EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1

Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx

Verkkosivut: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2017

Print | ISBN 978-92-872-6885-3 | ISSN 1831-0958 | doi:10.2865/09352 | QJ-AB-17-036-FI-C
PDF | ISBN 978-92-872-6941-6 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/465462 | QJ-AB-17-036-FI-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6924-9 | ISSN 1977-5792 | doi:10.2865/015124 | QJ-AB-17-036-FI-E

© Euroopan unioni, 2017

Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?

Maksuttomat julkaisut:

•yksi kappale:
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

•enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).

(*)Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit tai hotellit voivat periä puheluista maksun.

Maksulliset julkaisut:

•EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

Tapahtuma | Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty / Tarkastus alkoi | 15.7.2015
Kertomusluonnos lähetetty komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle) | 9.11.2016
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen | 11.1.2017
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä | 10.2.2017

FI | 2017 | nro 01

Erityiskertomus

Natura 2000 -verkoston
mahdollisuuksien
täysimääräinen
täytäntöönpano edellyttää
lisätoimia

(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän kertomuksen hyväksyi I tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Phil Wynn Owen. Jaoston erikoisalana on luonnonvarojen kestävä käyttö. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Nikolaos Milionisin johdolla, ja siihen osallistuivat myös kabinettipäällikkö Ioulia Papatheodorou, kabinettiavustaja Kristian Sniter, toimialapäällikkö Colm Friel, tehtävävastaava Emese Fésűs, ja apulaistehtävävastaava Laure Gatter. Tarkastustiimi koostui seuraavista tarkastajista: Rogelio Abarquero Grossi, Oana Dumitrescu, Florin-Alexandru Farcas, Paulo Faria, Maria Luisa Gómez-Valcárcel, Maria del Carmen Jimenez, Mircea-Cristian Martinescu, Aino Nyholm, Joachim Otto, Zoltán Papp, Anne Poulsen, Bruno Scheckenbach, Matteo Tartaggia, Diana Voinea, Anna Zalega, Dilyanka Zhelezarova ja Paulina Zielinska-Suchecka. Michael Pyper avusti tarkastuskertomuksen laadinnassa.

Vasemmalta oikealle: L. Gatter, P. Zielinska-Suchecka, J. Otto, O. Dumitrescu, C. Friel, F.-A. Farcas, E. Fésűs, M. Pyper, N. Milionis, D. Zhelezarova, A. Zalega.

Sisällys

Lyhenteet

Sanasto

Tiivistelmä

Johdanto

Vuoteen 2020 ulottuva biologista monimuotoisuutta koskeva EU:n strategia

Natura 2000 -verkosto

Natura 2000:n organisointi

Vastuualueet

Rahoitus

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Huomautukset

Jäsenvaltiot eivät hallinnoineet Natura 2000 -verkostoa riittävän hyvin

Jäsenvaltioiden viranomaisten ja sidosryhmien välinen koordinointi ei ollut riittävää

Tarpeelliset suojelutoimenpiteet viivästyivät liian usein tai niitä ei määritelty asianmukaisesti jäsenvaltioissa

Tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot eivät arvioineet riittävästi hankkeita, joilla oli vaikutusta Natura 2000 -alueisiin

Komissio valvoi Natura 2000 -verkoston täytäntöönpanoa aktiivisesti

EU:n rahastoja ei käytetty tehokkaasti Natura 2000 -verkoston hallinnoinnin tukemiseen

Toteutusjärjestyksen sisältävät toimintasuunnitelmat antoivat epäluotettavan kuvan Natura 2000 verkoston kustannuksista

Toteutusjärjestyksen sisältävissä toimintasuunnitelmissa yksilöidyt tarpeet eivät tulleet EU:n rahastojen vuosia 2014–2020 koskevissa ohjelma-asiakirjoissa täysin ilmi

EU:n rahoitussuunnitelmia ei ollut mitoitettu riittävän hyvin Natura 2000 -alueiden tavoitteiden mukaisesti

Seuranta- ja raportointijärjestelmät eivät antaneet riittävän kattavaa tietoa Natura 2000 verkoston vaikuttavuudesta

Natura 2000 -verkostoa varten ei ollut erityistä tulosindikaattorijärjestelmää

Natura 2000 -verkoston seurantasuunnitelmien toteutus oli riittämätöntä

Vajanaisten ja epäjohdonmukaisten tietojen vuoksi luontotyyppien ja lajien seuranta oli melko tehotonta

Johtopäätökset ja suositukset

Liite

Komission vastaus

Lyhenteet

AA: Asianmukainen arviointi

CBD: Biologista monimuotoisuutta koskeva yleissopimus

CF: Koheesiorahasto

EAFRD: Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto, maaseuturahasto

EAKR: Euroopan aluekehitysrahasto

EKTR: Euroopan kalatalousrahasto

EMKR: Euroopan meri- ja kalatalousrahasto

ESR: Euroopan sosiaalirahasto

EU: Euroopan unioni

EYK: Euroopan ympäristökeskus

FP7: Seitsemäs tutkimuksen puiteohjelma

ICT: Tieto- ja viestintätekniikka

Life: Ympäristöalan rahoitusväline

NGO: Kansalaisjärjestö

OP: Toimenpideohjelma

PAFs: Toimintajärjestystä koskevat puitteet (Prioritised Action Frameworks)

Pk-yritykset: pienet ja keskisuuret yritykset

RDP: Maaseudun kehittämisohjelma

REFIT: Sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskeva ohjelma

SACs: Erityisten suojelutoimien alueet

SCIs: Yhteisön tärkeänä pitämät alueet

SDF: Tietolomakkeet

SPA-alueet: Erityiset suojelualueet

UNCBD: Biologista monimuotoisuutta koskeva YK:n yleissopimus

Unesco: YK:n kasvatus-, tiede- ja kulttuurijärjestö

YMP: Yhteinen maatalouspolitiikka

Sanasto

Asianmukainen arviointi: Luontotyyppidirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetään, että kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka saattavat vaikuttaa alueeseen merkittävästi, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin.

Biologinen monimuotoisuus: Biologista monimuotoisuutta koskevan YK:n yleissopimuksen 2 artiklan mukaan biologinen monimuotoisuus tarkoittaa manner-, meri- tai muuhun vesiperäiseen ekosysteemiin tai ekologiseen kokonaisuuteen kuuluvien elävien eliöiden vaihtelevuutta. Tähän kuuluu lajin sisäinen, lajien välinen ja ekosysteemien välinen monimuotoisuus.

Erityinen suojelualue: Jäsenvaltioiden lintudirektiivin 4 artiklan nojalla osoittama maa- tai vesialue, jossa toteutetaan erityisiä suojelutoimia tiettyjen lintulajien ja niiden elinympäristöjen suojelemiseksi.

Erityisten suojelutoimien alue: Jäsenvaltioiden osoittama yhteisön tärkeänä pitämä alue, jolla sovelletaan niiden luontotyyppien ja/tai niiden lajien kantojen, joille alue on osoitettu, suotuisan suojelun tason säilyttämiseksi tai ennalleen saattamiseksi tarvittavia suojelutoimenpiteitä.

Heikentyminen: Luontotyyppidirektiivin 6 artiklan 2 kohdan ja lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeellisia toimenpiteitä estääkseen luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen ja Natura 2000 -alueella elävien lajien häirinnän.

Korvaavat toimenpiteet: Toimenpiteet, joiden tarkoitus on kompensoida tietyn hankkeen tai suunnitelman kielteisiä vaikutuksia lajiin tai luontotyyppiin siten, että Natura 2000 -verkoston yleinen ekologinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Korvaavat toimenpiteet (ja niihin liittyvät mahdolliset lieventävät toimenpiteet) toteutetaan erillään kyseisestä hankkeesta. Niitä käytetään ainoastaan viimeisenä keinona, jos direktiivissä säädetyt muut turvatoimet eivät tehoa ja Natura 2000 -alueeseen kielteisesti vaikuttavaa hanketta/suunnitelmaa¹ on joka tapauksessa annettu jatkaa.

οkyseisen lajin kannan kehittymistä koskevat tiedot osoittavat, että tämä laji pystyy pitkällä aikavälillä selviytymään luonnollisten elinympäristöjensä elinkelpoisena osana

Lajien suojelun taso: Luontotyyppidirektiivin 1 artiklan i kohdan määritelmän mukaan lajien suojelun taso tarkoittaa ”eri tekijöiden yhteisvaikutusta, joka voi vaikuttaa lajin kantojen levinneisyyteen ja lukuisuuteen pitkällä aikavälillä” tietyllä alueella. Suojelun taso katsotaan ”suotuisaksi”, kun

οlajin kantojen pitkäaikaiseksi säilymiseksi on ja tulee todennäköisesti olemaan riittävän laaja elinympäristö.

οlajin luontainen levinneisyysalue ei pienene eikä ole vaarassa pienentyä ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa ja

Lieventävät toimenpiteet: Toimenpiteet, joiden tarkoitus on minimoida tai mahdollisesti jopa poistaa kielteiset vaikutukset, joita suunnitelmasta tai hankkeesta voi alueelle aiheutua. Toimenpiteet ovat olennainen osa suunnitelmaan tai hankkeeseen liittyviä laatuvaatimuksia².

Luonnon tilaa koskeva kertomus: Jäsenvaltioiden on raportoitava komissiolle kuuden vuoden välein niiden luontodirektiivien³ nojalla suojeltujen lajien ja luontotyyppien suojelun tasosta, joita valtioiden alueella esiintyy. Komissio yhdistää tiedot Euroopan ympäristökeskuksen avustuksella nähdäkseen EU:n tilanteen kokonaisuudessaan. Komissio julkaisee tulokset kertomuksessaan ”Luonnon tila Euroopan unionissa”.

Luontotyypit: Maa- ja vesialueet, joita luonnehtivat maantieteelliset, abioottiset ja bioottiset ominaisuudet ja jotka ovat joko luonnontilaisia tai puolittain luonnontilaisia⁴.

Natura 2000: Maailman suurin yhtenäinen ekologinen suojeluverkosto, joka kattaa 18 prosenttia EU:n maa-alasta ja merkittäviä merialueita. Natura 2000 -verkostolla on keskeinen osa EU:n strategiassa biologisen monimuotoisuuden vähenemisen pysäyttämiseksi ja ekosysteemipalveluiden tarjoamiseksi vuoteen 2020 mennessä⁵. Verkoston tarkoituksena on kyseisten luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai tarvittaessa ennalleen saattaminen niiden luontaisella levinneisyysalueella⁶.

REFIT ja toimivuustarkastus: Komissio on osana järkevää sääntelypolitiikkaansa käynnistänyt sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskevan ohjelman (REFIT). Tavoitteena on yksinkertaistaa EU:n lainsäädäntöä ja vähentää sääntelyn kustannuksia niin, että tuloksena on selkeä, vakaa ja ennustettavissa oleva sääntelykehys. Ohjelman ensi vaiheissa komissio on käynyt läpi EU:n koko lainsäädäntökannan ja päättänyt seurantatoimista, joista yksi on ”toimivuustarkastus”. Sen yhteydessä tehdään kattava politiikkojen arviointi, jossa selvitetään, onko tietyn politiikan alan sääntelykehys tarkoituksenmukainen.

Rikkomismenettely: Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 258 artiklassa valtuutetaan komissio perussopimusten valvojana aloittamaan oikeustoimet sellaista jäsenvaltiota vastaan, joka ei täytä EU:n lainsäädännön mukaisia velvoitteitaan.

Suojelu: Toimenpidekokonaisuus, jota luontotyyppidirektiivissä määritetyn luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin- ja -kasvikantojen suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai ennalleen saattaminen edellyttää⁷.

Suojelutavoitteet: Suojelutavoite on niille lajeille ja/tai luontotyypeille, joille alue on osoitettu, määritelty yleistavoite, jonka tarkoituksena on, että kyseinen alue voi edistää näiden luontotyyppien ja lajien suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai saavuttamista kansallisella, luonnonmaantieteellisellä tai EU:n tasolla.

Suojelutoimenpiteet ja hoitosuunnitelmat: Suojelutoimenpiteet ovat kannustavia, ennakoivia toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on edistää tietyllä alueella esiintyvien lajien/luontotyyppien suotuisan suojelun tason saavuttamista. Vaikka hoitosuunnitelmat eivät ole pakollisia, ne ovat alueiden suojelutavoitteita määriteltäessä eniten käytetty keino yhdessä tavoitteiden saavuttamisessa tarvittavien toimenpiteiden kanssa.

Suurhankkeet: Suurhankkeet ovat yleensä laajoja infrastruktuurihankkeita, joita toteutetaan liikenne- tai ympäristöalalla tai esimerkiksi kulttuurin, koulutuksen, energian tai tieto- ja viestintäteknologian alalla. Ohjelmakaudella 2007–2013 Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR) ja/tai koheesiorahastosta tuetuille suurhankkeille, joiden kokonaiskustannukset olivat ympäristöalalla yli 25 miljoonaa euroa ja muilla aloilla yli 50 miljoonaa euroa, tarvittiin Euroopan komission arviointi ja päätös. Ennen suurhankkeen hyväksymistä tutkitaan, onko se yhdenmukainen EU:n muun politiikan (ja myös Natura 2000 -verkoston) kanssa. Ohjelmakaudella 2014–2020 komissio saa apua riippumattomilta asiantuntijoilta.

Tietolomake: Luontotyyppidirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti laadittu lomake, jonka perusteella laaditaan luettelo yhteisön tärkeinä pitämistä alueista. Lomakkeeseen tallennetaan tietoja kustakin alueesta komission yhdessä jäsenvaltioiden kanssa sopimassa muodossa. Näihin tietoihin kuuluu alueen kartta, nimi, sijainti ja laajuus sekä tiedot kansallisten viranomaisten tekemästä arviosta, joka koskee alueen suhteellista merkitystä direktiivissä mainituille luontotyypeille ja lajeille.

Toteutusjärjestyksen sisältävä toimintasuunnitelma: Luontotyyppidirektiivin 8 artiklan 4 kohdassa edellytetty suunnitteluväline. Sen pääasiallisena tarkoituksena on esittää yhteenveto Natura 2000 -verkoston täytäntöönpanon vaatimista toimenpiteistä ja niitä vastaavista EU:n rahastoista sekä määritellä toimenpiteiden rahoitustarpeet⁸.

Yhteisön tärkeänä pitämä alue (SCI): Alue, joka edistää merkittävästi luontotyyppidirektiivissä mainitun luontotyypin suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista. Yhteisön tärkeänä pitämä alue voi myös edistää merkittävästi Natura 2000 -verkoston yhtenäisyyttä ja/tai luonnon monimuotoisuuden säilyttämistä kyseisellä luonnonmaantieteellisellä alueella tai alueilla.

1 Luontotyyppidirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan 4 kohtaa koskevat toimintaohjeet, 2007/2012, Euroopan komissio.

2 Luontotyyppidirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan 4 kohtaa koskevat toimintaohjeet.

3 Luonnonvaraisten lintujen suojelusta 30. marraskuuta 2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/147/EY (lintudirektiivi) 12 artiklan (EYVL L 20, 26.1.2010, s. 7) ja luontotyyppidirektiivin 17 artiklan mukaisesti.

4 Direktiivin 92/43/ETY 1 artiklan b alakohta.

5 Erityiskertomus nro 12/2014 ”Rahoittaako EAKR vaikuttavalla tavalla hankkeita, joilla suoraan edistetään biologista monimuotoisuutta osana vuoteen 2020 jatkuvaa, biologista monimuotoisuutta koskevaa EU:n strategiaa?”. (http://eca.europa.eu).

6 Direktiivin 92/43/ETY 3 artikla.

7 Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21. toukokuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (EYVL L 206, 22.7.1992, s. 7) 1 artikla.

8 SEC(2011) 1573 lopullinen, 12.12.2011, ”Financing Natura 2000, Investing in Natura 2000: Delivering benefits for nature and people” (Natura 2000 -verkoston rahoitus – hyödyn tarjoaminen luonnolle ja ihmisille), s. 11.

Tiivistelmä

I

Luonnon monimuotoisuuden häviäminen on EU:n tärkeimpiä ympäristöön liittyviä haasteita. Lintu- ja luontotyyppidirektiiveissä käyttöön otetulla Natura 2000 -verkostolla on keskeinen osa EU:n vuoteen 2020 ulottuvassa strategiassa, jonka tavoitteena on pysäyttää biologisen monimuotoisuuden väheneminen ja parantaa luontotyyppien ja lajien suojelun tasoa. Nämä direktiivit tarjoavat yhteiset puitteet luonnonsuojelulle kaikissa jäsenvaltioissa. Natura 2000 -verkosto kattaa yli 18 prosenttia EU:n maa-alueista ja noin kuusi prosenttia EU:n merialueista, ja siihen kuuluu koko Euroopassa 27 000 aluetta, joilla suojellaan erilaisia luontotyyppejä ja lajeja. Sosioekonominen toiminta ei ole kiellettyä Natura 2000 -alueilla, mutta jäsenvaltioiden on varmistettava, että se ei heikennä alueita, ja toteutettava suojelutoimenpiteet, joita suojeltujen lajien ja luontotyyppien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai ennalleen saattaminen edellyttää.

II

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli vastata kysymykseen ”Onko Natura 2000 -verkosto toteutettu asianmukaisesti?” Tähän liittyen tutkittiin, oliko verkoston hallinnointi, rahoitus ja seuranta asianmukaista. Tarkastus suoritettiin komissiossa ja viidessä jäsenvaltiossa, joissa suurin osa Euroopan luonnonmaantieteellisistä alueista sijaitsee. Tarkastuksen yhteydessä käytiin 24:llä Natura 2000 -alueella, tehtiin kysely jäsenvaltioille ja kuultiin monenlaisia sidosryhmiä.

III

Tilintarkastustuomioistuin tunnustaa, että Natura 2000 on biologisen monimuotoisuuden suojelussa tärkeässä asemassa, mutta se tuli silti siihen johtopäätökseen, ettei kaikkia Natura 2000 -verkoston tarjoamia mahdollisuuksia ollut pantu täytäntöön. Jäsenvaltioilta edellytetään huomattavaa edistymistä ja komissiolta lisäponnistuksia, jotta vuoteen 2020 ulottuvan biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian kunnianhimoisia tavoitteita edistettäisiin paremmin.

IV

Jäsenvaltiot eivät hallinnoineet Natura 2000 -verkostoa riittävän hyvin. Asianomaisten viranomaisten, sidosryhmien ja naapurijäsenvaltioiden välistä koordinointia ei ollut kehitetty riittävästi. Tarpeelliset suojelutoimenpiteet viivästyivät liian usein tai niitä ei ollut määritelty asianmukaisesti. Tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot eivät arvioineet riittävästi hankkeita, joilla oli vaikutusta Natura 2000 -alueisiin. Komissio valvoi aktiivisesti Natura 2000 -ohjelman toteutusta jäsenvaltioissa, mutta sen jäsenvaltioille antamassa ohjeistuksessa oli parantamisen varaa. Komissio käsitteli suuren määrän Natura 2000 verkostoa koskevia valituksia. Yleensä jäsenvaltioiden kanssa päästiin ratkaisuun, mutta lisäksi tarvittaessa jouduttiin käynnistämään rikkomismenettelyjä.

V

EU:n rahastoja ei käytetty tehokkaasti Natura 2000 -verkoston hallinnoinnin tukemiseen. EU:n lähestymistapana Natura 2000 -verkoston täytäntöönpanon rahoituksessa on ollut käyttää olemassa olevia EU:n rahastoja. Näiden rahastojen käyttö verkostoon kuuluu jäsenvaltioiden toimialaan. Havaittiin, että verkoston kustannuksista ja sitä varten EU:n talousarviosta tarvittavasta rahoituksesta ei saanut riittävästi luotettavaa tietoa. Toteutusjärjestyksen sisältävät toimintasuunnitelmat antoivat vaillinaisen käsityksen EU:n rahoituksesta vuoteen 2013 asti ja suunnitellusta varojen jakamisesta vuosina 2014–2020. Alueiden hoitosuunnitelmissa ei juurikaan ollut täydellisiä kustannusarvioita. Verkoston rahoitukseen käytettävien EU:n rahastojen (erityisesti maaseuturahaston ja EAKR:n) vuosien 2014–2020 ohjelma-asiakirjoissa ei tuotu selvästi ilmi rahoitustarpeita. Komissio ei puuttunut näihin vajavaisuuksiin järjestelmällisesti. EU:n rahoitussuunnitelmia ei ollut mitoitettu riittävän hyvin Natura 2000 -alueiden tavoitteiden mukaisesti.

VI

Natura 2000 -verkoston seuranta- ja raportointijärjestelmät eivät antaneet riittävän kattavaa tietoa verkoston vaikuttavuudesta. Käytössä ei ollut erityistä tulosindikaattorijärjestelmää, jonka avulla arvioitaisiin EU:n rahastojen käyttöä verkostoon. Rahoitusohjelmissa (esimerkiksi maaseuturahaston rahoitusohjelmassa) tosin käytettiin indikaattoreita, mutta ne liittyivät biologista monimuotoisuutta koskeviin yleisiin tavoitteisiin ja niillä mitattiin Natura 2000 -verkoston suojelutulosten sijaan lähinnä sen tuotoksia. Alueiden hoitoa koskeviin asiakirjoihin ei useinkaan sisältynyt seurantasuunnitelmia aluetasolla. Jos suunnitelmia oli, ne olivat joko liian summittaisia tai ajallisesti epämääräisiä. Perustiedot alueen ominaisuuksista sisältäviä tietolomakkeita ei yleensä ollut päivitetty seurannan jälkeen. Tiedoissa, joita jäsenvaltiot antoivat komission määräajoin julkaisemaa ”Luonnon tila Euroopan unionissa” -kertomusta varten, tuli esiin suojelun tasoa koskevia kehityssuuntia. Tiedot olivat kuitenkin liian usein epätäydellisiä ja niiden vertailu oli haasteellista.

VII

Tilintarkastustuomioistuin esittää komissiolle ja jäsenvaltioille useita suosituksia, joiden tarkoitus on edistää luontodirektiivien täysimääräistä täytäntöönpanoa, selvittää Natura 2000 verkoston rahoitus- ja tilinpitokehystä ja parantaa Natura 2000 -ohjelman tulosten mittaamista.

Johdanto

Vuoteen 2020 ulottuva biologista monimuotoisuutta koskeva EU:n strategia

01

Biologinen eli luonnon monimuotoisuus (biodiversiteetti) tarkoittaa maapallon elämän monimuotoisuutta. Biologinen monimuotoisuus on välttämätöntä, jotta hyvään elämään tarvitsemamme puhtaat perusluonnonvarat ja peruspalvelut takaavat terveet ekosysteemit säilyvät. Komissio hyväksyi toukokuussa 2011 strategian, jonka tarkoituksena on, että ”vuoteen 2020 mennessä pysäytetään EU:n luonnon monimuotoisuuden köyhtyminen ja ekosysteemipalvelujen heikentyminen ja ennallistetaan ne mahdollisimman pitkälle sekä tehostetaan EU:n toimia, joilla torjutaan koko maailman luonnon monimuotoisuuden köyhtymistä”⁹. Strategia hyväksyttiin sen jälkeen, kun EU oli yksityiskohtaisesta toimintasuunnitelmasta huolimatta epäonnistunut biologista monimuotoisuutta koskevien vuoden 2010 tavoitteiden täyttämisessä. Vuoteen 2020 ulottuva biologista monimuotoisuutta koskeva EU:n strategia vastaa sitoumuksia, jotka EU:n johtajat tekivät maaliskuussa 2010 biologista monimuotoisuutta koskevan YK:n yleissopimuksen sopimuspuolten 10. konferenssissa Nagoyassa¹⁰.

02

Biologista monimuotoisuutta koskevassa EU:n strategiassa asetetaan kuusi toimintatavoitetta, jotka kattavat 20 toimea. Tarkoituksena on saavuttaa yleistavoite, jonka mukaan biologisen monimuotoisuuden häviäminen pysäytetään vuoteen 2020 mennessä. Kertomuksessa keskitytään ensimmäiseen tavoitteeseen, joka koskee Natura 2000 -verkostoa sekä luontodirektiiveinä laajasti tunnettujen lintudirektiivin¹¹ ja luontotyyppidirektiivin¹² täysipainoista täytäntöönpanoa. Näillä direktiiveillä vahvistettiin Natura 2000 -verkoston asema ”erityisten suojelutoimien alueiden yhtenäisenä eurooppalaisena ekologisena verkostona”¹³. Verkoston avulla asianomaisten luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelun taso säilytetään tai tarvittaessa saatetaan ennalleen niiden luontaisella levinneisyysalueella. Vuoteen 2020 ulottuvan biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian ensimmäisen tavoitteen tarkoituksena on, että ”pysäytetään kaikkien EU:n luonnonsuojelulainsäädännön soveltamisalaan kuuluvien lajien ja luontotyyppien tilan huonontuminen ja saavutetaan niiden tilan merkittävä ja mitattavissa oleva parannus verrattuna tämänhetkisiin arviointeihin vuoteen 2020 mennessä: i) luontodirektiivin perusteella tehtävistä arvioinneista sellaiset, jotka osoittavat suojelun tason parantuneen, lisääntyvät luontotyyppien osalta 100 prosentilla ja lajien osalta 50 prosentilla; ja ii) lintudirektiivin perusteella tehtävistä arvioinneista sellaiset, jotka osoittavat turvallista tai parantunutta tilaa, lisääntyvät 50 prosentilla.” Ensimmäiseen tavoitteeseen kuuluu neljä tointa:

οNatura 2000 -verkoston toteutus saatetaan päätökseen ja varmistetaan hyvä hallinnointi.

οVarmistetaan riittävä rahoitus Natura 2000 -alueille.

οLisätään sidosryhmien tietoisuutta ja osallistumista ja parannetaan täytäntöönpanon valvontaa.

οParannetaan ja selkiytetään seurantaa ja raportointia.

03

Komissio totesi lokakuussa 2015 julkaisemassaan biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian väliarvioinnissa, että vaikka ensimmäisen tavoitteen toimissa oli edistytty huomattavasti vuodesta 2011, jäljellä olivat suurimmat haasteet eli saada valmiiksi Natura 2000 verkoston meriä koskevan osa-alueen toteuttaminen, varmistaa Natura 2000 alueiden tehokas hallinnointi ja turvata Natura 2000 verkoston tueksi tarvittava rahoitus.

04

Lisäksi komissio totesi viimeisimmässä lintu- ja luontotyyppidirektiivien kattamien luontotyyppien ja lajien suojelutasoa ja kehityssuuntia koskevassa kertomuksessaan¹⁴, että ”on selviä viitteitä siitä, että Natura 2000 -verkostolla on tärkeä asema sellaisten elinympäristöjen ja lajien suojelutason vakauttamisessa, joiden suojelutaso on arvioitu epäsuotuisaksi, etenkin jos tarvittavat suojelutoimet on pantu täytäntöön riittävän tasoisina. Lajien ja elinympäristöjen yleinen suojelutaso ei ole kuitenkaan muuttunut merkittävästi vuosina 2007–2012, ja monien elinympäristöjen ja lajien suojelutaso on edelleen epäsuotuisa ja merkittävän osuuden suojelutaso on edelleen heikkenemässä”.

05

Komissio käynnisti helmikuussa 2014 sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskevan ohjelman (REFIT) prosessiin kuuluvan ”toimivuustarkastuksen” arvioidakseen luonnonsuojelulainsäädännön vaikuttavuutta ja asianmukaisuutta. Komissio järjesti konferenssin, jossa konsultit esittivät alustavat havaintonsa 20. marraskuuta 2015¹⁵, mutta komission toimivuustarkastusta ei ollut vielä saatu päätökseen syyskuussa 2016, jolloin tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyö päättyi. Alustavat havainnot osoittivat, että vaikka Natura 2000 -ohjelman täytäntöönpano oli edistynyt huomattavasti, edistystä kaivattiin edelleen muun muassa suojelutoimenpiteiden ja sopivien rahoitusmekanismien kehittämisessä.

Natura 2000 -verkosto

06

Natura 2000 -verkosto¹⁶ on biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian ydin. Lintu- ja luontotyyppidirektiiveissä määritellään EU:n yhteiset puitteet, joihin sisältyvän standardin mukaisesti kaikkien jäsenvaltioiden on suojeltava luontoa. Verkosto käsittää yhteisön tärkeinä pitämiä alueita, jotka jäsenvaltioiden on osoitettava erityisten suojelutoimien alueiksi viimeistään kuuden vuoden kuluessa siitä, kun ne on nimetty luontotyyppidirektiivin nojalla yhteisön tärkeiksi pitämiksi alueiksi. Verkostoon kuuluu myös lintudirektiivin mukaisesti luokiteltuja erityisiä suojelualueita. Natura 2000 -verkosto kattaa yli 18 prosenttia EU:n maa-alueista ja noin kuusi prosenttia EU:n merialueista. Siihen kuuluvat yli 27 000 aluetta (ks. laatikko 1) kattavat yli miljoonan neliökilometrin suuruisen maa- ja vesialueen¹⁷ (ks. kaavio 1).

Kaavio 1

Natura 2000 -alueet EU:ssa

Huom. Raportointikauteen (2012) eivät sisälly alueet, jotka liitettiin verkostoon Kroatian liittyessä EU:hun vuonna 2013.

Lähde: Euroopan ympäristökeskuksen EU:n luonnon tilaa käsittelevä tekninen raportti ”State of Nature in the EU” (luonnon tila Euroopan unionissa) N:o 2/2015, s. 120.

Laatikko 1

Mitä ovat Natura 2000 -alueet?

Euroopassa on monenlaisia ilmastoja, maisemia ja viljelykasveja ja siksi paljon biologista monimuotoisuutta. Natura 2000 on vastaavasti monipuolinen eurooppalainen verkosto, johon kuuluvilla alueilla suojellaan Euroopan unionissa olevia luontotyyppejä ja lajeja. Verkoston avulla suojeltavia Euroopan laajuisesti tärkeiksi katsottavia luontotyyppejä on noin 230, eläin- ja kasvilajeja lähes 1200 ja lintulajeja noin 200. Natura 2000 -alueiden koko ja luonne voi vaihdella huomattavasti maanalaisista luolista koostuvista pienistä alueista laajoihin, satojen tuhansien hehtaarien metsäalueisiin ja satamista erämaa-alueisiin, viljeltyihin alueisiin, entisiin avolouhoksiin tai sotilastukikohtiin.

Monet alueet on suojeltu sekä lintu- että luontotyyppidirektiivin nojalla. Lisäksi suuri osa näistä alueista on suojeltu osoittamalla ne kansallisesti tai kansainvälisesti suojelualueiksi muulla tavoin. Tällaisia alueita ovat esimerkiksi kansallispuistot tai Yhdistyneiden kansakuntien kasvatus-, tiede- ja kulttuurijärjestön (Unesco) biosfäärialueet.

Natura 2000 -verkostosta 46 prosenttia on metsää, 38 prosenttia maatalousekosysteemejä, 11 prosenttia nurmialueen ekosysteemejä ja 16 prosenttia nummien ja pensastojen muodostamia ekosysteemejä. Verkostoon kuuluu myös kosteikko-, järvi-, joki- ja rannikkoekosysteemejä¹⁸. Lisätietoja kunkin jäsenvaltion tällaisten alueiden lukumäärästä ja pinta-aloista on liitteessä olevassa taulukossa 1.

Kuva 1 - Lepakoiden elinympäristö

Kuva 2 - Karhujen elinympäristö

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin, lepakoiden elinympäristö, alue 1, Puola, ja karhujen elinympäristö, alue 3, Romania.

Natura 2000:n organisointi

Vastuualueet

07

Komissio valvoo lintu- ja luontotyyppidirektiivien täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa. Hyväksyessään jäsenvaltioiden rahoitusohjelmat, jotka koskivat EU:n rahoitusta vuosina 2014–2020, se tarkisti, missä määrin ehdotetut toimenpiteet ja rahoitus olivat Natura 2000 -verkoston toteutusjärjestyksen sisältävissä toimintasuunnitelmissa kuvattujen tarpeiden ja tavoitteiden mukaiset. Komissio antaa toimintaohjeita, jotka auttavat jäsenvaltioita Natura 2000 -verkoston täytäntöönpanossa. Se järjestää luonnonmaantieteellisen prosessin, joka on erilaisia luonnonmaantieteellisiä alueita käsittävää yhteistyötä varten tarkoitettu foorumi¹⁹ (ks. kaavio 2). Siihen sisältyy seminaareja, työpajoja ja yhteistä toimintaa. Komissio käsittelee myös valituksia, jotka liittyvät direktiivien täytäntöönpanoon ja alueiden hallinnointiin jäsenvaltioissa. Jos jäsenvaltio ei noudata luontodirektiivien mukaisia velvoitteitaan, komissio voi aloittaa rikkomismenettelyn kyseistä jäsenvaltiota vastaan.

08

Euroopan ympäristökeskus ja sen alainen biologisen monimuotoisuuden eurooppalainen aihekeskus antavat teknistä ja tieteellistä tukea komissiolle Natura 2000 -alueiden nimeämisen yhteydessä syöttämällä tietoa verkostoon Natura 2000 -viiteportaalin kautta. Viiteportaali on tietokanta, joka sisältää aluekohtaisia tietoja tietolomakkeilla. EYK julkaisi vuonna 2015 toisen luonnon tilaa koskevan raporttinsa, joka kattaa kuuden vuoden kauden eli vuodet 2007–2012. Tämä raportti²⁰ perustuu tietoihin, jotka jäsenvaltiot ovat virallisesti raportoineet luontotyyppidirektiivin 17 artiklan ja lintudirektiivin 12 artiklan mukaisesti. Siinä tarkastellaan laajasti direktiivien nojalla suojeltujen lajien ja luontotyyppien suojelun tasoa ja kehityssuuntia. EYK laatii raportointiohjeita yhdessä muiden komission ja jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa.

Kaavio 2

Euroopan luonnonmaantieteelliset alueet

Lähde: Euroopan ympäristökeskus (http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/biogeographical-regions-in-europe-1).

09

Jäsenvaltiot ovat vastuussa Natura 2000 -alueverkoston perustamisesta, hallinnoinnista ja rahoituksesta. Niiden on vahvistettava ja toteutettava suojelutoimenpiteitä, joiden avulla suojeltujen luontotyyppien ja lajien suotuisan suojelun taso säilytetään tai saatetaan ennalleen. Toimenpiteillä myös estetään suojeltuihin lajeihin kohdistuva merkittävä häiriö ja luontotyyppien heikentyminen osoitetuilla alueilla. Luontotyyppien ja lajien suojelun tason seurannasta voi vastata kansallinen viranomainen, kuten Ranskassa, Romaniassa ja Puolassa, tai se voidaan siirtää alueellisille viranomaisille, kuten Saksassa ja Espanjassa on tehty.

10

Kaikki hankkeet, jotka saattavat vaikuttaa Natura 2000 -alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden hankkeiden kanssa (’kumulatiiviset vaikutukset’), on arvioitava asianmukaisesti²¹ sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Lieventävät toimenpiteet, jotka vähentävät kielteisiä ympäristövaikutuksia, kuuluvat yleensä hankkeeseen ja ne tutkitaan osana arviointia. Toimivaltaiset viranomaiset voivat antaa hyväksyntänsä hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen.

Kuva 3 - Luonnonvaraisia eläimiä koskevat lieventävät toimenpiteet

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin, esimerkki lieventävästä toimenpiteestä, jonka ansiosta luonnonvaraiset eläimet voivat alittaa moottoritien, alue 2, Romania.

11

Poikkeustapauksissa suunnitelman tai hankkeen jatkaminen voidaan kielteisestä arviosta huolimatta sallia, ellei vaihtoehtoisia ratkaisuja ole ja suunnitelma tai hanke katsotaan yleisen edun kannalta välttämättömäksi. Tällöin jäsenvaltion on toteutettava tarvittavat korvaavat toimenpiteet ympäristövaikutuksen kumoamiseksi ja varmistettava, että Natura 2000 -verkoston yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle toteutetut korvaavat toimenpiteet.

12

Komissiolla ei yleensä ole sananvaltaa hankkeiden hyväksymiseen nähden. Vain silloin, kun kyse on EU:n osarahoituksella toteutetuista suurhankkeista, jäsenvaltioiden on esitettävä ehdotukset komission tutkittaviksi²². Suurhankkeet ovat yleensä laajoja infrastruktuurihankkeita, jotka liittyvät liikenteeseen, ympäristöön ja muihin aloihin, kuten mm. kulttuuriin, koulutukseen ja energiaan. Ohjelmakaudella 2007–2013 Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR) ja/tai koheesiorahastosta tuetuille suurhankkeille, joiden kokonaiskustannukset olivat ympäristöalalla yli 25 miljoonaa euroa ja muilla aloilla yli 50 miljoonaa euroa, tarvittiin Euroopan komission arviointi ja päätös. Ennen suurhankkeiden hyväksymistä on tutkittava, ovatko ne yhdenmukaisia EU:n muun politiikan ja myös Natura 2000 -verkoston kanssa. Komissio myös arvioi hankkeeseen sisältyvät erityistoimenpiteet, joilla lievennetään tai kompensoidaan Natura 2000 alueille koituvia haittoja. Komissio voi toimittaa lieventävien toimenpiteiden toteuttamiseen kohdistuvia seurantatarkastuksia. Ehdotuksissa on oltava analyysi suurhankkeen tärkeimmistä ympäristövaikutuksista ja Natura 2000 -verkostoon liittyvistä näkökohdista. Komissio arvioi, vastaako suurhanke kyseisen toimenpideohjelman painopisteitä ja edistääkö se kyseisten painopisteiden tavoitteiden saavuttamista sekä onko se EU:n muun politiikan mukainen.

Rahoitus

13

EU:n lähestymistapana Natura 2000 -verkoston täytäntöönpanon rahoituksessa²³ on ollut johdonmukaisesti se, että erityisten rahoitusvälineiden kehittämisen sijaan käytetään olemassa olevia EU:n rahastoja (varsinkin yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) varoja sekä rakenne- ja koheesiorahastoja²⁴) (ks. myös liitteessä oleva taulukko 5). Varoja ei ole alakohtaisissa rahoitusohjelmissa korvamerkitty Natura 2000 verkostoa varten, vaan Natura 2000 -verkostoon voidaan biologisen monimuotoisuuden tukemiseksi saada tukea kustakin asiaankuuluvasta EU:n rahastosta²⁵. Merkittävänä poikkeuksena on vuonna 1993 perustettu Life-rahoitusväline²⁶, joka pienuudestaan huolimatta sisältää korvamerkittyjä varoja erityisesti erilaisia Natura 2000 -toimia varten. Tämä väline on komission suoran hallinnoinnin alainen. Lisäksi Natura 2000 -alueita rahoittavat suoraan jäsenvaltiot, kansainväliset lahjoittajat ja yksityiset rahastot. Komission puolesta vuonna 2010 laaditussa raportissa²⁷ Natura 2000 -verkoston hallinnoinnin vuosikustannukset arvioitiin yhteensä 5,8 miljardiksi euroksi. EU rahoitti tästä määrästä ohjelmakaudella 2007–2013 alle 20 prosenttia²⁸.

14

Jäsenvaltiot ovat laatineet komission tuella toteutusjärjestyksen sisältävät toimintasuunnitelmat strategiseksi suunnitteluvälineeksi, jonka avulla määritetään Natura 2000 ohjelman rahoitustarpeet ja painopisteet kansallisella ja alueellisella tasolla ja helpotetaan niiden integrointia EU:n eri rahoitusvälineisiin. Toteutusjärjestyksen sisältävien toimintasuunnitelmien oli tarkoitus auttaa jäsenvaltioita laatimaan strategisia/ohjelma-asiakirjoja (esimerkiksi kumppanuussopimuksia, maaseudun kehittämisohjelmia ja toimenpideohjelmia) ja saada ne vastaamaan paremmin Natura 2000 ohjelman rahoitusta.

15

Toimintajärjestystä koskevat puitteet laadittiin ensimmäisen kerran vuonna 2012. Komissio toimitti jäsenvaltioille toteutusjärjestyksen sisältävien toimintasuunnitelmien mallin, joka oli täytetty saatavissa olevien tietojen perusteella osittain. Lisäksi se pyysi jäsenvaltioita tarkistamaan ja täydentämään tiedot. Yhteisesti sovitussa toteutusjärjestyksen sisältävän toimintasuunnitelman mallissa oli yleiskuvaus verkostosta jäsenvaltion alueellisella tai kansallisella tasolla, kuvaus luontotyyppien ja lajien suojelun tasosta ja kuvaus verkoston hallinnointia varten tehdyistä hallinnollisista järjestelyistä. Yksi tärkeä osa toteutusjärjestyksen sisältävästä toimintasuunnitelmasta liittyi jäsenvaltioiden nykykokemuksiin EU:n rahastojen käytöstä. Tällä tavoin haluttiin saada yleiskuva rahastojen merkityksestä Natura 2000 ohjelmaan tehdyissä investoinneissa ohjelmakaudella 2007–2013. Jäsenvaltiot olivat myös vahvistaneet strategiset suojelupainopisteensä ja niiden saavuttamiseksi toteutettavat vastaavat keskeiset toimenpiteet ohjelmakaudelle 2014–2020 sekä suunnittelemansa seuranta- ja arviointijärjestelyt.

9 KOM(2011) 244 lopullinen, 3. toukokuuta 2011, ”Luonnonpääoma elämämme turvaajana: luonnon monimuotoisuutta koskeva EU:n strategia vuoteen 2020”, s. 2.

10 Biologista monimuotoisuutta koskevan YK:n yleissopimuksen sopimuspuolten 10. konferenssissa tehty päätös, X/2. Luonnon monimuotoisuutta koskeva strateginen suunnitelma vuosille 2011–2020 ja Aichin biodiversiteettitavoitteet, UNEP/CBD/COP/DEC/X/2, 29. lokakuuta 2010.

11 Direktiivi 2009/147/EY.

12 Direktiivi 92/43/ETY.

13 Direktiivin 92/43/ETY 3 artikla.

14 COM(2015) 219 final, 20. toukokuuta 2015, ”Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille: Luonnon tila Euroopan unionissa”. Kertomuksessa esitetään tiivistelmä Euroopan ympäristökeskuksen yksityiskohtaisesta kertomuksesta, joka koskee luontodirektiivien mukaisesta raportoinnista vuosina 2007–2012 saatuja tuloksia (EEA Technical report No 2/2015 — State of nature in the EU: Results from reporting under the nature directives 2007–2012) (http://www.eea.europa.eu/publications/state-of-nature-in-the-eu).

15 Evaluation Study to support the Fitness Check of the Birds and Habitats Directives, DRAFT – Emerging Findings, For Fitness Check Conference of 20 November 2015 (evaluaatiotutkimus lintu- ja luontotyyppidirektiivien toimivuustarkastuksen tueksi, LUONNOS – Alustavat tulokset 20. marraskuuta 2015 pidettävää toimivuustarkastuskonferenssia varten).

16 Tässä kertomuksessa termillä ’Natura 2000’ viitataan direktiivin 92/43/ETY 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun Natura 2000 -alueiden verkostoon.

17 Euroopan komissio: Natura 2000 -barometri, heinäkuu 2016.

18 Ympäristökeskuksen kertomus N:o 5/2012, ”Protected areas in Europe – an overview”, s. 77 (http://www.eea.europa.eu/publications/protected-areas-in-europe-2012). Huom. vertailussa käytetyt ekosysteemityyppien luokat voivat olla päällekkäisiä. Esimerkiksi jotkut nurmialueen ekosysteemit ovat myös maatalousekosysteemejä. Tämä tarkoittaa, että pelkkä yhteenlasku johtaisi siihen, että jotkut alueet laskettaisiin kahteen kertaan.

19 Euroopassa on 11 luonnonmaantieteelliseksi alueeksi tunnistettua aluetta, joista yhdeksän on EU:ssa. Niiden avulla kuvataan luontotyyppejä ja lajeja, jotka elävät samanlaisissa oloissa eri maissa. Alueet ovat alppivyöhyke, Anatolian vyöhyke, arktinen vyöhyke, Atlantin vyöhyke, Mustanmeren vyöhyke, boreaalinen vyöhyke, mannervyöhyke, Makaronesian vyöhyke, Välimeren vyöhyke, Pannonian vyöhyke ja arovyöhyke.

20 Euroopan ympäristökeskuksen tekninen raportti nro 2/2015. Komissio esitti raportista tiivistelmän omassa kertomuksessaan ”Luonnon tila Euroopan unionissa”.

21 Direktiivin 92/43/ETY 6 artiklan 3 kohta.

22 EAKR:n ja koheesiorahaston osalta perusteena on Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1260/1999 kumoamisesta 11. heinäkuuta 2006 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 39 ja 40 artikla (EYVL L 210, 31.7.2006, s. 25), kun kyse on ajanjaksosta 2007–2013, ja Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta 17. joulukuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1303/2013 100–103 artikla (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 320), kun kyse on ajanjaksosta 2014–2020.

23 KOM(2004) 431 lopullinen, 15. heinäkuuta 2004, ”Natura 2000 -verkoston rahoittaminen”, ja SEC(2011) 1573 lopullinen.

24 Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto, Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), koheesiorahasto ja Euroopan sosiaalirahasto (ESR).

25”Agriculture funding under the second pillar of the CAP is the most important source of support for Natura 2000 in the majority of countries.” (YMP:n toisen pilarin mukainen maatalouden rahoitus on Natura 2000 -ohjelman tuen tärkein lähde valtaosassa maista.) SEC(2011) 1573 lopullinen, s. 6.

26 Life on EU:n rahoitusväline, josta tuetaan ympäristöä, luonnonsuojelua ja ilmastotoimia koskevia hankkeita EU:ssa.

27 Euroopan ympäristöpoliittinen instituutti (IEEP): ”Costs and Socio-Economic Benefits associated with the Natura 2000 Network” (Natura 2000 -verkostoon liittyvät kustannukset ja sosioekonomiset hyödyt), s. 1.

28 Kettunen, M., Baldock, D., Gantioler, S., Carter, O., Torkler, P., Arroyo Schnell, A., Baumueller, A., Gerritsen, E., Rayment, M., Daly, E. ja Pieterse, M., 2011. Assessment of the Natura 2000 co-financing arrangements of the EU financing instrument. A project for the European Commission – final report (Euroopan ympäristöpolitiikan instituutti, Bryssel, Belgia), s. 5.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

16

Tilintarkastustuomioistuin otti tarkastuksen laajuutta ja tarkastustapaa määritellessään huomioon vuoteen 2020 ulottuvan biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian ensimmäisen tavoitteen mukaiset luontodirektiivien täytäntöönpanotoimet (ks. kohta 2). Tarkastuksen tavoitteena oli vastata kysymykseen ”Onko Natura 2000 -verkosto pantu asianmukaisesti täytäntöön?” Pääasiallinen tarkastuskysymys jaettiin seuraaviksi osakysymyksiksi:

a)Onko Natura 2000 -verkostoa hallinnoitu asianmukaisesti? Voidakseen vastata tähän kysymykseen tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko jäsenvaltio toteuttanut tarvittavat suojelutoimenpiteet ja oliko käytössä asianmukaiset menettelyt alueiden heikentymisen välttämiseksi tai korjaamiseksi. Komission tasolla tilintarkastustuomioistuin tarkasti komission antamat ohjeet, Natura 2000 alueisiin vaikuttavien suurhankkeiden arviointia koskevat menettelyt ja valitusten käsittelyä koskevat menettelyt.

b)Onko Natura 2000 -ohjelman rahoitus asianmukaista? Tilintarkastustuomioistuin arvioi Natura 2000 -alueiden saaman EU-rahoituksen suunnittelua ja käyttöä ohjelmakaudella 2007–2013 sekä suunniteltua varojen jakamista vuosina 2014–2020 toimintajärjestystä koskevat puitteet huomioon ottaen. Huomiota kiinnitettiin pääasiassa siihen, miten Natura 2000 oli integroitu muihin politiikan välineisiin ja kuinka hyvin rahoitetut toimenpiteet oli koordinoitu ja mukautettu verkoston tarpeisiin.

c)Onko Natura 2000 -ohjelman seuranta asianmukaista? Tilintarkastustuomioistuin tutki jäsenvaltioiden ja komission käytössä olevia erilaisia seurantavälineitä ja sitä, miten niitä oli käytetty. Lisäksi arvioitiin tulosindikaattorijärjestelmiä, alueen seurantajärjestelyjä ja järjestelmää, jolla luontotyypeistä ja lajeista raportoitiin.

17

Arviointi kohdistui täytäntöönpanon yleisiin puitteisiin yksittäisten alueiden suojelutulosten sijaan. Tarkastus toimitettiin sekä komissiossa että jäsenvaltioissa. Tarkastusevidenssiä saatiin viidestä jäsenvaltiosta (Ranskasta²⁹, Saksasta³⁰, Espanjasta³¹, Puolasta ja Romaniasta), joissa sijaitsee kahdeksan EU:n yhdeksästä luonnonmaantieteellisestä alueesta³². Tarkastuksen yhteydessä tavattiin näiden jäsenvaltioiden viranomaisia ja käytiin 24:llä Natura 2000 -alueella. Lisäksi tavattiin edustajia useista sidosryhmistä, erityisesti maataloustuottajien järjestöistä ja ympäristöasioihin liittyvistä kansalaisjärjestöistä.

18

Tämän lisäksi kaikkiin muihin jäsenvaltioihin (23 jäsenvaltioon) lähetettiin kysely, jonka avulla saatiin tietoja niiden hallinnointijärjestelmistä ja Natura 2000 -alueiden rahoitukseen käytetystä julkisesta rahoituksesta.

29 Ylä-Normandia, Ala-Normandia ja Languedoc-Roussillon.

30 Schleswig-Holstein ja Baijeri.

31 Asturia, Madrid, Valencia ja Kanarian saaret.

32 Tarkastuksessa oli mukana jäsenvaltioita, joilla on alueita Alppien, Atlantin, Mustan meren, mantereen, Makaronesian, Välimeren ja Pannonian vyöhykkeillä sekä arovyöhykkeellä. Tarkastuskäyntiä ei tehty sellaisiin jäsenvaltioihin, joilla oli alueita boreaalisella vyöhykkeellä.

Huomautukset

Jäsenvaltiot eivät hallinnoineet Natura 2000 -verkostoa riittävän hyvin

19

Natura 2000:n täytäntöönpano edellyttää vahvaa koordinointia jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välillä sekä niiden ja lukuisten sidosryhmien välillä. Tarvittavat suojelutoimenpiteet luontotyyppien ja niiden kasviston ja eläimistön säilyttämiseksi tai ennalleen saattamiseksi on tehtävä ajoissa. Toimenpiteiden on oltava riittävän täsmällisiä, jotta ne toteutetaan vaikuttavasti. Suunnitellut hankkeet, jotka saattavat vaikuttaa merkittävästi Natura 2000 -alueeseen, on arvioitava huolellisesti³³ alueen suojelutavoitteiden kannalta. Jos Natura 2000 -alueelle sijoittuvaa hanketta on mahdollisista haittavaikutuksista huolimatta jatkettava, on toteutettava asianmukaisia korjaavia toimenpiteitä. EU:n tasolla komission tehtävänä on auttaa jäsenvaltioita panemaan direktiivit tehokkaasti täytäntöön antamalla ohjeita ja tarvittaessa valvomalla täytäntöönpanoa.

Jäsenvaltioiden viranomaisten ja sidosryhmien välinen koordinointi ei ollut riittävää

20

Natura 2000 -verkoston hallinnointiin osallistuu monenlaisia aloja. Näitä aloja ovat erityisesti ympäristöön, maatalouteen, kaupunkisuunnitteluun, teollisuuden kehittämiseen ja matkailuun liittyvät alat. Natura 2000:n täytäntöönpanon onnistuminen edellyttää tehokasta alojen välistä koordinointia. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että kaikissa tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa oli järjestelmä Natura 2000 -verkoston hallinnointia varten. Useimmissa tarkastuskäynnin kohteena olleista jäsenvaltioista havaittiin kuitenkin esimerkkejä puutteellisesta koordinoinnista asiasta vastaavien viranomaisten välillä, kuten laatikosta 2 käy ilmi.

Laatikko 2

Viranomaisten välisen koordinoinnin puutteet tarkastetuissa jäsenvaltioissa

Romaniassa Natura 2000:n suunnittelun ja rahoituksen koordinointi kansallisella tasolla on riittävää. Sen sijaan alueellisella ja paikallisella tasolla alueen johtajien, viranomaisten ja muiden sidosryhmien (esimerkiksi maanomistajien) välistä yhteistyötä ja viestintää on parannettava, jotta varmistetaan Natura 2000 ohjelman vaikuttava täytäntöönpano. Tästä esimerkkinä on se, että useilta alueilta puuttui edelleen hallintoelin eikä käytössä ollut menettelyjä, joiden avulla Natura 2000 olisi voitu ottaa huomioon kaupunkisuunnittelussa. Lisäksi paikallisviranomaisten toteuttaman valvonnan vastuualueissa oli päällekkäisyyksiä.

Ranskassa oli koordinointiongelmia Natura 2000:sta vastaavien ympäristöviranomaisten ja niiden maatalousviranomaisten välillä, joiden vastuulla oli jakaa suurin osa Natura 2000 -alueiden tukemiseen käytetystä EU-rahoituksesta. Ympäristöviranomaiset eivät saaneet riittävästi maatalousviranomaisten toteuttamiin maatalouden ympäristötoimenpiteisiin liittyviä tietoja, esimerkiksi tietoja asiaan liittyvien maataloustuottajien ja alueiden lukumäärästä, toimenpidetyypeistä ja Natura 2000 -alueisiin käytettyjen julkisten varojen määrästä.

21

Tärkeimmät sidosryhmät, erityisesti maankäyttäjät ja maanomistajat, on otettava mukaan Natura 2000 alueiden suojelutoimenpiteiden suunnitteluun ja toteutukseen, jotta ne voivat ymmärtää alueen suojelutavoitteita ja antaa niille tukensa. Jäsenvaltiot järjestivät valmiuksia kehittävää toimintaa kansallisella ja paikallisella tasolla lähinnä koulutuskurssien muodossa. Esimerkkinä hyvästä käytännöstä on Ranskassa toteutettu paikallisen väestön kuuleminen (ks. laatikko 3). Muut tarkastetut jäsenvaltiot³⁴ eivät olleet perustaneet tehokkaita kanavia, joiden avulla voitaisiin järjestää säännöllisiä kuulemisia ja helpottaa viestintää tärkeimpien sidosryhmien kanssa.

Laatikko 3

Esimerkki hyvästä käytännöstä eli maankäyttäjien ja paikallisen väestön kuulemisesta

Ranskassa Natura 2000 -alueita hallinnoi ohjauskomitea, johon kuului julkisen sektorin, alueviranomaisten, yhteisö- ja toimialajärjestöjen, suojelujärjestöjen ja maankäyttäjien yhdistysten edustajia. Osallistuminen ohjauskomiteoiden järjestämiin kuulemiseen sai aikaan sen, että sidosryhmät kokivat Natura 2000 -tavoitteet omikseen.

22

Luontotyyppejä ja lajeja ei voi määrittää aluerajojen tai valtioiden rajojen perusteella. Suojelun tason säilyttäminen tai ennalleen saattaminen edellyttää toisiinsa hyvin kytkettyjen alueiden verkoston luomista, ja tällöin rajat ylittävä yhteistyö on välttämätöntä. Yhteistyötä edistävät rakenteet olivat kansallisella tasolla riittämättömät, eikä ollut menettelyjä, joiden avulla naapurimaat olisivat voineet vaihtaa tietoja mahdollisista alueista tai arviointia mahdollisesti edellyttävistä hankkeista (ks. kohta 28). Paikallisesti voitiin kuitenkin nähdä joitakin hyviä esimerkkejä EU:n tukemasta rajat ylittävästä yhteistyöstä, kuten laatikossa 4 on esitetty.

Laatikko 4

Esimerkkejä paikallisesta rajat ylittävästä yhteistyöstä tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa

Ranskassa erään tarkastetun alueen johtajat olivat tehneet yhteistyötä espanjalaisen vastapuolen edustajien kanssa POCTEFA³⁵ -hankkeessa, jota EAKR osarahoitti kaudella 2007–2013.

Puolassa havaittiin esimerkkejä Slovakian kanssa tehtävästä rajat ylittävästä yhteistyöstä, joka oli osa EAKR:n rahoittamaa Länsi-Karpaateilla toteutettavaa metson ja teeren suojeluhanketta.

Romaniassa oli käynnissä useita tiettyjen lajien suojeluun tähtääviä Life-hankkeita, joissa olivat mukana naapurivaltiot Unkari ja Bulgaria.

Tarpeelliset suojelutoimenpiteet viivästyivät liian usein tai niitä ei määritelty asianmukaisesti jäsenvaltioissa

23

Kun komissio hyväksyy jonkin alueen yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi, jäsenvaltioiden on kuuden vuoden kuluessa osoitettava kyseinen alue erityisten suojelutoimien alueeksi ja sovellettava tarvittavia suojelutoimenpiteitä alueella elävien suojeltujen luontotyyppien ja lajien suojelemiseksi³⁶. Myös lintudirektiivissä on samanlainen suojeluvaatimus (ks. kohta 6). Suojelutoimenpiteet voidaan esittää hoitosuunnitelmassa, jossa alueen suojelutavoitteet määritellään yhdessä tavoitteiden saavuttamiseen tarvittavien toimenpiteiden kanssa³⁷.

24

Useimmissa jäsenvaltioissa alueiden osoittaminen erityisten suojelutoimien alueiksi myöhästyi huomattavasti. Komission ilmoituksen mukaan tammikuussa 2010 yhteisön tärkeänä pitämiä alueita oli 22 419, ja tammikuussa 2016 niistä kolmannes oli vielä osoittamatta erityisten suojelutoimien alueiksi, mikä tarkoittaa, että kuuden vuoden määräaika ylittyi. Kolme jäsenvaltiota³⁸ ei ollut osoittanut yhtään erityisten suojelutoimien aluetta määräaikana (ks. liitteessä oleva taulukko 2).

25

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että suojelutoimenpiteiden toteuttamisessa oli myöhästytty kaikissa viidessä tarkastetussa jäsenvaltiossa. Tarkastetuista 24 alueesta vain kahdeksassa suojelutoimenpiteet oli toteutettu kuuden vuoden kuluessa siitä, kun alue oli osoitettu erityisten suojelutoimien alueeksi. Espanjassa oli alue, jolta puuttuivat asianmukaiset suojelutoimenpiteet, vaikka se oli osoitettu erityisten suojelutoimien alueeksi jo 1990-luvulla. Tarpeellisten toimenpiteiden toteuttamisen myöhästyminen todennäköisesti vaarantaa kyseisten alueiden suojelun tason ja direktiivien tavoitteiden saavuttamisen kokonaisuudessaan. Lisäksi vain muutamia hoitosuunnitelmia oli tarkistettu, vaikka jotkin niistä oli laadittu jo yli kymmenen vuotta ennen tarkastusta (ks. myös liitteessä oleva taulukko 3).

26

Suojelutoimenpiteiden on vastattava kyseiselle alueelle määriteltyjä suojelutavoitteita. Siitä huolimatta tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa (paitsi Puolassa) suojelutavoitteet eivät olleet riittävän täsmällisiä eivätkä määrällisiä. Tämä selittää, miksi näiden neljän jäsenvaltion³⁹ hoitosuunnitelmissa mainittuja suojelutoimenpiteitä ei myöskään ollut tarkasti määritelty ja niiden saavuttamiselle oli asetettu harvoin välitavoitteita (ks. laatikko 5).

Laatikko 5

Esimerkkejä epätäsmällisistä suojelutavoitteista ja -toimenpiteistä

Espanjassa tarkastetun alueen hoitosuunnitelma sisälsi yleisiä suojelutavoitteita, joissa ei täsmennetty suojeltavan kannan suuruutta kunkin suojellun lajin osalta tai vahvistettu asiaankuuluvaa aikataulua.

Näihin tavoitteisiin pohjautuvat suojelutoimenpiteet olivat yhtä epämääräisiä. Esimerkkinä tästä on maininta: Maatalouden ympäristötuilla edistetään ympäristönsuojelun mukaisia maatalouden käytäntöjä.

Tuloksia oli vaikea arvioida, kun tavoitteet ja toimenpiteet olivat näin yleisluonteisia.

27

Lisäksi tutkittiin, oliko tarkastuskäynnin kohteena olleilla 24 alueella hoitosuunnitelmat ja oliko ne pantu täytäntöön. Todettiin, että vain 12 alueella oli hoitosuunnitelma. Näistä alueista kolmella täytäntöönpano ei ollut vielä alkanut ja neljällä suunnitelma oli pantu täytäntöön vain osittain (ks. liitteessä oleva taulukko 3).

Tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot eivät arvioineet riittävästi hankkeita, joilla oli vaikutusta Natura 2000 -alueisiin

28

Luontotyyppidirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan kaikki hankkeet, jotka saattavat vaikuttaa merkittävästi Natura 2000 -alueeseen, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin (ks. kohta 10). Tilintarkastustuomioistuin tarkasti jäsenvaltioiden näissä arvioinneissa käyttämät järjestelmät ja tutki 47 hanketta, joissa tällainen arvio oli tarpeen. Kaksi hankkeista ei saanut arvioinnin jälkeen jatkolupaa.

Kuva 4 - Asianmukaisen arvioinnin kohdealue

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin, asianmukaisten arviointien kohteena ollut urbaani rannikkoalue, alue 5, Espanja.

29

Kaikissa tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa oli järjestelmä sellaisten hankkeiden arvioimiseksi, jotka saattavat vaikuttaa Natura 2000 -alueisiin. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi, että 47 tapauksesta 34:ssä arviointeja ei ollut tehty johdonmukaisesti eikä täydellisesti. Lisäksi kuudessa tapauksessa dokumentaatio ei riittänyt siihen, että arviointien perusteella olisi voitu tehdä johtopäätöksiä (ks. liitteessä oleva taulukko 4). Tavallisimmat puutteet olivat seuraavat: arvioissa ei ollut analysoitu vaikutusta kaikkiin lajeihin ja luontotyyppeihin, arvioita ei ollut dokumentoitu riittävästi tai että niitä ei ollut suorittanut riittävän ammattitaitoinen henkilöstö (ks. esimerkki laatikosta 6).

Laatikko 6

Esimerkki riittämättömistä arviointimenettelyistä

Romaniassa toteutettu hanke koski viljavaraston rakentamista. Lupa annettiin tietyin ehdoin, joihin sisältyi lieventävien toimenpiteiden toteuttaminen. Ehdot eivät kuitenkaan olleet suojelutoimenpiteiden mukaisia, koska niissä kiellettiin pienimuotoinenkin rakentaminen ja koneiden aiheuttama melu.

30

Asianmukaisen arvioinnin olennaisena osana on ottaa huomioon muiden hankkeiden aiheuttamat ”kumulatiiviset vaikutukset”⁴⁰. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi 47 tapauksen otoksessa 32 tapausta, joissa jäsenvaltiot eivät olleet arvioineet kumulatiivisia vaikutuksia kunnolla eivätkä seuranneet riittävän hyvin lähihankkeille tehtyjä arviointeja. Joissakin tarkistuksissa ei arvioitu kumulatiivisten vaikutusten mahdollisuutta ja jotkut tarkistukset olivat liian pintapuolisia. Tämän vuoksi riskinä oli, että Natura 2000:een mahdollisesti kohdistuva vaikutus jäisi havaitsematta (ks. laatikko 7).

Laatikko 7

Kumulatiiviset vaikutukset, joita ei ole otettu huomioon hankkeita hyväksyttäessä

Saksassa tarkastettu arviointi koski lomakohteen rakentamista. Hanke oli saanut luvan siitä huolimatta, että paikalliset ympäristöviranomaiset olivat huolestuneita sen mahdollisesta vaikutuksesta alueeseen erityisesti uudesta sillasta ja sen ansiosta kasvaneesta lomanviettäjien määrästä johtuvan yhteisvaikutuksen vuoksi.

Yksi Romaniassa tarkastetuista arvioinneista koski louhoksen rakentamista. Paikallinen ympäristöviranomainen hyväksyi hankkeen, vaikka se oli aiemmin päättänyt hyväksyä samanlaisen hankkeen sillä ehdolla, että 20 kilometrin jokiuomalla sai olla enintään kaksi louhosta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että alueella oli jo viisi samanlaista hanketta noin 12–15 kilometrin jokiuomaosuudella.

31

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin myös esimerkkejä hyvistä käytännöistä jäsenvaltioiden suhtautumisessa Natura 2000 -alueiden hankkeiden kumulatiivisten vaikutusten käsittelyyn, kuten laatikossa 8 on selitetty.

Laatikko 8

Baijerissa laadittiin tietokanta kumulatiivisten vaikutusten arvioimista varten

Kaikki Natura 2000 -aluetta koskevat asianmukaiset arvioinnit tallennettiin viranomaisille avoimeen keskustietokantaan. Tietokanta helpotti sellaisten hankkeiden tunnistamista, joilla voi olla kumulatiivisia vaikutuksia. Tietokannasta voitiin poimia aluetta koskevat tiedot ja antaa ne pyynnöstä yksityisten tahojen, esimerkiksi insinööritoimistojen tai arkkitehtien, käytettäviksi.

32

Hankkeeseen sisältyy tavallisesti lieventäviä toimenpiteitä, joiden avulla vähennetään hankkeen kielteisiä ympäristövaikutuksia. Myös toimivaltaiset viranomaiset voivat vaatia niitä ehtona hankkeen hyväksynnälle. Molemmissa tapauksissa ne ovat tärkeitä osatekijöitä hankkeen hyväksynnässä, joten niiden tosiasiallista toteuttamista olisi valvottava. Viidestä tarkastuskäynnin kohteena olleesta jäsenvaltiosta Puola ja Romania eivät tarkistaneet, onko hankkeiden ympäristövaikutusta Natura 2000 -alueisiin lieventävät toimenpiteet toteutettu. Kun tarkistuksia ei tehty, ei voitu olla varmoja siitä, oliko toimenpiteet todella toteutettu. Esimerkiksi eräälle Puolan alueelle tehdyssä tarkastuksessa havaittiin, että ympäristöviranomaisten edellyttämä lieventämistoimenpide, puiden istuttaminen, oli jäänyt toteuttamatta.

33

Korvaavat toimenpiteet ovat tarpeen silloin, kun hanketta on yleisen edun vuoksi jatkettava, vaikka sillä on haitallinen vaikutus Natura 2000 -alueeseen ja vaihtoehtoiset ratkaisut puuttuvat (ks. kohta 11). Tällaisissa tapauksissa asianomaisten jäsenvaltioiden on ilmoitettava asiasta komissiolle. Korvaavia toimenpiteitä ei toteutettu yhdessäkään tarkastuskäynnin kohteena olleessa jäsenvaltiossa tarkastetussa hankkeessa. Jäsenvaltioiden komissiolle ilmoittamien korvaavien toimenpiteiden määrä vaihteli vuoden 2007 ja tarkastusajankohdan välillä suuresti. Ranskalla on tuhansia Natura 2000 -alueita (ks. liitteessä oleva taulukko 1), joiden osalta se on ilmoittanut kolmesta korvaavasta toimenpiteestä; Saksa on ilmoittanut 63:sta, Puola kahdeksasta, Romania kolmesta ja Espanja 11:stä. Tämä osoitti, että tarkastetuilla jäsenvaltioilla saattoi olla eriäviä lähestymistapoja siitä, miten korvaavia toimenpiteitä sovelletaan käytännössä.

34

Jäsenvaltioiden on myös ilmoitettava komissiolle etukäteen myös rakennerahastoista rahoitettavista suurhankkeista (ks. kohta 12). Tarkastettujen 12 suurhankkeen osalta todettiin, että komissio oli tarkistanut kaikki Natura 2000 -alueisiin vaikuttavat hanke-ehdotukset ja pyytänyt usein selvityksiä ympäristöön liittyvistä seikoista⁴¹.

Komissio valvoi Natura 2000 -verkoston täytäntöönpanoa aktiivisesti

35

Jotta Natura 2000 ohjelman asianmukainen täytäntöönpano jäsenvaltioissa olisi helpompaa, komissio on laatinut yksityiskohtaisia toimintaohjeita⁴², jotka liittyvät luontodirektiivien tärkeimpiin näkökohtiin sekä tiettyihin aloihin⁴³. Tarkastuskäyntien aikana havaittiin, että jäsenvaltiot eivät hyödyntäneet komission toimintaohjeita laajalti alueiden hallinnoinnissa. Tästä huolimatta useimmat jäsenvaltiot⁴⁴ ilmoittivat haluavansa lisäohjeistusta, kun kyselyssä tiedusteltiin niiden mielipidettä komission ohjeistuksesta.

36

Euroopan komissio käynnisti vuonna 2012 Natura 2000 ohjelmaan liittyvän luonnonmaantieteellisen prosessin eli yhteistyö- ja verkottumismekanismin, joka käsittää Natura 2000 -verkoston hallinnoinnin johdonmukaisuutta edistäviä työpajoja ja toimia. Seminaarit ja niihin liittyvät asiakirjat olivat enimmäkseen englanninkielisiä. Tämä esti joidenkin jäsenvaltioiden osallistumisen seminaareihin ja hidasti tulosten jakamista ja hyväksikäyttöä etenkin aluetasolla.

37

Luontodirektiivien täytäntöönpanolle on ollut leimallista suuri valitusten määrä. Komissio perusti vuonna 2009 keskusrekisterin, johon tallennetaan kaikki EU:n kansalaisilta ja järjestöiltä tulleet valitukset ja tiedustelut. Tarkastusajankohtaan mennessä komissio oli rekisteröinyt vuodesta 1981 eli luontodirektiivien voimaantulosta lähtien yli 4 000 mahdollista EU:n luonnonsuojelulainsäädännön vastaista rikkomistapausta. Suurimmassa osassa näistä tapauksista (79 prosenttia) käsittely oli päätetty ilman enempiä menettelyvaiheita. Muissa tapauksissa komissio oli joutunut tutkimaan asiaa tarkemmin ja pyytämään lisäselvityksiä valituksen tehneeltä ja/tai jäsenvaltiolta.

38

Jos jäsenvaltio ei pane luontodirektiivejä täytäntöön, komissio voi aloittaa rikkomismenettelyn kyseistä jäsenvaltiota vastaan (ks. kohta 7). Useiden komission lähteiden⁴⁵ mukaan vuodesta 1981 lähtien luontodirektiiveihin liittyvien tapausten määrä on suurin ympäristöalalla, jossa niiden osuus on noin 30 prosenttia tapauksista.

39

EU Pilot -järjestelmä otettiin käyttöön vuonna 2008 rikkomismenettelyä edeltävänä menettelynä. Sen yhteydessä komissio ja jäsenvaltioiden viranomaiset käyvät epävirallista kahdenvälistä vuoropuhelua kysymyksistä, jotka koskevat EU:n oikeuden asianmukaista saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä tai sen soveltamista. Komissio hyödyntää EU Pilot -hanketta vaatiessaan jäsenvaltioilta selvitystä niiden tosiasiallisesta oikeudellisesta asemasta näiden kysymysten osalta. EU Pilot -tapauksia on avattu vuodesta 2008 alkaen luontodirektiivien osalta 554, joista 78 (14 prosenttia) johti virallisiin rikkomismenettelyihin. EU Pilot hankkeiden käyttöönotto on vuodesta 2008 alkaen tehostanut toimintaa ja vähentänyt rikkomistapauksia, koska ainoastaan niiden tapausten käsittelyä jatkettiin käynnistämällä rikkomismenettely, joita ei voitu selvittää asianomaisen jäsenvaltion kanssa käydyn vuoropuhelun avulla (ks. kaavio 3).

Kaavio 3

Luontodirektiiveihin liittyvien rikkomusten vuosittainen määrä verrattuna unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi annettujen rikkomistapausten määrään

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi, joka perustuu Euroopan komission antamiin tietoihin.

EU:n rahastoja ei käytetty tehokkaasti Natura 2000 -verkoston hallinnoinnin tukemiseen

40

Natura 2000:n rahoittaminen jakautuu EU:n eri rahastoille, joissa luonnonsuojelu on vain yksi monista tavoitteista. Jäsenvaltiot laativat toteutusjärjestyksen sisältävät toimintasuunnitelmat, joiden avulla määritetään Natura 2000 -verkoston tarpeet ja varmistetaan, että niitä varten on riittävä EU:n rahoitus (ks. kohdat 13–15). Jäsenvaltioiden on sen jälkeen sisällytettävä nämä rahoitustarpeet ehdotettuun ohjelma-asiakirjaan kunkin EU:n rahoitusvälineen osalta seitsenvuotisen ohjelmakauden ajaksi. Myös Natura 2000 alueiden erityistarpeiden tulisi näkyä tosiasiallisesti rahoitettavissa toimenpiteissä ja hankkeissa.

Toteutusjärjestyksen sisältävät toimintasuunnitelmat antoivat epäluotettavan kuvan Natura 2000 verkoston kustannuksista

Natura 2000:een ohjelmakaudella 2007–2013 käytetyistä EU:n varoista ei ollut yhtään luotettavaa arviota

41

Joistakin toimenpiteistä oli saatavilla tietoa, mutta Natura 2000:n täytäntöönpanosta ohjelmakaudella 2007–2013 ei ollut koottu luotettavia ja vertailukelpoisia rahoitusarvioita. Komissio ei pystynyt seuraamaan EU:n eri ohjelmien täytäntöönpanoa koskevan raportoinnin perusteella Natura 2000:een kohdistettujen EU:n varojen määrää, eikä näitä tietoja saatu toteutusjärjestyksen sisältävistä toimintasuunnitelmista. Jäsenvaltioilta saaduissa tiedoissa oli merkittäviä puutteita. Selvitystä tukevassa toimivuustarkastuksessa tuli ilmi samanlaisia ongelmia (ks. kohta 5).

42

Life-rahaston lisäksi maaseuturahastolla oli kaudella 2007–2013 pelkästään Natura 2000 -verkostoa koskevia toimenpiteitä (toimenpiteet 213 – ”Natura 2000 -tuet” ja 224 ”Natura 2000 -tuet, metsät”) niiden muiden toimenpiteiden lisäksi, joista voi olla hyötyä Natura 2000 -verkostolle. Toimenpiteitä 213 ja 224 kuitenkin hyödynnettiin vain rajoitetusti. Tarkastuskäynnin kohteena olleesta viidestä jäsenvaltiosta niitä oli käytetty vain Saksassa Schleswig-Holsteinin ja Baijerin osavaltioissa sekä Espanjassa Asturian autonomisella alueella.

43

EU:n rahoituksella tuetaan myös sellaisia ympäristötoimenpiteitä, jotka eivät kohdistu erityisesti Natura 2000 -alueisiin. Tästä huolimatta nämä toimenpiteet ovat verkostolle tärkeä rahoituslähde. Todellisten kulujen osuuden laskentatapaan liittyi rajoituksia, joiden vuoksi Natura 2000:n saama tuki oli usein vaikea erottaa muiden ympäristötoimien rahoituksesta.

44

Tilintarkastustuomioistuimen kysely vahvisti myös sen, että Natura 2000 -verkostoon ohjelmakaudella 2007–2013 kohdistettujen julkisten varojen ja EU:n rahoituksen määrästä ei ole johdonmukaista ja vertailukelpoista tietoa. Kaikki jäsenvaltiot Ruotsia lukuun ottamatta ilmoittivat kyselyssä Natura 2000 -verkostoon käytettyjen julkisten varojen määrän. EU:n varoja käytettiin ilmoitusten mukaan vuosittain 400 miljoonasta eurosta (vuonna 2007) kahteen miljardiin euroon (vuonna 2013). Kaikki jäsenvaltiot eivät pystyneet antamaan tietoja kaikkien rahastojen osalta (ks. taulukko 1). Kyselyssä ilmoitetuista menoista yli 90 prosenttia koski EAKR:ää, maaseuturahastoa ja Life-rahastoa.

Ohjelmakauden 2014–2020 rahoitustarpeita koskeva arviointi ei ollut täsmällinen eikä täydellinen

45

Toteutusjärjestyksen sisältävissä toimintasuunnitelmissa analysoitiin jäsenvaltioissa EU:n rahoituksen käytöstä ohjelmakaudella 2007–2013 saatuja kokemuksia. Sen lisäksi arvioitiin tulevia rahoitustarpeita erityisesti ohjelmakautta 2014–2020 silmällä pitäen. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi jäsenvaltioiden laatimissa toteutusjärjestyksen sisältävissä toimintasuunnitelmissa esitetyissä arvioissa huomattavia laatueroja. Kolme jäsenvaltiota ei toimittanut toteutusjärjestyksen sisältäviä toimintasuunnitelmia⁴⁶ ja kuusi jäsenvaltiota⁴⁷ ei esittänyt arvioita rahoitustarpeistaan (joko toteutusjärjestyksen sisältävissä toimintasuunnitelmissa tai tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn antamissaan vastauksissa). Tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa toteutusjärjestyksen sisältävissä toimintasuunnitelmissa esitetyt rahoitustarvearviot olivat epätäydellisiä tai epätäsmällisiä (ks. laatikko 9). Komissio arvioi toteutusjärjestyksen sisältäviä toimintasuunnitelmia vain vähäisessä määrin eikä toimittanut arviointien perusteella jatkotoimia muiden tarkastuskäynnin kohteena olleiden jäsenvaltioiden kuin Espanjan kanssa.

Laatikko 9

Esimerkki Puolassa kansallisella tasolla tehdystä epätäydellisestä kustannusarviosta

Puolassa toteutusjärjestyksen sisältävissä toimintasuunnitelmissa esitetyt kustannusarviot perustuivat biologisen monimuotoisuuden suojeluun ohjelmakaudella 2007–2013 käytettyihin kansallisten ja EU:n varojen määriin. Kustannusarvioissa oli mukana vain sellaisia alueita, joilla oli hoitosuunnitelma. Tarkastushetkellä vain 44 prosentilla alueista oli kyseinen suunnitelma. Koska EU:n osarahoittamia suojelutoimenpiteitä on tarkoitus toteuttaa paljon laajemmalla alueella ohjelmakaudella 2014–2020, toteutusjärjestyksen sisältävissä toimintasuunnitelmissa esitetyt kustannukset oli arvioitu liian alhaisiksi, mikä voi aiheuttaa rahoitusvajeen.

Taulukko 1

Kyselyssä ilmoitetut ohjelmakautta 2007–2013 koskevat tiedot

Jäsenvaltio/Rahasto | Maaseuturahasto | EAKR | EKTR² | LIFE | ESR³ | Koheesiorahasto | FP7⁴ | Kansallinen | Muu
Belgia | X | X | X | X |  |  |  | X |
Bulgaria | X | X |  |  |  |  |  |  |
Tšekin tasavalta | X | X |  | X |  |  |  | X | X
Tanska | X |  | X | X |  |  |  | X |
Saksa | X | X | X | X |  |  |  |  |
Viro | X | X | X | X | X | X |  | X |
Irlanti | X | X |  |  |  |  |  |  |
Kreikka |  | X |  | X |  | X |  | X |
Espanja | X | X | X | X | X | X |  | X |
Ranska | X | X | X | X |  |  |  |  |
Kroatia |  |  |  |  |  |  |  | X | X
Italia | X | X | X | X |  | X |  | X | X
Kypros |  |  |  | X |  |  |  | X |
Latvia | X | X |  | X | X | X |  | X | X
Liettua | X | X | X | X | X |  |  | X | X
Luxemburg | X |  |  | X |  |  |  | X |
Unkari | X | X |  | X | X |  |  |  |
Malta | X | X |  | X |  | X |  | X | X
Alankomaat | X | X |  | X |  |  | X | X | X
Itävalta | X | X |  | X |  |  |  | X |
Puola | X | X | X | X |  |  | X |  | X
Portugali | X | X |  | X |  |  | X | X |
Romania | X | X |  | X |  |  |  |  |
Slovenia | X | X |  |  |  |  |  |  | X
Slovakia | X | X |  | X |  |  |  |  | X
Suomi |  | X |  | X |  |  | X |  |
Ruotsi¹ | X |  |  |  |  |  |  |  |
Yhdistynyt kuningaskunta | X |  |  | X |  |  |  |  |
Yhteensä | 24 | 22 | 9 | 23 | 5 | 6 | 4 | 16 | 10

1 Ruotsi ilmoitti, että EU:n maatalousrahasto rahoittaa Natura 2000 -verkostoa, mutta ei antanut lukuja.

2 Euroopan kalatalousrahasto.

3 Euroopan sosiaalirahasto.

4 Tutkimuksen ja teknologian kehittämisen seitsemäs puiteohjelma.

Huom. Tyhjä ruutu tarkoittaa, ettei jäsenvaltio antanut kyseistä rahastoa koskevia lukuja.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi.

46

Kyselyssä jäsenvaltioilta kysyttiin, oliko niiden arvioiman Natura 2000 rahoitustarpeen ja saatavissa olevan rahoituksen välillä vajetta. Vastauksissa 17 jäsenvaltiota⁴⁸ ilmoitti vajetta todellakin olevan, tosin vain kolme jäsenvaltiota⁴⁹ ilmoitti vajeen todellisen määrän.

47

Natura 2000 -verkoston hallinnointiin liittyviä kuluja ei myöskään paikallisella tasolla (alue, viranomainen) ollut aina arvioitu oikein. Kustannuksissa ei aina ollut otettu huomioon kaikkea toimintaa (esimerkiksi alueiden perustamista, hallinnoinnin suunnittelua, luontotyypin hallinnointia ja investointikustannuksia). Vain Puola laati hoitosuunnitelmissa mainittujen toimien toteuttamista koskevat yksityiskohtaiset kustannusarviot. Neljän muun tarkastetun jäsenvaltion alueiden hallinnointia koskevissa asiakirjoissa ei ollut riittävästi täsmällistä tai asianmukaista tietoa suojelutoimenpiteiden toteuttamiseen tarvittavista resursseista. Lisäksi kyseiset neljä jäsenvaltiota eivät yleensä olleet yksilöineet tarkasti mahdollisia rahoituslähteitä. Nämä puutteet voivat tehdä hallinnoinnin suunnittelusta tehotonta ja aiheuttaa sen, että saatavissa olevan rahoituksen käyttöä ei suunnitella riittävästi.

Toteutusjärjestyksen sisältävissä toimintasuunnitelmissa yksilöidyt tarpeet eivät tulleet EU:n rahastojen vuosia 2014–2020 koskevissa ohjelma-asiakirjoissa täysin ilmi

48

Jäsenvaltioita pyydettiin toimittamaan toteutusjärjestyksen sisältävät toimintasuunnitelmat vuonna 2012, jotta ne olisivat käytettävissä riittävän ajoissa ennen ohjelmakauden 2014–2020 toimenpideohjelmien ja maaseudun kehittämisohjelmien toimittamista (ks. kohta 15). Rahoitussitoumukset tehtiin niin ollen asianomaisten EU:n rahoitusohjelmien hyväksymisen yhteydessä.

49

Natura 2000 oli vain yksi näiden ohjelmien monista tavoitteista. Koska eri ohjelmissa ei yleensä ollut osoitettu varoja erikseen Natura 2000 -verkostoon, komission ei ole helppo arvioida, oliko jäsenvaltioiden vuosien 2014–2020 ohjelma-asiakirjoissa ehdottamassa varojen jaossa otettu täysimääräisesti huomioon toteutusjärjestyksen sisältävissä toimintasuunnitelmissa arvioidut verkoston hallinnointikustannukset. Ympäristöön ja biologiseen monimuotoisuuteen liittyvissä toimenpiteissä ei myöskään aina tarkenneta, missä määrin niitä sovelletaan Natura 2000 -alueisiin (ks. kohta 43).

50

EAKR:n ohjelmakausi 2014–2020 käsittää uuden nimenomaan Natura 2000 -verkostoa koskevan luokan (086) ja edelleen biologista monimuotoisuutta koskevan luokan (085), josta voidaan myös rahoittaa Natura 2000 -verkostoa. Viisi jäsenvaltiota⁵⁰ ei aio käyttää luokkaa 086, ja yhtä lukuun ottamatta kaikki aikovat käyttää luokkaa 085. Temaattisen keskittymisen vaatimuksella tarkoitetaan, että 80 prosenttia EAKR:n varoista kehittyneemmillä alueilla ja 50 prosenttia vähemmän kehittyneillä alueilla oli käytettävä toimiin, jotka liittyivät tutkimukseen ja innovaatioon, pk-yrityksiin⁵¹, kilpailukykyyn, vähäpäästöiseen talouteen sekä tieto- ja viestintätekniikoihin. Biologinen monimuotoisuus ei kuulunut temaattisen keskittymisen mukaisesti valittuihin toimintapolitiikkoihin.

51

Niissä jäsenvaltioissa, joissa toimenpideohjelmat ja maaseudun kehittämisohjelmat oli alueellistettu⁵² mutta toteutusjärjestyksen sisältävät toimintasuunnitelmat oli laadittu kansallisella tasolla, oli mahdotonta arvioida, olivatko tavoitteet ja rahastojen suunniteltu käyttö olleet toteutusjärjestyksen sisältävien toimintasuunnitelmien mukaiset. Myös toteutustavat vaihtelivat alueiden välillä ja oli vaikea saada yleiskuvaa yhtenäisyydestä ja johdonmukaisuudesta.

52

Komission pääosastot⁵³ tekevät yhteistyötä toimenpideohjelmien ja maaseudun kehittämisohjelmien valinnassa. Ympäristöasioiden pääosasto tarkistaa, vastaavatko asiakirjat EU:n ympäristöpolitiikkaa, painopisteitä ja tavoitteita myös Natura 2000 -verkoston osalta ja osoittaa huomautuksia muille pääosastoille ja jäsenvaltioille.

53

Ympäristöasioiden pääosasto ei analysoinut toimenpideohjelmia ja maaseudun kehittämisohjelmia koskevia ohjelma-asiakirjoja järjestelmällisesti tukeakseen muiden komission pääosastojen kuulemisiaan. Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että laajuus ja laatu vaihtelivat huomattavasti komission analyyseissä, joissa arvioitiin, olivatko jäsenvaltioiden ohjelma-asiakirjaluonnokset toteutusjärjestyksen sisältävien toimintasuunnitelmien ja Natura 2000 -verkoston tukitoimien mukaisia.

54

Lisäksi havaittiin, ettei hyväksytyissä ohjelma-asiakirjoissa otettu aina huomioon niitä Natura 2000 -verkoston tarpeita, jotka oli mainittu toteutusjärjestyksen sisältävissä toimintasuunnitelmissa ja joista ympäristöasioiden pääosasto oli ilmoittanut kuullessaan muita komission yksiköitä⁵⁴. Tiedot ovat toteutusjärjestyksen sisältävissä toimintasuunnitelmissa vaillinaisia tai epätäsmällisiä eikä suunnitelmia ole integroitu riittävän hyvin rahoituskauden 2014–2020 ohjelma-asiakirjoihin⁵⁵. Yleisesti ottaen tämä vähentää niiden merkitystä, kun tarkoituksena on varmistaa EU:n rahoituksen johdonmukaisuus Natura 2000 -verkoston osalta.

EU:n rahoitussuunnitelmia ei ollut mitoitettu riittävän hyvin Natura 2000 -alueiden tavoitteiden mukaisesti

55

Natura 2000 -verkostoa ei juurikaan ole sisällytetty EU:n rahoitusjärjestelmiin, joten riskinä on, että käytettävissä olevaa rahoitusta ei ole mukautettu riittävän hyvin alueiden tarpeisiin. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, olivatko verkoston osalta eniten käytettyjen rahoitusjärjestelmien mukauttaminen ja koordinointi suojelutavoitteiden saavuttamisen kannalta riittävää.

56

Kyselyn tuloksista kävi ilmi, että maaseuturahaston, EAKR:n ja Life-rahaston osuus EU:n Natura 2000 -verkostolle antamasta rahoituksesta oli yli 90 prosenttia (ks. kohta 44). Lisäksi jäsenvaltiot ilmoittivat, että näistä rahastoista eniten tukea saaneessa hallintotoiminnassa oli kyse luontotyypin jatkuvasta hoitamisesta ja alueen seurannasta (ks. kaavio 4).

Kaavio 4

Katsaus kyselyn yhteydessä ilmoitettuihin EU:n ja jäsenvaltioiden alueiden hallinnointia koskevan toiminnan kuluihin

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi.

57

Tärkein Natura 2000 -alueiden luontotyypin hoitamisen rahoittamiseen liittyvä maaseuturahastosta rahoitettava toimenpide oli maatalouden ympäristötoimenpide (toimenpide 214), jonka osuus oli yli 50 prosenttia kyseisestä rahastosta. Erityisten ”Natura 2000 -tukien” (toimenpiteet 213 ja 224) osuus oli vain seitsemän prosenttia ilmoitetusta rahoituksesta.

58

Maaseudun kehittämistä koskevissa rahoitusjärjestelmissä ei aina otettu huomioon alueiden erityispiirteitä eikä suojelutavoitteita, koska suurin osa järjestelmistä kattoi ainoastaan joitakin tärkeistä lajeista ja luontotyypeistä (ks. laatikko 10). Tilintarkastustuomioistuin on jo useissa vesipolitiikkaa koskevissa erityiskertomuksissaan⁵⁶ tuonut esiin sen, että maaseudun kehittämistä koskevat rahoitusjärjestelmät ja ympäristökysymykset eivät ole täysin yhteneväisiä.

Laatikko 10

Esimerkkejä siitä, miten Natura 2000 -alueiden erityispiirteitä ei otettu huomioon maaseuturahaston rahoitusjärjestelmissä

Puolassa maatalouden ympäristötukiin liittyvät vaatimukset eivät kata yhden alueen kaikkia lajeja tai alueen erityispiirteitä. Alppien luonnonmaantieteellisellä vyöhykkeellä sijaitseva luonnonsuojelualue liitettiin Natura 2000 -verkostoon siellä elävien kymmenien lintulajien, muun muassa teeren (Tetrao tetrix) ja ruisrääkän (Crex crex) vuoksi. Maatalouden ympäristötoimenpiteen erityisvaatimukset koskivat vain ruisrääkkää. Ruisrääkkää koskevat vaatimukset, kuten ruohonleikkuuajat, eivät vastaa teeren suojeluvaatimuksia, mutta tätä ei otettu huomioon maatalouden ympäristövaatimuksissa.

Samalla alueella maatalousmaana käytetyt yksityiset lohkot olivat yleensä hyvin pieniä, kapeita ja pitkiä. Viljelykäytössä oleva maa-ala oli usein vain muutaman metrin levyinen. Alueella oli tällaisia lohkoja noin 38 000, ja lohkojen keskimääräinen pinta-ala oli 0,22 hehtaaria. Asianomaiset maataloustuottajat voivat saada maatalouden ympäristötukea, jos heidän tilansa on vähintään yhden hehtaarin suuruinen. Useimmat tällä alueella sijaitsevat tilat olivat alle hehtaarin suuruisia, joten useimmat alueella sijaitsevat lohkot eivät olleet tukikelpoisia, kun kyse oli maatalouden ympäristötuesta.

Romaniassa maatalouden ympäristötoimenpiteiden kohteena oli joitakin tarkastetulla alueella eläviä lajeja, kuten mustaotsalepinkäinen (Lanius minor) ja punajalkahaukka (Falco vespertinus). Näitä toimenpiteitä koskevissa vaatimuksissa ei otettu huomioon hoitosuunnitelmassa määriteltyjä suojelutoimia, esimerkiksi maataloustuotannon rajoittamista ja tiettynä aikana tapahtuvaa laiduntamista. Toimenpiteen vaikuttavuuteen vaikutti heikentävästi myös se, että maatalouden ympäristövaatimukset kattoivat vain 11,2 prosenttia alueen maatalousmaasta.

59

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tapauksia, joissa maaseuturahaston tai EKTR:n korvaukset eivät täysin kattaneet Natura 2000:n vaatimusten noudattamisesta aiheutuneita taloudellisia tappioita. Tämä ei kannustanut osallistumaan ohjelmiin. Esimerkiksi Puolassa vesiviljelyn harjoittajat olivat oikeutettuja EKTR:n tukeen, jos heidän altaansa sijaitsi Natura 2000 -alueella. Lintujen suojelusta vesiviljelyaltailla aiheutuneet tappiot olivat saatuja korvauksia suurempia⁵⁷. Lisäksi Romaniassa samankaltaista korvaavaa tukea annettiin vain kahden vuoden ajan.

60

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös hyviä esimerkkejä suojelutoimien rahoituksesta (ks. laatikko 11).

61

Yleisenä havaintona oli, että parhaiten biologista monimuotoisuutta edistävien käytäntöjen soveltamiseen kannustivat LIFE-hankkeet. Rahoitus on kuitenkin kytköksissä hankkeen kestoon, joten hankkeiden kestävyys riippuu usein siitä, onko tarjolla pysyvämpi rahoituslähde⁵⁸. Yleisesti ottaen EAKR:n ja LIFE:n on tarkoitus täydentää toisiaan. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin myös joitakin ongelmia LIFE- ja EAKR-toimien koordinoinnissa, sillä molemmat voivat käsittää samanlaisia hoitosuunnitelmien laadintaan tähtääviä toimia tai tiettyjä suojelutoimenpiteitä. Esimerkiksi Romaniassa tarkastetulla Natura 2000 -alueella rahoitettiin Life-hankkeen avulla ruskeakarhua (Ursus arctos) koskevaa uutta tutkimusta, vaikka samanlaisia tutkimuksia oli aiemmin rahoitettu muiden Life- ja EAKR-hankkeiden avulla.

Laatikko 11

Esimerkkejä suojelutoimiin kohdistetuista EAKR- ja Life-hankkeista

Romaniassa ja Puolassa EAKR:n alakohtaiset ympäristöä koskevat toimenpideohjelmat⁵⁹ kohdistuivat erityisesti Natura 2000 -verkoston hallinnointiin, sillä niillä rahoitettiin hoitosuunnitelmien laatimista.

Life-hankkeita toteutettiin erityisesti Espanjassa, jossa rahoitettiin harvinaisen lintulajin, metson (Tetrao urogallus) suojelua ja tutkimusohjelmaa, jonka tarkoitus oli yksilöidä mahdollisia Natura 2000 -merialueita.

62

Tulossuuntautuneet toimenpiteet voivat olla muita vaikuttavampia. Ne vaativat perusteellista valmistelua erityisesti ekologisen tiedon keruuta ja hallinnollisten valmiuksien kehittämistä ajatellen⁶⁰. Lisäksi on määritettävä asianmukaiset seurantaindikaattorit, jotta toimenpiteiden valvottavuus varmistetaan kohtuullisin kustannuksin. Yhdeksän jäsenvaltiota⁶¹ Saksa mukaan luettuna käytti EU:n varoja kyseisiin järjestelmiin, kun taas kaksi tarkastuskäynnin kohteena ollutta Saksan aluetta rahoitti kyseisiä toimenpiteitä omilla varoillaan (ks. laatikko 12).

Laatikko 12

Saksassa toteutettu tulossuuntautunut ohjelma

Schleswig-Holsteinissa ”Wiesenbrüterprogramm”-nimisestä ohjelmasta (nurmialueita ja lintuja koskeva ohjelma) maksettiin korvauksia vain, jos lintuja oli ollut kyseisellä lohkolla ja suojelutoimenpiteet oli toteutettu. Ohjelmaan käytettiin ainoastaan kansallisia ja alueellisia varoja. Tämän tyyppistä toimenpidettä ei tuettu EU:n varoin, koska alueviranomaiset katsoivat, että sen riittävää valvottavuutta ei voitu taata kohtuullisin kustannuksin.

Seuranta- ja raportointijärjestelmät eivät antaneet riittävän kattavaa tietoa Natura 2000 verkoston vaikuttavuudesta

63

Seuranta- ja raportointijärjestelmien tarkoitus on pitää komissio ja jäsenvaltiot tietoisina Natura 2000 -verkoston edistymisestä ja tarjota puitteet asianmukaisille hallinnointitoimille. Monet seuranta- ja raportointitoimet ovat Natura 2000 -verkoston täytäntöönpanon kannalta merkityksellisiä. EU:n varojen osalta ohjelmatason seurannan avulla olisi saatava tietoa ohjelman täytäntöönpanosta ja sen toimintalinjoista: tulosindikaattorien avulla olisi saatava luotettavaa ja oikea-aikaista tietoa siitä, saadaanko Natura 2000 -verkostoa tukevilla toimenpiteillä aikaiseksi odotetut tuotokset, tulokset ja vaikutukset. Aluetasolla olisi toteutettava suojelutoimenpiteiden seurantaa, jotta suojelutoimenpiteiden vaikuttavuutta ja tuloksia arvioitaisiin. Näiden tuloksellisuutta koskevien tietojen perusteella voidaan myös päivittää asianomaisen alueen tietolomaketta (ks. kohta 8), jossa kuvataan alueen ominaispiirteitä sekä annetaan tietoa sillä suojelluista luontotyypeistä ja lajeista. Lopuksi jäsenvaltioiden olisi huolehdittava seurannasta ja raportoitava suojeltujen luontotyyppien ja lajien suojelutasosta. Tästä esitetään yhteenveto luonnon tilaa koskevassa kertomuksessa, jossa käsitellään suojelun tasoa ja kehityssuuntia EU:n tasolla.

Natura 2000 -verkostoa varten ei ollut erityistä tulosindikaattorijärjestelmää

64

EU:n eri rahastojen indikaattorit⁶² on määritelty rahastoja koskevissa asetuksissa ja ohjelma-asiakirjoissa, ja niiden tarkoitus on mitata rahaston tavoitteiden saavuttamista. Natura 2000 -verkostoa varten on useita mahdollisia EU:n rahoituslähteitä (maaseuturahasto, EAKR, EKTR, Euroopan sosiaalirahasto (ESR), koheesiorahasto ja Life), ja sen vuoksi oli vaikea seurata, miten näitä rahastoja käytettiin erityisesti verkoston tukemiseen ohjelmakaudella 2007–2013. Rahastoilla ei ollut erityisesti Natura 2000 -verkostoon liittyviä yhteisiä indikaattoreita, joiden avulla saataisiin yleiskuva EU:n tuen vaikutuksista. Sen sijaan rahastoilla oli biologiseen monimuotoisuuteen liittyviä indikaattoreita, joilla on jonkinmoista merkitystä Natura 2000 -verkostolle (ks. laatikko 13).

Laatikko 13

Esimerkki luonnon monimuotoisuutta koskevasta indikaattorista, joka ei liity erityisesti Natura 2000 -verkostoon

Eräs Natura 2000 -tukia ja maatalouden ympäristötoimenpidettä koskeva EAKR:n tulosindikaattori oli pinta-ala, johon on menestyksekkäästi sovellettu maankäyttöä, joka parantaa luonnon monimuotoisuutta, veden laatua, ilmastonmuutoksen lieventämistä, maaperän laatua sekä syrjäytymisen ja viljelysmaiden autioitumisen estämistä. Se mittasi maan ja metsän kokonaispinta-alaa hehtaareissa. Tämän indikaattorin avulla toimenpiteiden tuloksista ei saatu erityistä tietoa, joka liittyisi pelkästään Natura 2000 -alueisiin.

65

Kaikki maaseudun kehittämisohjelmat sisälsivät Natura 2000 -indikaattoreita. Ne ilmaisivat tulosten sijaan useimmiten panoksia ja tuotoksia. Indikaattorien avulla saatiin hyödyllistä tietoa, mutta ne eivät mitanneet sitä, oliko EU:n rahoittamilla toimilla onnistuttu edistämään Natura 2000 -alueiden biologista monimuotoisuutta (ks. laatikko 14).

Laatikko 14

Esimerkkejä indikaattoreista, jotka eivät koskeneet tuloksia Puolassa

Maaseuturahaston vuosien 2007–2013 maaseudun kehittämisohjelmalla tuettiin Natura 2000 verkostoa maatalouden ympäristötoimenpiteellä ”Protection of endangered birds and natural habitats in Natura 2000 sites” (Uhanalaisten lintujen ja elinympäristöjen suojelu Natura 2000 alueilla). Toimenpiteelle määriteltiin tuotos indikaattorit, joilla mitattiin EU:n varoilla tuettua alaa ja EU:n tukea saaneiden maatilojen määrää. Tavoitteena oli suojella 378 000 hehtaaria pysyvää nurmea ja 153 000 maatilaa. Toimenpiteen vaikutusta luonnon monimuotoisuuteen oli kuitenkin mahdoton arvioida, koska tulosindikaattoreita ei ollut.

66

Jäljempänä oleva taulukko 2 esittää ohjelmakauden 2014–2020 yleisiä indikaattoreita, joilla mitataan EU:n rahastojen vaikutusta Natura 2000 -verkostoon ja luonnon monimuotoisuuteen. Kuten edelliselläkin kaudella, indikaattorit kohdistuvat biologiseen monimuotoisuuteen, mutta niillä ei mitata, miten sitä on edistetty erityisesti Natura 2000 -alueilla. Lisäksi niillä mitataan tulosten sijaan useimmiten panosta ja tuotosta (hankkeiden lukumäärää ja pinta-alaa).

Taulukko 2

EU:n eri rahastojen yhteinen indikaattorijärjestelmä ohjelmakaudella 2014–2020

Temaattiset ohjelmat | Toimintalohko | Rahaston nimi | Indikaattorin kuvaus | Tavoitearvo
Suojellut alueet | Kalastus | EMKR¹ | Natura 2000 -alueiden tai muiden alueiden tai alueellisten suojelutoimenpiteiden kattavuuden lisäys – kalastus | 342 765 km²
Biologinen monimuotoisuus | Kalastus | EMKR | Merten biologisen monimuotoisuuden ja ekosysteemien suojelu ja ennalleen saattaminen | 3090 hanketta
Ympäristö | Suojellut luontotyypit | EAKR, koheesiorahasto | Luonto ja biologinen monimuotoisuus: Sellaisten luontotyyppien pinta-ala, joita tuetaan paremman suojelun tason saavuttamiseksi | 6 373 673 hehtaaria
Biologinen monimuotoisuus | Tutkimus- ja kehitysohjelmat | Maaseuturahasto | Biologista monimuotoisuutta edistävien hoitosopimusten mukainen metsäala | 4 063 177 hehtaaria
Biologista monimuotoisuutta ja/tai maisemaa edistävien hoitosopimusten mukainen maatalousmaa | 30 601 853 hehtaaria
Biologista monimuotoisuutta ja/tai maisemaa edistävien hoitosopimusten mukaisen maatalousmaan prosenttiosuus | 17 %
Biologista monimuotoisuutta edistävien hoitosopimusten mukaisen metsäalan prosenttiosuus | 3 %

1 Euroopan meri- ja kalatalousrahasto, joka korvaa Euroopan kalatalousrahaston ohjelmakaudella 2014–2020.

Lähde: Euroopan komissio.

67

Life-ohjelmaa koskevassa aiemmassa tarkastuksessa⁶³ oli havaittu, ettei komissio ollut laatinut asianmukaisia indikaattoreita Life-hankkeiden tulosten mittaamiseksi ohjelmakaudella 2007–2013. Komissio on ottanut äskettäin käyttöön sarjan uusia kattavia indikaattoreita, jotka ovat pakollisia kaikissa vuosien 2014–2020 Life-ohjelmaan kuuluvissa hankkeissa. Komissio kannustaa vahvasti siihen, että myös ohjelmakaudelta 2007–2013 periytyvissä, yhä käynnissä olevissa hankkeissa otetaan käyttöön nämä täydentävät indikaattorit. Indikaattoreja koskeva tietokanta antaa Life-ohjelman väliarviointiin tärkeän panoksen.

68

Lopuksi on todettava, ettei ollut olemassa yhtenäistä järjestelmää, jonka avulla yhteistyössä hallinnoitavien rahoitusvälineiden Natura 2000 -verkostoon liittyviä tuotoksia ja tuloksia olisi voitu jäljittää ohjelmakaudella 2007–2013. Ohjelmilla ja rahastoilla ei ollut yhteistä lähestymistapaa indikaattoreihin jäsenvaltioiden eikä EU:n tasolla. Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa (EMKR) lukuun ottamatta kaikki Natura 2000 -verkostoon liittyvät indikaattorit sisältyvät biologista monimuotoisuutta koskeviin indikaattoreihin ohjelmakaudella 2014–2020. EMKR:ää varten on määritelty kaksi Natura 2000 -verkostoa koskevaa erityistä indikaattoria. Tämä tekee eri rahastojen erityisesti Natura 2000 -verkostoon liittyvien tuotosten ja tulosten jäljittämisestä vaikeaa.

Natura 2000 -verkoston seurantasuunnitelmien toteutus oli riittämätöntä

69

Luontotyyppidirektiivin 11 artiklassa edellytetään, että jäsenvaltiot huolehtivat luontotyyppien ja lajien suojelun tason seurannasta ottaen erityisesti huomioon ensisijaisesti suojeltavat luontotyypit. Aluetason seurantasuunnitelmissa on määriteltävä, miten hoitosuunnitelmien mukaisten suojelutoimenpiteiden tuloksellisuutta on tarkastettava ja mitattava.

70

Tarkastetuista viidestä jäsenvaltiosta vain kolmella⁶⁴ oli kansallisella tasolla joidenkin luontotyyppien ja lajien suojelun tason seurannan toteuttamista koskevia yksityiskohtaisia suunnitelmia. Ranskassa näiden seurantasuunnitelmien toteutusta oli kuitenkin rajoitettu tai siirretty niihin liittyvien huomattavien kulujen vuoksi. Romaniassa ainoa tarkastuksessa havaittu erityisseuranta koski karhukantaa. Kaksitoista jäsenvaltiota⁶⁵ ilmoitti kyselyvastauksissaan toteuttavansa säännöllisiä seurantatoimia niiden seurantatoimien lisäksi, joista on luontotyyppidirektiivin mukaisesti raportoitava kuuden vuoden välein (ks. kohdat 73–78).

71

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että aluetason hoitosuunnitelmista puuttui asiaan soveltuvia indikaattoreita, määrällisiä tavoitteita ja välitavoitteita. Tämä tekee suojelutoimenpiteiden vaikuttavan seurannan vaikeaksi ja vaikeuttaa näin ollen suojelutavoitteiden saavuttamista. Tarkastetuista jäsenvaltioista neljä⁶⁶ esitti hoitosuunnitelmissaan joitakin seurantatoimia, mutta ne eivät useinkaan olleet riittävän yksityiskohtaisia (niissä ei tarkennettu, miten ehdotettujen toimenpiteiden vaikutusta kyseisiin lajeihin ja luontotyyppeihin oli tarkoitus mitata) eivätkä ajallisesti määrättyjä (niissä ei esitetty, kuinka usein seurantatoimia oli tarkoitus tehdä). Joitakin seurantatoimia toteutettiin 24 tarkastetusta alueesta 14:llä (ks. liitteessä oleva taulukko 3). Alueen heikentymisen havaitsemiseksi ja estämiseksi tehtäviä tarkastuksia ja valvontatoimia oli vain vähän. Tarkastuksen yhteydessä havaittiin esimerkkejä sekä hyvistä käytännöistä että puutteellisista menettelyistä, kuten laatikossa 15 on kuvattu.

72

Alueella tapahtuvan valvonnan avulla voidaan kerätä tietoa kunkin alueen lajeja ja luontotyyppejä koskevan tietämyksen ajantasaistamiseksi. Saadut tiedot voivat antaa aihetta päivittää tietolomakkeita⁶⁷. Jäsenvaltiot laativat tietolomakkeet kustakin alueesta. Kyseessä on erittäin merkittävä väline, sillä niissä esitetään lyhyesti tietoa kunkin alueen piirteistä ja alueella olevista suojelukohteista. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että viidessä tarkastuskäynnin kohteena olleessa jäsenvaltiossa⁶⁸ tietolomakkeita ei ollut päivitetty säännöllisesti (ks. liitteessä oleva taulukko 3) ja että komissio ei ollut tarkistanut tätä seikkaa tai puuttunut asiaan.

Laatikko 15

Esimerkkejä alueiden seurannasta

Yhdestä Ranskassa tarkastetusta alueesta oli laadittu vuosiraportti, josta näkyi kunkin suunnitellun suojelutoimenpiteen edistyminen. Värikoodi (vihreä, keltainen tai punainen) osoitti, oliko toimenpide toteutettu suunnitelman mukaisesti.

Toisella tarkastuskäynnin kohteena olleella alueella Ranskassa suojelutoimien toteuttamista ei ollut vielä arvioitu, vaikka hoitosuunnitelma oli hyväksytty jo yli 10 vuotta ennen tilintarkastustuomioistuimen tarkastusta. Seuranta-arvion puuttuminen kokonaan heikentää merkittävästi alueen lajien ja luontotyyppien suojelua.

Yhdellä Saksassa sijaitsevalla alueella lentoaseman pitäjä suoritti tutkimuksen, jossa selvitettiin lentokentän ulkopuolella elävien lintujen määrää. Tutkimus liittyi lisäkiitotien rakentamissuunnitelmiin. Tutkimuksessa havaittiin, että alkuperäisesti alueella pesineistä 500 töyhtöhyypästä oli jäljellä vain 200, mikä tarkoitti, että alue oli heikentynyt. Aluetta hallinnoiva viranomainen ei ollut havainnut kannan vähenemistä ennen tätä tutkimusta.

Vajanaisten ja epäjohdonmukaisten tietojen vuoksi luontotyyppien ja lajien seuranta oli melko tehotonta

73

Jäsenvaltioiden on raportoitava komissiolle kuuden vuoden välein niiden alueella luontodirektiivien nojalla suojeltujen lajien ja luontotyyppien suojelun tasosta. Komissio yhdistää tiedot Euroopan ympäristökeskuksen (EYK) avustuksella nähdäkseen EU:n tilanteen kokonaisuudessaan. Komissio julkaisee tulokset kertomuksessaan ”Luonnon tila Euroopan unionissa”⁶⁹ (ks. kohta 8).

74

Laatiessaan luonnon tilaa koskevaa kertomusta ympäristökeskus ja komissio laativat yhdessä jäsenvaltioista ja sidosryhmistä peräisin olevien asiantuntijoiden kanssa ohjeet, jotta päästäisiin yhteisymmärrykseen siitä, mistä ja miten on raportoitava. Raportointia parannetaan jatkuvasti jokaisella raportointikerroksella. Jäsenvaltiot toimittivat ympäristökeskukselle tietoja edellistä raportointikierrosta varten vuonna 2013. Ympäristökeskus tarkasti nämä tiedot ja pyysi jäsenvaltioita tekemään tarvittavat korjaukset. Niiden perusteella se laati ”EU dataset” -tietoaineiston, jota käytetään laadittaessa alustavat tilastot jäsenvaltioittain ja joka toimii perustana EU:n luonnonmaantieteellisille arvioinneille.

75

Ympäristökeskuksella on järjestelmä, jolla se tarkistaa jäsenvaltioilta saamiensa tietojen uskottavuuden ja johdonmukaisuuden. Tietojen kokoaminen on kuitenkin jäsenvaltioiden vastuulla, eikä ympäristökeskuksella ollut mitään mahdollisuutta tarkistaa jäsenvaltioiden suorittamaa tietojenkeruuta eikä -käsittelyä ennen tietojen toimittamista. Tämä kaventaa ympäristökeskuksen mahdollisuuksia tunnistaa puutteita ja vähentää varmuutta tietojen laadusta.

76

Komissio ja ympäristökeskus olivat aiemmin todenneet, että tietojen epätäydellisyys oli merkittävä ongelma. Tietojen täydellisyys on parantunut edellisestä, vuoden 2009 kertomuksesta, mutta ei ole vieläkään paras mahdollinen. ”Unknown” (ei tiedossa) -ilmoitusten määrä arvioinneissa on vähentynyt 50 prosenttia, mutta jäsenvaltioilla on silti vielä parantamisen varaa. Ympäristökeskus totesi, että puutteet jäsenvaltioiden antamissa tiedoissa estivät sitä arvioimasta, olivatko jäsenvaltiot panneet direktiivit täytäntöön. Luontotyyppidirektiivissä vaadituista tiedoista ilmoitettiin puuttuviksi (”ei tietoa” tai ”puuttuu”) yli 10 prosenttia 14 jäsenvaltiossa (ks. kaavio 5).

Kaavio 5

Niiden luontotyyppidirektiivissä vaadittujen jäsenvaltioiden raportointitietojen osuus, jotka ilmoitettiin puuttuviksi tai joiden kohdalla oli merkintä ”ei tietoa”

Huom. Kreikka ei antanut tietoja.

Lähde: Eurooppalaisen aihekeskuksen luontotyyppidirektiivin 17 artiklan mukainen raportointi (vuodet 2007–2012) http://bd.eionet.europa.eu/activities/Reporting/Article_17/Reports_2013/Member_State_Deliveries

77

Lintudirektiivissä vaadituista tiedoista ilmoitettiin puuttuviksi (”ei tietoa”) yli 10 prosenttia 11 jäsenvaltiossa (ks. kaavio 6).

78

Kukin yksittäinen jäsenvaltio päättää itse tietojenkeruumenetelmistä. Jäsenvaltioilla oli erilaisia tapoja arvioida suojelun tasoa⁷⁰ ja raportoida kehityssuunnista⁷¹ EU:n yleisten menetelmien perusteella. Jotkin jäsenvaltiot olivat kehitelleet omat tiedonkeruumenetelmät, toiset taas luottivat asiantuntijoiden mielipiteisiin. Komissio perusti käytäntöjen yhteensovittamiseen pyrkivän asiantuntijaryhmän ja tilapäiset työryhmät, joiden tehtävä on parantaa yhteensovittamista, tehdä arvioinneista vertailukelpoisia, selkeyttää käsitteitä ja laatia parempia käytännön ohjeita jäsenvaltioiden avuksi. Yhteensovittaminen on haasteena myös seuraavalla, vuonna 2019 toteutettavalla raportointikierroksella.

Kaavio 6

Niiden lintudirektiivissä vaadittujen jäsenvaltioiden raportointitietojen osuus, joiden kohdalla oli merkintä ”ei tietoa”

Huom.: Kreikka ei toimittanut tietoja.

Lähde: Eurooppalaisen aihekeskuksen lintudirektiivin 12 artiklan mukainen raportointi (vuodet 2008–2012) http://bd.eionet.europa.eu/activities/Reporting/Article_12/Reports_2013/Member_State_Deliveries

33 Tässä tarkoitetaan luontotyyppidirektiivissä edellytettäviä ”asianmukaisia arviointeja”.

34 Saksa, Espanja, Puola ja Romania.

35 Espanjan, Ranskan ja Andorran rajatylittävä yhteistyöohjelma (Programme Opérationnel de Coopération Transfrontalière Espagne-France-Andorre).

36 Luontotyyppidirektiivin 4 artiklan 4 kohta.

37 Natura-alueiden suojelu ja käyttö – luontotyyppidirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan säännökset (2000), Euroopan komissio.

38 Malta, Puola ja Romania.

39 Saksa, Espanja, Ranska ja Romania.

40”Kumulatiivisilla vaikutuksilla” tarkoitetaan ehdotettujen suunnitelmien tai hankkeiden yhteisvaikutusta muiden suunnitelmien ja hankkeiden kanssa. Komission ohje ”Natura-alueiden suojelu ja käyttö – luontotyyppidirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan säännökset”, 4.4.3 jakso, (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/provision_of_art6_fi/pdf).

41 Jäsenvaltiot ovat vastuussa rakennerahastoista rahoitettavien hankkeiden täytäntöönpanosta. Hankkeiden täytäntöönpanon seuranta tapahtuu asianomaisessa seurantakomiteassa, jossa komissiolla oli kaudella 2007–2013 tarkkailijan asema.

42 Tärkeimmät oppaat: Natura-alueiden suojelu ja käyttö – luontotyyppidirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan säännökset (2000) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/provision_of_art6_fi.pdf); Assessment of plans and projects significantly affecting Natura 2000 sites (Natura 2000 -alueisiin merkittävästi vaikuttavien suunnitelmien ja hankkeiden arviointi). Methodological guidance on the provisions of Articles 6.3 and 6.4 of the Habitats Directive 92/43/EEC (2002) (luontotyyppidirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan 3 ja 4 kohdan säännöksiä koskevat menettelyohjeet) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/natura_2000_assess_en.pdf); Luontotyyppidirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan 4 kohdan soveltamista koskeva ohjeasiakirja (2007, päivitetty 2012) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/new_guidance_art6_4_fi.pdf).

43 Aquaculture and Natura 2000 (Vesiviljely ja Natura 2000) (2012) (https://ec.europa.eu/fisheries/sites/fisheries/files/docs/body/guidance-aquaculture-natura2000.pdf); Inland waterway transport and Natura 2000 (Sisävesiliikenne ja Natura 2000) (2012) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/IWT_BHD_Guidelines.pdf); Wind-energy developments and Natura 2000 (Tuulienergian kehitys ja Natura 2000) (2011); Non-energy mineral extraction and Natura 2000 (Muuta kuin energiantuotantoa palveleva kaivostoiminta ja Natura 2000) (2011) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/neei_n2000_guidance.pdf); The implementation of the Birds and Habitats Directives in estuaries and coastal zones (Lintu- ja luontotyyppidirektiivien täytäntöönpano jokisuistoissa ja rannikkoalueilla) (2011) (http://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/modes/maritime/doc/guidance_doc.pdf).

44 Belgia, Bulgaria, Tšekki, Tanska, Viro, Irlanti, Kreikka, Italia, Kypros, Latvia, Unkari, Malta, Alankomaat, Slovenia, Suomi, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta.

45 Vuosikertomukset 2014 ja 2015 unionin oikeuden soveltamisen seurannasta sekä muut komission toimittamat tiedot.

46 Malta, Liettua ja Kroatia eivät toimittaneet toteutusjärjestyksen sisältäviä toimintasuunnitelmiaan.

47 Tanska, Kroatia, Malta ja Yhdistynyt kuningaskunta. Lisäksi Kypros ja Saksa mainitsivat kulut, mutta ne eivät olleet ajan tasalla.

48 Belgia (Flanderi), Tšekki, Viro, Irlanti, Kreikka, Italia, Kypros, Latvia, Liettua, Luxemburg, Malta, Itävalta, Slovenia, Slovakia, Suomi, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta.

49 Italia, Latvia ja Suomi.

50 Itävalta, Belgia, Viro, Unkari ja Yhdistynyt kuningaskunta.

51 Pienet ja keskisuuret yritykset.

52 Saksa, Espanja ja Ranska.

53 Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto, alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto, työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto, meri- ja kalastusasioiden pääosasto ja ympäristöasioiden pääosasto.

54 Ympäristöasioiden pääosasto oli huomauttanut seuraavista ongelmista: Puolassa kaikkia toteutusjärjestyksen sisältävissä toimintasuunnitelmissa mainittuja toimenpiteitä ei otettu huomioon maaseudun kehittämisohjelmassa. Romaniassa maaseudun kehittämisohjelmassa ei tarkennettu, miten Natura 2000:n tarpeet otettaisiin huomion. Ranskassa maaseudun kehittämisohjelmista puuttuivat tiedot Natura 2000:n rahoituksesta.

55 Tätä päätelmää vahvistavat myös havainnot, jotka sisältyvät komissiota varten vuonna 2016 laadittuun kertomukseen ”Integration of Natura 2000 and biodiversity into EU funding (EARDF, ERDF, CF, EMFF, ESF)” (Natura 2000:n ja biologisen monimuotoisuuden sisällyttäminen EU:n rahoitukseen (maaseuturahasto, EAKR, koheesiorahasto, EMKR ja ESR)). Ks. s. 52: Tutkituissa kansallisissa ohjelmissa on onnistuttu vaihtelevasti Natura 2000 -ohjelmaan liittyvien painopisteiden, erityistavoitteiden ja toimenpiteiden integroinnissa […] yleensä suunnitellut toimenpiteet eivät kata kaikkia toteutusjärjestyksen sisältävissä toimintasuunnitelmissa mainittuja tarpeita kaikkien suojelu- tai elvyttämistoimia vaativien luontotyyppien ja lajien osalta.

56 Erityiskertomus nro 4/2014 ”EU:n vesipolitiikan tavoitteet on onnistuttu sisällyttämään yhteiseen maatalouspolitiikkaan vain osittain”, ks. kohta 83; erityiskertomus nro 23/2015 ”Veden laatu Tonavan jokivesistöalueella: vesipolitiikan puitedirektiivin täytäntöönpano etenee, mutta vielä on jonkin verran tekemistä”, ks. kohdat 187 ja 188, ja erityiskertomus nro 3/2016 ”Itämeren rehevöitymisen torjuminen: entistä tehokkaampien lisätoimien tarve”, ks. kohta 124 (http://eca.europa.eu).

57 Andrzej Martyniak, Piotr Hliwa, Urszula Szymańska, Katarzyna Stańczak, Piotr Gomułka, Jarosław Król, Próba oszacowania presji kormorana czarnego Phalacrocorax carbo (L. 1758) na ichtiofaunę wód na terenie Stowarzyszenia Lokalna Grupa Rybacka ”Opolszczyzna” oraz Stowarzyszenia Lokalna Grupa Rybacka ”Żabi Kraj” (ISBN 978–83-939 958-0–6). (Pyrkimys arvioida merimetson (Phalacrocorax carbo (L. 1758)) aiheuttamaa painetta ”Opolen alueen” ja ”Frog Countryn” paikallisten kalastusryhmäyhdistysten alueella olevan vesialueen kalastoon) (http://www.lgropolszczyzna.pl/pobierz1/00-broszura-Raport_Kormoran-web.pdf).

58 Erityiskertomus nro 11/2009 ”Ovatko luonnon LIFE-hankkeet kestäviä ja onko komissio hallinnoinut niitä vaikuttavasti” (http://eca.europa.eu).

592007PL161PO002, 2007RO161PO004.

60 Biodiversity protection through results based remuneration of ecological achievement, Institute for European Environmental Policy, joulukuu 2014, Euroopan komissio.

61 Irlanti, Alankomaat, Saksa, Itävalta, Suomi, Yhdistynyt kuningaskunta, Ruotsi, Espanja ja Ranska.

62 Tulosindikaattorit mittaavat tavallisesti jonkin politiikkatoimen panosta, tuotosta, tuloksia tai vaikutuksia. Panosindikaattorit viittaavat politiikkatoimeen osoitettuihin varoihin tai muihin resursseihin. Tuotosindikaattorit ilmaisevat politiikkatoimeen liittyvän toiminnan tason. Tulosindikaattorit mittaavat politiikkatoimen välitöntä vaikutusta tiettyyn politiikan tavoitteeseen nähden. Vaikutusindikaattorit liittyvät toimenpiteeltä odotettuun tulokseen, joka ilmaistaan toimenpiteen välitöntä kohdetta sen laajempaan ympäristöön kohdistuvana vaikutuksena.

63 Ks. erityiskertomus nro 11/2009, s. 39.

64 Espanja, Ranska ja Romania.

65 Belgia, Bulgaria, Tšekki, Tanska, Viro, Irlanti, Latvia, Malta, Itävalta, Portugali, Slovenia ja Slovakia.

66 Espanja, Ranska, Puola ja Romania. Saksan kahdella alueella oli Natura-aluekohtaista seurantaa, jota ei mainittu kyseisten Natura-alueiden hoitosuunnitelmissa.

67 Natura 2000 -verkoston dokumentaationa toimiva tietolomake määritellään Natura 2000 -alueiden tietolomakkeesta 11. heinäkuuta 2011 annetussa komission täytäntöönpanopäätöksessä 2011/484/EU (EYVL L 198, 30.7.2011, s. 39). Tietolomakkeen tarkoitus oli alun perin alueiden luettelointi ja kartoitus suojelualueiksi osoittamista koskevaa menettelyä varten ja jäsenvaltioiden tätä menettelyä varten antamien aluetta koskevien tietojen tarkistaminen.

68 Romania saattoi tietolomakkeet ajan tasalle tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen jälkeen, kuten liitteessä olevasta taulukossa 3 käy ilmi.

69 COM(2015) 219 final, s. 17.

70 Favourable (suotuisa), unfavourable-inadequate (epäsuotuisa-riittämätön), unfavourable-bad (epäsuotuisa-huono) tai unknown (ei tiedossa).

71 Improving (paraneva), stable (vakaa), declining (huononeva) tai unknown (ei tiedossa).

Johtopäätökset ja suositukset

79

Biologisen monimuotoisuuden vähenemisen on todettu olevan Euroopan unionille suuri haaste. Komissio hyväksyi vuoteen 2020 ulottuvan biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian sen jälkeen, kun biologista monimuotoisuutta koskevat vuoden 2010 tavoitteet eivät täyttyneet. Strategialla on kuusi toimintatavoitetta, joista ensimmäinen kohdistuu Natura 2000 -verkostoon sekä lintu- ja luontotyyppidirektiivien täysimääräiseen täytäntöönpanoon. Nämä kaksi direktiiviä ovat biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian ydin.

80

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko Natura 2000 pantu asianmukaisesti täytäntöön, tarkastamalla, oliko Natura 2000 -verkoston hallinnointi, rahoitus ja seuranta asianmukaista.

81

Tilintarkastustuomioistuin tunnustaa, että Natura 2000 on biologisen monimuotoisuuden suojelussa tärkeässä asemassa, mutta se tuli silti siihen johtopäätökseen, ettei kaikkia Natura 2000 -verkoston tarjoamia mahdollisuuksia ollut pantu täytäntöön. Jäsenvaltioilta edellytetään huomattavaa edistymistä ja komissiolta lisäponnistuksia, jotta vuoteen 2020 ulottuvan biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian kunnianhimoisia tavoitteita edistettäisiin paremmin.

82

Jäsenvaltiot eivät hallinnoineet Natura 2000 -verkostoa riittävän hyvin. Asianomaisten viranomaisten välinen koordinointi, sidosryhmien osallistuminen ja rajat ylittävä yhteistyö ei ollut riittävän kehittynyttä (kohdat 20–22). Tarvittavia suojelutoimenpiteitä ei useinkaan ollut toteutettu direktiiveissä asetettuihin määräaikoihin mennessä eikä niitä ollut määritelty ja suunniteltu asianmukaisesti (kohdat 23–27). Tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot eivät arvioineet Natura 2000 alueisiin vaikuttavia hankkeita asianmukaisesti (kohdat 28–34). Arviot olivat joskus laadultaan riittämättömiä, kumulatiivisia vaikutuksia ei otettu asianmukaisesti huomioon eivätkä jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset todentaneet lieventävien toimenpiteiden toteuttamista. Komissio valvoi aktiivisesti Natura 2000 -ohjelman täytäntöönpanoa, mutta sen jäsenvaltioille antamassa ohjeistuksessa oli parantamisen varaa (kohdat 35 ja 36). Komissio otti käyttöön menettelyt suuren valitusmäärän käsittelemiseksi. Jäsenvaltioiden kanssa päästiin jäsennellyn vuoropuhelun ansiosta yleensä ratkaisuun, mutta tarvittaessa käynnistettiin myös rikkomismenettelyjä (kohdat 37–39).

Suositus 1 – Luontodirektiivien täysimääräisen täytäntöönpanon saavuttaminen

Jäsenvaltioiden olisi vuoteen 2019 mennessä verkoston hallinnointiin käytettävien järjestelmien osalta

a)varmistettava, että koordinointi on asianmukaista kaikkien Natura 2000 -alueiden hallinnointiin osallistuvien viranomaisten välillä. Yhteistyön on oltava tiivistä erityisesti maatalous- ja ympäristöviranomaisten välillä. Verkoston hallinnoinnista vastaavilla osastoilla on oltava asianmukaista tietoa helposti saatavilla.

Jäsenvaltioiden olisi vuoteen 2020 mennessä alueiden suojelun osalta

b)saatettava loppuun tarvittavat suojelutoimenpiteet niillä alueilla, jotka on osoitettu suojelualueiksi yli kuudeksi vuodeksi, ja varmistettava, että asianmukaisissa arvioinneissa otetaan huomioon kumulatiiviset vaikutukset ja että arvioinnit ovat riittävän laadukkaita.

Komission olisi vuoteen 2019 mennessä ohjeistuksen osalta

c)edistettävä tarmokkaammin laatimiensa ohjeasiakirjojen ja luonnonmaantieteellisten seminaarien tulosten levittämistä ja soveltamista sekä edistettävä rajat ylittävää yhteistyötä koskevien parhaiden käytäntöjen vaihtoa. Komission on pohdittava, miten kieliongelmat voidaan ratkaista.

83

EU:n rahastoja ei käytetty tehokkaasti Natura 2000 -verkoston hallinnoinnin tukemiseen. EU:n lähestymistapana Natura 2000 -verkoston täytäntöönpanon rahoituksessa on ollut käyttää olemassa olevia EU:n rahastoja. Näiden rahastojen käyttö verkostoon kuuluu jäsenvaltioiden toimialaan. Natura 2000 -verkostoon ohjelmakaudella 2007–2013 käytetyistä EU:n varoista ei ollut riittävästi luotettavaa tietoa (kohdat 41–44). Jäsenvaltiot olivat laatineet toteutusjärjestyksen sisältävät toimintasuunnitelmat puutteellisesti, ja ohjelmakauden -2020–2020 rahoitustarpeet oli arvioitu epätäsmällisesti tai epätäydellisesti (kohdat 45 ja 46). Alueiden hoitosuunnitelmista puuttui usein täsmällinen ja täydellinen arvio suojelutoimenpiteiden toteuttamiseen liittyvistä kustannuksista (kohta 47). EU:n rahastojen vuosien 2014–2020 ohjelma-asiakirjoissa ei tuotu selvästi ilmi rahoitustarpeita (kohdat 48–54). Komissio ei puuttunut järjestelmällisesti näihin vajavaisuuksiin. EU:n rahoitussuunnitelmia, erityisesti YMP:hen ja alueelliseen/koheesiopolitiikkaan liittyviä suunnitelmia, ei ollut mitoitettu riittävän hyvin Natura 2000 -alueiden tavoitteiden mukaisesti (kohdat 55–62).

Suositus 2 – Natura 2000:n rahoitus ja kustannusten huomioon ottaminen

Jäsenvaltioiden olisi seuraavalla (vuonna 2021 alkavalla) ohjelmakaudella Natura 2000:n rahoituksen osalta

a)tehtävä täsmällinen ja täydellinen arvio tosiasiallisista menoista ja tulevista rahoitustarpeista alueiden osalta (hoitosuunnitelmiin sisällytetään arvio suojelutoimenpiteiden kustannuksista) sekä koko verkoston osalta.

b)päivitettävä toteutusjärjestyksen sisältävät toimintasuunnitelmat edellä mainitun mukaisesti ja ottaen huomioon toteutetut suojelutoimenpiteet kaikkien alueiden osalta (ks. edellä olevan suosituksen 1 kohta b).

c)varmistettava, että toteutusjärjestyksen sisältävien toimintasuunnitelmien painopisteet ja tavoitteet ovat yhdenmukaisia EU:n eri rahoitusvälineiden ohjelma-asiakirjojen kanssa, ja ehdotettava Natura 2000 -alueiden erityistarpeisiin kohdistettavia toimenpiteitä.

Komission olisi seuraavalla ohjelmakaudella Natura 2000:n rahoituksen osalta

d)annettava jäsenvaltioille ohjeita toteutusjärjestyksen sisältävien toimintasuunnitelmien laadun parantamisesta ja siitä, miten EU:n rahoitusohjelmista annettavaa suunniteltua ja tosiasiallista Natura 2000 tukea arvioidaan luotettavasti ja yhdenmukaisesti.

84

Natura 2000 -verkoston seuranta- ja raportointijärjestelmät eivät antaneet riittävän kattavaa tietoa verkoston vaikuttavuudesta. EU:n varojen osalta käytössä ei ollut erityistä tulosindikaattorijärjestelmää, jonka avulla olisi saatu tietoa siitä, oliko tuetuilla toimenpiteillä saatu aikaiseksi odotetut tuotokset, tulokset ja vaikutukset Natura 2000 -verkostoa varten. Ohjelmatasolla tosin oli indikaattoreita, mutta ne liittyivät lähinnä biologista monimuotoisuutta koskeviin yleisiin tavoitteisiin ja niillä mitattiin Natura 2000 verkoston suojelutulosten sijaan lähinnä sen tuotoksia (kohdat 64–68). Toimenpiteiden seuranta oli aluetasolla riittämätöntä: Alueiden hoitoa koskeviin asiakirjoihin ei useinkaan sisältynyt seurantasuunnitelmia. Jos suunnitelmia oli, ne olivat joko liian summittaisia tai ajallisesti epämääräisiä (kohdat 69–71). Tietolomakkeita ei yleensä ollut päivitetty seurannan tulosten pohjalta (kohta 72). Suojeltavien luontotyyppien ja lajien suojelun tasoa koskevan seurannan ja raportoinnin osalta todetaan, että jäsenvaltioiden ”Luonnon tila Euroopan unionissa” -kertomusta varten toimittamat tiedot olivat liian usein epätäydellisiä ja niiden vertailu oli haasteellista (kohdat 73–78).

Suositus 3 – Natura 2000:n tulosten mittaaminen

Jäsenvaltioiden olisi seuraavalla (vuonna 2021 alkavalla) ohjelmakaudella EU:n rahoitusohjelmiin liittyvän tulosindikaattorijärjestelmän osalta

a)otettava kunkin rahaston osalta käyttöön erityisesti Natura 2000 -verkostoon liittyviä indikaattoreita ja tavoitteita, jotta Natura 2000 -rahoituksella aikaansaatuja tuloksia voidaan jäljittää tarkemmin.

Komission olisi seuraavalla ohjelmakaudella

b)toteutettava monialaiset Natura 2000 -indikaattorit kaikkien EU:n rahastojen osalta.

Jäsenvaltioiden olisi vuoteen 2020 mennessä luontotyyppien, lajien ja alueiden seurantasuunnitelmien osalta

c)laadittava kustakin alueesta seurantasuunnitelmat suojelutoimenpiteiden tulosten mittaamista varten, toteutettava kyseiset suunnitelmat ja ajantasaistettava tietolomakkeet säännöllisesti.

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Phil WYNN OWENIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 11. tammikuuta 2017 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner LEHNE
presidentti

Liite

Taulukko 1 – Natura 2000 -alueiden määrä ja pinta-ala

|  |  |  |  | Natura 2000 -alueita koskevia tietoja jäsenvaltioittain (km²) | Alueiden prosenttiosuus jäsenvaltioiden eurooppalaisesta maa-alueesta
| Maa-alue, km² | Alueiden määrä | Yhteensä (maa- ja merialue)
| Eurooppaan sijoittuva osa | SCI | SPA | N2K | SCI | SPA | N2K | SCI | SPA | N2K
Belgia | 30 528 | 281 | 255 | 310 | 4 404 | 3 500 | 5 158 | 10,73 % | 10,42 % | 12,73 %
Bulgaria | 110 910 | 234 | 119 | 340 | 35 740 | 25 776 | 41 048 | 29,99 % | 22,74 % | 34,46 %
Tšekin tasavalta | 78 866 | 1 075 | 41 | 1 116 | 7 856 | 7 035 | 11 061 | 9,96 % | 8,92 % | 14,03 %
Tanska | 43 093 | 261 | 113 | 350 | 19 670 | 14 789 | 22 647 | 7,37 % | 6,05 % | 8,34 %
Saksa | 357 031 | 4 557 | 742 | 5 206 | 54 451 | 59 966 | 80 773 | 9,39 % | 11,27 % | 15,45 %
Viro | 45 226 | 542 | 66 | 568 | 11 669 | 12 662 | 14 837 | 17,21 % | 13,67 % | 17,87 %
Irlanti | 70 280 | 430 | 165 | 595 | 16 950 | 5 895 | 19 486 | 10,19 % | 6,14 % | 13,13 %
Kreikka | 131 940 | 241 | 202 | 419 | 28 078 | 29 527 | 42 946 | 16,21 % | 20,94 % | 27,09 %
Espanja | 504 782 | 1 467 | 644 | 1 863 | 172 268 | 153 032 | 222 142 | 23,26 % | 20,00 % | 27,29 %
Ranska | 549 192 | 1 364 | 392 | 1 756 | 75 585 | 79 087 | 111 677 | 8,68 % | 7,93 % | 12,74 %
Kroatia | 56 594 | 741 | 38 | 779 | 20 708 | 18 146 | 25 690 | 28,34 % | 30,10 % | 36,58 %
Italia | 301 333 | 2 314 | 610 | 2 589 | 48 561 | 44 113 | 63 965 | 14,21 % | 13,31 % | 18,97 %
Kypros | 5 736 | 40 | 30 | 63 | 883 | 1 644 | 1 784 | 13,11 % | 26,74 % | 28,82 %
Latvia | 64 589 | 329 | 98 | 333 | 10 085 | 10 889 | 11 833 | 11,49 % | 10,23 % | 11,53 %
Liettua | 65 301 | 410 | 84 | 485 | 6 665 | 6 586 | 9 248 | 9,40 % | 8,47 % | 12,16 %
Luxemburg | 2 597 | 48 | 18 | 66 | 416 | 418 | 702 | 16,02 % | 16,10 % | 27,03 %
Unkari | 93 030 | 479 | 56 | 525 | 14 442 | 13 747 | 19 949 | 15,52 % | 14,78 % | 21,44 %
Malta | 316 | 32 | 13 | 39 | 233 | 17 | 234 | 12,97 % | 4,11 % | 12,97 %
Alankomaat | 41 526 | 139 | 76 | 194 | 14 810 | 10 502 | 17 315 | 7,55 % | 11,48 % | 13,29 %
Itävalta | 83 859 | 247 | 99 | 294 | 9 191 | 10 169 | 12 691 | 10,96 % | 12,13 % | 15,13 %
Puola | 312 685 | 849 | 145 | 987 | 38 526 | 55 617 | 68 401 | 10,93 % | 15,48 % | 19,56 %
Portugali | 91 990 | 106 | 62 | 165 | 39 781 | 17 952 | 50 895 | 17,05 % | 10,01 % | 20,67 %
Romania | 238 391 | 383 | 148 | 531 | 41 469 | 36 978 | 55 674 | 16,68 % | 14,83 % | 22,56 %
Slovenia | 20 273 | 323 | 31 | 354 | 6 640 | 5 078 | 7 684 | 32,73 % | 25,00 % | 37,85 %
Slovakia | 48 845 | 473 | 41 | 514 | 5 837 | 13 106 | 14 442 | 11,95 % | 26,83 % | 29,57 %
Suomi | 338 145 | 1 721 | 468 | 1 865 | 55 357 | 31 080 | 55 988 | 14,36 % | 7,29 % | 14,45 %
Ruotsi | 414 864 | 3 986 | 544 | 4 082 | 64 003 | 30 075 | 64 578 | 13,20 % | 6,11 % | 13,32 %
Yhdistynyt kuningaskunta | 244 820 | 654 | 272 | 924 | 80 190 | 28 051 | 95 106 | 5,35 % | 6,54 % | 8,54 %
EU28 | 4 346 742 | 23 726 | 5 572 | 27 312 | 884 469 | 725 433 | 1 147 956 | 13,84 % | 12,38 % | 18,12 %

Lähde: Euroopan komissio: Natura 2000 -barometri, tammikuu 2016.

Taulukko 2 – Yhteisön tärkeänä pitämien alueiden ja erityisten suojelutoimien alueiden määrä

Maa | Yhteisön tärkeänä pitämiä alueita tammikuuhun 2010 mennessä} (määräaika päättyi) | Erityisten suojelutoimien alueiksi osoitettuja alueita tammikuuhun 2016 mennessä
Belgia | 280 | 130
Bulgaria | 228 | 6
Tšekin tasavalta | 1 082 | 287
Tanska | 261 | 261
Saksa | 4 622 | 2 658
Viro | 531 | 535
Irlanti | 424 | 5
Kreikka | 239 | 239
Espanja | 1 448 | 985
Ranska | 1 366 | 1 183
Kroatia | 0 | 0
Italia | 2 288 | 522
Kypros | 36 | 2
Latvia | 324 | 329
Liettua | 279 | 84
Luxemburg | 48 | 48
Unkari | 467 | 479
Malta | 28 | 0
Alankomaat | 146 | 139
Itävalta | 168 | 149
Puola | 823 | 0
Portugali | 96 | 34
Romania | 273 | 0
Slovenia | 259 | 229
Slovakia | 382 | 305
Suomi | 1 715 | 1 710
Ruotsi | 3 983 | 3 983
Yhdistynyt kuningaskunta | 623 | 622
EU28 | 22 419 | 14 924

Lähde: Euroopan komissio.

Taulukko 3 – Tiivistelmä 24 tarkastetusta alueesta

Jäsenvaltio | Alue | Alueen tyyppi | Pinta-ala (ha) | Luonnonmaantieteellinen alue | Hoitosuunnitelma hyväksytty | Hoitosuunnitelmat toteutettu ajoissa | Hoitosuunnitelman toteuttaminen aloitettu | Tarkistettu hoitosuunnitelma | Toteutuksen seuranta | Seurantasuunnitelmat toteutettu | Jonkinlaista seurantaa tehty alueella² | Tietolomakkeet ajantasaistettu
Saksa | Alue 1 | SPA, SAC | 15 014 | Atlantin vyöhyke | K¹ | K¹ | K | Ei sovelleta | K | E | K | K¹
Alue 2 | SPA, SAC | 74 690 | Mannervyöhyke | K¹ | K¹ | K | Ei sovelleta | K | E | K | K¹
Alue 3 | SPA, SAC | 4 525 | Mannervyöhyke | E | E | E | Ei sovelleta | E | E | E | E
Alue 4 | SAC | 1 927 | Alppivyöhyke | E | E | E | Ei sovelleta | E | E | E | E
Alue 5 | SPA, SAC | 4 180 | Mannervyöhyke | E | E | E | Ei sovelleta | E | E | E | E
Espanja | Alue 1 | SPA, SAC | 37 804 | Atlantin vyöhyke | K | E | K¹ | Ei sovelleta | E | E | K | E
Alue 2 | SPA, SAC | 27 983 | Välimeren vyöhyke | K | E | K¹ | Ei sovelleta | E | E | K | E
Alue 3 | SPA, SCI | 29 285 | Välimeren vyöhyke | E | E | E | Ei sovelleta | E | E | K | E
Alue 4 | SPA, SAC | 9 689 | Makaronesian vyöhyke | E | E | E | Ei sovelleta | E | E | K | E
Alue 5 | SAC | 634 | Makaronesian vyöhyke | K | K | K¹ | Ei sovelleta | E | E | K | K
Ranska | Alue 1 | SPA, SAC | 33 695 | Atlantin vyöhyke | K | K | K¹ | E | K | K | K | E
Alue 2 | SPA, SAC | 18 840 | Atlantin vyöhyke | K | K | K | E | E | K | K | E
Alue 3 | SCI | 9 369 | Välimeren vyöhyke | K | E | K | Ei sovelleta | E | E | E | E
Alue 4 | SPA, SCI | 39 781 | Alppivyöhyke | K | K | K | E | K | E | K | E
Puola | Alue 1 | SCI | 157 | Mannervyöhyke | K | K | E | Ei sovelleta | E | E | E | E
Alue 2 | SPA | 30 778 | Mannervyöhyke | K | E | E | Ei sovelleta | E | E | E | E
Alue 3 | SPA | 6 846 | Mannervyöhyke | K | K | E | Ei sovelleta | E | E | E | E
Alue 4 | SCI | 249 | Alppivyöhyke | E | E | E | Ei sovelleta | E | E | E | E
Alue 5 | SCI | 8 256 | Alppivyöhyke | E | E | E | Ei sovelleta | E | E | E | E
Romania | Alue 1 | SPA | 1 527 | Pannonian vyöhyke | E | E | E | Ei sovelleta | E | E | K | K
Alue 2 | SCI | 1 855 | Mannervyöhyke | E | E | E | Ei sovelleta | E | E | E | K
Alue 3 | SCI | 4 281 | Alppivyöhyke | E | E | E | Ei sovelleta | E | E | K | K
Alue 4 | SPA | 881 | Mustanmeren vyöhyke | E | E | E | Ei sovelleta | E | E | K | K
Alue 5 | SPA, SCI | 2 413 | Arovyöhyke | E | E | E | Ei sovelleta | E | E | K | K
Kyllä-vastauksia yhteensä | 12 | 8 | 9 | 0 | 4 | 2 | 14 | 8
Ei-vastauksia yhteensä | 12 | 16 | 15 | 3 | 20 | 22 | 10 | 16

1 Osittain.

2 Seurantasuunnitelmiin ei sisältynyt seurantatoimia.

Taulukko 4 – Tiivistelmä tarkastetuista asianmukaisista arvioinneista

Jäsenvaltio | Alue | Hanke | Onko edellytetty asianmukaista arviointia? | Onko asianmukainen arviointi tehty johdonmukaisesti ja täydellisesti? | Valvonnan tyyppi | Sisältyykö arviointiin lieventäviä toimenpiteitä? | Sisältyykö arviointiin korvaavia toimenpiteitä?
Onko vaikutus kaikkiin lajeihin ja luontotyyppeihin analysoitu? | Onko varmistettu, että tehdyt päätökset voidaan jäljittää? | Onko asianmukaisen arvioinnin laatu riittävän hyvä (esimerkiksi sopivan henkilöstön puute)? | Onko kumulatiiviset vaikutukset arvioitu asianmukaisesti?
Saksa | Alue 1 | Hanke 1.1 | K | E | K | K | E | E | E | E
Alue 1 | Hanke 1.2 | K | E | K | K | K | E | K | E
Alue 1 | Hanke 1.3 | K | E | K | K | K | E | K | E
Alue 2 | Hanke 2.1 | K | E | E | K | K | E | K | E
Alue 2 | Hanke 2.2 | K | E | E | K | E | E | E | E
Alue 3 | Hanke 3.1 | K | K | K | K | K | K | K | E
Alue 3 | Hanke 3.2 | K | K | K | K | K | K | K | E
Alue 4 | Hanke 4.1 | K | K | K | K | K | K | K | E
Alue 4 | Hanke 4.2 | K | K | K | K | K | K | E | E
Alue 5 | Hanke 5 | K | K | K | K | K | K | K | E
Espanja | Alue 1 | Hanke 1.1 | K | E | K | K | K | E | K | E
Alue 1 | Hanke 1.2 | K | E | E | E | E | E | K | E
Alue 2 | Hanke 2.1 | K | E | E | K | K | E | K | E
Alue 2 | Hanke 2.2 | K | E | K | K | K | E | K | E
Alue 3 | Hanke 3.1 | K | - | - | - | - | - | - | -
Alue 3 | Hanke 3.2 | K | - | - | - | - | - | - | -
Alue 4 | Hanke 4.1 | K | - | - | - | - | - | - | -
Alue 4 | Hanke 4.2 | K | - | - | - | - | - | - | -
Alue 5 | Hanke 5.1 | K | - | - | - | - | - | - | -
Alue 5 | Hanke 5.2 | K | - | - | - | - | - | - | -
Ranska | Alue 1 | Hanke 1.1 | K | E | K | K | K | E | K | E
Alue 2 | Hanke 2.1 | K | E | K | K | K | E | K | E
Alue 2 | Hanke 2.2 | K¹ | E | E | E | E | E | E | E
Alue 2 | Hanke 2.3 | K¹ | E | K | K | K | E | E | E
Alue 3 | Hanke 3.1 | K | E | K | E | E | E | E | E
Alue 3 | Hanke 3.2 | K¹ | E | K | K | K | E | E | E
Alue 3 | Hanke 3.3 | K | K | K | K | K | K | K | E
Alue 4 | Hanke 4.1 | K | E | E | K | K | E | E | E
Alue 4 | Hanke 4.2 | K¹ | E | K | K | K | E | K | E
Alue 4 | Hanke 4.3 | K | E | K | K | K | E | K | E
Puola | Alue 1 | Hanke 1 | K | E | K | K | K | E | K | E
Alue 2 | Hanke 2.2 | K | E | K | K | K | E | K | E
Alue 3 | Hanke 3.1 | K | E | K | K | E | E | K | E
Alue 3 | Hanke 3.2 | K | E | K | K | E | E | K | E
Alue 4 | Hanke 4.1 | K | E | K | K | E | E | K | E
Alue 4 | Hanke 4.2 | K | E | K | K | E | E | K | E
Alue 5 | Hanke 5.1 | K | E | K | K | E | E | K | E
Alue 5 | Hanke 5.2 | K | E | K | K | K | E | K | E
Romania | Alue 1 | Hanke 1.1 | K | E | E | K | E | E | K | E
Alue 2 | Hanke 2.1 | K | K | K | K | K | K | K | E
Alue 2 | Hanke 2.2 | K | E | E | K | E | E | E | E
Alue 3 | Hanke 3.1 | K | E | – | E | – | – | – | E
Alue 3 | Hanke 3.2 | K | E | E | K | E | E | E | E
Alue 4 | Hanke 4.1 | K | E | E | K | E | E | K | E
Alue 4 | Hanke 4.2 | K | E | – | E | – | – | K | E
Alue 5 | Hanke 5.1 | K | E | K | K | K | E | K | E
Alue 5 | Hanke 5.2 | K | E | E | K | E | E | K | E
Kyllä-vastauksia yhteensä | 47 | 7 | 28 | 36 | 24 | 7 | 30 | 0
Ei-vastauksia yhteensä |  | 34 | 11 | 5 | 15 | 32 | 10 | 41
Dokumentointia ei ole riittävästi johtopäätösten tekoa varten |  | 6 | 8 | 6 | 8 | 8 | 7 | 6
Yhteensä | 47 | 47 | 47 | 47 | 47 | 47 | 47 | 47

1 Yksinkertaistetut menettelyt; ympäristöviranomainen ei ole edellyttänyt kattavaa asianmukaista arviointia.

Selitys: – Dokumentointia ei ole riittävästi johtopäätösten tekoa varten.

Huomautus: Hankkeisiin 1.1 Saksassa ja 5.1 Puolassa ei saatu toimivaltaisilta viranomaisilta jatkolupaa, kun asianmukainen arviointi oli tehty.

Taulukko 5 – EU:n rahastojen Natura 2000 -rahoitus ohjelmakaudella 2007–2013

Rahaston nimi | Rahaston tavoite
Ympäristöalan rahoitusväline (Life+) | Life+-rahaston luontoa ja biologista monimuotoisuutta koskevan osa-alueen avulla tuetaan Natura 2000 -verkoston kehittämistä ja toteuttamista.

Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto)
Maaseuturahastolla on kaksi erityisesti Natura 2000 -verkostoon liittyvää tukea, toimenpide 213 ”Natura 2000 -tuet ja direktiiviin liittyvät tuet” ja toimenpide 224 ”Natura 2000 -tuet ja direktiiviin liittyvät tuet (metsät)”.

Natura 2000 -alueilla voidaan todennäköisesti hyödyntää myös muita maaseudun kehittämistoimenpiteitä, erityisesti toimenpidettä 214 ”maatalouden ympäristötuet”.

Euroopan kalatalousrahasto (EKTR)
Vesitalouden ympäristötoimenpiteet voivat edistää ”kestävää vesiviljelyä, joka on sopusoinnussa niiden erityisten ympäristörajoitteiden kanssa, jotka johtuvat Natura 2000 -alueiden nimeämisestä”.

Lisäksi EKTR:a voidaan käyttää tuettaessa yhteistä etua koskevia toimenpiteitä, jotka liittyvät ”ympäristön suojeluun ja parantamiseen Natura 2000:n puitteissa, jos ne koskevat suoraan kalastustoimintaa, lukuun ottamatta toimintaan liittyviä kuluja”.

Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR) | Monet rakennerahastojen toimet voivat koskea Natura 2000 -alueita, erityisesti toimi 51 ”Biologisen monimuotoisuuden ja luonnonsuojelun edistäminen (mukaan luettuna Natura 2000)”, toimi 55 ”Luonnonvarojen edistäminen” ja toimi 56 ”Luonnonperinnön suojelu ja kehittäminen”.
Euroopan sosiaalirahasto (ESR)
Koheesiorahasto
Seitsemäs tutkimuksen puiteohjelma (FP7) | Seitsemäs tutkimuksen puiteohjelma (FP7) tukee eri teemoihin, esimerkiksi ympäristöön, liittyvää kansainvälistä tutkimusta.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen analyysi.

Komission vastaus

Tiivistelmä

III

Komissio aikoo antaa toimivuustarkastuksen perusteella vuonna 2017 toimintasuunnitelman, jolla pyritään parantamaan luontodirektiivien täytäntöönpanoa.

IV

Tarvittavien suojelutoimenpiteiden laatiminen ja toteuttaminen ovat keskeisiä edellytyksiä direktiivien tavoitteiden saavuttamiselle. Niitä varten tarvitaan luontotyyppien ja lajien ekologisten vaatimusten hyvää tuntemusta, mutta sitä ei vieläkään ole aina käytettävissä.

V

Luonnonsuojelunäkökohdat otetaan huomioon kaikessa koheesiopolitiikassa mahdollisuutena rahoittaa Natura 2000 -alueilla toteutettavia toimia ja varmistamalla, että kyseisiä alueita ei vahingoiteta investoinneilla, joiden ensisijaisena tavoitteena ei ole Natura 2000 -alueiden suojelu.

Biologisen monimuotoisuuden ennallistaminen, säilyttäminen ja parantaminen muun muassa Natura 2000 -alueilla muodostavat yhden maaseudun kehittämisen osaprioriteeteista. Näin ollen jäsenvaltioilla on maaseudun kehittämispolitiikan puitteissa oikeudelliset perusteet ja välineet, joilla ne voivat tukea Natura 2000 -alueiden hoitamista. Vuosia 2014–2020 koskevissa maaseudun kehittämisohjelmissa maaseuturahaston rahoituksesta lähes 44 miljardia euroa (lähes 45 %) kohdennetaan prioriteettiin nro 4, johon sisältyy luonnon monimuotoisuutta koskeva osaprioriteetti ja joka hyödyttää biologista monimuotoisuutta sekä suoraan että välillisesti. Natura 2000 -alueiden hoitamiseen osoitettujen määrärahojen tarkkaa määrää on kuitenkin mahdotonta sanoa. Lisäksi yli 18 prosenttiin maatalousmaasta (metsämaan lisäksi) sovelletaan biologista monimuotoisuutta tukevia hoitosopimuksia. On kuitenkin mahdotonta sanoa tarkkaan, kuinka suureen alueeseen sovelletaan Natura 2000 -alueiden hoitosuunnitelmien täytäntöönpanoa koskevia hoitosopimuksia.

VI

Indikaattoreista raportointi ei ollut Euroopan aluekehitysrahastossa (EAKR) eikä koheesiorahastossa pakollista kaudella 2007–2013. Käytössä ei ollut Natura 2000 -verkostoa koskevaa keskeistä (yhteistä) indikaattoria eikä keskeisiä (yhteisiä) tulosindikaattoreita. Ohjelmakaudella 2014–2020 on käytössä yksi biologista monimuotoisuutta koskeva indikaattori (suojelutason parantamiseksi tuettujen luontotyyppien pinta-ala).

Maaseuturahastossa on käytössä erityisiä tuotosindikaattoreita Natura 2000 -tukea saavien toimien seurantaan. Jäsenvaltioiden on annettava kautta 2007–2013 koskevat jälkiarviointinsa vuoden 2016 loppuun mennessä, ja komissio laatii niistä yhteenvedon vuonna 2017.

EAKR, maaseuturahasto ja koheesiorahasto kattavat valtavan määrän erilaisia aloja. Tämän vuoksi indikaattorien määrän kasvattaminen yhdellä alalla edellyttäisi vastaavaa velvoitetta myös muilla aloilla.

Johdanto

07

Komissio tarkistaa ovatko toimintajärjestystä koskevissa puitteissa (Prioritised Action Frameworks) kuvatut tarpeet ja tavoitteet sekä rahoitusohjelma linjassa keskenään, mutta jäsenvaltiot voivat myös päättää hyödyntää muita varoja ja keinoja puitteissa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi.

Koheesiopolitiikan alalla komissio tarkistaa, että EAKR:sta tai koheesiorahastosta rahoitettavat suurhankkeet täyttävät myös Natura 2000 -verkostoon liittyvät vaatimukset, ennen kuin se antaa hankkeista päätöksensä.

Huomautukset

Laatikko 2 Toinen kappale

Kaikkiin Euroopan rakennerahastoja ja investointirahastoa koskeviin yhteisiin säännöksiin sisältyy kumppanuuden ja monitasohallinnon malli. Sen tarkoituksena on tehdä tiettyyn politiikkaan osallistuvien toimijoiden välisestä koordinoinnista normaali käytäntö. Asianomaisten viranomaisten olisi osallistuttava kumppanuuteen, joka kuitenkin olisi järjestettävä jäsenvaltioiden institutionaalisen ja hallinnollisen kehyksen sekä kansallisen ja alueellisen toimivallan mukaisesti. Tässä mallissa hallintoviranomaisten on otettava kumppanit mukaan ohjelmien valmisteluun ja täytäntöönpanoon. Komissio on myös antanut hyvän kumppanuuden eurooppalaiset käytännesäännöt mallin täytäntöönpanon helpottamiseksi jäsenvaltioissa ohjelmakaudella 2014–2020.

32

Puolassa toteutetun hankkeen osalta todetaan, että hanketta koskevassa luvassa asetetun ehdon noudattamatta jättäminen rikkoo selvästi paitsi EU:n lainsäädäntöä myös Puolan lainsäädäntöä. Komission tietojen mukaan Puolan lainsäädännössä on asian suhteen riittävät säännökset. Ennen kaikkea Puolan rakennuslaissa edellytetään, että tietyissä hankkeissa (etenkin tie- ja rautatiehankkeissa ja muissa ympäristövaikutusten arviointia koskevan direktiivin soveltamisalaan kuuluvissa hankkeissa) on rakennustöiden valmistuttua ja ennen infrastruktuurin käyttöönottoa hankittava rakennetun kohteen käyttöönottoa koskeva lupa. Komissio on kuitenkin tietoinen siitä, että täytäntöönpanossa voi olla puutteita. Ympäristöasioita koskevien ehtojen laiminlyönnistä voidaan ilmoittaa asiasta vastaavalle alueelliselle ympäristönsuojeluvirastolle, joka toteuttaa täytäntöönpanotoimia hallinnollisten menettelyjen täytäntöönpanoa koskevan lain nojalla.

36

Kieliongelmia ei voida välttää, sillä luonnonmaantieteellinen prosessi on luonteeltaan monikansallinen ja sitä varten on käytettävissä rajalliset resurssit, jotka eivät salli tulkkauksen järjestämistä kokouksiin.

Komission yksiköt ovat myös kehottaneet kaikkia prosessiin osallistuvia toimijoita asettamaan erityisen tärkeät asiakirjat saataville omalla kielellään (esimerkiksi kansalliset luontotyyppejä ja niiden suojelun tasoa koskevat tulkintaohjeet). Verkostointitapahtumia voidaan järjestää myös muilla kielillä kuin englanniksi sen mukaan, mitä maita tai alueita niihin osallistuu.

41

Maaseuturahaston osalta on olemassa tietoa nimenomaan Natura 2000 -alueita koskeviin toimenpiteisiin liittyvistä menoista (toimenpide 213 ”Natura 2000 -tuet” ja toimenpide 224 ”Natura 2000 -tuet, metsät”). Saadakseen tietoa Natura 2000 -verkostoon muiden toimenpiteiden kautta kohdistetuista menoista komissio on lisännyt Natura 2000 -rahoitusta koskevia seurantatoimia ohjelmakaudella 2014–2020. Komissio seuraa erityisesti Natura 2000 -alueilla tehtyihin maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteisiin liittyviä menoja.

EAKR:sta ja koheesiorahastosta kohdennettiin määrärahoja Natura 2000 -verkostoon biologisen monimuotoisuuden ja luonnonsuojelun (myös Natura 2000:n) edistämistä koskevan tukitoimiluokan nro 51 puitteissa. Jotta Natura 2000 -verkostoon kohdennettu rahoitus voitaisiin erottaa paremmin muusta biologiseen monimuotoisuuteen liittyvästä tuesta, kaudelle 2014–2020 luotiin kaksi erillistä tukitoimiluokkaa eli luokat 085 ja 086.

42

Jäsenvaltioiden viranomaiset voivat vapaasti päättää, miten ne hoitavat ja rahoittavat Natura 2000 -verkostoaan.

Natura 2000 -alueilla toteutettavat suojelutoimenpiteet sisältävät yleensä sekä velvoitteita että vapaaehtoisia toimenpiteitä. Valittu lähestymistapa vaikuttaa siihen, mitä rahoitusvälineitä voidaan käyttää.

Toimenpiteiden 213 ja 224 nojalla voitiin myöntää tukea ainoastaan hoitosuunnitelmissa tai vastaavissa välineissä määritettyjä pakollisia vaatimuksia varten. Koska monilta Natura 2000 -alueilta puuttuu tällainen suunnitelma tai väline, niillä ei myöskään voitu hyödyntää kyseisiä toimenpiteitä.

Useimmissa jäsenvaltioissa Natura 2000 -alueiden hoito perustuu vapaaehtoisuuteen, jolloin asianmukaisia vaihtoehtoja voivat olla maatalouden ympäristötoimenpiteet tai muut vastaavat välineet. Näin ollen toimenpiteiden 213 ja 224 vähäinen käyttö ei kerro koko totuutta maaseudun kehittämistä koskevan tuen käytöstä Natura 2000 -verkoston tukemiseen.

Ks. myös vastaus kohtaan 41.

43

Natura 2000 -alueisiin ja muihin biologisen monimuotoisuuden suojelemista ja luonnonsuojelua koskeviin toimiin kohdennetut tuet kuuluivat EAKR:ssa ja koheesiorahastossa ohjelmakaudella 2007–2013 samaan tukitoimiluokkaan. Järjestelyä muutettiin kaudella 2014–2020, jolloin Natura 2000 -alueille kohdistettu tuki kuluu omaan, erilliseen tukitoimiluokkaansa.

Maaseudun kehittämisen alalla on monia toimenpiteitä, jotka hyödyttävät Natura 2000 -alueita suoraan tai välillisesti. Esimerkiksi maaperän suojelun tukeminen maatalouden ympäristötoimenpiteessä hyödyttää myös biologista monimuotoisuutta. Natura 2000 -alueisiin kohdennetun tuen erottamisessa muiden ympäristötoimien rahoituksesta voi olla vaarana, että erottelu ei kuvasta niitä moninaisia vaikutuksia, joita useilla toimenpiteillä tosiasiassa on. Tämän vuoksi maaseudun kehittämisen ympäristöasioita koskevaan prioriteettiin nro 4 kuuluvien alatoimien kirjanpito raportoidaan koko prioriteettia koskevalla yleisellä tasolla.

Vuosia 2014–2020 koskevissa maaseudun kehittämisohjelmissa maaseuturahaston rahoituksesta lähes 44 miljardia euroa (lähes 45 %) kohdennettiin prioriteettiin nro 4, joka hyödyttää biologista monimuotoisuutta sekä suoraan että välillisesti. Natura 2000 -alueiden hoitamiseen osoitettujen määrärahojen tarkkaa määrää on kuitenkin mahdotonta sanoa. Tämän lisäksi yli 18 prosenttia maatalousmaasta (metsämaan lisäksi) kuuluu biologista monimuotoisuutta tukevien hoitosopimusten piiriin, joskin on mahdotonta sanoa tarkkaan, kuinka suureen alueeseen sovelletaan Natura 2000 -alueiden hoitosuunnitelmien täytäntöönpanoa koskevia hoitosopimuksia.

Ks. myös komission vastaus kohtaan 42.

44

Komissio haluaa korostaa seuraavia seikkoja:

–Komissio on lisännyt maaseuturahastossa Natura 2000 -verkostoa koskevia seurantatoimia ohjelmakaudella 2014–2020;

–EAKR:n ja koheesiorahaston osalta on olemassa jäsenvaltiokohtaisia tietoja EAKR:sta ja koheesiorahastosta biologisen monimuotoisuuden suojeluun tai luonnonsuojeluun kohdistetusta tuesta, johon kuuluu myös Natura 2000 -alueille annettu tuki (ks. vastaus kohtaan 41).

45

Komissio laati useimmilta jäsenvaltioilta saaduista tiedoista yhteenvedon ja analysoi niitä lyhyesti sisäisissä asiakirjoissaan (myös ulkopuolisen toimijan kanssa tehdyn sopimuksen avulla).

Arviointeja koskevia jatkotoimia varten ei ollut virallista prosessia. Jäsenvaltioita ja alueita kuitenkin kehotettiin kahdenvälisen tietojenvaihdon jälkeen (esim. rahoitusta koskevien seminaarien aikana) tai Life-ohjelman toimintajärjestystä koskevien puitteiden tai integroitujen hankkeiden yhteydessä päivittämään toimintajärjestystä koskevia puitteitaan. Useat jäsenvaltiot tai alueet ovatkin jo tehneet niin (esim. Espanja, Irlanti, Alankomaat ja Wales).

49

Se, kohdennetaanko Natura 2000 -verkostoon rahoitusta, riippuu siitä, ovatko jäsenvaltiot päättäneet toimenpideohjelmissaan tukea Natura 2000 -verkostoa. Tämä vastaa myös havaintoa numero 9 (”Jäsenvaltiot ovat vastuussa Natura 2000 -alueverkoston perustamisesta, hallinnoinnista ja rahoituksesta”).

Ks. komission vastaukset kohtiin 41 ja 43.

50

Temaattinen keskittäminen ei estä biologisen monimuotoisuuden suojelua ja muuta ympäristönsuojelua koskevia investointeja, vaan sillä pyrittiin ohjaamaan kehittyneemmillä alueilla tehtäviä investointeja muuhun kuin perustason vesi- ja jätehuollon infrastruktuuriin. Tämä näkyy myös biologisen monimuotoisuuden suojelua tai luonnonsuojelua koskevien toimenpiteiden määrärahoissa ohjelmakaudella 2014–2020 (3,7 miljardia euroa, josta noin miljardi euroa Natura 2000 -alueisiin) ja ohjelmakaudella 2007–2013 (3,7 miljardia euroa). Myös koheesiopolitiikkaa koskevissa asetuksissa edellytetään, että kestävän kehityksen periaate, ympäristön ja biologisen monimuotoisuuden suojelu mukaan lukien, sisällytetään horisontaalisesti varojen käyttöön. Tämä tarkoittaa, että vuosina 2014–2020 ympäristönäkökohdat on otettava huomioon kaikissa koheesiopolitiikan varoista tuettavissa investoinneissa.

51

Ks. komission vastaus kohtaan 7.

Toimintajärjestystä koskevat puitteet eivät olleet ainoa keino varmistaa, että Natura 2000 on otettu asianmukaisesti huomioon osarahoitetuissa ohjelmissa. Komission yksiköt pyrkivät varmistamaan asian monin tavoin toimintajärjestystä koskevien puitteiden puutteista huolimatta.

52

Myös muissa pääosastoissa, kuten aluepolitiikan pääosastossa, on tehty sisäisiä tarkastuksia sen varmistamiseksi, että asiakirjat ovat yhdenmukaisia EU:n ympäristöpolitiikan kanssa (esim. temaattisiin verkostoihin kuuluvien kokeneiden asiantuntijoiden tekemiä kumppanuussopimuksiin tai toimenpideohjelmiin perustuvia arviointeja). Lisäksi annettiin myös ohjeita aluepolitiikan pääosaston maantieteellisille yksiköille. Ks. esimerkiksi seuraavat ohjeet: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/guidance_fiche_biodiversity_n2000.pdf.

53

Komissio haluaa korostaa, että käytettävissä olleen ajan ja resurssien rajallisuus eivät sallineet järjestelmällistä toimintatapaa. Toimenpideohjelmien ja maaseudun kehittämisohjelmien arvioinnissa käytettiin aina ympäristöasioiden pääosaston laatimia erityisiä tarkistuslistoja, vaikka niitä koskevia taulukoita ei aina täytettykään kiireen ja muiden voimavaroihin liittyvien rajoitteiden vuoksi.

Komissio muistuttaa, että seitsemän virkamiestä tai kansallista asiantuntijaa arvioi 118 maaseudun kehittämisohjelmaa lyhyessä ajassa (joitakin kehittämisohjelmia kohden käytettiin vain muutama päivä).

54

Vaikka toimintajärjestystä koskevien puitteiden laatu vaihteli, niiden avulla saatiin ensimmäistä kertaa viitteitä Natura 2000 -verkostoa koskevista rahoitustarpeista. Tällaista tietoa ei ole ollut käytettävissä aiemmin, ja siitä oli paljon hyötyä Natura 2000 -määrärahojen suhteen. Toimintajärjestystä koskevat puitteet eivät myöskään olleet ainoa keino varmistaa, että Natura 2000 huomioitiin osarahoitetuissa ohjelmissa asianmukaisesti. Komission yksiköt pyrkivät varmistamaan asian monin tavoin toimintajärjestystä koskevien puitteiden puutteista huolimatta.

Jäsenvaltiot voivat päättää prioriteettinsa joustavasti. Niillä ei ole velvollisuutta korvamerkitä määrärahoja toimintajärjestystä koskevissa puitteissa todettuihin tarpeisiin.

Maaseuturahaston osalta on todettava myös, että kaikki jäsenvaltiot (tai alueet) eivät mainosta Natura 2000:n toteuttamista koskevia toimenpiteitä riittävästi mahdollisille tuensaajille, minkä vuoksi toimenpiteitä käytetään vähän. Usein käy myös niin, että korvamerkittyjä varoja jää käyttämättä, jolloin niitä siirretään muihin toimenpiteisiin kauden lopussa.

55

Ks. komission vastaukset kohtiin 43 ja 50.

58

Koska biologisen monimuotoisuuden parantaminen, myös Natura 2000 -alueilla, on yksi maaseudun kehittämisen osaprioriteeteista, tavoitteen saavuttamista voidaan edistää millä tahansa asianmukaisella toimenpiteellä. Toiset toimenpiteistä ovat tavoitteen kannalta tehokkaampia kuin toiset ja voivat soveltua Natura 2000:n tarpeisiin muita paremmin.

Maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteeseen voi sisältyä yleisiä tai tarkemmin kohdennettuja tukitoimia. Luonteeltaan yleisemmät tukitoimet hyödyttävät koko ympäristöä, ja kohdennetuissa keskitytään tarkemmin johonkin konkreettiseen tarpeeseen tai tavoitteeseen, kuten tiettyyn luontotyyppiin tai lintulajiin. Sekä yleiset että tarkemmin kohdennetut tukitoimet voivat hyödyttää ympäristöä, ja niitä molempia sisältyy maaseudun kehittämisohjelmiin,

59

Euroopan kalatalousrahastosta myönnettiin kuitenkin tukea tuensaajille, joita nämä vaatimukset koskevat, mikä osaltaan lisäsi Natura 2000 -ohjelmien sosiaalista hyväksyttävyyttä.

Laatikko 10 – Ensimmäinen kappale

Toimenpiteen suppea soveltamisala johtui myös siitä, että maaseudun kehittämisohjelman talousarvio on pienempi kuin kaudella 2007–2013.

Laatikko 10 – Toinen kappale

Komissio vahvistaa, että Puolan maaseudun kehittämisohjelmassa tuetaan ainoastaan yli hehtaarin suuruisia tiloja.

Laatikko 10 – Kolmas kappale

Romaniassa oli vuosia 2007–2013 koskevan maaseudun kehittämisohjelman täytäntöönpanon ajan ja vuosia 2014–2020 koskevan maaseudun kehittämisohjelman hyväksymisen aikaan laadittu hyvin vähän Natura 2000 -alueiden hoitosuunnitelmia. Näin ollen kertomuksessa mainittuja lintulajeja koskevissa maatalouden ympäristötoimenpiteissä ei voitu ottaa etukäteen huomioon suojelutoimenpiteitä, joita ei ollut vielä määritetty. Koska suojelutoimenpiteitä ei ollut, maatalouden ympäristötoimenpiteet suunniteltiin laajoiksi suojelujärjestelmiksi, joilla voitaisiin ennen Natura 2000 -hoitosuunnitelmien laatimista edistää kansallisella, EU:n ja kansainvälisellä tasolla asetettuja suojelutavoitteita. Romania täsmensi vuosia 2014–2020 koskevassa maaseudun kehittämisohjelmassaan, että kun useampia Natura 2000 -alueiden hoitosuunnitelmia olisi hyväksytty, se tarkastelisi uudelleen maaseudun ympäristö- ja ilmastotoimenpiteen järjestelmiä ja harkitsisi Natura 2000 -tukitoimenpiteen käyttöönottoa.

Ehdotettuihin maatalouden ympäristötoimenpiteitä koskeviin järjestelmiin sisältyy (paketti 3.2 ”Lanius minor ja Falco vespertinus” molemmilla ohjelmakausilla) sitoumuksia laiduntavan karjan tiheyden rajoittamisesta, niittämisen sallimisesta vain tiettyinä aikoina, kyntämällä tehdyn maanmuokkaamisen kieltämisestä ja raskaan mekaanisen työstämisen kieltämisestä. Tällaisten vapaaehtoisten sitoumusten toteuttaminen riippuu niihin ilmoittautuvien yksittäisten viljelijöiden mielenkiinnosta.

61

Life-ohjelmasta osarahoitettiin Romaniassa neljää ruskeakarhun suojeluohjelmaa, joista kolme on jo päättynyt ja yksi on yhä käynnissä. Kolmen ensimmäisen ohjelman laajuus ja soveltamisala vaihtelivat: 1) tietty Natura 2000 -alue (Muntii Vrancei), 2) alueellinen taso, joka kattoi kaikki Vrancean piirikunnan ja kahden viereisen piirikunnan Natura 2000 -alueet, 3) kansallisten sääntöjen asettaminen ruskeakarhun suojelulle (sisälsi tietojen keruun ja analysoinnin kansallisella tasolla). Yhä käynnissä olevan ohjelman LIFE13 NAT/RO/1154 tavoitteena on suojella ruskeakarhukantaa pienemmällä alueella, Brasovin piirikunnassa, ja hankkeen toimet liittyvät pääasiassa ihmisten ja karhujen välisiin konflikteihin. Nämä neljä hanketta ovat eri laajuisia ja koskevat eri alueita, ja niihin liittyvät tutkimukset vastaavat hankkeiden kattamia aloja.

62

Esimerkiksi maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteeseen kuuluvat tulosperusteiset suojelutoimenpiteet ovat hyvä esimerkki tuloksiin keskittyvän talousarvion malliin sopivasta välineestä. Niissä painotetaan enemmän tuensaajien omien toimien ja osaamisen merkitystä toivottujen tulosten saavuttamisessa konkreettisissa ekosysteemeissä eikä pelkästään noudateta määrättyjä käytäntöjä. Jos tulosperusteiset toimet suunnitellaan hyvin ja ne perustuvat näyttöön ja oikein laadittuihin indikaattoreihin, niiden valvonnan pitäisi olla helpompaa kuin ennalta määrättyihin hoitokäytäntöihin perustuvien toimenpiteiden valvonnan. Tulosperusteisten toimenpiteiden kustannukset voivat olla suurempia suunnitteluvaiheessa (esim. asianmukaisten ja selkeiden indikaattorien laatiminen) kuin toteutusvaiheessa.

Jäsenvaltiot ovat kohdentaneet varoja Natura 2000 -verkostoa koskeviin tulosperusteisiin toimenpiteisiin.

Laatikko 12

Saksan eräät muut alueet ovat sisällyttäneet tulosperusteisia maatalouden ympäristöohjelmia kausia 2007–2013 ja/tai 2014–2020 koskeviin maaseudun kehittämisohjelmiinsa.

63

EAKR:n ja koheesiorahaston puitteissa ohjelmatasolla tehtävä seuranta antaa tietoa ohjelman ja sen toimintalinjojen toteuttamisesta ja mistä tahansa ohjelman tuloksellisuuteen vaikuttavista seikoista.

64

Indikaattoreista raportointi ei ollut pakollista EAKR:n ja koheesiorahaston puitteissa vuosina 2007–2013. Asetukseen on vuosia 2014–2020 varten sisällytetty yhteisiä tuotosindikaattoreita, joita on tarvittaessa käytettävä kaikkia ohjelmia koskevien tietojen kokoamiseksi yhteen. Jos yhteinen tuotosindikaattori ei sovellu ohjelman toimiin, jäsenvaltioiden on nimettävä asianmukainen ohjelmakohtainen indikaattori ja raportoitava siitä. EAKR:n ja koheesiorahaston tulosindikaattorit ovat aina ohjelmakohtaisia.

65

Maaseuturahaston seurantaindikaattorit (panokset ja tuotokset) antavat tarkan kuvan siitä, mitä varoilla tosiasiassa tuetaan. Näitä tietoja täydennetään kustakin maaseudun kehittämisohjelmasta tehdyillä arvioinneilla, joilla pyritään arvioimaan politiikan tehokkuutta. Komissio laatii jäsenvaltioiden toimittamista kautta 2007–2013 koskevista jälkiarvioinneista yhteenvedon vuonna 2017.

Laatikko 14

Ks. komission vastaus kohtaan 65.

66

Ks. komission vastaus kohtaan 65.

68

Rahastoissa on käytössä erityisiä tuotosindikaattoreita Natura 2000 -tukea saavien toimien seurantaan. Jäsenvaltioiden on annettava kautta 2007–2013 koskevat jälkiarviointinsa vuoden 2016 loppuun mennessä, ja komissio laatii niistä yhteenvedon vuonna 2017.

69

Komissio toteaa, että luontotyyppidirektiiviin ei sisälly selkeää velvollisuutta laatia aluetason seurantasuunnitelma. Komissio on kuitenkin samaa mieltä siitä, että aluetason seuranta on tärkeää, jotta voidaan arvioida suojelutoimenpiteiden vaikuttavuutta ja noudattaa muita direktiivissä asetettuja velvollisuuksia, kuten velvollisuutta estää luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentyminen sekä niitä lajeja koskevat häiriöt, joita varten alueet on osoitettu (6 artiklan 2 kohta).

71

Ks. komission vastaus kohtaan 69.

72

Komissio tarkistaa, onko tietolomakkeet saatettu ajan tasalle (muutokset tietoihin niistä lajeista ja luontotyypeistä, joita varten alueet on osoitettu) tai onko alueiden rajoja muutettu, sekä unionin laatiman yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luettelon vuotuisen päivityksen että yhteisön tärkeinä pitämien alueiden verkoston riittävyyttä koskevan arvioinnin päivityksen yhteydessä. Komissio aikoo suorittaa kattavamman tarkastuksen vuonna 2017.

78

Yhteisen tiedonkeruumenetelmän puute ei ole ratkaisevan tärkeää, ja koska EU:n eri osissa esiintyy valtavan monia erilaisia lajeja, luontotyyppejä ja ekologisia olosuhteita (niin maalla kuin merellä), on lähes mahdotonta kehittää (ja ekologisesti mahdotonta toteuttaa käytännössä) yhtä kaikille sopivaa seurantamenetelmää. Sen sijaan huolestuttavaa on se, että useissa jäsenvaltioissa on monia lajeja ja luontotyyppejä, joista ei ole laadittu tieteellisesti pätevää luetteloa ja joita varten ei ole tieteellisesti pätevää seurantajärjestelmää. Jos seurantamenetelmä on tieteellisesti pätevä ja tuottaa tilastollisesti merkitseviä tuloksia, se riittää varmistamaan tietojen laadun ja vertailukelpoisuuden (esim. kantojen koot ja kehityssuuntaukset).

Johtopäätökset ja suositukset

81

Komissio aikoo antaa toimivuustarkastuksen perusteella vuonna 2017 toimintasuunnitelman, jolla pyritään parantamaan luontodirektiivien täytäntöönpanoa.

Suositus 1 – Luontodirektiivien täysimääräisen täytäntöönpanon saavuttaminen

a)Komissio suhtautuu myönteisesti tähän jäsenvaltioille osoitettuun suositukseen.

b)Komissio suhtautuu myönteisesti tähän jäsenvaltioille osoitettuun suositukseen ja toteaa, että on lisäksi tärkeää varmistaa, että Natura 2000 -verkosto saadaan valmiiksi, myös meriympäristön osalta.

Komissio toteaa myös, että on tärkeää seurata suojelutoimenpiteiden toteuttamista.

c)Komissio hyväksyy suosituksen. Komissio tunnustaa nykyiset kieliongelmat ja pyrkii saattamaan ohjeasiakirjansa saataville kaikilla virallisilla kielillä. Käytettävissä olevien varojen niukkuuden vuoksi pyrkimys voidaan kuitenkin toteuttaa vain asteittain: tietyt kielet asetetaan etusijalle suhteessa muihin tekstien aihealueiden perusteella ja huomioon otetaan myös se, mitä kieliä EU:ssa puhutaan eniten. Keskeiset ohjeasiakirjat käännetään kaikille virallisille kielille niiden julkaisupäivästä alkaen. Kaikki asiakirjat julkaistaan komission verkkosivustolla. Komissio laskee myös sen varaan, että jäsenvaltiot varmistavat, että asiakirjat tavoittavat kohderyhmänsä.

83

Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) ja koheesiorahaston suhteen todetaan seuraavaa:

–EAKR:sta ja koheesiorahastosta Natura 2000 -verkostoon kohdennetut määrärahat kuuluivat kaudella 2007–2013 biologisen monimuotoisuuden ja luonnonsuojelun (myös Natura 2000:n) edistämistä koskevaan tukitoimiluokkaan 51, mutta ohjelmakaudella 2014–2020 niitä varten on käytössä kaksi erillistä luokkaa, jotta Natura 2000 -rahoitus voidaan erottaa paremmin muusta biologiseen monimuotoisuuteen liittyvästä tuesta.

–Suurin osa jäsenvaltioista kohdensi EAKR:n ja koheesiorahaston tukea Natura 2000 -alueisiin ja yleensä biologisen monimuotoisuuden suojelua ja luonnonsuojelua koskeviin toimenpiteisiin.

–On olemassa jäsenvaltiokohtaista tietoa EAKR:sta ja koheesiorahastosta biologisen monimuotoisuuden suojeluun tai luonnonsuojeluun kohdistetusta tuesta, johon kuuluu myös Natura 2000 -alueille annettu tuki (ks. myös vastaus kohtaan 41).

Vuosia 2014–2020 koskevissa maaseudun kehittämisohjelmissa maaseuturahaston rahoituksesta lähes 44 miljardia euroa (noin 45 %) kohdennetaan prioriteettiin nro 4, johon sisältyy luonnon monimuotoisuutta koskeva osaprioriteetti ja joka hyödyttää biologista monimuotoisuutta sekä suoraan että välillisesti. Natura 2000 -alueiden hoitamiseen osoitettujen määrärahojen tarkkaa määrää on kuitenkin mahdotonta sanoa. Lisäksi yli 18 prosenttiin maatalousmaasta (metsämaan lisäksi) sovelletaan biologista monimuotoisuutta tukevia hoitosopimuksia. On kuitenkin mahdotonta sanoa tarkkaan, kuinka suureen alueeseen sovelletaan Natura 2000 -alueiden hoitosuunnitelmien täytäntöönpanoa koskevia hoitosopimuksia.

Suositus 2 – Natura 2000:n rahoitus ja kustannusten huomioon ottaminen

a)Komissio suhtautuu myönteisesti tähän jäsenvaltioille osoitettuun suositukseen.

b)Komissio suhtautuu myönteisesti tähän jäsenvaltioille osoitettuun suositukseen.

c)Komissio suhtautuu myönteisesti tähän jäsenvaltioille osoitettuun suositukseen ja toteaa, että on myös olennaista varmistaa Natura 2000 -verkostolle riittävä rahoitus, jotta se vastaa käytettävissä olevaa EU:n rahoitusta.

d)Komissio hyväksyy suosituksen. Tämä ei kuitenkaan vaikuta tulevien, seuraavaa ohjelmakautta koskevien keskustelujen tuloksiin.

Suositus 3 – Natura 2000:n tulosten mittaaminen

a)Komissio suhtautuu myönteisesti tähän jäsenvaltioille osoitettuun suositukseen.

b)Komissio hyväksyy suosituksen.

Tämä ei kuitenkaan vaikuta tulevien, seuraavaa ohjelmakautta koskevien keskustelujen tuloksiin. Komissio harkitsee nykyisten indikaattorien parantamista ja mahdollisuutta ottaa tarvittaessa käyttöön uusia indikaattoreita.

c)Komissio suhtautuu myönteisesti tähän jäsenvaltioille osoitettuun suositukseen.

QJ-AB-17-036-FI-E    ISSN 1977-5792

Natura 2000 -verkosto on keskeinen osa EU:n strategiaa, jolla pyritään pysäyttämään biologisen monimuotoisuuden väheneminen. Verkostoon kuuluu koko Euroopassa tuhansia alueita, joilla suojellaan erilaisia luontotyyppejä ja lajeja. Tarkastuksessamme todettiin, että Natura 2000 on biologisen monimuotoisuuden suojelussa tärkeässä asemassa. Samalla kuitenkin ilmeni, että huomattavaa edistymistä tarvitaan edelleen, jos EU:n kunnianhimoiset biologisen monimuotoisuuden suojelua koskevat tavoitteet aiotaan saavuttaa. Jäsenvaltiot eivät hallinnoineet verkostoa riittävän hyvin eikä EU:n rahoitusta käytetty tehokkaasti. Saatavilla ei myöskään ollut kattavia tietoja verkoston vaikuttavuudesta. Tilintarkastustuomioistuin esittää siksi joukon suosituksia, joiden tarkoituksena on edistää verkoston täysimääräistä täytäntöönpanoa, selventää rahoituskehystä ja parantaa tulosten mittaamista.