EUROPSKI REVIZORSKI SUD

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx

Internetske stranice: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2017.

Print | ISBN 978-92-872-6920-1 | ISSN 2315-0548 | doi:10.2865/601352 | QJ-AB-17-036-HR-C
PDF | ISBN 978-92-872-6894-5 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/254597 | QJ-AB-17-036-HR-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6900-3 | ISSN 2315-2230 | doi:10.2865/923318 | QJ-AB-17-036-HR-E

© Europska unija, 2017.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

•jedan primjerak:
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

•više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).

(*)Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

•u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

Događaj | Datum
Usvajanje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije | 15.7.2015
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja revizija) | 9.11.2016
Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka | 11.1.2017
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) na svim jezicima | 10.2.2017

HR
2017.

BR. 01

Tematsko izvješće

Potrebni su dodatni napori
kako bi se uspostavom
mreže Natura 2000
iskoristio njezin puni
potencijal

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je I. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Phil Wynn Owen i koje je specijalizirano za održivu uporabu prirodnih resursa. Reviziju je predvodio član Suda Nikolaos Milionis, a potporu su mu pružali voditeljica njegova ureda loulia Papatheodorou, ataše u uredu Kristian Sniter, glavni rukovoditelj Colm Friel, voditeljica radnog zadatka Emese Fésűs i zamjenica voditeljice radnog zadatka Laure Gatter. Revizorski tim činili su Rogelio Abarquero Grossi, Oana Dumitrescu, Florin-Alexandru Farcas, Paulo Faria, Maria Luisa Gómez-Valcárcel, Maria del Carmen Jimenez, Mircea-Cristian Martinescu, Aino Nyholm, Joachim Otto, Zoltán Papp, Anne Poulsen, Bruno Scheckenbach, Matteo Tartaggia, Diana Voinea, Anna Zalega, Diljanka Železarova i Paulina Zielinska-Suchecka. Michael Pyper pružio je pomoć u sastavljanju izvješća.

Slijeva nadesno: L. Gatter, P. Zielinska-Suchecka, J. Otto, O. Dumitrescu, C. Friel, F.-A. Farcas, E. Fésűs, M. Pyper, N. Milionis, D. Železarova, A. Zalega.

Sadržaj

Pokrate

Pojmovnik

Sažetak

Uvod

Strategija EU-a za biološku raznolikost do 2020.

Mreža Natura 2000

Organizacija mreže Natura 2000

Odgovornosti

Financiranje

Opseg revizije i revizijski pristup

Opažanja

Države članice nisu dovoljno dobro upravljale mrežom Natura 2000

Koordinacija među tijelima i dionicima u državama članicama nije bila dovoljno razrađena

Države članice često su kasnile u utvrđivanju potrebnih mjera očuvanja ili ih nisu definirale na odgovarajući način

Posjećene države članice nisu obavile prikladnu ocjenu projekata s učinkom na područja mreže Natura 2000

Komisija je aktivno nadzirala uspostavu mreže Natura 2000

Fondovi EU-a nisu dovoljno mobilizirani u pružanju potpore mreži Natura 2000

Prioritetnim akcijskim okvirima nije pružen pouzdan prikaz troškova mreže Natura 2000

U programskim dokumentima različitih fondova EU-a za razdoblje 2014. – 2020. nisu se u potpunosti odražavale potrebe utvrđene u prioritetnim akcijskim okvirima

Programi EU-a za financiranje nisu u dovoljnoj mjeri prilagođeni ciljevima područja mreže Natura 2000

Sustavi za praćenje mreže Natura 2000 i izvješćivanje o njoj nisu bili prikladni za pružanje sveobuhvatnih informacija o njezinoj djelotvornosti

Nije postojao poseban sustav pokazatelja uspješnosti za mrežu Natura 2000

Planovi praćenja mreže Natura 2000 nisu provedeni na prikladan način

Djelotvornost praćenja staništa i vrsta umanjena je nepotpunim i nedosljednim podatcima

Zaključci i preporuke

Prilog

Odgovor Komisije

Pokrate

EEA: Europska agencija za okoliš

EFPR: Europski fond za pomorstvo i ribarstvo

EFR: Europski fond za ribarstvo

EFRR: Europski fond za regionalni razvoj

EPFRR: Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj

ESF: Europski socijalni fond

EU: Europska unija

FP7: Sedmi okvirni program za istraživanja

IKT: Informacijske i komunikacijske tehnologije

KF: Kohezijski fond

LIFE: L’Instrument Financier pour l’Environnement (financijski instrument za okoliš)

MSP: Mali i srednji poduzetnici

NVO: Nevladina organizacija

REFIT: Program za primjerenost i učinkovitost propisa (engl. Regulatory Fitness and Performance Programme)

UNESCO: Organizacija Ujedinjenih naroda za obrazovanje, znanost i kulturu

ZPP: Zajednička poljoprivredna politika

Pojmovnik

Biološka raznolikost: člankom 2. Konvencije Ujedinjenih naroda o biološkoj raznolikosti definirana je kao „raznolikost među živim organizmima iz svih izvora, uključujući, među ostalima, kopnene, morske ili druge vodene ekosustave i ekološke komplekse čiji su sastavni dio. Uključuje raznolikost unutar vrsta, između vrsta te raznolikost između ekosustava”.

Ciljevi očuvanja: cilj očuvanja opći je cilj utvrđen za vrste i/ili tipove staništa za koje je utvrđeno određeno područje kako bi doprinijelo održavanju ili postizanju povoljnog stanja očuvanosti navedenih staništa i vrsta na nacionalnoj ili biogeografskoj razini ili na razini EU-a.

Izvješće o stanju prirode: države članice dužne su svakih šest godina izvijestiti Komisiju o stanju očuvanosti vrsta i staništa zaštićenih prema direktivama o prirodi¹ koji su prisutni na njihovim teritorijima. Komisija zatim uz pomoć Europske agencije za okoliš objedinjuje sve podatke kako bi utvrdila napredak na razini cijelog EU-a. Komisija objavljuje rezultate u izvješću pod nazivom „Stanje prirode u EU-u”.

Kompenzacijske mjere: mjere karakteristične za projekt ili plan kojima je cilj precizno nadoknaditi njegov negativan učinak na vrste ili određeno stanište tako da se održi sveukupna ekološka koherentnost mreže Natura 2000. Kompenzacijske mjere poduzimaju se neovisno o predmetnom projektu (uključujući sve povezane mjere ublažavanja) i koriste se samo kao „krajnja nužda” ako su druge zaštitne mjere predviđene Direktivom nedjelotvorne, a unatoč tomu smije se nastaviti projekt/plan² koji ima negativan učinak na područje mreže Natura 2000.

Mjere očuvanja i planovi upravljanja: mjere očuvanja pozitivne su i proaktivne mjere kojima je cilj doprinositi postizanju povoljnog stanja očuvanosti vrste/staništa na određenom području. Iako nisu obvezni, planovi upravljanja najčešće se koriste za utvrđivanje ciljeva očuvanja za određeno područje zajedno s mjerama koje su potrebne za postizanje tih ciljeva.

Mjere ublažavanja: mjere kojima se nastoji umanjiti, ili čak ukloniti, moguć negativan učinak nekog plana ili projekta na određeno područje. Te su mjere sastavni dio specifikacija plana ili projekta³.

Natura 2000: najveća koherentna ekološka mreža područja očuvanja na svijetu, koja obuhvaća 18 % kopna u EU-u te velik dio morskih područja. Natura 2000 ključni je element strategije EU-a za zaustavljanje gubitka biološke raznolikosti i pružanje usluga ekosustava do 2020. godine⁴. Cilj je mreže održavanje određenih prirodnih stanišnih tipova i staništa vrsta u povoljnom stanju očuvanosti u njihovu prirodnom arealu ili, kad je to potrebno, njihov povrat u takvo stanje⁵.

Ocjena prihvatljivosti: člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima predviđa se da je za svaki plan ili projekt koji bi mogao imati znatan učinak na određeno područje potrebno obaviti ocjenu prihvatljivosti posljedica tog plana ili projekta u odnosu na ciljeve očuvanja predmetnog područja.

Očuvanje: niz mjera potrebnih za održavanje prirodnih staništa i populacija vrsta divlje faune i flore u povoljnom stanju, ili vraćanju u takvo stanje, kako je određeno u Direktivi o staništima⁶.

Područje od značaja za Zajednicu: područje koje znatno doprinosi održavanju prirodnog staništa obuhvaćenog Direktivom o staništima u povoljnom stanju očuvanosti ili njegovu povratu u takvo stanje. Područja od značaja za Zajednicu mogu znatno doprinijeti koherentnosti mreže Natura 2000 i/ili održavanju biološke raznolikosti unutar određene biogeografske regije ili regija.

Područje posebne zaštite: kopnena ili vodena područja koja su odredile države članice u skladu s člankom 4. Direktive o pticama na kojima se provode posebne mjere očuvanja kako bi se zaštitile određene ptičje vrste i njihova staništa.

Pogoršanje: člankom 6. stavkom 2. Direktive o staništima i člankom 4. stavkom 4. Direktive o pticama predviđeno je da države članice moraju poduzeti odgovarajuće korake kako bi se izbjeglo pogoršanje prirodnih staništa i staništa vrsta, kao i uznemiravanje vrsta na područjima mreže Natura 2000.

Posebno područje očuvanja: područje od značaja za Zajednicu koje su odredile države članice i na kojem se provode potrebne mjere očuvanja kako bi se prirodna staništa i/ili populacije vrsta za koje je to područje određeno održali u povoljnom stanju očuvanosti ili vratili u takvo stanje.

Postupak radi utvrđivanja povrede obveze: člankom 258. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) Komisiji, koja djeluje kao zaštitnica Ugovora, daju se ovlasti da poduzme pravne mjere protiv države članice koja nije ispunila obveze propisane zakonodavstvom EU-a.

Prioritetni akcijski okvir: alat za planiranje propisan člankom 8. stavkom 4. Direktive o staništima. Njime se prije svega nastoji pružiti integrirani pregled mjera potrebnih za uspostavu mreže Natura 2000 povezujući ih s odgovarajućim fondovima EU-a i navodeći njihove potrebe za financiranjem⁷.

Prirodna staništa: kopnena ili vodena područja određena geografskim, abiotičkim i biotičkim svojstvima, bilo potpuno prirodna bilo poluprirodna⁸.

REFIT i provjera primjerenosti: u okviru politike pametnog donošenja propisa Komisija je pokrenula Program za primjerenost i učinkovitost propisa (REFIT). Cilj je pojednostavniti zakonodavstvo EU-a i smanjiti regulatorne troškove i time doprinijeti jasnom, stabilnom i predvidljivom regulatornom okviru. U prvim fazama tog programa Komisija je preispitala sve zakonodavstvo EU-a i donijela odluke o mjerama koje će poduzeti u tom pogledu, od kojih je jedna „provjera primjerenosti”, koja podrazumijeva sveobuhvatnu evaluaciju politika i kojom se nastoji ocijeniti odgovara li regulatorni okvir za određeno područje politika svojoj svrsi.

Standardni obrazac podataka: obrazac sastavljen u skladu s člankom 4. stavkom 1. Direktive o staništima radi izrade popisa područja od značaja za Zajednicu. U obrascu se bilježe informacije o svakom području u obliku koji je Komisija odredila u dogovoru s državama članicama, uključujući kartu područja, njegovo ime, lokaciju, veličinu i podatke dobivene ocjenom relativne važnosti staništa i vrsta obuhvaćenih Direktivom koju su provela nacionalna tijela.

Stanje očuvanosti vrste: člankom 1. točkom (i) Direktive o staništima stanje očuvanosti vrste definira se kao „zbroj utjecaja koji djeluju na tu vrstu, a koji bi mogli ugroziti njezinu dugoročnu rasprostranjenost i brojnost populacija” unutar određenog područja. Stanje očuvanosti smatra se „povoljnim” pod sljedećim uvjetima:

οpodatci o dinamici populacije određene vrste pokazuju da će se ona dugoročno održati kao sastavnica koja je sposobna živjeti u svom prirodnom staništu, i

οprirodan areal vrste ne smanjuje se niti je vjerojatno da će se smanjiti u predvidivoj budućnosti, i

οpostoji, a vjerojatno će i dalje postojati, dovoljno veliko stanište u kojem će se populacije vrste dugoročno održati.

Veliki projekti: „veliki projekti” u pravilu su opsežni infrastrukturni projekti povezani s prometom, okolišem, kulturom, obrazovanjem, energetikom ili informacijskim i komunikacijskim tehnologijama (IKT). U slučajevima u kojima su ukupni troškovi takvih projekata koji su se provodili uz potporu Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) i/ili Kohezijskog fonda (KF) u programskom razdoblju 2007. – 2013. bili veći od 25 milijuna eura u području okoliša i 50 milijuna eura u drugim područjima, Europska komisija obavljala je procjenu takvih projekata i o njima donosila posebnu odluku. Prije odobrenja velikih projekata ispituje se njihova usklađenost s drugim politikama EU-a (uključujući mrežu Natura 2000). Za programsko razdoblje 2014. – 2020. Komisiji u tome pružaju potporu neovisni stručnjaci.

1Prema članku 12. Direktive 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2009. o očuvanju divljih ptica (Direktiva o pticama) (SL L 20, 26.1.2010., str. 7.) i članku 17. Direktive o staništima.

2Smjernice o članku 6. stavku 4. Direktive o staništima 92/43/EEZ, 2007/2012, Europska komisija.

3Smjernice o članku 6. stavku 4. Direktive o staništima 92/43/EEZ.

4Tematsko izvješće br. 12/2014 „Financira li Europski fond za regionalni razvoj djelotvorno projekte kojima se izravno promiče biološka raznolikost u okviru strategije EU-a za biološku raznolikost do 2020.?” (http://eca.europa.eu).

5Članak 3. Direktive 92/43/EEZ.

6Direktiva Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (SL L 206, 22.7.1992., str. 7.).

7SEC(2011) 1573 final od 12. prosinca 2011., „Financiranje mreže Natura 2000, ulaganje u mrežu Natura 2000: ostvarivanje koristi za prirodu i ljude”, str. 11.

8Članak 1. točka (b) Direktive 92/43/EEZ.

Sažetak

I

Gubitak biološke raznolikosti jedan je od glavnih izazova u vezi s okolišem s kojima se EU suočava. Ključni element strategije Europa 2020., kojom se nastoji zaustaviti gubitak biološke raznolikosti i poboljšati stanje u pogledu staništa i vrsta, čini mreža Natura 2000, koja je uspostavljena u okviru direktiva o pticama i staništima. Navedenim direktivama pruža se zajednički okvir za zaštitu prirode u svim državama članicama. Mreža Natura 2000 obuhvaća više od 27 000 područja u cijeloj Europi na kojima su zaštićena različita staništa i vrste, a zauzima više od 18 % kopnene površine EU-a i otprilike 6 % morske površine EU-a. Društveno-gospodarske aktivnosti nisu zabranjene na područjima Natura 2000, ali države članice moraju zajamčiti da ne dođe do pogoršanja u stanju tog područja i poduzeti mjere očuvanja potrebne za održavanje zaštićenih vrsta i staništa u povoljnom stanju očuvanja ili njihov povrat u takvo stanje.

II

Cilj revizije bio je odgovoriti na pitanje „Je li mreža Natura 2000 uspostavljena na odgovarajući način?” Revizijom smo ispitali jesu li upravljanje mrežom te njezino financiranje i praćenje obavljeni na odgovarajući način. Reviziju smo proveli u prostorijama Komisije i u pet država članica s najvećim površinama biogeografskih regija u Europi. Posjetili smo 24 područja mreže Natura 2000, proveli anketu među državama članicama i savjetovali se s različitim skupinama dionika.

III

Iako ne dovodimo u pitanje važnost uloge mreže Natura 2000 u zaštiti biološke raznolikosti, zaključili smo da uspostavom mreže Natura 2000 nije iskorišten njezin puni potencijal. Potreban je znatan napredak država članica i više napora Komisije kako bi se bolje doprinijelo ostvarivanju ambicioznih ciljeva strategije EU-a za biološku raznolikost do 2020.

IV

Države članice nisu dovoljno dobro upravljale mrežom Natura 2000. Koordinacija među relevantnim tijelima, dionicima i susjednim državama članicama nije bila dovoljno razrađena. Često je dolazilo do kašnjenja u utvrđivanju potrebnih mjera očuvanja ili one nisu definirane na odgovarajući način. Posjećene države članice nisu obavile prikladnu ocjenu projekata s učinkom na područja mreže Natura 2000. Komisija je aktivno nadzirala uspostavu mreže Natura 2000 u državama članicama, ali bilo je prostora za bolje prosljeđivanje smjernica državama članicama. Komisija je obradila velik broj pritužbi u vezi s mrežom Natura 2000, uglavnom pronalazeći rješenja s državama članicama, ali po potrebi je pokretala i postupke radi utvrđivanja povrede obveze.

V

Fondovi EU-a nisu dobro mobilizirani u svrhu potpore mreži Natura 2000. EU je pristupio financiranju uspostave mreže Natura 2000 uporabom postojećih fondova EU-a. Uporaba tih fondova za financiranje mreže Natura 2000 u nadležnosti je država članica. Utvrdili smo nedostatak pouzdanih informacija o troškovima mreže i potrebama za financiranjem iz proračuna EU-a. U prioritetnim akcijskim okvirima nisu navedene cjelovite informacije o stvarnom financiranju koje je EU pružio do 2013. godine, kao ni o planiranim sredstvima za razdoblje 2014. – 2020. U planovima upravljanja rijetko su dane procjene cjelokupnih troškova na razini pojedinačnih područja. U programskim dokumentima različitih fondova EU-a iz kojih se mreža financira (prije svega EPFRR i EFRR) u razdoblju 2014. – 2020. nisu se u potpunosti odražavale potrebe za financiranjem, a Komisija nije poduzela korake kako bi otklonila te nedostatke na strukturiran način. Programi EU-a za financiranje nisu u dovoljnoj mjeri prilagođeni ciljevima područja mreže Natura 2000.

VI

Sustavi za praćenje mreže Natura 2000 i izvješćivanje o njoj nisu bili prikladni za pružanje sveobuhvatnih informacija o njezinoj djelotvornosti. Nije postojao poseban sustav pokazatelja uspješnosti za uporabu fondova EU-a u svrhu financiranja mreže Natura 2000. Pokazatelji su postojali na razini programa financiranja (npr. EPFRR), ali odnosili su se na opće ciljeve biološke raznolikosti i bili su usmjereni na ostvarenja, a ne na rezultate postignute s pomoću mreže Natura 2000 u pogledu očuvanja. Kad je riječ o pojedinačnim područjima, u dokumentaciju o upravljanju područjem često nisu uključeni planovi praćenja, a u slučajevima u kojima su bili uključeni često nisu sadržavali dovoljno pojedinosti ili nije utvrđen vremenski okvir za njihovu provedbu. Standardni obrasci podataka, koji sadržavaju osnovne podatke o obilježjima područja, uglavnom nisu bili ažurirani na temelju rezultata aktivnosti praćenja. Podatcima koje su države članice dostavile za periodično izvješće Komisije „Stanje prirode” pružene su određene informacije o trendovima u pogledu stanja očuvanosti, ali ti su podatci često bili nepotpuni ili ih je bilo teško usporediti.

VII

Iznosimo nekoliko preporuka Komisiji i državama članicama s ciljem pružanja pomoći u tome da se direktive o prirodi provedu u potpunosti, da se pojasni financijski i računovodstveni okvir mreže Natura 2000 te da se poboljša mjerenje rezultata koji su postignuti u okviru mreže Natura 2000.

Uvod

Strategija EU-a za biološku raznolikost do 2020.

01

Pojam „biološka raznolikost” ili bioraznolikost odnosi se na raznolikost života na Zemlji. Biološka raznolikost ključna je za održavanje zdravih ekosustava koji nam pružaju osnovne prirodne resurse i usluge koji su nam potrebni za kvalitetan život. Europska komisija donijela je u svibnju 2011. strategiju koja je usmjerena na „zaustavljanje gubitka biološke raznolikosti i pogoršanja usluga ekosustava u EU-u do 2020. godine te na njihovu obnovu u mjeri u kojoj je to moguće, uz povećanje doprinosa EU-a sprečavanju globalnog gubitka biološke raznolikosti”⁹. Strategija je donesena nakon što EU, unatoč detaljnom akcijskom planu, nije uspio ispuniti svoj cilj biološke raznolikosti za 2010. godinu. Strategija EU-a za biološku raznolikost do 2020. u skladu je s obvezama koje su čelnici EU-a preuzeli u ožujku 2010. na desetoj Konferenciji stranaka Konvencije o biološkoj raznolikosti održanoj u Nagoyi¹⁰.

02

Kako bi se postigao glavni cilj zaustavljanja gubitka biološke raznolikosti do 2020., u strategiji EU-a za biološku raznolikost utvrđeno je šest operativnih ciljeva, koji se sastoje od 20 aktivnosti. Naše izvješće usmjereno je na prvi cilj, koji se odnosi na mrežu Natura 2000 i potpunu provedbu direktiva o pticama¹¹ i staništima¹², koje su općenito poznate pod nazivom „direktive o prirodi”. Tim je direktivama uspostavljena mreža Natura 2000 kao „koherentna europska ekološka mreža posebnih područja očuvanja”¹³ kako bi se omogućilo održavanje prirodnih stanišnih tipova ili vrsta u povoljnom stanju očuvanosti u njihovu prirodnom arealu ili, kad je to potrebno, njihov povrat u takvo stanje. Prvim ciljem strategije EU-a za biološku raznolikost do 2020. nastoji se „zaustaviti pogoršanje stanja svih vrsta i staništa obuhvaćenih zakonodavstvom EU-a o prirodi te postići znatno i mjerljivo poboljšanje njihova stanja tako da do 2020., u usporedbi s trenutačnim ocjenama: (i) 100 % više ocjena staništa i 50 % više ocjena vrsta obuhvaćenih Direktivom o staništima pokazuju poboljšano stanje očuvanosti i (ii) 50 % više ocjena vrsta obuhvaćenih Direktivom o pticama pokazuju stanje sigurnosti ili poboljšanja”. Prvi cilj sastoji se od četiriju aktivnosti:

οdovršiti uspostavu mreže Natura 2000 i zajamčiti dobro upravljanje

οzajamčiti prikladno financiranje područja mreže Natura 2000

οpovećati svjesnost i uključenost dionika i poboljšati izvršenje

οpoboljšati i pojednostavniti praćenje i izvješćivanje.

03

U srednjoročnom preispitivanju strategije EU-a za biološku raznolikost koje je Komisija objavila u listopadu 2015. zaključeno je da se od 2011. postiglo mnogo u provedbi aktivnosti iz prvog cilja, ali i da su najveći izazovi i dalje dovršetak morske sastavnice mreže Natura 2000, jamčenje djelotvornog upravljanja područjima mreže Natura 2000 i jamčenje potrebnih financijskih sredstava za potporu mreži Natura 2000.

04

Nadalje, u zadnjem izvješću¹⁴ o stanju i trendovima u pogledu stanišnih tipova i vrsta obuhvaćenih Direktivom o pticama i Direktivom o staništima Komisija je zaključila sljedeće: „Postoje jasne naznake da mreža Natura 2000 ima veliku ulogu u stabilizaciji staništa i vrsta čije je stanje nepovoljno, pogotovo kada su u prikladnom opsegu provedene potrebne mjere očuvanja. […] No ukupno se stanje vrsta i staništa u EU-u nije znatno promijenilo u razdoblju od 2007. do 2012., tijekom kojeg se za brojna staništa i vrste pokazalo da su u nepovoljnom stanju, a stanje znatnog udjela njih i dalje se pogoršava.”

05

U okviru Programa za primjerenost i učinkovitost propisa (REFIT) Komisija je u veljači 2014. pokrenula provjeru primjerenosti kako bi se ocijenila djelotvornost i relevantnost zakonodavstva o prirodi. Komisija je organizirala konferenciju na kojoj su savjetnici 20. studenoga 2015. predstavili nacrt svojih nalaza¹⁵, ali postupak provjere primjernosti koji je Komisija pokrenula nije bio dovršen u rujnu 2016., kada je naša revizija završena. U tom se nacrtu navodi da je postignut znatan napredak u uspostavi mreže Natura 2000, ali da je potrebno postići više u područjima kao što su utvrđivanje mjera očuvanja i prikladnih mehanizama financiranja.

Mreža Natura 2000

06

Mreža Natura 2000¹⁶ čini okosnicu strategije EU-a za biološku raznolikost. Direktivama o pticama i staništima pruža se zajednički okvir EU-a kojim se utvrđuje standard za zaštitu prirode u državama članicama. Mreža se sastoji od područja koja su od značaja za Zajednicu, koje države članice proglašavaju posebnim područjima očuvanja najkasnije šest godina nakon što su proglašena područjima od značaja za Zajednicu u skladu s Direktivom o staništima. Uključuje i područja kategorizirana kao područja posebne zaštite u skladu s Direktivom o pticama. Mreža Natura 2000 zauzima više od 18 % kopnene površine EU-a i otprilike 6 % morske površine EU-a. U njoj se nalazi više od 27 000 područja (vidjeti okvir 1.), koja obuhvaćaju više od 1 milijun četvornih kilometara kopnene površine i vode¹⁷ (vidjeti sliku 1.).

Slika 1.

Područja mreže Natura 2000 u EU-u

Napomena: područja dodana nakon pristupanja Hrvatske u EU nisu uključena u razdoblje izvješćivanja (2012.).

Izvor: Europska agencija za okoliš, „Stanje prirode u EU-u”, tehničko izvješće br. 2/2015, str. 120.

Okvir 1.

Što su područja mreže Natura 2000?

Europa ima različite klime, krajolike i usjeve i prema tomu, veliku biološku raznolikost. Zahvaljujući tome mreža Natura 2000 raznolika je europska mreža sa zaštićenim prirodnim staništima i vrstama u Europskoj uniji. U okviru mreže zaštićeno je oko 230 tipova prirodnih staništa i približno 1200 životinjskih i biljnih vrsta čija je važnost prepoznata na paneuropskoj razini te otprilike 200 vrsta ptica. Područja mreže Natura 2000 mogu se znatno razlikovati u veličini i svojstvima: od malih područja koja se sastoje od podzemnih špilja do velikih područja koja zauzimaju nekoliko stotina tisuća hektara šuma, od luka do područja netaknute prirode, obrađenih površina, starih površinskih kopova ili vojnih baza.

Mnoga područja zaštićena su kako u okviru Direktive o pticama tako i u okviru Direktive o staništima, a veliki dio tih područja zaštićen je i prema nacionalnim ili međunarodnim oznakama, primjerice nacionalni parkovi i biosferni rezervati UNESCO-a (Organizacija Ujedinjenih naroda za obrazovanje, znanost i kulturu).

Ukupno je 46 % mreže Natura 2000 pokriveno šumama, 38 % poljoprivrednim ekosustavima i 11 % ekosustavima travnjaka, 16 % ekosustavima vriština, 11 % močvarnim područjima i jezerima, a rijeke i obalni ekosustavi također čine dio mreže¹⁸. Dodatne informacije o broju i površini takvih područja u pojedinačnim državama članicama nalaze se u tablici 1. priloga.

Fotografija 1. – Staništa za šišmiše

Fotografija 2. – Staništa za medvjede

Izvor: Sud, stanište za šišmiše na 1. području, Poljska, te stanište za smeđe medvjede na 3. području, Rumunjska.

Organizacija mreže Natura 2000

Odgovornosti

07

Komisija nadzire države članice pri njihovoj provedbi direktiva o pticama i staništima. Pri odobravanju programa financiranja za fondove EU-a u razdoblju 2014. – 2020. provjeravala je stupanj usklađenosti predloženih mjera i financiranja s potrebama i ciljevima mreže Natura 2000 kako su navedeni u prioritetnim akcijskim okvirima. Komisija izdaje smjernice za pomoć državama članicama u uspostavi mreže Natura 2000. Organizira „Biogeografski proces”, tj. forum za suradnju koji obuhvaća različite biogeografske regije¹⁹ (vidjeti sliku 2.) te uključuje seminare, radionice i aktivnosti suradnje. Komisija obrađuje i pritužbe u vezi s provedbom direktiva i upravljanjem područjima u državama članicama. Ako država članica ne ispuni svoje obveze iz direktiva o prirodi, Komisija može pokrenuti postupak radi utvrđivanja povrede obveze protiv te države članice.

08

Europska agencija za okoliš (EEA) i Europski tematski centar za biološku raznolikost Komisiji pružaju tehničku i znanstvenu potporu u pogledu određivanja područja mreže Natura 2000 pružajući informacije o mreži putem referentnog portala mreže Natura 2000 (baza podataka koja sadržava informacije o određenom području u standardnim obrascima podataka). Agencija je izdala drugo izvješće o stanju prirode 2015. godine kojim je obuhvaćeno razdoblje 2007. – 2012. uključujući početnu i završnu godinu. Tim izvješćem²⁰, koje se temelji na službenim informacijama koje su dostavile države članice na temelju članka 17. Direktive o staništima i članka 12. Direktive o pticama, daje se sveobuhvatan pregled stanja očuvanosti i trendova u pogledu zaštićenih vrsta i staništa obuhvaćenih direktivama. Agencija surađuje s drugim stručnjacima iz Komisije i država članica kako bi izradila smjernice za izvješćivanje.

Slika 2.

Biogeografske regije u Europi

Izvor: Europska agencija za okoliš (http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/biogeographical-regions-in-europe-1).

09

Države članice odgovorne su za uspostavu i financiranje mreže područja Natura 2000 te za upravljanje mrežom. Njihova je dužnost utvrditi i provesti mjere očuvanja namijenjene održavanju zaštićenih staništa i vrsta u povoljnom stanju očuvanosti ili njihovu povratu u takvo stanje. To uključuje izbjegavanje aktivnosti koje mogu znatno pogoršati stanje zaštićenih vrsta ili oštetiti zaštićena staništa za koja su određena predmetna područja. Odgovornost za praćenje stanja očuvanosti staništa i vrsta mogu snositi nacionalna tijela (npr. u Francuskoj, Rumunjskoj i Poljskoj) ili se može prenijeti na regionalna tijela (npr. u Njemačkoj ili Španjolskoj).

10

Za sve projekte koji bi vjerojatno mogli imati znatan učinak na određeno područje mreže Natura 2000, pojedinačno ili u kombinaciji s drugim projektima („kumulativni učinci”), mora se obaviti „ocjena prihvatljivosti”²¹ kako bi se utvrdile njihove posljedice s obzirom na ciljeve očuvanja za to područje. Mjere ublažavanja namijenjene smanjenju nepovoljnog učinka na okoliš uglavnom su dio određenog projekta i ispituju se u okviru te ocjene. Nadležna tijela mogu se složiti s projektom nakon što se uvjere da on neće imati negativnih posljedica za integritet predmetnog područja.

Fotografija 3. – Mjere ublažavanja za divlje životinje

Izvor: Sud, primjer mjere ublažavanja kojom se divljim životinjama omogućuje prolazak ispod autoceste, 2. područje, Rumunjska.

11

U iznimnim okolnostima, plan ili projekt može dobiti odobrenje za provedbu usprkos negativnoj ocjeni, pod uvjetom da ne postoji drugo rješenje i da se smatra da postoji prevladavajući javni interes javni interes za provedbu plana ili programa. U takvim slučajevima država članica mora poduzeti odgovarajuće kompenzacijske mjere kako bi se nadoknadio učinak na okoliš i zajamčila zaštita sveukupne koherentnosti mreže Natura 2000. Predmetna država članica trebala bi usto obavijestiti Komisiju o poduzetim kompenzacijskim mjerama.

12

Komisija u pravilu nema glasa u odobrenju projekata, osim u slučaju velikih projekata koje sufinancira EU i za koje države članice moraju dostaviti prijedloge Komisiji²². „Veliki projekti” u pravilu su opsežni infrastrukturni projekti povezani s prometom, okolišem i drugim područjima kao što su kultura, obrazovanje, energetika itd. U slučajevima u kojima su ukupni troškovi projekata za koje je pružena potpora iz Europskog fonda za regionalni razvoj i/ili Kohezijskog fonda tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. iznosili više od 25 milijuna eura (za projekte u području okoliša) odnosno 50 milijuna eura (za projekte u ostalim područjima) Europska komisija bila je dužna ocijeniti takve projekte i donijeti posebnu odluku o njima. Prije nego što se veliki projekti odobre, potrebno je ispitati njihovu usklađenost s drugim politikama EU-a, uključujući mrežu Natura 2000. Komisija ocjenjuje i posebne mjere uključene u projekt s ciljem ublažavanja ili otklanjanja negativnih posljedica za područja mreže Natura 2000. Komisija kasnije može provjeriti jesu li mjere ublažavanja provedene. Prijedlozi projekata moraju uključivati analizu učinka velikog projekta na okoliš, uključujući aspekte koji se odnose na mrežu Natura 2000. Komisija ocjenjuje veliki projekt u pogledu njegove usklađenosti s prioritetima predmetnog operativnog programa, njegova doprinosa postizanju ciljeva u okviru tih prioriteta i njegove usklađenosti s drugim politikama EU-a.

Financiranje

13

EU je financiranju uspostave mreže Natura 2000 uvijek pristupao na isti način²³, odnosno uporabom postojećih fondova EU-a (većinom u okviru zajedničke poljoprivredne politike te strukturnih i kohezijskih fondova²⁴), a ne razvojem posebnih financijskih instrumenata (vidjeti i tablicu 5. priloga). Financijska sredstva za mrežu Natura 2000 ne izdvajaju se posebno u okviru različitih sektorskih programa financiranja, nego se prilike za potporu mreži Natura 2000, u kontekstu potpore biološkoj raznolikosti, nude u okviru svakog od relevantnih fondova EU-a²⁵. Važnu iznimku čini financijski instrument LIFE²⁶ (iz 1993. godine) koji, iako je malen, uključuje financijska sredstva izdvojena posebno za niz aktivnosti u okviru mreže Natura 2000. Tim instrumentom izravno upravlja Komisija. Područja mreže Natura 2000 izravno financiraju države članice s pomoću međunarodnih donatora ili privatnih fondova. Ukupni godišnji troškovi za upravljanje mrežom Natura 2000 procijenjeni su 2010. godine²⁷ u izvješću koje je izrađeno u ime Komisije na 5,8 milijardi eura. Tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. manje od 20 %²⁸ tog iznosa financirano je sredstvima EU-a.

14

Države članice uz potporu Komisije pripremaju prioritetne akcijske okvire kao alat strateškog planiranja radi utvrđivanja potreba za financiranjem mreže Natura 2000 i prioriteta na nacionalnoj i regionalnoj razini te pojednostavnjenja njihova uključivanja u različite instrumente EU-a za financiranje. Svrha prioritetnih akcijskih okvira bila je pomoći državama članicama pri izradi njihovih strateških/programskih dokumenata (npr. sporazumi o partnerstvu, programi ruralnog razvoja i operativni programi) i olakšati njihovo usklađivanje s financiranjem mreže Natura 2000.

15

Prvi prioritetni akcijski okviri izrađeni su 2012. godine. Komisija je državama članicama dostavila obrasce prioritetnih akcijskih okvira, koji su bili djelomično ispunjeni na temelju dostupnih podataka, te je od država članica zatražila da provjere i dopune podatke. Dogovoreni obrazac prioritetnog akcijskog okvira uključivao je općeniti opis mreže na regionalnoj i nacionalnoj razini države članice, opis stanja u pogledu staništa i vrsta te opis administrativnih postupaka za upravljanje mrežom. Važan dio prioritetnog akcijskog okvira odnosio se na dotadašnja iskustva država članica u uporabi fondova EU-a kako bi se dobio uvid u važnost tih fondova za ulaganja u mrežu Natura 2000 u programskom razdoblju 2007. – 2013. Države članice trebale su usto utvrditi strateške prioritete očuvanja za programsko razdoblje 2014. – 2020. i odgovarajuće ključne mjere za postizanje tih prioriteta, zajedno s planiranim mehanizmima praćenja i evaluacije.

9COM(2011) 244 final od 3. svibnja 2011., „Naše životno osiguranje, naš prirodni kapital: strategija EU-a za biološku raznolikost do 2020.”, str. 2.

10Odluka donesena na Konferenciji stranaka Konvencije o biološkoj raznolikosti na njihovu desetom sastanku, X/2. Strateški plan za biološku raznolikost 2011. – 2020. i ciljevi biološke raznolikosti, UNEP/CBD/COP/DEC/X/2, 29. listopada 2010.

11Direktiva 2009/147/EZ.

12Direktiva 92/43/EZ.

13Članak 3. Direktive 92/43/EEZ.

14COM(2015) 219 final od 20. svibnja 2015. „Izvješće Komisije Vijeću i Europskom parlamentu – Stanje prirode u Europskoj uniji”. To je izvješće sažetak detaljnog izvješća Europske agencije za okoliš: Tehničko izvješće EEA-e br. 2/2015 – Stanje prirode u EU-u: rezultati izvješćivanja u skladu s direktivama o prirodi za razdoblje 2007. – 2012. (http://www.eea.europa.eu/publications/state-of-nature-in-the-eu).

15„Evaluation Study to support the Fitness Check of the Birds and Habitats Directives” (Evaluacijska studija kao temelj provjere primjerenosti direktiva o pticama i staništima), NACRT – Novi rezultati, za konferenciju o provjeri prikladnosti od 20. studenoga 2015.

16U ovom izvješću, pojam „mreža Natura 2000” odnosi se na mrežu područja Natura 2000 iz članka 3. stavka 1. Direktive 92/43/EEZ.

17Europska komisija: Barometar Natura 2000, srpanj 2016.

18Izvješće Europske agencije za okoliš br. 5/2012 „Protected areas in Europe – an overview” (Zaštićena područja u Europi – pregled), str. 77. (http://www.eea.europa.eu/publications/protected-areas-in-europe-2012). Napomena: postoje preklapanja među različitim kategorijama koje su korištene kao oznake za ekosustave. Na primjer, određeni ekosustavi travnjaka ujedno su i poljoprivredni ekosustavi. Drugim riječima, jednostavnim zbrajanjem neka bi se područja uračunala dvaput.

19U Europi postoji 11 priznatih biogeografskih regija od kojih se devet nalazi u EU-u. Koriste se pri opisu tipova staništa i vrsta koja žive u sličnim uvjetima u različitim zemljama: alpska, anatolska, arktička, atlantska, crnomorska, borealna, kontinentalna, makaronezijska, sredozemna, panonska i stepska regija.

20Tehničko izvješće Europske agencije za okoliš br. 2/2015. Komisija je u svojem izvješću „Stanje prirode” sažela izvješće Europske agencije za okoliš.

21Članak 6. stavak 3. Direktive 92/43/EEZ.

22Za Europski fond za ruralni razvoj i Kohezijski fond, na temelju članaka 39. i 40. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999 (SL L 210, 31.7.2006., str. 25.) za razdoblje 2007. – 2013. i na temelju članaka od 100. do 103. Uredbe (EZ) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL L 347, 20.12.2013., str. 320.) za razdoblje 2014. – 2020.

23COM(2004) 431 final od 15. srpnja 2004. „Financiranje mreže Natura 2000” i SEC(2011) 1573 final.

24Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR), Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), Kohezijski fond (KF) i Europski socijalni fond (ESF).

25„Financiranje poljoprivrede prema drugom stupu ZPP-a najvažniji je izvor potpore za mrežu Natura 2000 u većini zemalja.” SEC(2011) 1573 final, str. 6.

26Program LIFE financijski je instrument EU-a kojim se pruža potpora projektima u područjima okoliša, očuvanja prirode i klimatskih aktivnosti u cijelom EU-u.

27„Costs and Socio-Economic Benefits associated with the Natura 2000 Network” (Troškovi i društveno-gospodarske koristi povezane s mrežom Natura 2000), Institut za europsku politiku u području okoliša (Institute of European Environmental Policy), str. 1.

28Kettunen, M., Baldock, D., Gantioler, S., Carter, O., Torkler, P., Arroyo Schnell, A., Baumueller, A., Gerritsen, E., Rayment, M., Daly, E. i Pieterse, M., 2011. „Assessment of the Natura 2000 co-financing arrangements of the EU financing instrument. A project for the European Commission – final report” (Procjena mehanizama sufinanciranja mreže Natura 2000 u okviru instrumenta EU-a za financiranje. Projekt za Europsku komisiju – završno izvješće), Institut za europsku politiku u području okoliša, Bruxelles, Belgija, str. 5.

Opseg revizije i revizijski pristup

16

Pri određivanju opsega revizije i revizijskog pristupa razmotrili smo aktivnosti utvrđene u okviru prvog cilja strategije EU-a za biološku raznolikost do 2020. koji se odnosi na provedbu direktiva o prirodi (vidjeti odlomak 2.). Cilj revizije bio je odgovoriti na pitanje „Je li mreža Natura 2000 uspostavljena na odgovarajući način?” Glavno revizijsko pitanje sastojalo se od sljedećih potpitanja:

(a)Upravlja li se mrežom Natura 2000 na odgovarajući način? Kako bismo odgovorili na to pitanje, procijenili smo jesu li države članice poduzele potrebne mjere očuvanja i jesu li utvrđeni odgovarajući postupci kojima se izbjegava ili kompenzira pogoršanje stanja područja. Na razini Komisije pregledali smo smjernice koje Komisija pruža, postupke ocjene velikih projekata s učinkom na područja mreže Natura 2000 i postupke za obradu pritužbi.

(b)Financira li se mreža Natura 2000 na odgovarajući način? Ispitali smo izradu i uporabu dostupnih financijskih sredstava EU-a za područja mreže Natura 2000 u programskom razdoblju 2007. – 2013. te planiranu dodjelu sredstava za razdoblje 2014. – 2020. koja je povezana s prioritetnim akcijskim okvirima. Usredotočili smo se na način na koji je mreža Natura 2000 uključena u ostale instrumente politika i na mjeru u kojoj su financirane mjere dobro koordinirane i prilagođene potrebama mreže.

(c)Prati li se mreža Natura 2000 na odgovarajući način? Ispitali smo različite alate praćenja kojima su raspolagale države članice i Komisija te način na koji su se koristile tim alatima. Procijenili smo sustave pokazatelja uspješnosti, postupke za praćenje područja te sustave za izvješćivanje o staništima i vrstama.

17

Usredotočili smo se na cjelokupni okvir provedbe, a ne na rezultate postignute u pogledu očuvanja na pojedinačnim područjima. Reviziju smo proveli na razinama Komisije i država članica. Prikupili smo dokaze iz pet država članica (Francuska²⁹, Njemačka³⁰, Španjolska³¹, Poljska i Rumunjska), na čijem se teritoriju nalazi osam od devet biogeografskih regija EU-a³². U navedenim državama članicama posjetili smo tijela i 24 područja mreže Natura 2000. Sastali smo se i s predstavnicima različitih skupina dionika, posebno organizacijama poljoprivrednika i nevladinim organizacijama (NVO) koje se bave pitanjima okoliša.

18

Osim toga, svim ostalim državama članicama (23) poslali smo anketu kako bismo prikupili informacije o njihovim sustavima upravljanja i javnom financiranju za njihova područja mreže Natura 2000.

29Gornja Normandija, Donja Normandija, Languedoc-Roussillon.

30Schleswig-Holstein i Bavarska.

31Asturija, Madrid, Valencija i Kanarski otoci.

32Revizijom su obuhvaćene države članice s teritorijima u alpskoj regiji, atlantskoj regiji, crnomorskoj regiji, kontinentalnoj regiji, makaronezijskoj regiji, sredozemnoj regiji, panonskoj regiji i stepskoj regiji. Nismo posjetili državu članicu s teritorijem u borealnoj regiji.

Opažanja

Države članice nisu dovoljno dobro upravljale mrežom Natura 2000

19

Za uspostavu mreže Natura 2000 potrebna je dobra koordinacija među različitim nadležnim tijelima država članica i brojnim dionicima. Mjere očuvanja potrebne za održavanje ili obnovu staništa te njihove flore i faune moraju se poduzeti pravodobno i moraju biti dovoljno precizne kako bi se djelotvorno provele. Planirani projekti koji će vjerojatno imati znatan učinak na uspostavljeno područje mreže Natura 2000 moraju se pažljivo ocijeniti³³ u odnosu na ciljeve očuvanja područja. Ako je potrebno nastaviti s provedbom određenog projekta na području mreže Natura 2000 unatoč potencijalnom nepovoljnom učinku, moraju se poduzeti odgovarajuće kompenzacijske mjere. Na razini EU-a, uloga je Komisije da podupire države članice u djelotvornoj provedbi direktiva pružanjem smjernica i, po potrebi, provedbom mjera za izvršenje.

Koordinacija među tijelima i dionicima u državama članicama nije bila dovoljno razrađena

20

U upravljanje mrežom Natura 2000 uključeno je mnogo različitih sektora. To su, posebno, sektori okoliša, poljoprivrede, urbanističkog planiranja, industrijskog razvoja i sektor turizma. Za uspješnu uspostavu mreže Natura 2000 potrebna je djelotvorna koordinacija među sektorima. Utvrdili smo da su sve države članice koje smo posjetili uspostavile strukture za upravljanje mrežom Natura 2000. Međutim, u većini posjećenih država članica bilo je primjera nedovoljne koordinacije među nadležnim tijelima, kao što je opisano u okviru 2.

Okvir 2.

Nedovoljna koordinacija tijela u državama članicama obuhvaćenima revizijom

U Rumunjskoj je planiranje i financiranje mreže Natura 2000 bilo dovoljno koordinirano na nacionalnoj razini, međutim, potrebno je poboljšati suradnju i komunikaciju među upraviteljima područja, tijelima i ostalim dionicima (npr. zemljoposjednici) na regionalnoj i lokalnoj razini kako bi se zajamčila djelotvorna uspostava mreže Natura 2000. Na primjer, za nekoliko područja i dalje ne postoji upravljačko tijelo, nedostajali su postupci kojima bi se mreža Natura 2000 uzela u obzir pri urbanističkom planiranju, a usto je bilo preklapanja među nadzornim odgovornostima lokalnih tijela.

U Francuskoj je bilo problema u koordinaciji među tijelima za pitanja okoliša, koja su nadležna za mrežu Natura 2000, i tijelima za poljoprivredu, koja su nadležna za pružanje najvećeg dijela financijskih sredstava EU-a korištenih za potporu područjima mreže Natura 2000. Tijela za pitanja okoliša imala su malo informacija o provedbi poljoprivredno-okolišnih mjera za koja su bila zadužena tijela za poljoprivredu, kao što su broj predmetnih poljoprivrednika i područja, vrste mjera i količina javnih financijskih sredstava koja se troše na područja mreže Natura 2000.

21

Važno je da su ključni dionici, a posebno korisnici zemljišta i zemljoposjednici, uključeni u planiranje i provedbu mjera ublažavanja na područjima mreže Natura 2000 kako bi mogli razumjeti i poduprijeti odgovarajuće ciljeve očuvanja. Države članice organizirale su aktivnosti namijenjene jačanju kapaciteta, i to uglavnom u obliku tečajeva osposobljavanja na nacionalnoj i lokalnoj razini. U Francuskoj smo utvrdili primjer dobre prakse u pogledu savjetovanja s lokalnim stanovništvom (vidjeti okvir 3.). Međutim, druge države članice³⁴ koje smo posjetili nisu uspostavile djelotvorne kanale za redovito savjetovanje u svrhu poticanja komunikacije s ključnim dionicima.

Okvir 3.

Primjer dobre prakse u pogledu savjetovanja s lokalnim korisnicima zemljišta i stanovništvom

U Francuskoj svakim područjem mreže Natura 2000 upravlja upravljački odbor, čiji su članovi predstavnici iz javnog sektora, regionalnih tijela, lokalnih i trgovačkih udruga, konzervatorskih udruga, organizacija korisnika zemljišta itd. Dionici su sudjelovanjem u savjetovanjima upravljačkog odbora dobili osjećaj odgovornosti za ciljeve mreže Natura 2000.

22

Staništa i vrste nisu ograničeni regionalnim ili nacionalnim granicama. Razvoj mreže dobro povezanih područja stoga je ključan za održavanje ili povrat u povoljno stanje očuvanosti, čime prekogranična suradnja postaje nužnost. Na nacionalnoj razini nije bilo dovoljno struktura za promicanje takve suradnje i nedostajali su postupci za međusobno obavještavanje susjednih zemalja o potencijalnim područjima ili projektima za koje bi mogla biti potrebna ocjena (vidjeti odlomak 28.). Međutim, na lokalnoj razini postoje dobri primjeri prekogranične suradnje s pomoću potpore iz fondova EU-a, kako je prikazano u okviru 4.

Okvir 4.

Primjeri prekogranične suradnje na lokalnoj razini u posjećenim državama članicama

U Francuskoj su upravitelji jednog od područja koja smo posjetili surađivali s kolegama u Španjolskoj u okviru projekta POCTEFA³⁵, koji se sufinancirao sredstvima EFRR-a u razdoblju 2007. – 2013.

U Poljskoj smo utvrdili primjere prekogranične suradnje sa Slovačkom u okviru projekta EFRR-a za zaštitu tetrijeba gluhana i tetrijeba ruševca u zapadnim Karpatima.

U Rumunjskoj su u nekoliko projekata u okviru programa LIFE namijenjenih očuvanju određenih vrsta bile uključene susjedne zemlje Mađarska i Bugarska.

Države članice često su kasnile u utvrđivanju potrebnih mjera očuvanja ili ih nisu definirale na odgovarajući način

23

Nakon što Komisija usvoji područje od značaja za Zajednicu države članice trebale bi to područje odrediti kao posebno područje očuvanja u roku od šest godina te na sva zaštićena staništa i sve vrste koji se nalaze na tom području primjenjivati potrebne mjere očuvanja³⁶. Direktivom o pticama predviđen je sličan sustav zaštite (vidjeti odlomak 6.). Mjere očuvanja mogu se navesti u obliku plana upravljanja u kojem se određuju ciljevi očuvanja za predmetno područje, zajedno s mjerama koje su potrebne da bi se oni postigli³⁷.

24

Određivanje područja kao posebnih područja očuvanja znatno je kasnilo u većini država članica. Komisija je objavila da od 22 419 područja od značaja za Zajednicu koja su postojala u siječnju 2010. jedna trećina nije proglašena posebnim područjima očuvanja do siječnja 2016., tj. nakon isteka roka od šest godina. Tri države članice³⁸ nisu bile odredile nijedno posebno područje očuvanja u predviđenom roku (vidjeti tablicu 2. priloga).

25

Utvrdili smo da su sve države članice obuhvaćene revizijom kasnile u donošenju mjera očuvanja. Od 24 područja obuhvaćenih revizijom, mjere očuvanja donesene su samo za osam od njih u roku od šest godina od određivanja područja. Jedno područje u Španjolskoj određeno je 90-tih godina prošlog stoljeća, ali još uvijek nema odgovarajuće mjere očuvanja. Kasno donošenje potrebnih mjera sa sobom nosi vjerojatnost da će se ugroziti stanje očuvanosti tih područja, kao i opće postizanje ciljeva Direktive. Nadalje, unatoč tomu što su neki od planova upravljanja sastavljeni više od deset godina prije naše revizije, mali broj tih planova je ažuriran (vidjeti i tablicu 3. priloga).

26

Mjere očuvanja moraju biti povezane s ciljevima očuvanja koji su definirani za predmetno područje. Međutim, u državama članicama koje smo posjetili (osim Poljske) ciljevi očuvanja često nisu bili dovoljni precizni ni kvantificirani. To objašnjava zašto u iste četiri države članice³⁹ ni mjere očuvanja uključene u planove upravljanja nisu bile precizno definirane i uglavnom nisu imale ključne etape za dovršetak (vidjeti okvir 5.).

Okvir 5.

Primjeri nepreciznih ciljeva i mjera očuvanja

U Španjolskoj je plan upravljanja za jedno od područja obuhvaćenih revizijom sadržavao ciljeve očuvanja za koje nisu bile navedene ciljne vrijednosti populacije koje se trebaju dostići za svaku zaštićenu vrstu, kao ni relevantni vremenski okviri.

Mjere očuvanja koje potječu iz tih ciljeva bile su jednako nejasne. Jedan je primjer: „poljoprivredno-okolišnim subvencijama trebala bi se promicati poljoprivredna praksa koja je usklađena sa zaštitom i očuvanjem okoliša”.

Zbog takvih općenitih ciljeva i mjera bilo je teško procijeniti njihove rezultate.

27

Ispitali smo i postoje li planovi upravljanja i jesu li provedeni na 24 područja koja smo posjetili. Utvrdili smo da su planovi upravljanja postojali samo za 12 područja, pri čemu za tri od tih područja provedba planova još nije bila započela, a za četiri druga područja planovi su bili provedeni tek djelomično (vidjeti tablicu 3. priloga).

Posjećene države članice nisu obavile prikladnu ocjenu projekata s učinkom na područja mreže Natura 2000

28

Člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima predviđeno je da se za svaki projekt koji će vjerojatno imati znatan učinak na određeno područje mreže Natura 2000 mora obaviti „ocjena prihvatljivosti” posljedica tog projekta u odnosu na ciljeve očuvanja za to područje (vidjeti odlomak 10.). Pregledali smo sustave koji su države članice uspostavile za obavljanje tih ocjena i ispitali 47 projekata za koje su te ocjene bile potrebne. Nastavak dvaju od tih projekata nije odobren nakon što je obavljena ocjena.

Fotografija 4. – Područje na koje se primjenjuje ocjena prihvatljivosti

Izvor: Sud, gradska obalna područja na koja se primjenjuju ocjene prihvatljivosti, područje 5, Španjolska.

29

Sve posjećene države članice uspostavile su sustave za provedbu tih ocjena za projekte koji bi mogli imati učinak na područja mreže Natura 2000. Međutim, utvrdili smo da u 34 od predmetnih 47 slučajeva ocjene nisu obavljene dosljedno i potpuno, dok u drugih šest slučajeva nije stavljeno dovoljno dokumentacije na raspolaganje kako bi se mogao donijeti zaključak o ocjenama (vidjeti tablicu 4. priloga). Najčešći su nedostatci ocjena to što se njima nije analizirao učinak na sve vrste i staništa, što nisu dovoljno dokumentirane, te što ih nije obavljalo osoblje s odgovarajućim kvalifikacijama (vidjeti primjer u okviru 6.).

Okvir 6.

Primjer neprikladnih postupaka za ocjenu prihvatljivosti

U okviru jednog projekta u Rumunjskoj gradilo se postrojenje za skladištenje žitarica. Odobrenje za projekt dano je pod određenim uvjetima, uključujući provedbu mjera ublažavanja. Međutim, ti uvjeti nisu bili u skladu s mjerama očuvanja, među kojima je i zabrana čak i manjih građevinskih radova i buke zbog strojeva.

30

Ključni element „ocjene prihvatljivosti” razmatranje je „kumulativnih učinaka”⁴⁰ ostalih projekata. U našem uzorku od 47 slučajeva utvrdili smo da države članice nisu dobro procijenile kumulativne učinke u 32 slučaja te da nisu u dovoljnoj mjeri uzele u obzir druge ocjene za susjedne projekte. U okviru nekih provjera nije se razmatralo postoje li kumulativni učinci, a neke provjere nisu bile dovoljno temeljite. Stoga je postojao rizik da se ne primijeti potencijalni učinak na mrežu Natura 2000 (vidjeti okvir 7.).

Okvir 7.

Kumulativni učinci koji nisu uzeti u obzir pri odobravanju projekata

Jedna od ocjena koju smo ispitali u Njemačkoj odnosila se na izgradnju odmarališta. Projekt je odobren usprkos zabrinutosti lokalnih tijela nadležnih za okoliš u pogledu potencijalnih učinaka na predmetno područje, posebno u vezi s kombiniranim učincima novog prekomorskog mosta i posljedičnog dodatnog rasta broja turista.

Jedna od ocjena koju smo ispitali u Rumunjskoj odnosila se na izgradnju kamenoloma. Lokalna tijela nadležna za okoliš odobrila su predmetni projekt iako su prije toga dozvolu za provedbu sličnog projekta dala pod uvjetom da se ne dopusti više od dva kamenoloma na 20 km riječnog korita. Utvrdili smo da je na području od 12 – 15 km oko riječnog korita već postojalo pet takvih projekata.

31

Međutim, utvrdili smo i primjere dobre prakse u pristupima država članica pronalaženju rješenja za kumulativne učinke projekata na područjima mreže Natura 2000, kako je objašnjeno u okviru 8.

Okvir 8.

Baza podataka namijenjena procjeni kumulativnih učinaka koja je uspostavljena u Bavarskoj

Sve ocjene prihvatljivosti obavljene za područja mreže Natura 2000 zabilježene su u središnjoj bazi podataka koja je dostupna javnim tijelima. Tom se bazom podataka olakšavao proces prepoznavanja projekata s potencijalnim kumulativnim učincima. Podatci koji se odnose na određeno područje mogli su se izdvojiti na zahtjev i staviti na raspolaganje privatnim tijelima kao što su inženjerski uredi ili arhitekti.

32

Mjere ublažavanja obično se uključuju u projekte kako bi se ograničio njihov negativan učinak na okoliš. Nadležna tijela također mogu zatražiti njihovu provedbu kao uvjet za odobrenje projekta. U oba slučaja one čine važan element za odobrenje projekta zbog čega bi trebalo pratiti jesu li stvarno provedene. Od pet država članica koje smo posjetili, Poljska i Rumunjska nisu provjeravale provedbu mjera ublažavanja kako bi pronašle rješenje za učinak projekata na okoliš u okviru predmetnih područja mreže Natura 2000. Bez takvih provjera nije moguće sa sigurnošću utvrditi da su te mjere uistinu provedene. Na primjer, za vrijeme terenskog posjeta u Poljskoj utvrdili smo da nije provedena mjera ublažavanja (sadnja stabala) koju su trebala provesti tijela nadležna za okoliš.

33

Kompenzacijske mjere potrebno je provesti svaki put kad je radi javnog interesa nužno nastaviti određeni projekt usprkos njegovu negativnom učinku na područje mreže Natura 2000, a ne postoje alternativna rješenja (vidjeti odlomak 11.). U takvim slučajevima predmetna država članica o tome treba obavijestiti Komisiju. Nijedan od projekata ispitanih u posjećenim državama članicama nije obuhvaćao provedbu kompenzacijskih mjera. Postoje velike razlike u brojevima kompenzacijskih mjera koje su države članice prijavile Komisiji od 2007. godine do trenutka revizije. Iako postoje tisuće područja mreže Nature 2000 (vidjeti tablicu 1. priloga), Francuska je prijavila tri kompenzacijske mjere, njemačka 63, Poljska osam, Rumunjska tri, a Španjolska 11. To upućuje na mogućnost da su države članice obuhvaćene revizijom imale različite pristupe primjeni kompenzacijskih mjera u praksi.

34

Države članice isto tako moraju unaprijed obavijestiti Komisiju o svim velikim projektima koji se financiraju iz strukturnih fondova (vidjeti odlomak 12.). Pregledom 12 velikih projekata utvrdili smo da je Komisija provjerila sve prijedloge projekata s učinkom na područja mreže Natura 2000 te da je više puta zatražila pojašnjenja u vezi s pitanjima koja su se odnosila na okoliš⁴¹.

Komisija je aktivno nadzirala uspostavu mreže Natura 2000

35

Kako bi državama članicama pomogla u pravilnoj uspostavi mreže Natura 2000, Komisija je izradila relevantne i detaljne smjernice⁴² o ključnim aspektima direktiva o prirodi, kao i za odgovarajuće sektore⁴³. Za vrijeme revizijskih posjeta utvrdili smo da uporaba smjernica Komisije u svrhu upravljanja područjima nije bila raširena u državama članicama. Međutim, kao odgovor na pitanja o smjernicama Komisije u anketi koju smo proveli većina država članica⁴⁴ navela je da bi voljele dobiti dodatne smjernice.

36

Europska komisija pokrenula je 2012. godine mehanizam „Natura 2000 Biogeographical Process” (Biogeografski proces Natura 2000), mehanizam za suradnju i umrežavanje koji uključuje radionice i aktivnosti za povećavanje usklađenosti upravljanja mrežom Natura 2000. Seminari i popratni dokumenti većinom su bili na engleskom jeziku. To je otežalo sudjelovanje nekih država članica te usporilo širenje i uporabu rezultata, posebno na razini pojedinačnih područja.

37

Jedno od obilježja provedbe direktiva o prirodi velik je broj pritužbi. Komisija je 2009. godine uspostavila središnji registar za bilježenje svih pritužbi i upita građana i organizacija EU-a. Do naše revizije Komisija je zabilježila više od 4 000 slučajeva potencijalnog kršenja zakonodavstva EU-a o prirodi otkako su povezane direktive stupile na snagu 1981. godine. Većina tih slučajeva (79 %) zaključena je bez poduzimanja daljnjih koraka u postupku. U ostalim slučajevima Komisija je morala dodatno istražiti predmet i zatražiti dodatno pojašnjenje od podnositelja pritužbe i/ili države članice.

38

Protiv države članice koja nije provela direktive o prirodi Komisija može pokrenuti postupak radi utvrđivanja povrede obveze (vidjeti odlomak 7.). Prema nekoliko izvora u Komisiji⁴⁵ od 1981. broj slučajeva povezanih s direktivama o prirodi najviši je u sektoru okoliša, u kojem iznosi približno 30 %.

39

Kao mehanizam prije pokretanja postupka radi utvrđivanja povrede obveze 2008. godine uveden je postupak „EU pilot”. Taj postupak uključuje neslužbeni i bilateralni dijalog između Komisije i tijela država članica o pitanjima povezanima s pravilnim prenošenjem ili primjenom zakona EU-a. Komisija se služi postupkom EU pilot u slučajevima u kojima želi zatražiti pojašnjenje država članica o njihovu činjeničnom i pravnom stajalištu u vezi s predmetnim pitanjima. Od 2008. godine otvoreno je 554 postupaka EU pilot povezanih s direktivama o prirodi, od čega je njih 78 (14 %) dovelo do službenih postupaka radi utvrđivanja povrede obveze. Zahvaljujući uvođenju postupka „EU pilot” od 2008. godine bilježi se povećanje učinkovitosti i pad broja postupaka radi utvrđivanja povrede obveze jer su se koraci za pokretanje tih postupaka poduzimali jedino u slučaju predmeta koje nije bilo moguće riješiti dijalogom s predmetnom državom članicom (vidjeti sliku 3.).

Slika 3.

Broj otvorenih postupaka radi utvrđivanja povrede obveze povezanih s direktivama o prirodi po godinama u odnosu na broj takvih postupaka koji su upućeni na Sud Europske unije

Izvor: analiza koju je proveo Europski revizorski sud na temelju podataka koje je dostavila Europska komisija.

Fondovi EU-a nisu dovoljno mobilizirani u pružanju potpore mreži Natura 2000

40

Mreža Natura 2000 financira se u okviru fondova EU-a, za koje je zaštita prirode samo jedan od mnogih ciljeva. Države članice pripremaju prioritetne akcijske okvire kako bi utvrdile potrebe mreže Natura 2000 i zajamčile da se za njih dodijeli prikladna količina financijskih sredstava EU-a (vidjeti odlomke 13. – 15.). Te je potrebe zatim potrebno uključiti u programski dokument koji države članice predlažu za svaki od različitih instrumenata EU-a za financiranje za programsko razdoblje od sedam godina. Navedene posebne potrebe područja mreže Natura 2000 trebale bi se odražavati i na razini mjera i projekata koji se u stvarnosti financiraju.

Prioritetnim akcijskim okvirima nije pružen pouzdan prikaz troškova mreže Natura 2000

Za programsko razdoblje 2007. – 2013. nije bila dostupna pouzdana procjena sredstava EU-a upotrijebljenih za financiranje mreže Natura 2000

41

Iako su bile dostupne informacije o nekima od posebnih mjera, nisu postojale pouzdane i usporedive konsolidirane procjene iznosa financijskih sredstava upotrijebljenih za uspostavu mreže Natura 2000 u programskom razdoblju 2007. – 2013.: Komisija nije mogla pratiti količinu sredstava EU-a izdvojenih za mrežu Natura 2000 na temelju izvješća o provedbi različitih programa EU-a, a te informacije nisu pružene u okviru izrade prioritetnih akcijskih okvira. U podatcima koje su dostavile države članice postojala su znatna ograničenja. U okviru popratne studije za provjeru primjerenosti istaknuta su slična pitanja (vidjeti odlomak 5.).

42

Osim fonda u okviru programa LIFE, mjere posvećene isključivo mreži Natura 2000 u razdoblju 2007. – 2013. utvrđene su u okviru Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (mjera 213 „Plaćanja u okviru mreže Natura 2000” i mjera 224 „Plaćanja za zaštitu šuma u okviru mreže Natura 2000”), uz druge mjere koje mogu doprinijeti mreži Natura 2000. Međutim, mjere 213 i 224 iskorištene su tek u ograničenoj mjeri. U pet posjećenih država članica, njima su se koristile samo njemačke savezne države Schleswig-Holstein i Bavarska te španjolska autonomna zajednica Asturija.

43

Financijska sredstva EU-a koriste se i za potporu mjerama za okoliš koje nisu posebno usmjerene na područja mreže Natura 2000. Međutim, one su važan izvor financiranja za mrežu. Zbog ograničenja u načinu na koji se prikazuje stvarna potrošnja, razlikovanje između potpore za mrežu Natura 2000 i financiranja ostalih mjera za okoliš često je otežano.

44

Anketom koju smo proveli također je potvrđen nedostatak dosljednih i usporedivih informacija o javnoj potrošnji usmjerenoj na mrežu Natura 2000 tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013., uključujući financiranje EU-a. Sve države članice osim Švedske navele su podatke o javnim rashodima za mrežu Natura 2000 u anketi koju smo im uputili. Prema navedenim podatcima rashodi EU-a svake su godine iznosili između 400 milijuna eura (2007.) i 2 milijarde eura (2013.). Neke države članice nisu bile u mogućnosti prijaviti podatke za sve fondove (vidjeti tablicu 1.). Više od 90 % rashoda iz odgovora na anketu potječe iz EFRR-a, EPFRR-a i instrumenta LIFE.

Procjena potreba za financiranjem za programsko razdoblje 2014. – 2020. bila je netočna ili nepotpuna

45

Uz analizu iskustva država članica u uporabi financiranja EU-a za programsko razdoblje 2007. – 2013. prioritetni akcijski okviri sadržavali su procjene budućih potreba za financiranjem, posebno za programsko razdoblje 2014. – 2020. Utvrdili smo da su se prioritetni okviri država članica znatno razlikovali u pogledu kvalitete tih procjena. Tri države članice nisu dostavile prioritetne akcijske okvire⁴⁶, a šest država članica⁴⁷ nije dostavilo procjene svojih potreba za financiranjem (u prioritetnim financijskim okvirima ili u odgovorima na anketu koju smo proveli). U posjećenim državama članicama procjene potreba za financiranjem u prioritetnim akcijskim okvirima bile su nepotpune ili netočne (vidjeti okvir 9.). Komisija je provela tek ograničene ocjene prioritetnih akcijskih okvira te, uz iznimku Španjolske, nije poduzela službene daljnje korake na temelju tih ocjena zajedno s posjećenim državama članicama.

Okvir 9.

Primjer nepotpune procjene troškova na nacionalnoj razini u Poljskoj

Procjene troškova u prioritetnim akcijskim okvirima u Poljskoj temeljile su se na iznosima sredstava iz nacionalnih fondova i fondova EU-a korištenih za zaštitu biološke raznolikosti tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. Obuhvaćali su samo ona područja za koja su bili dostupni planovi upravljanja. U vrijeme revizije samo su za 44 % područja bili dostupni takvi planovi. S obzirom na to da se mjere očuvanja sufinancirane sredstvima iz fondova EU-a tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020 provode na mnogo većem području, troškovi prikazani u prioritetnom akcijskom okviru bili su podcijenjeni te postoji potencijalni manjak financijskih sredstava.

Tablica 1.

Informacije o programskom razdoblju 2007. – 2013. prema odgovorima na anketu koju smo proveli

Država članica / naziv fonda | EPFRR | EFRR | EFR² | LIFE | ESF³ | Kohezijski | FP7⁴ | Nacionalni | Ostali
Belgija | X | X | X | X |  |  |  | X |
Bugarska | X | X |  |  |  |  |  |  |
Češka Republika | X | X |  | X |  |  |  | X | X
Danska | X |  | X | X |  |  |  | X |
Njemačka | X | X | X | X |  |  |  |  |
Estonija | X | X | X | X | X | X |  | X |
Irska | X | X |  |  |  |  |  |  |
Grčka |  | X |  | X |  | X |  | X |
Španjolska | X | X | X | X | X | X |  | X |
Francuska | X | X | X | X |  |  |  |  |
Hrvatska |  |  |  |  |  |  |  | X | X
Italija | X | X | X | X |  | X |  | X | X
Cipar |  |  |  | X |  |  |  | X |
Latvija | X | X |  | X | X | X |  | X | X
Litva | X | X | X | X | X |  |  | X | X
Luksemburg | X |  |  | X |  |  |  | X |
Mađarska | X | X |  | X | X |  |  |  |
Malta | X | X |  | X |  | X |  | X | X
Nizozemska | X | X |  | X |  |  | X | X | X
Austrija | X | X |  | X |  |  |  | X |
Poljska | X | X | X | X |  |  | X |  | X
Portugal | X | X |  | X |  |  | X | X |
Rumunjska | X | X |  | X |  |  |  |  |
Slovenija | X | X |  |  |  |  |  |  | X
Slovačka | X | X |  | X |  |  |  |  | X
Finska |  | X |  | X |  |  | X |  |
Švedska¹ | X |  |  |  |  |  |  |  |
Ujedinjena Kraljevina | X |  |  | X |  |  |  |  |
Sveukupno | 24 | 22 | 9 | 23 | 5 | 6 | 4 | 16 | 10

1Iako je Švedska navela da financira mrežu Natura 2000 sredstvima iz EPFRR-a, nije mogla navesti iznose.

2Europski fond za ribarstvo

3Europski socijalni fond

4Sedmi okvirni program za istraživanja i tehnološki razvoj

Napomena: prazan okvir znači da država članica nije navela iznose za taj fond.

Izvor: analiza koju je proveo Sud.

46

U okviru ankete od država članica zatražili smo informacije o tome postoji li manjak dostupnih financijskih sredstava u odnosu na njihove procijenjene potrebe za financiranjem mreže Natura 2000. Sedamnaest država članica⁴⁸ odgovorilo je da takav manjak postoji, ali samo su tri od njih⁴⁹ navele stvaran iznos tog manjka.

47

Slično tome, na lokalnoj razini (područje, tijelo) troškovi upravljanja mrežom Natura 2000 često nisu točno procijenjeni te njima nisu obuhvaćene sve aktivnosti (na primjer, troškovi uspostavljanja područja, planiranje upravljanja, upravljanje staništem i troškovi ulaganja). Jedino je Poljska pripremila detaljne procjene troškova provedbe mjera koje su predviđene u planovima upravljanja. U četiri preostale države članice obuhvaćene revizijom, dokumentacija o upravljanju područjem nije sadržavala dovoljno točnih i relevantnih informacija o resursima koji su potrebni za provedbu mjera očuvanja. Nadalje, u te četiri države članice obično nisu precizno utvrđeni potencijalni izvori financiranja. Ti nedostatci mogli bi dovesti do neučinkovitog planiranja upravljanja i izrade programa kojima se neće obuhvatiti sva dostupna sredstva.

U programskim dokumentima različitih fondova EU-a za razdoblje 2014. – 2020. nisu se u potpunosti odražavale potrebe utvrđene u prioritetnim akcijskim okvirima

48

Države članice trebale su podnijeti svoje prioritetne akcijske okvire 2012. godine kako bi oni bili dostupni dovoljno vremena prije podnošenja operativnih programa i programa ruralnog razvoja za programsko razdoblje 2014. – 2020. (vidjeti odlomak 15.). Obveze za financiranje stoga su utvrđene pri donošenju relevantnih programa EU-a za financiranje.

49

Mreža Natura 2000 bila je samo jedan od mnogih ciljeva tih programa. S obzirom na to da u okviru različitih programa sredstva u pravilu nisu posebno izdvojena za mrežu Natura 2000, Komisija ne može jednostavno ocijeniti jesu li troškovi upravljanja mrežom koji su procijenjeni u prioritetnim akcijskim okvirima u cijelosti uzeti u obzir raspodjelom sredstava koju su države članice predložile u programskim dokumentima za razdoblje 2014. – 2020. Osim toga, u slučaju mjera za okoliš i biološku raznolikost nije uvijek navedeno u kojoj se mjeri one primjenjuju na područja mreže Natura 2000 (vidjeti odlomak 43.).

50

U slučaju EFRR-a za programsko razdoblje 2014. – 2020. uključena je nova kategorija koja se posebno odnosi na mrežu Natura 2000 (086) i zadržana je kategorija biološke raznolikosti (085) iz koje je također moguće financirati mrežu Natura 2000. Pet država članica⁵⁰ ne planira upotrijebiti kategoriju 086, ali sve osim jedne planiraju upotrijebiti kategoriju 085. Prema uvjetu „tematske koncentracije” 80 % sredstava EFRR-a u slučaju razvijenijih regija do 50 % sredstava u slučaju manje razvijenih regija moralo se upotrijebiti za mjere povezane s istraživanjem i inovacijama, MSP-ovima⁵¹, konkurentnošću, gospodarstvom s niskom razinom emisija ugljika te informacijskim i komunikacijskim tehnologijama (IKT). Biološka raznolikost nije uključena u tematsku koncentraciju kao jedan od mogućih odabira u okviru politike.

51

U državama članicama u kojima su operativni programi i programi ruralnog razvoja regionalizirani⁵², a prioritetni akcijski okviri izrađeni na nacionalnoj razini, nije bilo moguće ocijeniti jesu li ciljevi i planirana uporaba financijskih sredstava bili u skladu s prioritetnim akcijskim okvirom. Osim toga, način provedbe razlikovao se od regije do regije, zbog čega je bilo teško dobiti uvid u usklađenost i dosljednost.

52

Razne glavne uprave Komisije⁵³ surađuju na odobrenju operativnih programa i programa ruralnog razvoja. GU za okoliš provjerava dosljednost tih dokumenata s politikama, prioritetima i ciljevima EU-a u području okoliša, uključujući mrežu Natura 2000, te šalje primjedbe drugim glavnim upravama i državama članicama.

53

GU za okoliš nije imao strukturiran pristup analiziranju programskih dokumenata za operativne programe i programe ruralnog razvoja kojim bi potkrijepio svoja stajališta tijekom savjetovanja s drugim glavnim upravama Komisije. Slijedom toga, utvrdili smo da su postojale znatne razlike u opsegu i kvaliteti analize nacrta programskih dokumenata država članica koju je Komisija obavljala u pogledu njihove usklađenosti s prioritetnim akcijskim okvirima i mjerama za potporu mreži Natura 2000.

54

Naposljetku, utvrdili smo da se u odobrenim programskim dokumentima nisu nužno odražavale potrebe mreže Natura 2000 koje su utvrđene u prioritetnim akcijskim okvirima i koje je GU za okoliš naveo u okviru savjetovanja s ostalim službama Komisije⁵⁴. Općenito, nepotpunim ili netočnim informacijama u prioritetnim akcijskim okvirima u spoju s njihovim nedovoljnim uključivanjem u programske dokumente za razdoblje financiranja 2014. – 2020.⁵⁵ bitno je ograničena mjera u kojoj su oni korisni kao alat za jamčenje usklađenosti financiranja EU-a za mrežu Natura 2000.

Programi EU-a za financiranje nisu u dovoljnoj mjeri prilagođeni ciljevima područja mreže Natura 2000

55

Ograničeno uključivanje mreže Natura 2000 u programe EU-a za financiranje sa sobom nosi rizik od toga da dostupna sredstva neće biti u dovoljnoj mjeri prilagođena potrebama određenog područja. Procijenili smo jesu li programi financiranja koji su se najviše koristili za mrežu u dovoljnoj mjeri prilagođeni i usklađeni u svrhu postizanja ciljeva očuvanja.

56

Rezultati ankete pokazali su da je više od 90 % financijskih sredstava EU-a za mrežu Natura 2000 pruženo iz EPFRR-a, EFRR-a i fonda u okviru programa LIFE (vidjeti odlomak 44.). Države članice također su navele da je glavna upravljačka aktivnost financirana tim fondovima bila tekuće upravljanje staništima i praćenje područja (vidjeti sliku 4.).

Slika 4.

Pregled rashoda EU-a i država članica za aktivnosti upravljanja područjima prema odgovorima na anketu

Izvor: analiza koju je proveo Sud.

57

Kad je riječ o financiranju upravljanja područjima mreže Natura 2000, najvažnija mjera u okviru EPFRR-a bila je poljoprivredno-okolišna mjera (mjera 214), s više od 50 % sredstava iz tog fonda. Posebna „plaćanja u okviru mreže Natura 2000” (mjere 213 i 224) zauzimaju udio od samo 7 % prijavljenih financijskih sredstva.

58

Programi financiranja ruralnog razvoja nisu uvijek bili osmišljeni na način da se njima uzimaju u obzir posebna obilježja područja i njihovi ciljevi očuvanja jer su većinom programa bile obuhvaćene samo neke vrste i staništa od interesa (vidjeti okvir 10.). Sud je skrenuo pozornost na nedostatak potpune dosljednosti između programa financiranja ruralnog razvoja i pitanja u vezi s okolišem već ranije u okviru nekoliko tematskih izvješća o vodnoj politici⁵⁶.

Okvir 10.

Primjeri posebnih obilježja područja mreže Natura 2000 koji nisu uzeti u obzir u programu financiranja iz EPFRR-a

U Poljskoj uvjetima povezanima s poljoprivredno-okolišnim plaćanjima nisu obuhvaćene sve vrste koje su se nalazile na jednom području, kao ni posebna obilježja tog područja. Jedan prirodni rezervat u alpskoj biogeografskoj regiji uključen je u mrežu Natura 2000 zbog prisutnosti desetaka vrsta ptica kao što su tetrijeb ruševac (Tetrao tetrix) i kosac (Crex crex). Posebni uvjeti za poljoprivredno-okolišnu mjeru odnosili su se samo na kosca. Uvjeti povezani s koscem, kao što je razdoblje košnje trave, nisu spojivi s uvjetima za tetrijeba ruševca, ali to nije uzeto u obzir u okviru poljoprivredno-okolišnih uvjeta.

Privatne parcele koje su se nalazile na istom području, a korištene su kao poljoprivredna zemljišta, u pravilu su bile vrlo male, uske i duge, a njihova širina na poljoprivrednoj površini često nije prelazila nekoliko metara. Na tom je području bilo oko 38 000 takvih parcela, a prosječna površina parcele iznosila je 0,22 ha. Tamošnji poljoprivrednici mogli su dobiti poljoprivredno-okolišna plaćanja ako je ukupna površina njihova poljoprivrednog gospodarstva iznosila najmanje 1 ha. Međutim, budući da je većina poljoprivrednih gospodarstava na tom području bila manja od 1 ha, ona nisu ispunjavala uvjete prihvatljivosti za poljoprivredno-okolišnu potporu.

U Rumunjskoj su poljoprivredno-okolišne mjere bile usmjerene na neke od vrsti prisutnih na jednom području koje smo posjetili, kao što je sivi svračak (Lanius minor) i crvenonoga vjetruša (Falco vespertinus). Uvjetima za te mjere nisu uzete u obzir odgovarajuće mjere očuvanja utvrđene u planu upravljanja (npr. ograničavanje širenja poljoprivrednih usjeva i ispaše tijekom određenih razdoblja). Na djelotvornost mjere nepovoljno je utjecala činjenica da su ti poljoprivredno-okolišni uvjeti obuhvatili samo 11,2 % poljoprivrednog zemljišta na tom području.

59

Utvrdili smo da u nekim slučajevima nadoknadom isplaćenom u okviru EPFRR-a i EFR-a nisu u cijelosti pokriveni financijski gubitci koji su nastali zbog ispunjavanja uvjeta povezanih s mrežom Natura 2000. Time nije potaknuto sudjelovanje u tim programima. Na primjer, poljoprivrednici koji se bave akvakulturom u Poljskoj nisu ispunjavali uvjete prihvatljivosti za plaćanja u okviru EFR-a ako su se njihovi ribnjaci nalazili u područjima mreže Natura 2000. Financijski gubitci nastali zbog zaštite ptica na ribnjacima bili su veći od primljene nadoknade⁵⁷. Osim toga, u Rumunjskoj se slična nadoknada davala samo u razdoblju od dvije godine.

60

Utvrdili smo i primjere dobre prakse usmjeravanja financijskih sredstava na mjere očuvanja (vidjeti okvir 11.).

61

Općenito gledajući, utvrdili smo da se najveći poticaj za prakse kojima se promiče biološka raznolikost pružao projektima u okviru programa LIFE, međutim, s obzirom na to da je financiranje povezano s trajanjem projekata, njihova održivost često ovisi o dostupnosti trajnijeg izvora financiranja⁵⁸. EFRR i program LIFE općenito su osmišljeni na način da se nadopunjavaju, međutim, utvrdili smo i da su postojali određeni problemi u pogledu koordinacije mjera u okviru programa LIFE i EFRR-a jer oba instrumenta mogu obuhvatiti slične mjere namijenjene izradi planova upravljanja ili određenih mjera očuvanja. Na primjer, na jednom području mreže Natura 2000 koje smo posjetili u Rumunjskoj financirala se nova studija o očuvanju smeđeg medvjeda (Ursus arctos) s pomoću projekta u okviru programa LIFE, iako su slične studije financirane već ranije s pomoću drugih projekata u okviru programa LIFE i EFRR-a.

Okvir 11.

Primjeri projekata u okviru EFRR-a i programa LIFE usmjerenih na mjere očuvanja

Sektorski operativni programi EFRR-a povezani s okolišem koji su se provodili u Rumunjskoj i Poljskoj⁵⁹ posebno su se bavili upravljanjem mrežom Natura 2000 financiranjem izrade planova upravljanja područjima.

Projekti u okviru programa LIFE provodili su se i u Španjolskoj, gdje se njima financirala zaštita rijetke vrste ptica tetrijeba gluhana (Tetrao urogallus), kao i istraživački program za utvrđivanje potencijalnih pomorskih područja mreže Natura 2000.

62

Mjere usmjerene na rezultate imaju veći potencijal za djelotvornost. Međutim, za takve je mjere potrebna temeljita priprema, posebno kad je riječ o prikupljanju znanja u području ekologije i jačanju administrativnih kapaciteta⁶⁰, kao i utvrđivanju odgovarajućih pokazatelja za praćenje kako bi se zajamčila mogućnost njihove kontrole uz razumne troškove. Devet država članica⁶¹ koristilo se sredstvima EU-a za financiranje takvih programa, uključujući Njemačku, no dvije posjećene njemačke regije financirale su takve mjere koristeći se vlastitim sredstvima (vidjeti okvir 12.).

Okvir 12.

Program usmjeren na rezultate, Njemačka

U Schleswig-Holsteinu, program Wiesenbrüterprogramm (program ptica na travnjacima), u okviru kojeg su se nadoknade isplaćivale samo pod uvjetom da su ptice bile prisutne na predmetnom zemljištu i da su provedene zaštitne mjere, financiran je isključivo iz nacionalnih i regionalnih resursa. Za takvu vrstu mjere nije pružena potpora u obliku financiranja EU-a jer se smatralo da se ne bi mogla zajamčiti prikladna mogućnost kontrole uz razumne troškove.

Sustavi za praćenje mreže Natura 2000 i izvješćivanje o njoj nisu bili prikladni za pružanje sveobuhvatnih informacija o njezinoj djelotvornosti

63

Svrha je sustava za praćenje i izvješćivanje Komisiji i državama članicama pružati informacije o napretku u pogledu mreže Natura 2000, kao i okvir za odgovarajuće aktivnosti upravljanja. Postoji nekoliko aktivnosti praćenja i izvješćivanja koje su važne za uspostavu mreže Natura 2000. Kad je riječ o fondovima EU-a, praćenjem na razini programa trebale bi se pružiti informacije o provedbi određenog programa i njegovih prioritetnih osi: pokazatelji uspješnosti trebali bi pružati pouzdane i pravodobne podatke o tome postižu li se s pomoću mjera za potporu mreži Natura 2000 očekivana ostvarenja, rezultati i učinak. Na razini pojedinačnih područja potrebno je pratiti mjere očuvanja kako bi se ocijenila njihova djelotvornost i rezultati koji su njima postignuti. Osim toga, na temelju takvih informacija o uspješnosti moglo bi se ažurirati relevantni standardni obrazac podataka za predmetno područje (vidjeti odlomak 8.), u kojem se opisuju glavna obilježja tog područja, uključujući podatke o zaštićenim staništima i vrstama na tom području. Konačno, države članice trebale bi pratiti stanje očuvanosti zaštićenih vrsta i staništa i izvješćivati o njemu, pri čemu se povezane informacije zatim sažeto iznose u izvješću o stanju prirode, u kojem se prikazuju stanje i trendovi na razini EU-a.

Nije postojao poseban sustav pokazatelja uspješnosti za mrežu Natura 2000

64

Pokazatelji⁶² za različite fondove EU-a utvrđeni su u odgovarajućim uredbama i programskim dokumentima, a namijenjeni su određivanju mjere u kojoj su postignuti ciljevi tih fondova. Zbog raznolikosti potencijalnih izvora financijskih sredstava EU-a za mrežu Natura 2000 (EPFRR, EFRR, EFR, ESF, KF i LIFE) praćenje načina na koji su ti fondovi upotrijebljeni posebno za mrežu Natura 2000 tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. bilo je složeno. Za različite fondove nisu postojali zajednički pokazatelji posebno povezani s mrežom Natura 2000 kojima bi se pružio objedinjeni pregled učinka potpore EU-a, ali postojali su pokazatelji povezani s biološkom raznolikošću, koji su u određenoj mjeri relevantni za mrežu Natura 2000 (vidjeti okvir 13.).

Okvir 13.

Primjer pokazatelja biološke raznolikosti koji se izričito odnosi na mrežu Natura 2000

Jedan od pokazatelja rezultata za EPFRR koji se odnosio na plaćanja u okviru mreže Natura 2000 i poljoprivredno-okolišnu mjeru bio je „Područje u kojemu se uspješno upravlja zemljištem, što pridonosi poboljšanju biološkoj raznolikosti, kvaliteti vode, ublažavanju klimatskih promjena, kvaliteti tla, sprečavanju marginalizacije i napuštanju zemlje”. Njime se mjerila ukupna površina zemljišta i šume (u hektarima). Tim pokazateljem nije pruženo dovoljno konkretnih informacija o rezultatima postignutima u pogledu područja mreže Natura 2000 na temelju provedbe predmetne mjere.

65

U sve programe ruralnog razvoja bili su uključeni pokazatelji za mrežu Natura 2000, koji su većinom bili usmjereni na ulazne resurse i ostvarenja, a ne na rezultate. Iako su ti pokazatelji bili izvor korisnih informacija, njima se nije mjerila uspješnost mjera financiranih sredstvima EU-a u promicanju biološke raznolikosti na područjima mreže Natura 2000 (vidjeti okvir 14.).

Okvir 14.

Primjeri pokazatelja koji nisu usmjereni na rezultate, Poljska

Iz programa ruralnog razvoja u okviru EPFRR-a za razdoblje 2007. – 2013. mreži Natura 2000 pružala se potpora s pomoću poljoprivredno-okolišne mjere „zaštita ugroženih ptica i prirodnih staništa na područjima mreže Natura 2000”. Za tu su mjeru utvrđeni pokazatelji ostvarenja koji su se odnosili na površinu i broj poljoprivrednih gospodarstava koja primaju potporu iz fondova EU-a, pri čemu je za trajne pašnjake određena ciljna vrijednost od 378 000 ha, a za poljoprivredna gospodarstva 153 000 ha. Međutim, nemoguće je ocijeniti doprinos te mjere biološkoj raznolikosti jer nema pokazatelja rezultata.

66

U tablici 2. u nastavku prikazani su opći pokazatelji za programsko razdoblje 2014. – 2020. koji se koriste za mjerenje doprinosa fondova EU-a mreži Natura 2000 i biološkoj raznolikosti. Kao i u prethodnom razdoblju, pokazatelji su usmjereni na biološku raznolikost, ali njima se ne mjeri doprinos biološkoj raznolikosti ostvaren posebno na područjima mreže Natura 2000 te se njima mjere uloženi resursi i ostvarenja (broj projekata i površina), a ne rezultati.

Tablica 2.

Zajednički sustav pokazatelja za različite fondove EU-a za programsko razdoblje 2014. – 2020.

Tematsko područje | Područje politike | Naziv fonda | Opis pokazatelja | Ciljna vrijednost
Zaštićena područja | Ribarstvo | EFPR¹ | Povećanje pokrivenosti mreže Natura 2000 ili drugih područja ili drugih mjera za prostornu zaštitu – ribarstvo | 342 765 km²
Biološka raznolikost | Ribarstvo | EFPR | Zaštita i obnova morske biološke raznolikosti i ekosustava | 3090 projekata
Okoliš | Očuvana staništa | EFRR, KF | Priroda i biološka raznolikost: površina staništa koja primaju potporu kako bi postigla bolje stanje očuvanosti | 6 373 673 hektara
Biološka raznolikost | Programi ruralnog razvoja | EPFRR | Šumsko područje za koje su sklopljeni ugovori o upravljanju kojima se pruža potpora biološkoj raznolikosti | 4 063 177 hektara
Poljoprivredno zemljište za koje su sklopljeni ugovori o upravljanju kojima se pruža potpora biološkoj raznolikosti i/ili krajolicima | 601 853 hektara
Postotak ukupnog poljoprivrednog zemljišta za koje su sklopljeni ugovori o upravljanju kojima se pruža potpora biološkoj raznolikosti i/ili krajolicima | 17 %
Postotak ukupnog šumskog područja za koje su sklopljeni ugovori o upravljanju kojima se pruža potpora biološkoj raznolikosti | 3 %

1U programskom razdoblju 2014. – 2020. Europski fond za ribarstvo zamijenjen je Europskim fondom za pomorstvo i ribarstvo.

Izvor: Europska komisija.

67

Kad je riječ o programu LIFE, prethodnim smo revizijama⁶³ utvrdili da Komisija za programsko razdoblje 2007. – 2013 nije izradila odgovarajuće pokazatelje za mjerenje rezultata projekata provedenih u okviru tog programa. Komisija je nedavno uvela novu skupinu obveznih sveobuhvatnih pokazatelja za sve projekte u okviru programa LIFE za razdoblje 2014. – 2020. Komisija u velikoj mjeri potiče provedbu projekata iz programskog razdoblja 2007. – 2013. koji su još uvijek u tijeku kako bi se ti pokazatelji dostavili nakon završetka tih projekata. Baza podataka za pokazatelje bit će ključan izvor informacija za srednjoročnu evaluaciju programa LIFE.

68

Slijedom toga, nije postojao konsolidirani sustav praćenja ostvarenja i rezultata povezanih s mrežom Natura 2000 koji su postignuti instrumentima za financiranje pod podijeljenim upravljanjem u programskom razdoblju 2007. – 2013. U okviru različitih programa i fondova nedostajao je zajednički pristup pokazateljima, ili na razini država članica ili na razini EU-a. U programskom razdoblju 2014. – 2020. svi pokazatelji koji su povezani s mrežom Natura 2000, uz iznimku Europskog fonda za pomorstvo i ribarstvo (EFPR), za koji su utvrđeni posebni pokazatelji povezani s mrežom Natura 2000, bit će obuhvaćeni u okviru drugih pokazatelja biološke raznolikosti. Zbog toga će biti teško pratiti ostvarenja i rezultate koji se odnose posebno na mrežu Natura 2000, a postignuti su u okviru različitih fondova.

Planovi praćenja mreže Natura 2000 nisu provedeni na prikladan način

69

Prema članku 11. Direktive o staništima države članice dužne su pratiti stanje očuvanosti prirodnih staništa i vrsta, s posebnim naglaskom na prioritetne prirodne stanišne tipove. U planovima praćenja potrebno je definirati način na koji se na razini pojedinačnih područja provjerava i mjeri uspješnost mjera očuvanja utvrđenih u planovima upravljanja.

70

Na nacionalnoj razini, od pet država članica obuhvaćenih revizijom samo su njih tri⁶⁴ utvrdile detaljne planove praćenja stanja očuvanosti nekih od prirodnih staništa i vrsta. Međutim, u Francuskoj su ti planovi provedeni u ograničenoj mjeri ili je provedba kasnila zbog povezanih visokih troškova. U Rumunjskoj su se jedine aktivnosti konkretnog praćenja za koje smo tijekom revizije utvrdili da su provedene odnosile na populaciju medvjeda. U odgovorima na anketu dvanaest⁶⁵ država članica navelo je da redovito provode dodatne aktivnosti praćenja uz one za koje je predviđeno izvješćivanje svakih šest godina prema Direktivi o staništima (vidjeti odlomke 73. – 78.).

71

Na razini pojedinačnih područja utvrdili smo da planovima upravljanja nedostaju odgovarajući pokazatelji, kvantificirane ciljne vrijednosti i ključne etape. Zbog toga je teško djelotvorno pratiti provedbu mjera očuvanja, što zauzvrat nepovoljno utječe na postizanje ciljeva očuvanja. Među državama članicama obuhvaćenima revizijom njih je četiri⁶⁶ uvrstilo određene aktivnosti praćenja u svoje planove upravljanja, ali one često nisu sadržavale dovoljno pojedinosti (primjerice, nije naveden način na koji se mjeri učinak predloženih mjera na predmetne vrste i staništa) niti su imale vremenski okvir za provedbu (primjerice, nije navedeno koliko se često provode aktivnosti praćenja). Na 14 od 24 posjećenih područja provedene su određene aktivnosti praćenja (vidjeti tablicu 3. priloga). U ograničenom opsegu obavljale su se provjere i aktivnosti izvršenja kako bi se aktivno prepoznalo i spriječilo pogoršanje stanja područja. Utvrdili smo primjere dobre prakse i neodgovarajućih postupaka, koji su opisani u okviru 15.

72

Praćenje na razini pojedinačnih područja omogućuje prikupljanje informacija za potrebe dopune znanja o vrstama i staništima prisutnima na svakom području. Na temelju prikupljenih informacija mogli bi se ažurirati standardni obrasci podataka⁶⁷. Države članice izrađuju standardne obrasce podataka za svako pojedinačno područje. Ti su obrasci vrlo važan alat jer se njima pružaju sažete informacije o obilježjima svakog područja i zaštićenim vrstama koje su na njima prisutne. Utvrdili smo da pet država članica⁶⁸ koje smo posjetili nisu redovito ažurirale svoje standardne obrasce podataka (vidjeti tablicu 3. priloga), a Komisija to nije provjeravala ili pratila.

Okvir 15.

Primjeri praćenja područja

Za jedno od područja koje smo obuhvatili revizijom u Francuskoj izrađeno je godišnje izvješće u kojemu se vidi napredak koji je postignut u pogledu svake od planiranih mjera očuvanja. S pomoću boja (zelena, žuta ili crvena) za svaku je mjeru označeno je li ona provedena prema planu.

Na drugom području koje smo posjetili u Francuskoj provedba mjera očuvanja još nije bila ocijenjena, iako je plan upravljanja odobren više od 10 godina prije revizije. Nedostatkom bilo kakve popratne ocjene učinka mjera znatno se ugrožava zaštita i očuvanje vrsta i staništa na tom području.

Na jednom području u Njemačkoj, operater zračne luke proveo je studiju za praćenje ptica izvan zračne luke u okviru pripreme za potencijalnu izgradnju dodatne uzletno-sletne staze. Studija je pokazala da je od 500 rasplodnih vivaka koji su se izvorno nalazili na tom području preostalo samo njih 200, što znači da se stanje tog područja pogoršalo. Do navedene studije tijelo koje upravlja područjem nije bilo utvrdilo pad populacije.

Djelotvornost praćenja staništa i vrsta umanjena je nepotpunim i nedosljednim podatcima

73

Države članice dužne su svakih šest godina izvijestiti Komisiju o stanju očuvanosti vrsta i staništa zaštićenih prema direktivama o prirodi koji su prisutni na njihovim teritorijima. Komisija zatim uz pomoć Europske agencije za okoliš (EEA) objedinjuje sve podatke kako bi utvrdila napredak na razini cijelog EU-a. Komisija objavljuje rezultate u izvješću pod nazivom „Stanje prirode u EU-u”⁶⁹ (vidjeti odlomak 8.).

74

U pripremi izvješća o stanju prirode, Europska agencija za okoliš i Komisija surađuju sa stručnjacima iz država članica i skupinama dionika kako bi izradile smjernice za promicanje zajedničkog stajališta o tome što uvrstiti u izvješće i na koji način. Svakim novim izvješćem ostvareno je poboljšanje u tom pogledu. Za posljednji ciklus izvješćivanja države članice dostavile su podatke Europskoj agenciji za okoliš 2013. godine. Europska agencija za okoliš provjerila je predmetne informacije i zatražila od država članica da naprave potrebne ispravke. Na temelju toga je izradila „skup podataka EU-a” koji se koristi za izradu početnih statistika raščlanjenih po državama članica i koji služi kao temelj za biogeografske ocjene EU-a.

75

Europska agencija za okoliš uspostavila je sustav za provjeru pouzdanosti i dosljednosti podataka koje su dostavile države članice. Međutim, za prikupljanje podataka odgovorne su države članice te Europska agencija za okoliš nema ulogu u provjeri i obradi njihovih skupova podataka prije nego što se oni dostave. Time se smanjuje prostor koji Europska agencija za okoliš ima za utvrđivanje nedostataka, kao i jamstvo u pogledu kvalitete podataka.

76

Komisija i Europska agencija za okoliš već su ranije utvrdile da je nepotpunost podataka velik problem. Iako nije optimalna, potpunost podataka poboljšana je u odnosu na prethodno izvješće iz 2009. godine. Broj „nepoznatih” ocjena smanjio se za približno 50 %, ali i dalje ima prostora za poboljšanje na razini država članica. Europska agencija za okoliš utvrdila je da manjak informacija koje države članice dostavljaju čini prepreku ocjeni provedbe direktiva u državama članicama koju obavlja. Kad je riječ o Direktivi o staništima, u 14 država članica za više od 10 % zatraženih informacija navedeno je da su nepoznate ili da nedostaju (vidjeti sliku 5.).

Slika 5.

Udio informacija koje su države članice dužne dostaviti u svrhu izvješćivanja prema Direktivi o staništima za koje je utvrđeno da su nepoznate ili nedostaju

Napomena: Grčka nije dostavila informacije.

Izvor: European Topic Centre reporting under Article 17 of the Habitats Directive (Izvješće Europskog tematskog centra prema članku 17. Direktive o staništima), razdoblje 2007. – 2012., http://bd.eionet.europa.eu/activities/Reporting/Article_17/Reports_2013/Member_State_Deliveries

77

Kad je riječ o Direktivi o pticama, u 11 država članica za više od 10 % zatraženih informacija navedeno je da su nepoznate ili da nedostaju (vidjeti sliku 6.).

78

Svaka država članica sama odlučuje kojom će se metodologijom koristiti za prikupljanje podataka. Države članice imale su različite pristupe ocjeni stanja očuvanosti⁷⁰ i izvješćivanju o trendovima⁷¹ na temelju zajedničkih metodologija EU-a: neke države članice izradile su vlastite metode prikupljanja podataka, dok su se ostale oslanjanje na mišljenja stručnjaka. Komisija je uspostavila skupinu stručnjaka i ad hoc radne skupine za usklađivanje prakse u svrhu rada na boljem usklađivanju, usporedivim ocjenama, jasnijim konceptima i praktičnim smjernicama za pomoć državama članicama. Usklađivanje je i dalje jedan od izazova koje je potrebno riješiti u sljedećem ciklusu izvješćivanja 2019. godine.

Slika 6.

Udio informacija koje su države članice dužne dostaviti u svrhu izvješćivanja prema Direktivi o pticama za koje je utvrđeno da su nepoznate ili nedostaju

Napomena: Grčka nije dostavila informacije.

Izvor: European Topic Centre reporting under Article 12 of the Habitats Directive (Izvješće Europskog tematskog centra prema članku 12. Direktive o pticama), razdoblje 2008. – 2012., http://bd.eionet.europa.eu/activities/Reporting/Article_12/Reports_2013/Member_State_Deliveries

33Na temelju „ocjena prihvatljivosti” koje su propisane direktivom o staništima.

34Njemačka, Španjolska, Poljska i Rumunjska.

35Program prekogranične suradnje između Španjolske, Francuske i Andore (Programme Opérationnel de Coopération Transfrontalière Espagne-France-Andorre).

36Članak 4. stavak 4. Direktive o staništima.

37Managing Natura 2000 sites: The provisions of Article 6 of the Habitats Directive 92/43/EEC (Upravljanje područjima mreže Natura 2000: odredbe članka 6. Direktive o staništima 92/43/EEZ), 2000., Europska komisija.

38Malta, Poljska i Rumunjska.

39Njemačka, Španjolska, Francuska i Rumunjska.

40„Kumulativni učinci” odnose se na kombinirane učinke predloženih planova ili projekata i drugih planova ili projekata. Vidjeti odjeljak 4.4.3. smjernica Komisije „Upravljanje područjima mreže Natura 2000: odredbe članka 6. Direktive o staništima” 92/43/EEZ” (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/provision_of_art6_en/pdf).

41Za provedbu projekata koji se financiraju sredstvima iz strukturnih fondova odgovorne su države članice. Odgovarajući odbor za praćenje prati provedbu tih projekata, dok je Komisija u razdoblju 2007. – 2013. imala status promatrača.

42Glavne su smjernice: Upravljanje područjima mreže Natura 2000: odredbe članka 6. Direktive o staništima 92/43/EEZ, 2000. (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/provision_of_art6_en.pdf); Ocjena planova i projekata koji znatno utječu na područja mreže Natura 2000. Metodološke smjernice o odredbama članka 6. stavaka 3. i 4. Direktive o staništima 92/43/EEZ, 2000.(http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/natura_2000_assess_en.pdf); Smjernice o članku 6. stavku 4. Direktive o staništima 92/43/EEZ, 2007., ažurirane 2012. (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/new_guidance_art6_4_en.pdf).

43Akvakultura i mreža Natura 2000, 2012. (https://ec.europa.eu/fisheries/sites/fisheries/files/docs/body/guidance-aquaculture-natura2000.pdf); Prijevoz unutarnjim plovnim putovima i mreža Natura 2000, 2012. (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/IWT_BHD_Guidelines.pdf); Razvoj energije vjetra i mreža područja Natura 2000, 2011.; Vađenje neenergetskih minerala i mreža područja Natura 2000, 2011. (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/neei_n2000_guidance.pdf); Provedba direktiva o pticama i staništima u estuarijima i obalnim područjima, 2011. (http://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/modes/maritime/doc/guidance_doc.pdf).

44Belgija, Bugarska, Češka Republika, Danska, Estonija, Irska, Grčka, Italija, Cipar, Latvija, Mađarska, Malta, Nizozemska, Slovenija, Finska, Švedska i Ujedinjena Kraljevina.

45Godišnja izvješća o praćenju primjene zakona Unije za 2014. i 2015. godinu te druge informacije koje je Komisija pružila.

46Prioritetne akcijske okvire nisu dostavile Malta, Litva i Hrvatska.

47Danska, Hrvatska, Malta i Ujedinjena Kraljevina. Osim toga, u slučajevima u kojima su Cipar i Njemačka naveli troškove, ti su podatci bili zastarjeli.

48Belgija (Flandrija), Češka Republika, Estonija, Irska, Grčka, Italija, Cipar, Latvija, Litva, Luksemburg, Malta, Austrija, Slovenija, Slovačka, Finska, Švedska i Ujedinjena Kraljevina.

49Italija, Latvija i Finska.

50Austrija, Belgija, Estonija, Mađarska i Ujedinjena Kraljevina.

51Mali i srednji poduzetnici.

52Njemačka, Španjolska i Francuska.

53GU za poljoprivredu i ruralni razvoj, GU za regionalnu i urbanu politiku, GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje, GU za pomorstvo i ribarstvo, GU za okoliš.

54Neki od problema koje je istaknuo GU za okoliš: u Poljskoj se neke od mjera utvrđenih u detaljnom prioritetnom akcijskom okviru nisu odražavale u programu ruralnog razvoja. U Rumunjskoj u programu ruralnog razvoja nije naveden način na koji će se ispuniti potrebe mreže Natura 2000. U Francuskoj su u programima ruralnog razvoja nedostajale informacije o financiranju mreže Natura 2000.

55Taj su zaključak potvrdili i rezultati navedeni u izvješću koje je sastavljeno za Komisiju 2016. godine „Integration of Natura 2000 and biodiversity into EU funding (EARDF, ERDF, CF, EMFF, ESF)” (Uključivanje mreže Natura 2000 i biološke raznolikosti u financiranje EU-a (EPFRR, EFRR, KF, EFPR, ESF)). Vidjeti str. 52.: „Integracija prioriteta, posebnih ciljeva i mjera povezanih s mrežom Natura 2000 […] postignuta je u različitim mjerama u analiziranim nacionalnim programima […] planirane mjere općenito ne obuhvaćaju sve potrebe koje su utvrđene u prioritetnim akcijskim okvirima za sva staništa i vrste za koje su potrebne mjere očuvanja ili radnje namijenjene obnavljanju”.

56Tematsko izvješće br. 4/2014 „Uključivanje ciljeva vodne politike EU-a u zajedničku poljoprivrednu politiku tek je djelomično uspješno”, vidjeti odlomak 83.; tematsko izvješće br. 23/2015 „Kakvoća vode u dunavskom slijevu: ostvaren je napredak u provedbi Okvirne direktive o vodama, ali potrebni su dodatni napori”, vidjeti odlomke 187. i 188.; i tematsko izvješće br. 3/2016 „Borba protiv eutrofikacije u Baltičkom moru: potrebne su dodatne i djelotvornije mjere”, vidjeti odlomak 124. (http://eca.europa.eu).

57Andrzej Martyniak, Piotr Hliwa, Urszula Szymańska, Katarzyna Stańczak, Piotr Gomułka, Jarosław Król, „Próba oszacowania presji kormorana czarnego Phalacrocorax carbo (L. 1758) na ichtiofaunę wód na terenie Stowarzyszenia Lokalna Grupa Rybacka „Opolszczyzna” oraz Stowarzyszenia Lokalna Grupa Rybacka „Żabi Kraj” (ISBN 978-83-939958-0-6) (Pokušaj procjene pritiska velikog vranca Phalacrocorax carbo (L. 1758) na ihtiofaunu voda u području Saveza udruga lokalnih ribara „Regija Opole” i Saveza udruga lokalnih ribara „Žablja pokrajina”) (http://www.lgropolszczyzna.pl/pobierz1/00-broszura-Raport_Kormoran-web.pdf).

58Tematsko izvješće br. 11/2009 „Održivost projekata u okviru instrumenata LIFE i upravljanje tim projektima na razini Komisije” (http://eca.europa.eu).

592007PL161PO002; 2007RO161PO004.

60„Biodiversity protection through results based remuneration of ecological achievement” (Zaštita biološke raznolikosti s pomoću nadoknada utemeljenih na ostvarenim rezultatima koje se daju za ekološka postignuća), Institut za europsku politiku u području okoliša, prosinac 2014., Europska komisija.

61Irska, Nizozemska, Njemačka, Austrija, Finska, Ujedinjena Kraljevina, Švedska, Španjolska i Francuska.

62Pokazateljima uspješnosti obično se mjere uloženi resursi, ostvarenja, rezultati ili učinak određene politike. Pokazatelji uloženih resursa odnose se na proračun ili ostale resurse koji su dodijeljeni određenoj mjeri koja se provodi u okviru neke politike. Pokazateljima ostvarenja prikazuje se stupanj aktivnosti u odnosu na određenu mjeru koja se provodi u okviru neke politike. Pokazateljima rezultata bilježi se izravan utjecaj određene mjere koja se provodi u okviru neke politike u odnosu na poseban cilj te politike. Pokazatelji učinka povezani su sa željenim ishodom mjere u smislu njezina učinka na šire okruženje, odnosno izvan okvira njezina izravnog djelovanja.

63Vidjeti tematsko izvješće br. 11/2009, str. 39.

64Španjolska, Francuska i Rumunjska.

65Belgija, Bugarska, Češka Republika, Danska, Estonija, Irska, Latvija, Malta, Austrija, Portugal, Slovenija i Slovačka.

66Španjolska, Francuska, Poljska i Rumunjska. U dvije njemačke regije provedene su određene aktivnosti praćenja na područjima, ali nisu uvrštene u planove upravljanja područjem.

67U Provedbenoj odluci Komisije 2011/484/EU od 11. srpnja 2011. o formatu podataka o područjima za područja Natura 2000 (SL L 198, 30.7.2011., str. 39.) utvrđuje se oblik koji se koristi za dokumentiranje mreže Natura 2000. Standardni obrasci podataka izvorno su bili namijenjeni popisivanju i kartiranju područja za potrebe procesa određivanja područja i provjera informacija koje su države članice dostavile u tu svrhu.

68Rumunjska je ažurirala standardne obrasce podataka nakon našeg revizijskog posjeta, što je prikazano u tablici 3. priloga.

69COM(2015) 219 final, str. 17.

70Povoljno, nepovoljno – neprikladno, nepovoljno – loše ili nepoznato.

71Poboljšano, stabilno, pogoršano ili nepoznato.

Zaključci i preporuke

79

Gubitak biološke raznolikosti prepoznat je kao jedan od glavnih izazova s kojima se Europska unija suočava. Nakon što nisu ispunjeni ciljevi biološke raznolikosti za 2010. godinu, Komisija je donijela strategiju EU-a za biološku raznolikost do 2020. U strategiji se utvrđuje šest operativnih ciljeva, od kojih je prvi usmjeren na mrežu Natura 2000 i potpunu provedbu direktiva o pticama i staništima. Te dvije direktive čine okosnicu strategije EU-a za biološku raznolikost.

80

Procijenili smo je li mreža Natura 2000 prikladno uspostavljena tako što smo ispitali je li se njome upravljalo, financiralo je i pratilo na odgovarajući način.

81

Iako ne dovodimo u pitanje važnost uloge mreže Natura 2000 u zaštiti biološke raznolikosti, zaključili smo da uspostavom mreže Natura 2000 nije iskorišten njezin puni potencijal. Potreban je znatan napredak država članica i više napora Komisije kako bi se bolje doprinijelo ostvarivanju ambicioznih ciljeva strategije EU-a za biološku raznolikost do 2020.

82

Države članice nisu dovoljno dobro upravljale mrežom Natura 2000. Koordinacija među relevantnim tijelima, sudjelovanje dionika i prekogranična suradnja nisu razrađeni u dovoljnoj mjeri (odlomci 20. – 22.). Potrebne mjere očuvanja često nisu donesene u roku predviđenom direktivama te nisu definirane i planirane na odgovarajući način (odlomci 23. – 27.). Posjećene države članice nisu obavile prikladnu ocjenu projekata s učinkom na područja mreže Natura 2000 (odlomci 28. – 34.): kvaliteta ocjena katkad je bila nedovoljna, kumulativni učinci nisu uzeti u obzir na odgovarajući način, a nadležna tijela država članica nisu provjerila provedbu mjera ublažavanja. Komisija je aktivno nadzirala uspostavu mreže Natura 2000, ali bilo je prostora za bolje prosljeđivanje smjernica državama članicama (odlomci 35. i 36.). Komisija je uspostavila postupke za obradu velikog broja pritužbi, uglavnom pronalaženjem rješenja u strukturiranom dijalogu s državama članicama i pokretanjem postupaka radi utvrđivanja povrede obveze u slučajevima u kojima je to bilo potrebno (odlomci 37. – 39.).

1. preporuka – Postizanje potpune provedbe direktiva o prirodi

U vezi s postojećim sustavima za upravljanje mrežom države članice trebale bi do 2019.:

(a)zajamčiti odgovarajuću koordinaciju među svim tijelima uključenima u upravljanje područjima mreže Natura 2000. Posebno bi odjeli za poljoprivredu i okoliš trebali blisko surađivati. Odjeli koji su zaduženi za upravljanje mrežom trebali bi lako moći pristupiti relevantnim informacijama.

U vezi sa zaštitom područja države članice trebale bi do 2020.:

(b)dovršiti donošenje potrebnih mjera očuvanja za područja koja su određena kao područja mreže Natura 2000 dulje od šest godina te zajamčiti da se ocjenama prihvatljivosti uzmu u obzir kumulativni učinci te da je kvaliteta tih ocjena dostatna.

U vezi sa smjernicama koje pruža Komisija bi do 2019. trebala:

(c)uložiti više napora u promicanje prosljeđivanja i primjene svojih smjernica i rezultata biogeografskih seminara te promicati razmjenu najbolje prakse za prekograničnu suradnju. Komisija bi pri tome trebala razmotriti način na koji je moguće prevladati jezične prepreke.

83

Fondovi EU-a nisu dobro mobilizirani u svrhu potpore upravljanju mrežom Natura 2000. EU je pristupio financiranju uspostave mreže Natura 2000 uporabom postojećih fondova EU-a. Uporaba tih fondova za financiranje mreže Natura 2000 u nadležnosti je država članica. Nedostajale su pouzdane informacije o fondovima EU-a koji su upotrjebljeni za financiranje mreže Natura 2000 tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. (odlomci 41. – 44.). Postojali su nedostatci u pripremi prioritetnih akcijskih okvira koju su obavljale države članice, a procjena potreba za financiranjem za programsko razdoblje 2014. – 2020. bila je netočna ili nepotpuna (odlomci 45. i 46.). Na razini pojedinačnih područja u planovima upravljanja često nisu navedene točne i potpune procjene troškova (odlomak 47.) povezanih s provedbom mjera očuvanja. U programskim dokumentima različitih fondova EU-a za razdoblje 2014. – 2020. nisu se u potpunosti odražavale potrebe za financiranjem (odlomci 48. – 54.), a Komisija nije poduzela korake kako bi otklonila te nedostatke na strukturiran način. Programi EU-a za financiranje, posebno u okviru ZPP-a i regionalne/kohezijske politike, nisu dovoljno prilagođeni ciljevima područja mreže Natura 2000 (odlomci 55. – 62.).

2. preporuka – Financiranje i prikazivanje troškova mreže Natura 2000

U vezi s financiranjem mreže Natura 2000 države članice trebale bi za sljedeće programsko razdoblje (koje počinje 2021.):

(a)točno i potpuno procijeniti stvarnu potrošnju i buduće potrebe za financiranjem na razini pojedinačnih područja (uključivanjem procjena troškova mjera očuvanja u planove upravljanja) te za mrežu u cijelosti;

(b)ažurirati prioritetne akcijske okvire na temelju navedenoga te na temelju donesenih mjera očuvanja za sva područja (vidjeti točku (b) 1. preporuke);

(c)zajamčiti dosljednost prioriteta i ciljeva u prioritetnim akcijskim okvirima u odnosu na prioritete i ciljeve u programskim dokumentima za različite instrumente EU-a za financiranje te predložiti mjere koje su usmjerene na posebne potrebe područja mreže Natura 2000.

U vezi s financiranjem mreže Natura 2000 Komisija bi za sljedeće programsko razdoblje trebala:

(d)pružiti smjernice državama članicama o tome kako poboljšati kvalitetu prioritetnih akcijskih okvira i izrađivati pouzdane i usklađene procjene planirane i stvarne potpore mreži Natura 2000 iz programa EU-a za financiranje.

84

Sustavi za praćenje mreže Natura 2000 i izvješćivanje o njoj nisu bili prikladni za pružanje sveobuhvatnih informacija o njezinoj djelotvornosti. Kad je riječ o fondovima EU-a, nije uspostavljen poseban sustav pokazatelja uspješnosti kojim bi se pružili podatci o tome jesu li mjerama za čiju je provedbu pružena potpora postignuta očekivana ostvarenja, rezultati i učinci u pogledu mreže Natura 2000. Pokazatelji su postojali na razini programa, ali većinom su se odnosili na opće ciljeve biološke raznolikosti i bili su usmjereni na ostvarenja, a ne na rezultate postignute s pomoću mreže Natura 2000 u pogledu očuvanja (odlomci 64. – 68.). Praćenje mjera na razini pojedinačnih područja nije obavljeno na prikladan način: u dokumentaciju o upravljanju područjem često nisu uključeni planovi praćenja ili, u slučajevima u kojima su postojali, često nisu sadržavali dovoljno pojedinosti ili nije utvrđen vremenski okvir za njihovu provedbu (odlomci 69. – 71.). Standardni obrasci podataka za područja općenito nisu ažurirani na temelju rezultata aktivnosti praćenja (odlomak 72.). Kad je riječ o praćenju stanja očuvanja zaštićenih staništa i vrsta te izvješćivanju o njemu, podatci koje su države članice dostavljale u svrhu izrade izvješća „Stanje prirode” često su bili nepotpuni i bilo ih je teško usporediti (odlomci 73. – 78.).

3. preporuka – Mjerenje rezultata postignutih u okviru mreže Natura 2000

U vezi sa sustavom pokazatelja uspješnosti za programe EU-a za financiranje države članice trebale bi za sljedeće programsko razdoblje (koje počinje 2021.):

(a)uključiti pokazatelje i ciljne vrijednosti za relevantne fondove koji se posebno odnose na mrežu Natura 2000 te omogućiti preciznije i točnije praćenje rezultata financiranja mreže Natura 2000.

Komisija bi za sljedeće programsko razdoblje trebala:

(b)uspostaviti međusektorske pokazatelje koji se odnose na mrežu Natura 2000 za sve fondove EU-a.

U vezi s planovima praćenja staništa, vrsta i područja države članice trebale bi do 2020.:

(c)pripremiti planove praćenja na razini pojedinačnih područja, provesti ih te redovito ažurirati standardne obrasce podataka kako bi mogle mjeriti rezultate mjera očuvanja.

Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Phil WYNN OWEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 11. siječnja 2017.

Za Europski revizorski sud

Klaus-Heiner LEHNE
predsjednik

Prilog

Tablica 1. – Broj i površina područja mreže Natura 2000

|  |  |  |  | Podatci o mreži Natura 2000 po državama članicama EU-a (u km²) | Udio europske kopnene površine države članice na čijem se području nalaze
| Kopnena površina u km² | Broj područja | Ukupno (kopnena + morska površina)
| (europski dio) | Područje od značaja za Zajednicu | Područje posebne zaštite | Natura 2000 | Područje od značaja za Zajednicu | Područje posebne zaštite | Natura 2000 | Područja od značaja za Zajednicu | Područja posebne zaštite | Područja mreže Natura 2000
Belgija | 30 528 | 281 | 255 | 310 | 4 404 | 3 500 | 5 158 | 10,73 % | 10,42 % | 12,73 %
Bugarska | 110 910 | 234 | 119 | 340 | 35 740 | 25 776 | 41 048 | 29,99 % | 22,74 % | 34,46 %
Češka Republika | 78 866 | 1 075 | 41 | 1 116 | 7 856 | 7 035 | 11 061 | 9,96 % | 8,92 % | 14,03 %
Danska | 43 093 | 261 | 113 | 350 | 19 670 | 14 789 | 22 647 | 7,37 % | 6,05 % | 8,34 %
Njemačka | 357 031 | 4 557 | 742 | 5 206 | 54 451 | 59 966 | 80 773 | 9,39 % | 11,27 % | 15,45 %
Estonija | 45 226 | 542 | 66 | 568 | 11 669 | 12 662 | 14 837 | 17,21 % | 13,67 % | 17,87 %
Irska | 70 280 | 430 | 165 | 595 | 16 950 | 5 895 | 19 486 | 10,19 % | 6,14 % | 13,13 %
Grčka | 131 940 | 241 | 202 | 419 | 28 078 | 29 527 | 42 946 | 16,21 % | 20,94 % | 27,09 %
Španjolska | 504 782 | 1 467 | 644 | 1 863 | 172 268 | 153 032 | 222 142 | 23,26 % | 20,00 % | 27,29 %
Francuska | 549 192 | 1 364 | 392 | 1 756 | 75 585 | 79 087 | 111 677 | 8,68 % | 7,93 % | 12,74 %
Hrvatska | 56 594 | 741 | 38 | 779 | 20 708 | 18 146 | 25 690 | 28,34 % | 30,10 % | 36,58 %
Italija | 301 333 | 2 314 | 610 | 2 589 | 48 561 | 44 113 | 63 965 | 14,21 % | 13,31 % | 18,97 %
Cipar | 5 736 | 40 | 30 | 63 | 883 | 1 644 | 1 784 | 13,11 % | 26,74 % | 28,82 %
Latvija | 64 589 | 329 | 98 | 333 | 10 085 | 10 889 | 11 833 | 11,49 % | 10,23 % | 11,53 %
Litva | 65 301 | 410 | 84 | 485 | 6 665 | 6 586 | 9 248 | 9,40 % | 8,47 % | 12,16 %
Luksemburg | 2 597 | 48 | 18 | 66 | 416 | 418 | 702 | 16,02 % | 16,10 % | 27,03 %
Mađarska | 93 030 | 479 | 56 | 525 | 14 442 | 13 747 | 19 949 | 15,52 % | 14,78 % | 21,44 %
Malta | 316 | 32 | 13 | 39 | 233 | 17 | 234 | 12,97 % | 4,11 % | 12,97 %
Nizozemska | 41 526 | 139 | 76 | 194 | 14 810 | 10 502 | 17 315 | 7,55 % | 11,48 % | 13,29 %
Austrija | 83 859 | 247 | 99 | 294 | 9 191 | 10 169 | 12 691 | 10,96 % | 12,13 % | 15,13 %
Poljska | 312 685 | 849 | 145 | 987 | 38 526 | 55 617 | 68 401 | 10,93 % | 15,48 % | 19,56 %
Portugal | 91 990 | 106 | 62 | 165 | 39 781 | 17 952 | 50 895 | 17,05 % | 10,01 % | 20,67 %
Rumunjska | 238 391 | 383 | 148 | 531 | 41 469 | 36 978 | 55 674 | 16,68 % | 14,83 % | 22,56 %
Slovenija | 20 273 | 323 | 31 | 354 | 6 640 | 5 078 | 7 684 | 32,73 % | 25,00 % | 37,85 %
Slovačka | 48 845 | 473 | 41 | 514 | 5 837 | 13 106 | 14 442 | 11,95 % | 26,83 % | 29,57 %
Finska | 338 145 | 1 721 | 468 | 1 865 | 55 357 | 31 080 | 55 988 | 14,36 % | 7,29 % | 14,45 %
Švedska | 414 864 | 3 986 | 544 | 4 082 | 64 003 | 30 075 | 64 578 | 13,20 % | 6,11 % | 13,32 %
Ujedinjena Kraljevina | 244 820 | 654 | 272 | 924 | 80 190 | 28 051 | 95 106 | 5,35 % | 6,54 % | 8,54 %
EU28 | 4 346 742 | 23 726 | 5 572 | 27 312 | 884 469 | 725 433 | 1 147 956 | 13,84 % | 12,38 % | 18,12 %

Izvor: Europska komisija, Barometar Natura 2000, siječanj 2016.

Tablica 2. – Broj područja od značaja za Zajednicu i posebnih područja očuvanja

Zemlja | Područje od značaja za Zajednicu do siječnja 2010. (rok je istekao) | Određeno kao posebno područje očuvanja do siječnja 2016.
Belgija | 280 | 130
Bugarska | 228 | 6
Češka Republika | 1 082 | 287
Danska | 261 | 261
Njemačka | 4 622 | 2 658
Estonija | 531 | 535
Irska | 424 | 5
Grčka | 239 | 239
Španjolska | 1 448 | 985
Francuska | 1 366 | 1 183
Hrvatska | 0 | 0
Italija | 2 288 | 522
Cipar | 36 | 2
Latvija | 324 | 329
Litva | 279 | 84
Luksemburg | 48 | 48
Mađarska | 467 | 479
Malta | 28 | 0
Nizozemska | 146 | 139
Austrija | 168 | 149
Poljska | 823 | 0
Portugal | 96 | 34
Rumunjska | 273 | 0
Slovenija | 259 | 229
Slovačka | 382 | 305
Finska | 1 715 | 1 710
Švedska | 3 983 | 3 983
Ujedinjena Kraljevina | 623 | 622
EU28 | 22 419 | 14 924

Izvor: Europska komisija.

Tablica 3. – Pregled 24 područja koja smo ispitali

Država članica | Područje | Vrsta područja | Površina (ha) | Biogeografska regija | Odobren plan upravljanja | Pravodobno donošenje planova upravljanja | Započeta provedba plana upravljanja | Preispitivanje plana upravljanja | Praćenje provedbe | Provedeni planova praćenja | Provedene neke od aktivnosti praćenja područja² | Ažurirani standardni obrasci podataka
Njemačka | 1. područje | Područje posebne zaštite, posebno područje očuvanja | 15 014 | atlantska | DA¹ | DA¹ | DA | — | DA | NE | DA | DA¹
2. područje | Područje posebne zaštite, posebno područje očuvanja | 74 690 | kontinentalna | DA¹ | DA¹ | DA | — | DA | NE | DA | DA¹
3. područje | Područje posebne zaštite, posebno područje očuvanja | 4 525 | kontinentalna | NE | NE | NE | — | NE | NE | NE | NE
4. područje | Posebno područje očuvanja | 1 927 | alpska | NE | NE | NE | — | NE | NE | NE | NE
5. područje | Područje posebne zaštite, posebno područje očuvanja | 4 180 | kontinentalna | NE | NE | NE | — | NE | NE | NE | NE
Španjolska | 1. područje | Područje posebne zaštite, posebno područje očuvanja | 37 804 | atlantska | DA | NE | DA¹ | — | NE | NE | DA | NE
2. područje | Područje posebne zaštite, posebno područje očuvanja | 27 983 | sredozemna | DA | NE | DA¹ | — | NE | NE | DA | NE
3. područje | Područje posebne zaštite, područje od značaja za Zajednicu | 29 285 | sredozemna | NE | NE | NE | — | NE | NE | DA | NE
4. područje | Područje posebne zaštite, posebno područje očuvanja | 9 689 | makaronezijska | NE | NE | NE | — | NE | NE | DA | NE
5. područje | Posebno područje očuvanja | 634 | makaronezijska | DA | DA | DA¹ | — | NE | NE | DA | DA
Francuska | 1. područje | Područje posebne zaštite, posebno područje očuvanja | 33 695 | atlantska | DA | DA | DA¹ | NE | DA | DA | DA | NE
2. područje | Područje posebne zaštite, posebno područje očuvanja | 18 840 | atlantska | DA | DA | DA | NE | NE | DA | DA | NE
3. područje | Područje od značaja za Zajednicu | 9 369 | sredozemna | DA | NE | DA | — | NE | NE | NE | NE
4. područje | Područje posebne zaštite, područje od značaja za Zajednicu | 39 781 | alpska | DA | DA | DA | NE | DA | NE | DA | NE
Poljska | 1. područje | Područje od značaja za Zajednicu | 157 | kontinentalna | DA | DA | NE | — | NE | NE | NE | NE
2. područje | Područje posebne zaštite | 30 778 | kontinentalna | DA | NE | NE | — | NE | NE | NE | NE
3. područje | Područje posebne zaštite | 6 846 | kontinentalna | DA | DA | NE | — | NE | NE | NE | NE
4. područje | Područje od značaja za Zajednicu | 249 | alpska | NE | NE | NE | — | NE | NE | NE | NE
5. područje | Područje od značaja za Zajednicu | 8 256 | alpska | NE | NE | NE | — | NE | NE | NE | NE
Rumunjska | 1. područje | Područje posebne zaštite | 1 527 | panonska | NE | NE | NE | — | NE | NE | DA | DA
2. područje | Područje od značaja za Zajednicu | 1 855 | kontinentalna | NE | NE | NE | — | NE | NE | NE | DA
3. područje | Područje od značaja za Zajednicu | 4 281 | alpska | NE | NE | NE | — | NE | NE | DA | DA
4. područje | Područje posebne zaštite | 881 | crnomorska | NE | NE | NE | — | NE | NE | DA | DA
5. područje | Područje posebne zaštite, područje od značaja za Zajednicu | 2 413 | stepska | NE | NE | NE | — | NE | NE | DA | DA
Ukupno DA | 12 | 8 | 9 | 0 | 4 | 2 | 14 | 8
Ukupno NE | 12 | 16 | 15 | 3 | 20 | 22 | 10 | 16

1Djelomično.

2Mjere praćenja koje nisu uključene u planove praćenja.

Tablica 4. – Pregled ispitanih ocjena prihvatljivosti

Država članica | Područje | Projekt | Je li potrebno obaviti ocjenu prihvatljivosti? | Je li ocjena prihvatljivosti obavljena dosljedno i potpuno? | Vrsta kontrole | Jesu li uključene mjere ublažavanja? | Jesu li uključene kompenzacijske mjere?
Je li analiziran učinak na sve vrste i staništa? | Je li zajamčena sljedivost odluka? | Je li kvaliteta ocjene prihvatljivosti dovoljna? (npr. nedostatak odgovarajućeg osoblja) | Je li kumulativni učinak pravilno procijenjen?
Njemačka | 1. područje | Projekt 1.1 | DA | NE | DA | DA | NE | NE | NE | NE
1. područje | Projekt 1.2 | DA | NE | DA | DA | DA | NE | DA | NE
1. područje | Projekt 1.3 | DA | NE | DA | DA | DA | NE | DA | NE
2. područje | Projekt 2.1 | DA | NE | NE | DA | DA | NE | DA | NE
2. područje | Projekt 2.2 | DA | NE | NE | DA | NE | NE | NE | NE
3. područje | Projekt 3.1 | DA | DA | DA | DA | DA | DA | DA | NE
3. područje | Projekt 3.2 | DA | DA | DA | DA | DA | DA | DA | NE
4. područje | Projekt 4.1 | DA | DA | DA | DA | DA | DA | DA | NE
4. područje | Projekt 4.2 | DA | DA | DA | DA | DA | DA | NE | NE
5. područje | Projekt 5 | DA | DA | DA | DA | DA | DA | DA | NE
Španjolska | 1. područje | Projekt 1.1 | DA | NE | DA | DA | DA | NE | DA | NE
1. područje | Projekt 1.2 | DA | NE | NE | NE | NE | NE | DA | NE
2. područje | Projekt 2.1 | DA | NE | NE | DA | DA | NE | DA | NE
2. područje | Projekt 2.2 | DA | NE | DA | DA | DA | NE | DA | NE
3. područje | Projekt 3.1 | DA | - | - | - | - | - | - | -
3. područje | Projekt 3.2 | DA | - | - | - | - | - | - | -
4. područje | Projekt 4.1 | DA | - | - | - | - | - | - | -
4. područje | Projekt 4.2 | DA | - | - | - | - | - | - | -
5. područje | Projekt 5.1 | DA | - | - | - | - | - | - | -
5. područje | Projekt 5.2 | DA | - | - | - | - | - | - | -
Francuska | 1. područje | Projekt 1.1 | DA | NE | DA | DA | DA | NE | DA | NE
2. područje | Projekt 2.1 | DA | NE | DA | DA | DA | NE | DA | NE
2. područje | Projekt 2.2 | DA¹ | NE | NE | NE | NE | NE | NE | NE
2. područje | Projekt 2.3 | DA¹ | NE | DA | DA | DA | NE | NE | NE
3. područje | Projekt 3.1 | DA | NE | DA | NE | NE | NE | NE | NE
3. područje | Projekt 3.2 | DA¹ | NE | DA | DA | DA | NE | NE | NE
3. područje | Projekt 3.3 | DA | DA | DA | DA | DA | DA | DA | NE
4. područje | Projekt 4.1 | DA | NE | NE | DA | DA | NE | NE | NE
4. područje | Projekt 4.2 | DA¹ | NE | DA | DA | DA | NE | DA | NE
4. područje | Projekt 4.3 | DA | NE | DA | DA | DA | NE | DA | NE
Poljska | 1. područje | Projekt 1 | DA | NE | DA | DA | DA | NE | DA | NE
2. područje | Projekt 2.2 | DA | NE | DA | DA | DA | NE | DA | NE
3. područje | Projekt 3.1 | DA | NE | DA | DA | NE | NE | DA | NE
3. područje | Projekt 3.2 | DA | NE | DA | DA | NE | NE | DA | NE
4. područje | Projekt 4.1 | DA | NE | DA | DA | NE | NE | DA | NE
4. područje | Projekt 4.2 | DA | NE | DA | DA | NE | NE | DA | NE
5. područje | Projekt 5.1 | DA | NE | DA | DA | NE | NE | DA | NE
5. područje | Projekt 5.2 | DA | NE | DA | DA | DA | NE | DA | NE
Rumunjska | 1. područje | Projekt 1.1 | DA | NE | NE | DA | NE | NE | DA | NE
2. područje | Projekt 2.1 | DA | DA | DA | DA | DA | DA | DA | NE
2. područje | Projekt 2.2 | DA | NE | NE | DA | NE | NE | NE | NE
3. područje | Projekt 3.1 | DA | NE | – | NE | – | – | – | NE
3. područje | Projekt 3.2 | DA | NE | NE | DA | NE | NE | NE | NE
4. područje | Projekt 4.1 | DA | NE | NE | DA | NE | NE | DA | NE
4. područje | Projekt 4.2 | DA | NE | – | NE | – | – | DA | NE
5. područje | Projekt 5.1 | DA | NE | DA | DA | DA | NE | DA | NE
5. područje | Projekt 5.2 | DA | NE | NE | DA | NE | NE | DA | NE
Ukupno DA | 47 | 7 | 28 | 36 | 24 | 7 | 30 | 0
Ukupno NE |  | 34 | 11 | 5 | 15 | 32 | 10 | 41
Dokumentacija nije dovoljna za donošenje zaključka |  | 6 | 8 | 6 | 8 | 8 | 7 | 6
Sveukupno | 47 | 47 | 47 | 47 | 47 | 47 | 47 | 47

1Pojednostavnjeni postupci; tijelo za okoliš ne zahtijeva sveobuhvatne ocjene prihvatljivosti.

Tumač: – Dokumentacija nije dovoljna za donošenje zaključka.

Napomena: Nakon ocjene prihvatljivosti nadležna tijela nisu odobrila nastavak projekta 1.1 u Njemačkoj i 5.1 u Poljskoj.

Tablica 5. – Financiranje mreže Natura 2000 s pomoću fondova EU-a u programskom razdoblju 2007. – 2013.

Naziv fonda
Cilj fonda

Financijski instrument za okoliš (LIFE+)
Komponentom programa LIFE za prirodu i biološku raznolikost pruža se potpora daljnjem razvoju i uspostavi mreže Natura 2000.

Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR)
U okviru ruralnog razvoja postoje dva plaćanja koja se odnose posebno na mrežu Natura 2000: mjera 213 „plaćanja u okviru mreže Natura 2000 i plaćanja u vezi s Direktivom” i mjera 224 „plaćanja u okviru mreže Natura 2000 i plaćanja u vezi s Direktivom (šume)”.

Postoje i druge mjere ruralnog razvoja za koje je vjerojatno da će se koristiti na područjima mreže Natura 2000, posebno mjera 214 „poljoprivredno-okolišna plaćanja”.

Europski fond za ribarstvo (EFR)
Mjerama zaštite okoliša u akvakulturi može se promicati „održivu akvakulturu koja je u skladu sa specifičnim okolišnim ograničenjima koja proizlaze iz proglašavanja područja obuhvaćenih mrežom Natura 2000”.

Osim toga, EFR se može koristiti za potporu mjerama od zajedničkog interesa za „zaštitu i poboljšanje okoliša u okviru mreže Natura 2000 ako se ta područja neposredno odnose na ribolovne aktivnosti, ne uključujući operativne troškove”.

Europski fond za regionalni razvoj (EFRR)
Neke od mjera u okviru strukturnih fondova mogu se odnositi na područja mreže Natura 2000, posebno mjera 51 „promicanje biološke raznolikosti i očuvanje prirode (uključujući mrežu Natura 2000)”, mjera 55 „promicanje prirodnih dobara” i mjera 56 „zaštita i razvoj prirodne baštine”.

Europski socijalni fond (ESF)

Kohezijski fond

Sedmi okvirni program Europske zajednice za istraživanja (FP7)
Programom FP7 pruža se potpora transnacionalnim istraživanjima u različitim tematskim područjima kao što je okoliš.

Izvor: analiza koju je proveo Sud.

Odgovori Komisije

Sažetak

III

Komisija na temelju provjere primjerenosti propisa namjerava u 2017. donijeti akcijski plan za poboljšanje provedbe direktiva o prirodi.

IV

Uspostava i provedba potrebnih mjera očuvanja ključne su za ostvarivanje ciljeva direktiva. Stoga je potrebno dobro poznavati ekološke zahtjeve o staništima i vrstama, što ponekad nije slučaj.

V

Kohezijskom politikom u potpunosti su obuhvaćena pitanja zaštite prirode, odnosno mogućnost financiranja mjera u područjima mreže Natura 2000 te izbjegavanje štete u tim područjima zbog ulaganja čiji primarni cilj nije zaštita područja mreže Natura 2000.

Obnova, očuvanje i povećanje biološke raznolikosti, među ostalim i u područjima mreže Natura 2000, jedan je od dodatnih prioriteta ruralnog razvoja. Države članice stoga u okviru te politike imaju pravni temelj i alate za potporu upravljanju područjima mreže Natura 2000. U okviru programâ ruralnog razvoja u razdoblju 2014. – 2020. iznos od gotovo 44 milijarde EUR iz EPFRR-a dodijeljen je četvrtom prioritetu (približno 45 %), kojim je obuhvaćena biološka raznolikost kao dodatni prioritet i koji je izravno i neizravno koristan za biološku raznolikost, iako nije moguće navesti točan iznos proračunskih sredstava namijenjenih upravljanju mrežom Natura 2000. Nadalje, više od 18 % poljoprivrednog zemljišta (osim šumskog zemljišta) obuhvaćeno je ugovorima o upravljanju kojima se pruža potpora biološkoj raznolikosti, iako nije moguće navesti točno područje obuhvaćeno ugovorom za potrebe provedbe planova upravljanja u okviru mreže Natura 2000.

VI

U razdoblju 2007. – 2013. Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) i Kohezijski fond (KF) nisu bili obvezni izvješćivati o pokazateljima. Nije postojao ključni (zajednički) pokazatelj za mrežu Natura 2000 te nije bilo ključnih (zajedničkih) pokazatelja rezultata. Za programsko razdoblje 2014. – 2020. postoji jedan pokazatelj za biološku raznolikost (površina staništa koja primaju potporu kako bi se održalo bolje stanje očuvanosti).

EPFRR ima posebne pokazatelje postignutih rezultata za praćenje financiranih operacija mreže Natura 2000. Ex post evaluacije za razdoblje 2007. – 2013. države članice moraju dostaviti do kraja 2016., a Komisija će ih objediniti u 2017.

Sredstvima EFRR-a, EPFRR-a i KF-a financiraju se brojna i različita područja. Stoga bi povećanje broja pokazatelja za jedno područje podrazumijevalo sličnu obvezu i za druga područja.

Uvod

07

Dok Komisija provjerava usklađenost potreba i ciljeva utvrđenih u prioritetnim akcijskim okvirima i programima financiranja, države članice mogu donijeti odluku da će ciljeve iz prioritetnih akcijskih okvira ostvariti drugim načinima financiranja i drugim sredstvima.

Komisija prije donošenja odluke o važnim projektima kohezijske politike koji se financiraju sredstvima EFRR-a ili KF-a provjerava ispunjavaju li oni zahtjeve koji se odnose na mrežu Natura 2000.

Opažanja

Okvir 2. Druga alineja

Očekuje se da će u okviru koncepta partnerstva i višerazinskog upravljanja, koji je uključen u zajedničke odredbe o svim europskim strukturnim i investicijskim fondovima, koordinacija različitih dionika zainteresiranih za određenu politiku postati uobičajena praksa. Relevantna nadležna tijela javne vlasti trebala bi biti uključena u partnerstvo koje bi, međutim, trebalo organizirati u skladu s institucionalnim i pravnim okvirom država članica te nacionalnim i regionalnim nadležnostima. U okviru tog koncepta, upravljačka tijela obvezna su uključiti partnere u sastavljanje i provedbu programâ. Komisija je donijela i europski kodeks ponašanja za partnerstvo kako bi se omogućila provedba koncepta u državama članicama u programskom razdoblju 2014. – 2020.

32

Što se tiče poljskog projekta, neispunjavanje uvjeta određenog odobrenjem za provedbu projekta očita je povreda prava EU-a, ali i poljskog zakonodavstva. Prema saznanjima Komisije, o tome su u poljskom zakonodavstvu predviđene odgovarajuće odredbe. U prvom redu, poljskim Zakonom o gradnji za određene vrste projekata (posebno za ceste, željeznice i druge projekte obuhvaćene Direktivom o procjeni utjecaja na okoliš) zahtijeva se uporabna dozvola nakon dovršetka građevinskih radova i prije puštanja u rad izgrađene infrastrukture. Međutim, Komisija je svjesna da se u provedbi mogu pojaviti nedostaci. Slučajevi nepoštovanja uvjeta zaštite okoliša mogu se prijaviti nadležnoj regionalnoj upravi za zaštitu okoliša koja će poduzeti mjere u skladu sa Zakonom o upravnom postupku.

36

Jezična je barijera neizbježna s obzirom na transnacionalnu narav biogeografskog postupka i ograničenost dostupnih resursa, zbog čega nije moguće usmeno prevođenje tijekom sastanaka.

Nadalje, službe Komisije pozvale su sve sudionike u postupku da osiguraju prijevod dokumenata od posebnog interesa (kao na primjer nacionalne upute za tumačenje stanišnih tipova i stanja njihove očuvanosti) na svoj jezik. Konačno, događaji namijenjeni umrežavanju mogu se organizirati i na drugim jezicima, a ne samo na engleskom, ovisno o uključenim zemljama/regijama.

41

Što se tiče EPFRR-a, postoje podatci o izdatcima za mjere koje se posebno odnose na mrežu Natura 2000 (mjera 213 – „Plaćanja u okviru mreže Natura 2000” i mjera 224 „Plaćanja za zaštitu šuma u okviru mreže Natura 2000”). Komisija sve pozornije prati financiranje mreže Natura 2000 u programskom razdoblju 2014. – 2020. kako bi se pokrili izdatci proizašlih iz drugih mjera u okviru mreže Natura 2000. Točnije, pratit će se izdatci koji proizlaze iz poljoprivredno-klimatske mjere u područjima mreže Natura 2000.

Što se tiče EFRR-a i KF-a, dodijeljena su sredstva za mrežu Natura 2000 u kategoriji intervencije 51, Promicanje biološke raznolikosti i zaštite prirode (uključujući mrežu Natura 2000). Radi boljeg razlikovanja financiranja mreže Natura 2000 od druge potpore biološkoj raznolikosti, za razdoblje 2014. – 2020. uvedene su dvije odvojene kategorije označene brojevima 085 i 086.

42

Nadležna tijela država članica mogu slobodno odlučiti o načinu upravljanja svojom mrežom Natura 2000 i načinu njezina financiranja.

Mjere očuvanja područja mreže Natura 2000 obično su kombinacija obveznih i dobrovoljnih mjera. Odabir pristupa utječe na instrumente koji se mogu upotrijebiti za financiranje.

Potpora u okviru mjera 213 i 224 mogla bi se odobriti samo za obvezne zahtjeve utvrđene u planovima upravljanja ili istovjetnim instrumentima. Zbog nedostatka takvih planova ili instrumenata u brojnim područjima mreže Natura 2000 upotreba tih mjera nije bila moguća u tim područjima.

Nadalje, većina država članica uglavnom se odlučila za upravljanje područjima mreže Natura 2000 primjenom dobrovoljnog pristupa u okviru kojega bi mogli biti relevantni i drugi alati, kao što je poljoprivredno-okolišno-klimatska mjera. Prema tome, ograničenom upotrebom mjera 214 i 224 ne osigurava se potpuna slika potpore ruralnom razvoju za mrežu Natura 2000.

Vidjeti i odgovor na odlomak 41.

43

U okviru EFRR-a i KF-a potpora za mrežu Natura 2000 i druge mjere očuvanja biološke raznolikosti i prirode uključene su u istu kategoriju intervencije za razdoblje 2007. – 2013. To se promijenilo u razdoblju 2014. – 2020., za koje je potpora za područja mreže Natura 2000 u odvojenoj kategoriji intervencija.

U kontekstu ruralnog razvoja postoje različite mjere koje su od izravne ili neizravne koristi za mrežu Natura 2000, npr. potpora zaštiti tla u okviru poljoprivredno-okolišne mjere korisna je i za biološku raznolikost. Odvoji li se potpora za mrežu Natura 2000 od financiranja drugih mjera zaštite okoliša moguće je da se neće moći prikazati stvarna višestruka učinkovitost brojnih mjera. Stoga se računovodstveni podatci o dodatnim mjerama u okviru 4. okolišnog prioriteta ruralnog razvoja izvješćuje na ukupnoj razini prioriteta.

U okviru programâ ruralnog razvoja u razdoblju 2014. – 2020. iznos od gotovo 44 milijarde EUR iz EPFRR-a (gotovo 45 %) dodijeljen je za 4. prioritet koji je izravno i neizravno koristan za biološku raznolikost, iako nije moguće navesti točan iznos proračunskih sredstava namijenjen upravljanju mrežom Natura 2000. Osim toga, više od 18 % poljoprivrednog zemljišta (uz šumsko zemljište) obuhvaćeno je ugovorima o upravljanju kojima se pruža potpora biološkoj raznolikosti, iako nije moguće navesti točno područje obuhvaćeno ugovorom o upravljanju za potrebe provedbe planova upravljanja u okviru mreže Natura 2000.

Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 42.

44

Komisija želi istaknuti sljedeće:

–što se tiče EPFRR-a, Komisija pozornije prati financiranje mreže Natura 2000 u programskom razdoblju 2014. – 2020.;

–što se tiče EFRR-a i KF-a, postoje podatci po državama članicama o potpori dodijeljenoj iz sredstava EFRR-a i KF-a za zaštitu biološke raznolikosti i prirode koja uključuje i potporu za područja mreže Natura 2000 (vidjeti i odgovor na odlomak 41.).

45

Komisija je sažela i ukratko analizirala informacije dobivene od većine država članica u obliku internih dokumenata (i uz potporu na temelju ugovora s vanjskim izvršiteljima).

Što se tiče procjene učinka mjera, taj postupak nije formaliziran. Međutim, nakon bilateralnih razgovora (npr. tijekom seminara o financiranju) ili u okviru projekata LIFE PAF/IP, upućen je poziv državama članicama / regijama da ažuriraju svoje prioritetne akcijske okvire, što je nekoliko država članica ili regija već učinilo (npr. Španjolska, Irska, Nizozemska, Wales).

49

Financiranje mreže Natura 2000 temelji se na odluci država članica o potpori mreži Natura 2000 u njihovim operativnim programima. To je u skladu i s opažanjem br. 9 („Države članice odgovorne su za uspostavu, upravljanje i financiranje područja mreže Natura 2000”).

Vidjeti odgovore Komisije na odlomke 41. i 43.

50

Tematskom koncentracijom ne sprječavaju se ulaganja u zaštitu okoliša, među ostalim i u zaštitu biološke raznolikosti, nego se u razvijenijim regijama ne ulaže u osnovnu vodnu infrastrukturu i infrastrukturu za gospodarenje otpadom. Zbog toga je iznos financijskih sredstava dodijeljenih za mjere zaštite biološke raznolikosti i prirode za programsko razdoblje 2014. – 2020. (3,7 milijardi EUR, od čega je oko milijardu EUR izdvojeno za područja mreže Natura 2000) sličan iznosu dodijeljenom za razdoblje 2007. – 2013. (3,7 milijardi EUR). Nadalje, uredbama u području kohezijske politike zahtijeva se da se u potrošnju financijskih sredstava horizontalno uključi i načelo održivog razvoja, kojim su obuhvaćene zaštita okoliša i biološka raznolikost. To znači da je u razdoblju 2014. – 2020. pitanja zaštite okoliša potrebno uključiti u sva ulaganja sredstava iz fondova za kohezijsku politiku.

51

Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 7.

Prioritetni akcijski okviri nisu jedini način za primjereno uključivanje mreže Natura 2000 u programe sufinanciranja. Službe Komisije uložile su velike napore u tom pogledu, bez obzira na ograničenja prioritetnih akcijskih okvira.

52

Osim toga, čak je i unutar drugih glavnih uprava, kao što je GU REGIO, provedena interna provjera usklađenosti s politikama EU-a za zaštitu okoliša (uključujući revizije sporazuma o partnerstvu / operativnih programa koje su proveli iskusni stručnjaci koji sudjeluju u tematskim mrežama). Upute su dostavljene i zemljopisnim jedinicama GU-a REGIO, vidjeti na primjer: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/guidance_fiche_biodiversity_n2000.pdf.

53

Komisija želi istaknuti da nije bilo moguće primijeniti strukturirani pristup zbog vremenskog ograničenja i ograničenih resursa. Posebni kontrolni popisi koje je razvio GU ENV uvijek su se upotrebljavali tijekom ocjenjivanja operativnih programa i programa ruralnog razvoja, iako relevantne tablice nisu uvijek bile ispunjene zbog vremenskog ograničenja i ograničenih resursa.

Napominjemo da je sedam službenika ili nacionalnih stručnjaka ocijenilo prihvatljivost 118 programa ruralnog razvoja u kratkom vremenskom roku (ponekad tek nekoliko dana po programu ruralnog razvoja).

54

U prioritetnim akcijskim okvirima, iako su neujednačene kvalitete, prvi put su navedene financijske potrebe mreže Natura 2000. Te informacije prije nisu bile dostupne i vrlo su korisne za dodjelu sredstava za mrežu Natura 2000. Prioritetni akcijski okviri nisu jedini način za primjereno uključivanje mreže Natura 2000 u programe sufinanciranja. Službe Komisije uložile su velike napore u tom pogledu, bez obzira na ograničenja prioritetnih akcijskih okvira.

Države članice fleksibilne određuju svoje prioritete. Ne postoji obveza izdvajanja proračunskih sredstava u skladu s potrebama utvrđenima u prioritetnom akcijskom okviru.

Osim toga, što se tiče EPFRR-a, sve države članice (ili regije) ne promiču dovoljno mjere za provedbu mreže Natura 2000 među potencijalnim korisnicima, zbog čega se mjere često nedovoljno provode. Konačno, izdvojena proračunska sredstva često se ne utroše i na kraju razdoblja prebacuju se na druge mjere.

55

Vidjeti odgovore Komisije na odlomke 43. i 50.

58

Činjenica da su zaštita i povećanje biološke raznolikosti, među ostalim i u područjima mreže Natura 2000, jedan od dodatnih prioriteta ruralnog razvoja upućuje na to da se svakom relevantnom mjerom može doprinijeti ostvarenju tog cilja. Neke se mjere mogu iskoristiti učinkovitije od ostalih i stoga se njima može bolje odgovoriti na potrebe mreže Natura 2000.

U okviru poljoprivredno-okolišno-klimatske mjere, operacije mogu biti u manjoj ili većoj mjeri ciljane, pri čemu su prve općenitije i korisne su za cijeli okoliš, dok se druge odnose na konkretnu potrebu ili konkretni cilj, npr. na određeno stanište ili vrstu ptica. Obje vrste operacija (u manjoj ili većoj mjeri ciljane operacije) mogu biti korisne za okoliš i uvrštene su u programe ruralnog razvoja.

59

Ipak je iz Europskog fonda za ribarstvo (EFR) osigurana određena potpora korisnicima na koje se ti zahtjevi odnose, čime se pridonosi boljem društvenom prihvaćanju programa mreže Natura 2000.

Okvir 10. Prva alineja

Ograničenje područja primjene mjere posljedica je i manjeg iznosa proračunskih sredstava dodijeljenog programu ruralnog razvoja u odnosu na razdoblje 2007. – 2013.

Okvir 10. Druga alineja

Komisija potvrđuje da se programom ruralnog razvoja u Poljskoj podupiru samo poljoprivredna gospodarstva veća od 1 ha.

Okvir 10. Treća alineja

Tijekom provedbe programa ruralnog razvoja u Rumunjskoj u razdoblju 2007. – 2013. i u vrijeme odobrenja programa ruralnog razvoja za razdoblje 2014. – 2020. bilo je izrađeno vrlo malo planova upravljanja u okviru mreže Natura 2000. Stoga se poljoprivredno-okolišnim mjerama za vrstu ptica navedenu u izvješću nije bilo moguće a priori uzeti u obzir mjere očuvanja koje još nisu bile utvrđene. U nedostatku tih mjera očuvanja, poljoprivredno-okolišnim mjerama osiguravaju se opsežni sustavi zaštite kako bi se pridonijelo ostvarenju ciljeva očuvanja utvrđenima na nacionalnoj razini, razini EU-a i međunarodnoj razini, koji prethode planovima upravljanja u okviru mreže Natura 2000. Rumunjska je u programu ruralnog razvoja 2014. – 2020. navela da će nakon donošenja većeg broja planova upravljanja u okviru mreže Natura 2000 revidirati mjere koji se odnose na poljoprivredu, okoliš i klimatske promjene te razmotriti uvođenje mjere potpore mreži Natura 2000.

Predloženi poljoprivredno-okolišni sustavi zaštite uključuju (u paketu 3.2. za vrste Lanius minor i Falco vespertinus i u oba programska razdoblja) obveze ograničenja gustoće stoke na pašnjacima i sjenokošama samo u određenim razdobljima te zabranu oranja, obrađivanja i izvođenja radova teškim strojevima. Učestalost primjene tih dobrovoljnih obveza ovisi o interesu poljoprivrednika.

61

Rumunjska: u okviru programa LIFE sufinancirana su četiri projekta zaštite smeđih medvjeda u Rumunjskoj, od čega su tri završena, a jedan je u tijeku. Prva tri projekta imala su različite razmjere i područja primjene: 1. posebno područje mreže Natura 2000 (Munții Vrancei); 2. regionalna razina i sva područja mreže Natura 2000 u okrugu Vrancea i dvama susjednim okruzima; 3. uspostava nacionalnih pravila o zaštiti smeđeg medvjeda (podatci su prikupljeni i analizirani na nacionalnoj razini). Cilj projekta LIFE13 NAT/RO/1154 koji je u tijeku zaštita je manje populacije smeđeg medvjeda u okrugu Brașov, a mjere u okviru projekta uglavnom se odnose na sukobe ljudi i medvjeda. Ta četiri projekta razlikuju se opsegom i područjima pa su tome prilagođene i studije provedene u okviru tih projekata.

62

Operacije zaštite usmjerene na rezultate, na primjer u okviru poljoprivredno-okolišno-klimatske mjere, dobar su primjer usklađenosti s konceptom proračuna usmjerenog na rezultate. Taj proračun usmjeren je više na napore i vlastito znanje korisnika potrebne za ostvarenje očekivanih rezultata u konkretnim ekosustavima, a ne samo na primjenu propisanih postupaka. Ako su operacije usmjerene na rezultate dobro osmišljene i ako se temelje na dokazima i ispravno utvrđenim pokazateljima, njihov bi nadzor trebao biti jednostavniji od nadzora operacija koje se temelje na propisanim postupcima upravljanja. Trošak operacija usmjerenih na rezultate mogao bi biti veći u fazi pripreme (npr. utvrđivanje odgovarajućih i jasnih pokazatelja) nego u fazi provedbe.

Države članice dodijelile su financijska sredstva za mrežu Natura 2000 i mjere usmjerene na rezultate.

Okvir 12.

Neke druge njemačke regije uključile su poljoprivredno-okolišne zaštitne sustave usmjerene na rezultate u svoje programe ruralnog razvoja u razdoblju 2007. – 2013. i/ili 2014. – 2020.

63

Za EFRR/KF praćenjem na razini programa osigurat će se informacije o provedbi programa i njegovim prioritetnim osima te o svim pitanjima koja utječu na uspješnost programa.

64

Što se tiče EFRR-a/KF-a, izvješćivanje o pokazateljima nije bilo obvezno za razdoblje 2007. – 2013. Uredba sadržava zajedničke pokazatelje postignutih rezultata za razdoblje 2014. – 2020. koji se, prema potrebi, moraju upotrebljavati, radi prikupljanja informacija u svim programima ako u mjerama programa nije vidljiv zajednički pokazatelj postignutih rezultata, a države članice moraju utvrditi relevantni pokazatelj za određeni program i izvijestiti o njemu. Za EFRR/KF pokazatelji rezultata uvijek se utvrđuju za određeni program.

65

EPFRR ima pokazatelje za praćenje (uloženih sredstava i postignutih rezultata) kojima je omogućen bolji uvid u stvarne razloge za dodjelu sredstava. To se dopunjava ocjenama svakog programa ruralnog razvoja kojima se ocjenjuje učinkovitosti politike. Ex post evaluacije za razdoblje 2007. – 2013. koje su dostavile države članice Komisija će objediniti u 2017.

Okvir 14.

Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 65.

66

Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 65.

68

Fondovi imaju posebne pokazatelje postignutih rezultata za praćenje operacija koje dobivaju potporu u okviru mreže Natura 2000. Ex post evaluacije za razdoblje 2007. – 2013. države članice moraju dostaviti do kraja 2016., a Komisija će ih objediniti u 2017.

69

Komisija napominje da Direktivom o staništima nije utvrđena izričita obveza uspostave plana praćenja na razini područja. Međutim, Komisija se slaže da je praćenje na razini područja ključno za ocjenu učinkovitosti mjera očuvanja kao i za ispunjavanje drugih obveza utvrđenih Direktivom, kao što je obveza izbjegavanja pogoršanja stanja prirodnih staništa i staništa vrsta, kao i uznemiravanja vrsta kojima su ta područja namijenjena (članak 6. stavak 2.).

71

Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 69.

72

Komisija provjerava jesu li ažurirani standardni obrasci podataka (u skladu s izmjenama informacija o vrstama i staništima kojima su područja namijenjena) te jesu li izmijenjene granice područja, u okviru godišnjeg ažuriranja Unijinih popisa područja od značaja za Zajednicu i u okviru ažuriranja procjene dostatnosti mreže područja od značaja za Zajednicu. Komisija namjerava 2017. provesti sveobuhvatniju provjeru.

78

Nedostatak „zajedničke” metode za prikupljanje podataka nije od ključne važnosti i, s obzirom na golemu raznolikost vrsta, staništa i ekoloških uvjeta diljem EU-a (na kopnu i u moru), gotovo je nemoguće (i ekološki neizvedivo) uspostaviti jednu metodologiju praćenja koja bi svima odgovarala; ključno je pitanje nedostatak znanstveno prihvatljivih popisa i sustava praćenja brojnih vrsta i staništa u mnogim državama članicama; ako je metoda praćenja znanstveno prihvatljiva i ako se njome mogu ostvariti statistički značajni rezultati, tada je to dovoljno jamstvo kvalitete i usporedivosti podataka (npr. o veličini ili kretanju populacija).

Zaključci i preporuke

81

Komisija na temelju provjere primjerenosti u 2017. namjerava donijeti akcijski plan za poboljšanje provedbe direktiva o prirodi.

1. preporuka – Postizanje potpune provedbe direktiva o prirodi

(a)Komisija pozdravlja ovu preporuku državama članicama.

(b)Komisija pozdravlja ovu preporuku državama članicama i napominje da je ključno osigurati i dovršetak mreže Natura 2000, uključujući i njezinu morsku sastavnicu.

Komisija također napominje da je nužno pratiti provedbu mjera očuvanja.

(c)Komisija prihvaća preporuku. Priznaje da postoje jezične prepreke i potrudit će se da smjernice budu dostupne na svim službenim jezicima. Međutim, zbog ograničenih financijskih sredstava to je moguće učiniti samo postupno: ovisno o temi, neki jezici imaju prednost pred drugima, uzimajući u obzir i koji se jezici najviše govore u EU-u. Ključne smjernice prevode se na sve službene jezike od datuma njihove objave. Sve su inačice dostupne na web-mjestu Komisije. Komisija očekuje da će ih države članice dostaviti ciljnim skupinama.

83

Što se tiče Europskog fonda za ruralni razvoj (EFRR) i Kohezijskog fonda (KF):

–sredstva EFRR-a i KF-a dodijeljena mreži Natura 2000, koja su uključena u kategoriju intervencije 51 za Promicanje biološke raznolikosti i zaštite prirode (uključujući mrežu Natura 2000) za razdoblje 2007. – 2013., nalaze se u dvjema odvojenim kategorijama za programsko razdoblje 2014. – 2020. kako bi se financiranje mreže Natura 2000 bolje razlikovalo od drugih potpora koje se odnose na biološku raznolikost,

–većina država članica dodijelila je sredstva iz EFRR-a i KF-a za područja mreže Natura 2000 i općenito za mjere zaštite biološke raznolikosti i prirode,

–postoje podatci po državama članicama o sredstvima dodijeljenima iz EFRR-a i KF-a za zaštitu biološke raznolikosti i prirode koja uključuju i potporu za područja mreže Natura 2000 (vidjeti i odgovor na odlomak 41.).

U okviru programâ ruralnog razvoja u razdoblju 2014. – 2020. iznos od gotovo 44 milijarde EUR iz EPFRR-a dodijeljen je četvrtom prioritetu (gotovo 45 %), kojim je obuhvaćena biološka raznolikost kao dodatni prioritet i koji je izravno i neizravno koristan za biološku raznolikost, iako nije moguće navesti točan iznos proračunskih sredstava namijenjenih upravljanju mrežom Natura 2000. Nadalje, više od 18 % poljoprivrednog zemljišta (osim šumskog zemljišta) obuhvaćeno je ugovorima o upravljanju kojima se pruža potpora biološkoj raznolikosti, iako nije moguće navesti točno područje obuhvaćeno ugovorom za potrebe provedbe planova upravljanja u okviru mreže Natura 2000.

2. preporuka – Financiranje i pokrivanje troškova mreže Natura 2000

(a)Komisija pozdravlja ovu preporuku državama članicama.

(b)Komisija pozdravlja ovu preporuku državama članicama.

(c)Komisija pozdravlja ovu preporuku državama članicama i napominje da je ključno osigurati i primjereno financiranje mreže Natura 2000 u skladu s dostupnim sredstvima EU-a.

(d)Komisija prihvaća preporuku. Međutim, time se ne dovodi u pitanje ishod budućih rasprava o sljedećem programskom razdoblju.

3. preporuka – Mjerenje rezultata postignutih u okviru mreže Natura 2000

(a)Komisija pozdravlja ovu preporuku državama članicama.

(b)Komisija prihvaća preporuku.

Međutim, time se ne dovodi u pitanje ishod budućih rasprava o sljedećem programskom razdoblju. Komisija će razmotriti poboljšanje postojećih i, prema potrebi, mogućnost uvođenja novih pokazatelja.

(c)Komisija pozdravlja ovu preporuku državama članicama.

QJ-AB-17-036-HR-E    ISSN 2315-2230

Mreža Natura 2000 ključni je element strategije EU-a za zaustavljanje gubitka biološke raznolikosti. Tom su mrežom obuhvaćene tisuće područja na prostoru cijelog EU-a na kojima se nalaze raznovrsna zaštićena staništa i vrste. Revizijom koju smo proveli potvrđena je važnost uloge koju mreža Natura 2000 ima u zaštiti biološke raznolikosti, no također je utvrđeno da je i dalje potreban znatan napredak kako bi se ostvarili ambiciozni ciljevi EU-a povezani sa zaštitom biološke raznolikosti. Države članice nisu dovoljno dobro upravljale mrežom, financijska sredstva EU-a nisu dobro mobilizirana i nedostajale su sveobuhvatne informacije o djelotvornosti mreže. Sud stoga iznosi niz preporuka koje se odnose na cjelovitu uspostavu mreže i pojašnjenje okvira za financiranje te na mjerenje rezultata.