttes leidis kontrollikoda, et LIFE’i projektidega edendati bioloogilise mitmekesisusega seotud tavasid kõige enam. Rahastamine on aga seotud projekti kestusega ja seega sõltub projekti jätkusuutlikkus sageli püsivama rahastamisallika olemasolust⁵⁸. ERF ja LIFE on mõeldud teineteist täiendama, kuid kontrollikoda leidis ka mõningaid koordineerimisprobleeme LIFE’i ja ERFi meetmete vahel, sest mõlemad võivad hõlmata sama tüüpi tegevusi majandamiskavade või teatud kaitsemeetmete koostamiseks. Näiteks Rumeenias külastatud Natura 2000 alal rahastati LIFE’i projektist uut uurimust pruunkaru (Ursus arctos) kaitse kohta, samas on sarnaseid uurimusi varem rahastatud muudest LIFE’i ja ERFi projektidest.

11. selgitus

Näited kaitsemeetmetele suunatud ERFi ja LIFE projektidest

Rumeenias ja Poolas olid ERFi keskkonna valdkondlikud rakenduskavad⁵⁹ suunatud konkreetselt Natura 2000 võrgustiku haldamisele, sest nende kaudu rahastati majandamiskavade arendamist.

Ka Hispaanias kasutati LIFE’i projekte sageli; nende abil rahastati haruldase linnuliigi metsise (Tetrao urogallus) kaitset ning teadusprogrammi potentsiaalsete Natura 2000 merealade kindlakstegemiseks.

62

Tulemustele suunatud meetmed on potentsiaalselt mõjusamad. Need nõuavad aga põhjalikku ettevalmistust, eelkõige ökoloogilise teabe kogumist ja haldussuutlikkuse suurendamist⁶⁰, ning asjakohaste järelevalvenäitajate määratlemist, et tagada nende kontrollitavus mõistlike kuludega. Üheksa liikmesriiki⁶¹, Saksamaa kaasa arvatud, kasutasid selliste kavade rahastamiseks ELi vahendeid, kuid kahes külastatud Saksamaa piirkonnas rahastati selliseid meetmeid enda vahenditest (vt 12. selgitus).

12. selgitus

Tulemustele suunatud programm Saksamaal

Schleswig-Holsteini „Wiesenbrüterprogramm” (rohumaa lindude programm) maksis kompensatsiooni vaid siis, kui linnud olid tulnud alale ja kaitsemeetmed olid võetud. Programmi jaoks kasutati ainult riiklikke ja piirkondlikke vahendeid. Seda tüüpi meedet ELi vahenditest ei rahastatud, sest piirkondlike ametiasutuste arvates ei olnud võimalik mõistlike kuludega tagada selle täielikku kontrollitavust.

Natura 2000 järelevalve- ja aruandlussüsteemid ei olnud piisavad täieliku teabe esitamiseks võrgustiku mõjususe kohta

63

Järelevalve- ja aruandlussüsteemide eesmärk on anda komisjonile ja liikmesriikidele teavet Natura 2000 võrgustiku edusammudest ning luua raamistik asjaomastele haldustegevustele. Mitu järelevalve- ja aruandlustegevust on olulised Natura 2000 võrgustiku rakendamiseks. ELi vahendite osas peaks programmi tasandil tehtav järelevalve andma teavet programmi rakendamise ja selle prioriteetsete telgede kohta: tulemusnäitajad peaksid andma usaldusväärset ja õigeaegset teavet selle kohta, kas Natura 2000 võrgustikku toetavate meetmetega saavutatakse eeldatud väljundid, tulemused ja mõju. Alade tasandil tuleks teha kaitsemeetmete üle järelevalvet, et hinnata nende mõjusust ja tulemuslikkust. Saadud tulemusalase teabe alusel võidakse ka ajakohastada vastava ala standardseid andmevorme (vt punkt 8), milles kirjeldatakse ala peamisi omadusi ning antakse teavet sellel kaitstavate elupaikade ja liikide kohta. Liikmesriigid peaksid tegema järelevalvet ja andma aru kaitsealuste elupaikade ja liikide kaitsestaatuse kohta; need andmed konsolideeritakse looduse seisundi aruandes, milles esitatakse seisund ja suundumused ELi tasandil.

Natura 2000 võrgustikul puudus oma tulemusnäitajate süsteem

64

ELi eri fondide näitajad⁶² on esitatud fondide määrustes ja kavandamisdokumentides ning nende abil mõõdetakse fondide eesmärkide saavutamist. Natura 2000 võrgustikul on mitu potentsiaalset rahastamisallikat (EAFRD, ERF, EKF, Euroopa Sotsiaalfond (ESF), Ühtekuuluvusfond ja LIFE), mistõttu oli keeruline kontrollida fondide kasutamist konkreetselt võrgustiku toetamiseks programmitöö perioodil 2007–2013. Eri fondidel puudusid spetsiaalselt Natura 2000 võrgustikuga seotud ühised näitajad, mis oleksid andnud koondülevaate ELi toetuse mõjudest. Fondidel olid aga olemas bioloogilise mitmekesisusega seotud näitajad, mis andsid osaliselt teavet ka Natura 2000 kohta (vt 13. selgitus).

13. selgitus

Näide bioloogilise mitmekesisuse näitajast, mis ei ole otseselt seotud Natura 2000 võrgustikuga

Üheks Natura 2000 maksete ja põllumajanduse keskkonnameetmega seotud EAFRD tulemusnäitajaks oli pindala, mille suhtes on edukalt kohaldatud maa majandamist, mis parandab bioloogilist mitmekesisust, vee kvaliteeti, leevendab kliimamuutusi, parandab pinnase kvaliteeti, aitab vältida marginaliseerimist ja maa kasutamata jätmist. Näitaja mõõtis maa- ja metsa-ala kogupindala hektarites. Selle näitaja abil ei saadud konkreetset teavet meetmete tulemustest ainult Natura 2000 aladel.

65

Kõik maaelu arengukavad sisaldasid Natura 2000 näitajaid, mis olid peamiselt suunatud sisenditele ja väljunditele, mitte tulemustele. Näitajate abil saadi küll kasulikku teavet, kuid need ei mõõtnud seda, kas ELi rahastatud meetmetega õnnestus edendada Natura 2000 alade bioloogilist mitmekesisust (vt 14. selgitus).

14. selgitus

Näitajad, mis ei olnud tulemustele suunatud (Poola)

EAFRD perioodi 2007–2013 maaelu arengukava toetas Natura 2000 võrgustikku põllumajanduse keskkonnameetme „Ohustatud lindude ja looduslike elupaikade kaitse Natura 2000 aladel” kaudu. Meetmele määrati väljundinäitajad, mis käsitlesid ELi vahenditest toetatud põllumajandusettevõtete pindala ja arvu. Eesmärk oli kaitsta 378 000 hektarit püsirohumaad ja 153 000 põllumajandusettevõtet. Meetme panust bioloogilisse mitmekesisusse oli aga võimatu mõõta, sest puudusid tulemusnäitajad.

66

Tabelis 2 on esitatud programmitöö perioodi 2014–2020 üldnäitajad, millega mõõdetakse ELi vahendite mõju Natura 2000 võrgustikule ja bioloogilisele mitmekesisusele. Nagu eelmiselgi perioodil, mõõdetakse näitajatega bioloogilist mitmekesisust, kuid need ei mõõda bioloogilise mitmekesisuse eesmärgi saavutamisele kaasa aitamist konkreetselt Natura 2000 aladel. Lisaks mõõdetakse nendega tulemuste asemel sisendeid ja väljundeid (projektide arv ja pindala).

Tabel 2

Ühine näitajate süsteem ELi fondidele programmitöö perioodiks 2014–2020

Teema | Poliitikavaldkond | Fondi nimi | Näitaja kirjeldus | Eesmärk
Kaitsealad | Kalandus | EMKF¹ | Natura 2000 või muude alade ja valdkondlike kaitsemeetmete katvuse suurendamine – kalandus | 342 765 km²
Bioloogiline mitmekesisus | Kalandus | EMKF | Veeorganismide mitmekesisuse ja ökosüsteemide kaitsmine ja taastamine | 3 090 projekti
Keskkond | Kaitstavad elupaigad | ERF, ÜF | Loodus ja bioloogiline mitmekesisus: parema kaitsestaatuse saamiseks toetust saavate elupaikade pindala | 6 373 673 hektarit
Bioloogiline mitmekesisus | Maaelu arengukavad | EAFRD | Bioloogilist mitmekesisust toetavate majandamislepingutega hõlmatud metsa-ala | 4 063 177 hektarit
Bioloogilist mitmekesisust ja/või maastikke toetavate majandamislepingutega hõlmatud põllumajandusmaa | 30 601 853 hektarit
Bioloogilist mitmekesisust ja/või maastikke toetavate majandamislepingutega hõlmatud põllumajandusmaa osakaal | 17%
Bioloogilist mitmekesisust toetavate majandamislepingutega hõlmatud metsa-ala osakaal | 3%

1 Euroopa Merendus- ja Kalandusfond asendab programmitöö perioodil 2014–2020 Euroopa Kalandusfondi.

Allikas: Euroopa Komisjon.

67

LIFE’i programmi osas leidis kontrollikoda varasemas auditis⁶³, et komisjon ei olnud välja töötanud asjakohaseid näitajaid LIFE’i projektide tulemuste mõõtmiseks programmitöö perioodil 2007–2013. Komisjon võttis hiljuti kasutusele mitu uut terviklikku näitajat, mis on kohustuslikud kõikidele perioodi 2014–2020 LIFE’i programmi projektidele. Komisjon soovitab tungivalt programmitöö perioodi 2007–2013 veel käimasolevatel projektidel samuti need täiendavad näitajad kasutusele võtta. Näitajate andmebaas on peamiseks sisendiks LIFE’i programmi vahehindamisel.

68

Kokkuvõttes puudus konsolideeritud süsteem, mille abil jälgida koostöös liikmesriikidega hallatavate rahastamisvahendite Natura 2000 võrgustikuga seotud tulemusi ja väljundeid programmitöö perioodil 2007–2013. Eri programmidel ja fondidel ei olnud näitajaid käsitlevat ühist lähenemisviisi ei liikmesriikide ega ELi tasandil. Programmitöö perioodil 2014–2020 sisalduvad kõik Natura 2000 võrgustikuga seotud näitajad bioloogilise mitmekesisuse näitajates (erandiks on Euroopa Merendus- ja Kalandusfond, mille jaoks on määratletud kaks konkreetselt Natura 2000 võrgustikku käsitlevat näitajat). See muudab eri fondide konkreetselt Natura 2000 võrgustikuga seotud väljundite ja tulemuste jälgimise keeruliseks.

Natura 2000 järelevalvekavade rakendamine oli puudulik

69

Elupaikade direktiivi artikli 11 kohaselt peavad liikmesriigid tegema looduslike elupaikade ja liikide kaitsestaatuse järelevalvet, pöörates erilist tähelepanu esmatähtsatele looduslikele elupaigatüüpidele. Alade järelevalvekavades tuleb määratleda, kuidas kontrollida ja mõõta majandamiskavadega kehtestatud kaitsemeetmete tulemuslikkust.

70

Riiklikul tasandil olid viiest auditeeritud liikmesriigist vaid kolmel⁶⁴ olemas üksikasjalikud kavad mõne loodusliku elupaiga ja liigi kaitsestaatuse järelevalveks. Prantsusmaal oli nimetatud kavade rakendamine aga kas piiratud või edasi lükatud nendega seotud suurte kulude tõttu. Rumeenias oli ainus auditi käigus leitud konkreetne järelevalvetegevus seotud karude populatsiooniga. Küsitlusele vastates teatas 12 liikmesriiki⁶⁵, et nad teevad regulaarselt järelevalvet lisaks elupaikade direktiiviga ette nähtud iga kuue aasta tagustele järelevalvemeetmetele (vt punktid 73–78).

71

Kontrollikoda leidis, et alade tasandil puudusid majandamiskavades sobivad näitajad, kvantifitseeritud eesmärgid ja vahe-eesmärgid. See muudab kaitsemeetmete rakendamise järelevalve keeruliseks, mis mõjutab negatiivselt ka kaitse-eesmärkide saavutamist. Neli auditeeritud liikmesriiki⁶⁶ esitasid oma majandamiskavades mõned järelevalvemeetmed, kuid need ei olnud piisavalt üksikasjalikud (ei täpsustatud, kuidas plaaniti mõõta kavandatud meetmete mõju asjaomastele elupaikadele ja liikidele) ega ajaliselt piiratud (ei märgitud, kui sageli järelevalvetegevusi tehakse). Mõningaid kaitsemeetmeid kohaldati 24 külastatud alast 14-l (vt tabel 3 lisas). Alade halvenemise avastamiseks ja ärahoidmiseks mõeldud kontrolli- ja jõustamismenetlusi oli vähe. Kontrollikoda leidis näiteid nii headest kui ka puudulikest tavadest (vt 15. selgitus).

72

Alade tasandil toimuv järelevalve võimaldab saada ajakohastatud teavet iga ala liikide ja elupaikade kohta. Saadud teabe alusel võidakse ajakohastada ka standardseid andmevorme⁶⁷. Liikmesriik koostab iga ala kohta standardse andmevormi. Andmevorm on oluline vahend, mis annab kokkuvõtlikku teavet iga ala omaduste ja sellel kaitstavate liikide/elupaikade kohta. Kontrollikoda leidis, et viis külastatud liikmesriiki⁶⁸ ei ajakohastanud regulaarselt oma standardseid andmevorme (vt tabel 3 lisas) ning komisjon ei olnud seda kas kontrollinud või järelkontrolli teinud.

15. selgitus

Näited alade järelevalve kohta

Ühe Prantsusmaal auditeeritud ala kohta esitati aruanne, milles oli näidatud iga kavandatud kaitsemeetme edenemine. Värvikood (roheline, kollane või punane) näitas, kas meedet oli rakendatud kavakohaselt.

Teise, samuti Prantsusmaal külastatud ala puhul ei olnud kaitsemeetmete rakendamist veel hinnatud, kuigi majandamiskava kiideti heaks enam kui 10 aastat enne auditi toimumist. Selline järelhindamise täielik puudumine takistab oluliselt ala liikide ja elupaikade kaitsmist ja säilitamist.

Ühel Saksamaa alal tegi lennujaama käitaja uuringu lennujaama ümbruses elavate lindude kohta. Uuring tehti võimaliku uue lennuraja ehitamise ettevalmistuste raames. Uuringust selgus, et algselt alal leidunud 500 kiivitajast on alles vaid 200, mis näitas, et ala on halvenenud. Enne seda uuringut ei olnud ala haldaja populatsiooni vähenemist märganud.

Ebatäielikud ja ühtlustamata andmed vähendasid elupaikade ja liikide järelevalve mõjusust

73

Iga kuue aasta järel peavad liikmesriigid andma komisjonile aru nende loodusvaldkonna direktiividega kaitstavate liikide ja elupaikade kaitsestaatuse kohta, mis liikmesriigis leiduvad. Komisjon koondab Euroopa Keskkonnaameti abil kõik andmed, et näha, milline on olukord kogu ELis. Komisjon avaldab tulemused aruandes pealkirjaga „Looduse seisund Euroopa Liidus”⁶⁹ (vt punkt 8).

74

Looduse seisundi aruande koostamisel teevad EEA ja komisjon koostööd liikmesriikide ja sidusrühmade ekspertidega suuniste väljatöötamiseks, et tekiks ühine arusaam sellest, mille kohta ja kuidas aru anda. Aruandlust parandatakse iga järgmise aruandlustsükliga. Eelmise aruandlustsükli raames esitasid liikmesriigid EEA-le andmed 2013. aastal. EEA kontrollis andmeid ning palus liikmesriikidel teha vajalikud parandused. Nende alusel koostati ELi andmekogum (EU dataset), mida kasutatakse algse statistika koostamiseks liikmesriikide kaupa ning mille alusel koostatakse ELi biogeograafilised hinnangud.

75

EEA-l oli olemas süsteem liikmesriikidelt saadud andmete usaldusväärsuse ja järjepidevuse kontrollimiseks. Andmete kogumise eest vastutavad siiski liikmesriigid ning EEA-l ei olnud mingit võimalust kontrollida enne andmete esitamist liikmesriikidepoolset andmete kogumist ega töötlust. See piirab EEA võimalusi puudusi avastada ning vähendab andmete kvaliteedi kohta saadavat kindlust.

76

Komisjon ja EEA olid juba varem märkinud, et andmete puudulikkus on suur probleem. 2009. aasta aruandega võrreldes on andmete täielikkus paranenud, kuid ei ole endiselt optimaalne. „Teadmata“ hinnangute arv on ligi 50% väiksem, kuid liikmesriikidel on endiselt paranemisruumi. EEA leidis, et liikmesriikide esitatud puudulik teave takistab ametit hindamast liikmesriikidepoolset direktiivide rakendamist. Elupaikade direktiivi puhul oli enam kui 10% esitada palutud teabest puudu 14 liikmesriigis (vt joonis 5).

Joonis 5

Elupaikade direktiivi kohta aru andmiseks vajaliku teabe osakaal, mille liikmesriigid märkisid puuduolevaks

Märkus: Kreeka ei esitanud teavet.

Allikas: Euroopa teemakeskuse aruandlus elupaikade direktiivi artikli 17 alusel (periood 2007–2012), http://bd.eionet.europa.eu/activities/Reporting/Article_17/Reports_2013/Member_State_Deliveries.

77

Linnudirektiivi puhul oli enam kui 10% esitada palutud teabest puudu 11 liikmesriigis (vt joonis 6).

78

Andmekogumise meetod on iga liikmesriigi enda otsustada. Liikmesriigid kasutasid ELi ühistele metoodikatele tuginedes eri lähenemisviise kaitsestaatuse hindamiseks⁷⁰ ja suundumuste kohta aru andmiseks⁷¹: mõni liikmesriik oli välja töötanud oma andmekogumisviisi, teised tuginesid eksperdiarvamusele. Komisjon pani kokku ekspertide rühma ja tavade ühtlustamise ajutise töörühma, et parandada ühtlustamist ja hindamiste võrreldavust, selgitada mõisteid ja koostada praktilised suunised liikmesriikide töö lihtsustamiseks. Ühtlustamine on probleemiks ka järgmises aruandlustsüklis 2019. aastal.

Joonis 6

Linnudirektiivi kohta aru andmiseks vajaliku teabe osakaal, mille liikmesriigid märkisid puuduolevaks

Märkus: Kreeka ei esitanud teavet.

Allikas: Euroopa teemakeskuse aruandlus linnudirektiivi artikli 12 alusel (periood 2008–2012), http://bd.eionet.europa.eu/activities/Reporting/Article_12/Reports_2013/Member_State_Deliveries.

33 Elupaikade direktiivis nõutud asjakohane hinnang.

34 Saksamaa, Hispaania, Poola ja Rumeenia.

35 Hispaania-Prantsusmaa-Andorra piiriülese koostöö programm (Programme Opérationnel de Coopération Transfrontalière Espagne-France-Andorre).

36 Elupaikade direktiivi artikli 4 lõige 4.

37 Natura 2000 alade kaitsekorraldus. Loodusdirektiivi 92/43/EMÜ artikli 6 sätete tõlgendamise käsiraamat, 2000, Euroopa Komisjon.

38 Malta, Poola ja Rumeenia.

39 Saksamaa, Hispaania, Prantsusmaa ja Rumeenia.

40 Kumulatiivne mõju tähendab esitatud kavade või projektide ning muude plaanide ja projektide koondmõju. Vt komisjoni suunise „Natura 2000 alade kaitsekorraldus. Loodusdirektiivi 92/43/EMÜ artikli 6 sätete tõlgendamise käsiraamat” jagu 4.4.3 (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/provision_of_art6_en/pdf).

41 Liikmesriigid vastutavad struktuurifondidest rahastatud projektide rakendamise eest. Projektide rakendamise üle teeb järelkontrolli vastav järelevalvekomitee, komisjonil oli aga perioodil 2007–2013 vaatleja roll.

42 Peamised juhised on järgmised: Natura 2000 alade kaitsekorraldus. Loodusdirektiivi 92/43/EMÜ artikli 6 sätete tõlgendamise käsiraamat (2000) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/provision_of_art6_en.pdf); Natura 2000 alasid märkimisväärselt mõjutavate plaanide ja projektide hindamine. Metodoloogilised suunised elupaikade direktiivi 92/43/EMÜ artikli 6 lõigete 3 ja 4 kohta (2002) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/natura_2000_assess_en.pdf); juhenddokument elupaikade direktiivi 92/43/EMÜ artikli 6 lõike 4 kohta (2007, ajakohastatud 2012) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/new_guidance_art6_4_en.pdf).

43 Vesiviljelus ja Natura 2000 (2012) (https://ec.europa.eu/fisheries/sites/fisheries/files/docs/body/guidance-aquaculture-natura2000.pdf); siseveetransport ja Natura 2000 (2012) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/IWT_BHD_Guidelines.pdf); tuule-energia areng ja Natura 2000 (2011); muude kui energiat andvate maavarade kaevandamine ja Natura 2000 (2011) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/neei_n2000_guidance.pdf); linnudirektiivi ja elupaikade direktiivi rakendamine suudmealades ja rannikuvööndis (2011) (http://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/modes/maritime/doc/guidance_doc.pdf).

44 Belgia, Bulgaaria, Tšehhi Vabariik, Taani, Eesti, Iirimaa, Kreeka, Itaalia, Küpros, Läti, Ungari, Malta, Madalmaad, Sloveenia, Soome, Rootsi ja Ühendkuningriik.

45 Liidu õigustiku kohaldamise järelevalve 2014. ja 2015. aasta aastaaruanded ja muu komisjoni esitatud teave.

46 Malta, Leedu ja Horvaatia ei esitanud oma tähtsusjärjestatud tegevuskavu.

47 Taani, Horvaatia, Malta ja Ühendkuningriik. Küpros ja Saksamaa küll viitasid kuludele, kuid andmed olid aegunud.

48 Belgia (Flandria), Tšehhi Vabariik, Eesti, Iirimaa, Kreeka, Itaalia, Küpros, Läti, Leedu, Luksemburg, Malta, Austria, Sloveenia, Slovakkia, Soome, Rootsi ja Ühendkuningriik.

49 Itaalia, Läti, Soome.

50 Austria, Belgia, Eesti, Ungari ja Ühendkuningriik.

51 Väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad.

52 Saksamaa, Hispaania ja Prantsusmaa.

53 Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat, regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat, tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat, merendus- ja kalandusasjade peadirektoraat, keskkonna peadirektoraat.

54 Keskkonna peadirektoraadi esile toodud probleemid olid järgmised: Poola puhul ei olnud kõiki üksikasjalikus tähtsusjärjestatud tegevuskavas määratletud meetmeid maaelu arengukavas arvesse võetud. Rumeenias ei täpsustatud maaelu arengukavas seda, kuidas Natura 2000 vajadusi arvesse võetakse. Prantsusmaal puudus maaelu arengukavades teave Natura 2000 rahastamise kohta.

55 Järeldust kinnitavad ka leiud, mis sisalduvad komisjoni jaoks 2016. aastal koostatud aruandes „Integration of Natura 2000 and biodiversity into EU funding (EARDF, ERDF, CF, EMFF, ESF)”. Vt lk 52: „Prioriteetide integreerimine, Natura 2000-ga seotud erieesmärgid ja meetmed [---]on analüüsitud riiklikes kavades saavutatud erinevas ulatuses [---] üldiselt ei kata kavandatud meetmed kõiki tähtsusjärjestatud tegevuskavades määratletud vajadusi kõikide kaitset või taastamist vajavate elupaikade ja liikide puhul”.

56 Eriaruanne nr 4/2014 „ELi veepoliitika eesmärkide integreerimine ühisesse põllumajanduspoliitikasse: osalised edusammud”, vt punkt 83; eriaruanne nr 23/2015 „Doonau vesikonna vee kvaliteet: veepoliitika raamdirektiivi rakendamisel on edusamme, kuid teha on veel palju”, vt punktid 187 ja 188; eriaruanne nr 3/2016 „Läänemere eutrofeerumisega võitlemine: tuleb võtta rohkem ja mõjusamaid meetmeid”, vt punkt 124 (http://eca.europa.eu).

57 Andrzej Martyniak, Piotr Hliwa, Urszula Szymańska, Katarzyna Stańczak, Piotr Gomułka, Jarosław Król, Próba oszacowania presji kormorana czarnego Phalacrocorax carbo (L. 1758) na ichtiofaunę wód na terenie Stowarzyszenia Lokalna Grupa Rybacka „Opolszczyzna” oraz Stowarzyszenia Lokalna Grupa Rybacka „Żabi Kraj” (ISBN 978–83–939 958–0–6). (Katse hinnata kormoranide (Phalacrocorax carbo (L. 1758)) survet kalavarudele kohalike kalastajate ühenduste „Opole region” ja „Frog Country” veepiirkonnas) (http://www.lgropolszczyzna.pl/pobierz1/00-broszura-Raport_Kormoran-web.pdf).

58 Eriaruanne nr 11/2009 „LIFE-Looduse projektide jätkusuutlikkus ja komisjonipoolne juhtimine”, (http://eca.europa.eu).

592007PL161PO002; 2007RO161PO004.

60„Biodiversity protection through results based remuneration of ecological achievement”, Euroopa Keskkonnapoliitika Instituut, detsember 2014, Euroopa Komisjon.

61 Iirimaa, Madalmaad, Saksamaa, Austria, Soome, Ühendkuningriik, Rootsi, Hispaania ja Prantsusmaa.

62 Tulemusnäitajad mõõdavad enamasti poliitikameetme sisendit, väljundit, tulemusi või mõju. Sisendinäitajad kajastavad poliitikameetme eelarvet või muid sellele eraldatud vahendeid. Väljundinäitajad kirjeldavad poliitikameetme tegevuse taset. Tuleminäitajad võrdlevad poliitikameetme otsest mõju konkreetse poliitikaeesmärgiga. Mõjunäitajad on seotud meetme kavandatud tulemusega, võttes arvesse meetme mõju laiemale keskkonnale, mitte selle otsest mõju.

63 Vt eriaruanne nr 11/2009, lk 39.

64 Saksamaa, Prantsusmaa ja Rumeenia.

65 Belgia, Bulgaaria, Tšehhi Vabariik, Taani, Eesti, Iirimaa, Läti, Malta, Austria, Portugal, Sloveenia ja Slovakkia.

66 Hispaania, Prantsusmaa, Poola ja Rumeenia. Kaks Saksamaa piirkonda tegid oma aladel mõningaid järelevalvetegevusi, kuid ei esitanud neid majandamiskavades.

67 Komisjoni 11. juuli 2011. aasta rakendusotsuses 2011/484/EL Natura 2000 alade andmevormi kohta (ELT L 198, 30.7.2011, lk 39) esitatakse formaat, mida kasutatakse Natura 2000 võrgustiku dokumenteerimisel. Standardse andmevormi algne eesmärk oli alade loetlemine ja kaardistamine kaitsealana määratlemise menetluse jaoks ning selle menetluse jaoks liikmesriikide poolt esitatud andmete kontrollimine.

68 Rumeenia ajakohastas auditi järel oma standardse andmevormi, mida näitab ka tabel 3 lisas.

69 COM(2015) 219 final, lk 17.

70 Soodne, ebasoodne-ebapiisav, ebasoodne-halb või teadmata.

71 Paranev, stabiilne, halvenev või teadmata.

Järeldused ja soovitused

79

Bioloogilise mitmekesisuse vähenemine on ELi jaoks suur probleem. Komisjon kiitis ELi 2020. aasta bioloogilise mitmekesisuse strateegia heaks pärast seda, kui 2010. aasta bioloogilise mitmekesisuse eesmärke ei suudetud saavutada. Strateegial on kuus tegevuseesmärki; esimene eesmärk keskendub Natura 2000 võrgustikule ning linnudirektiivi ja elupaikade direktiivi täielikule rakendamisele. Need kaks direktiivi on ELi bioloogilise mitmekesisuse strateegia nurgakivi.

80

Kontrollikoda hindas seda, kas Natura 2000 oli asjakohaselt rakendatud, kontrollides, kas Natura 2000 võrgustiku haldamine, rahastamine ja järelevalve olid asjakohased.

81

Kontrollikoda tunnistab, et Natura 2000 võrgustikul on oluline roll bioloogilise mitmekesisuse kaitsmisel, kuid järeldab siiski, et komisjon ja liikmesriigid ei ole võrgustiku võimalusi täies mahus rakendanud. Liikmesriigid peavad tegema suuri edusamme ja komisjon peab tegema rohkem jõupingutusi, et paremini kaasa aidata ELi 2020. aasta bioloogilise mitmekesisuse strateegia ambitsioonikate eesmärkide saavutamisele.

82

Liikmesriigid ei hallanud Natura 2000 võrgustikku piisavalt hästi. Asjaomaste ametiasutuste vahelist koordineerimist, sidusrühmade osalust ja piiriülest koostööd ei olnud piisavalt arendatud (punktid 20–22). Vajalikke kaitsemeetmeid ei võetud sageli direktiividega määratud tähtajaks ning need ei olnud asjakohaselt määratletud ega kavandatud (punktid 23–27). Külastatud liikmesriigid ei hinnanud Natura 2000 alasid mõjutavaid projekte asjakohaselt (punktid 28–34): hindamiste kvaliteet oli mõnikord ebapiisav, kumulatiivset mõju ei võetud asjakohaselt arvesse ning liikmesriikide pädevad asutused ei kontrollinud leevendavate meetmete rakendamist. Komisjon tegi küll aktiivset järelevalvet Natura 2000 võrgustiku rakendamise üle, kuid komisjoni liikmesriikidele mõeldud suuniste levitamist tuleks parandada (punktid 35 ja 36). Komisjon võttis kasutusele menetlused suurte kaebuste hulgaga tegelemiseks, leidis enamasti lahendused tänu struktureeritud dialoogile liikmesriikidega ning algatas vajaduse korral rikkumismenetlused (punktid 37–39).

1. soovitus. Loodusvaldkonna direktiivide täieliku rakendamise saavutamine

Võrgustiku haldamiseks kasutatavate süsteemide osas peaksid liikmesriigid 2019. aastaks:

a)tagama asjakohase koordineerimise kõikide ametiasutuste vahel, mis on seotud Natura 2000 alade haldamisega. Eelkõige peaksid tihedat koostööd tegema põllumajandus- ja keskkonnaametid. Asjaomane teave peab olema kergesti kättesaadav võrgustiku haldamise eest vastutavatele osakondadele.

Alade kaitsmise osas peaksid liikmesriigid 2020. aastaks:

b)viima lõpule vajalike kaitsemeetmete kohaldamise aladel, mis on määratud kaitsealaks enam kui kuueks aastaks, ning tagama, et asjakohastes hindamistes võetakse arvesse kumulatiivset mõju ning et need on piisavalt kvaliteetsed.

Suuniste osas peaks komisjon 2019. aastaks:

c)suurendama jõupingutusi oma juhenddokumentide, biogeograafiliste seminaride tulemuste ja piiriülese koostöö parimate tavade vahetuse levitamiseks ja kohaldamiseks. Selle käigus tuleks kaaluda, kuidas ületada keelebarjäär.

83

ELi vahendid ei olnud piisavalt hästi suunatud Natura 2000 võrgustiku juhtimise toetamisele. ELi lähenemisviis Natura 2000 võrgustiku rahastamisele on olnud olemasolevate ELi vahendite kasutamine. Nimetatud vahendite kasutamine võrgustiku rakendamiseks kuulub liikmesriikide pädevusse. Puudus usaldusväärne teave Natura 2000 võrgustikule eraldatud ELi vahendite kohta programmitöö perioodil 2007–2013 (punktid 41–44). Liikmesriikidepoolses tähtsusjärjestatud tegevuskavade ettevalmistamises esines puudusi ning programmitöö perioodi 2014–2020 rahastamisvajaduste hindamine ei olnud täpne ega täielik (punktid 45 ja 46). Alade majandamiskavades puudub sageli kaitsemeetmete rakendamise kulude täpne ja täielik hindamine (punkt 47). ELi eri fondide perioodi 2014–2020 kavandamisdokumendid ei kajastanud täielikult rahastamisvajadusi (punktid 48–54) ning komisjon ei käsitlenud neid puudusi struktureeritud viisil. ELi rahastamiskavad (eriti ÜPP ja regionaal-/ühtekuuluvuspoliitikaga seoses) ei olnud piisavalt kohandatud Natura 2000 alade eesmärkide täitmiseks (punktid 55–62).

2. soovitus. Natura 2000 rahastamine ja kulude aruandlus

Natura 2000 rahastamise osas peaksid liikmesriigid järgmiseks programmitöö perioodiks (algab 2021. aastal):

a)hindama täpselt ja põhjalikult tegelikke kulusid ja edasist rahastamisvajadust alade tasandil (lisades majandamiskavadesse kulude prognoosi) ja kogu võrgustiku tasandil;

b)ajakohastama tähtsusjärjestatud tegevuskavad eelneva alusel ja võttes arvesse kõikide alade olemasolevaid kaitsemeetmeid (vt soovitus 1 (b) eespool);

c)tagama tähtsusjärjestatud tegevuskavade prioriteetide ja eesmärkide ning ELi eri rahastamisvahendite kavandamisdokumentide vahelise ühtlustatuse ning välja pakkuma Natura 2000 alade erivajadustele suunatud meetmed.

Natura 2000 rahastamise osas peaks komisjon järgmiseks programmitöö perioodiks:

d)andma liikmesriikidele suunised tähtsusjärjestatud tegevuskavade kvaliteedi parandamise kohta ning selle kohta, kuidas usaldusväärsel ja ühtlustatud viisil hinnata Natura 2000 võrgustikule ELi rahastamisprogrammidest antavat kavandatud ja tegelikku toetust.

84

Natura 2000 järelevalve- ja aruandlussüsteemid ei olnud piisavad täieliku teabe esitamiseks võrgustiku mõjususe kohta. ELi vahendite osas puudus Natura 2000 võrgustikul konkreetne tulemusnäitajate süsteem, mis annaks teavet selle kohta, kas toetatavad meetmed on saavutanud eeldatud väljundid, tulemused ja mõju. Näitajad olid olemas programmide tasandil, kuid need olid sagedamini seotud üldiste bioloogilise mitmekesisuse eesmärkidega ja suunatud Natura 2000 võrgustiku väljunditele, mitte kaitsealastele tulemustele (punktid 64–68). Alade tasandi järelevalvemeetmed olid puudulikud: alade haldusdokumendid ei sisaldanud sageli järelevalvekavu või kui järelevalvekavad olid olemas, ei olnud need kas piisavalt üksikasjalikud või olid ajaliselt piiritlemata (punktid 69–71). Alade standardseid andmevorme järelevalvetegevuse tulemusel enamasti ei ajakohastatud (punkt 72). Kaitsealuste elupaikade ja liikide kaitsestaatuse järelevalve ja aruandluse osas oli liikmesriikide poolt looduse seisundi aruande jaoks esitatud teave sageli ebatäielik ning võrreldavusega esines probleeme (punktid 73–78).

3. soovitus. Natura 2000 saavutatud tulemuste mõõtmine

ELi rahastamiskavade tulemusnäitajate süsteemi osas peaksid liikmesriigid järgmiseks programmitöö perioodiks (algab 2021. aastal):

a)võtma iga fondi jaoks kasutusele näitajad ja eesmärgid, mis on seotud Natura 2000 võrgustikuga ning võimaldavad täpsemalt ja korrektsemalt jälgida Natura 2000 rahastamise tulemusi.

Komisjon peaks järgmiseks programmitöö perioodiks:

b)võtma kasutusele mitut valdkonda hõlmavad Natura 2000 näitajad kõikide ELi fondide jaoks.

Elupaikade, liikide ja alade järelevalvekavade osas peaksid liikmesriigid 2020. aastaks:

c)koostama iga ala kohta järelevalvekavad kaitsemeetmete tulemuste mõõtmiseks, neid rakendama ning ajakohastama regulaarselt standardseid andmevorme.

I auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Phil WYNN OWEN, võttis käesoleva aruande vastu 11. jaanuari 2017. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Klaus-Heiner LEHNE

Lisa

Tabel 1. Natura 2000 alade arv ja pindala

|  |  |  |  | Natura 2000 alade andmed ELi liikmesriigi kohta (km²) | Alade osakaal liikmesriigi Euroopas asuvast alast (%)
| Maa-ala (km²) | Alade arv | Kokku (maismaa- ja merealad)
| (Euroopas asuv osa) | SCI | SPA | N2K | SCI | SPA | N2K | SCI | SPA | N2K
Belgia | 30 528 | 281 | 255 | 310 | 4404 | 3500 | 5158 | 10,73 | 10,42 | 12,73
Bulgaaria | 110 910 | 234 | 119 | 340 | 35 740 | 25 776 | 41 048 | 29,99 | 22,74 | 34,46
Tšehhi Vabariik | 78 866 | 1075 | 41 | 1116 | 7856 | 7035 | 11 061 | 9,96 | 8,92 | 14,03
Taani | 43 093 | 261 | 113 | 350 | 19 670 | 14 789 | 22 647 | 7,37 | 6,05 | 8,34
Saksamaa | 357 031 | 4557 | 742 | 5206 | 54 451 | 59 966 | 80 773 | 9,39 | 11,27 | 15,45
Eesti | 45 226 | 542 | 66 | 568 | 11 669 | 12 662 | 14 837 | 17,21 | 13,67 | 17,87
Iirimaa | 70 280 | 430 | 165 | 595 | 16 950 | 5895 | 19 486 | 10,19 | 6,14 | 13,13
Kreeka | 131 940 | 241 | 202 | 419 | 28 078 | 29 527 | 42 946 | 16,21 | 20,94 | 27,09
Hispaania | 504 782 | 1467 | 644 | 1863 | 172 268 | 153 032 | 222 142 | 23,26 | 20,00 | 27,29
Prantsusmaa | 549 192 | 1364 | 392 | 1756 | 75 585 | 79 087 | 111 677 | 8,68 | 7,93 | 12,74
Horvaatia | 56 594 | 741 | 38 | 779 | 20 708 | 18 146 | 25 690 | 28,34 | 30,10 | 36,58
Itaalia | 301 333 | 2314 | 610 | 2589 | 48 561 | 44 113 | 63 965 | 14,21 | 13,31 | 18,97
Küpros | 5736 | 40 | 30 | 63 | 883 | 1644 | 1784 | 13,11 | 26,74 | 28,82
Läti | 64 589 | 329 | 98 | 333 | 10 085 | 10 889 | 11 833 | 11,49 | 10,23 | 11,53
Leedu | 65 301 | 410 | 84 | 485 | 6665 | 6586 | 9248 | 9,40 | 8,47 | 12,16
Luksemburg | 2597 | 48 | 18 | 66 | 416 | 418 | 702 | 16,02 | 16,10 | 27,03
Ungari | 93 030 | 479 | 56 | 525 | 14 442 | 13 747 | 19 949 | 15,52 | 14,78 | 21,44
Malta | 316 | 32 | 13 | 39 | 233 | 17 | 234 | 12,97 | 4,11 | 12,97
Madalmaad | 41 526 | 139 | 76 | 194 | 14 810 | 10 502 | 17 315 | 7,55 | 11,48 | 13,29
Austria | 83 859 | 247 | 99 | 294 | 9191 | 10 169 | 12 691 | 10,96 | 12,13 | 15,13
Poola | 312 685 | 849 | 145 | 987 | 38 526 | 55 617 | 68 401 | 10,93 | 15,48 | 19,56
Portugal | 91 990 | 106 | 62 | 165 | 39 781 | 17 952 | 50 895 | 17,05 | 10,01 | 20,67
Rumeenia | 238 391 | 383 | 148 | 531 | 41 469 | 36 978 | 55 674 | 16,68 | 14,83 | 22,56
Sloveenia | 20 273 | 323 | 31 | 354 | 6640 | 5078 | 7684 | 32,73 | 25,00 | 37,85
Slovakkia | 48 845 | 473 | 41 | 514 | 5837 | 13 106 | 14 442 | 11,95 | 26,83 | 29,57
Soome | 338 145 | 1721 | 468 | 1865 | 55 357 | 31 080 | 55 988 | 14,36 | 7,29 | 14,45
Rootsi | 414 864 | 3986 | 544 | 4082 | 64 003 | 30 075 | 64 578 | 13,20 | 6,11 | 13,32
Ühendkuningriik | 244 820 | 654 | 272 | 924 | 80 190 | 28 051 | 95 106 | 5,35 | 6,54 | 8,54
EU-28 | 4 346 742 | 23 726 | 5572 | 27 312 | 884 469 | 725 433 | 1 147 956 | 13,84 | 12,38 | 18,12

Allikas: Euroopa Komisjon, Natura 2000 baromeeter, jaanuar 2016.

Tabel 2. Ühenduse tähtsusega alade (SCI) ja erikaitsealade (SAC) arv

Riik | SCI alad jaanuaris 2010 (tähtaeg möödas) | Määratletud SAC-na jaanuariks 2016
Belgia | 280 | 130
Bulgaaria | 228 | 6
Tšehhi Vabariik | 1082 | 287
Taani | 261 | 261
Saksamaa | 4622 | 2658
Eesti | 531 | 535
Iirimaa | 424 | 5
Kreeka | 239 | 239
Hispaania | 1448 | 985
Prantsusmaa | 1366 | 1183
Horvaatia | 0 | 0
Itaalia | 2288 | 522
Küpros | 36 | 2
Läti | 324 | 329
Leedu | 279 | 84
Luksemburg | 48 | 48
Ungari | 467 | 479
Malta | 28 | 0
Madalmaad | 146 | 139
Austria | 168 | 149
Poola | 823 | 0
Portugal | 96 | 34
Rumeenia | 273 | 0
Sloveenia | 259 | 229
Slovakkia | 382 | 305
Soome | 1715 | 1710
Rootsi | 3983 | 3983
Ühendkuningriik | 623 | 622
EU-28 | 22 419 | 14 924

Allikas: Euroopa Komisjon.

Tabel 3. Kontrollitud 24 ala ülevaade

Liikmesriik | Ala | Ala liik | Pindala (ha) | Biogeograafiline piirkond | Majandamiskava heaks kiidetud | Majandamiskava õigeaegne vastuvõtmine | Majandamiskava rakendamist alustatud | Majandamiskava läbivaatamine | Rakendamise järelkontroll | Järelevalvekavad rakendatud | Ala järelevalve osaliselt tehtud² | Standardset andmevormi uuendatud
Saksamaa | Ala 1 | SPA, SAC | 15 014 | Atlandi ookean | Jah¹ | Jah¹ | Jah | E/K | Jah | Ei | Jah | Jah¹
Ala 2 | SPA, SAC | 74 690 | Kontinentaalne piirkond | Jah¹ | Jah¹ | Jah | E/K | Jah | Ei | Jah | Jah¹
Ala 3 | SPA, SAC | 4525 | Kontinentaalne piirkond | Ei | Ei | Ei | E/K | Ei | Ei | Ei | Ei
Ala 4 | SAC | 1927 | Alpide piirkond | Ei | Ei | Ei | E/K | Ei | Ei | Ei | Ei
Ala 5 | SPA, SAC | 4180 | Kontinentaalne piirkond | Ei | Ei | Ei | E/K | Ei | Ei | Ei | Ei
Hispaania | Ala 1 | SPA, SAC | 37 804 | Atlandi ookean | Jah | Ei | Jah¹ | E/K | Ei | Ei | Jah | Ei
Ala 2 | SPA, SAC | 27 983 | Vahemere piirkond | Jah | Ei | Jah¹ | E/K | Ei | Ei | Jah | Ei
Ala 3 | SPA, SCI | 29 285 | Vahemere piirkond | Ei | Ei | Ei | E/K | Ei | Ei | Jah | Ei
Ala 4 | SPA, SAC | 9689 | Makaroneesia piirkond | Ei | Ei | Ei | E/K | Ei | Ei | Jah | Ei
Ala 5 | SAC | 634 | Makaroneesia piirkond | Jah | Jah | Jah¹ | E/K | Ei | Ei | Jah | Jah
Prantsusmaa | Ala 1 | SPA, SAC | 33 695 | Atlandi ookean | Jah | Jah | Jah¹ | Ei | Jah | Jah | Jah | Ei
Ala 2 | SPA, SAC | 18 840 | Atlandi ookean | Jah | Jah | Jah | Ei | Ei | Jah | Jah | Ei
Ala 3 | SCI | 9369 | Vahemere piirkond | Jah | Ei | Jah | E/K | Ei | Ei | Ei | Ei
Ala 4 | SPA, SCI | 39 781 | Alpide piirkond | Jah | Jah | Jah | Ei | Jah | Ei | Jah | Ei
Poola | Ala 1 | SCI | 157 | Kontinentaalne piirkond | Jah | Jah | Ei | E/K | Ei | Ei | Ei | Ei
Ala 2 | SPA | 30 778 | Kontinentaalne piirkond | Jah | Ei | Ei | E/K | Ei | Ei | Ei | Ei
Ala 3 | SPA | 6846 | Kontinentaalne piirkond | Jah | Jah | Ei | E/K | Ei | Ei | Ei | Ei
Ala 4 | SCI | 249 | Alpide piirkond | Ei | Ei | Ei | E/K | Ei | Ei | Ei | Ei
Ala 5 | SCI | 8256 | Alpide piirkond | Ei | Ei | Ei | E/K | Ei | Ei | Ei | Ei
Rumeenia | Ala 1 | SPA | 1527 | Pannoonia piirkond | Ei | Ei | Ei | E/K | Ei | Ei | Jah | Jah
Ala 2 | SCI | 1855 | Kontinentaalne piirkond | Ei | Ei | Ei | E/K | Ei | Ei | Ei | Jah
Ala 3 | SCI | 4281 | Alpide piirkond | Ei | Ei | Ei | E/K | Ei | Ei | Jah | Jah
Ala 4 | SPA | 881 | Must meri | Ei | Ei | Ei | E/K | Ei | Ei | Jah | Jah
Ala 5 | SPA, SCI | 2413 | Stepipiirkond | Ei | Ei | Ei | E/K | Ei | Ei | Jah | Jah
„Jah” kokku | 12 | 8 | 9 | 0 | 4 | 2 | 14 | 8
„Ei” kokku | 12 | 16 | 15 | 3 | 20 | 22 | 10 | 16

1 Osaliselt.

2 Järelevalvemeetmed ei sisaldu järelevalvekavades.

Tabel 4. Kontrollitud asjakohaste hindamiste ülevaade

Liikmesriik | Ala | Projekt | Asjakohane hindamine vajalik? | Asjakohane hindamine täielikult tehtud? | Kontrolli liik | Leevendavad meetmed lisatud? | Asendusmeetmed lisatud?
Mõju kõikidele liikidele ja elupaikadele analüüsitud? | Tehtud otsuste jälgitavus tagatud? | Asjakohase hindamise kvaliteet on piisav? (Nt sobiva personali puudumine) | Kumulatiivne mõju asjakohaselt hinnatud?
Saksamaa | Ala 1 | Projekt 1.1 | Jah | Ei | Jah | Jah | Ei | Ei | Ei | Ei
Ala 1 | Projekt 1.2 | Jah | Ei | Jah | Jah | Jah | Ei | Jah | Ei
Ala 1 | Projekt 1.3 | Jah | Ei | Jah | Jah | Jah | Ei | Jah | Ei
Ala 2 | Projekt 2.1 | Jah | Ei | Ei | Jah | Jah | Ei | Jah | Ei
Ala 2 | Projekt 2.2 | Jah | Ei | Ei | Jah | Ei | Ei | Ei | Ei
Ala 3 | Projekt 3.1 | Jah | Jah | Jah | Jah | Jah | Jah | Jah | Ei
Ala 3 | Projekt 3.2 | Jah | Jah | Jah | Jah | Jah | Jah | Jah | Ei
Ala 4 | Projekt 4.1 | Jah | Jah | Jah | Jah | Jah | Jah | Jah | Ei
Ala 4 | Projekt 4.2 | Jah | Jah | Jah | Jah | Jah | Jah | Ei | Ei
Ala 5 | Projekt 5 | Jah | Jah | Jah | Jah | Jah | Jah | Jah | Ei
Hispaania | Ala 1 | Projekt 1.1 | Jah | Ei | Jah | Jah | Jah | Ei | Jah | Ei
Ala 1 | Projekt 1.2 | Jah | Ei | Ei | Ei | Ei | Ei | Jah | Ei
Ala 2 | Projekt 2.1 | Jah | Ei | Ei | Jah | Jah | Ei | Jah | Ei
Ala 2 | Projekt 2.2 | Jah | Ei | Jah | Jah | Jah | Ei | Jah | Ei
Ala 3 | Projekt 3.1 | Jah | - | - | - | - | - | - | -
Ala 3 | Projekt 3.2 | Jah | - | - | - | - | - | - | -
Ala 4 | Projekt 4.1 | Jah | - | - | - | - | - | - | -
Ala 4 | Projekt 4.2 | Jah | - | - | - | - | - | - | -
Ala 5 | Projekt 5.1 | Jah | - | - | - | - | - | - | -
Ala 5 | Projekt 5.2 | Jah | - | - | - | - | - | - | -
Prantsusmaa | Ala 1 | Projekt 1.1 | Jah | Ei | Jah | Jah | Jah | Ei | Jah | Ei
Ala 2 | Projekt 2.1 | Jah | Ei | Jah | Jah | Jah | Ei | Jah | Ei
Ala 2 | Projekt 2.2 | Jah¹ | Ei | Ei | Ei | Ei | Ei | Ei | Ei
Ala 2 | Projekt 2.3 | Jah¹ | Ei | Jah | Jah | Jah | Ei | Ei | Ei
Ala 3 | Projekt 3.1 | Jah | Ei | Jah | Ei | Ei | Ei | Ei | Ei
Ala 3 | Projekt 3.2 | Jah¹ | Ei | Jah | Jah | Jah | Ei | Ei | Ei
Ala 3 | Projekt 3.3 | Jah | Jah | Jah | Jah | Jah | Jah | Jah | Ei
Ala 4 | Projekt 4.1 | Jah | Ei | Ei | Jah | Jah | Ei | Ei | Ei
Ala 4 | Projekt 4.2 | Jah¹ | Ei | Jah | Jah | Jah | Ei | Jah | Ei
Ala 4 | Projekt 4.3 | Jah | Ei | Jah | Jah | Jah | Ei | Jah | Ei
Poola | Ala 1 | Projekt 1 | Jah | Ei | Jah | Jah | Jah | Ei | Jah | Ei
Ala 2 | Projekt 2.2 | Jah | Ei | Jah | Jah | Jah | Ei | Jah | Ei
Ala 3 | Projekt 3.1 | Jah | Ei | Jah | Jah | Ei | Ei | Jah | Ei
Ala 3 | Projekt 3.2 | Jah | Ei | Jah | Jah | Ei | Ei | Jah | Ei
Ala 4 | Projekt 4.1 | Jah | Ei | Jah | Jah | Ei | Ei | Jah | Ei
Ala 4 | Projekt 4.2 | Jah | Ei | Jah | Jah | Ei | Ei | Jah | Ei
Ala 5 | Projekt 5.1 | Jah | Ei | Jah | Jah | Ei | Ei | Jah | Ei
Ala 5 | Projekt 5.2 | Jah | Ei | Jah | Jah | Jah | Ei | Jah | Ei
Rumeenia | Ala 1 | Projekt 1.1 | Jah | Ei | Ei | Jah | Ei | Ei | Jah | Ei
Ala 2 | Projekt 2.1 | Jah | Jah | Jah | Jah | Jah | Jah | Jah | Ei
Ala 2 | Projekt 2.2 | Jah | Ei | Ei | Jah | Ei | Ei | Ei | Ei
Ala 3 | Projekt 3.1 | Jah | Ei | - | Ei | - | - | - | Ei
Ala 3 | Projekt 3.2 | Jah | Ei | Ei | Jah | Ei | Ei | Ei | Ei
Ala 4 | Projekt 4.1 | Jah | Ei | Ei | Jah | Ei | Ei | Jah | Ei
Ala 4 | Projekt 4.2 | Jah | Ei | - | Ei | - | - | Jah | Ei
Ala 5 | Projekt 5.1 | Jah | Ei | Jah | Jah | Jah | Ei | Jah | Ei
Ala 5 | Projekt 5.2 | Jah | Ei | Ei | Jah | Ei | Ei | Jah | Ei
„Jah” kokku | 47 | 7 | 28 | 36 | 24 | 7 | 30 | 0
„Ei” kokku |  | 34 | 11 | 5 | 15 | 32 | 10 | 41
Ebapiisav dokumentatsioon järelduse tegemiseks |  | 6 | 8 | 6 | 8 | 8 | 7 | 6
Kokku | 47 | 47 | 47 | 47 | 47 | 47 | 47 | 47

1 Lihtsustatud menetluskord, keskkonnaasutus ei nõua täielikku asjakohast hindamist.

Selgitus: ebapiisav dokumentatsioon järelduse tegemiseks.

Märkus: pärast asjakohast hindamist ei saanud projekt 1.1 Saksamaal ega projekt 5.1 Poolas pädevatelt asutustelt luba jätkamiseks.

Tabel 5. Natura 2000 rahastamine ELi vahenditest programmitöö perioodil 2007–2013

Fondi nimi | Fondi eesmärk
Keskkonna rahastamisvahend (LIFE+) | LIFE+ programmi looduse ja bioloogilise mitmekesisuse komponent toetab Natura 2000 võrgustiku edasist arendamist ja rakendamist.

Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond (EAFRD)
Maaelu arengu valdkonnas on kaks konkreetselt Natura 2000 võrgustikuga seotud toetust: meede 213 „Natura 2000 maksed ja direktiiviga seotud maksed” ja meede 224 „Natura 2000 maksed ja direktiiviga seotud maksed (metsad)”.

Natura 2000 aladel võidakse kasutada ka muid maaelu arengu meetmeid, eelkõige meedet 214 „Põllumajanduslikud keskkonnatoetused”.

Euroopa Kalandusfond (EKF)
Veekeskkonnameetmed võivad edendada „säästvat vesiviljelust, mis on kooskõlas Natura 2000 piirkondadest tulenevate eriliste keskkonnalaste kitsendustega”.

Lisaks võib EKF toetada ühist huvi pakkuvaid meetmeid, „kui need otseselt hõlmavad kalandussektorit, keskkonna kaitse ja parandamisega Natura 2000 raames, välja arvatud tegevuskulude osas”.

Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF) | Mitu struktuurifondide meedet võib puudutada Natura 2000 alasid, eelkõige meede 51 „Bioloogilise mitmekesisuse ja looduskaitse edendamine (Natura 2000 kaasa arvatud)”, meede 55 „Loodusvarade edendamine” ning meede 56 ”Looduspärandi kaitse ja arendamine”.
Euroopa Sotsiaalfond (ESF)
Ühtekuuluvusfond
Teadusuuringute seitsmes raamprogramm | Seitsmes raamprogramm toetab eri valdkondadega (nagu keskkond) seotud rahvusvahelist teadustegevust.

Allikas: Euroopa Kontrollikoja analüüs.

Komisjoni vastus

Kommenteeritud kokkuvõte

III

Toimivuskontrolli tulemusena kavatseb komisjon 2017. aastal vastu võtta tegevuskava eesmärgiga parandada looduskaitsedirektiivide rakendamist.

IV

Direktiivide eesmärkide saavutamiseks on väga oluline kehtestada ja ellu viia vajalikud kaitsemeetmed. Selleks on vaja põhjalikke teadmisi elupaikade ja liikide kaitsega seotud nõuetest – mõnel juhul on need teadmised endiselt lünklikud.

V

Ühtekuuluvuspoliitika hõlmab täiel määral looduskaitsekaalutlusi, mis on seotud sellega, kuidas rahastada Natura 2000 aladel võetavaid meetmeid, vältides kõnealuste alade kahjustamist investeeringutega, mille peaeesmärk ei ole Natura 2000 võrgustiku alade kaitsmine.

Bioloogilise mitmekesisuse taastamine, säilitamine ja suurendamine – sealhulgas Natura 2000 aladel – on üks maaelu arengu allprioriteete. Seetõttu tagab ühtekuuluvuspoliitika liikmesriikidele õiguslikud alused ja vahendid, et toetada Natura 2000 alade majandamist. Programmiperioodi 2014–2020 maaelu arengu programmides eraldati EAFRD rahalistest vahenditest peaaegu 44 miljardit eurot (peaaegu 45%) 4. prioriteedi jaoks, mis hõlmab bioloogilise mitmekesisuse allprioriteeti – mõlemad soodustavad bioloogilist mitmekesisust nii otseselt kui ka kaudselt, ehkki täpset Natura 2000 võrgustiku majandamiseks eraldatud eelarvet ei ole võimalik välja tuua. Peale selle on enam kui 18% põllumajandusmaast (lisaks metsamaale) hõlmatud bioloogilist mitmekesisust toetavate majandamislepingutega, isegi kui ei ole võimalik täpselt kindlaks määrata pindala, mis on majandamislepingutega hõlmatud konkreetselt Natura 2000 majandamiskavade rakendamiseks.

VI

Programmiperioodil 2007–2013 ei olnud Euroopa Regionaalarengu Fondi (ERF) ja Ühtekuuluvusfondi (ÜF) näitajate teatamine kohustuslik. Natura 2000 võrgustiku jaoks ei olnud kindlaks määratud (ühist) põhinäitajat ega (ühiseid) tulemuslikkuse põhinäitajaid. Programmiperioodi 2014–2020 jaoks on kindlaks määratud üks bioloogilise mitmekesisuse näitaja (parema kaitsestaatuse saavutamiseks toetust saavate elupaikade pindala).

EAFRD puhul on ette nähtud konkreetsed väljundnäitajad Natura 2000 võrgustiku raames toetatava tegevuse järelevalveks. 2016. aasta lõpuks pidid liikmesriigid esitama programmiperioodi 2007–2013 järelhindamise tulemused ning komisjon teeb nendest kokkuvõtte 2017. aastal.

ERF, EAFRD ja ÜF hõlmavad väga suurel arvul mitmekesiseid alasid. Seetõttu tuleks ühe alaga seotud näitajate arvu suurendamisel sama teha ka muude alade korral.

Sissejuhatus

07

Kuigi komisjon kontrollib tähtsusjärjestatud tegevuskavades ja rahastamisprogrammides kindlaks määratud vajaduste ja eesmärkide vastavust, võivad liikmesriigid otsustada täita tähtsusjärjestatud tegevuskavade eesmärke muude rahaliste vahendite ja meetmete abil.

ERFist või ÜFist rahastatavate ühtekuuluvuspoliitika suurprojektide puhul kontrollib komisjon enne nende projektide kohta otsuse tegemist Natura 2000 võrgustikuga seotud nõuete täitmist.

Audititähelepanekud

2. selgitus. Teine taane

Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide ühissätetega ette nähtud partnerluse ja mitmetasandilise valitsemise põhimõte peaks tagama selle, et konkreetsest poliitikast huvitatud eri osaliste vahelisest koordineerimisest saaks tavapraktika. Partnerluses peaksid osalema asjaomased avaliku sektori asutused ning seejuures peaks selle korraldus olema kooskõlas liikmesriikide institutsioonilise ja õigusraamistikuga ning vastama riigi tasandi ja piirkondlikule pädevusele. Selle põhimõtte alusel peavad korraldusasutused kaasama partnerid programmide kavandamisse ja rakendamisse. Ühtlasi võttis komisjon vastu Euroopa partnerluse käitumisjuhendi, et hõlbustada kõnealuse põhimõtte rakendamist liikmesriikides programmiperioodil 2014–2020.

32

Poola projekti korral kujutab projekti teostusloas sätestatud tingimuse täitmata jätmine endast selget rikkumist – mitte üksnes ELi õiguse, vaid ka Poola õigusaktide seisukohast. Komisjoni andmetel sisaldavad Poola õigusaktid selles küsimuses küllaldasi sätteid. Eeskätt on Poola ehitusseaduses sätestatud, et teatavat tüüpi projektide korral (eriti tee- ja raudtee-ehituse ning muud keskkonnamõju hindamise direktiivi kohaldamisalasse kuuluvad projektid) tuleb pärast ehitustööde lõpetamist ja enne rajatud taristu kasutusele võtmist taotleda ehitise kasutusluba. Sellegipoolest tunnistab komisjon, et rakendamisel võib esineda puudusi. Keskkonnatingimuste täitmata jätmise juhtumitest saab teatada asjaomasele piirkondlikule keskkonnakaitseasutusele, kes võtab haldusmenetluste jõustamise seaduse alusel täitmise tagamise meetmed.

36

Keelebarjäär on vältimatu, võttes arvesse biogeograafilise protsessi piiriülest laadi ja kättesaadavate ressursside piiratust, mis ei jäta kohtumistel ruumi tõlgendusteks.

Peale selle on komisjoni talitused kutsunud kõiki kõnealuses protsessis osalevaid isikuid üles avaldama erilist huvi pakkuvaid dokumente oma emakeeles (näiteks riigi tasandi tõlgendusjuhendid elupaigaliikide ja nende kaitsestaatuse kohta). Ühtlasi on võimalik korraldada võrgustikuüritusi ka teistes keeltes peale inglise keele, olenevalt asjaomastest riikidest/piirkondadest.

41

Mis puudutab EAFRDd, siis on olemas andmed selliste meetmete kulude kohta, mis on konkreetselt suunatud Natura 2000 võrgustikule (meetmed 214 „Natura 2000 maksed” ja 224 „Natura 2000 maksed (metsad)”). Selleks et katta Natura 2000 võrgustiku raames kantavaid kulusid muude meetmete abil, on komisjon tugevdanud järelevalvet Natura 2000 võrgustiku rahastamise üle programmiperioodil 2014–2020. Eeskätt jälgitakse Natura 2000 aladel põllumajanduse keskkonna- ja kliimameetme raames kantud kulusid.

ERFi ja ÜFi korral eraldati Natura 2000 võrgustiku jaoks rahalisi vahendeid sekkumismeetmete kategoorias nr 51 „Bioloogilise mitmekesisuse ja looduskaitse edendamine (sealhulgas Natura 2000)”. Selleks et eristada Natura 2000 võrgustikule eraldatud rahalisi vahendeid muudest bioloogilise mitmekesisusega seotud toetustest, loodi programmiperioodi 2014–2020 jaoks kaks eraldi kategooriat: 085 ja 086.

42

Liikmesriikide ametiasutused otsustavad ise, kuidas oma Natura 2000 võrgustikku majandada ja rahastada.

Natura 2000 alade kaitsemeetmetes on tavaliselt kombineeritud kohustused ja vabatahtlikud meetmed. Lähenemisviisi valikust olenevad võimalikud rahastamisvahendid.

Meetmete 214 ja 224 raames sai toetust anda üksnes majandamiskavades või asjaomastes samaväärsetes õigusaktides sätestatud kohustuslike nõuete täitmiseks. Kuna paljude Natura 2000 alade puhul selliseid kavasid ega õigusakte ei olnud, ei saanud kõnealuseid meetmeid nendel aladel kasutada.

Peale selle on enamik liikmesriike enamasti otsustanud majandada Natura 2000 alasid vabatahtliku lähenemisviisi alusel, mille puhul võivad asjakohased olla muud vahendid, näiteks põllumajanduse keskkonnameede. Seetõttu ei saa meetmete 214 ja 224 piiratud kasutamise põhjal teha lõplikke järeldusi Natura 2000 võrgustiku jaoks antud maaelu arengu toetuste kohta.

Vt ka vastus punktile 41.

43

ERFi ja ÜFi puhul olid toetused Natura 2000 võrgustiku ja muude bioloogilise mitmekesisuse / looduskaitsemeetmete jaoks programmiperioodil 2007–2013 sama sekkumismeetmete kategooria all. Programmiperioodi 2014–2020 puhul on liigendust muudetud ning Natura 2000 alade toetused on hõlmatud eraldi kategooriasse.

Maaelu arengu kontekstis on mitmesuguseid meetmeid, mis otseselt või kaudselt toetavad Natura 2000 võrgustikku, nt põllumajanduse keskkonnameetme raames mullakaitse soodustamine toetab ka bioloogilist mitmekesisust. Natura 2000 võrgustiku toetuste eristamisel muude keskkonnameetmete rahalistest vahenditest ei pruugi avalduda paljude meetmete tegelik mitmekordne mõju. Seetõttu kajastatakse maaelu arengu 4. keskkonnaprioriteedi allmeetmete arvepidamist prioriteedi koondtasandil.

Programmiperioodi 2014–2020 maaelu arengu programmides eraldati EAFRD rahalistest vahenditest peaaegu 44 miljardit eurot (peaaegu 45%) 4. prioriteedi jaoks, mis nii otseselt kui ka kaudselt soodustab bioloogilist mitmekesisust, ehkki täpset Natura 2000 võrgustiku majandamiseks eraldatud eelarvet ei ole võimalik välja tuua. Peale selle on enam kui 18% põllumajandusmaast (lisaks metsamaale) hõlmatud bioloogilist mitmekesisust toetavate majandamislepingutega, isegi kui ei ole võimalik täpselt kindlaks määrata pindala, mis on majandamislepingutega hõlmatud konkreetselt Natura 2000 majandamiskavade rakendamiseks.

Vt ka komisjoni vastus punktile 42.

44

Komisjon juhib tähelepanu järgmistele asjaoludele:

–EAFRD puhul on komisjon tugevdanud järelevalvet Natura 2000 võrgustiku rahastamise üle programmiperioodil 2014–2020;

–mis puudutab ERFi ja ÜFi, siis on liikmesriikide lõikes olemas andmed ERFist ja ÜFist bioloogilise mitmekesisuse / looduskaitse eesmärgil määratud toetuste kohta, mis hõlmavad ka toetusi Natura 2000 alade jaoks (vt ka vastus punktile 41).

45

Komisjon tegi enamikult liikmesriikidelt saadud teabest kokkuvõtte ja analüüsis seda lühidalt sisedokumentide kujul (kasutades ka välise töövõtja teenuseid).

Hinnangute järelkontrolli protsess jäi ametlikult lõpule viimata. Kahepoolsete arvamustevahetuste (nt rahastamisseminaridel) tulemusena või programmi LIFE tähtsusjärjestatud tegevuskavade / integreeritud projektide raamistikus kutsuti aga liikmesriike/piirkondi üles oma tähtsusjärjestatud tegevuskavasid ajakohastama ning paljud liikmesriigid või piirkonnad on seda juba teinud (nt Hispaania, Iirimaa, Madalmaad, Wales).

49

Natura 2000 võrgustiku rahastuse olemasolu sõltub sellest, kas liikmesriigid on oma rakenduskavades ette näinud toetuse Natura 2000 võrgustikule. See on kooskõlas ka 9. tähelepanekuga („Natura 2000 alade võrgustiku loomise, majandamise ja rahastamise eest vastutavad liikmesriigid”).

Vt komisjoni vastus punktidele 41 ja 43.

50

Temaatiline keskendatus ei takista investeeringuid keskkonnakaitsesse, sealhulgas bioloogilise mitmekesisuse kaitsesse, vaid enam arenenud piirkondade korral tähendas see investeeringute ümbersuunamist põhilistelt veemajandus- ja jäätmekäitlustaristutelt mujale. Selle tulemusena võib sarnast olukorda täheldada bioloogilise mitmekesisuse / looduskaitsemeetmete rahalistes eraldistes programmiperioodidel 2014–2020 (3,7 miljardit eurot, millest umbes miljard eurot on eraldatud Natura 2000 alade jaoks) ja 2007–2013 (3,7 miljardit eurot). Peale selle on ühtekuuluvuspoliitikat käsitlevate määrustega ette nähtud säästva arengu põhimõtte – mis hõlmab keskkonnakaitset ja bioloogilist mitmekesisust – horisontaalne integreerimine rahaliste vahendite kasutamisse. See tähendab, et programmiperioodil 2014–2020 ühtekuuluvuspoliitika rahalistest vahenditest toetatavad investeeringud peavad hõlmama keskkonnakaalutlusi.

51

Vt komisjoni vastus punktile 7. Tähtsusjärjestatud tegevuskavad ei olnud ainus viis, et tagada Natura 2000 võrgustiku piisav arvessevõtmine kaasrahastamisprogrammides. Hoolimata tähtsusjärjestatud tegevuskavadega seotud piirangutest tegid komisjoni talitused selles vallas arvukalt jõupingutusi.

52

Peale selle on isegi teistes peadirektoraatides, näiteks regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadis, samuti asutusesiseselt kontrollitud kooskõla ELi keskkonnapoliitikaga (sh temaatilistes võrgustikes osalevate vanemspetsialistide tehtud ülevaated kaitstud alade / rakenduskavade põhjal). Regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi geograafilistele üksustele töötati välja ka juhendid, vt nt: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/guidance_fiche_biodiversity_n2000.pdf.

53

Komisjon juhib tähelepanu asjaolule, et aja- ja ressursipiirangute tõttu ei olnud struktureeritud lähenemisviis võimalik. Rakenduskavade ja maaelu arengu programmide hindamisel kasutati igal juhul keskkonna peadirektoraadi väljatöötatud eriotstarbelisi kontroll-loendeid, isegi kui asjaomased tabelid ei olnud aja- ja ressursipiirangute tõttu kõikidel juhtudel täidetud.

Märkida tuleb, et 118 maaelu arengu programmi hindasid seitse ametnikku / riiklikku eksperti lühikese ajavahemiku (teatavate maaelu arengu programmide puhul vaid mõne päeva) jooksul.

54

Tähtsusjärjestatud tegevuskavades – isegi kui nende kvaliteet oli ebaühtlane – kajastati esimest korda Natura 2000 võrgustiku rahalisi vajadusi. Enne ei olnud see teave kättesaadav ning Natura 2000 võrgustiku eraldiste toetamiseks oli see teave väga kasulik. Ühtlasi ei olnud tähtsusjärjestatud tegevuskavad ainus viis, et tagada Natura 2000 võrgustiku piisav arvessevõtmine kaasrahastamisprogrammides. Hoolimata tähtsusjärjestatud tegevuskavadega seotud piirangutest tegid komisjoni talitused selles vallas arvukalt jõupingutusi.

Liikmesriigid saavad oma prioriteedid ise kindlaks määrata. Tähtsusjärjestatud tegevuskavas kindlakstehtud vajadustele vastava eelarve määramine ei ole kohustuslik.

Lisaks, mis puudutab EARDFi, on Natura 2000 võrgustiku elluviimise meetmete kajastus võimalike toetusesaajate hulgas nii mõneski liikmesriigis (või piirkonnas) ebapiisav, mis sageli tähendab meetmete vähest kasutuselevõttu. Viimaks tasub märkida, et sageli jääb määratud eelarve täitmata ja perioodi lõpus kantakse eelarvevahendid üle muudele meetmetele.

55

Vt komisjoni vastused punktidele 43 ja 50.

58

Bioloogilise mitmekesisuse kaitse ja suurendamine – sealhulgas Natura 2000 aladel – maaelu arengu allprioriteedina eeldab, et selle eesmärgi saavutamiseks võib kasutada ükskõik milliseid asjakohaseid meetmeid. Mõnel nendest meetmetest on selles mõttes suurem potentsiaal kui teistel ning seega on need paremini suunatud Natura 2000 võrgustiku vajaduste täitmiseks.

Põllumajanduse keskkonna- ja kliimameede võib hõlmata vähem või rohkem suunatud tegevust: vähem suunatud tegevus on üldist laadi, pakkudes üldist keskkonnakasu, samal ajal kui rohkem suunatud tegevus keskendub enam konkreetsele vajadusele/eesmärgile, nt teatav elupaik või linnuliik. Mõlemad tegevuse vormid (vähem ja rohkem suunatud tegevus) võivad tagada keskkonnakasu ja sisalduvad maaelu arengu programmides.

59

Sellegipoolest sai osa nende nõuetega seotud toetusesaajaid teatavas summas toetust Euroopa Kalandusfondist, mis soodustas Natura 2000 programmide vastuvõtmist ühiskonnas.

10. selgitus. Esimene taane

Meetme ulatust piiras ka maaelu arengu programmi väiksem eelarve võrreldes programmiperioodiga 2007–2013.

10. selgitus. Teine taane

Komisjon kinnitab, et Poola maaelu arengu programmist toetatakse üksnes põllumajandusettevõtteid, mille pindala on suurem kui 1 hektar.

10. selgitus. Kolmas taane

Rumeenia programmiperioodi 2007–2013 maaelu arengu programmi rakendamise vältel ja programmiperioodi 2014–2020 maaelu arengu programmi heakskiitmise ajal oli kehtestatud väga vähe Natura 2000 võrgustiku majandamiskavasid. Seetõttu ei saanud selles aruandes nimetatud linnuliikidele suunatud põllumajanduse keskkonnameetmed a priori arvesse võtta kaitsemeetmeid, mida ei olnud veel kehtestatud. Selliste kaitsemeetmete puudumisel kavandati põllumajanduse kaitsemeetmed nii, et need hõlmaksid ulatuslikke kaitsekavasid, mis toetavad riigi, ELi ja rahvusvahelisel tasandil sätestatud kaitse-eesmärkide saavutamist ning mille põhjal saaks välja töötada Natura 2000 majandamiskavad. Programmiperioodi 2014–2020 maaelu arengu programmis märkis Rumeenia, et kui vastu on võetud rohkem Natura 2000 majandamiskavasid, vaadatakse põllumajanduse keskkonna- ja kliimameetmete kavad läbi ja kaalutakse Natura 2000 toetusmeetme kasutusele võtmist.

Kavandatavad põllumajanduse keskkonnatoetuskavad sisaldavad (3. paketi variandis 3.2 mustlauk-õgija (Lanius minor) ja punajalg-pistriku (Falco vespertinus) kohta ning mõlemal programmiperioodil) kohustusi piirata loomade asustustihedust karjatamisel, tagada, et niitmine toimuks vaid teatavatel perioodidel, keelata kündmine ja rasked mehaanilised tööd. Selliste vabatahtlike kohustuste võtmine oleneb konkreetsete põllumajandusettevõtjate huvist selle vastu.

61

Rumeenia puhul tuleks arvesse võtta asjaolu, et programmist LIFE kaasrahastati nelja pruunkarude kaitse projekti, kusjuures kolm neist on lõpetatud ja üks pooleli. Kolm esimest olid mahult ja ulatuselt erinevad, hõlmates järgmist: 1) Natura 2000 võrgustiku ala Munții Vrancei; 2) piirkondlik tasand, sh kõik Natura 2000 alad Vrancea maakonnas ja kahes naabermaakonnas; 3) pruunkarude kaitse eeskirjade kehtestamine riigi tasandil (andmeid kogutakse ja analüüsitakse riigi tasandil). Käimasoleva projekti LIFE13 NAT/RO/001154 eesmärk on kaitsta pruunkarude populatsiooni väiksemas projektimahus Brașovi maakonnas ning meetmed on peamiselt suunatud inimeste ja karude konfliktidele. Neli projekti erinevad mahu ja hõlmatud piirkondade poolest ning sellele vastavalt tehti ka uuringuid.

62

Tulemustele suunatud kaitsetegevus näiteks põllumajanduse keskkonna- ja kliimameetme raames on hea näide vahendist, mis sobitub tulemuspõhise eelarvestamise raamistikku. Selle puhul toetuvad toetusesaajad vastavate ökosüsteemide oodatavate tulemuste saavutamiseks pigem oma jõupingutustele ja teadmistele, mitte üksnes ettekirjutatud tavadele. Kui tulemustele suunatud tegevus on tõhusalt üles ehitatud ning põhineb tõenditel ja nõuetekohaselt kehtestatud näitajatel, peaks nende kontrollimine olema lihtsam kui ettekirjutatud juhtimistavadel põhineva tegevuse korral. Tulemustele suunatud tegevuse kulud võivad väljatöötamisetapis (nt asjakohaste selgete näitajate kehtestamine) olla suuremad kui rakendusetapis.

Liikmesriigid on eraldanud rahalisi vahendeid tulemustele suunatud meetmete jaoks Natura 2000 võrgustiku raames.

12. selgitus

Teatavad teised Saksamaa piirkonnad lisasid programmiperioodi 2007–2013 ja/või 2014–2020 maaelu arengu programmidesse tulemustele suunatud põllumajanduse keskkonnatoetuskavad.

63

ERFi/ÜFi puhul pakub järelevalve programmi tasandil teavet programmi ja selle prioriteetsete suundade rakendamise ning programmi tulemuslikkust mõjutavate tegurite kohta.

64

ERFi/ÜFi puhul ei olnud näitajate teatamine programmiperioodi 2007–2013 korral kohustuslik. Programmiperioodi 2014–2020 jaoks on määrusesse lisatud ühtsed väljundnäitajad ja neid tuleb asjakohastel juhtudel kasutada teabe koondamiseks kõikide programmide lõikes – kui programmi meetmed ei kajasta ühtset väljundnäitajat, peavad liikmesriigid kindlaks määrama asjakohase programmipõhise näitaja ja selle kohta andmeid esitama. ERFi/ÜFi puhul on tulemusnäitajad alati seotud konkreetse programmiga.

65

EAFRD seirenäitajad (sisend- ja väljundnäitajad) annavad põhjaliku ülevaate sellest, mida tegelikkuses toetatakse. Neid täiendavad iga maaelu arengu programmi puhul tehtavad hindamised, mille eesmärk on hinnata poliitika tõhusust. Liikmesriikide programmiperioodi 2007–2013 järelhindamise tulemustest teeb komisjon kokkuvõtte 2017. aastal.

14. selgitus

Vt komisjoni vastus punktile 65.

66

Vt komisjoni vastus punktile 65.

68

Rahaliste vahendite jaoks on ette nähtud konkreetsed väljundnäitajad Natura 2000 võrgustiku raames toetatava tegevuse järelevalveks. 2016. aasta lõpuks pidid liikmesriigid esitama programmiperioodi 2007–2013 järelhindamise tulemused ning komisjon teeb nendest kokkuvõtte 2017. aastal.

69

Komisjon märgib, et elupaikade direktiiviga ei ole ette nähtud sõnaselget kohustust kehtestada seirekava ala tasandil. Samal ajal nõustub komisjon, et alade tasandil toimuv seire on väga oluline hindamaks kaitsemeetmete tõhusust ja ühtlasi selleks, et täita muid direktiivis sätestatud kohustusi, näiteks kohustus vältida looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud (artikli 6 lõige 2).

71

Vt komisjoni vastus punktile 69.

72

Komisjon kontrollib, kas on ajakohastatud standardseid andmevorme (muudatused teabes, mis käsitleb liike ja elupaiku, mille kaitseks alad on määratud) või kas on muudetud alade piire, seda nii ühenduse tähtsusega alade ELi nimekirjade iga-aastase ajakohastamise kui ka ühenduse tähtsusega alade võrgustiku piisavuse hinnangu ajakohastamise raames. Komisjon kavatseb teha ulatuslikuma kontrolli 2017. aastal.

78

Ühtse andmekogumismeetodi puudumine ei ole kriitiline probleem ja võttes arvesse liikide, elupaikade ja ökoloogiliste tingimuste (maismaal ja merekeskkonnas) väga suurt mitmekesisust kogu ELis, on enam-vähem võimatu (ja ökoloogiliselt teostamatu) välja töötada ühtset, kõigile sobivat seiremetoodikat. Kriitiliseks probleemiks peetakse pigem seda, et nii mõneski liikmesriigis puuduvad paljude liikide ja elupaigaliikide puhul teaduslikult usaldusväärsed andmikud ja seirekavad. Kui seiremeetod on teaduslikult usaldusväärne ja pakub statistiliselt olulisi tulemusi, on see andmete kvaliteedi ja võrreldavuse tagamiseks piisav (nt rahvaarv ja suundumused).

Järeldused ja soovitused

81

Toimivuskontrolli tulemusena kavatseb komisjon 2017. aastal vastu võtta tegevuskava eesmärgiga parandada looduskaitsedirektiivide rakendamist.

1. soovitus. Looduskaitsedirektiivide täieliku rakendamise saavutamine

a)Komisjon nõustub selle liikmesriikidele suunatud soovitusega.

b)Komisjon nõustub selle liikmesriikidele suunatud soovitusega ja märgib, et seejuures on väga oluline viia Natura 2000 võrgustiku loomine lõpule, sealhulgas selle merekeskkonna komponendi puhul.

Ühtlasi peab komisjon väga oluliseks kaitsemeetmete rakendamise järelevalvet.

c)Komisjon on soovitusega nõus. Komisjon tunnistab keelebarjääride olemasolu ja on võtnud eesmärgi avaldada juhenddokumendid kõikides ametlikes keeltes. Rahaliste piirangute tõttu on seda aga võimalik teha vaid järk-järgult – vastavalt käsitletavale teemale on teatavad keeled võrreldes teistega eelistatud seisundis, võttes arvesse ka enim räägitavaid ELi keeli. Olulised juhenddokumendid tõlgitakse pärast avaldamiskuupäeva kõikidesse ametlikesse keeltesse. Kõik juhendid avaldatakse komisjoni veebisaidil. Selleks et juhendid jõuaksid sihtrühmadeni, loodab komisjon liikmesriikide abile.

83

Euroopa Regionaalarengu Fondi (ERF) ja Ühtekuuluvusfondi (ÜFi) puhul tuleb arvesse võtta järgmist:

–ERFist ja ÜFist Natura 2000 võrgustikule eraldatud rahalised vahendid, mis programmiperioodil 2007–2013 olid sekkumismeetmete kategoorias nr 51 („Bioloogilise mitmekesisuse ja looduskaitse edendamine (sealhulgas Natura 2000)”), on programmiperioodil 2014–2020 liigitatud kahe eraldi kategooria alla, et eristada Natura 2000 võrgustikule eraldatud rahalisi vahendeid paremini muudest bioloogilise mitmekesisusega seotud toetustest;

–enamik liikmesriike eraldas ERFi ja ÜFi toetused Natura 2000 aladele ja üldiselt bioloogilise mitmekesisuse meetmetele / looduskaitsemeetmetele;

–liikmesriikide lõikes on olemas andmed ERFi ja ÜFi raames bioloogilise mitmekesisuse / looduskaitse jaoks eraldatud toetuste kohta, sh toetused Natura 2000 alade jaoks (vt ka vastus punktile 41).

Programmiperioodi 2014–2020 maaelu arengu programmides eraldati EAFRD rahalistest vahenditest peaaegu 44 miljardit eurot (umbes 45%) 4. prioriteedi jaoks, mis hõlmab bioloogilise mitmekesisuse allprioriteeti – mõlemad soodustavad bioloogilist mitmekesisust nii otseselt kui ka kaudselt, ehkki täpset Natura 2000 võrgustiku majandamiseks eraldatud eelarvet ei ole võimalik välja tuua. Peale selle on enam kui 18% põllumajandusmaast (lisaks metsamaale) hõlmatud bioloogilist mitmekesisust toetavate majandamislepingutega, isegi kui ei ole võimalik täpselt kindlaks määrata pindala, mis on majandamislepingutega hõlmatud konkreetselt Natura 2000 majandamiskavade rakendamiseks.

2. soovitus. Natura 2000 kulude rahastamine ja arvepidamine

a)Komisjon nõustub selle liikmesriikidele suunatud soovitusega.

b)Komisjon nõustub selle liikmesriikidele suunatud soovitusega.

c)Komisjon nõustub selle liikmesriikidele suunatud soovitusega ja märgib, et ühtlasi on väga oluline tagada Natura 2000 võrgustiku piisav rahastamine, mis vastaks kättesaadavatele ELi rahalistele vahenditele.

d)Komisjon on soovitusega nõus. See ei mõjuta aga järgmise programmiperioodi üle tulevikus peetavate arutelude tulemusi.

3. soovitus. Natura 2000 võrgustiku raames saavutatud tulemuste mõõtmine

a)Komisjon nõustub selle liikmesriikidele suunatud soovitusega.

b)Komisjon on soovitusega nõus.

See ei mõjuta aga järgmise programmiperioodi üle tulevikus peetavate arutelude tulemusi. Komisjon kaalub kasutusel olevate näitajate parandamist ja võimalust töötada välja uusi näitajaid, kui see osutub asjakohaseks.

c)Komisjon nõustub selle liikmesriikidele suunatud soovitusega.

QJ-AB-17-036-ET-E    ISSN 1977-5652

Natura 2000 on võtmeelement ELi strateegias, mille eesmärk on peatada bioloogilise mitmekesisuse vähenemine. Võrgustik hõlmab tuhandeid üle terve Euroopa asuvaid alasid, mis kaitsevad mitmekesiseid elupaiku ja liike. Kontrollikoja auditiga leiti, et Natura 2000 võrgustikul on oluline roll bioloogilise mitmekesisuse kaitsmisel, kuid tuleb teha märkimisväärseid edusamme, et saavutada ELi ambitsioonikad eesmärgid. Liikmesriigid ei hallanud võrgustikku piisavalt hästi, ELi rahastamine ei olnud hästi suunatud ning puudus terviklik teave rahastamise mõjususe kohta. Kontrollikoda esitab mitu soovitust, mille eesmärk on saavutada võrgustiku täielik rakendamine, selgitada rahastamisraamistikku ning mõõta paremini tulemusi.