EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

12 rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1

Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx

Strona internetowa: eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2017

Print | ISBN 978-92-872-6883-9 | ISSN 1831-0923 | doi:10.2865/840615 | QJ-AB-17-036-PL-C
PDF | ISBN 978-92-872-6929-4 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/80425 | QJ-AB-17-036-PL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6879-2 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/386392 | QJ-AB-17-036-PL-E

© Unia Europejska, 2017

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

•jeden egzemplarz:
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)

(*)Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

•w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

Wydarzenie | Data
Przyjęcie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli | 15.7.2015
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) | 9.11.2016
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania kontradyktoryjnego | 11.1.2017
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) we wszystkich językach | 10.2.2017

PL | 2017 | nr 01

Sprawozdanie specjalne

Należy dołożyć starań, by
wdrożyć sieć Natura 2000
z pełnym wykorzystaniem
jej potencjału

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsze sprawozdanie zadań zostało przyjęte przez Izbę kontroli I, której przewodniczy członek Trybunału Phil Wynn Owen i która zajmuje się obszarem wydatków związanym ze zrównoważonym użytkowaniem zasobów naturalnych. Kontrolą kierował Nikolaos Milionis, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: loulia Papatheodorou, szef gabinetu; Kristian Sniter, attaché; Colm Friel, kierownik; Emese Fésűs, koordynator zadania; Laure Gatter, zastępca koordynatora zadania, a także kontrolerzy: Rogelio Abarquero Grossi, Oana Dumitrescu, Florin-Alexandru Farcas, Paulo Faria, Maria Luisa Gómez-Valcárcel, Maria del Carmen Jimenez, Mircea-Cristian Martinescu, Aino Nyholm, Joachim Otto, Zoltán Papp, Anne Poulsen, Bruno Scheckenbach, Matteo Tartaggia, Diana Voinea, Anna Zalega, Diljanka Żelezarowa i Paulina Zielińska-Suchecka. Wsparcia redakcyjnego podczas opracowywania sprawozdania udzielił Michael Pyper.

Od lewej: L. Gatter, P. Zielińska-Suchecka, J. Otto, O. Dumitrescu, C. Friel, F.-A. Farcas, E. Fésűs, M. Pyper, N. Milionis, D. Żelezarowa, A. Zalega.

Spis treści

Wykaz skrótów

Glosariusz

Streszczenie

Wstęp

Unijna strategia ochrony różnorodności biologicznej na okres do 2020 r.

Sieć Natura 2000

Organizacja sieci Natura 2000

Obowiązki

Finansowanie

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Uwagi

Państwa członkowskie nie zarządzały siecią Natura 2000 wystarczająco dobrze

Koordynacja działań organów i zainteresowanych stron w państwach członkowskich nie była wystarczająco rozwinięta

Niezbędne środki ochrony były zbyt często opóźniane lub nieprawidłowo definiowane przez państwa członkowskie

Państwa członkowskie objęte kontrolą nie przeprowadziły właściwej oceny projektów mających wpływ na obszary Natura 2000

Komisja aktywnie nadzorowała wdrażanie sieci Natura 2000

Środki unijne nie zostały uruchomione w sposób, który umożliwiałby wsparcie zarządzania siecią Natura 2000

W priorytetowych ramach działań przedstawiono niewiarygodny obraz kosztów sieci Natura 2000

Dokumenty programowe poszczególnych funduszy UE na lata 2014–2020 nie odzwierciedlały w pełni potrzeb określonych w priorytetowych ramach działań

Unijne systemy finansowania nie były wystarczająco dopasowane do celów związanych z obszarami Natura 2000

Za pośrednictwem systemów monitorowania i sprawozdawczości nie dało się uzyskać wszechstronnych informacji na temat skuteczności sieci Natura 2000

Nie wprowadzono konkretnego systemu wskaźników wykonania zadań dla sieci Natura 2000

Wdrożenie planów monitorowania sieci Natura 2000 było niedostateczne

Monitorowanie siedlisk i gatunków było mniej skuteczne ze względu na niekompletne i niespójne dane

Wnioski i zalecenia

Załącznik

Odpowiedzi Komisji

Wykaz skrótów

7PR: siódmy program ramowy w zakresie badań

CBD ONZ: Konwencja Organizacji Narodów Zjednoczonych o różnorodności biologicznej

CBD: Konwencja o różnorodności biologicznej

EEA: Europejska Agencja Środowiska

EFMR: Europejski Fundusz Morski i Rybacki

EFR: Europejski Fundusz Rybacki

EFRR: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

EFRROW: Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

EFS: Europejski Fundusz Społeczny

ICT: technologie informacyjno-komunikacyjne

LIFE: Instrument Finansowy na rzecz Środowiska (fr. L’Instrument financier pour l’environnement)

MŚP: małe i średnie przedsiębiorstwa

NGO: organizacja pozarządowa

OSO: obszar specjalnej ochrony

PO: program operacyjny

PROW: program rozwoju obszarów wiejskich

REFIT: program sprawności i wydajności regulacyjnej

SOO: specjalny obszar ochrony

UE: Unia Europejska

UNESCO: Organizacja Narodów Zjednoczonych do spraw Oświaty, Nauki i Kultury

WPR: wspólna polityka rolna

Glosariusz

Bioróżnorodność lub różnorodność biologiczna: art. 2 Konwencji Organizacji Narodów Zjednoczonych o różnorodności biologicznej (CBD ONZ) definiuje „różnorodność biologiczną” jako „zróżnicowanie wszystkich żywych organizmów pochodzących, inter alia, z ekosystemów lądowych, morskich i innych wodnych ekosystemów oraz zespołów ekologicznych, których są one częścią. Dotyczy to różnorodności w obrębie gatunku, pomiędzy gatunkami oraz ekosystemami”.

Duże projekty: to zazwyczaj szeroko zakrojone projekty infrastrukturalne w obszarze transportu, środowiska lub w innych dziedzinach, takich jak kultura, edukacja, energia czy technologie informacyjno-komunikacyjne (ICT). Jeżeli łączne koszty takich projektów wspieranych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) lub Funduszu Spójności w okresie programowania 2007–2013 przekraczały 25 mln euro (w przypadku projektów środowiskowych) lub 50 mln euro (w przypadku innych dziedzin), podlegały one ocenie i wymagały podjęcia osobnej decyzji przez Komisję Europejską. Przed zatwierdzeniem dużych projektów badana jest ich spójność z innymi strategiami politycznymi UE (w tym z siecią Natura 2000). W okresie programowania 2014–2020 Komisja jest wspierana przez niezależnych ekspertów.

Działania łagodzące: działania mające na celu ograniczenie do minimum lub nawet wykluczenie negatywnego oddziaływania na obszar, które może zaistnieć na skutek realizacji planu lub projektu. Działania te stanowią integralną część dokumentacji planu lub projektu¹.

Natura 2000: największa na świecie spójna sieć ekologiczna obszarów ochrony, zajmująca 18 % całkowitej powierzchni lądowej UE, a także znaczne obszary morskie. Natura 2000 jest kluczowym elementem unijnej strategii na rzecz powstrzymania procesu utraty różnorodności biologicznej i zapewnienia usług ekosystemowych do 2020 r.². Sieć ma na celu zachowanie tych typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu lub, w stosownych przypadkach, ich odtworzenie³.

Obszar specjalnej ochrony (OSO): obszar lądowy lub wodny wyznaczony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 4 dyrektywy ptasiej, na którym są stosowane specjalne środki ochrony w celu ochrony szczególnych gatunków ptaków i ich siedlisk.

Ochrona: zespół środków wymaganych do zachowania lub odtworzenia siedlisk przyrodniczych oraz populacji gatunków dzikiej fauny i flory we właściwym stanie ochrony określonym w dyrektywie siedliskowej⁴.

Odpowiednia ocena: art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej stanowi, że każdy plan lub przedsięwzięcie, które może w istotny sposób oddziaływać na dany teren, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków z punktu widzenia założeń ochrony tego terenu.

Pogorszenie się stanu: art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej oraz art. 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej przewidują, że państwa członkowskie muszą podejmować odpowiednie działania w celu uniknięcia pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków na obszarach Natura 2000.

Postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego: art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) daje Komisji, pełniącej rolę strażnika Traktatów, prawo do wszczynania postępowania wobec państwa członkowskiego, które nie wypełnia swoich obowiązków zgodnie z prawem Unii.

Priorytetowe ramy działań: narzędzie planowania wymagane przepisami art. 8 ust. 4 dyrektywy siedliskowej (zwane tamże „traktowanym priorytetowo ramowym programem”). Jego głównym celem jest zapewnienie zintegrowanego przeglądu działań wymaganych w celu wdrożenia sieci Natura 2000 oraz powiązanie ich z odpowiednimi funduszami UE i określenie ich potrzeb w zakresie finansowania⁵.

REFIT i kontrola sprawności: w ramach polityki inteligentnych regulacji Komisja zapoczątkowała program sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT). Celem jest uproszczenie prawa Unii oraz ograniczenie kosztów regulacyjnych, a przez to zapewnienie wkładu w przejrzyste, stabilne i przewidywalne ramy regulacyjne. Na pierwszych etapach tego programu Komisja dokonała przeglądu całego prawodawstwa UE i podjęła decyzję o zastosowaniu działań następczych, w tym „kontroli sprawności” obejmującej kompleksową ocenę polityki, mającej na celu zbadanie, czy ramy regulacyjne dla określonego sektora polityki są „dostosowane do potrzeb”.

Siedliska przyrodnicze: obszary lądowe lub wodne wyodrębnione w oparciu o cechy geograficzne, abiotyczne i biotyczne, zarówno całkowicie naturalne, jak i półnaturalne⁶.

Specjalny obszar ochrony (SOO): teren mający znaczenie dla Wspólnoty wyznaczony przez państwa członkowskie, na którym są stosowane środki ochrony w celu zachowania lub odtworzenia, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych lub populacji gatunków, dla których teren został wyznaczony.

Sprawozdanie na temat stanu przyrody: co sześć lat od państw członkowskich wymaga się przedłożenia Komisji Europejskiej sprawozdania na temat stanu ochrony gatunków i siedlisk chronionych na podstawie dyrektyw dotyczących ochrony przyrody⁷ oraz występujących na ich terytorium. Komisja następnie gromadzi wszystkie dane przy pomocy Europejskiej Agencji Środowiska, aby ocenić, jaka jest sytuacja w całej UE. Rezultaty są publikowane przez Komisję w sprawozdaniu zatytułowanym „Stan przyrody w UE”.

Standardowy formularz danych: formularz sporządzony zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy siedliskowej do celów opracowania wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty. W formularzu rejestruje się informacje dotyczące każdego terenu w formacie określonym przez Komisję w porozumieniu z państwami członkowskimi, w tym mapę terenu, jego nazwę, lokalizację, wielkość oraz dane wynikające z przeprowadzonej przez organy krajowe oceny względnego znaczenia terenu dla siedlisk i gatunków objętych dyrektywą.

Środki kompensujące: środki kompensujące obejmują działania specyficzne dla przedsięwzięcia lub planu, których celem jest zrównoważenie negatywnego wpływu przedsięwzięcia na dany gatunek lub siedlisko, tak aby utrzymać ogólną spójność ekologiczną sieci Natura 2000. Środki kompensujące są to środki niezależne od przedsięwzięcia (w tym od wszelkich powiązanych działań łagodzących) i są stosowane wyłącznie jako „ostatnie możliwe rozwiązanie”, gdy inne zabezpieczenia przewidziane w dyrektywie są nieskuteczne, a decyzja w sprawie realizacji przedsięwzięcia lub planu⁸ mającego negatywnie oddziaływać na obszar sieci Natura 2000 jest mimo wszystko pozytywna.

Środki ochrony i plany zarządzania: środki ochrony to pozytywne, proaktywne działania mające przyczynić się do osiągnięcia właściwego stanu ochrony dla gatunków/siedlisk występujących na danym obszarze. Plany zarządzania, chociaż nie są obowiązkowe, są najczęściej wykorzystywaną opcją ustanawiania założeń ochrony dla obszaru wraz z działaniami wymaganymi w celu ich osiągnięcia.

Stan ochrony gatunków: art. 1 lit. i) dyrektywy siedliskowej definiuje stan ochrony gatunków jako „sumę oddziaływań na te gatunki, mogących mieć wpływ na ich długofalowe rozmieszczenie i obfitość ich populacji” w obrębie danego terytorium. Stan ochrony gatunków zostanie uznany za „właściwy”, jeśli:

οdane o dynamice liczebności populacji rozpatrywanych gatunków wskazują, że same utrzymują się w skali długoterminowej jako trwały składnik swoich siedlisk przyrodniczych, oraz

οnaturalny zasięg gatunków nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości, oraz

οistnieje i prawdopodobnie będzie istnieć siedlisko wystarczająco duże, aby utrzymać swoje populacje przez dłuższy czas.

Teren mający znaczenie dla Wspólnoty: obszar, który w znaczący sposób przyczynia się do zachowania lub odtworzenia siedliska przyrodniczego, o którym mowa w dyrektywie siedliskowej, we właściwym stanie ochrony. Tereny te mogą także znacząco przyczynić się do spójności sieci Natura 2000 lub do zachowania różnorodności biologicznej w obrębie danego regionu lub regionów biogeograficznych.

Założenia ochrony: założenia ochrony to zestaw ogólnych celów ustanowionych dla gatunków lub typów siedlisk, dla których wyznaczono obszar, tak aby obszar ten mógł przyczynić się do utrzymania lub osiągnięcia właściwego stanu ochrony dla tych siedlisk i gatunków na szczeblu krajowym, biogeograficznym lub unijnym.

1 Wytyczne dotyczące art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej 92/43/EWG.

2 Sprawozdanie specjalne nr 12/2014 pt. „Czy EFRR jest skutecznym narzędziem finansowania projektów bezpośrednio wspierających różnorodność biologiczną w ramach unijnej strategii ochrony różnorodności biologicznej na okres do 2020 r.?” (http://eca.europa.eu).

3 Art. 3 dyrektywy 92/43/EWG.

4 Art. 1 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. L 206 z 22.7.1992, s. 7).

5 SEC(2011) 1573 final z dnia 12 grudnia 2011 r., „Finansowanie obszarów Natura 2000 – Inwestowanie w sieć Natura 2000: korzyści dla przyrody i człowieka”, s. 11.

6 Art. 1 lit. b) dyrektywy 92/43/EWG.

7 Zgodnie z art. 12 dyrektywy 2009/147/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (dyrektywy ptasiej) (Dz.U. L 20 z 26.1.2010, s. 7) i art. 17 dyrektywy siedliskowej.

8 Wytyczne dotyczące art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej 92/43/EWG, 2007/2012, Komisja Europejska.

Streszczenie

I

Utrata różnorodności biologicznej stanowi jedno z głównych wyzwań środowiskowych, przed jakimi stoi UE. Kluczowym elementem strategii UE na okres do 2020 r. – mającej na celu powstrzymanie utraty różnorodności biologicznej oraz poprawę stanu siedlisk i gatunków – jest sieć Natura 2000 ustanowiona na mocy dyrektyw ptasiej i siedliskowej. Dyrektywy te zapewniają wspólne ramy dla ochrony przyrody we wszystkich państwach członkowskich. Sieć Natura 2000, zajmująca ponad 18 % całkowitej powierzchni lądowej i około 6 % powierzchni morskiej UE, obejmuje ponad 27 000 obszarów w całej Europie, na których ochroną objęte są różnorodne siedliska i gatunki. Na obszarach Natura 2000 działalność społeczno-gospodarcza nie jest zabroniona, niemniej jednak państwa członkowskie muszą zapewnić, by stan tych obszarów nie uległ pogorszeniu, oraz podejmować środki niezbędne do zachowania lub odtworzenia, we właściwym stanie ochrony, gatunków i siedlisk chronionych.

II

Celem kontroli przeprowadzonej przez Trybunał było udzielenie odpowiedzi na pytanie „Czy sieć Natura 2000 była prawidłowo wdrażana?”. Kontrola obejmowała zbadanie, czy sieć była odpowiednio zarządzana, finansowana i monitorowana. Trybunał przeprowadził czynności kontrolne w Komisji i w pięciu państwach członkowskich, uwzględniając większość regionów biogeograficznych w Europie. Kontrolerzy odbyli wizyty na 24 obszarach Natura 2000, przeprowadzili ankietę wśród państw członkowskich i skonsultowali się z różnymi grupami zainteresowanych stron.

III

Trybunał uznaje wprawdzie podstawową rolę, jaką odgrywa sieć Natura 2000 w ochronie różnorodności biologicznej, lecz doszedł do wniosku, że sieć ta nie została wdrożona z wykorzystaniem jej pełnego potencjału. Żeby w większym stopniu przyczynić się do realizacji ambitnych celów ustanowionych w ramach unijnej strategii ochrony różnorodności biologicznej na okres do 2020 r., państwa członkowskie muszą poczynić znaczne postępy, a Komisja musi zintensyfikować swoje działania.

IV

Państwa członkowskie nie zarządzały siecią Natura 2000 wystarczająco dobrze. Koordynacja działań właściwych organów, zainteresowanych stron i sąsiadujących państw członkowskich nie była wystarczająco rozwinięta. Niezbędne środki ochrony były zbyt często przyjmowane z opóźnieniem lub nieprawidłowo określone. Państwa członkowskie objęte kontrolą nie przeprowadziły właściwej oceny projektów mających wpływ na obszary Natura 2000. Komisja wprawdzie aktywnie nadzorowała wdrażanie sieci Natura 2000 przez państwa członkowskie, lecz mogła w bardziej sprawny sposób przekazywać im wytyczne. Komisja rozpatrzyła dużą liczbę skarg dotyczących sieci Natura 2000, znajdując zwykle rozwiązania wspólnie z państwami członkowskimi, lecz w razie konieczności również wszczynając postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

V

Środki unijne nie zostały uruchomione w sposób, który umożliwiałby wsparcie zarządzania siecią Natura 2000. Podejście UE do finansowania wdrażania tej sieci polega na wykorzystywaniu istniejących funduszy unijnych. Wykorzystywanie tych funduszy na rzecz sieci Natura 2000 leży w gestii państw członkowskich. Trybunał stwierdził, że brakowało wiarygodnych danych na temat kosztów związanych z siecią i jej zapotrzebowania na finansowanie z budżetu UE. W priorytetowych ramach działań przedstawiono niepełny obraz faktycznego finansowania ze strony UE do 2013 r. oraz planowanego przydziału środków finansowych na lata 2014–2020. Na poziomie obszarów plany zarządzania rzadko zawierały kompleksowe oceny kosztów. Dokumenty programowe różnych funduszy UE wykorzystywanych do finansowania sieci (w szczególności EFRROW i EFRR) na lata 2014–2020 nie odzwierciedlały w pełni potrzeb w zakresie finansowania, a Komisja nie zajęła się tymi niedociągnięciami w usystematyzowany sposób. Unijne systemy finansowania nie były wystarczająco dopasowane do celów obszarów Natura 2000.

VI

Za pośrednictwem systemów monitorowania i sprawozdawczości dotyczących sieci Natura 2000 nie dało się uzyskać wszechstronnych informacji na temat skuteczności tej sieci. W odniesieniu do wykorzystania środków unijnych na rzecz sieci Natura 2000 nie wprowadzono konkretnego systemu wskaźników wykonania zadań. Wskaźniki istniały wprawdzie na poziomie programu finansowania (np. EFRROW), lecz dotyczyły ogólnych celów w zakresie różnorodności biologicznej i były ukierunkowane na produkty, a nie na rezultaty związane z ochroną uzyskane dzięki sieci Natura 2000. Na poziomie obszaru dokumenty zarządzania obszarem często nie obejmowały planu monitorowania. Jeśli natomiast plany takie istniały, nie były wystarczająco szczegółowe lub nie przewidywały określonych ram czasowych. Standardowe formularze danych – zawierające podstawowe informacje na temat cech obszaru – na ogół nie były aktualizowane w następstwie działań monitorujących. Dane przekazywane przez państwa członkowskie na potrzeby okresowego sprawozdania Komisji na temat stanu przyrody wskazywały na tendencje w obszarze stanu ochrony, ale zbyt często były niekompletne, a ich porównywalność była problematyczna.

VII

Trybunał sformułował pod adresem Komisji i państw członkowskich szereg zaleceń mających pomóc w osiągnięciu pełnego wdrożenia dyrektyw dotyczących ochrony przyrody, a także przyczyniających się do jaśniejszych ram finansowania i rachunkowości sieci Natura 2000 oraz lepszego pomiaru rezultatów osiąganych w ramach tej sieci.

Wstęp

Unijna strategia ochrony różnorodności biologicznej na okres do 2020 r.

01

Różnorodność biologiczna, zwana też bioróżnorodnością, odnosi się do różnorodności form życia na Ziemi. Bioróżnorodność ma zasadnicze znaczenie dla utrzymywania zdrowych ekosystemów, które dostarczają podstawowych zasobów naturalnych i ich użyteczności zapewniających dobrą jakość życia. W maju 2011 r. Komisja Europejska przyjęła strategię mającą na celu „powstrzymanie utraty różnorodności biologicznej i degradacji funkcji ekosystemu w UE do 2020 r. oraz przywrócenie ich w możliwie największym stopniu, a także zwiększenie wkładu UE w zapobieganie utracie różnorodności biologicznej na świecie”⁹. Strategia została przyjęta po tym, jak UE nie udało się osiągnąć celu w zakresie różnorodności biologicznej na 2010 r., mimo opracowania szczegółowego planu działania. Unijna strategia ochrony różnorodności biologicznej na okres do 2020 r. jest zgodna z zobowiązaniami podjętymi przez unijnych przywódców w marcu 2010 r. podczas dziesiątej Konferencji Stron Konwencji o różnorodności biologicznej w Nagoi¹⁰.

02

Aby osiągnąć cel nadrzędny polegający na powstrzymaniu utraty różnorodności biologicznej do 2020 r., w unijnej strategii ochrony różnorodności biologicznej na okres do 2020 r. ustanowiono sześć celów operacyjnych obejmujących 20 działań. W niniejszym sprawozdaniu Trybunał koncentruje się na pierwszym celu dotyczącym sieci Natura 2000 oraz pełnego wdrożenia dyrektyw ptasiej¹¹ i siedliskowej¹², znanych jako dyrektywy dotyczące ochrony przyrody. Na ich mocy ustanowiono sieć Natura 2000, funkcjonującą jako „spójna europejska sieć ekologiczna specjalnych obszarów ochrony”¹³ w celu zachowania typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu lub, w stosownych przypadkach, ich odtworzenia. Założeniem pierwszego celu unijnej strategii ochrony różnorodności biologicznej na okres do 2020 r. jest „[p]owstrzymanie pogarszania się stanu wszystkich gatunków i siedlisk objętych unijnym prawodawstwem w dziedzinie ochrony przyrody oraz osiągnięcie znaczącej i wymiernej poprawy ich stanu, tak aby w porównaniu z obecnymi ocenami do 2020 r. osiągnąć następujące wyniki: (i) zwiększenie o 100 % liczby ocen siedlisk oraz o 50 % liczby ocen gatunków przeprowadzonych na mocy dyrektywy siedliskowej wykazujących poprawę stanu ochrony; a także (ii) zwiększenie o 50 % liczby ocen gatunków przeprowadzonych na mocy dyrektywy ptasiej wykazujących bezpieczny lub lepszy stan ochrony”. Pierwszy cel obejmuje cztery działania:

οdokończenie tworzenia sieci Natura 2000 i zapewnienie dobrego zarządzania;

οzapewnienie odpowiedniego finansowania sieci Natura 2000;

οwzrost świadomości i zaangażowania zainteresowanych stron oraz poprawa skuteczności;

οpoprawa i usprawnienie monitorowania i sprawozdawczości.

03

W przeglądzie śródokresowym unijnej strategii ochrony różnorodności biologicznej opublikowanym przez Komisję w październiku 2015 r. stwierdzono, że chociaż od 2011 r. odnotowano liczne osiągnięcia w realizacji działań w ramach celu 1, najistotniejszymi wyzwaniami pozostawały ukończenie sieci morskiej obszarów chronionych Natura 2000, zapewnienie skutecznego zarządzania obszarami Natura 2000 i zapewnienie niezbędnych środków finansowych na wsparcie sieci Natura 2000.

04

Ponadto w najnowszym sprawozdaniu¹⁴ na temat stanu typów siedlisk i gatunków objętych dyrektywami ptasią i siedliskową oraz tendencji w tym zakresie Komisja stwierdziła, że „istnieją wyraźne dowody na to, że sieć Natura 2000 odgrywa znaczącą rolę w stabilizacji siedlisk i gatunków o niewłaściwym stanie ochrony, zwłaszcza jeśli konieczne środki ochrony zostały wprowadzone na odpowiednią skalę. […] Ogólny stan gatunków i siedlisk w UE nie zmienił się jednak znacząco w okresie 2007–2012. Stan ochrony licznych siedlisk i gatunków jest niewłaściwy, a stan znacznej ich części pogarsza się w jeszcze większym stopniu”.

05

W ramach programu sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT) Komisja rozpoczęła w lutym 2014 r. „kontrolę sprawności”, aby ocenić skuteczność i adekwatność prawodawstwa w dziedzinie ochrony przyrody. Komisja zorganizowała konferencję, podczas której w dniu 20 listopada 2015 r. konsultanci przedstawili wstępne ustalenia¹⁵, jednak prowadzona przez Komisję kontrola sprawności nie została ukończona do momentu zamknięcia czynności kontrolnych przez Trybunał we wrześniu 2016 r. Te wstępne ustalenia wskazywały, że chociaż osiągnięto znaczne postępy we wdrażaniu sieci Natura 2000, wymagane były dalsze działania w obszarach takich jak opracowywanie środków ochrony i odpowiednich mechanizmów finansowania.

Sieć Natura 2000

06

Sieć Natura 2000¹⁶ stanowi kluczowy element unijnej strategii ochrony różnorodności biologicznej. Dyrektywy siedliskowa i ptasia zapewniają wspólne unijne ramy ustanawiające standard ochrony przyrody w państwach członkowskich. Sieć obejmuje tereny mające znaczenie dla Wspólnoty wyznaczane przez państwa członkowskie jako specjalne obszary ochrony najpóźniej sześć lat po ich wyznaczeniu na podstawie dyrektywy siedliskowej. Obejmuje ona także obszary specjalnej ochrony klasyfikowane na podstawie dyrektywy ptasiej. Sieć Natura 2000 zajmuje ponad 18 % powierzchni lądowej i około 6 % powierzchni morskiej UE. W jej skład wchodzi ponad 27 000 obszarów (zob. ramka 1) obejmujących ponad 1 milion kilometrów kwadratowych powierzchni lądowej i wodnej¹⁷ (zob. rys. 1).

Rys. 1

Obszary Natura 2000 w całej UE

Uwaga: okres sprawozdawczy (2012 r.) nie obejmuje obszarów dodanych po przystąpieniu Chorwacji do UE w 2013 r.

Źródło: Europejska Agencja Środowiska, „Stan przyrody w UE”, sprawozdanie techniczne nr 2/2015, s. 120.

Ramka 1

Czym są obszary Natura 2000?

Europa charakteryzuje się różnorodnością warunków klimatycznych, krajobrazu i upraw, a zatem wysokimi poziomami różnorodności biologicznej. Sieć Natura 2000 odzwierciedla to zróżnicowanie i stanowi europejską sieć obszarów, na których chronione są siedliska przyrodnicze i gatunki w Unii Europejskiej. Sieć chroni około 230 typów siedlisk przyrodniczych i prawie 1 200 gatunków zwierząt i roślin uznanych za posiadające znaczenie ogólnoeuropejskie, a także około 200 gatunków ptaków. Od małych obszarów złożonych z podziemnych jaskiń po lasy o powierzchni kilkuset tysięcy hektarów, od przystani po obszary dzikiej przyrody oraz po obszary rolnicze, dawne kopalnie odkrywkowe i bazy wojskowe – obszary Natura 2000 mogą znacząco różnić się pod względem wielkości i charakteru.

Wiele obszarów jest chronionych zarówno na podstawie dyrektywy ptasiej, jak i siedliskowej, a ich duża część jest też chroniona innymi krajowymi lub międzynarodowymi oznaczeniami, takimi jak parki narodowe i rezerwaty biosfery Organizacji Narodów Zjednoczonych do spraw Oświaty, Nauki i Kultury (UNESCO).

W ujęciu ogólnym 46 % sieci Natura 2000 jest pokryte lasami, 38 % –ekosystemami rolniczymi, 11 % – ekosystemami użytków zielonych, 16 % – ekosystemami wrzosowisk i zarośli, a 11 % – terenami podmokłymi i jeziorami. Rzeki i ekosystemy nadbrzeżne także stanowią część sieci¹⁸. Dalsze informacje na temat liczby i powierzchni tego rodzaju obszarów w każdym państwie członkowskim przedstawiono w tabeli 1 w załączniku.

Zdjęcie 1 – Siedlisko nietoperzy

Zdjęcie 2 – Siedlisko niedźwiedzi

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, siedlisko nietoperzy, obszar 1, Polska, oraz siedlisko niedźwiedzi brunatnych, obszar 3, Rumunia.

Organizacja sieci Natura 2000

Obowiązki

07

Komisja nadzoruje wdrażanie dyrektyw ptasiej i siedliskowej przez państwa członkowskie. Podczas zatwierdzania programów finansowania państw członkowskich dla funduszy UE na lata 2014–2020 Komisja sprawdziła zakres, w jakim zaproponowane działania i pula środków finansowych były spójne z potrzebami i celami sieci Natura 2000 opisanymi w priorytetowych ramach działań. Komisja wydaje wytyczne w celu wsparcia wdrażania sieci Natura 2000 przez państwa członkowskie. Organizuje proces biogeograficzny stanowiący forum współpracy dla różnych regionów biogeograficznych¹⁹ (zob. rys. 2) oraz obejmujący seminaria, warsztaty i działania w zakresie współpracy. Komisja rozpatruje także skargi dotyczące wdrażania dyrektyw oraz zarządzania obszarami w państwach członkowskich. Jeśli państwo członkowskie nie wypełni swoich obowiązków w ramach dyrektyw dotyczących ochrony przyrody, Komisja może wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

08

Europejska Agencja Środowiska (EEA) i utworzone przez nią Europejskie Centrum Tematyczne ds. Różnorodności Biologicznej udzielają Komisji wsparcia technicznego i naukowego w zakresie wyznaczania obszarów Natura 2000, zapewniając informacje dotyczące sieci za pośrednictwem portalu referencyjnego Natura 2000 (bazy danych zawierającej informacje dotyczące poszczególnych obszarów ujęte w standardowych formularzach danych). EEA wydała swoje drugie sprawozdanie na temat stanu przyrody w 2015 r., które obejmowało okres sześciu lat, od 2007 do 2012 r. włącznie. Sprawozdanie to²⁰, w oparciu o dane przekazane oficjalnie przez państwa członkowskie zgodnie z art. 17 dyrektywy siedliskowej i art. 12 dyrektywy ptasiej, zapewnia kompleksowy przegląd stanu ochrony chronionych gatunków i siedlisk objętych dyrektywami oraz tendencji w tym zakresie. Agencja współpracuje z innymi ekspertami z Komisji i państw członkowskich w celu opracowania wytycznych dotyczących sprawozdawczości.

Rys. 2

Regiony biogeograficzne w Europie

Źródło: Europejska Agencja Środowiska (http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/biogeographical-regions-in-europe-1).

09

Państwa członkowskie są odpowiedzialne za ustanowienie i finansowanie sieci obszarów Natura 2000 oraz zarządzanie nią. Są one zobowiązane do opracowania i wdrożenia środków ochrony w celu zachowania lub odtworzenia, we właściwym stanie ochrony, stosownych siedlisk i gatunków. Obejmuje to unikanie działań, które mogłyby w istotnym stopniu niepokoić chronione gatunki i zniszczyć chronione siedliska, dla których zostały wyznaczone obszary w ramach sieci. Odpowiedzialność za monitorowanie stanu ochrony siedlisk i gatunków może ponosić organ krajowy (jak ma to miejsce we Francji, w Rumunii i Polsce) lub może zostać przekazana organom regionalnym (jak w Niemczech i Hiszpanii).

10

Każdy projekt, który może w istotny sposób oddziaływać na obszar Natura 2000, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi projektami („skumulowane oddziaływanie”), podlega „odpowiedniej ocenie”²¹ jego skutków dla danego obszaru z punktu widzenia założeń jego ochrony. Działania łagodzące, które mają ograniczyć negatywny wpływ na środowisko, stanowią zasadniczo część projektu i są badane w ramach oceny. Właściwe organy mogą wyrazić zgodę na projekt po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren.

Zdjęcie 3 – Działanie łagodzące na rzecz dzikiej fauny

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, przykład działania łagodzącego, które umożliwia dzikim zwierzętom przejście pod drogą, obszar 2, Rumunia.

11

W wyjątkowych okolicznościach zezwolenie na realizację planu lub przedsięwzięcia może zostać wydane mimo negatywnej oceny, pod warunkiem że nie istnieją inne możliwe rozwiązania oraz uznaje się, że realizacja planu lub projektu leży w nadrzędnym interesie publicznym. W takich przypadkach państwa członkowskie muszą przyjąć odpowiednie środki kompensujące, aby zrównoważyć wpływ na środowisko i zapewnić ochronę ogólnej spójności sieci Natura 2000. Powinny one także poinformować Komisję o przyjętych środkach kompensujących.

12

Komisja zasadniczo nie uczestniczy w zatwierdzaniu projektów z wyjątkiem dużych projektów współfinansowanych przez UE, w odniesieniu do których państwa członkowskie muszą przedłożyć Komisji wnioski²². „Duże projekty” to zazwyczaj szeroko zakrojone projekty infrastrukturalne w obszarze transportu, środowiska lub w innych dziedzinach, takich jak kultura, edukacja, energia itp. Jeżeli łączne koszty takich projektów wspieranych ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego lub Funduszu Spójności w okresie programowania 2007–2013 przekroczyły 25 mln euro (w przypadku projektów środowiskowych) lub 50 mln euro (w przypadku innych dziedzin), podlegały one ocenie i wymagały podjęcia osobnej decyzji przez Komisję Europejską. Przed zatwierdzeniem dużych projektów konieczne jest zbadanie ich spójności z innymi strategiami politycznymi UE, w tym siecią Natura 2000. Komisja ocenia również działania specjalne w ramach projektu, które mają na celu złagodzenie lub zrównoważenie negatywnego wpływu na obszary Natura 2000. Może ona ponadto przeprowadzić kontrole następcze wdrażania działań łagodzących. Wnioski muszą zawierać analizę wpływu dużego projektu na środowisko, w tym aspektów związanych z siecią Natura 2000. Komisja ocenia duże projekty pod względem ich spójności z priorytetami danego programu operacyjnego, ich wkładu w osiąganie celów związanych z tymi priorytetami oraz spójności z innymi strategiami politycznymi UE.

Finansowanie

13

Zgodnie z podejściem UE do finansowania wdrażania sieci Natura 2000 konsekwentnie²³ wykorzystywano istniejące fundusze UE (głównie z obszaru wspólnej polityki rolnej (WPR) oraz fundusze strukturalne i spójności²⁴) zamiast opracowywania szczególnych instrumentów finansowych (zob. także tabela 5 w załączniku). Środki finansowe nie są przeznaczane na sieć Natura 2000 w ramach różnych sektorowych programów finansowania; zamiast tego w każdym z odpowiednich funduszy UE przewidziano możliwość wspierania sieci Natura 2000 w kontekście wspierania różnorodności biologicznej²⁵. Godnym uwagi wyjątkiem jest instrument finansowy LIFE²⁶ (utworzony w 1993 r.), który – choć jest niewielki – obejmuje środki finansowe przeznaczone konkretnie na działania w ramach sieci Natura 2000. Instrumentem tym zarządza bezpośrednio Komisja. Obszary Natura 2000 są także finansowane bezpośrednio przez państwa członkowskie, międzynarodowych darczyńców i w ramach prywatnego finansowania. W 2010 r.²⁷ w sprawozdaniu sporządzonym na zlecenie Komisji oceniono, że łączny roczny koszt zarządzania siecią Natura 2000 wynosi 5,8 mld euro. W okresie programowania 2007–2013 wkład w tę kwotę ze środków unijnych wynosił mniej niż 20 %²⁸

14

Państwa członkowskie, przy wsparciu Komisji, opracowały priorytetowe ramy działań jako strategiczne narzędzie planowania w celu określenia zapotrzebowania na finansowanie i priorytetów sieci Natura 2000 na szczeblu krajowym lub regionalnym oraz ułatwienia ich włączenia w różne unijne instrumenty finansowania. Priorytetowe ramy działań miały pomóc państwom członkowskim w opracowywaniu dokumentów strategicznych/programowych (np. umów partnerstwa, programów rozwoju obszarów wiejskich i programów operacyjnych) oraz w zapewnianiu ich spójności z finansowaniem sieci Natura 2000.

15

Priorytetowe ramy działań zostały opracowane po raz pierwszy w 2012 r. Komisja przekazała państwom członkowskim wzór ram, częściowo wypełniony na podstawie dostępnych danych, i zwróciła się do nich o zweryfikowanie i uzupełnienie danych. Uzgodniony wzór priorytetowych ram działań obejmował ogólny opis sieci w państwach członkowskich na szczeblu regionalnym lub krajowym, opis stanu siedlisk i gatunków oraz opis porozumień administracyjnych na potrzeby zarządzania siecią. Istotna część ram dotyczyła bieżących doświadczeń państw członkowskich w wykorzystywaniu środków unijnych i miała dać pogląd na znaczenie tych środków dla inwestycji w sieć Natura 2000 w okresie programowania 2007–2013. Oprócz planowanych mechanizmów monitorowania i oceny państwa członkowskie musiały również ustanowić priorytety strategiczne w zakresie ochrony na okres programowania 2014–2020 oraz powiązane z nimi główne działania mające na celu osiągnięcie tych priorytetów.

9 COM(2011) 244 final z dnia 3 maja 2011 r. „Nasze ubezpieczenie na życie i nasz kapitał naturalny – unijna strategia ochrony różnorodności biologicznej na okres do 2020 r.”, s. 2.

10 Decyzja podjęta przez Konferencję Stron Konwencji o różnorodności biologicznej podczas jej dziesiątego posiedzenia, X/2. The Strategic Plan for Biodiversity 2011–2020 and the Aichi Biodiversity Targets [Plan strategiczny dotyczący bioróżnorodności na lata 2011–2020 oraz celów z Aichi], UNEP/CBD/COP/DEC/X/2, 29 października 2010 r.

11 Dyrektywa 2009/147/WE.

12 Dyrektywa 92/43/EWG.

13 Art. 3 dyrektywy 92/43/EWG.

14 COM(2015) 219 final z dnia 20 maja 2015 r. „Sprawozdanie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego, Stan przyrody w Unii Europejskiej”. W sprawozdaniu tym podsumowane zostało szczegółowe sprawozdanie Europejskiej Agencji Środowiska: sprawozdanie techniczne nr 2/2015 – State of nature in the EU: Results from reporting under the nature directives 2007–2012 [Stan przyrody w UE – wyniki sprawozdań składanych na podstawie dyrektyw dotyczących ochrony przyrody w latach 2007–2012] (http://www.eea.europa.eu/publications/state-of-nature-in-the-eu).

15 Evaluation Study to support the Fitness Check of the Birds and Habitats Directives, DRAFT – Emerging Findings [Badanie oceniające w celu wsparcia kontroli sprawności funkcjonowania dyrektyw ptasiej i siedliskowej, PROJEKT – wstępne ustalenia], na potrzeby konferencji w sprawie kontroli sprawności z dnia 20 listopada 2015 r.

16 W niniejszym sprawozdaniu określenie „Natura 2000” odnosi się do sieci obszarów Natura 2000, o której mowa w art. 3 ust. 1 dyrektywy 92/43/EWG.

17 Komisja Europejska, barometr Natura 2000, lipiec 2016 r.

18 Sprawozdanie EEA nr 5/2012 pt. „Protected areas in Europe – an overview” [Obszary chronione w Europie – przegląd], s. 77 (http://www.eea.europa.eu/publications/protected-areas-in-europe-2012). Należy podkreślić, że rożne kategorie wykorzystane do reprezentowania poszczególnych rodzajów ekosystemów nakładają się na siebie. Na przykład niektóre ekosystemy użytków zielonych są również ekosystemami rolniczymi. W przypadku części obszarów zwykłe dodawanie prowadziłoby zatem do podwójnego liczenia.

19 W Europie zidentyfikowano 11 regionów biogeograficznych, z których dziewięć znajduje się w UE. Są one wykorzystywane do opisu typów siedlisk i gatunków, które żyją w podobnych warunkach w różnych krajach: alpejski, anatolijski, arktyczny, atlantycki, borealny, czarnomorski, kontynentalny, makaronezyjski, panoński, stepowy i śródziemnomorski.

20 Sprawozdanie techniczne EEA nr 2/2015. Komisja podsumowała to sprawozdanie w swoim własnym sprawozdaniu na temat stanu przyrody.

21 Art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43/EWG.

22 W odniesieniu do EFRR i Funduszu Spójności na podstawie art. 39 i 40 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące EFRR, EFS oraz FS i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. L 210 z 31.7.2006, s. 25) w latach 2007–2013 oraz na podstawie art. 100 do 103 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące EFRR, EFS, FS, EFRROW oraz EFMR oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące EFRR, EFS, FS i EFMR oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 320) w latach 2014–2020.

23 COM(2004) 431 final z dnia 15 lipca 2004 r. „Finansowanie Natura 2000” i SEC(2011) 1573 final.

24 Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Fundusz Spójności i Europejski Fundusz Społeczny (EFS).

25„Finansowanie rolnictwa w ramach drugiego filaru WPR stanowi najważniejsze źródło wsparcia dla sieci Natura 2000 w większości krajów”. SEC(2011) 1573 final, s. 6.

26 LIFE jest instrumentem finansowym UE wspierającym projekty dotyczące środowiska, ochrony przyrody i działań w dziedzinie klimatu w całej UE.

27„Costs and Socio-Economic Benefits associated with the Natura 2000 Network” [Koszty i korzyści społeczno-gospodarcze powiązane z siecią Natura 2000], Instytut Europejskiej Polityki Ochrony Środowiska Naturalnego, s. 1.

28 M. Kettunen, D. Baldock, S. Gantioler, O. Carter, P. Torkler, A. Arroyo Schnell, A. Baumueller, E. Gerritsen, M. Rayment, E. Daly i M. Pieterse, 2011. „Assessment of the Natura 2000 co-financing arrangements of the EU financing instrument. A project for the European Commission – final report” [Ocena mechanizmów współfinansowania sieci Natura 2000 w ramach unijnego instrumentu finansowania. Projekt dla Komisji Europejskiej – sprawozdanie końcowe], Instytut Europejskiej Polityki Ochrony Środowiska, Bruksela, Belgia, s. 5.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

16

Podczas określania zakresu kontroli i podejścia kontrolnego Trybunał uwzględnił działania ustanowione w ramach celu 1 unijnej strategii ochrony różnorodności biologicznej na okres do 2020 r., mające na celu wdrożenie dyrektyw dotyczących ochrony przyrody (zob. pkt 2). Celem kontroli było udzielenie odpowiedzi na pytanie: „Czy sieć Natura 2000 była prawidłowo wdrażana?”. Główne pytanie kontrolne podzielono następnie na następujące pytania szczegółowe:

a)Czy sieć Natura 2000 była prawidłowo zarządzana? Aby udzielić odpowiedzi na to pytanie, Trybunał ocenił, czy państwa członkowskie przyjęły konieczne środki ochrony oraz czy zostały wdrożone odpowiednie procedury w celu uniknięcia lub skompensowania pogorszenia się stanu obszarów. Na szczeblu Komisji Trybunał dokonał przeglądu wytycznych przekazanych przez Komisję, procedur oceny dużych projektów oddziałujących na obszary Natura 2000 oraz procedur rozpatrywania skarg.

b)Czy sieć Natura 2000 była prawidłowo finansowana? Trybunał zbadał strukturę i wykorzystanie unijnej puli środków finansowych dostępnej dla obszarów Natura 2000 w okresie programowania 2007–2013, a także planowany przydział na lata 2014–2020 powiązany z priorytetowymi ramami działań. Trybunał skupił się na sposobie włączenia sieci Natura 2000 do innych instrumentów politycznych oraz skuteczności koordynowania finansowanych działań i ich dostosowania do potrzeb sieci.

c)Czy sieć Natura 2000 była prawidłowo monitorowana? Trybunał zbadał różne narzędzia monitorowania, którymi dysponują państwa członkowskie i Komisja, a także ich wykorzystanie. Trybunał ocenił systemy wskaźników wykonania zadań, mechanizmy monitorowania obszarów oraz system sprawozdawczości w obszarze siedlisk i gatunków.

17

Kontrolerzy Trybunału skupili się na ogólnych ramach wdrażania, a nie na rezultatach w dziedzinie ochrony osiągniętych na poszczególnych obszarach. Trybunał przeprowadził kontrolę zarówno w Komisji, jak i na szczeblu państw członkowskich. Dowody pozyskano od pięciu państw członkowskich (Francji²⁹, Niemiec³⁰, Hiszpanii³¹, Polski i Rumunii), obejmując tym samym kontrolą osiem z dziewięciu regionów biogeograficznych UE³². Trybunał odwiedził organy w tych państwach członkowskich oraz 24 obszary Natura 2000. Spotkał się także z przedstawicielami różnych grup zainteresowanych stron, w szczególności organizacji rolników i organizacji pozarządowych (NGO) zajmujących się ochroną środowiska.

18

Ponadto Trybunał wysłał ankietę do wszystkich pozostałych (23) państw członkowskich w celu uzyskania informacji na temat ich systemów zarządzania i finansowania publicznego wykorzystanego na potrzeby obszarów Natura 2000.

29 Górna Normandia, Dolna Normandia, Langwedocja-Roussillon.

30 Szlezwik-Holsztyn i Bawaria.

31 Asturia, Madryt, Walencja i Wyspy Kanaryjskie.

32 Kontrola przeprowadzona przez Trybunał objęła państwa członkowskie, których terytoria leżą w regionie alpejskim, atlantyckim, czarnomorskim, kontynentalnym, makaronezyjskim, panońskim, stepowym i śródziemnomorskim. Nie zorganizowano wizyty w państwie członkowskim, którego obszar obejmuje region borealny.

Uwagi

Państwa członkowskie nie zarządzały siecią Natura 2000 wystarczająco dobrze

19

Wdrażanie sieci Natura 2000 wymaga ścisłej koordynacji działań szeregu właściwych organów państw członkowskich i licznych zainteresowanych stron. Środki ochrony konieczne do zachowania lub odtworzenia siedlisk oraz ich flory i fauny muszą zostać podjęte w odpowiednim czasie i być wystarczająco konkretne, aby mogły być skutecznie wdrażane. Planowane projekty, które mogą w istotny sposób oddziaływać na ustanowiony obszar Natura 2000, wymagają skrupulatnej oceny³³ w świetle założeń jego ochrony. Jeśli realizacja projektu na obszarze Natura 2000 jest niezbędna, mimo że projekt może wywrzeć negatywny wpływ, należy przyjąć odpowiednie środki kompensujące. Na szczeblu UE zadaniem Komisji jest wspieranie państw członkowskich w skutecznym wdrażaniu dyrektyw, poprzez wytyczne, a w razie potrzeby w drodze postępowania nakazowego.

Koordynacja działań organów i zainteresowanych stron w państwach członkowskich nie była wystarczająco rozwinięta

20

W zarządzanie siecią Natura 2000 zaangażowanych jest wiele sektorów. Zalicza się do nich w szczególności sektory środowiska, rolnictwa, miejskiego planowania przestrzennego, rozwoju przemysłu i turystyki. Pomyślne wdrażanie sieci Natura 2000 wymaga skutecznej koordynacji działań tych sektorów. Trybunał stwierdził, że wszystkie państwa członkowskie, w których zorganizowano wizyty, ustanowiły strukturę zarządzania siecią Natura 2000. W większości państw członkowskich objętych kontrolą zaobserwowano jednak przykłady niewystarczającej koordynacji działań odpowiedzialnych organów, jak pokazano w ramce 2.

Ramka 2

Niewystarczająca koordynacja działań organów w państwach członkowskich objętych kontrolą

W Rumunii planowanie i finansowanie sieci Natura 2000 jest wprawdzie w wystarczającym stopniu skoordynowane na szczeblu krajowym, lecz należy udoskonalić współpracę i komunikację na szczeblu regionalnym i lokalnym między kierownikami obszarów, organami i innymi zainteresowanymi stronami (np. właścicielami gruntów), tak aby zapewnić skuteczne wdrażanie sieci Natura 2000. Przykładowo w przypadku kilku obszarów wciąż nie wyznaczono organu zarządzającego, nie zostały opracowane procedury w celu uwzględnienia sieci Natura 2000 w ramach miejskiego planowania przestrzennego, a także dochodziło do nakładania się obowiązków nadzorczych organów lokalnych.

We Francji występowały problemy z koordynacją działań organów środowiskowych odpowiadających za sieć Natura 2000 i działań organów rolnych, które były odpowiedzialne za przekazanie największej części unijnej puli środków finansowych na potrzeby wsparcia obszarów Natura 2000. Organy środowiskowe dysponowały ograniczonymi informacjami na temat wdrażania środków rolnośrodowiskowych przez organy rolne, takimi jak liczba rolników i obszarów, rodzaje działań oraz kwota środków publicznych przeznaczanych na obszary Natura 2000.

21

Zaangażowanie głównych zainteresowanych stron – w szczególności użytkowników i właścicieli gruntów – w planowanie i wdrażanie środków ochrony dotyczących obszarów Natura 2000 ma duże znaczenie, ponieważ pozwala im zrozumieć i wspierać odpowiednie założenia ochrony. Państwa członkowskie organizowały działania na rzecz budowania zdolności, głównie w formie kursów szkoleniowych, na szczeblu krajowym i lokalnym. Trybunał stwierdził przykład dobrych praktyk we Francji, gdzie zorganizowano konsultacje z miejscową ludnością (zob. ramka 3). Pozostałe państwa członkowskie³⁴, w których zorganizowano wizyty, nie ustanowiły jednak skutecznych kanałów komunikacji z głównymi zainteresowanymi stronami obejmujących regularne konsultacje.

Ramka 3

Przykład dobrych praktyk obejmujących konsultacje z lokalnymi użytkownikami gruntów i lokalnymi społecznościami

We Francji każdy obszar Natura 2000 był zarządzany przez komitet sterujący, w skład którego wchodzili przedstawiciele sektora publicznego, organów regionalnych, stowarzyszeń gminnych i branżowych, organizacji ds. ochrony, organizacji użytkowników gruntów itp. Zaangażowanie w konsultacje w ramach komitetu sterującego dawało zainteresowanym stronom poczucie odpowiedzialności za cele sieci Natura 2000.

22

Siedlisk i gatunków nie ograniczają granice regionalne ani krajowe. Rozwój sieci odpowiednio powiązanych ze sobą obszarów ma zatem zasadnicze znaczenie dla zachowania lub odtworzenia stanu ochrony, co sprawia, że współpraca transgraniczna staje się koniecznością. Na szczeblu krajowym struktury wspierania takiej współpracy nie były wystarczająco rozwinięte. Nie wprowadzono także procedur na potrzeby wymiany informacji przez sąsiadujące ze sobą kraje na temat potencjalnych obszarów lub projektów, które mogą wymagać oceny (zob. pkt 28). Na szczeblu lokalnym zaobserwowano jednak pewne dobre przykłady współpracy transgranicznej wspieranej ze środków unijnych, jak przedstawiono w ramce 4.

Ramka 4

Przykłady współpracy transgranicznej na szczeblu lokalnym w państwach członkowskich objętych wizytami

We Francji kierownicy jednego z obszarów, w którym Trybunał odbył wizytę, współpracowali ze swoimi hiszpańskimi odpowiednikami w ramach projektu POCTEFA³⁵ współfinansowanego ze środków EFRR w latach 2007–2013.

W Polsce Trybunał odnotował przykłady współpracy transgranicznej ze Słowacją w ramach projektu EFRR mającego na celu ochronę głuszca zwyczajnego i cietrzewia zwyczajnego w Karpatach Zachodnich.

W Rumunii w kilka projektów LIFE ukierunkowanych na ochronę określonych gatunków zaangażowane były kraje sąsiednie, tj. Węgry i Bułgaria.

Niezbędne środki ochrony były zbyt często opóźniane lub nieprawidłowo definiowane przez państwa członkowskie

23

Po zatwierdzeniu przez Komisję terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty państwa członkowskie powinny wyznaczyć ten teren jako specjalny obszar ochrony w ciągu sześciu lat oraz zastosować konieczne środki ochrony względem wszystkich chronionych siedlisk i gatunków występujących na tym obszarze³⁶. Podobny system ochrony jest przewidziany także w dyrektywie ptasiej (zob. pkt 6). Środki ochrony mogą być przedstawiane w formie planu zarządzania ustanawiającego założenia ochrony dla obszaru wraz z działaniami wymaganymi w celu ich osiągnięcia³⁷.

24

W większości państw członkowskich wystąpiły znaczne opóźnienia w wyznaczaniu specjalnych obszarów ochrony. Komisja zgłosiła, że z 22 419 terenów mających znaczenie dla Wspólnoty istniejących w styczniu 2010 r. jedna trzecia nie została jeszcze wyznaczona jako specjalne obszary ochrony w styczniu 2016 r., tj. po upływie terminu sześciu lat. Trzy państwa członkowskie³⁸ nie wyznaczyły jeszcze żadnego SOO na czas (zob. tabela 2 w załączniku).

25

Trybunał odnotował, że we wszystkich pięciu skontrolowanych państwach członkowskich występowały opóźnienia w przyjmowaniu środków ochrony. Spośród 24 skontrolowanych obszarów jedynie w przypadku ośmiu środki ochrony zostały przyjęte w ciągu sześciu lat od wyznaczenia obszaru. Jeden obszar w Hiszpanii, który nadal nie posiada środków ochrony, został wyznaczony w latach 90. XX w. Opóźnione przyjęcie koniecznych środków może stanowić zagrożenie dla stanu ochrony tych obszarów i ogólnej realizacji celów dyrektyw. Ponadto dokonano przeglądu niewielu planów zarządzania, mimo że niektóre z nich zostały opracowane ponad dziesięć lat przed kontrolą przeprowadzoną przez Trybunał (zob. także tabela 3 w załączniku).

26

Środki ochrony muszą odnosić się do założeń ochrony zdefiniowanych dla danego obszaru. W państwach członkowskich objętych kontrolą (z wyjątkiem Polski) założenia ochrony były jednak często niewystarczająco sprecyzowane i nieskwantyfikowane. Wyjaśnia to, dlaczego w tych samych czterech państwach członkowskich³⁹ środki ochrony ujęte w planach zarządzania również nie były precyzyjnie określone i rzadko towarzyszyły im cele pośrednie na potrzeby ich osiągnięcia (zob. ramka 5).

Ramka 5

Przykłady niewystarczająco konkretnych założeń i środków ochrony

W Hiszpanii plan zarządzania w jednym ze skontrolowanych obszarów obejmował ogólne założenia ochrony, w których nie sprecyzowano docelowej populacji każdego chronionego gatunku ani stosownych ram czasowych.

Środki ochrony wynikające z tych założeń były równie niejasne. Jeden z przykładów brzmiał następująco: „dotacje rolnośrodowiskowe mają promować praktyki rolnicze zgodne z celami ochrony środowiska”.

Takie ogólne założenia i środki utrudniają ocenę ich rezultatów.

27

Trybunał zbadał także, czy plany zarządzania były dostępne i czy zostały wdrożone na 24 obszarach objętych wizytami. Stwierdził, że plany zarządzania istniały tylko w odniesieniu do 12 obszarów, przy czym w przypadku trzech z nich wdrażanie planów jeszcze się nie rozpoczęło, a w przypadku kolejnych czterech plany wdrożono jedynie częściowo (zob. tabela 3 w załączniku).

Państwa członkowskie objęte kontrolą nie przeprowadziły właściwej oceny projektów mających wpływ na obszary Natura 2000

28

Art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej stanowi, że każde przedsięwzięcie, które może wiązać się z istotnym oddziaływaniem na obszar Natura 2000, musi zostać poddane „odpowiedniej ocenie” jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony (zob. pkt 10). Trybunał dokonał przeglądu systemów wdrożonych w państwach członkowskich w celu dokonania tych ocen oraz przeanalizował 47 projektów, w ramach których takie oceny były potrzebne. Dwa z tych projektów nie uzyskały zatwierdzenia na realizację po przeprowadzeniu oceny.

Zdjęcie 4 – Obszar podlegający odpowiedniej ocenie

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, miejski obszar przybrzeżny podlegający odpowiednim ocenom, obszar 5, Hiszpania.

29

Wszystkie państwa członkowskie objęte kontrolą ustanowiły systemy do przeprowadzania ocen projektów, które mogą oddziaływać na obszary Natura 2000. Trybunał stwierdził jednak, że w 34 z 47 przypadków oceny nie były przeprowadzane w sposób konsekwentny i kompleksowy, a w kolejnych sześciu przypadkach udostępniona dokumentacja nie była wystarczająca do wyciągnięcia wniosków na temat oceny (zob. tabela 4 w załączniku). Do najczęstszych uchybień należał fakt, że oceny nie zawierały analizy oddziaływania na wszystkie gatunki i siedliska, nie były wystarczająco udokumentowane oraz nie były prowadzone przez odpowiednio wykwalifikowany personel (zob. przykład w ramce 6).

Ramka 6

Przykład nieodpowiednich procedur oceny

Projekt w Rumunii obejmował budowę obiektu do składowania zboża. Zezwolenie zostało wydane z zastrzeżeniem pewnych warunków, w tym wdrożenia działań łagodzących. Warunki te nie były jednak spójne ze środkami ochrony, które obejmowały zakaz budowy nawet na małą skalę oraz generowania hałasu przez maszyny.

30

Kluczowym elementem „odpowiedniej oceny” jest uwzględnienie „skumulowanego oddziaływania”⁴⁰ innych projektów. Na podstawie próby 47 przypadków Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie nie oceniły w odpowiedni sposób skumulowanego oddziaływania w 32 przypadkach i nie prowadziły wystarczającej dokumentacji innych ocen sąsiednich projektów. Niektóre kontrole nie uwzględniały istnienia skumulowanego oddziaływania lub nie były wystarczająco dogłębne. W związku z tym istniało ryzyko, że potencjalne oddziaływanie na sieć Natura 2000 nie zostało wykryte (zob. ramka 7).

Ramka 7

Skumulowane oddziaływanie nieuwzględniane podczas zatwierdzania projektów

W Niemczech jedna z ocen przeanalizowanych przez Trybunał dotyczyła budowy ośrodka turystycznego. Projekt został zatwierdzony pomimo obaw lokalnych organów środowiskowych dotyczących potencjalnego wpływu na obszar, w szczególności w świetle skumulowanego oddziaływania nowego mostu morskiego oraz wynikającego z tego dodatkowego wzrostu liczby turystów.

W Rumunii jedna z ocen przeanalizowanych przez Trybunał dotyczyła budowy kamieniołomu. Projekt został zatwierdzony przez lokalny organ środowiskowy, mimo że ta sama instytucja wydała wcześniej zezwolenie na przeprowadzenie podobnego projektu, pod warunkiem że na każde 20 km koryta rzeki dozwolona będzie budowa najwyżej zaledwie dwóch kamieniołomów. Trybunał stwierdził, że na tym obszarze, na odcinku około 12 do 15 km koryta rzeki, istniało już do pięciu tego rodzaju projektów.

31

Trybunał odnotował jednak także przykłady dobrych praktyk w podejściu państw członkowskich do uwzględniania skumulowanego oddziaływania projektów na obszary Natura 2000, jak wyjaśniono w ramce 8.

Ramka 8

Baza danych utworzona w Bawarii na potrzeby oceny skumulowanego oddziaływania

Wszystkie odpowiednie oceny obszarów Natura 2000 są rejestrowane w centralnej bazie danych, do której dostęp mają organy publiczne. Tego rodzaju baza danych ułatwiała identyfikację projektów o potencjalnym skumulowanym oddziaływaniu. Dane dotyczące obszaru mogły zostać pobrane i udostępnione na wniosek podmiotom prywatnym, takim jak przedsiębiorstwa inżynieryjne lub architekci.

32

Działania łagodzące są zazwyczaj ujęte w projekcie w celu ograniczenia jego negatywnego wpływu na środowisko. Mogą one również zostać narzucone przez właściwe organy jako warunek zatwierdzenia projektu. W obu przypadkach stanowią one istotny element w procesie zatwierdzenia projektu i z tego względu ich faktyczne wdrażanie powinno być monitorowane. Spośród pięciu państw członkowskich, w których Trybunał zorganizował wizyty, w Polsce i w Rumunii nie kontrolowano wdrażania działań łagodzących wpływ projektów na środowisko na obszarach Natura 2000. Bez takich kontroli nie można mieć pewności, że działania te zostały faktycznie wdrożone. Na przykład podczas wizyty na miejscu na jednym obszarze w Polsce Trybunał odnotował, że działanie łagodzące wymagane przez organy środowiskowe – zasadzenie drzew – nie zostało przeprowadzone.

33

Środki kompensujące są potrzebne, jeśli musi zostać wydane zezwolenie na realizację projektu w interesie publicznym pomimo jego negatywnego wpływu na obszar Natura 2000 i wobec braku innych możliwych rozwiązań (zob. pkt 11). W takich przypadkach dane państwo członkowskie musi poinformować o tym Komisję. W żadnym ze zbadanych projektów w państwach członkowskich objętych kontrolą nie zostały podjęte środki kompensujące. Liczba środków kompensujących zgłaszanych Komisji przez poszczególne państwa członkowskie od 2007 r. do momentu przeprowadzania kontroli była bardzo zróżnicowana. W odniesieniu do tysięcy istniejących obszarów Natura 2000 (zob. tabela 1 w załączniku) Francja zgłosiła trzy środki kompensujące, Niemcy – 63, Polska – osiem, Rumunia – trzy, a Hiszpania – 11. Wynika z tego, że państwa członkowskie objęte kontrolą mogą mieć odmienne podejście do stosowania środków kompensujących w praktyce.

34

Państwa członkowskie muszą także poinformować Komisję z wyprzedzeniem o dużych projektach finansowanych z funduszy strukturalnych (zob. pkt 12). Przegląd 12 dużych projektów przeprowadzony przez Trybunał wykazał, że Komisja zweryfikowała wszystkie wnioski projektowe oddziałujące na obszary Natura 2000 i często zwracała się o przedstawienie wyjaśnień dotyczących kwestii środowiskowych⁴¹.

Komisja aktywnie nadzorowała wdrażanie sieci Natura 2000

35

Aby pomóc państwom członkowskim w prawidłowym wdrażaniu sieci Natura 2000, Komisja opracowała stosowne, szczegółowe wytyczne⁴² w sprawie kluczowych aspektów dyrektyw dotyczących ochrony przyrody, a także wytyczne dla konkretnych sektorów⁴³. Podczas wizyt kontrolnych Trybunał stwierdził, że przy zarządzaniu obszarami państwa członkowskie nie wykorzystywały wytycznych Komisji na szeroką skalę. Niemniej jednak w części ankiety Trybunału dotyczącej wytycznych Komisji większość państw członkowskich⁴⁴ zaznaczyła, że przydatne byłyby dodatkowe wytyczne.

36

W 2012 r. Komisja Europejska zainicjowała proces biogeograficzny dla sieci Natura 2000. Stanowi on mechanizm współpracy i tworzenia sieci kontaktów, który obejmuje warsztaty i działania mające na celu zwiększenie spójności w zarządzaniu siecią Natura 2000. Seminaria były prowadzone głównie w języku angielskim. Towarzyszące dokumenty również były dostępne przede wszystkim w tym języku. Utrudniło to uczestnictwo niektórym państwom członkowskim oraz spowolniło rozpowszechnianie i wykorzystanie rezultatów, zwłaszcza na poziomie obszaru.

37

Wdrażanie dyrektyw dotyczących ochrony przyrody wiąże się z dużą liczbą skarg. W 2009 r. Komisja opracowała centralny rejestr wszystkich skarg i zapytań ze strony obywateli i organizacji z UE. Do momentu przeprowadzenia kontroli przez Trybunał Komisja zarejestrowała ponad 4 000 przypadków potencjalnego naruszenia unijnych przepisów w dziedzinie ochrony przyrody od czasu wejścia w życie dyrektyw w 1981 r. Większość tych spraw (79 %) została zamknięta bez podejmowania dalszych działań proceduralnych. W pozostałych przypadkach Komisja musiała dokładniej przeanalizować dokumentację i zwrócić się o dodatkowe wyjaśnienia do skarżącego lub państwa członkowskiego.

38

Komisja może wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, jeśli nie wdroży ono dyrektyw dotyczących ochrony przyrody (zob. pkt 7). Według kilku źródeł Komisji⁴⁵ największa liczba spraw odnotowanych od 1981 r. w sektorze środowiskowym jest związana z dyrektywami dotyczącymi ochrony przyrody. Stanowią one około 30 % wszczętych postępowań.

39

W 2008 r. wprowadzono system EU Pilot jako procedurę poprzedzającą postępowanie w sprawie uchybienia. Obejmuje on nieformalny i dwustronny dialog między Komisją a organami państw członkowskich na temat zagadnień związanych z prawidłową transpozycją i zastosowaniem prawa UE. Komisja korzysta z systemu EU Pilot, kiedy wymaga od państw członkowskich wyjaśnień dotyczących faktycznego stanu prawnego w związku z tymi zagadnieniami. Od 2008 r. w systemie EU Pilot otworzono 554 sprawy w związku z dyrektywami dotyczącymi ochrony przyrody, z czego w 78 przypadkach (14 %) doszło do formalnego wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Dzięki wprowadzeniu systemu EU Pilot od 2008 r. nastąpił wzrost wydajności i spadła liczba postępowań w sprawie uchybienia, gdyż tylko sprawy, których nie dało się rozwiązać w ramach dialogu z danym państwem członkowskim, były dalej rozpatrywane w trybie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (zob. rys. 3).

Rys. 3

Liczba postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczynanych każdego roku w związku z dyrektywami dotyczącymi ochrony przyrody w porównaniu z liczbą postępowań w sprawie uchybienia kierowanych do Trybunału Sprawiedliwości

Źródło: analiza Europejskiego Trybunału Obrachunkowego na podstawie danych przekazanych przez Komisję Europejską.

Środki unijne nie zostały uruchomione w sposób, który umożliwiałby wsparcie zarządzania siecią Natura 2000

40

Finansowanie sieci Natura 2000 jest uwzględniane w funduszach UE, w przypadku których ochrona przyrody stanowi tylko jeden z wielu celów. Państwa członkowskie przygotowują priorytetowe ramy działań w celu określenia potrzeb sieci Natura 2000 oraz zapewnienia, by przyporządkowano im właściwą kwotę środków unijnych (zob. pkt 13–15). Potrzeby te należy ująć w dokumencie programowym zaproponowanym przez państwa członkowskie w odniesieniu do każdego z różnych unijnych instrumentów finansowania na siedem lat każdego okresu programowania. Szczególne potrzeby obszarów Natura 2000 powinny być także odzwierciedlane w rzeczywistych działaniach i projektach objętych finansowaniem.

W priorytetowych ramach działań przedstawiono niewiarygodny obraz kosztów sieci Natura 2000

Brak wiarygodnego oszacowania środków UE wykorzystywanych na potrzeby sieci Natura 2000 w okresie programowania 2007–2013

41

Choć dostępne były informacje na temat niektórych działań specjalnych, w odniesieniu do okresu programowania 2007–2013 nie zostały opracowane wiarygodne i skonsolidowane dane szacunkowe dotyczące finansowania wdrożenia sieci Natura 2000. Sprawozdania na temat wdrażania różnych programów UE nie umożliwiały Komisji monitorowania kwoty unijnych środków finansowych przeznaczonych na sieć Natura 2000, a informacji tych nie zapewniały także priorytetowe ramy działań. Dane udostępnione przez państwa członkowskie cechowały poważne ograniczenia. W badaniu przeprowadzonym w celu wsparcia kontroli sprawności wykazano podobne problemy (zob. pkt 5).

42

Oprócz funduszu LIFE tylko Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) obejmował działania ukierunkowane wyłącznie na potrzeby sieci Natura 2000 w latach 2007–2013 (działania 213 – „płatności dla obszarów Natura 2000” i 224 „płatności dla obszarów Natura 2000 – lasy”), oprócz innych działań, które mogą być korzystne dla sieci Natura 2000. Niemniej jednak działania 213 i 224 były wykorzystywane jedynie w ograniczonym zakresie. W pięciu państwach członkowskich objętych kontrolą korzystały z nich tylko niemieckie kraje związkowe Szlezwik-Holsztyn i Bawaria oraz hiszpańska wspólnota autonomiczna Asturii.

43

Ze środków unijnych wspierane są także środki ochrony środowiska, które nie są ukierunkowane konkretnie na obszary Natura 2000. Stanowią one jednak ważne źródło finansowania tej sieci. Ze względu na ograniczenia sposobu wykazywania faktycznych wydatków często trudno było odróżnić wsparcie dla sieci Natura 2000 od finansowania innych działań środowiskowych.

44

Ankieta przeprowadzona przez Trybunał także potwierdziła brak spójnych, porównywalnych informacji na temat wydatków publicznych ukierunkowanych na sieć Natura 2000 w okresie programowania 2007–2013, w tym finansowania unijnego. Wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem Szwecji zgłosiły w ankiecie wydatki publiczne na sieć Natura 2000. Podano, że każdego roku wydatki UE wynosiły od 400 mln euro (2007 r.) do 2 mld euro (2013 r.). Nie wszystkie państwa członkowskie były w stanie przedstawić dane dotyczące wszystkich funduszy (zob. tabela 1). Ponad 90 % wydatków zgłoszonych w ankiecie zostało dokonanych ze środków EFRR, EFRROW i LIFE.

Ocena zapotrzebowania na finansowanie dla okresu programowania 2014–2020 nie była dokładna ani kompleksowa

45

Oprócz analizy doświadczeń państw członkowskich w wykorzystywaniu finansowania unijnego w okresie programowania 2007–2013, priorytetowe ramy działań obejmowały dane szacunkowe na temat przyszłego zapotrzebowania na finansowanie, w szczególności w kontekście okresu programowania 2014–2020. Trybunał stwierdził, że w priorytetowych ramach działań poszczególnych państw członkowskich występowały istotne różnice pod względem jakości tych danych. Trzy państwa członkowskie nie złożyły priorytetowych ram działań⁴⁶, a sześć państw członkowskich⁴⁷ nie przedstawiło danych szacunkowych na temat swojego zapotrzebowania na finansowanie (ani w priorytetowych ramach działań, ani w odpowiedzi na ankietę Trybunału). W państwach członkowskich objętych wizytą kontrolną dane szacunkowe na temat zapotrzebowania na finansowanie ujęte w priorytetowych ramach działań nie były kompletne ani dokładne (zob. ramka 9). Komisja przeprowadziła jedynie ograniczoną ocenę priorytetowych ramach działań i, z wyjątkiem Hiszpanii, nie rozpatrywała tych ocen w formalny sposób z państwami członkowskimi objętymi wizytą kontrolną.

Ramka 9

Przykład niepełnego oszacowania kosztów na szczeblu krajowym w Polsce

W Polsce szacowane koszty ujęte w priorytetowych ramach działań były oparte na kwotach środków krajowych i unijnych wykorzystanych na potrzeby ochrony różnorodności biologicznej w okresie programowania 2007–2013. Dotyczyły one tylko obszarów, dla których dostępne były plany zarządzania. W momencie przeprowadzania kontroli takie plany dostępne były tylko w odniesieniu do 44 % obszarów. Jako że środki ochrony współfinansowane z funduszy UE w okresie programowania 2014–2020 byłyby wdrażane na o wiele większym obszarze, koszty zaprezentowane w priorytetowych ramach działań były niedoszacowane, w związku z czym istnieje potencjalna luka w finansowaniu.

Tabela 1

Informacje udzielone w ankiecie Trybunału w odniesieniu do okresu programowania 2007–2013

Państwo członkowskie / fundusz | EFRROW | EFRR | EFR² | LIFE | EFS³ | Fundusz Spójności | 7PR⁴ | Krajowe | Inne
Belgia | X | X | X | X |  |  |  | X |
Bułgaria | X | X |  |  |  |  |  |  |
Republika Czeska | X | X |  | X |  |  |  | X | X
Dania | X |  | X | X |  |  |  | X |
Niemcy | X | X | X | X |  |  |  |  |
Estonia | X | X | X | X | X | X |  | X |
Irlandia | X | X |  |  |  |  |  |  |
Grecja |  | X |  | X |  | X |  | X |
Hiszpania | X | X | X | X | X | X |  | X |
Francja | X | X | X | X |  |  |  |  |
Chorwacja |  |  |  |  |  |  |  | X | X
Włochy | X | X | X | X |  | X |  | X | X
Cypr |  |  |  | X |  |  |  | X |
Łotwa | X | X |  | X | X | X |  | X | X
Litwa | X | X | X | X | X |  |  | X | X
Luksemburg | X |  |  | X |  |  |  | X |
Węgry | X | X |  | X | X |  |  |  |
Malta | X | X |  | X |  | X |  | X | X
Niderlandy | X | X |  | X |  |  | X | X | X
Austria | X | X |  | X |  |  |  | X |
Polska | X | X | X | X |  |  | X |  | X
Portugalia | X | X |  | X |  |  | X | X |
Rumunia | X | X |  | X |  |  |  |  |
Słowenia | X | X |  |  |  |  |  |  | X
Słowacja | X | X |  | X |  |  |  |  | X
Finlandia |  | X |  | X |  |  | X |  |
Szwecja¹ | X |  |  |  |  |  |  |  |
Zjednoczone Królestwo | X |  |  | X |  |  |  |  |
Ogółem | 24 | 22 | 9 | 23 | 5 | 6 | 4 | 16 | 10

1 Chociaż Szwecja wskazała, że EFRROW finansuje sieć Natura 2000, nie była w stanie podać danych liczbowych.

2 Europejski Fundusz Rybacki.

3 Europejski Fundusz Społeczny.

4 Siódmy program ramowy w zakresie badań i rozwoju technologicznego.

Uwaga: puste pole oznacza, że państwo członkowskie nie przekazało danych liczbowych na temat danego funduszu.

Źródło: analiza przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy.

46

W swojej ankiecie Trybunał zapytał państwa członkowskie, czy występowała luka między szacowanym zapotrzebowaniem na finansowanie sieci Natura 2000 a dostępnymi środkami finansowymi. W odpowiedzi 17 państw członkowskich⁴⁸ zadeklarowało, że taka luka w finansowaniu faktycznie istniała, chociaż tylko trzy państwa członkowskie⁴⁹ podały jej rzeczywistą wielkość.

47

Podobnie na szczeblu lokalnym (obszar, organ) koszty zarządzania siecią Natura 2000 często nie były dokładnie szacowane i nie obejmowały wszystkich działań (na przykład kosztów ustanawiania obszarów, planowania zarządzania, zarządzania siedliskami i inwestycji). Tylko Polska przygotowała szczegółowe szacowane koszty wdrażania działań przewidzianych w planach zarządzania. W czterech pozostałych państwach członkowskich objętych kontrolą dokumenty dotyczące zarządzania obszarem nie zawierały wystarczająco dokładnych ani adekwatnych informacji na temat zasobów wymaganych w celu wdrożenia środków ochrony. Ponadto potencjalne źródła finansowania nie były zwykle dokładnie określone w tych czterech państwach członkowskich. Uchybienia te mogą prowadzić do nieskutecznego planowania zarządzania i niewystarczającego programowania dostępnych środków finansowych.

Dokumenty programowe poszczególnych funduszy UE na lata 2014–2020 nie odzwierciedlały w pełni potrzeb określonych w priorytetowych ramach działań

48

Do państw członkowskich zwrócono się o przedłożenie priorytetowych ram działań w 2012 r., tak aby były one dostępne z wystarczającym wyprzedzeniem przed złożeniem programów operacyjnych i programów rozwoju obszarów wiejskich na okres programowania 2014–2020 (zob. pkt 15). Zobowiązania finansowe zostały zatem ustanowione w momencie przyjęcia odpowiednich unijnych programów finansowania.

49

Sieć Natura 2000 była tylko jednym z wielu celów tych programów. Jako że zasadniczo w ramach różnych programów nie zarezerwowano środków finansowych na sieć Natura 2000, Komisja nie może w łatwy sposób ocenić, czy koszty zarządzania siecią oszacowane w priorytetowych ramach działań zostały w pełni uwzględnione w zaproponowanym przez państwa członkowskie przydziale środków w dokumentach programowych na lata 2014–2020. Ponadto w działaniach dotyczących środowiska i różnorodności biologicznej często nie określa się, w jakim zakresie mają one zastosowanie do obszarów Natura 2000 (zob. pkt 43).

50

W okresie programowania EFRR 2014–2020 uwzględniono nową kategorię, która odnosiła się konkretnie do sieci Natura 2000 (086), i utrzymano kategorię na rzecz różnorodności biologicznej, z której można było również finansować sieć Natura 2000 (085). Pięć państw członkowskich⁵⁰ nie planuje korzystania z kategorii 086, natomiast wszystkie poza jednym zamierzają stosować kategorię 085. Wymóg „koncentracji tematycznej” oznaczał, że 80 % do 50 % środków finansowych w ramach EFRR na rzecz, odpowiednio, lepiej rozwiniętych i słabiej rozwiniętych regionów musiało zostać wykorzystane na działania w obszarze badań naukowych, MŚP⁵¹, konkurencyjności, gospodarki niskoemisyjnej oraz technologii informacyjno-komunikacyjnych (ICT). Różnorodność biologiczna nie została uwzględniona w koncentracji tematycznej jako opcja strategiczna.

51

W państwach członkowskich, w których programy operacyjne (PO) i programy rozwoju obszarów wiejskich (PROW) były regionalizowane⁵², lecz priorytetowe ramy działań zostały opracowane na szczeblu krajowym, nie można było ocenić, czy cele i planowane wykorzystanie środków finansowych były zgodne z tymi ramami. Sposób wdrażania także różnił się w poszczególnych regionach, co spowodowało, że trudno było uzyskać ogólny pogląd na kwestie spójności i zgodności.

52

Zatwierdzanie PO i PROW wymaga współpracy różnych dyrekcji generalnych Komisji⁵³. DG ds. Środowiska sprawdza spójność tych dokumentów z unijnymi strategiami, priorytetami i celami w zakresie ochrony środowiska, w tym także z tymi dotyczącymi sieci Natura 2000, oraz przedstawia uwagi innym dyrekcjom generalnym i państwom członkowskim.

53

DG ds. Środowiska nie przyjęła usystematyzowanego podejścia do analizy dokumentów programowych dotyczących PO i PROW w celu wsparcia swoich konsultacji z innymi dyrekcjami generalnymi Komisji. Trybunał odnotował, że w konsekwencji występowały istotne różnice w zakresie i jakości przeprowadzanej przez Komisję analizy dotyczącej projektów dokumentów programowych państw członkowskich pod względem ich spójności z priorytetowymi ramami działań oraz pod względem zawartych w nich działań na rzecz wspierania sieci Natura 2000.

54

Trybunał zauważył ponadto, że zatwierdzone dokumenty programowe niekonieczne odzwierciedlały potrzeby sieci Natura 2000 określone w priorytetowych ramach działań i wskazane przez DG ds. Środowiska w ramach konsultacji z innymi służbami Komisji⁵⁴. Fakt, że priorytetowe ramy działań zawierały niekompletne lub niedokładne informacje oraz że były one w niewystarczającym stopniu uwzględnione w dokumentach programowych na okres finansowania 2014–2020⁵⁵, ogranicza przydatność tych ram pod względem zapewniania spójności finansowania sieci Natura 2000 przez UE.

Unijne systemy finansowania nie były wystarczająco dopasowane do celów związanych z obszarami Natura 2000

55

W związku z uwzględnieniem w ograniczonym stopniu sieci Natura 2000 w unijnych programach finansowania istnieje ryzyko, że dostępne środki finansowe są niewystarczająco dostosowane do potrzeb obszarów. Trybunał ocenił, czy programy finansowania najczęściej wykorzystywane na potrzeby sieci były wystarczająco dostosowane i skoordynowane, aby osiągnąć założenia ochrony.

56

Rezultaty ankiety wykazały, że fundusze EFRROW, EFRR i LIFE zapewniały ponad 90 % finansowania unijnego na rzecz sieci Natura 2000 (zob. pkt 44). Państwa członkowskie wskazały także, że główne działanie związane z zarządzaniem finansowane z tych funduszy polegało na bieżącym zarządzaniu siedliskami i monitorowaniu obszarów (zob. rys. 4).

Rys. 4

Przegląd wydatków UE i państw członkowskich na działania związane z zarządzaniem obszarami zgłoszone w ankiecie

Źródło: analiza przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy.

57

Najważniejszym działaniem EFRROW pod względem finansowania zarządzania siedliskami na obszarach Natura 2000 był środek rolnośrodowiskowy (działanie 214), na który przypadło ponad 50 % środków z tego funduszu. Na „płatności dla obszarów Natura 2000” (działania 213 i 224) przypadło z kolei tylko 7 % zgłoszonych środków.

58

W koncepcji programów finansowania rozwoju obszarów wiejskich nie zawsze uwzględniano specyfikę obszarów Natura 2000 oraz ich założenia ochrony, gdyż większość programów obejmowała jedynie niektóre z gatunków i siedlisk będących przedmiotem zainteresowania (zob. ramka 10). Brak pełnej spójności programów finansowania rozwoju obszarów wiejskich z kwestiami środowiskowymi był zgłaszany przez Trybunał jako problem w kilku sprawozdaniach specjalnych dotyczących polityki wodnej⁵⁶.

Ramka 10

Przykłady szczególnych cech obszarów Natura 2000 nieuwzględnionych w programie finansowania EFRROW

W Polsce wymogi związane z płatnościami rolnośrodowiskowymi nie obejmowały wszystkich gatunków występujących na jednym z obszarów ani specyfiki tego obszaru. Rezerwat przyrody w alpejskim regionie biogeograficznym został włączony do sieci Natura 2000 ze względu na obecność kilkunastu gatunków ptaków, takich jak cietrzew zwyczajny (Tetrao tetrix) i derkacz zwyczajny (Crex crex). Wymogi szczególne w ramach środka rolnośrodowiskowego odnosiły się wyłącznie do derkacza zwyczajnego. Wymogi związane z występowaniem derkacza zwyczajnego, takie jak okresy ścinania traw, nie odpowiadają wymogom odnoszącym się do cietrzewia zwyczajnego, lecz podczas określania wymogów rolnośrodowiskowych nie wzięto tego faktu pod uwagę.

Na tym samym obszarze prywatne działki wykorzystywane jako grunty rolne były zazwyczaj bardzo małe, wąskie i długie; ich szerokość w krajobrazie rolniczym często nie przekraczała kilku metrów. Na obszarze tym było około 38 000 takich działek, a ich średnia powierzchnia wynosiła 0,22 ha. Tamtejsi rolnicy byli uprawnieni do płatności rolnośrodowiskowych, jeśli całkowita powierzchnia ich gospodarstw rolnych wynosiła co najmniej 1 ha. Jako że większość gospodarstw rolnych na tym obszarze miała powierzchnię mniejszą niż 1 ha, większość działek nie kwalifikowała się do uzyskania wsparcia rolnośrodowiskowego.

W Rumunii istniały środki rolnośrodowiskowe ukierunkowane na niektóre z gatunków występujących na skontrolowanym obszarze, takie jak dzierzba czarnoczelna (Lanius minor) i kobczyk zwyczajny (Falco vespertinus). Wymogi w ramach tych środków nie uwzględniały odpowiednich środków ochrony ustanowionych w planie zarządzania (np. ograniczenia co do powiększania powierzchni upraw rolnych oraz wypasu w pewnych okresach). Na skuteczność środka negatywny wpływ miał także fakt, że wymogami rolnośrodowiskowymi objęte było tylko 11,2 % gruntów rolnych na tym obszarze.

59

Trybunał odnotował przypadki, w których rekompensaty oferowane w ramach EFRROW lub EFR nie pokrywały w pełni strat finansowych wynikających ze spełniania wymogów sieci Natura 2000. Nie zachęcało to do uczestnictwa w programach. Na przykład w przypadku gospodarstw akwakultury w Polsce rolnicy kwalifikowali się do uzyskania płatności z EFR, jeśli ich stawy były zlokalizowane na obszarach Natura 2000. Straty finansowe wynikające z ochrony ptactwa w stawach były jednak większe niż otrzymywana rekompensata⁵⁷. Ponadto podobna rekompensata była wypłacana w Rumunii tylko przez dwa lata.

60

Trybunał odnotował także przykłady dobrych praktyk polegające na ukierunkowaniu funduszy na działania w zakresie ochrony (zob. ramka 11).

61

Ogólnie Trybunał stwierdził, że projekty LIFE zapewniały największy efekt zachęty do stosowania praktyk w zakresie różnorodności biologicznej. Niemniej jednak, jako że finansowanie jest powiązane z czasem trwania projektu, trwałość tych projektów zależała często od dostępności bardziej stałego źródła finansowania⁵⁸. Ogólnie EFRR i program LIFE zostały opracowane w taki sposób, by wzajemnie się uzupełniały. Niemniej jednak Trybunał odnotował także pewne problemy związane z koordynacją działań w ramach LIFE i EFRR, gdyż oba te fundusze mogą obejmować podobne działania polegające na ustanawianiu planów zarządzania lub pewnych środków ochrony. Na przykład w ramach projektu LIFE na skontrolowanym przez Trybunał obszarze Natura 2000 w Rumunii sfinansowano nowe badanie dotyczące ochrony niedźwiedzia brunatnego (Ursus arctos), mimo że wcześniej z projektów LIFE i EFRR wspierano już podobne badania.

Ramka 11

Przykłady projektów EFRR i LIFE ukierunkowanych na działania w zakresie ochrony

W Rumunii i w Polsce sektorowe programy operacyjne w ramach EFRR⁵⁹ dotyczące środowiska były ukierunkowane konkretnie na zarządzanie siecią Natura 2000 poprzez finansowanie opracowywania planów zarządzania obszarami.

Projekty LIFE były także wykorzystywane, w szczególności w Hiszpanii, gdzie za ich pośrednictwem finansowana była ochrona rzadkiego gatunku ptaka „Urogallo” (Tetrao urogallus), a także program badawczy mający na celu określenie potencjalnych obszarów morskich Natura 2000.

62

Działania ukierunkowane na osiąganie rezultatów mogą być bardziej skuteczne. Niemniej jednak wymagają one solidnych przygotowań, zwłaszcza jeśli chodzi o gromadzenie wiedzy na temat ekologii czy budowanie zdolności administracyjnych⁶⁰, a także określenia stosownych wskaźników monitorowania, tak aby zapewnić możliwość kontroli po rozsądnych kosztach. Podczas gdy dziewięć państw członkowskich⁶¹, łącznie z Niemcami, wykorzystało na potrzeby tego rodzaju programów środki unijne, dwa niemieckie regiony objęte wizytą kontrolną sfinansowały takie działania przy użyciu środków własnych (zob. ramka 12).

Ramka 12

Zorientowany na rezultaty program w Niemczech

W Szlezwiku-Holsztynie program „Wiesenbrüterprogramm” (program na rzecz ptactwa występującego na łąkach), który przewidywał wypłatę rekompensaty tylko w przypadku pojawienia się ptaków na danej działce i zastosowania środków ochronnych, był finansowany wyłącznie ze środków krajowych i regionalnych. Ten rodzaj działania nie był wspierany z unijnej puli środków finansowych, ponieważ organy regionalne uznały, że nie można było zapewnić właściwej kontroli z zachowaniem rozsądnego poziomu kosztów.

Za pośrednictwem systemów monitorowania i sprawozdawczości nie dało się uzyskać wszechstronnych informacji na temat skuteczności sieci Natura 2000

63

Celem systemów monitorowania i sprawozdawczości jest zapewnienie bieżących informacji dla Komisji i państw członkowskich o postępach w ramach sieci Natura 2000 oraz zapewnianie ram dla odpowiednich działań w zakresie zarządzania. Istnieje kilka działań związanych z monitorowaniem i sprawozdawczością, które są istotne dla wdrażania sieci Natura 2000. Jeśli chodzi o środki unijne, monitorowanie na poziomie programu powinno zapewniać informacje na temat wdrażania programu i jego osi priorytetowych. Oznacza to, że wskaźniki wykonania zadań powinny dostarczać rzetelnych i aktualnych danych na temat tego, czy działania wspierające sieć Natura 2000 przynoszą oczekiwane produkty, rezultaty i oddziaływanie. Na poziomie poszczególnych obszarów należy monitorować środki ochrony, tak aby móc ocenić ich skuteczność i ich rezultaty. Te informacje na temat wykonania zadań mogą także prowadzić do aktualizacji standardowego formularza danych (zob. pkt 8) odnośnego obszaru, w którym opisane są główne cechy tego obszaru, w tym dane na temat występujących na nim chronionych siedlisk i gatunków. Ponadto państwa członkowskie powinny monitorować stan ochrony siedlisk i gatunków chronionych oraz prowadzić sprawozdawczość na ten temat. Dane te są następnie podsumowywane w sprawozdaniu na temat stanu przyrody, w którym przedstawia się stan ochrony i tendencje w tym zakresie na poziomie UE.

Nie wprowadzono konkretnego systemu wskaźników wykonania zadań dla sieci Natura 2000

64

Wskaźniki⁶² dla różnych funduszy UE są określone w odpowiednich rozporządzeniach i dokumentach programowych, tak aby można było zmierzyć realizację ich celów. Różnorodność potencjalnych źródeł unijnego finansowania sieci Natura 2000 (EFRROW, EFRR, EFR, Europejski Fundusz Społeczny (EFS), Fundusz Spójności i LIFE) komplikowała monitorowanie sposobu wykorzystywania tych funduszy konkretnie na potrzeby sieci w okresie programowania 2007–2013. W ramach różnych funduszy nie ustanowiono wprawdzie wspólnych wskaźników odnoszących się konkretnie do sieci Natura 2000, które zapewniałyby skonsolidowany obraz oddziaływania wsparcia unijnego, lecz dysponowały one wskaźnikami dotyczącymi różnorodności biologicznej, które mają pewne znaczenie dla sieci Natura 2000 (zob. ramka 13).

Ramka 13

Przykład wskaźnika bioróżnorodności niepowiązanego konkretnie z siecią Natura 2000

Jednym ze wskaźników rezultatu w przypadku EFRROW dotyczącym płatności dla obszarów Natura 2000 i środka rolnośrodowiskowego był „obszar objęty skutecznym gospodarowaniem gruntami zapewniający wkład w bioróżnorodność, jakość wody, łagodzenie zmiany klimatu, jakość gleby, unikanie marginalizacji i porzucania gruntów”. Obejmował on pomiar całkowitej powierzchni gruntu i lasu (w hektarach). Wskaźnik ten nie zapewniał konkretnych informacji na temat rezultatów działań wyłącznie w odniesieniu do obszarów Natura 2000.

65

Wszystkie programy rozwoju obszarów wiejskich obejmowały wskaźniki Natura 2000, które koncentrowały się głównie na wkładach i produktach, a nie na rezultatach. Wskaźniki te zapewniały wprawdzie użyteczne informacje, jednak nie mierzyły, czy działania finansowane przez UE z powodzeniem wspierały różnorodność biologiczną na obszarach Natura 2000 (zob. ramka 14).

Ramka 14

Przykłady wskaźników w Polsce, które nie były zorientowane na rezultaty

Program rozwoju obszarów wiejskich w ramach EFRROW na lata 2007–2013 wspierał sieć Natura 2000 poprzez środek rolnośrodowiskowy „Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000”. W przypadku tego środka ustanowiono wskaźniki produktu odnoszące się do powierzchni i liczby gospodarstw wspieranych przez fundusze UE, o wartościach docelowych wynoszących odpowiednio 378 000 ha trwałych użytków zielonych i 153 000 gospodarstw. Nie można było jednak ocenić stopnia, w jakim środek ten przyczynił się do różnorodności biologicznej, gdyż nie opracowano wskaźników rezultatu.

66

W tabeli 2 poniżej przedstawiono ogólne wskaźniki dla okresu programowania 2014–2020 wykorzystywane do pomiaru wkładu funduszy UE w sieć Natura 2000 i różnorodność biologiczną. Tak jak w poprzednim okresie wskaźniki skupiają się na bioróżnorodności, ale nie zapewniają pomiaru wkładu na rzecz różnorodności biologicznej konkretnie na obszarach Natura 2000, a ponadto mierzą wkład i produkty (liczbę projektów i powierzchnię), a nie rezultaty.

Tabela 2

System wspólnych wskaźników dla różnych funduszy UE na okres programowania 2014–2020

Zakres tematyczny | Obszar polityki | Nazwa funduszu | Opis wskaźnika | Wartość docelowa
Obszary chronione | Rybołówstwo | EFMR¹ | Zwiększenie zakresu sieci Natura 2000 lub innych obszarów bądź środków ochrony przestrzennej – rybołówstwo | 342 765 km²
Różnorodność biologiczna | Rybołówstwo | EFMR | Ochrona i odtworzenie różnorodności biologicznej i ekosystemów morskich | 3 090 projektów
Środowisko | Chronione siedliska | EFRR, Fundusz Spójności | Przyroda i różnorodność biologiczna: powierzchnia wspieranych siedlisk, które mają uzyskać lepszy stan ochrony | 6 373 673 ha
Różnorodność biologiczna | Programy rozwoju obszarów wiejskich | EFRROW | Powierzchnia lasów objęta umowami o zarządzanie wspierającymi bioróżnorodność | 4 063 177 ha
Powierzchnia gruntów rolnych objęta umowami o zarządzanie wspierającymi bioróżnorodność lub krajobraz | 30 601 853 ha
Odsetek całkowitej powierzchni gruntów rolnych objęty umowami o zarządzanie wspierającymi bioróżnorodność lub krajobraz | 17 %
Odsetek całkowitej powierzchni lasów objęty umowami o zarządzanie wspierającymi bioróżnorodność | 3 %

1 Europejski Fundusz Morski i Rybacki zastępujący Europejski Fundusz Rybacki w okresie programowania 2014–2020.

Źródło: Komisja Europejska.

67

W odniesieniu do programu LIFE Trybunał stwierdził podczas poprzedniej kontroli⁶³, że w okresie programowania 2007–2013 Komisja nie opracowała odpowiednich wskaźników umożliwiających pomiar rezultatów projektów LIFE. W ostatnim czasie Komisja wprowadziła nowy zestaw obowiązkowych kompleksowych wskaźników w odniesieniu do wszystkich projektów w ramach programu LIFE na lata 2014–2020. Komisja zdecydowanie zachęca, by w ramach projektów z okresu programowania 2007–2013, które są nadal realizowane, przekazywać informacje na temat tych wskaźników w momencie ukończenia projektów. Baza danych na temat wskaźników będzie stanowić kluczowy wkład w śródokresową ocenę programu LIFE.

68

Podsumowując, w okresie programowania 2007–2013 nie istniał skonsolidowany system monitorowania produktów i rezultatów związanych z siecią Natura 2000 w ramach instrumentów finansowania podlegających zarządzaniu dzielonemu. Ani na szczeblu państw członkowskich, ani na szczeblu unijnym nie wypracowano wspólnego podejścia do wskaźników w ramach różnych programów i funduszy. W okresie programowania 2014–2020, z wyjątkiem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMR), dla którego zdefiniowano dwa wskaźniki odnoszące się konkretnie do sieci Natura 2000, wszelkie wskaźniki związane z siecią Natura 2000 zostaną ujęte w ramach wskaźników bioróżnorodności. Utrudni to monitorowanie produktów i rezultatów związanych konkretnie z siecią Natura 2000 w ramach różnych funduszy.

Wdrożenie planów monitorowania sieci Natura 2000 było niedostateczne

69

Art. 11 dyrektywy siedliskowej nakłada na państwa członkowskie obowiązek monitorowania stanu ochrony siedlisk przyrodniczych i gatunków, ze szczególnym uwzględnieniem typów siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym. Na poziomie obszaru plany monitorowania powinny określać, w jaki sposób należy kontrolować i mierzyć wykonanie zadań w odniesieniu do środków ochrony ustanowionych w planach zarządzania.

70

Na szczeblu krajowym tylko trzy⁶⁴ z pięciu skontrolowanych państw członkowskich posiadały szczegółowe plany dotyczące monitorowania stanu ochrony niektórych siedlisk przyrodniczych i gatunków. We Francji wdrażanie tych planów monitorowania było ograniczone lub opóźnione ze względu na wysokie koszty. W Rumunii jedyne konkretne działania w zakresie monitorowania odnotowane podczas kontroli dotyczyły populacji niedźwiedzi. W odpowiedzi na ankietę Trybunału 12⁶⁵ państw członkowskich wskazało, że przeprowadzają regularne działania monitorujące w uzupełnieniu do tych, które są wymagane na podstawie dyrektywy siedliskowej do przygotowywania co sześć lat sprawozdań (zob. pkt 73 do 78).

71

Na poziomie obszaru Trybunał odnotował, że plany zarządzania nie obejmowały odpowiednich wskaźników, wartości docelowych i celów pośrednich. Utrudnia to skuteczne monitorowanie wdrażania środków ochrony, co odbija się z kolei na osiągnięciu założeń ochrony. Cztery⁶⁶ z państw członkowskich objętych kontrolą przedstawiły w swoich planach zarządzania pewne działania monitorujące, jednak często były one niewystarczająco szczegółowe (np. nie określono w nich sposobu pomiaru oddziaływania zaproponowanych działań na dane gatunki i siedliska) lub nie były określone w czasie (np. nie określono w nich częstotliwości działań monitorujących). Pewne działania monitorujące miały miejsce na 14 z 24 obszarów objętych wizytą kontrolną (zob. tabela 3 w załączniku). Działania z zakresu kontroli i egzekwowania ukierunkowane na wykrycie pogorszenia się stanu obszaru i zapobieganie mu były ograniczone. Trybunał odnotował zarówno przykłady dobrych praktyk, jak i nieskutecznych procedur, jak pokazano w ramce 15.

72

Monitorowanie na poziomie obszaru umożliwia zgromadzenie informacji w celu zaktualizowania posiadanej wiedzy na temat gatunków i siedlisk występujących na każdym obszarze. Uzyskane informacje mogą prowadzić do aktualizacji standardowych formularzy danych⁶⁷. Państwa członkowskie opracowują formularze w odniesieniu do każdego obszaru. Stanowią one bardzo ważne narzędzie, ponieważ zapewniają informacje zbiorcze na temat cech charakterystycznych każdego z obszarów i występujących na nich elementów chronionych. Trybunał stwierdził, że pięć państw członkowskich⁶⁸ objętych wizytą kontrolną nie aktualizowało regularnie tego rodzaju formularzy (zob. tabela 3 w załączniku), a Komisja nie prowadziła kontroli w tym zakresie ani nie podejmowała działań następczych.

Ramka 15

Przykłady monitorowania obszarów

W odniesieniu do jednego obszaru we Francji skontrolowanego przez Trybunał opracowano roczne sprawozdanie wskazujące na postępy dokonane względem każdego planowanego środka ochrony. Użyto kodu kolorystycznego (zielonego, żółtego lub czerwonego) w celu oznaczenia, czy dany środek został wdrożony zgodnie z planem.

Na kolejnym skontrolowanym przez Trybunał obszarze, także we Francji, wdrażanie środków ochrony nie zostało jeszcze ocenione, chociaż plan zarządzania został zatwierdzony ponad 10 lat przed kontrolą. Ten brak ocen po wdrożeniu środków w poważny sposób podważa ochronę oraz zachowanie gatunków i siedlisk tym na obszarze.

Na jednym z obszarów w Niemczech operator portu lotniczego przeprowadził badanie w celu monitorowania ptaków poza terenem portu w ramach przygotowań do ewentualnej budowy dodatkowego pasa startowego. Badanie wykazało, że z 500 czajek lęgowych występujących pierwotnie na obszarze zostało tylko 200, co świadczyło o pogorszeniu się stanu obszaru. Przed przeprowadzeniem tego badania organ zarządzający obszarem nie stwierdził zmniejszenia się populacji.

Monitorowanie siedlisk i gatunków było mniej skuteczne ze względu na niekompletne i niespójne dane

73

Co sześć lat państwa członkowskie mają obowiązek przedłożenia Komisji sprawozdania na temat stanu ochrony występujących na ich terytorium gatunków i siedlisk chronionych na podstawie dyrektyw dotyczących ochrony przyrody. Komisja następnie gromadzi wszystkie dane z pomocą Europejskiej Agencji Środowiska (EEA), aby ocenić, jaka jest sytuacja w całej UE. Rezultaty są publikowane przez Komisję w sprawozdaniu zatytułowanym „Stan przyrody w UE”⁶⁹ (zob. pkt 8).

74

Podczas przygotowywania sprawozdania na temat stanu przyrody EEA i Komisja współpracują z ekspertami z państw członkowskich i grupami zainteresowanych stron, aby opracować wytyczne w celu uzyskania wspólnego porozumienia co do zakresu i sposobu przekazywania informacji. Proces ten jest ciągle udoskonalany, między jednym cyklem sprawozdawczym a kolejnym. Na potrzeby ostatniej tury sprawozdań państwa członkowskie przekazały EEA dane w 2013 r. EEA sprawdziła te informacje i zwróciła się do państw członkowskich o wprowadzenie koniecznych korekt. Na tej podstawie EEA opracowała „zestaw danych UE”, który jest wykorzystywany do opracowywania wstępnych statystyk z podziałem na państwa członkowskie oraz stanowi podstawę dla unijnych ocen biogeograficznych.

75

EEA posiada system sprawdzania wiarygodności i spójności danych otrzymanych od państw członkowskich. Za kompilowanie danych są jednak odpowiedzialne państwa członkowskie, a EEA nie uczestniczyła w weryfikowaniu kompilowania i przetwarzania danych przez państwa członkowskie przed ich złożeniem. Ogranicza to zakres, w jakim EEA może zidentyfikować uchybienia, oraz zmniejsza pewność co do jakości danych.

76

Komisja i EEA uznały już wcześniej niekompletność danych za poważny problem. Chociaż wciąż nie jest optymalna, kompletność danych poprawiła się od czasu wydania wcześniejszego sprawozdania w 2009 r. Liczba „nieznanych” ocen spadła o około 50 %, ale państwa członkowskie nadal mogą wprowadzić pewne udoskonalenia. EEA uznała, że braki w informacjach dostarczanych przez państwa członkowskie stanowią przeszkodę dla oceny wdrażania przez nie dyrektyw. W odniesieniu do dyrektywy siedliskowej w 14 państwach członkowskich ponad 10 % wymaganych informacji zostało zgłoszonych jako nieznane lub niedostępne (zob. rys. 5).

Rys. 5

Odsetek informacji wymaganych do zgłoszenia przez państwa członkowskie na podstawie dyrektywy siedliskowej, które zostały określone jako nieznane lub niedostępne

Uwaga: Grecja nie przekazała informacji.

Źródło: Europejskie Centrum Tematyczne, sprawozdawczość na mocy art. 17 dyrektywy siedliskowej (lata 2007–2012) http://bd.eionet.europa.eu/activities/Reporting/Article_17/Reports_2013/Member_State_Deliveries

77

W odniesieniu do dyrektywy ptasiej w 11 państwach członkowskich ponad 10 % wymaganych informacji zostało zgłoszonych jako nieznane (zob. rys. 6).

78

Wybór metodyki gromadzenia danych leży w gestii każdego państwa członkowskiego. Państwa członkowskie stosowały różne podejścia do oceny stanu ochrony⁷⁰ i tendencji w zakresie sprawozdawczości⁷¹ na podstawie wspólnych metodyk unijnych. Niektóre państwa członkowskie opracowały mianowicie własne metody gromadzenia danych, podczas gdy inne polegały na opinii ekspertów. Komisja powołała grupę ekspertów i grupy robocze ad hoc do spraw ujednolicenia praktyk, tak aby uzyskać większą harmonizację, porównywalne oceny, jaśniejsze koncepcje oraz praktyczne wytyczne w celu wsparcia państw członkowskich. Harmonizacja nadal stanowi wyzwanie dla następnej tury sprawozdań w 2019 r.

Rys. 6

Odsetek informacji wymaganych do zgłoszenia przez państwa członkowskie na podstawie dyrektywy ptasiej, które zostały określone jako nieznane

Uwaga: Grecja nie przekazała informacji.

Źródło: Europejskie Centrum Tematyczne, sprawozdawczość na mocy art. 12 dyrektywy ptasiej (lata 2008–2012) http://bd.eionet.europa.eu/activities/Reporting/Article_12/Reports_2013/Member_State_Deliveries

33 Są to „odpowiednie oceny” wymagane na podstawie dyrektywy siedliskowej.

34 Niemcy, Hiszpania, Polska i Rumunia.

35 Program współpracy Hiszpania-Francja-Andora (Programme Opérationnel de Coopération Transfrontalière Espagne-France-Andorre).

36 Art. 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej.

37„Zarządzanie obszarami Natura 2000: postanowienia artykułu 6 dyrektywy »siedliskowej« 92/43/EWG”, 2000, Komisja Europejska.

38 Malta, Polska i Rumunia.

39 Niemcy, Hiszpania, Francja i Rumunia.

40„Skumulowane oddziaływanie” odnosi się do łącznego oddziaływania proponowanych planów lub projektów wraz z oddziaływaniem innych planów lub projektów. Zob. sekcja 4.4.3 wytycznych Komisji w dokumencie pt. „Zarządzanie obszarami Natura 2000: postanowienia artykułu 6 dyrektywy »siedliskowej« 92/43/EWG” (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/provision_of_art6_pl.pdf).

41 Państwa członkowskie są odpowiedzialne za wdrożenie projektów finansowanych z funduszy strukturalnych. Za monitorowanie sytuacji po wdrożeniu tych projektów odpowiada właściwy komitet monitorujący, a Komisja w latach 2007–2013 pełniła rolę obserwatora.

42 Główne wytyczne zostały zawarte w dokumencie pt. „Zarządzanie obszarami Natura 2000: postanowienia art. 6 dyrektywy siedliskowej 92/43/EWG” (2000 r.) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/provision_of_art6_pl.pdf); Ocena planów i przedsięwzięć znacząco oddziałujących na obszary Natura 2000. Wytyczne metodyczne dotyczące przepisów artykułu 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej 92/43/EWG (2002 r.) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/natura_2000_assess_pl.pdf); Wytyczne dotyczące art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej 92/43/EWG (2007 r., aktualizacja w 2012 r.) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/new_guidance_art6_4_pl.pdf).

43 Aquaculture and Natura 2000 [Akwakultura a sieć Natura 2000] (2012 r.) (https://ec.europa.eu/fisheries/sites/fisheries/files/docs/body/guidance-aquaculture-natura2000.pdf); Wytyczne w sprawie transportu śródlądowego i sieci Natura 2000 (2012 r.) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/iwt_pl.pdf); Rozwój energetyki wiatrowej i sieć Natura 2000 (2011 r.); Wydobycie surowców nieenergetycznych i sieć Natura 2000 (2011 r.) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/neei_report_pl.pdf); Wdrożenie dyrektywy ptasiej i siedliskowej na obszarach przyujściowych i w strefach przybrzeżnych (2011 r.) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/Estuaries-PL.pdf).

44 Belgia, Bułgaria, Republika Czeska, Dania, Estonia, Irlandia, Grecja, Włochy, Cypr, Łotwa, Węgry, Malta, Niderlandy, Słowenia, Finlandia, Szwecja i Zjednoczone Królestwo.

45 Sprawozdania roczne za 2014 r. i 2015 r. dotyczące kontroli stosowania prawa Unii Europejskiej oraz inne wewnętrzne dokumenty Komisji.

46 Priorytetowych ram działań nie złożyły: Malta, Litwa i Chorwacja.

47 Dania, Chorwacja, Malta i Zjednoczone Królestwo. Co więcej, Cypr i Niemcy odniosły się do kosztów, lecz te nie były aktualne.

48 Belgia (Flandria), Republika Czeska, Estonia, Irlandia, Grecja, Włochy, Cypr, Łotwa, Litwa, Luksemburg, Malta, Austria, Słowenia, Słowacja, Finlandia, Szwecja i Zjednoczone Królestwo.

49 Włochy, Łotwa i Finlandia.

50 Austria, Belgia, Estonia, Węgry i Zjednoczone Królestwo.

51 Małe i średnie przedsiębiorstwa.

52 Niemcy, Hiszpania i Francja.

53 DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich, DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego, DG ds. Gospodarki Morskiej i Rybołówstwa oraz DG ds. Środowiska.

54 Kwestie zasygnalizowane przez DG ds. Środowiska: w Polsce nie wszystkie działania określone w szczegółowych priorytetowych ramach działań były odzwierciedlone w programie rozwoju obszarów wiejskich; w Rumunii w programie rozwoju obszarów wiejskich nie określono, w jaki sposób należy uwzględniać potrzeby sieci Natura 2000; we Francji programy rozwoju obszarów wiejskich nie obejmowały informacji na temat finansowania sieci Natura 2000.

55 Wniosek ten potwierdzają także ustalenia zawarte w sprawozdaniu przygotowanym dla Komisji w 2016 r. pt. „Integration of Natura 2000 and biodiversity into EU funding (EARDF, ERDF, CF, EMFF, ESF)” [Uwzględnienie sieci Natura 2000 i różnorodności biologicznej w finansowaniu unijnym (EFRROW, EFRR, Fundusz Spójności, EFMR, EFS)]. Zob. s. 52: „Włączanie priorytetów, szczegółowych celów i działań związanych z siecią Natura 2000 […] było osiągane w różnym stopniu w analizowanych programach krajowych; […] co do zasady planowane działania nie obejmowały wszystkich potrzeb określonych w priorytetowych ramach działań w odniesieniu do wszystkich siedlisk i gatunków wymagających ochrony lub odtworzenia”.

56 Sprawozdanie specjalne nr 4/2014 pt. „Włączenie celów polityki wodnej UE do WPR: częściowy sukces”, zob. pkt 58; sprawozdanie specjalne nr 23/2015 pt. „Jakość wód w dorzeczu Dunaju – poczyniono postępy we wdrażaniu ramowej dyrektywy wodnej, lecz konieczne jest podjęcie dalszych działań”, zob. pkt 187 i 188; oraz sprawozdanie specjalne nr 3/2016 pt. „Przeciwdziałanie eutrofizacji w Morzu Bałtyckim – wymagane są dalsze, bardziej skuteczne działania”, zob. pkt 124 (http://eca.europa.eu).

57 Andrzej Martyniak, Piotr Hliwa, Urszula Szymańska, Katarzyna Stańczak, Piotr Gomułka, Jarosław Król, „Próba oszacowania presji kormorana czarnego Phalacrocorax carbo (L. 1758) na ichtiofaunę wód na terenie Stowarzyszenia Lokalna Grupa Rybacka »Opolszczyzna« oraz Stowarzyszenia Lokalna Grupa Rybacka »Żabi Kraj«” (ISBN 978.83.939958-0-6). (http://www.lgropolszczyzna.pl/pobierz1/00-broszura-Raport_Kormoran-web.pdf).

58 Sprawozdanie specjalne nr 11/2009 pt. „Trwałość projektów w ramach instrumentu LIFE-przyroda i zarządzanie nimi przez Komisję” (http://eca.europa.eu).

592007PL161PO002; 2007RO161PO004.

60„Biodiversity protection through results based remuneration of ecological achievement” [Ochrona różnorodności biologicznej w formie wynagradzania osiągnięć ekologicznych w zależności od wyników], Instytut Europejskiej Polityki Ochrony Środowiska, grudzień 2014, Komisja Europejska.

61 Irlandia, Niderlandy, Niemcy, Austria, Finlandia, Zjednoczone Królestwo, Szwecja, Hiszpania i Francja.

62 Wskaźniki wykonania zadań mierzą zazwyczaj wkład, produkt, rezultaty lub oddziaływanie polityki. Wskaźniki wkładu odnoszą się do budżetu lub innych zasobów przydzielonych na działanie w ramach polityki. Wskaźniki produktu zapewniają informacje na temat poziomu aktywności w odniesieniu do działania w ramach polityki. Wskaźniki rezultatu rejestrują bezpośredni skutek działania w ramach polityki w odniesieniu do konkretnego celu tej polityki. Wskaźniki oddziaływania dotyczą oczekiwanego wyniku działania pod względem wpływu na środowisko o szerszym zakresie, wykraczającego poza aspekty, na które działanie miało bezpośredni wpływ.

63 Zob. sprawozdanie specjalne nr 11/2009, s. 39.

64 Hiszpania, Francja i Rumunia.

65 Belgia, Bułgaria, Republika Czeska, Dania, Estonia, Irlandia, Łotwa, Malta, Austria, Portugalia, Słowenia i Słowacja.

66 Hiszpania, Francja, Polska i Rumunia. Dwa regiony niemieckie prowadziły pewne działania monitorujące na obszarach, ale nie ujmowały ich w planach zarządzania obszarami.

67 Decyzja wykonawcza Komisji 2011/484/UE z dnia 11 lipca 2011 r. w sprawie formularza zawierającego informacje o terenach Natura 2000 (Dz.U. L 198 z 30.7.2011, s. 39) określa format dla dokumentacji sieci Natura 2000. Początkowy zakres standardowych formularzy danych obejmował sporządzenie wykazu i mapy obszarów na potrzeby procesu wyznaczania oraz sprawdzenie informacji przekazanych przez państwa członkowskie w ramach procesu wyznaczania obszarów.

68 Rumunia zaktualizowała standardowe formularze danych po przeprowadzeniu kontroli przez Trybunał, co przedstawiono w tabeli 3 w załączniku.

69 COM(2015) 219 final, s. 17.

70 Właściwy, niewłaściwy/niewystarczający, niewłaściwy/zły lub nieznany.

71 Rosnący, stabilny, malejący lub nieznany.

Wnioski i zalecenia

79

Utrata różnorodności biologicznej jest uznawana za poważne wyzwanie dla Unii Europejskiej. Komisja przyjęła unijną strategię ochrony różnorodności biologicznej na okres do 2020 r. po tym, jak nie udało się osiągnąć celów w zakresie różnorodności biologicznej na 2010 r. W strategii tej ustanowiono sześć celów operacyjnych, a w pierwszym z nich położono nacisk na sieć Natura 2000 oraz na pełne wdrożenie dyrektyw ptasiej i siedliskowej. Te dwie dyrektywy stanowią podstawę unijnej strategii ochrony różnorodności biologicznej.

80

Trybunał ocenił, czy sieć Natura 2000 była odpowiednio wdrażana, i zbadał w tym celu, czy była ona prawidłowo zarządzana, finansowana i monitorowana.

81

Trybunał uznaje wprawdzie podstawową rolę, jaką odgrywa sieć Natura 2000 w ochronie różnorodności biologicznej, lecz doszedł do wniosku, że sieć ta nie została wdrożona z wykorzystaniem jej pełnego potencjału. Żeby w większym stopniu przyczynić się do realizacji ambitnych celów ustanowionych w ramach unijnej strategii ochrony różnorodności biologicznej na okres do 2020 r., państwa członkowskie muszą poczynić znaczne postępy, a Komisja musi zintensyfikować swoje działania.

82

Państwa członkowskie nie zarządzały siecią Natura 2000 wystarczająco dobrze. Koordynacja działań właściwych organów i zainteresowanych stron oraz współpraca transgraniczna nie były wystarczająco rozwinięte (pkt 20–22). Niezbędne środki ochrony były zbyt często ustanawiane po terminach określonych w dyrektywach oraz nie były odpowiednio definiowane i planowane (pkt 23–27). Państwa członkowskie, w których zorganizowano wizyty, nie przeprowadziły właściwej oceny projektów mających wpływ na obszary Natura 2000 (pkt 28–34). Jakość ocen była niekiedy niewystarczająca, nie uwzględniano odpowiednio skumulowanego oddziaływania, a przeprowadzanie działań łagodzących nie było weryfikowane przez właściwe organy państw członkowskich. Komisja wprawdzie aktywnie nadzorowała wdrażanie sieci Natura 2000 przez państwa członkowskie, lecz mogła w bardziej sprawny sposób przekazywać im wytyczne (pkt 35 i 36). Komisja ustanowiła procedury w celu rozpatrywania dużej liczby skarg, znajdując zwykle rozwiązania w toku usystematyzowanego dialogu z państwami członkowskimi, lecz w razie konieczności wszczynając również postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (pkt 37–39).

Zalecenie 1 – Osiągnięcie pełnego wdrożenia dyrektyw dotyczących ochrony przyrody

W odniesieniu do wdrożonych systemów zarządzania siecią państwa członkowskie powinny do 2019 r.:

a)zapewnić odpowiednią koordynację działań wszystkich organów zaangażowanych w zarządzanie obszarami Natura 2000. Ściśle współpracować powinny w szczególności wydziały rolnictwa i środowiska. Wydziały odpowiedzialne za zarządzanie siecią powinny mieć łatwy dostęp do wszelkich istotnych informacji.

W odniesieniu do ochrony obszarów państwa członkowskie powinny do 2020 r.:

b)ukończyć ustanawianie koniecznych środków ochrony dla obszarów, które były wyznaczone ponad sześć lat wcześniej, oraz zapewnić, by odpowiednie oceny uwzględniały skumulowane oddziaływanie i by charakteryzowały się wystarczającą jakością.

W odniesieniu do zapewnianych wytycznych Komisja powinna do 2019 r.:

c)w większym stopniu wspierać rozpowszechnianie i stosowanie swoich wytycznych oraz rezultatów seminariów biogeograficznych, a także propagować wymianę najlepszych praktyk w zakresie współpracy transgranicznej. Podejmując te działania, Komisja powinna rozważyć, w jaki sposób pokonać bariery językowe.

83

Środki unijne nie zostały uruchomione w sposób, który umożliwiałby wsparcie zarządzania siecią Natura 2000. Podejście UE do finansowania wdrażania tej sieci polega na wykorzystywaniu istniejących funduszy unijnych, co natomiast leży w gestii państw członkowskich. Brakowało wiarygodnych danych na temat środków unijnych wykorzystywanych do finansowania sieci Natura 2000 w okresie programowania 2007–2013 (pkt 41–44). W przygotowaniu priorytetowych ram działań przez państwa członkowskie występowały uchybienia, a ocena zapotrzebowania na finansowanie dla okresu programowania 2014–2020 nie była dokładna ani kompleksowa (pkt 45 i 46). Na poziomie obszaru plany zarządzania często nie obejmowały dokładnej i kompleksowej oceny kosztów (pkt 47) powiązanych z wdrażaniem środków ochrony. Dokumenty programowe różnych funduszy UE na lata 2014–2020 nie odzwierciedlały w pełni potrzeb w zakresie finansowania (pkt 48–54), a Komisja nie zajęła się tymi niedociągnięciami w usystematyzowany sposób. Unijne systemy finansowania, w szczególności w ramach WPR i polityki regionalnej/spójności, nie były wystarczająco dopasowane do celów obszarów Natura 2000 (pkt 55–62).

Zalecenie 2 – Finansowanie sieci Natura 2000 i wykazywanie kosztów

W odniesieniu do finansowania sieci Natura 2000 państwa członkowskie powinny na potrzeby następnego okresu programowania (rozpoczynającego się w 2021 r.):

a)oszacować w sposób dokładny i kompleksowy faktyczne wydatki i przyszłe zapotrzebowanie na finansowanie na poziomie obszaru (poprzez włączenie szacowanych kosztów środków ochrony do planów zarządzania) oraz dla sieci jako całości;

b)zaktualizować priorytetowe ramy działań na podstawie powyższych szacunków oraz ustanowionych środków ochrony dla wszystkich obszarów (zob. zalecenie 1 lit. b) powyżej);

c)zapewnić spójność między priorytetami i celami określonymi w priorytetowych ramach działań a dokumentami programowymi różnych unijnych instrumentów finansowania oraz zaproponować działania ukierunkowane na szczególne potrzeby obszarów Natura 2000.

W odniesieniu do finansowania sieci Natura 2000 Komisja powinna na potrzeby następnego okresu programowania:

d)przekazać państwom członkowskim wytyczne dotyczące poprawy jakości priorytetowych ram działań, a także szacowania, w wiarygodny i zharmonizowany sposób, planowanego i faktycznego wsparcia dla sieci Natura 2000 udzielanego z unijnych programów finansowania.

84

Za pośrednictwem systemów monitorowania i sprawozdawczości dotyczących sieci Natura 2000 nie dało się uzyskać wszechstronnych informacji na temat skuteczności tej sieci. Jeśli chodzi o środki unijne, nie ustanowiono konkretnego systemu wskaźników wykonania zadań, który zapewniałby dane na temat tego, czy wspierane działania doprowadziły do uzyskania oczekiwanych produktów, rezultatów i oddziaływania w związku z siecią Natura 2000. Wskaźniki istniały wprawdzie na poziomie programu, lecz częściej dotyczyły ogólnych celów w zakresie różnorodności biologicznej i były ukierunkowane na produkty, a nie na rezultaty związane z ochroną uzyskane dzięki sieci Natura 2000 (pkt 64–68). Jeżeli chodzi o monitorowanie działań na poziomie obszaru, było ono nieodpowiednie. Dokumenty zarządzania obszarem często nie obejmowały bowiem planu monitorowania, a jeśli plany takie istniały, nie były wystarczająco szczegółowe lub nie przewidywały określonych ram czasowych (pkt 69–71). Standardowe formularze danych na ogół nie były aktualizowane w następstwie działań monitorujących (pkt 72). Jeśli chodzi o monitorowanie stanu ochrony siedlisk i gatunków chronionych oraz prowadzenie sprawozdawczości w tym zakresie, dane przekazywane przez państwa członkowskie na potrzeby sprawozdania na temat stanu przyrody były nazbyt często niekompletne, a ich porównywalność była problematyczna (pkt 73–78).

Zalecenie 3 – Pomiar rezultatów uzyskanych w ramach sieci Natura 2000

W odniesieniu do systemu wskaźników wykonania zadań dla unijnych programów finansowania państwa członkowskie powinny na potrzeby następnego okresu programowania (rozpoczynającego się w 2021 r.):

a)włączyć wskaźniki i wartości docelowe określone dla odpowiednich funduszy, które są specyficzne dla sieci Natura 2000, oraz umożliwić bardziej precyzyjne i dokładne monitorowanie rezultatów uzyskanych dzięki finansowaniu tej sieci.

Komisja natomiast powinna na potrzeby następnego okresu programowania:

b)ustanowić przekrojowe wskaźniki sieci Natura 2000 dla wszystkich funduszy UE.

W odniesieniu do planów monitorowania siedlisk, gatunków i obszarów państwa członkowskie powinny do 2020 r.:

c)przygotować i wdrożyć plany monitorowania na poziomie obszaru oraz regularnie aktualizować standardowe formularze danych, tak aby umożliwić pomiar rezultatów środków ochrony.

Niniejsze sprawozdanie specjalne zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył Phil WYNN OWEN, członek Trybunału Obrachunkowego w Luksemburgu, na posiedzeniu w dniu 11 stycznia 2017 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner LEHNE
Prezes

Załącznik

Tabela 1 – Liczba i powierzchnia obszarów Natura 2000

|  |  |  |  | Powierzchnia obszarów Natura 2000 według państwa członkowskiego UE (w km²) | Odsetek europejskiej powierzchni obszaru lądowego państwa członkowskiego zajmowany przez:
| Powierzchnia w km² | Liczba obszarów | Łącznie (obszary lądowe + morskie)
| (część europejska) | Ter. mający zn. dla Wsp. | OSO | Natura 2000 | Ter. mający zn. dla Wsp. | OSO | Natura 2000 | Ter. mający zn. dla Wsp. | OSO | Natura 2000
Belgia | 30 528 | 281 | 255 | 310 | 4 404 | 3 500 | 5 158 | 10,73 % | 10,42 % | 12,73 %
Bułgaria | 110 910 | 234 | 119 | 340 | 35 740 | 25 776 | 41 048 | 29,99 % | 22,74 % | 34,46 %
Republika Czeska | 78 866 | 1 075 | 41 | 1 116 | 7 856 | 7 035 | 11 061 | 9,96 % | 8,92 % | 14,03 %
Dania | 43 093 | 261 | 113 | 350 | 19 670 | 14 789 | 22 647 | 7,37 % | 6,05 % | 8,34 %
Niemcy | 357 031 | 4 557 | 742 | 5 206 | 54 451 | 59 966 | 80 773 | 9,39 % | 11,27 % | 15,45 %
Estonia | 45 226 | 542 | 66 | 568 | 11 669 | 12 662 | 14 837 | 17,21 % | 13,67 % | 17,87 %
Irlandia | 70 280 | 430 | 165 | 595 | 16 950 | 5 895 | 19 486 | 10,19 % | 6,14 % | 13,13 %
Grecja | 131 940 | 241 | 202 | 419 | 28 078 | 29 527 | 42 946 | 16,21 % | 20,94 % | 27,09 %
Hiszpania | 504 782 | 1 467 | 644 | 1 863 | 172 268 | 153 032 | 222 142 | 23,26 % | 20,00 % | 27,29 %
Francja | 549 192 | 1 364 | 392 | 1 756 | 75 585 | 79 087 | 111 677 | 8,68 % | 7,93 % | 12,74 %
Chorwacja | 56 594 | 741 | 38 | 779 | 20 708 | 18 146 | 25 690 | 28,34 % | 30,10 % | 36,58 %
Włochy | 301 333 | 2 314 | 610 | 2 589 | 48 561 | 44 113 | 63 965 | 14,21 % | 13,31 % | 18,97 %
Cypr | 5 736 | 40 | 30 | 63 | 883 | 1 644 | 1 784 | 13,11 % | 26,74 % | 28,82 %
Łotwa | 64 589 | 329 | 98 | 333 | 10 085 | 10 889 | 11 833 | 11,49 % | 10,23 % | 11,53 %
Litwa | 65 301 | 410 | 84 | 485 | 6 665 | 6 586 | 9 248 | 9,40 % | 8,47 % | 12,16 %
Luksemburg | 2 597 | 48 | 18 | 66 | 416 | 418 | 702 | 16,02 % | 16,10 % | 27,03 %
Węgry | 93 030 | 479 | 56 | 525 | 14 442 | 13 747 | 19 949 | 15,52 % | 14,78 % | 21,44 %
Malta | 316 | 32 | 13 | 39 | 233 | 17 | 234 | 12,97 % | 4,11 % | 12,97 %
Niderlandy | 41 526 | 139 | 76 | 194 | 14 810 | 10 502 | 17 315 | 7,55 % | 11,48 % | 13,29 %
Austria | 83 859 | 247 | 99 | 294 | 9 191 | 10 169 | 12 691 | 10,96 % | 12,13 % | 15,13 %
Polska | 312 685 | 849 | 145 | 987 | 38 526 | 55 617 | 68 401 | 10,93 % | 15,48 % | 19,56 %
Portugalia | 91 990 | 106 | 62 | 165 | 39 781 | 17 952 | 50 895 | 17,05 % | 10,01 % | 20,67 %
Rumunia | 238 391 | 383 | 148 | 531 | 41 469 | 36 978 | 55 674 | 16,68 % | 14,83 % | 22,56 %
Słowenia | 20 273 | 323 | 31 | 354 | 6 640 | 5 078 | 7 684 | 32,73 % | 25,00 % | 37,85 %
Słowacja | 48 845 | 473 | 41 | 514 | 5 837 | 13 106 | 14 442 | 11,95 % | 26,83 % | 29,57 %
Finlandia | 338 145 | 1 721 | 468 | 1 865 | 55 357 | 31 080 | 55 988 | 14,36 % | 7,29 % | 14,45 %
Szwecja | 414 864 | 3 986 | 544 | 4 082 | 64 003 | 30 075 | 64 578 | 13,20 % | 6,11 % | 13,32 %
Zjednoczone Królestwo | 244 820 | 654 | 272 | 924 | 80 190 | 28 051 | 95 106 | 5,35 % | 6,54 % | 8,54 %
UE-28 | 4 346 742 | 23 726 | 5 572 | 27 312 | 884 469 | 725 433 | 1 147 956 | 13,84 % | 12,38 % | 18,12 %

Źródło: Komisja Europejska, barometr Natura 2000, styczeń 2016 r.

Tabela 2 – Liczba terenów mających znaczenie dla Wspólnoty oraz specjalnych obszarów ochrony (SOO)

Kraj | Teren mający znaczenie dla Wspólnoty do stycznia 2010 r. (termin upłynął) | Wyznaczone jako SOO do stycznia 2016 r.
Belgia | 280 | 130
Bułgaria | 228 | 6
Republika Czeska | 1 082 | 287
Dania | 261 | 261
Niemcy | 4 622 | 2 658
Estonia | 531 | 535
Irlandia | 424 | 5
Grecja | 239 | 239
Hiszpania | 1 448 | 985
Francja | 1 366 | 1 183
Chorwacja | 0 | 0
Włochy | 2 288 | 522
Cypr | 36 | 2
Łotwa | 324 | 329
Litwa | 279 | 84
Luksemburg | 48 | 48
Węgry | 467 | 479
Malta | 28 | 0
Niderlandy | 146 | 139
Austria | 168 | 149
Polska | 823 | 0
Portugalia | 96 | 34
Rumunia | 273 | 0
Słowenia | 259 | 229
Słowacja | 382 | 305
Finlandia | 1 715 | 1 710
Szwecja | 3 983 | 3 983
Zjednoczone Królestwo | 623 | 622
UE-28 | 22 419 | 14 924

Źródło: Komisja Europejska.

Tabela 3 – Ogólne informacje na temat 24 obszarów objętych kontrolą

Państwo członkowskie | Obszar | Typ obszaru | Powierzchnia (w ha) | Region biogeograficzny | Plan zarządzania zatwierdzony | Plany zarządzania przyjęte terminowo | Rozpoczęto wdrażanie planu zarządzania | Przegląd planu zarządzania | Monitorowanie wdrażania | Plany monitorowania wdrożone | Podjęte pewne działania monitorujące na obszarze² | Standardowy formularz danych został zaktualizowany
Niemcy | Obszar 1 | OSO, SOO | 15 014 | Atlantycki | T¹ | T¹ | T | nd. | T | N | T | T¹
Obszar 2 | OSO, SOO | 74 690 | Kontynentalny | T¹ | T¹ | T | nd. | T | N | T | T¹
Obszar 3 | OSO, SOO | 4 525 | Kontynentalny | N | N | N | nd. | N | N | N | N
Obszar 4 | SOO | 1 927 | Alpejski | N | N | N | nd. | N | N | N | N
Obszar 5 | OSO, SOO | 4 180 | Kontynentalny | N | N | N | nd. | N | N | N | N
Hiszpania | Obszar 1 | OSO, SOO | 37 804 | Atlantycki | T | N | T¹ | nd. | N | N | T | N
Obszar 2 | OSO, SOO | 27 983 | Śródziemnomorski | T | N | T¹ | nd. | N | N | T | N
Obszar 3 | OSO, ter. mający zn. dla Wsp. | 29 285 | Śródziemnomorski | N | N | N | nd. | N | N | T | N
Obszar 4 | OSO, SOO | 9 689 | Makaronezyjski | N | N | N | nd. | N | N | T | N
Obszar 5 | SOO | 634 | Makaronezyjski | T | T | T¹ | nd. | N | N | T | T
Francja | Obszar 1 | OSO, SOO | 33 695 | Atlantycki | T | T | T¹ | N | T | T | T | N
Obszar 2 | OSO, SOO | 18 840 | Atlantycki | T | T | T | N | N | T | T | N
Obszar 3 | ter. mający zn. dla Wsp. | 9 369 | Śródziemnomorski | T | N | T | nd. | N | N | N | N
Obszar 4 | OSO, ter. mający zn. dla Wsp. | 39 781 | Alpejski | T | T | T | N | T | N | T | N
Polska | Obszar 1 | ter. mający zn. dla Wsp. | 157 | Kontynentalny | T | T | N | nd. | N | N | N | N
Obszar 2 | OSO | 30 778 | Kontynentalny | T | N | N | nd. | N | N | N | N
Obszar 3 | OSO | 6 846 | Kontynentalny | T | T | N | nd. | N | N | N | N
Obszar 4 | ter. mający zn. dla Wsp. | 249 | Alpejski | N | N | N | nd. | N | N | N | N
Obszar 5 | ter. mający zn. dla Wsp. | 8 256 | Alpejski | N | N | N | nd. | N | N | N | N
Rumunia | Obszar 1 | OSO | 1 527 | Panoński | N | N | N | nd. | N | N | T | T
Obszar 2 | ter. mający zn. dla Wsp. | 1 855 | Kontynentalny | N | N | N | nd. | N | N | N | T
Obszar 3 | ter. mający zn. dla Wsp. | 4 281 | Alpejski | N | N | N | nd. | N | N | T | T
Obszar 4 | OSO | 881 | Czarnomorski | N | N | N | nd. | N | N | T | T
Obszar 5 | OSO, ter. mający zn. dla Wsp. | 2 413 | Stepowy | N | N | N | nd. | N | N | T | T
TAK ogółem | 12 | 8 | 9 | 0 | 4 | 2 | 14 | 8
NIE ogółem | 12 | 16 | 15 | 3 | 20 | 22 | 10 | 16

1 Częściowo.

2 Działania monitorujące nieujęte w planach zarządzania.

Tabela 4 – Przegląd przeanalizowanych odpowiednich ocen

Państwo członkowskie | Obszar | Projekt | Ocena wymagana? | Ocena przeprowadzona w sposób spójny i kompleksowy? | Typ kontroli | Włączono działania łagodzące? | Włączono środki kompensujące?
Przeanalizowano oddziaływanie na wszystkie gatunki i siedliska? | Zapewniono identyfikowalność podejmowanych decyzji? | Wystarczająca jakość oceny? (np. brak odpowiedniego personelu) | Skumulowane oddziaływanie odpowiednio ocenione?
Niemcy | Obszar 1 | Projekt 1.1 | T | N | T | T | N | N | N | N
Obszar 1 | Projekt 1.2 | T | N | T | T | T | N | T | N
Obszar 1 | Projekt 1.3 | T | N | T | T | T | N | T | N
Obszar 2 | Projekt 2.1 | T | N | N | T | T | N | T | N
Obszar 2 | Projekt 2.2 | T | N | N | T | N | N | N | N
Obszar 3 | Projekt 3.1 | T | T | T | T | T | T | T | N
Obszar 3 | Projekt 3.2 | T | T | T | T | T | T | T | N
Obszar 4 | Projekt 4.1 | T | T | T | T | T | T | T | N
Obszar 4 | Projekt 4.2 | T | T | T | T | T | T | N | N
Obszar 5 | Projekt 5 | T | T | T | T | T | T | T | N
Hiszpania | Obszar 1 | Projekt 1.1 | T | N | T | T | T | N | T | N
Obszar 1 | Projekt 1.2 | T | N | N | N | N | N | T | N
Obszar 2 | Projekt 2.1 | T | N | N | T | T | N | T | N
Obszar 2 | Projekt 2.2 | T | N | T | T | T | N | T | N
Obszar 3 | Projekt 3.1 | T | - | - | - | - | - | - | -
Obszar 3 | Projekt 3.2 | T | - | - | - | - | - | - | -
Obszar 4 | Projekt 4.1 | T | - | - | - | - | - | - | -
Obszar 4 | Projekt 4.2 | T | - | - | - | - | - | - | -
Obszar 5 | Projekt 5.1 | T | - | - | - | - | - | - | -
Obszar 5 | Projekt 5.2 | T | - | - | - | - | - | - | -
Francja | Obszar 1 | Projekt 1.1 | T | N | T | T | T | N | T | N
Obszar 2 | Projekt 2.1 | T | N | T | T | T | N | T | N
Obszar 2 | Projekt 2.2 | T¹ | N | N | N | N | N | N | N
Obszar 2 | Projekt 2.3 | T¹ | N | T | T | T | N | N | N
Obszar 3 | Projekt 3.1 | T | N | T | N | N | N | N | N
Obszar 3 | Projekt 3.2 | T¹ | N | T | T | T | N | N | N
Obszar 3 | Projekt 3.3 | T | T | T | T | T | T | T | N
Obszar 4 | Projekt 4.1 | T | N | N | T | T | N | N | N
Obszar 4 | Projekt 4.2 | T¹ | N | T | T | T | N | T | N
Obszar 4 | Projekt 4.3 | T | N | T | T | T | N | T | N
Polska | Obszar 1 | Projekt 1 | T | N | T | T | T | N | T | N
Obszar 2 | Projekt 2.2 | T | N | T | T | T | N | T | N
Obszar 3 | Projekt 3.1 | T | N | T | T | N | N | T | N
Obszar 3 | Projekt 3.2 | T | N | T | T | N | N | T | N
Obszar 4 | Projekt 4.1 | T | N | T | T | N | N | T | N
Obszar 4 | Projekt 4.2 | T | N | T | T | N | N | T | N
Obszar 5 | Projekt 5.1 | T | N | T | T | N | N | T | N
Obszar 5 | Projekt 5.2 | T | N | T | T | T | N | T | N
Rumunia | Obszar 1 | Projekt 1.1 | T | N | N | T | N | N | T | N
Obszar 2 | Projekt 2.1 | T | T | T | T | T | T | T | N
Obszar 2 | Projekt 2.2 | T | N | N | T | N | N | N | N
Obszar 3 | Projekt 3.1 | T | N | - | N | - | - | - | N
Obszar 3 | Projekt 3.2 | T | N | N | T | N | N | N | N
Obszar 4 | Projekt 4.1 | T | N | N | T | N | N | T | N
Obszar 4 | Projekt 4.2 | T | N | - | N | - | - | T | N
Obszar 5 | Projekt 5.1 | T | N | T | T | T | N | T | N
Obszar 5 | Projekt 5.2 | T | N | N | T | N | N | T | N
TAK ogółem | 47 | 7 | 28 | 36 | 24 | 7 | 30 | 0
NIE ogółem |  | 34 | 11 | 5 | 15 | 32 | 10 | 41
Dokumentacja niewystarczająca do wyciągnięcia wniosków |  | 6 | 8 | 6 | 8 | 8 | 7 | 6
Ogółem | 47 | 47 | 47 | 47 | 47 | 47 | 47 | 47

1 Uproszczone procedury; kompleksowa odpowiednia ocena niewymagana przez organ środowiskowy.

Legenda – Dokumentacja niewystarczająca do wyciągnięcia wniosków.

Uwaga: po przeprowadzeniu odpowiedniej oceny projekty 1.1 w Niemczech i 5.1 w Polsce nie uzyskały od właściwych organów zezwolenia na realizację.

Tabela 5 – Finansowanie sieci Natura 2000 z funduszy UE dla okresu programowania 2007–2013

Nazwa funduszu | Cel funduszu
Instrument Finansowy na rzecz Środowiska (LIFE+) | Komponent LIFE+ dotyczący przyrody i różnorodności biologicznej ma wspierać dalszy rozwój i wdrażanie sieci Natura 2000.

Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)
Istnieją dwa rodzaje płatności w ramach rozwoju obszarów wiejskich związane konkretnie z siecią Natura 2000: działanie 213 „płatności dla obszarów Natura 2000 i płatności związane z dyrektywą” oraz działanie 224 „płatności dla obszarów Natura 2000 i płatności związane z dyrektywą (lasy)”.

Inne działania dotyczące rozwoju obszarów wiejskich mogą z dużym prawdopodobieństwem być wykorzystywane na obszarach Natura 2000, w szczególności działanie 241 „płatności rolnośrodowiskowe”.

Europejski Fundusz Rybacki (EFR)
Środki na rzecz środowiska wodnego mogą służyć do promowania „zrównoważonej akwakultury zgodnej ze szczególnymi ograniczeniami związanymi z ochroną środowiska, wynikającymi z wyznaczenia obszarów ochrony należących do sieci Natura 2000”.

Ponadto środki z EFR można wykorzystywać do wspierania działań służących wspólnemu interesowi na potrzeby „ochrony i zachowania stanu środowiska naturalnego w ramach sieci Natura 2000, w przypadkach gdy jej obszary są bezpośrednio związane z działalnością połowową, z wyłączeniem kosztów operacyjnych”.

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR)
Kilka działań w ramach funduszy strukturalnych może dotyczyć obszarów Natura 2000, w szczególności działanie 51 „propagowanie różnorodności biologicznej i ochrony przyrody (w tym Natura 2000)”, działanie 55 „promowanie walorów przyrodniczych” oraz działanie 56 „ochrona i waloryzacja dziedzictwa przyrodniczego”.

Europejski Fundusz Społeczny (EFS)

Fundusz Spójności

7. program ramowy w zakresie badań (7PR) | 7PR wspiera transnarodowe badania w różnorodnych obszarach tematycznych takich jak środowisko.

Źródło: analiza przeprowadzona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

III

W wyniku oceny kontroli sprawności Komisja zamierza przyjąć w 2017 r. plan działania w celu usprawnienia wdrażania dyrektyw dotyczących ochrony przyrody.

IV

Ustanowienie i wdrożenie niezbędnych środków ochrony ma zasadnicze znaczenie dla osiągnięcia celów dyrektyw. Wymaga dobrej znajomości wymogów ekologicznych dotyczących siedlisk i gatunków, które to wymogi nadal są czasami niedostępne.

V

Polityka spójności w pełni uwzględnia kwestie dotyczące ochrony przyrody zarówno w odniesieniu do możliwości finansowania działań na obszarach Natura 2000, jak i w odniesieniu do unikania działań szkodliwych dla tych obszarów prowadzonych w ramach inwestycji, których głównym celem nie jest ochrona obszarów Natura 2000.

Odtworzenie, ochrona i zwiększenie różnorodności biologicznej, m.in. na obszarach Natura 2000, jest jednym z podpriorytetów rozwoju obszarów wiejskich. Dlatego też w ramach tej polityki państwa członkowskie dysponują podstawami prawnymi i narzędziami do wspierania zarządzania obszarami Natura 2000. W ramach programów rozwoju obszarów wiejskich (PROW) na lata 2014–2020 niemal 44 mld EUR z EFRROW przeznaczono na priorytet 4 (blisko 45 %), który obejmuje podpriorytet „różnorodność biologiczna” i który bezpośrednio i pośrednio wpływa na różnorodność biologiczną, mimo że nie można określić dokładnego budżetu przeznaczonego na zarządzanie obszarami Natura 2000. Ponadto ponad 18 % użytków rolnych (oprócz gruntów leśnych) objętych jest umowami o zarządzanie wspierającymi bioróżnorodność, nawet jeżeli nie jest możliwe określenie dokładnego obszaru objętego umową o zarządzanie do celów wdrażania planów zarządzania obszarami Natura 2000.

VI

W odniesieniu do Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Funduszu Spójności (FS) sprawozdawczość z zakresu wskaźników nie była obowiązkowa w okresie 2007–2013. Nie istniał żaden główny (wspólny) wskaźnik związany z obszarami Natura 2000 – nie istniały żadne główne (wspólne) wskaźniki rezultatu. W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 istnieje jeden wskaźnik dotyczący różnorodności biologicznej (powierzchnia wspieranych siedlisk, które mają uzyskać lepszy stan ochrony).

W ramach EFRROW stosuje się określone wskaźniki produktu w celu monitorowania objętych wsparciem operacji dotyczących obszarów Natura 2000. Do końca 2016 r. państwa członkowskie mają przedłożyć oceny ex post obejmujące okres 2007–2013, które Komisja zsyntetyzuje w 2017 r.

Fundusze takie jak EFRR, EFRROW i FS obejmują ogromną liczbę różnorodnych obszarów. Dlatego zwiększenie liczby wskaźników dla jednego obszaru wiązałoby się z wprowadzeniem podobnego obowiązku także w odniesieniu do pozostałych obszarów.

Wstęp

07

Chociaż Komisja sprawdza zgodność między potrzebami i celami określonymi w traktowanych priorytetowo ramowych programach i programach finansowania, państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o osiągnięciu celów traktowanych priorytetowo ramowych programów za pomocą innych środków i sposobów.

W przypadku dużych projektów realizowanych w ramach polityki spójności i finansowanych ze środków EFRR lub FS Komisja sprawdza zgodność z wymogami dotyczącymi Natura 2000 przed wydaniem decyzji w sprawie tych projektów.

Uwagi

Ramka 2 – Tiret drugie:

Oczekuje się, że koncepcja partnerstwa i wielopoziomowego zarządzania zawarta we wspólnych przepisach dla wszystkich europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych sprawi, że koordynacja między różnymi podmiotami zainteresowanymi daną polityką stanie się normalną praktyką. Odpowiednie organy publiczne powinny być częścią partnerstwa, które należy jednak zorganizować zgodnie z ramami instytucjonalnymi i prawnymi państw członkowskich oraz ich kompetencjami krajowymi i regionalnymi. W ramach tej koncepcji instytucje zarządzające są zobowiązane do zaangażowania partnerów w przygotowywanie i wdrażanie programów. Komisja przyjęła również europejski kodeks postępowania w zakresie partnerstwa w celu ułatwienia wdrażania tej koncepcji w państwach członkowskich w okresie programowania 2014–2020.

32

Jeżeli chodzi o polski projekt, niespełnienie warunku nałożonego w zezwoleniu na realizację projektu stanowi jawne naruszenie nie tylko prawa Unii, ale także ustawodawstwa polskiego. Zgodnie z posiadanymi przez Komisję informacjami ustawodawstwo polskie przewiduje wystarczające przepisy w tym zakresie. Przede wszystkim w polskiej ustawie – Prawo budowlane wymaga się w przypadku pewnych rodzajów projektów (w szczególności drogowych, kolejowych oraz innych projektów objętych zakresem stosowania dyrektywy OOŚ) uzyskania „pozwolenia na użytkowanie” po zakończeniu prac budowlanych a przed rozpoczęciem eksploatacji wybudowanej infrastruktury. Komisja zdaje sobie jednak sprawę z tego, że mogą wystąpić niedociągnięcia we wdrażaniu. Przypadki nieprzestrzegania warunków środowiskowych można zgłaszać odpowiedniej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, która podejmuje działania egzekucyjne na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

36

Jednym z problemów, którego nie da się uniknąć, jest bariera językowa, z uwagi na ponadnarodowy charakter procesu biogeograficznego i ograniczone dostępne zasoby, które nie pozwalają na zapewnienie tłumaczenia ustnego podczas spotkań.

Ponadto służby Komisji zachęcają wszystkie podmioty biorące udział w tym procesie do udostępniania szczególnie interesujących dokumentów (takich jak np. krajowe wytyczne interpretacyjne dotyczące rodzajów siedlisk i stanu ich ochrony) w swoich wersjach językowych. Ponadto wydarzenia związane z tworzeniem sieci kontaktów można także organizować w innych językach, nie tylko w języku angielskim, w zależności od zaangażowanych państw/regionów.

41

Jeżeli chodzi o EFRROW, istnieją dane na temat wydatków na środki ukierunkowane konkretnie na sieć Natura 2000 (działania 213 – „płatności dla obszarów Natura 2000” i 224 „płatności dla obszarów Natura 2000 – lasy”). W celu pokrycia wydatków poniesionych w ramach sieci Natura 2000 za pośrednictwem innych środków Komisja zintensyfikowała swoje wysiłki w zakresie monitorowania finansowania obszarów Natura 2000 w okresie programowania 2014–2020. W szczególności monitorowane będą wydatki dokonywane w ramach środka rolno-środowiskowo-klimatycznego realizowanego na obszarach Natura 2000.

Jeżeli chodzi o EFRR i FS, przydzielono środki finansowe związane z siecią Natura 2000 w ramach kategorii interwencji 51 „propagowanie różnorodności biologicznej i ochrony przyrody (w tym Natura 2000)”. Aby lepiej odróżnić środki finansowe na rzecz Natura 2000 od pozostałego wsparcia na rzecz różnorodności biologicznej, w okresie 2014–2020 utworzono dwie oddzielne kategorie o numerach 085 i 086.

42

Organy państw członkowskich mogą swobodnie decydować o sposobie zarządzania siecią Natura 2000 i jej finansowania.

Środki ochrony stosowane na obszarach Natura 2000 stanowią zwykle połączenie zobowiązań i dobrowolnych środków. Wybór podejścia ma wpływ na instrumenty, które można stosować na potrzeby finansowania.

Wsparcie w ramach działań 213 i 224 można przyznać tylko w odniesieniu do wymogów obowiązkowych określonych w planach zarządzania lub równoważnych instrumentach. Brak takich planów lub instrumentów na wielu obszarach Natura 2000 uniemożliwił prowadzenie takich działań na tych obszarach.

Ponadto większość państw członkowskich opowiada się zwykle za stosowaniem podejścia dobrowolnego w odniesieniu do zarządzania obszarami Natura 2000, mimo że istotne znaczenie mogą mieć inne narzędzia, takie jak środek rolnośrodowiskowy. W związku z powyższym ograniczone stosowanie działań 214 i 224 nie daje pełnego obrazu wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich objętych siecią Natura 2000.

Zob. także odpowiedź do pkt 41.

43

W ramach EFRR i FS wsparcie dla sieci Natura 2000 i inne środki ochrony bioróżnorodności/przyrody w okresie 2007–2013 zalicza się do tej samej kategorii interwencji. Zostało to zmienione w okresie 2014–2020, w przypadku którego wsparcie na rzecz obszarów Natura 2000 znajduje się w oddzielnej kategorii interwencji.

W kontekście rozwoju obszarów wiejskich istnieją różne środki, z których obszary Natura 2000 czerpią korzyści w sposób bezpośredni lub pośredni, np. wsparcie ochrony gleb w ramach środka rolnośrodowiskowego przynosi również korzyści różnorodności biologicznej. Odróżnienie wsparcia dla sieci Natura 2000 od finansowania innych działań środowiskowych może grozić nieodzwierciedleniem rzeczywistego złożonego charakteru wielu środków. Dlatego też wykazywanie poddziałów priorytetu środowiskowego 4 w zakresie rozwoju obszarów wiejskich zgłasza się na zagregowanym poziomie priorytetu.

W ramach programów rozwoju obszarów wiejskich (PROW) na lata 2014–2020 niemal 44 mld EUR z EFRROW (blisko 45 %) przeznaczono na priorytet 4, który bezpośrednio i pośrednio wpływa na różnorodność biologiczną, mimo że nie można określić dokładnego budżetu przeznaczonego na zarządzanie obszarami Natura 2000. Ponadto ponad 18 % użytków rolnych (oprócz gruntów leśnych) objętych jest umowami o zarządzanie wspierającymi bioróżnorodność, nawet jeżeli nie jest możliwe określenie dokładnego obszaru objętego umową o zarządzanie do celów wdrażania planów zarządzania obszarami Natura 2000.

Zob. również odpowiedź Komisji do pkt 42.

44

Komisja pragnie podkreślić następujące kwestie:

–jeżeli chodzi o EFRROW, Komisja zwiększyła swoje wysiłki w zakresie monitorowania finansowania obszarów Natura 2000 w okresie programowania 2014–2020;

–jeżeli chodzi o EFRR i FS, w odniesieniu do każdego państwa członkowskiego istnieją dane dotyczące wsparcia przyznanego w ramach EFRR i FS na rzecz ochrony bioróżnorodności/przyrody, które obejmuje także wsparcie dla obszarów Natura 2000 (zob. również odpowiedź do pkt 41).

45

Komisja podsumowała i pokrótce przeanalizowała informacje otrzymane od większości państw członkowskich jako dokumenty wewnętrzne (także przy wsparciu w ramach umowy zewnętrznej).

Jeżeli chodzi o działania następcze w związku z ocenami, proces nie został sformalizowany. W wyniku wymian dwustronnych (np. podczas seminariów poświęconych finansowaniu) lub w ramach projektów LIFE PAF/IP państwa członkowskie/regiony zachęcono jednak do aktualizowania swoich traktowanych priorytetowo ramowych programów, co nastąpiło już w kilku państwach członkowskich lub regionach (np. w Hiszpanii, Irlandii, Niderlandach, Walii).

49

Decyzja państw członkowskich o wspieraniu obszarów Natura 2000 w ramach swoich programów operacyjnych determinuje istnienie finansowania dla obszarów Natura 2000. Jest to także zgodne z uwagą nr 9 („Państwa członkowskie są odpowiedzialne za ustanowienie i finansowanie sieci obszarów Natura 2000 oraz zarządzanie nią”).

Zob. odpowiedź Komisji do pkt 41 i 43.

50

Koncentracja tematyczna nie wyklucza inwestycji w ochronę środowiska, w tym w ochronę bioróżnorodności, ale w przypadku bardziej rozwiniętych regionów sprawiła, że inwestycje przestały się skupiać na podstawowej infrastrukturze wodnej i infrastrukturze gospodarowania odpadami. W rezultacie dostrzegamy podobną sytuację pod względem przydziału środków finansowych na środki ochrony bioróżnorodności/przyrody w okresach programowania 2014–2020 (3,7 mld EUR, z czego około 1 mld EUR na obszary Natura 2000) i 2007–2013 (3,7 mld EUR). Ponadto zgodnie z przepisami dotyczącymi polityki spójności wymagane jest również, aby zasada zrównoważonego rozwoju, obejmująca ochronę środowiska i różnorodność biologiczną, została włączona w sposób horyzontalny do wydatkowania w ramach funduszy. Oznacza to, że w okresie 2014–2020 kwestie środowiskowe zostaną włączone do wszystkich inwestycji wspieranych z funduszy polityki spójności.

51

Zob. odpowiedź Komisji do pkt 7.

Traktowane priorytetowo ramowe programy nie były jedynym sposobem zapewnienia odpowiedniego uwzględnienia obszarów Natura 2000 w programach współfinansowania. Służby Komisji podjęły wiele starań w tym zakresie, pomimo ograniczeń traktowanych priorytetowo ramowych programów.

52

Ponadto nawet w innych dyrekcjach generalnych, takich jak DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, przeprowadzono wewnętrzną kontrolę zgodności z unijną polityką ochrony środowiska (obejmującą przeglądy oparte na umowach o partnerstwie / programach operacyjnych prowadzone przez starszych specjalistów, którzy należą do sieci tematycznych). Przekazano także wytyczne jednostkom geograficznym DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej; zob. na przykład: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/guidance_fiche_biodiversity_n2000.pdf.

53

Komisja pragnie podkreślić, że ograniczenia czasowe i ograniczone zasoby uniemożliwiają stosowanie usystematyzowanego podejścia. Podczas przeprowadzania ocen PO i PROW zawsze korzystano ze szczegółowych list kontrolnych opracowanych przez DG ds. Środowiska, nawet jeżeli odpowiednie tabele nie zawsze były wypełnione z powodu ograniczeń czasowych i ograniczonych zasobów.

Należy przypomnieć, że 118 PROW oceniło siedmiu urzędników lub ekspertów krajowych w krótkim czasie (niekiedy przeznaczając kilka dni na jeden PROW).

54

W traktowanych priorytetowo ramowych programach, nawet o różnej jakości, po raz pierwszy wskazano potrzeby finansowe sieci Natura 2000. Informacje te nie były wcześniej dostępne i okazały się bardzo przydatne we wspieraniu procesu przydzielania środków finansowych na potrzeby sieci Natura 2000. Ponadto traktowane priorytetowo ramowe programy nie były jedynym sposobem zapewnienia odpowiedniego uwzględnienia obszarów Natura 2000 w programach współfinansowania. Służby Komisji podjęły wiele starań w tym zakresie, pomimo ograniczeń traktowanych priorytetowo ramowych programów.

Państwa członkowskie mają swobodę w zakresie ustalania priorytetów. Nie ma obowiązku przeznaczania budżetu odpowiednio do potrzeb określonych w traktowanych priorytetowo ramowych programach.

Ponadto, jeżeli chodzi o EFRROW, nie wszystkie państwa członkowskie (lub regiony) w wystarczającym stopniu promują środki na rzecz realizowania sieci Natura 2000 wśród potencjalnych beneficjentów, co często prowadzi do niewielkiej liczby podjętych środków. Co więcej, przeznaczony budżet często nie jest wykorzystywany i w rezultacie zostanie przeniesiony na realizację innych środków pod koniec okresu.

55

Zob. odpowiedzi Komisji do pkt 43 i 50.

58

Ochrona i wzmocnienie różnorodności biologicznej, m.in. na obszarach Natura 2000, będące jednym z podpriorytetów rozwoju obszarów wiejskich, wskazują, że każdy odpowiedni środek można wykorzystać tak, aby przyczyniał się do osiągnięcia tego celu. Niektóre z takich środków mają większy potencjał w tym zakresie niż inne, dlatego mogą być lepiej ukierunkowane na potrzeby sieci Natura 2000.

W ramach środka rolno-środowiskowo-klimatycznego mogą być prowadzone zarówno mniej, jak i bardziej ukierunkowane operacje, przy czym te pierwsze mają charakter ogólny i korzystnie oddziałują na całe środowisko, zaś te drugie są bardziej skoncentrowane na konkretnych potrzebach/celach, np. określonym siedlisku lub gatunku ptaków. Oba rodzaje operacji (mniej i bardziej ukierunkowane) mogą zapewniać korzyści dla środowiska i są uwzględnione w programach rozwoju obszarów wiejskich.

59

Część wsparcia z Europejskiego Funduszu Rybackiego przekazano jednak beneficjentom objętym tymi wymogami, co przyczyniło się do lepszej akceptacji społecznej programów Natura 2000.

Ramka 10 Tiret pierwsze:

Ograniczenie zakresu środka wynikało również z mniejszego budżetu PROW w porównaniu z okresem 2007–2013.

Ramka 10 Tiret drugie:

Komisja potwierdza, że wsparcie w ramach PROW dla Polski obejmuje jedynie gospodarstwa o powierzchni powyżej 1 ha.

Ramka 10 Tiret trzecie:

Przez cały okres wdrażania rumuńskiego PROW na lata 2007–2013 oraz w momencie zatwierdzenia PROW na lata 2014–2020 realizowano bardzo mało planów zarządzania obszarami Natura 2000. W związku z tym środki rolnośrodowiskowe ukierunkowane na gatunki ptaków wymienione w przedmiotowym sprawozdaniu nie mogły a priori obejmować środków ochronnych, które nie zostały jeszcze określone. W przypadku braku takich środków ochrony opracowane zostały środki rolnośrodowiskowe w celu zapewnienia szeroko zakrojonych systemów ochrony umożliwiających osiągnięcie celów ochrony ustanowionych na szczeblu krajowym, unijnym i międzynarodowym, co stanowiło wstęp do realizacji planów zarządzania obszarami Natura 2000. Rumunia określiła w PROW na lata 2014–2020, że w przypadku przyjęcia większej liczby planów zarządzania obszarami Natura 2000 dokonałaby przeglądu systemów środków rolno-środowiskowo-klimatycznych i rozważyła wprowadzenie środka wsparcia dla obszarów Natura 2000.

Zaproponowane systemy rolnośrodowiskowe istotnie obejmują (w pakiecie 3.2 Lanius Minor i Falco Vespertinus i w obu okresach programowania) zobowiązania dotyczące ograniczenia gęstości obsady na terenie przeznaczonym do wypasania i koszenia tylko w pewnych okresach oraz zakazu orania, uprawiania ziemi i wykonywania prac z wykorzystaniem ciężkich maszyn. Zrealizowanie takich dobrowolnych zobowiązań zależy od tego, czy poszczególni rolnicy będą zainteresowani zaangażowaniem się w nie.

61

W odniesieniu do Rumunii: w ramach programu LIFE współfinansowano cztery projekty dotyczące ochrony niedźwiedzia brunatnego w Rumunii, trzy zakończone i jeden będący w toku. Pierwsze trzy projekty miały różną skalę i zakres: 1) konkretny obszar Natura 2000 (Muntii Vrancei); 2) poziom regionalny obejmujący wszystkie obszary Natura 2000 w okręgu Vrancea oraz dwa sąsiadujące okręgi; 3) ustanowienie przepisów krajowych w zakresie ochrony niedźwiedzia brunatnego (wraz z gromadzeniem i analizą danych na poziomie krajowym). Celami bieżącego programu LIFE13 NAT/RO/1154 jest ochrona populacji niedźwiedzia brunatnego prowadzona na mniejszą skalę w okręgu Braszów, przy czym działania realizowane w ramach projektu dotyczą głównie konfliktu człowiek-niedźwiedź. Wspomniane cztery projekty mają różną skalę i obejmują różne obszary, a przeprowadzone badania mają odpowiedni zasięg.

62

Działania z zakresu ochrony środowiska zorientowane na rezultaty, np. prowadzone w ramach środka rolno-środowiskowo-klimatycznego, stanowią dobry przykład narzędzia wpisującego się w koncepcję budżetu ukierunkowanego na rezultaty. Narzędzie to skupia się w większym stopniu na wysiłkach i własnych zasobach wiedzy beneficjentów, tak aby przynieść oczekiwane rezultaty w konkretnych ekosystemach, a nie tylko przestrzegać zalecanych praktyk. Jeżeli działania zorientowane na rezultaty są dobrze przygotowane i opierają się na dowodach i prawidłowo ustanowionych wskaźnikach, ich kontrola powinna być łatwiejsza niż kontrola działań opartych na zalecanych praktykach zarządczych. Koszt działań zorientowanych na rezultaty może być wyższy w fazie koncepcyjnej (np. podczas ustanawiania odpowiednich i wyraźnych wskaźników) niż w fazie wdrażania.

Państwa członkowskie przeznaczyły finansowanie na zorientowane na rezultaty środki dotyczące sieci Natura 2000.

Ramka 12

Niektóre inne regiony niemieckie uwzględniły programy rolnośrodowiskowe zorientowane na rezultaty w swoich programach rozwoju obszarów wiejskich w okresach 2007–2013 lub 2014–2020.

63

W przypadku EFRR/FS monitorowanie na poziomie programu zapewni informacje na temat wdrażania programu i jego osi priorytetowych oraz na temat wszelkich kwestii mających wpływ na wyniki programu.

64

Jeżeli chodzi o EFRR/FS, sprawozdawczość z zakresu wskaźników nie była obowiązkowa w odniesieniu do okresu 2007–2013. W latach 2014–2020 w rozporządzeniu określono wspólne wskaźniki produktu, które w razie potrzeby muszą być stosowane do gromadzenia informacji ze wszystkich programów – w przypadku gdy działania programu nie odzwierciedlają wspólnego wskaźnika produktu, państwa członkowskie muszą określić i zgłosić odpowiedni wskaźnik dla danego programu. W przypadku EFRR/FS wskaźniki rezultatu zawsze dotyczą konkretnego programu.

65

Wskaźniki monitorowania (wkładu i produktu) stosowane w ramach EFRROW zapewniają jasny obraz obszarów faktycznie objętych wsparciem. Obraz ten dopełniają oceny przeprowadzone w odniesieniu do każdego PROW, które mają na celu ustalenie skuteczności danej polityki. W 2017 r. Komisja dokona syntezy przedłożonych przez państwa członkowskie ocen ex post obejmujących okres 2007–2013.

Ramka 14

Zob. odpowiedź Komisji do pkt 65.

66

Zob. odpowiedź Komisji do pkt 65.

68

W ramach funduszy stosuje się określone wskaźniki produktu w celu monitorowania objętych wsparciem operacji dotyczących obszarów Natura 2000. Do końca 2016 r. państwa członkowskie mają przedłożyć oceny ex post obejmujące okres 2007–2013, które Komisja zsyntetyzuje w 2017 r.

69

Komisja zauważa, że dyrektywa siedliskowa nie zawiera wyraźnego obowiązku utworzenia planu monitorowania na poziomie obszaru. Zgadza się jednak, że monitorowanie na poziomie obszaru ma zasadnicze znaczenie dla oceny skuteczności środków ochrony oraz spełnienia innych obowiązków określonych w tej dyrektywie, takich jak obowiązek unikania pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków oraz unikania niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary (art. 6 ust. 2).

71

Zob. odpowiedź Komisji do pkt 69.

72

Komisja sprawdza, czy standardowe formularze danych zostały zaktualizowane (pod względem zmian informacji dotyczących gatunków i siedlisk, dla których zostały wyznaczone obszary) lub czy granice obszarów zostały zmienione, zarówno w ramach corocznej aktualizacji unijnych wykazów terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, jak i w ramach aktualizacji oceny wystarczalności sieci terenów mających znaczenie dla Wspólnoty. Komisja zamierza przeprowadzić bardziej kompleksową kontrolę w 2017 r.

78

Brak „wspólnej” metody gromadzenia danych nie ma decydującego znaczenia, a biorąc pod uwagę skrajne zróżnicowanie gatunków, siedlisk i warunków ekologicznych w całej UE (na lądzie i w morzu), praktycznie niemożliwe jest (i niewykonalne z ekologicznego punktu widzenia) ustanowienie jednej „uniwersalnej” metody monitorowania; kwestią o decydującym znaczeniu jest raczej brak naukowo uzasadnionych wykazów i programów monitorowania dla wielu rodzajów gatunków i siedlisk w wielu państwach członkowskich; jeżeli metoda monitorowania jest naukowo uzasadniona i zapewnia istotne pod względem statystycznym rezultaty, jest to wystarczające do zagwarantowania jakości i porównywalności danych (np. wielkość populacji i trendy).

Wnioski i zalecenia

81

W wyniku oceny kontroli sprawności Komisja planuje przyjąć w 2017 r. plan działania w celu usprawnienia wdrażania dyrektyw dotyczących ochrony przyrody.

Zalecenie 1 – Osiągnięcie pełnego wdrożenia dyrektyw dotyczących ochrony przyrody

a)Komisja z zadowoleniem przyjmuje to zalecenie dla państw członkowskich.

b)Komisja z zadowoleniem przyjmuje to zalecenie dla państw członkowskich i zauważa, że niezbędne jest również upewnienie się, czy proces tworzenia sieci Natura 2000 został zakończony, m.in. pod względem komponentu morskiego.

Ponadto Komisja zauważa, że istotne jest monitorowanie wdrażania środków ochrony.

c) Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja uznaje istniejące bariery językowe, a jej celem jest udostępnienie wytycznych we wszystkich językach urzędowych. Ze względu jednak na ograniczone zasoby finansowe możliwe jest tylko stopniowe osiągnięcie tego celu: w zależności od danego tematu niektóre języki mają pierwszeństwo w porównaniu z pozostałymi, przy czym uwzględnia się również najczęściej używane języki w UE. Od czasu opublikowania kluczowych wytycznych zostały one przetłumaczone na wszystkie języki urzędowe. Wszystkie wersje językowe udostępniono na stronie internetowej Komisji. Komisja liczy również, że państwa członkowskie zadbają o rozpowszechnienie wytycznych wśród grup docelowych.

83

Jeżeli chodzi o Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Fundusz Spójności (FS):

–przydziały z EFRR i Funduszu Spójności związane z siecią Natura 2000, które zaliczono do kategorii interwencji 51 „propagowanie różnorodności biologicznej i ochrony przyrody (w tym Natura 2000)” w okresie 2007–2013, znajdują się w dwóch oddzielnych kategoriach w okresie programowania 2014–2020 w celu lepszego odróżnienia środków finansowych na rzecz Natura 2000 od innego wsparcia na rzecz różnorodności biologicznej;

–większość państw członkowskich przydzieliła wsparcie w ramach EFRR i Funduszu Spójności dla obszarów Natura 2000 i ogólnie na środki ochrony bioróżnorodności/przyrody;

–w odniesieniu do każdego państwa członkowskiego istnieją dane dotyczące wsparcia przyznanego w ramach EFRR i FS na rzecz ochrony bioróżnorodności/przyrody, które obejmuje także wsparcie dla obszarów Natura 2000 (zob. również odpowiedź do pkt 41).

W ramach programów rozwoju obszarów wiejskich (PROW) na lata 2014–2020 niemal 44 mld EUR z EFRROW (blisko 45 %) przeznaczono na priorytet 4, który obejmuje podpriorytet „różnorodność biologiczna” i który bezpośrednio i pośrednio wpływa na różnorodność biologiczną, mimo że nie można określić dokładnego budżetu przeznaczonego na zarządzanie obszarami Natura 2000. Ponadto ponad 18 % użytków rolnych (oprócz gruntów leśnych) objętych jest umowami o zarządzanie wspierającymi bioróżnorodność, nawet jeżeli nie jest możliwe określenie dokładnego obszaru objętego umową o zarządzanie do celów wdrażania planów zarządzania obszarami Natura 2000.

Zalecenie 2 – Finansowanie sieci Natura 2000 i wykazywanie kosztów

a) Komisja z zadowoleniem przyjmuje to zalecenie dla państw członkowskich.

b) Komisja z zadowoleniem przyjmuje to zalecenie dla państw członkowskich.

c)Komisja z zadowoleniem przyjmuje to zalecenie dla państw członkowskich i zauważa, że niezbędne jest również zapewnienie odpowiedniego finansowania sieci Natura 2000 odpowiadającego dostępnemu finansowaniu UE.

d)Komisja przyjmuje to zalecenie. Pozostaje to jednak bez uszczerbku dla wyniku zbliżających się rozmów dotyczących kolejnego okresu programowania.

Zalecenie 3 – Pomiar rezultatów uzyskanych w ramach sieci Natura 2000

a)Komisja z zadowoleniem przyjmuje to zalecenie dla państw członkowskich.

b) Komisja przyjmuje to zalecenie.

Pozostaje to jednak bez uszczerbku dla wyniku zbliżających się rozmów dotyczących kolejnego okresu programowania. W stosownych przypadkach Komisja rozważy poprawę istniejących wskaźników i możliwość ustanowienia nowych.

c)Komisja z zadowoleniem przyjmuje to zalecenie dla państw członkowskich.

QJ-AB-17-036-PL-E    ISSN 1977-5768

Sieć Natura 2000 jest kluczowym elementem unijnej strategii mającej na celu zatrzymanie procesu utraty różnorodności biologicznej. Obejmuje ona tysiące obszarów na terenie całej UE, na których ochroną objęte są różnorodne siedliska i gatunki. Trybunał uznaje wprawdzie zasadniczą rolę, jaką sieć Natura 2000 odgrywa w ochronie różnorodności biologicznej, lecz w ramach swej kontroli doszedł do wniosku, że aby UE osiągnęła swe ambitne cele w tej dziedzinie, nadal konieczne są znaczne postępy. Państwa członkowskie nie zarządzały siecią wystarczająco dobrze, nie uruchomiono w odpowiedni sposób środków unijnych na ten cel, brakowało również kompleksowych informacji na temat skuteczności sieci. Z tego względu Trybunał sformułował szereg zaleceń mających przyczynić się do pełnego wdrożenia sieci Natura 2000, jaśniejszych ram finansowania oraz lepszego pomiaru osiągniętych rezultatów.