TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

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PDF | ISBN 978-92-872-6911-9 | ISSN 1977-5822 | doi:10.2865/707767 | QJ-AB-17-036-PT-N
EPUB | ISBN 978-92-872-6919-5 | ISSN 1977-5822 | doi:10.2865/493266 | QJ-AB-17-036-PT-E

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Etapa | Data
Adoção do PGA / Início da auditoria | 15.7.2015
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada) | 9.11.2016
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório | 11.1.2017
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outra entidade auditada) em todas as línguas | 10.2.2017

PT | 2017 | n.º 01

Relatório Especial

São necessários mais
esforços para implementar
a rede Natura 2000
de forma a explorar
plenamente o seu
potencial

(apresentado nos termos do artigo 287.º, n.º 4, segundo parágrafo do TFUE)

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

O presente relatório foi aprovado pela Câmara de Auditoria I — presidida pelo membro do TCE Phil Wynn Owen — especializada na utilização sustentável dos recursos naturais. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do membro do TCE Nikolaos Milionis, com a colaboração de loulia Papatheodorou, chefe de gabinete; Kristian Sniter, assessor de gabinete; Colm Friel, responsável principal; Emese Fésűs, responsável de tarefa e Laure Gatter, responsável de tarefa adjunta. A equipa de auditoria foi constituída por Rogelio Abarquero Grossi, Oana Dumitrescu, Florin-Alexandru Farcas, Paulo Faria, Maria Luisa Gómez-Valcárcel, Maria del Carmen Jimenez, Mircea-Cristian Martinescu, Aino Nyholm, Joachim Otto, Zoltán Papp, Anne Poulsen, Bruno Scheckenbach, Matteo Tartaggia, Diana Voinea, Anna Zalega, Dilyanka Zhelezarova e Paulina Zielinska-Suchecka. Michael Pyper colaborou na redação do relatório.

Da esquerda para a direita: L. Gatter, P. Zielinska-Suchecka, J. Otto, O. Dumitrescu, C. Friel, F.-A. Farcas, E. Fésűs, M. Pyper, N. Milionis, D. Zhelezarova e A. Zalega.

Índice

Abreviaturas, siglas e acrónimos

Glossário

Síntese

Introdução

A estratégia de biodiversidade da UE para 2020

A rede Natura 2000

A organização da rede Natura 2000

Responsabilidades

Financiamento

Âmbito e método da auditoria

Observações

Os Estados-Membros não geriram suficientemente bem a rede Natura 2000

A coordenação entre as autoridades e as partes interessadas nos Estados-Membros não foi suficientemente desenvolvida

As medidas de conservação necessárias foram adiadas demasiadas vezes ou definidas de forma inadequada pelos Estados-Membros

Os Estados-Membros visitados não avaliaram de forma adequada o impacto dos projetos nos sítios Natura 2000

A Comissão supervisionou ativamente a implementação da rede Natura 2000

Os fundos da UE não foram bem mobilizados para apoiar a gestão da rede Natura 2000

Os quadros de ação prioritária não davam uma imagem fiável dos custos da rede Natura 2000

Os documentos de programação de 2014-2020 relativos aos diversos fundos da UE não refletem totalmente as necessidades identificadas nos quadros de ação prioritária

Os regimes de financiamento da UE não foram suficientemente adaptados aos objetivos dos sítios Natura 2000

Os sistemas de acompanhamento e de comunicação de informações não eram adequados ao fornecimento de informações exaustivas sobre a eficácia da rede Natura 2000

Não existia um sistema específico de indicadores de desempenho para a rede Natura 2000

A execução dos planos de acompanhamento da rede Natura 2000 foi desadequada

Dados incompletos e incoerentes diminuíram a eficácia da vigilância dos habitats e das espécies

Conclusões e recomendações

Anexo

Resposta da Comissão

Abreviaturas, siglas e acrónimos

7.º PQ: Sétimo Programa-Quadro de Investigação

AA: Avaliação adequada

AEA: Agência Europeia do Ambiente

CDB: Convenção sobre a Diversidade Biológica

CNUDB: Convenção das Nações Unidas sobre a Diversidade Biológica

FC: Fundo de Coesão

FDN: Formulário de dados normalizado

Feader: Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural

FEAMP: Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas

FEDER: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FEP: Fundo Europeu das Pescas

FSE: Fundo Social Europeu

LIFE: Instrumento financeiro para o ambiente

ONG: Organização não governamental

PAC: Política agrícola comum

PDR: Programa de Desenvolvimento Rural

PME: Pequenas e médias empresas

PO: Programa operacional

QAP: Quadros de ação prioritária

REFIT: Programa para a Adequação e a Eficácia da Regulamentação

SIC: Sítios de importância comunitária

TIC: Tecnologias da informação e da comunicação

UE: União Europeia

UNESCO: Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura

ZEC: Zona especial de conservação

ZPE: Zona de proteção especial

Glossário

Avaliação adequada: o artigo 6.º, n.º 3 da Diretiva Habitats estipula que qualquer plano ou projeto suscetível de ter um impacto significativo num sítio deve ser objeto de uma avaliação adequada das suas incidências, no que se refere aos objetivos de conservação do sítio.

Biodiversidade ou diversidade biológica: o artigo 2.º da Convenção das Nações Unidas sobre Diversidade Biológica (CDB) define «Diversidade biológica» como a variabilidade entre os organismos vivos de todas as origens, incluindo, entre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquáticos, e os complexos ecológicos dos quais fazem parte; inclui a diversidade dentro das espécies e entre estas e a diversidade dos ecossistemas.

Conservação: o conjunto das medidas necessárias para manter ou restabelecer os habitats naturais e as populações de espécies da fauna e da flora selvagens num estado favorável, tal como definido na Diretiva Habitats¹.

Deterioração: o artigo 6.º, n.º 2 da Diretiva Habitats e o artigo 4.º, n.º 4 da Diretiva Aves estabelecem que os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para evitar a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies nos sítios Natura 2000.

Estado de conservação de uma espécie: o artigo 1.º, alínea i) da Diretiva Habitats define o estado de conservação de uma espécie como «o efeito do conjunto das influências que, atuando sobre a espécie em causa, podem afetar, a longo prazo, a repartição e a importância das suas populações» num determinado território. O estado de conservação é considerado «favorável» sempre que:

οos dados relativos à dinâmica das populações da espécie em causa indicarem que essa espécie continua e é suscetível de continuar a longo prazo a constituir um elemento vital dos habitats naturais a que pertence;

οa área de repartição natural dessa espécie não diminuir nem correr o risco de diminuir num futuro previsível;

οexistir, e continuar provavelmente a existir, um habitat suficientemente amplo para que as suas populações se mantenham a longo prazo.

Formulário de dados normalizados (FDN): um formulário elaborado em conformidade com o artigo 4.º, n.º 1 da Diretiva Habitats para efeitos de elaboração da lista dos sítios de importância comunitária. O formulário regista informações sobre cada sítio, num formato determinado pela Comissão, em acordo com os Estados-Membros, incluindo um mapa do sítio, a sua denominação, localização, extensão, bem como dados provenientes da avaliação das autoridades nacionais da importância relativa do sítio para os habitats e espécies abrangidos pela Diretiva.

Grandes projetos: os «grandes projetos» consistem geralmente em projetos de infraestruturas de grande escala relativos a transportes, ao ambiente e a outros setores tais como a cultura, a educação, a energia ou as tecnologias da informação e da comunicação (TIC). Durante o período de programação de 2007-2013, quando o custo total dos projetos apoiados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e/ou pelo Fundo de Coesão (FC) foi superior a 25 milhões de euros no caso do ambiente e a 50 milhões de euros nos outros domínios, os projetos foram sujeitos a uma avaliação e a uma decisão específica pela Comissão Europeia. Antes da aprovação de um grande projeto, é feita uma análise da sua coerência com outras políticas da UE (incluindo a rede Natura 2000). No que se refere ao período programação de 2014-2020, a Comissão é apoiada por peritos independentes.

Habitats naturais: zonas terrestres ou aquáticas que se distinguem por características geográficas, abióticas e bióticas, quer sejam inteiramente naturais quer seminaturais².

Medidas compensatórias: medidas específicas relativas a um projeto ou plano, destinadas a compensar precisamente o seu impacto negativo nas espécies ou no habitat em causa, de forma a manter a coerência ecológica global da rede Natura 2000. As medidas compensatórias são adotadas independentemente do projeto em questão (incluindo quaisquer medidas de atenuação associadas) e apenas são utilizadas como «último recurso», quando as outras salvaguardas contempladas na diretiva são ineficazes e quando um projeto/plano³ com um impacto negativo num sítio Natura 2000 for, apesar disso, autorizado a prosseguir.

Medidas de atenuação: medidas destinadas a minimizar, ou mesmo impedir, o provável impacto negativo de um plano ou projeto num sítio. Estas medidas constituem uma parte integrante das especificações de um plano ou projeto⁴.

Medidas de conservação e planos de gestão: as medidas de conservação são medidas positivas e pró-ativas, destinadas a contribuir para a consecução do estado de conservação favorável das espécies/habitats presentes num determinado sítio. Apesar de não serem obrigatórios, os planos de gestão são a opção mais frequentemente utilizada para a definição de objetivos de conservação dos sítios, a par das medidas necessárias para os concretizar.

Objetivos de conservação: um objetivo de conservação consiste numa meta global definida relativamente a espécies e/ou tipos de habitats para os quais é designado um sítio, para que o mesmo possa contribuir para a consecução ou a manutenção do estado de conservação favorável desses habitats e espécies, a nível nacional, biogeográfico ou da UE.

Procedimento de infração: o artigo 258.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) confere à Comissão, agindo na qualidade de guardiã dos Tratados, poderes para intentar uma ação judicial contra um Estado-Membro que não cumpra as obrigações que lhe incumbem por força da legislação da UE.

Quadro de ação prioritária (QAP): um instrumento de planeamento, exigido nos termos do artigo 8.º, n.º 4 da Diretiva Habitats. Tem como principal objetivo apresentar uma visão integrada das medidas necessárias para a execução da rede Natura 2000, ligando-as aos respetivos fundos da UE e especificando as suas necessidades de financiamento⁵.

Rede Natura 2000: a maior rede ecológica coerente de zonas especiais de conservação do mundo, que abrange uma superfície equivalente a 18% do ambiente terrestre da UE e um número significativo de zonas marinhas. A rede Natura 2000 é um elemento fundamental da estratégia da UE para suster a perda de biodiversidade e de serviços ecossistémicos até 2020⁶. A rede tem por objetivo manter os tipos de habitats naturais e habitats das espécies em causa ou, se necessário, restabelecer um estado de conservação favorável, na sua área de repartição natural⁷.

REFIT e balanço de qualidade: no âmbito da sua política de regulamentação inteligente, a Comissão deu início ao Programa para a Adequação e a Eficácia da Regulamentação (REFIT). Este programa visa simplificar a legislação da UE e reduzir os custos de regulamentação, contribuindo assim para um quadro regulamentar claro, estável e previsível. Durante as primeiras fases deste programa, a Comissão reviu a totalidade da legislação da UE e tomou decisões relativas a medidas de acompanhamento, uma das quais consiste no «balanço de qualidade», que engloba uma avaliação abrangente da política, tendo por objetivo avaliar se o quadro regulamentar relativo a um setor político específico é «adequado à sua finalidade».

Relatório sobre o estado da natureza: de seis em seis anos, os Estados-Membros devem informar a Comissão Europeia sobre o estado de conservação das espécies e dos habitats protegidos pelas Diretivas relativas à Natureza⁸ presentes no seu território. Em seguida, a Comissão reúne todos os dados, com a ajuda da Agência Europeia do Ambiente, para analisar os progressos registados em toda a UE. Os resultados são publicados pela Comissão num relatório intitulado «O Estado da Natureza na UE».

Sítio de importância comunitária (SIC): um sítio que contribua de forma significativa para manter ou restabelecer um estado de conservação favorável num habitat natural referido na Diretiva Habitats. Os SIC podem também contribuir significativamente para a coerência da rede Natura 2000 e/ou para manter a diversidade biológica na região ou nas regiões biogeográficas em causa.

Zona de proteção especial (ZPE): uma superfície terrestre ou aquática designada pelos Estados-Membros em conformidade com o artigo 4.º da Diretiva Aves, na qual são tomadas medidas especiais de conservação para proteger espécies específicas de aves e seus habitats.

Zona especial de conservação (ZEC): um sítio de importância comunitária designado pelos Estados-Membros em que são aplicadas as medidas necessárias para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável, dos habitats naturais e/ou das populações das espécies para as quais o sítio é designado.

1 Artigo 1.º da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO L 206 de 22.7.1992, p. 7).

2 Artigo 1.º, alínea b), da Diretiva 92/43/CEE.

3 Documento de orientação sobre o artigo 6.º, n.º4 da Diretiva Habitats 92/43/CEE, 2007/2012, Comissão Europeia.

4 Documento de orientação sobre o artigo 6.º, n.º4 da Diretiva Habitats 92/43/CEE.

5 SEC(2011) 1573 final, de 12 de dezembro de 2011, «Financing Natura 2000, Investing in Natura 2000: Delivering benefits for nature and people» (O Financiamento da Rede Natura 2000: proporcionar benefícios à natureza e às pessoas), p. 11.

6 Relatório Especial n.º 12/2014, «O FEDER é eficaz no financiamento de projetos que promovem diretamente a biodiversidade no âmbito da Estratégia de Biodiversidade da UE para 2020?» (http://eca.europa.eu).

7 Artigo 3.º da Diretiva 92/43/CEE.

8 Nos termos do artigo 12.º da Diretiva 2009/147/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de novembro de 2009, relativa à conservação das aves selvagens (Diretiva Aves) (JO L 20 de 26.1.2010, p. 7) e do artigo 7.º da Diretiva Habitats.

Síntese

I

A perda de biodiversidade é um dos maiores desafios ambientais com que a UE se depara. A rede Natura 2000, criada no âmbito das Diretivas Aves e Habitats, é um elemento fundamental da estratégia da UE para suster a perda de biodiversidade e melhorar a situação dos habitats e das espécies. Estas diretivas fornecem um quadro comum para a proteção da natureza nos Estados-Membros. Abrangendo uma superfície superior a 18% do ambiente terrestre da UE e cerca de 6% das águas territoriais da UE, a rede Natura 2000 integra mais de 27 000 sítios em toda a Europa, que protegem diversos habitats e espécies. Não são proibidas atividades socioeconómicas nos sítios Natura 2000 mas os Estados-Membros devem assegurar a não deterioração dos sítios e tomar as medidas de conservação necessárias para manter ou restabelecer um estado de conservação favorável das espécies e dos habitats protegidos.

II

A presente auditoria procurou dar resposta à questão: «A rede Natura 2000 foi implementada de forma adequada?». Para o efeito, examinou-se se a rede foi gerida, financiada e acompanhada de forma adequada. Os trabalhos de auditoria foram realizados na Comissão e em cinco Estados-Membros que abrangem a maioria das regiões biogeográficas na Europa. A auditoria incluiu visitas a 24 sítios Natura 2000, inquéritos junto dos Estados-Membros e consultas com diversos grupos de partes interessadas.

III

Apesar de reconhecer o papel fundamental da rede Natura 2000 na proteção da biodiversidade, o Tribunal concluiu que a rede Natura 2000 não foi aplicada em todo o seu potencial. São necessários progressos significativos por parte dos Estados-Membros e mais esforços por parte da Comissão, tendo em vista uma melhor contribuição para os ambiciosos objetivos da estratégia de biodiversidade da UE para 2020.

IV

Os Estados-Membros não geriram suficientemente bem a rede Natura 2000. A coordenação entre as autoridades pertinentes, as partes interessadas e os Estados-Membros vizinhos não foi suficientemente desenvolvida. As medidas de conservação necessárias foram adiadas demasiadas vezes ou definidas de forma inadequada. Os Estados-Membros visitados não avaliaram devidamente o impacto dos projetos nos sítios Natura 2000. Apesar de a Comissão supervisionar ativamente a aplicação da rede Natura 2000 pelos Estados-Membros, verificou-se que existe margem para melhorias no que se refere à divulgação das suas orientações junto dos Estados-Membros. A Comissão tratou de diversas queixas relativas à rede Natura 2000, tendo na maior parte dos casos encontrado soluções com os Estados-Membros, mas também interpondo procedimentos por infração, quando necessário.

V

Os fundos da UE não foram devidamente mobilizados para apoiar a gestão da rede Natura 2000. A abordagem da UE para financiar a implementação da rede Natura 2000 consistiu em utilizar os fundos da UE existentes. A utilização desses fundos na rede é da competência dos Estados-Membros. O Tribunal detetou uma falta de informações fiáveis sobre os custos da rede e as suas necessidades de financiamento pelo orçamento da UE. Os quadros de ação prioritária (QAP) apresentaram uma visão incompleta do financiamento efetivo da UE até 2013 e da dotação de fundos prevista para o período de 2014-2020. Ao nível dos sítios, os planos de gestão raramente apresentavam avaliações de custos exaustivas. Os documentos de programação dos diversos fundos da UE utilizados para financiar a rede durante o período de 2014-2020 (designadamente o Feader e o FEDER) não refletiam totalmente as necessidades de financiamento e a Comissão não deu resposta a estas insuficiências de uma forma estruturada. Os regimes de financiamento da UE não eram suficientemente adaptados aos objetivos dos sítios Natura 2000.

VI

Os sistemas de acompanhamento e de elaboração de relatórios relativos à rede Natura 2000 não eram adequados ao fornecimento de informações exaustivas sobre a eficácia da rede. Não existia um sistema específico de indicadores de desempenho para a utilização dos fundos da UE no âmbito da rede. Existiam indicadores ao nível do programa de financiamento (por exemplo, o Feader) mas diziam respeito a objetivos gerais de biodiversidade e centraram-se mais nas realizações do que nos resultados de conservação da rede Natura 2000. Ao nível dos sítios, em muitos casos os respetivos documentos de gestão não incluíam planos de acompanhamento ou, quando o faziam, estes não eram suficientemente detalhados nem calendarizados. Os formulários de dados normalizados, que contêm informações básicas sobre as características do sítio, não foram, de um modo geral, atualizados na sequência das atividades de acompanhamento. Os dados comunicados pelos Estados-Membros para o relatório periódico da Comissão sobre o estado da natureza indicaram tendências no estado de conservação mas, em demasiados casos, estavam incompletos e a comparabilidade continuou a ser difícil.

VII

O Tribunal formula um conjunto de recomendações à Comissão e aos Estados-Membros, tendo em vista a plena aplicação das Diretivas relativas à Natureza, através da clarificação do quadro de financiamento e de contabilidade da rede Natura 2000, bem como de uma melhor medição dos resultados alcançados pela mesma.

Introdução

A estratégia de biodiversidade da UE para 2020

01

A diversidade biológica, ou biodiversidade, diz respeito à variedade de formas de vida que existem na terra. A biodiversidade é fundamental para a manutenção de ecossistemas saudáveis, que nos fornecem os recursos naturais e os serviços básicos de que necessitamos para viver bem. Em maio de 2011, a Comissão Europeia aprovou uma estratégia destinada a «travar a perda de biodiversidade e a degradação dos serviços ecossistémicos na Europa até 2020 e, na medida em que tal for viável, recuperar essa biodiversidade e esses serviços, intensificando simultaneamente o contributo da UE para evitar a perda de biodiversidade ao nível global»⁹. A estratégia foi aprovada depois de a UE ter falhado o cumprimento da sua meta de biodiversidade para 2010, não obstante um plano de ação detalhado. A estratégia de biodiversidade da UE para 2020 está em conformidade com os compromissos assumidos pelos líderes da UE em março de 2010, durante a décima Conferência das Partes na Convenção sobre a Diversidade Biológica, em Nagoya¹⁰.

02

Tendo em vista a concretização do objetivo central de travar a perda de biodiversidade até 2020, a Estratégia de Biodiversidade da UE define seis objetivos operacionais, que incluem 20 medidas. O presente relatório centra-se no primeiro objetivo, que diz respeito à «rede Natura 2000» e à plena aplicação das Diretivas Aves¹¹ e Habitats¹², geralmente conhecidas como Diretivas relativas à Natureza. Estas diretivas instituíram a rede Natura 2000 como uma «rede ecológica europeia coerente de zonas especiais de preservação»¹³, tendo em vista assegurar a manutenção ou, se necessário, o restabelecimento dos tipos de habitats naturais e dos das espécies em causa num estado de conservação favorável, na sua área de repartição natural. O primeiro objetivo da estratégia de biodiversidade UE para 2020 visa «travar a deterioração do estado de todas as espécies e habitats abrangidos pela legislação da UE em matéria de natureza e obter uma melhoria sensível e mensurável do seu estado, de modo a que, até 2020, em relação às atuais avaliações: i) mais 100% de avaliações de habitats e 50% de avaliações de espécies ao abrigo da Diretiva Habitats demonstrem uma melhoria do estado de conservação, e ii) mais 50% de avaliações de espécies ao abrigo da Diretiva Aves demonstrem um estado seguro ou melhorado». O primeiro objetivo inclui quatro medidas:

οcompletar o estabelecimento da rede Natura 2000 e garantir uma boa gestão;

οgarantir o financiamento adequado dos sítios Natura 2000;

οaumentar a sensibilização e participação das partes interessadas e melhorar o controlo da aplicação;

οmelhorar e racionalizar o acompanhamento e a comunicação de informações.

03

A revisão intercalar da estratégia de biodiversidade da UE publicada pela Comissão em outubro de 2015 concluiu que, apesar de se terem registado progressos significativos desde 2011 na execução das medidas contempladas no objetivo 1, os desafios mais significativos continuaram a ser a conclusão do elemento marinho da rede Natura 2000 e a garantia de uma gestão eficaz dos sítios e do financiamento necessário para apoiar a rede Natura 2000.

04

Além disso, no seu relatório¹⁴ mais recente sobre o estado e as tendências das espécies e dos tipos de habitats abrangidos pelas Diretivas Aves e Habitats, a Comissão concluiu: «Há claras indicações de que a rede Natura 2000 desempenha um papel importante na estabilização dos habitats e espécies num estado de conservação desfavorável, especialmente nos casos em que as medidas de conservação necessárias são executadas à escala adequada. No entanto, a situação geral das espécies e dos habitats na UE não mudou significativamente no período 2007-2012, continuando muitos habitats e espécies a apresentar um estado de conservação desfavorável e uma parte significativa dos mesmos a deteriorar-se ainda mais».

05

Em fevereiro de 2014, no âmbito do seu programa para a adequação e a eficácia da regulamentação (REFIT), a Comissão instituiu um «balanço de qualidade», para avaliar a eficácia e a pertinência da legislação relativa à natureza. Em 20 de novembro de 2015¹⁵ a Comissão organizou uma conferência, durante a qual os consultores apresentaram as suas constatações preliminares mas, à data de conclusão dos trabalhos de auditoria do Tribunal, em setembro de 2016, o balanço de qualidade da Comissão ainda não estava finalizado. As constatações preliminares indicaram que, apesar de se terem verificado progressos consideráveis na execução da rede Natura 2000, eram necessários mais progressos em domínios como o desenvolvimento de medidas de conservação e de mecanismos de financiamento adequados.

A rede Natura 2000

06

A rede Natura 2000¹⁶ é o elemento central da estratégia de biodiversidade da UE. As Diretivas Aves e Habitats fornecem um quadro comum para a UE que define a norma de proteção da natureza para os Estados-Membros. A rede inclui sítios de importância comunitária, que devem ser designados pelos Estados-Membros como zonas especiais de conservação, o mais tardar seis anos após a sua designação como sítios de importância comunitária, no âmbito da Diretiva Habitats. Inclui igualmente zonas de proteção especial, classificadas ao abrigo da Diretiva Aves. A rede Natura 2000 abrange uma superfície superior a 18% da superfície terrestre da UE e cerca de 6% das águas territoriais da UE. Integra mais de 27 000 sítios (ver caixa 1), abrangendo mais de 1 milhão de quilómetros quadrados de superfície terrestre e aquática¹⁷ (ver figura 1).

Figura 1

Sítios Natura 2000 na UE

Nota: O período de referência (2012) não inclui os sítios acrescentados quando a Croácia aderiu à UE, em 2013.

Fonte: Agência Europeia do Ambiente, relatório técnico n.º 2/2015, «O Estado da Natureza na UE», p. 120.

Caixa 1

Em que consistem os sítios Natura 2000?

A Europa tem uma grande variedade de climas, paisagens e espécies vegetais, e, por conseguinte, elevados níveis de biodiversidade. A rede Natura 2000 é uma rede europeia igualmente diversa de sítios para proteção das espécies e dos habitats naturais na União Europeia. Esta rede protege cerca de 230 tipos de habitats naturais e quase 1 200 espécies animais e vegetais, reconhecidas como tendo importância pan-europeia, bem como cerca de 200 espécies de aves. De pequenos sítios constituídos por caves subterrâneas a sítios com grandes áreas abrangendo várias centenas de milhares de hectares de florestas, de portos a zonas de natureza selvagem, passando por superfícies cultivadas, antigas minas a céu aberto e bases militares, os sítios Natura 2000 podem variar substancialmente em termos de dimensão e características.

Muitos sítios estão protegidos ao abrigo da Diretiva Aves e da Diretiva Habitats, e uma grande percentagem também se encontra protegida por outras designações nacionais ou internacionais, como por exemplo os parques naturais e as reservas da biosfera da Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura (Unesco).

Em termos globais, 46% da rede Natura 2000 são cobertos por florestas, 38% por ecossistemas agrícolas e 11% por ecossistemas de pastagem, 16% por ecossistemas de charnecas e matos, 11% por zonas húmidas e lagos; a rede integra igualmente rios e zonas costeiras¹⁸. O quadro 1 do anexo fornece mais informações sobre o número e a superfície desses sítios em cada Estado-Membro.

Fotografia 1 – Habitats para morcegos

Fotografia 2 – Habitats para ursos

Fonte: TCE, Habitat para morcegos no Sítio 1, Polónia, e para ursos pardos no Sítio 3, Roménia.

A organização da rede Natura 2000

Responsabilidades

07

A Comissão supervisiona a aplicação das Diretivas Aves e Habitats pelos Estados-Membros. Ao aprovar os programas de financiamento dos Estados-Membros para os fundos da UE relativos ao período de 2014-2020, a Comissão verificou até que ponto as medidas e o financiamento propostos eram coerentes com as necessidades e os objetivos da rede Natura 2000, nos termos descritos nos Quadros de Ação Prioritária (QAP). A Comissão elabora documentos de orientação para ajudar os Estados-Membros a implementarem a rede Natura 2000. Organiza o Processo Biogeográfico, um fórum para cooperação que abrange as diversas regiões biogeográficas¹⁹ (ver figura 2) e inclui seminários, colóquios e atividades de cooperação. A Comissão também lida com queixas relativas à aplicação das Diretivas e à gestão dos sítios nos Estados-Membros. Quando um Estado-Membro não cumpre as suas obrigações ao abrigo das Diretivas relativas à Natureza, a Comissão pode iniciar um procedimento de infração contra esse Estado-Membro.

08

A Agência Europeia do Ambiente (AEA) e o seu Centro Temático Europeu sobre a Diversidade Biológica prestam apoio técnico e científico à Comissão no que se refere à designação dos sítios Natura 2000, disponibilizando informações sobre a rede através do portal de referência Natura 2000 (base de dados que contém informações específicas sobre os sítios em Formulários de Dados Normalizados (FDN)). Em 2015, a AEA publicou o seu segundo relatório sobre o Estado da Natureza, que abrangeu o período de seis anos entre 2007 e 2012, inclusive. Com base nas informações oficialmente comunicadas pelos Estados-Membros ao abrigo do artigo 17.º da Diretiva Habitats e do artigo 12.º da Diretiva Aves, este relatório²⁰ apresenta uma perspetiva global do estado de conservação e das tendências das espécies e dos habitats protegidos, abrangidos pelas diretivas. A Agência trabalha com outros peritos dos serviços da Comissão e dos Estados-Membros no desenvolvimento de orientações sobre elaboração de relatórios.

Figura 2

Regiões biogeográficas na Europa

Fonte: Agência Europeia do Ambiente (http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/biogeographical-regions-in-europe-1).

09

Os Estados-Membros são responsáveis por estabelecer, gerir e financiar a rede de sítios Natura 2000. Devem criar e aplicar medidas de conservação destinadas a manter ou restabelecer um estado de conservação favorável para os habitats e espécies protegidos. Essas medidas passam por evitar perturbações significativas junto de espécies protegidas e a deterioração dos habitats protegidos para os quais os sítios foram designados. A responsabilidade pela vigilância do estado de conservação dos habitats e espécies pode ser de uma autoridade nacional (como sucede em França, na Roménia e na Polónia) ou ser delegada em autoridades regionais (como sucede na Alemanha e em Espanha).

10

Qualquer projeto suscetível de afetar um sítio Natura 2000 de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros projetos («efeitos cumulativos»), será objeto de uma «avaliação adequada»²¹ das suas incidências sobre o sítio, no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo. As medidas de atenuação destinadas a reduzir o impacto ambiental negativo integram geralmente o projeto e são examinadas no âmbito da avaliação. As autoridades competentes podem concordar com o projeto quando estiverem convencidas de que o mesmo não irá ter efeitos adversos na integridade do sítio em causa.

Fotografia 3 – Medida de atenuação para animais selvagens

Fonte: TCE, exemplo de uma medida de atenuação destinada a permitir a passagem de animais selvagens debaixo de uma autoestrada, Sítio 2, Roménia.

11

Em circunstâncias excecionais e apesar de uma avaliação negativa, um plano ou projeto poderá ser autorizado, desde que não existam soluções alternativas e que o plano ou projeto seja considerado de superior interesse público. Nesses casos, os Estados-Membros devem adotar medidas de compensação adequadas para compensar os impactos ambientais e garantir que a coerência global da rede Natura 2000 é preservada. Devem igualmente informar a Comissão sobre as medidas de compensação adotadas.

12

De um modo geral, a Comissão não tem poder de decisão na aprovação dos projetos, exceto no caso dos grandes projetos cofinanciados pela UE, relativamente aos quais os Estados-Membros têm de apresentar propostas à Comissão²². Os «grandes projetos» consistem geralmente em projetos de infraestruturas de grande escala relativos a transportes, ambiente e outros setores tais como a cultura, a educação, a energia, etc. Quando o custo total dos projetos apoiados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e/ou pelo Fundo de Coesão durante o período de programação de 2007-2013 era superior a 25 milhões de euros (para projetos ambientais) e a 50 milhões de euros (para outros domínios), os projetos eram sujeitos a uma avaliação e a uma decisão específica por parte da Comissão Europeia. Antes de os grandes projetos poderem ser aprovados, deve ser examinada a sua coerência com outras políticas da UE, incluindo a rede Natura 2000. A Comissão também avalia as medidas específicas incluídas no projeto, tendo em vista atenuar ou compensar os efeitos negativos nos sítios Natura 2000. A Comissão pode realizar controlos de acompanhamento das medidas de atenuação. As propostas devem incluir uma análise do impacto ambiental do grande projeto, incluindo questões relativas à rede Natura 2000. A Comissão aprecia os grandes projetos quanto à sua compatibilidade com as prioridades do programa operacional em causa, ao seu contributo para a realização dos objetivos dessas prioridades e à sua coerência com outras políticas da UE.

Financiamento

13

A abordagem adotada pela UE para financiar a aplicação da rede Natura 2000 tem sido sistematicamente²³ a utilização dos fundos existentes da UE (essencialmente da Política Agrícola Comum (PAC) e dos fundos estruturais e de coesão²⁴), mais do que o desenvolvimento de instrumentos específicos de financiamento (ver também quadro 5 do anexo). Não são reservados fundos para a rede Natura 2000 no âmbito dos diversos programas de financiamento setorial mas existem oportunidades de apoio a esta rede, no âmbito do apoio à biodiversidade, ao abrigo de cada um dos fundos pertinentes da UE²⁵. Uma exceção notável diz respeito ao instrumento de financiamento LIFE²⁶ (que data de 1993) que, apesar de reduzido, inclui fundos especificamente reservados para uma gama de ações da rede Natura 2000. Este instrumento é gerido diretamente pela Comissão. Os sítios Natura 2000 também são financiados diretamente pelos Estados-Membros, por doadores internacionais e por fundos privados. Em 2010²⁷, um relatório elaborado em nome da Comissão avaliou o custo anual total da gestão da rede Natura 2000 em 5,8 mil milhões de euros. Durante o período de programação de 2007-2013, a UE financiou menos de 20%²⁸ deste montante.

14

Os Quadros de Ação Prioritária (QAP) foram desenvolvidos pelos Estados-Membros com o apoio da comissão, enquanto instrumentos de planeamento estratégico, tendo em vista a definição das necessidades e prioridades de financiamento da rede Natura 2000 a nível nacional ou regional, bem como facilitar a sua integração em diferentes instrumentos de financiamento da UE. Os QAP destinavam-se a ajudar os Estados-Membros a elaborar os seus documentos estratégicos e de programação (por exemplo acordos de parceria, programas de desenvolvimento rural e programas operacionais) e a torná-los coerentes com o financiamento da rede Natura 2000.

15

O primeiro exercício relativo aos QAP foi realizado em 2012. A Comissão forneceu aos Estados-Membros o modelo dos QAP parcialmente preenchido com base nos dados disponíveis, e solicitou-lhes que verificassem e completassem os dados. O modelo acordado para os QAP incluiu uma descrição geral da rede a nível regional ou nacional do Estado-Membro, uma descrição do estado dos habitats e das espécies, e uma descrição das disposições administrativas para a gestão da rede. Uma parte importante dos QAP dizia respeito à experiência atual dos Estados-Membros na utilização dos fundos da UE, tendo em vista obter uma visão geral da importância desses fundos para os investimentos na rede Natura 2000 durante o período de programação de 2007-2013. Os Estados-Membros também tiveram de definir as suas prioridades estratégicas de conservação para o período de programação de 2014-2020, bem como as respetivas medidas fundamentais para concretizar essas prioridades, juntamente com as disposições de acompanhamento e de avaliação planeadas.

9 COM(2011) 244 final, de 3 de maio de 2011, «O nosso seguro de vida, o nosso capital natural: Estratégia da União Europeia em matéria de biodiversidade até 2020», p. 2.

10 Decisão adotada pela Conferência das Partes na Convenção sobre a Diversidade Biológica na sua décima reunião, X/2. «The Strategic Plan for Biodiversity 2011-2020 and the Aichi Biodiversity Targets» (O Plano Estratégico para a Biodiversidade 2011-2020 e as objetivos relativos à Biodiversidade de Aichi), UNEP/CBD/COP/DEC/X/2, 29 de outubro de 2010.

11 Diretiva 2009/147/CE.

12 Diretiva 92/43/CEE.

13 Artigo 3.º da Diretiva 92/43/CEE.

14 COM(2015) 219 final, de 20 de maio de 2015, «Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu, «O estado da natureza na União Europeia». O relatório sintetiza o relatório detalhado da Agência Europeia do Ambiente: Relatório técnico n.º 2/2015 da AEA - «State of nature in the EU: Results from reporting under the nature directives 2007-2012» (O estado da natureza na UE: Resultados da prestação de informações ao abrigo das diretivas relativas à natureza 2007-2012) (http://www.eea.europa.eu/publications/state-of-nature-in-the-eu).

15 Estudo de apoio ao balanço de qualidade das Diretivas Aves e Habitats, DRAFT - Emerging Findings, Conferência sobre o Balanço de Qualidade de 20 de novembro de 2015.

16 No presente relatório, o termo «Natura 2000» refere-se à rede de sítios Natura 2000 mencionados no artigo 3.º, n.º 1 da Diretiva 92/43/CEE.

17 Comissão Europeia: Barómetro Natura 2000, julho de 2016.

18 Relatório n.º 5/2012 da AEA, «Protected areas in Europe - an overview» (Áreas protegidas na Europa – uma perspetiva global), p. 77 (http://www.eea.europa.eu/publications/protected-areas-in-europe-2012). De referir que as diferentes classes utilizadas como valores de referência para os tipos de ecossistemas se sobrepõem. Por exemplo, alguns ecossistemas de pastagem também constituem agrossistemas. Isto significa que uma simples adição resultaria numa «dupla contabilização» de algumas superfícies.

19 Existem 11 regiões biogeográficas reconhecidas na Europa, das quais nove estão localizadas na UE. São utilizadas para descrever tipos de habitats e de espécies que vivem em condições semelhantes em países diferentes: Alpina, Anatoliana, Ártica, Atlântica, do Mar Negro, Boreal, Continental, Macaronésica, Mediterrânica, Panónica e Estépica.

20 Relatório técnico da AEA n.° 2/2015. A Comissão resumiu este relatório no seu próprio relatório sobre o estado da natureza».

21 Artigo 6.º, n.º 3, da Diretiva 92/43/CEE.

22 Relativamente ao FEDER e ao Fundo de Coesão, com base nos artigos 39.º e 40.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1260/1999 (JO L 210, 31.7.2006, p. 25) para o período de 2007-2013 e com base nos artigos 100.º a 103.º do Regulamento n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho (JO L 347, 20.12.2013, p. 320) para o período de 2014-2020.

23 COM(2004) 431 final, de 15 de julho de 2004, «O financiamento da Natura 2000» e SEC(2011) 1573 final.

24 O Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader), o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo de Coesão (FC) e o Fundo Social Europeu (FSE).

25 Na maioria dos países, o financiamento da agricultura no âmbito do segundo pilar da PAC é a mais importante fonte de apoio da rede Natura 2000. SEC(2011) 1573 final, p. 6.

26 O Programa LIFE é o instrumento financeiro da UE de apoio a projetos ambientais, de conservação da natureza e climáticos em toda a UE.

27«Costs and Socio-Economic Benefits associated with the Natura 2000 Network» (Benefícios e custos socioeconómicos associados à Rede Natura 2000), Institute for European Environmental Policy, p. 1.

28 Kettunen, M., Baldock, D., Gantioler, S., Carter, O., Torkler, P., Arroyo Schnell, A., Baumueller, A., Gerritsen, E., Rayment, M., Daly, E., and Pieterse, M. 2011. «Assessment of the Natura 2000 co-financing arrangements of the EU financing instrument. A project for the European Commission – final report» (Avaliação das disposições de cofinanciamento de Natura 2000 pelos instrumentos de financiamento da UE. Um projeto da Comissão Europeia – relatório final), Institute of European Environmental Policy, Bruxelas, Bélgica, p. 5

Âmbito e método da auditoria

16

Para a definição do âmbito e método da auditoria, o Tribunal teve em conta as ações instituídas no âmbito do objetivo 1 da estratégia de biodiversidade da UE para 2020, para efeitos de aplicação das Diretivas relativas à Natureza (ver ponto 2). A presente auditoria procurou dar resposta à questão: «A rede Natura 2000 foi implementada de forma adequada?». A questão de auditoria principal subdividiu-se depois nas questões que se seguem:

a)A rede Natura 2000 foi gerida de forma adequada? Para dar resposta a esta questão, o Tribunal avaliou se os Estados-Membros tomaram as medidas de conservação necessárias e se foram instituídos procedimentos adequados para evitar ou compensar a deterioração dos sítios. Ao nível da Comissão, o Tribunal examinou as orientações emitidas pela Comissão, os procedimentos de avaliação de grandes projetos com impacto nos sítios Natura 2000 e os procedimentos para lidar com as queixas apresentadas.

b)A rede Natura 2000 foi financiada de forma adequada? O Tribunal analisou a conceção e a utilização do financiamento da UE disponível para os sítios Natura 2000 durante o período de programação de 2007-2013, bem como a dotação prevista para o período de 2014-2020 relativa aos QAP. A auditoria centrou-se na forma como a rede Natura 2000 foi integrada noutros instrumentos políticos e até que ponto as medidas financiadas foram bem coordenadas e adaptadas às necessidades da rede.

c)A rede Natura 2000 foi acompanhada de forma adequada? O Tribunal examinou os diversos instrumentos de acompanhamento disponíveis nos Estados-Membros e na Comissão, bem como a forma como foram utilizados. A auditoria avaliou os sistemas de indicadores de desempenho, as disposições de vigilância dos sítios e o sistema de elaboração de relatórios sobre os habitats e as espécies.

17

O Tribunal centrou-se mais no quadro geral de execução do que nos resultados de conservação alcançados pelos diversos sítios. Os trabalhos de auditoria foram realizados tanto ao nível da Comissão como dos Estados-Membros. O Tribunal obteve provas de cinco Estados-Membros (França²⁹, Alemanha³⁰, Espanha³¹, Polónia e Roménia) que abrangem oito das nove regiões biogeográficas da UE³². Foram realizadas visitas às autoridades destes Estados-Membros e a 24 sítios Natura 2000. Os trabalhos de auditoria incluíram igualmente reuniões com representantes de diversos grupos de partes interessadas, especialmente organizações de agricultores e organizações ambientais não governamentais (ONG).

18

Além disso, foi enviado um inquérito a todos os outros (23) Estados-Membros, tendo em vista a obtenção de informações sobre os seus sistemas de gestão e o financiamento público utilizado nos respetivos sítios Natura 2000.

29 Alta Normandia, Baixa Normandia, Languedoque-Rossilhão.

30 Schleswig-Holstein e Baviera.

31 Astúrias, Madrid, Valência e ilhas Canárias.

32 A auditoria abrangeu Estados-Membros com territórios nas regiões Alpina, Atlântica, do Mar Negro, Continental, Macaronésica, Mediterrânica, Panónica e Estépica. O Tribunal não visitou nenhum Estado-Membro com território na região Boreal.

Observações

Os Estados-Membros não geriram suficientemente bem a rede Natura 2000

19

A implementação da rede Natura 2000 exige uma forte coordenação entre as diversas autoridades competentes dos Estados-Membros e numerosas partes interessadas. As medidas de conservação necessárias para manter ou restabelecer habitats e respetiva flora e fauna devem ser adotadas oportunamente e ser suficientemente específicas, para que possam ser executadas de forma eficaz. Os projetos planeados, passíveis de ter um impacto significativo num sítio Natura estabelecido, devem ser cuidadosamente³³ avaliados, face aos objetivos de conservação dos sítios. Quando é necessário que um projeto avance num sítio Natura 2000, apesar de ter um impacto potencialmente negativo, devem ser tomadas medidas compensatórias. Ao nível da UE, compete à Comissão apoiar os Estados-Membros a aplicarem as diretivas de forma eficaz, através de orientações e, sempre que necessário, de medidas coercivas.

A coordenação entre as autoridades e as partes interessadas nos Estados-Membros não foi suficientemente desenvolvida

20

A gestão da rede Natura 20000 envolve uma gama variada de setores, que incluem, em especial, os setores ambiental, agrícola, do planeamento urbano, do desenvolvimento industrial e do turismo. A implementação bem-sucedida da rede Natura 2000 exige uma coordenação eficaz entre os setores. O Tribunal constatou que todos os Estados-Membros visitados criaram uma estrutura de gestão da rede Natura 2000. No entanto, na maioria dos Estados-Membros visitados verificaram-se exemplos de coordenação insuficiente entre as autoridades responsáveis, tal como ilustrado na caixa 2.

Caixa 2

Coordenação insuficiente das autoridades nos Estados-Membros auditados

Na Roménia, apesar de o planeamento e o financiamento da rede Natura 2000 serem coordenados de forma suficiente a nível nacional, a cooperação e a comunicação a nível regional e local entre os gestores dos sítios, as autoridades e outras partes interessadas (por exemplo, proprietários das terras) devem ser melhoradas, a fim de garantir uma implementação eficaz da rede Natura 2000. Por exemplo, diversos sítios continuam a não ter um organismo de gestão, faltavam procedimentos para ter em conta a rede Natura 2000 no planeamento urbano e existiam sobreposições entre as responsabilidades de supervisão das autoridades locais.

Em França, constataram-se problemas de coordenação entre as autoridades ambientais, responsáveis pela rede Natura 2000, e as autoridades agrícolas, responsáveis pela atribuição da parcela mais significativa de financiamento da UE utilizado para apoiar os sítios Natura 2000. As autoridades ambientais dispunham de informações limitadas relativamente à execução das medidas agroambientais pelas autoridades agrícolas, tais como o número de agricultores e as superfícies em causa, os tipos de medidas e o montante de dinheiro público gasto nos sítios Natura 2000.

21

É importante que as principais partes interessadas, especialmente os utilizadores e os proprietários das terras, sejam envolvidos no planeamento e na execução de medidas de conservação nos sítios Natura 2000, para que possam compreender e apoiar os respetivos objetivos de conservação. Os Estados-Membros organizaram atividades de reforço de capacidade, essencialmente sob a forma de cursos de formação, a nível nacional e local. O Tribunal identificou uma boa prática em França em que a população local era consultada (ver caixa 3). No entanto, os outros Estados-Membros³⁴ visitados no âmbito da auditoria não criaram canais eficazes envolvendo consultas regulares para facilitar a comunicação com as principais partes interessadas.

Caixa 3

Exemplo de boa prática em que os utilizadores e as populações locais foram consultados

Em França, cada sítio Natura 2000 era gerido por um comité diretor que envolvia representantes do setor público, autoridades regionais, associações comunitárias e comerciais, organizações de conservação, organizações de utilizadores de terras, etc. O envolvimento na consulta a nível dos comités diretores criou um sentimento de apropriação dos objetivos da rede Natura 2000 junto das partes interessadas.

22

Os habitats e as espécies não se circunscrevem a fronteiras regionais ou nacionais. Por conseguinte, é essencial desenvolver uma rede de sítios bem interligados para manter ou restabelecer um estado de conservação, o que faz da cooperação transfronteiriça uma necessidade. Não existiam estruturas suficientes a nível nacional para promover essa cooperação e faltavam procedimentos de informação recíproca entre países vizinhos sobre potenciais sítios ou projetos que poderiam exigir avaliações (ver ponto 28). No entanto, a nível local verificaram-se alguns bons exemplos de cooperação transfronteiriça apoiada por financiamento da UE, tal como indicado na caixa 4.

Caixa 4

Exemplos de cooperação transfronteiriça a nível local nos Estados-Membros visitados

Em França, os gestores de um dos sítios visitados pelo Tribunal cooperaram com os seus homólogos espanhóis através do projeto POCTEFA³⁵, cofinanciado pelo FEDER durante o período de 2007-2013.

Na Polónia, o Tribunal identificou exemplos de cooperação transfronteiriça com a Eslováquia, no âmbito de um projeto do FEDER, para proteger tetrazes e galos-lira nos Cárpatos Ocidentais.

Na Roménia, diversos projetos Life destinados à conservação de determinadas espécies envolveram a Hungria e a Bulgária, seus países vizinhos.

As medidas de conservação necessárias foram adiadas demasiadas vezes ou definidas de forma inadequada pelos Estados-Membros

23

Após a aprovação de um sítio de interesse comunitário pela Comissão, os Estados-Membros devem, no prazo de seis anos, designar esse sítio como uma zona especial de conservação e aplicar as medidas de conservação necessárias para todos os habitats e espécies presentes no sítio³⁶. Existe um regime de proteção semelhante ao abrigo da Diretiva Aves (ver ponto 6). As medidas de conservação podem ser apresentadas sob a forma de um plano de gestão que define os objetivos de conservação do sítio, a par das medidas necessárias para os concretizar³⁷.

24

Na maioria dos Estados-Membros registaram-se atrasos significativos na designação dos sítios como zonas especiais de conservação. A Comissão informou que, dos 22 419 sítios de importância comunitária existentes em janeiro de 2010, um terço não fora designado como zona especial de conservação em janeiro de 2016, ou seja, após o termo do prazo de seis anos. Três Estados-Membros³⁸ ainda não tinham designado atempadamente nenhuma zona especial de conservação (ver quadro 2 do anexo).

25

O Tribunal detetou atrasos na adoção das medidas de conservação nos cinco Estados-Membros auditados. Dos 24 sítios auditados, apenas em oito casos as medidas de conservação foram aprovadas no prazo de seis anos a contar da designação do sítio. Em Espanha, um sítio designado na década de 1990 ainda não tinha medidas de conservação adequadas. A aprovação tardia das medidas necessárias é passível de prejudicar o estado de conservação desses sítios, bem como a concretização global dos objetivos da Diretiva. Além disso, tinham sido revistos poucos planos de gestão, apesar de alguns terem sido elaborados mais de dez anos antes da realização da presente auditoria (ver também quadro 3 do anexo).

26

As medidas de conservação devem estar relacionadas com os objetivos de conservação definidos para o sítio em causa. No entanto, nos Estados-Membros visitados (com exceção da Polónia), os objetivos de conservação não eram, em demasiados casos, suficientemente específicos nem quantificados. Esta situação explica o facto de, nos mesmos quatro Estados-Membros³⁹, as medidas de conservação incluídas nos planos de gestão também não estarem definidas de forma precisa e raramente incluírem metas para a sua concretização (ver caixa 5).

Caixa 5

Exemplos de objetivos e medidas de conservação não específicos

Em Espanha, o plano de gestão de um dos sítios auditados continha objetivos gerais de conservação que não especificavam a população-alvo para cada espécie protegida, nem o respetivo calendário.

As medidas de conservação decorrentes desses objetivos também eram vagas. Um dos exemplos referia que os subsídios agroambientais devem promover práticas agrícolas compatíveis com a proteção e a conservação da natureza.

Esses objetivos e medidas gerais dificultaram a avaliação dos respetivos resultados.

27

O Tribunal também examinou se nos 24 sítios visitados existiam e tinham sido executados planos de gestão. A auditoria constatou que existiam planos de gestão para apenas 12 sítios e que três desses planos ainda não tinham começado a ser executados e quatro apenas tinham sido parcialmente executados (ver quadro 3 do anexo).

Os Estados-Membros visitados não avaliaram de forma adequada o impacto dos projetos nos sítios Natura 2000

28

O artigo 6.º, n.º 3 da Diretiva Habitats estipula que qualquer projeto suscetível de ter um efeito significativo deve ser objeto de uma «avaliação adequada» das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo (ver ponto 10). O Tribunal reviu os sistemas em vigor nos Estados-Membros para a realização dessas avaliações e examinou 47 projetos em que essas avaliações eram necessárias. Dois desses projetos não foram autorizados a prosseguir após a avaliação.

Fotografia 4 – Sítio sujeito a uma avaliação adequada

Fonte: TCE, superfície urbana costeira sujeita a avaliações adequadas, Sítio 5, Espanha.

29

Todos os Estados-Membros visitados tinham criado sistemas para realizar essas avaliações relativamente a projetos passíveis de ter impacto nos sítios Natura 2000. No entanto, o Tribunal constatou que em 34 dos 47 casos as avaliações não foram realizadas de forma consistente e exaustiva e, noutros seis casos, a documentação disponibilizada era insuficiente para retirar conclusões das avaliações (ver quadro 4 do anexo). As insuficiências mais comuns dizem respeito ao facto de as avaliações não terem analisado o impacto em todas as espécies e habitats, não estarem suficientemente documentadas ou não terem sido realizadas por pessoal devidamente qualificado (ver exemplo na caixa 6).

Caixa 6

Exemplos de procedimentos de avaliação inadequados

Um projeto na Roménia envolveu a construção de uma instalação de armazenagem de cereais. A autorização foi concedida mediante o cumprimento de determinadas condições, incluindo a execução de medidas de atenuação. No entanto, essas condições não eram coerentes com as medidas de conservação, que incluíam a proibição de construções, mesmo de pequena escala, e de ruído de maquinaria.

30

Um elemento fundamental do exercício de «avaliação adequada» consiste em ter em conta os «efeitos cumulativos»⁴⁰ de outros projetos. A partir da amostra do Tribunal, constituída por 47 casos, a auditoria constatou que os Estados-Membros não avaliaram bem os efeitos cumulativos em 32 casos e não acompanharam suficientemente outras avaliações de projetos vizinhos. Alguns controlos não tiveram em conta a eventual ocorrência de efeitos cumulativos e outros não foram suficientemente aprofundados. Consequentemente, existia o risco de potenciais impactos na rede Natura 2000 não serem detetados (ver caixa 7).

Caixa 7

Efeitos cumulativos que não foram tidos em conta durante a aprovação de projetos

Na Alemanha, uma das avaliações examinadas pelo Tribunal dizia respeito à construção de um empreendimento turístico. O projeto foi autorizado, apesar das preocupações das autoridades ambientais locais relativamente ao potencial impacto no sítio, especialmente tendo em conta os efeitos combinados de uma nova ponte marítima e do crescimento adicional do número de turistas daí decorrente.

Na Roménia, uma das avaliações examinadas pelo Tribunal dizia respeito à construção de uma pedreira. O projeto foi autorizado pela autoridade ambiental local, apesar de a mesma autoridade ter anteriormente decidido aprovar um projeto semelhante, na condição de existir um máximo de duas pedreiras num raio de 20 km do leito do rio. O Tribunal constatou que já existiam cinco projetos deste tipo na região, localizados entre 12Km a 15Km do leito do rio.

31

Apesar disso, o Tribunal identificou exemplos de boas práticas nas abordagens dos Estados-Membros para lidar com os efeitos cumulativos de projetos em sítios Natura 2000, tal como apresentado na caixa 8.

Caixa 8

Na Baviera foi desenvolvida uma base de dados para avaliar os efeitos cumulativos

Todas as avaliações adequadas de um sítio Natura 2000 foram registadas numa base de dados central, acessível às autoridades públicas. Esta base de dados facilitou a identificação de projetos com potenciais efeitos cumulativos. Os dados relativos ao sítio em questão podem ser extraídos e disponibilizados a entidades privadas tais como empresas de engenharia ou de arquitetura, mediante pedido.

32

As medidas de atenuação são geralmente incluídas num projeto para limitar o seu impacto ambiental negativo. Também podem ser impostas pelas autoridades competentes como uma condição para a autorização do projeto. Em ambos os casos, e tendo em conta que constituem elementos importantes para a aprovação do projeto, deve ser efetuado o acompanhamento da sua execução efetiva. Dos cinco Estados-Membros visitados, a Polónia e a Roménia não verificaram a execução das medidas de atenuação destinadas a dar resposta aos impactos ambientais dos projetos nos sítios Natura 2000. Sem esses controlos, não existia qualquer certeza quanto à execução efetiva das medidas. Por exemplo, durante uma visita no local na Polónia, o Tribunal constatou que uma medida de atenuação exigida pelas autoridades ambientais — a plantação de árvores — não fora executada.

33

São necessárias medidas compensatórias quando um projeto deve prosseguir, tendo em conta o interesse público, apesar do seu impacto negativo num sítio Natura 2000 e perante a inexistência de soluções alternativas (ver ponto 11). Nesses casos, o Estado-Membro envolvido deve informar a Comissão. Não foram incluídas medidas compensatórias em nenhum dos projetos examinados nos Estados-Membros visitados. O número de medidas compensatórias comunicadas pelos Estados-Membros à Comissão entre 2007 e a data da auditoria variou consideravelmente. Embora existam milhares de sítios Natura 2000 (ver quadro 1 do anexo), a França comunicou três medidas compensatórias, a Alemanha 63, a Polónia oito, a Roménia três e Espanha 11. Esta situação revela que os Estados-Membros auditados podem ter abordagens diferentes no que se refere à forma de aplicar as medidas compensatórias na prática.

34

Os Estados-Membros também devem informar previamente a Comissão sobre quaisquer grandes projetos financiados com os fundos estruturais (ver ponto 12). O exame do Tribunal a 12 grandes projetos revelou que a Comissão analisou todas as propostas de projeto com impacto em sítios Natura 2000, tendo muitas vezes solicitado clarificações sobre questões ambientais⁴¹.

A Comissão supervisionou ativamente a implementação da rede Natura 2000

35

Tendo em vista ajudar os Estados-Membros a implementar corretamente a rede Natura 2000, a Comissão elaborou documentos de orientação⁴² pertinentes e detalhados sobre aspetos fundamentais das Diretivas relativas à Natureza, o mesmo sucedendo para setores específicos⁴³. Durante as visitas de auditoria, o Tribunal constatou que os documentos de orientação da Comissão não eram muito utilizados nos Estados-Membros para gestão dos sítios. No entanto, quando questionados sobre as orientações da Comissão no questionário do Tribunal, a maioria⁴⁴ dos Estados-Membros indicou que gostaria de receber orientações adicionais.

36

Em 2012, a Comissão Europeia lançou o Processo Biogeográfico Natura 2000, um mecanismo de cooperação e de estabelecimento de redes, que inclui seminários e atividades destinadas a melhorar a coerência da gestão da rede Natura 2000. Os seminários e respetiva documentação foram essencialmente realizados em língua inglesa. Este facto prejudicou a participação de alguns Estados-Membros e abrandou a divulgação e a utilização dos resultados, especialmente ao nível dos sítios.

37

A aplicação das Diretivas relativas à Natureza caracteriza-se por um elevado número de queixas apresentadas. Em 2009, a Comissão desenvolveu um registo central de todas as queixas e questões apresentadas por cidadãos e organizações da UE. À data da auditoria, a Comissão registara mais de 4 000 potenciais infrações à legislação da UE relativa à natureza, desde que as diretivas entraram em vigor, em 1981. A maioria destes casos (79%) foi encerrada sem procedimentos adicionais. Nos outros casos, a Comissão necessitou de analisar melhor o processo e solicitou esclarecimentos adicionais ao queixoso e/ou ao Estado-Membro.

38

A Comissão pode dar início a um procedimento por infração contra um Estado-Membro que não aplique as Diretivas relativas à Natureza (ver ponto 7). De acordo com diversas fontes⁴⁵ da Comissão, desde 1981, os casos relacionados com as Diretivas relativas à Natureza são os mais numerosos no domínio do ambiente, representando uma percentagem de cerca de 30%.

39

O processo «EU Pilot», que consiste numa fase preliminar do procedimento de infração, foi introduzido em 2008. Envolve um diálogo informal e bilateral entre a Comissão e as autoridades dos Estados-Membros sobre questões relativas à correta transposição ou aplicação da legislação da UE. A Comissão utiliza o «EU Pilot» quando necessita de esclarecimentos por parte dos Estados-Membros sobre a sua situação factual ou jurídica relativamente a essas questões. Desde 2008 foram abertos 554 processos «EU Pilot» relacionados com as Diretivas relativas à Natureza, dos quais 78 (14%) deram origem a procedimentos formais de infração. A introdução dos processos «EU Pilot» a partir de 2008 resultou em ganhos de eficiência e na redução do número de casos de infração, na medida em que apenas os casos que não foram resolvidos através deste diálogo com o Estado-Membro envolvido deram origem ao início de um procedimento de infração (ver figura 3).

Figura 3

Número de infrações abertas por ano relacionadas com as Diretivas relativas à Natureza, comparado com o número de infrações submetidas ao Tribunal de Justiça

Fonte: Análise do TCE, com base nos dados fornecidos pela Comissão Europeia.

Os fundos da UE não foram bem mobilizados para apoiar a gestão da rede Natura 2000

40

O financiamento da rede Natura 2000 está integrado nos fundos da UE para os quais a proteção da natureza é apenas um entre muitos objetivos. Os Estados-Membros preparam Quadros de Ação Prioritária (QAP) para determinar as necessidades da rede Natura 2000 e assegurar que as mesmas recebem o financiamento adequado da UE (ver pontos 13 a 15). Estas necessidades devem depois ser incluídas no documento de programação proposto pelo Estado-Membro relativamente a cada um dos diferentes instrumentos de financiamento da UE, para os sete anos do período de programação. As necessidades específicas dos sítios Natura 2000 também devem ser refletidas em medidas efetivas e nos projetos financiados.

Os quadros de ação prioritária não davam uma imagem fiável dos custos da rede Natura 2000

Não existem estimativas fiáveis dos fundos da UE utilizados na rede Natura 2000 durante o período de programação de 2007-2013

41

Apesar de existir informação disponível sobre algumas medidas específicas, não existiam estimativas de financiamento consolidadas, fiáveis e comparáveis para a implementação da rede Natura 2000 durante o período de programação de 2007-2013: a comunicação de informações sobre a execução dos diversos programas da UE não permitiu à Comissão acompanhar o montante de fundos da UE dedicados à rede Natura 2000 e esta informação não foi fornecida no âmbito do exercício relativo aos QAP. Verificaram-se limitações significativas nos dados disponibilizados pelos Estados-Membros. O estudo que apoia o balanço de qualidade enuncia questões semelhantes (ver ponto 5).

42

Além do programa LIFE, o Fundo Europeu Agrícola para o Desenvolvimento Rural (Feader) dispôs de medidas exclusivamente dedicadas à rede Natura 2000 durante o período de 2007-2013 (medidas 213 «Pagamentos Natura 2000» e 224 «Pagamentos Natura 2000 em terras florestais»), além de outras medidas passíveis de trazer benefícios para a rede Natura 2000. No entanto, as medidas 213 e 224 foram relativamente pouco utilizadas. Nos cinco Estados-Membros visitados, apenas as regiões alemãs de Schleswig-Holstein e da Baviera, e a comunidade autónoma espanhola das Astúrias as utilizaram.

43

O financiamento da UE também é utilizado para apoiar medidas ambientais que não se destinam especificamente aos sítios Natura 2000, mas que constituem uma importante fonte de financiamento da rede. Em virtude das limitações na forma como as despesas efetivas são contabilizadas, em muitos casos foi difícil distinguir o apoio dado à rede Natura 2000 do financiamento destinado a outras ações ambientais.

44

O inquérito do Tribunal também confirmou a inexistência de informações coerentes e comparáveis sobre as despesas públicas orientadas para a rede Natura 2000 durante o período de programação de 2007-2013, incluindo o financiamento da UE. Nas respostas ao inquérito, todos os Estados-Membros, com exceção da Suécia, comunicaram despesas públicas com a rede Natura 2000. Todos os anos foram comunicadas despesas da UE variando entre 400 milhões de euros (2007) e 2 mil milhões de euros (2013). Nem todos os Estados-Membros conseguiram comunicar dados sobre todos os fundos (ver quadro 1). Mais de 90% das despesas comunicadas no inquérito foram realizadas no âmbito do FEDER, do Feader e do LIFE.

A avaliação das necessidades de financiamento para o período de programação de 2014-2020 não foi rigorosa nem exaustiva

45

Além de analisar a utilização do financiamento da UE por parte dos Estados-Membros durante o período de programação de 2007-2013, os QAP incluíram estimativas das futuras necessidades de financiamento, especialmente tendo em vista o período de programação de 2014-2020. O Tribunal constatou que os QAP dos Estados-Membros diferiam significativamente no que se refere à qualidade dessas estimativas. Três Estados-Membros não apresentaram os seus QAP⁴⁶ e seis Estados-Membros⁴⁷ não apresentaram estimativas das suas necessidades de financiamento (nem nos seus QAP nem na resposta ao inquérito do Tribunal). Nos Estados-Membros visitados, estas estimativas das necessidades de financiamento nos QAP não eram completas nem rigorosas (ver caixa 9). A Comissão apenas procedeu a uma avaliação limitada dos QAP e, com exceção de Espanha, não deu seguimento formal a estas avaliações com os Estados-Membros visitados.

Caixa 9

Exemplo de uma estimativa de custos incompleta a nível nacional na Polónia

Na Polónia, as estimativas de custos nos QAP basearam-se nos montantes dos fundos nacionais e da UE utilizados para proteção da biodiversidade durante o período de programação de 2007-2013. Apenas abrangeram os sítios relativamente aos quais estavam disponíveis planos de gestão. À data da auditoria, apenas 44% dos sítios dispunham desses planos. Tendo em conta que, durante o período de programação de 2014-2020, as medidas de conservação cofinanciadas com fundos da UE seriam executadas numa superfície muito maior, os custos apresentados no QAP foram subestimados e existe um eventual défice de financiamento.

Quadro 1

Informações obtidas no inquérito do Tribunal relativo ao período de programação de 2007-2013

Estado-Membro / Designação do fundo | Feader | FEDER | FEP² | LIFE | FSE³ | Coesão | 7.º PQ⁴ | Nacional | Outro
Bélgica | X | X | X | X |  |  |  | X |
Bulgária | X | X |  |  |  |  |  |  |
República Checa | X | X |  | X |  |  |  | X | X
Dinamarca | X |  | X | X |  |  |  | X |
Alemanha | X | X | X | X |  |  |  |  |
Estónia | X | X | X | X | X | X |  | X |
Irlanda | X | X |  |  |  |  |  |  |
Grécia |  | X |  | X |  | X |  | X |
Espanha | X | X | X | X | X | X |  | X |
França | X | X | X | X |  |  |  |  |
Croácia |  |  |  |  |  |  |  | X | X
Itália | X | X | X | X |  | X |  | X | X
Chipre |  |  |  | X |  |  |  | X |
Letónia | X | X |  | X | X | X |  | X | X
Lituânia | X | X | X | X | X |  |  | X | X
Luxemburgo | X |  |  | X |  |  |  | X |
Hungria | X | X |  | X | X |  |  |  |
Malta | X | X |  | X |  | X |  | X | X
Países Baixos | X | X |  | X |  |  | X | X | X
Áustria | X | X |  | X |  |  |  | X |
Polónia | X | X | X | X |  |  | X |  | X
Portugal | X | X |  | X |  |  | X | X |
Roménia | X | X |  | X |  |  |  |  |
Eslovénia | X | X |  |  |  |  |  |  | X
Eslováquia | X | X |  | X |  |  |  |  | X
Finlândia |  | X |  | X |  |  | X |  |
Suécia¹ | X |  |  |  |  |  |  |  |
Reino Unido | X |  |  | X |  |  |  |  |
Total | 24 | 22 | 9 | 23 | 5 | 6 | 4 | 16 | 10

1 Apesar de ter indicado que o Feader financia a rede Natura 2000, a Suécia não conseguiu apresentar números.

2 Fundo Europeu das Pescas.

3 Fundo Social Europeu.

4 Sétimo Programa-Quadro de Investigação e Desenvolvimento Tecnológico.

Nota: Uma casa em branco indica que o Estado-Membro não forneceu números sobre o fundo em causa.

Fonte: Análise do TCE.

46

No inquérito do Tribunal perguntou-se aos Estados-Membros se existia um défice entre as suas necessidades estimadas de financiamento para a rede Natura 2000 e os fundos disponíveis. Em resposta, 17 Estados-Membros⁴⁸ declararam que esse défice existia, apesar de apenas três Estados-Membros⁴⁹ terem comunicado o seu montante efetivo.

47

Do mesmo modo, ao nível local (sítio, autoridade), os custos de gestão da rede Natura 2000 não foram, em muitos casos, estimados de forma rigorosa e não abrangeram todas as atividades (por exemplo, os custos de estabelecimento dos sítios, planeamento da gestão, gestão de habitats e custos de investimento). Apenas a Polónia preparou estimativas de custos detalhadas para a execução das ações previstas nos planos de gestão. Nos outros quatro Estados-Membros auditados, os documentos de gestão dos sítios não continham informações suficientemente rigorosas ou pertinentes sobre os recursos necessários para executar as medidas de conservação. Além disso, as potenciais fontes de financiamento não foram, de um modo geral, identificadas de forma precisa nestes quatro Estados-Membros. Estas insuficiências poderiam resultar num planeamento e numa programação ineficientes da gestão e da programação dos fundos disponíveis.

Os documentos de programação de 2014-2020 relativos aos diversos fundos da UE não refletem totalmente as necessidades identificadas nos quadros de ação prioritária

48

Foi solicitado aos Estados-Membros que apresentassem os seus QAP em 2012, para que estivessem disponíveis com uma antecedência suficiente em relação à apresentação dos Programas Operacionais e dos Programas de Desenvolvimento Rural para o período de programação de 2014-2020 (ver ponto 15). As autorizações de financiamento foram, por conseguinte, definidas durante a adoção dos programas de financiamento da UE pertinentes.

49

A rede Natura 2000 foi apenas um dos muitos objetivos desses programas. Tendo em conta que, de um modo geral, não foram reservados fundos para a rede Natura 2000 nos diversos programas, a Comissão não consegue avaliar facilmente se os custos estimados de gestão da rede constantes dos QAP foram integralmente considerados na dotação proposta pelos Estados-Membros nos documentos de programação relativos ao período de 2014-2020. Além disso, as medidas ambientais e de biodiversidade nem sempre especificam até que ponto se aplicam às zonas da rede Natura 2000 (ver ponto 43).

50

O período de programação do FEDER para 2014-2020 incluiu uma nova categoria especificamente dedicada à rede Natura 2000 (086) e manteve uma categoria para biodiversidade que também pode financiar a rede (085). Cinco Estados-Membros⁵⁰ não tencionam utilizar a categoria 086 e todos, com exceção de um, tencionam utilizar a categoria 085. O requisito relativo à «concentração temática» exigia que entre 80% e 50% dos fundos do FEDER para as regiões mais e menos desenvolvidas, respetivamente, fossem utilizados em medidas relativas a investigação e inovação, PME⁵¹, competitividade, economia hipocarbónica e tecnologias da informação e da comunicação (TCI). A biodiversidade não foi incluída na concentração temática enquanto opção política.

51

Nos Estados-Membros em que os Programas Operacionais (PO) e os Programas de Desenvolvimento Rural (PDR) foram definidos a nível regional⁵² mas em que os QAP foram elaborados a nível nacional, foi impossível avaliar se os objetivos e a utilização prevista dos fundos foram coerentes com os QAP. A modalidade de execução também variou de uma região para outra, o que dificultou a obtenção de uma perspetiva global da sua coerência e consistência.

52

Diversas Direções-Gerais da Comissão⁵³ colaboram na aprovação dos PO e dos PDR. A DG Ambiente verifica a coerência destes documentos com as políticas, prioridades e objetivos ambientais da UE, incluindo a rede Natura 2000 e envia observações a outras Direções-Gerais e aos Estados-Membros.

53

A DG Ambiente não adotou uma abordagem estruturada quando analisou os documentos de programação relativos aos PO e aos PDR, para apoiar as suas consultas a outras Direções-Gerais da Comissão. Consequentemente, o Tribunal constatou uma variabilidade significativa, tanto no âmbito como na qualidade da análise, pela Comissão, dos projetos de documentos de programação dos Estados-Membros, no que se refere à sua coerência com os QAP e às respetivas ações de apoio à rede Natura 2000.

54

Por último, o Tribunal constatou que os documentos de programação aprovados nem sempre refletiam as necessidades da rede Natura 2000 identificadas nos QAP e indicadas pela DG Ambiente durante as suas consultas a outros serviços da Comissão⁵⁴. Em termos globais, a combinação de informações incompletas ou inexatas nos QAP, a par da sua integração insuficiente nos documentos de programação para o período de financiamento de 2014-2020⁵⁵, limitou a sua utilidade enquanto forma de assegurar a coerência do financiamento da UE para a rede Natura 2000.

Os regimes de financiamento da UE não foram suficientemente adaptados aos objetivos dos sítios Natura 2000

55

Em virtude da integração limitada da rede Natura 2000 nos regimes de financiamento da UE, existe o risco de os fundos disponíveis serem adaptados de forma insuficiente às necessidades dos sítios. O Tribunal avaliou se os regimes de financiamento mais utilizados para a rede foram suficientemente adaptados e coordenados de modo a permitir a concretização dos objetivos de conservação.

56

Os resultados do inquérito revelaram que os fundos do Feader, FEDER e LIFE representaram mais de 90% do financiamento da UE para a rede Natura 2000 (ver ponto 44). Os Estados-Membros também indicaram que a principal atividade de gestão financiada por estes fundos consistia na gestão dos habitats e no acompanhamento dos sítios em curso (ver figura 4).

Figura 4

Síntese das despesas da UE e dos Estados-Membros com atividades de gestão dos sítios apresentadas no inquérito

Fonte: Análise do TCE.

57

A medida do Feader mais importante em termos de financiamento da gestão de habitats nos sítios Natura 2000 foi a medida agroambiental (medida 214), que representou mais de 50% da dotação deste fundo. Os «pagamentos específicos Natura 2000» (medidas 213 e 224) representaram apenas 7% do financiamento comunicado.

58

A conceção dos regimes de financiamento do desenvolvimento rural nem sempre teve em conta as características específicas dos sítios e seus objetivos de conservação, na medida em que a maioria dos regimes abrangeu apenas algumas das espécies e dos habitats com interesse (ver caixa 10). A questão da falta de coerência total entre os regimes de financiamento do desenvolvimento rural e as questões ambientais já fora levantada pelo Tribunal em diversos relatórios especiais relacionados com a política da água⁵⁶.

Caixa 10

Exemplos de características específicas dos sítios Natura 2000 que não foram tidas em conta no regime de financiamento do Feader

Na Polónia, os requisitos relativos aos pagamentos agroambientais não abrangeram todas as espécies presentes num sítio nem as características específicas desse sítio. Uma reserva natural na região biogeográfica alpina foi incluída na rede Natura 2000 em virtude da presença de dezenas de espécies de aves, tais como o galo-lira (Tetrao tetrix) e o codornizão (Crex crex). Os requisitos específicos da medida agroambiental apenas se referiam ao codornizão. Os requisitos para o codornizão, designadamente os períodos de corte de ervas, não são compatíveis com os requisitos relativos ao galo-lira, mas esta questão não foi tida em conta nos requisitos agroambientais.

No mesmo sítio, as parcelas privadas utilizadas para fins agrícolas eram geralmente muito reduzidas, estreitas e longas. Em muitos casos, a largura das terras agrícolas não excedia alguns metros. Existiam cerca de 38 000 parcelas deste tipo nesse sítio, sendo a superfície média dessas parcelas equivalente a 0,22 ha. Os agricultores envolvidos podiam receber pagamentos agroambientais se a superfície total das suas explorações agrícolas correspondesse a um mínimo de 1 ha. No entanto, uma vez que nesta região a maior parte das explorações agrícolas era inferior a 1 ha, a maioria das parcelas do sítio não era elegível para apoio agroambiental.

Na Roménia, existiam medidas agroambientais orientadas para algumas das espécies presentes num sítio visitado pelo Tribunal, tais como o picanço pequeno (Lanius minor) e o falcão de pés vermelhos (Falco vespertinus). Os requisitos relativos a estas medidas não tiveram em conta as medidas de conservação pertinentes definidas no plano de gestão (por exemplo, limitar a expansão das culturas agrícolas e o pastoreio durante determinados períodos). A eficácia da medida também foi negativamente afetada pelo facto de estes requisitos agroambientais apenas abrangerem 11,2% da superfície agrícola do sítio.

59

O Tribunal identificou casos em que a compensação atribuída no âmbito do Feader e do FEP não cobriu plenamente as perdas financeiras decorrentes do cumprimento dos requisitos da rede Natura 2000. Esta situação não encorajou a participação nos programas. Por exemplo, no que se refere à aquicultura na Polónia, os agricultores eram elegíveis para pagamentos do FEP se os seus tanques estivessem localizados em zonas Natura 2000. As perdas financeiras resultantes da proteção de aves nos lagos eram superiores à compensação recebida⁵⁷. Por outro lado, na Roménia só foi atribuída uma compensação semelhante durante dois anos.

60

O Tribunal também identificou bons exemplos de orientação dos fundos para ações de conservação (ver caixa 11).

61

Em termos globais, o Tribunal constatou que os projetos LIFE conferiam mais incentivos a práticas de promoção da biodiversidade. No entanto, uma vez que o financiamento está ligado à duração do projeto, a sua sustentabilidade depende muitas vezes da disponibilidade de uma fonte de financiamento mais permanente⁵⁸. De um modo geral, o FEDER e o programa LIFE foram concebidos para se complementarem entre si. No entanto, o Tribunal também identificou algumas questões relativas à coordenação entre as ações do LIFE e do FEDER, uma vez que ambos podem recorrer a ações semelhantes para elaborar planos de gestão ou determinadas medidas de conservação. Por exemplo, na Roménia, um projeto LIFE num sítio Natura 2000 visitado no âmbito da auditoria financiou um novo estudo sobre a conservação do urso pardo (Ursus arctos), apesar de estudos semelhantes terem sido anteriormente financiados por outros projetos do LIFE e do FEDER.

Caixa 11

Exemplos de projetos do FEDER e do LIFE orientados para ações de conservação

Na Roménia e na Polónia, os Programas Operacionais⁵⁹ setoriais do FEDER especificamente relacionados com o ambiente centraram-se na gestão da rede Natura 2000 através do financiamento do desenvolvimento de planos de gestão dos sítios.

Os projetos LIFE também foram especialmente utilizados em Espanha, onde financiaram a proteção de uma espécie rara de ave, o tetraz (Tetrao urogallus), bem como um programa de investigação destinado a identificar potenciais sítios marinhos da rede Natura 2000.

62

As medidas orientadas para os resultados são potencialmente mais eficazes. No entanto, exigem uma preparação sólida, especialmente no que se refere à recolha de conhecimentos relativos à ecologia e ao reforço da capacidade administrativa⁶⁰, bem como à definição de indicadores de desempenho adequados para assegurar o seu controlo a um custo razoável. Enquanto nove Estados-Membros⁶¹, incluindo a Alemanha, utilizaram fundos da UE para esses regimes, as duas regiões alemãs visitadas financiaram essas medidas utilizando os seus próprios fundos (ver caixa 12).

Caixa 12

Um programa orientado para os resultados na Alemanha

Em Schleswig-Holstein, o «Wiesenbrüterprogramm» (programa relativo a aves de pastagens), que apenas pagava compensação se as aves aparecessem na parcela de terreno em questão e se tivessem sido adotadas medidas de proteção, foi integralmente financiado com recursos nacionais e regionais. Este tipo de medida não foi beneficiou de financiamento da UE, uma vez que as autoridades regionais entenderam que não era possível garantir um controlo adequado a um custo razoável.

Os sistemas de acompanhamento e de comunicação de informações não eram adequados ao fornecimento de informações exaustivas sobre a eficácia da rede Natura 2000

63

O objetivo dos sistemas de acompanhamento e de comunicação de informações é manter a Comissão e os Estados-Membros informados sobre os progressos registados na rede Natura 2000 e fornecer um quadro para medidas de gestão adequadas. Existem diversas atividades de acompanhamento e comunicação de informações pertinentes para a execução da rede Natura 2000. No que se refere aos fundos da UE, o acompanhamento ao nível do programa deve fornecer informações sobre a execução de um programa e respetivos eixos prioritários: os indicadores de desempenho devem fornecer dados fiáveis e oportunos para aferir se as medidas que apoiam a rede Natura 2000 estão a produzir as realizações, os resultados e os impactos esperados. Ao nível dos sítios, deve ser feito um acompanhamento das medidas de conservação, para avaliar a sua eficácia e os seus resultados. Estas informações sobre desempenho também podem resultar numa atualização dos formulários de dados normalizados do sítio em questão (ver ponto 8), que descrevem as principais características do sítio, incluindo informações sobre os seus habitats e espécies protegidos. Por último, os Estados-Membros devem vigiar o estado de conservação de habitats e espécies protegidos e elaborar os respetivos relatórios, que são em seguida sintetizados no relatório sobre o estado da natureza, que apresenta a situação e as tendências ao nível da UE.

Não existia um sistema específico de indicadores de desempenho para a rede Natura 2000

64

Os indicadores⁶² dos diversos fundos da UE são definidos nos respetivos regulamentos e documentos de programação, tendo em vista medir o cumprimento dos seus objetivos. A variedade de potenciais fontes de financiamento da UE para a rede Natura 2000 (Feader, FEDER, FEP, o Fundo Social Europeu (FSE), o Fundo de Coesão e o LIFE) dificultou o acompanhamento da forma como esses fundos foram especificamente utilizados a favor da rede durante o período de programação de 2007-2013. Os diversos fundos não tinham indicadores comuns especificamente relacionados com a rede Natura 2000 que apresentassem uma panorâmica consolidada do impacto causado pelo apoio da UE, mas dispunham de indicadores relativos à biodiversidade com alguma pertinência para a rede Natura 2000 (ver caixa 13).

Caixa 13

Exemplo de um indicador de biodiversidade não especificamente relacionado com a rede Natura 2000

Um indicador de resultados do Feader, relativo aos pagamentos Natura 2000 e à medida agroambiental, era o seguinte: superfície em que a gestão do espaço rural é praticada com êxito, contribuindo para a biodiversidade, a qualidade da água, a atenuação das alterações climáticas, a qualidade dos solos, o impedimento da marginalização e do abandono das terras. Este indicador media a superfície total de terras e florestas (em hectares), mas não dava informações específicas sobre os resultados das medidas exclusivamente relacionadas com os sítios Natura 2000.

65

Todos os Programas de Desenvolvimento Rural incluíam indicadores da rede Natura 2000, que incidiam essencialmente nos recursos e realizações, mais do que nos resultados. Apesar de terem fornecido informações úteis, os indicadores não mostravam se as ações financiadas pela UE foram bem-sucedidas na promoção da biodiversidade em zonas Natura 2000 (ver caixa 14).

Caixa 14

Exemplos de indicadores não orientados para os resultados na Polónia

O Programa de Desenvolvimento Rural do Feader para 2007-2013 apoiou a rede Natura 2000 através da medida agroambiental «Proteção de aves e habitats naturais em perigo nos sítios Natura 2000». Foram definidos indicadores de realizações para esta medida, relativos às superfícies e ao número de explorações agrícolas apoiadas por fundos da UE, tendo por metas 378 000 ha de pastos permanentes e 153 000 explorações agrícolas, respetivamente. No entanto, não foi possível avaliar a contribuição da medida para a biodiversidade, uma vez que não foram fornecidos indicadores de resultados.

66

O quadro 2 apresenta os indicadores gerais para o período de programação de 2014-2020 utilizados para medir a contribuição dos fundos da UE para a rede Natura 2000 e para a biodiversidade. Tal como sucedeu no período anterior, os indicadores centram-se na biodiversidade mas não mostram a contribuição para a biodiversidade no que se refere especificamente aos sítios Natura 2000, medindo os recursos e as realizações (número de projetos e superfície), mais do que os resultados.

Quadro 2

Sistema comum de indicadores para os diversos fundos da UE relativos ao período de programação de 2014-2020

Temática | Domínio político | Designação do fundo | Descrição do indicador | Meta
Zonas protegidas | Pescas | FEAMP¹ | Aumento da cobertura da rede Natura 2000 ou outras zonas ou outras medidas de proteção espacial – Pescas | 342 765 km²
Biodiversidade | Pescas | FEAMP | Proteção e restauração da biodiversidade e dos ecossistemas marinhos | 3 090 projetos
Ambiente | Conservação de habitats | FEDER/FC | Natureza e biodiversidade: Superfície dos habitats que beneficiam de apoio para atingirem um melhor estado de conservação | 6 373 673 hectares
Biodiversidade | Programas de Desenvolvimento Rural | Feader | Superfície florestal objeto de contratos de gestão que apoiam a biodiversidade | 4 063 177 hectares
Superfície agrícola objeto de contratos de gestão que apoiam a biodiversidade e/ou a paisagem | 30 601 853 hectares
Percentagem da superfície agrícola total objeto de contratos de gestão que apoiam a biodiversidade e/ou a paisagem | 17%
Percentagem da superfície florestal total objeto contratos de gestão que apoiam a biodiversidade | 3%

1 O Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas substitui o Fundo Europeu das Pescas para o período de programação de 2014-2020.

Fonte: Comissão Europeia.

67

No que se refere ao programa LIFE, o Tribunal assinalou, numa auditoria anterior⁶³, que a Comissão não desenvolvera indicadores adequados para medir os resultados dos projetos LIFE relativamente ao período de programação de 2007-2013. A Comissão introduziu recentemente um novo conjunto de indicadores completos e obrigatórios para todos os projetos realizados ao abrigo do programa LIFE no período de 2014-2020. Para os projetos do período de programação de 2007-2013 que ainda estão em curso, a Comissão recomenda fortemente que esses indicadores sejam fornecidos após a conclusão dos projetos. A base de dados de indicadores funcionará como um recurso fundamental para a avaliação intercalar do programa LIFE.

68

Concluindo, durante o período de programação de 2007-2013 não existia um sistema consolidado de acompanhamento das realizações e dos resultados relacionados com a rede Natura 2000, no âmbito dos instrumentos de financiamento de gestão partilhada. Faltava uma abordagem comum para os indicadores dos diferentes programas e fundos, tanto ao nível dos Estados-Membros como da UE. Relativamente ao período de programação de 2014-2020 e com exceção do Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP), para o qual foram definidos dois indicadores específicos no âmbito da rede Natura 2000, todos os indicadores relativos à rede Natura 2000 serão incluídos nos indicadores de biodiversidade. Esta situação dificultará o acompanhamento das realizações e dos resultados especificamente relacionados com a rede Natura 2000 nos diversos fundos.

A execução dos planos de acompanhamento da rede Natura 2000 não foi adequada

69

O Artigo 11.º da Diretiva Habitats estipula que os Estados-Membros asseguram a vigilância do estado de conservação das espécies e habitats naturais, tendo especialmente em conta os tipos de habitat natural e as espécies prioritárias. Ao nível dos sítios, os planos de acompanhamento devem definir de que forma deve ser verificado e medido o desempenho das medidas de conservação definidas nos planos de gestão.

70

A nível nacional, apenas três⁶⁴ dos cinco Estados-Membros auditados tinham planos detalhados para realizar a vigilância do estado de conservação de alguns habitats naturais e espécies. No entanto, em França, a execução destes planos de acompanhamento foi limitada ou registou atrasos, devido aos significativos custos envolvidos. Na Roménia, a única vigilância específica encontrada durante a auditoria dizia respeito à população de ursos. Na sua resposta ao inquérito do Tribunal, doze⁶⁵ Estados-Membros indicaram que realizam regularmente atividades de vigilância, além das exigidas para efeitos de comunicação de informações de seis em seis anos, ao abrigo da Diretiva Habitats (ver pontos 73 a 78).

71

Ao nível dos sítios, o Tribunal constatou que os planos de gestão não continham indicadores, objetivos quantificados, nem metas adequados. Esta situação dificulta o acompanhamento eficaz da execução das medidas de conservação, o que tem um impacto negativo na concretização dos objetivos de conservação. Quatro⁶⁶ dos Estados-Membros auditados apresentaram algumas atividades de vigilância nos seus planos de gestão mas, em muitos casos, esses planos não eram suficientemente detalhados (por exemplo, não especificavam como seria medido o impacto das medidas propostas nas espécies e nos habitats) nem calendarizados (por exemplo, não apresentavam a frequência das atividades de acompanhamento). Foram realizadas algumas atividades de acompanhamento em 14 dos 24 sítios visitados (ver quadro 3 do anexo). As atividades de verificação e as medidas coercivas para detetar e prevenir ativamente a deterioração dos sítios foram limitadas. O Tribunal encontrou exemplos de boas práticas e de procedimentos insuficientes, tal como ilustrado na caixa 15.

72

Ao nível dos sítios, a vigilância permite a recolha de informações para atualizar os conhecimentos sobre as espécies e os habitats presentes em cada sítio. As informações obtidas podem suscitar a atualização dos Formulários de Dados Normalizados (FDN)⁶⁷. Estes formulários foram criados pelos Estados-Membros para cada sítio e constituem um instrumento muito importante, na medida em que fornecem informações sintetizadas sobre as características de cada sítio e respetivos elementos protegidos. O Tribunal constatou que cinco Estados-Membros⁶⁸ visitados não tinham atualizado regularmente os seus FDN (ver quadro 3 do anexo) e que a Comissão não verificara nem dera seguimento a essa questão.

Caixa 15

Exemplos de vigilância dos sítios

Num dos sítios auditados pelo Tribunal em França, foi elaborado um relatório anual que apresentava os progressos registados relativamente a cada uma das medidas de conservação previstas. Foi utilizado um código de cores (verde, amarelo e vermelho) para indicar se cada medida tinha ou não sido executada em conformidade com o plano.

Num outro sítio visitado pelo Tribunal, também em França, a execução das medidas de conservação ainda não tinha sido avaliada, embora o plano de gestão tivesse sido aprovado há mais de dez anos, relativamente à data de realização da presente auditoria. Esta inexistência de avaliações de acompanhamento prejudica significativamente a proteção e a conservação das espécies e dos habitats no sítio.

Num sítio na Alemanha, um operador aeroportuário realizou um estudo de vigilância das aves fora do aeroporto, tendo em vista a potencial construção de uma pista adicional. O estudo revelou que, dos 500 abibes originalmente encontrados no local, apenas restavam 200, o que indicava uma deterioração do sítio. Antes da realização deste estudo, a autoridade de gestão do sítio não identificara a diminuição da população.

Dados incompletos e incoerentes diminuíram a eficácia da vigilância dos habitats e das espécies

73

De seis em seis anos, os Estados-Membros devem informar a Comissão sobre o estado de conservação das espécies e dos habitats protegidos pelas Diretivas relativas à Natureza presentes no seu território. Em seguida, a Comissão reúne todos os dados, com a ajuda da Agência Europeia do Ambiente, para analisar os progressos registados em toda a UE. Os resultados são publicados pela Comissão num relatório intitulado «O Estado da Natureza na UE⁶⁹» (ver ponto 8).

74

Durante a elaboração do relatório sobre o estado da natureza, a AEA e a Comissão trabalham em conjunto com peritos dos Estados-Membros e grupos de partes interessadas na elaboração de orientações destinadas a promover um entendimento comum das informações a comunicar e da forma de o fazer. Este trabalho é melhorado de forma contínua, de um ciclo de elaboração de relatórios para o seguinte. No que se refere à última ronda de relatórios, os Estados-Membros enviaram dados à AEA em 2013. A AEA verificou essas informações e solicitou aos Estados-Membros que procedessem às correções necessárias. Com base nessas informações, a AEA elaborou um «conjunto de dados da UE», que é utilizado para produzir estatísticas iniciais, repartidas por Estado-Membro, e serve de base para as avaliações biogeográficas da UE.

75

A AEA dispõe de um sistema de verificação da plausibilidade e da coerência dos dados enviados pelos Estados-Membros. No entanto, a compilação dos dados é da responsabilidade dos Estados-Membros e a AEA não tinha qualquer função de controlo da compilação e do processamento dos dados pelos Estados-Membros, antes da sua apresentação. Esta situação limita a sua capacidade para identificar insuficiências e reduz a garantia relativa à qualidade dos dados.

76

A Comissão e a AEA já tinham identificado a falta de exaustividade dos dados como um problema significativo. Embora ainda não seja ótima, a exaustividade dos dados melhorou desde o último relatório de 2009. O número de avaliações «desconhecidas» diminuiu cerca de 50% mas os Estados-Membros podem ainda realizar melhorias. A AEA considerou as lacunas detetadas nas informações prestadas pelos Estados-Membros como um impedimento à avaliação da aplicação das diretivas. No que se refere à Diretiva Habitats, mais de 10% das informações solicitadas foram comunicadas como sendo desconhecidas ou inexistentes em 14 Estados-Membros (ver figura 5).

Figura 5

Percentagem de informações exigidas aos Estados-Membros para efeitos de elaboração de relatórios no âmbito da Diretiva Habitats que foram identificadas como desconhecidas ou inexistentes

Nota: A Grécia não forneceu informações.

Fonte: Relatórios do Centro Temático Europeu ao abrigo do artigo 17.º da Diretiva Habitats (período de 2007-2012) http://bd.eionet.europa.eu/activities/Reporting/Article_17/Reports_2013/Member_State_Deliveries

77

No que se refere à Diretiva Aves, em 11 Estados-Membros mais de 10% das informações solicitadas foram comunicadas como sendo desconhecidas (ver figura 6).

78

A metodologia de recolha de dados é da responsabilidade de cada Estado-Membro. Os Estados-Membros adotaram abordagens diferentes para avaliar o estado de conservação⁷⁰ e comunicar informações sobre as tendências⁷¹, com base em metodologias comuns da UE: alguns Estados-Membros desenvolveram os seus próprios métodos de recolha de dados, enquanto outros se basearam no parecer de peritos. A Comissão criou um grupo de peritos e grupos de trabalho ad-hoc sobre harmonização das práticas com o intuito de obter uma melhor harmonização, avaliações comparáveis, conceitos mais claros e orientações práticas para ajudar os Estados-Membros. A harmonização continua a ser um desafio para o próximo período de apresentação de relatórios, em 2019.

Figura 6

Percentagem de informações exigidas aos Estados-Membros para efeitos de elaboração de relatórios no âmbito da Diretiva Aves que foram identificadas como desconhecidas

Nota: A Grécia não forneceu informações.

Fonte: Relatórios do Centro Temático Europeu ao abrigo do artigo 12.º da Diretiva Aves (período de 2008-2012) http://bd.eionet.europa.eu/activities/Reporting/Article_12/Reports_2013/Member_State_Deliveries

33 Trata-se das «avaliações adequadas» exigidas pela Diretiva Habitats.

34 Alemanha, Espanha, Polónia e Roménia.

35 Programa Operacional de Cooperação Transfronteiriça Espanha-França-Andorra (Programme Opérationnel de Coopération Transfrontalière Espagne-France-Andorre).

36 Artigo 4.º, n.º 4, da Diretiva Habitats.

37 Gestão dos sítios Natura 2000: as disposições do artigo 6.º da Diretiva «Habitats» 92/43/CEE, 2000, Comissão Europeia.

38 Malta, Polónia, Roménia.

39 Alemanha, Espanha, França e Roménia.

40 Os «efeitos cumulativos» dizem respeito ao efeito combinado dos planos ou projetos propostos com outros planos ou projetos. Ver secção 4.4.3. das orientações da Comissão sobre «Gestão dos sítios Natura 2000: as disposições do artigo 6.º da Diretiva ‘Habitats’ 92/43/CEE» (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/provision_of_art6_pt/pdf).

41 Os Estados-Membros são responsáveis pela execução de projetos financiados com fundos estruturais. O Comité de Acompanhamento competente faz o acompanhamento da execução destes projetos, tendo a Comissão o estatuto de observador durante o período de 2007-2013.

42 As principais orientações são: Gestão dos sítios Natura 2000: As disposições do artigo 6.º da Diretiva «Habitats» 92/43/CEE (2000) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/provision_of_art6_pt.pdf); Avaliação de planos e projetos suscetíveis de afetar de forma significativa sítios Natura 2000. Guia metodológico sobre as disposições dos n.º 3 e n.º 4 do artigo 6.º da Diretiva «Habitats» (92/43/CEE) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/natura_2000_assess_pt.pdf); Documento de orientação sobre o n.º 4 do artigo 6.º da Diretiva «Habitats» (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/new_guidance_art6_4_pt.pdf).

43 Aquaculture and Natura 2000 (2012) (https://ec.europa.eu/fisheries/sites/fisheries/files/docs/body/guidance-aquaculture-natura2000.pdf); Inland waterway transport and Natura 2000 (2012) (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/IWT_BHD_Guidelines.pdf); Wind-energy developments and Natura 2000 (2011); A extração de minerais não energéticos e a rede Natura 2000 (http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/neei_n2000_guidance.pdf); A aplicação das Diretivas Aves e Habitats em estuários e zonas costeiras (2011) (http://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/modes/maritime/doc/guidance_doc.pdf).

44 Bélgica, Bulgária, República Checa, Dinamarca, Estónia, Irlanda, Grécia, Itália, Chipre, Letónia, Hungria, Malta, Países Baixos, Eslovénia, Finlândia, Suécia e Reino Unido.

45 Relatórios Anuais de 2014 e 2015 sobre o controlo da aplicação do direito da União e outras informações prestadas pela Comissão.

46 Malta, Lituânia e Croácia não apresentaram os seus QAP.

47 Dinamarca, Croácia, Malta e Reino Unido. Além disso, Chipre e Alemanha referiram custos que estavam desatualizados.

48 Bélgica (Flandres), República Checa, Estónia, Irlanda, Grécia, Itália, Chipre, Letónia, Lituânia, Luxemburgo, Malta, Áustria, Eslovénia, Eslováquia, Finlândia, Suécia e Reino Unido.

49 Itália, Letónia e Finlândia.

50 Áustria, Bélgica, Estónia, Hungria e Reino Unido.

51 Pequenas e médias empresas

52 Alemanha, Espanha e França.

53 Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, Direção-Geral da Política Regional e Urbana, Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão, Direção-Geral dos Assuntos Marítimos e das Pescas, Direção-Geral do Ambiente.

54 As questões assinaladas pela DG Ambiente incluíram: relativamente à Polónia, nem todas as medidas identificadas no QAP detalhado foram refletidas no Programa de Desenvolvimento Rural. Na Roménia, o Programa de Desenvolvimento Rural não especificou a forma de dar resposta às necessidades da rede Natura 2000. Em França, verificou-se uma falta de informações nos Programas de Desenvolvimento Rural sobre o financiamento da rede Natura 2000.

55 Esta conclusão também é corroborada pelas observações incluídas num relatório preparado para a Comissão em 2016 intitulado Integration of Natura 2000 and biodiversity into EU funding (EARDF, ERDF, CF, EMFF, ESF) (Integração da Natura 2000 e da biodiversidade no financiamento da UE (FEADER, FEDER, FC, FEAMP, FSE)). Na página 52 deste relatório é indicado que a integração de prioridades, objetivos e medidas especificamente relacionados com a Natura 2000 foi alcançada em graus variáveis nos programas nacionais analisados. De um modo geral, as medidas planeadas não cobrem todas as necessidades identificadas nos QAP para todos os habitats e espécies que exigem ações de conservação ou de restabelecimento.

56 Relatório Especial n.º 4/2014, «Integração dos objetivos da política da água da União Europeia na PAC: um sucesso parcial», ver ponto 83; Relatório Especial n.º 23/2015, «Qualidade da água na bacia do rio Danúbio: foram realizados progressos na aplicação da Diretiva-Quadro da Água, mas ainda há algum caminho a percorrer», ver pontos 187 e 188, e Relatório Especial n.º 3/2016, «Combater a eutrofização no mar Báltico: são necessárias medidas adicionais e mais eficazes», ver ponto 124 (http://eca.europa.eu).

57 Andrzej Martyniak, Piotr Hliwa, Urszula Szymańska, Katarzyna Stańczak, Piotr Gomułka, Jarosław Król, Próba oszacowania presji kormorana czarnego Phalacrocorax carbo (L. 1758) na ichtiofaunę wód na terenie Stowarzyszenia Lokalna Grupa Rybacka «Opolszczyzna» oraz Stowarzyszenia Lokalna Grupa Rybacka «Żabi Kraj» (ISBN 978.83.939958-0-6). (Uma tentativa para estimar a pressão dos corvos-marinhos (Phalacrocorax carbo) (L. 1758) na icitiofauna das águas exploradas pelas associações locais de pescadores na Região de Opole e na Região de Żabi Kraj) (http://www.lgropolszczyzna.pl/pobierz1/00-broszura-Raport_Kormoran-web.pdf).

58 Relatório Especial n.º 11/2009, «Sustentabilidade dos projetos LIFE-Natureza e sua gestão pela Comissão» (http://eca.europa.eu).

592007PL161PO002; 2007RO161PO004.

60«Biodiversity protection through results based remuneration of ecological achievement» (Proteção da biodiversidade através de remuneração baseada em resultados de natureza ecológica), Institute for European Environmental Policy, dezembro de 2014, Comissão Europeia.

61 Irlanda, Países Baixos, Alemanha, Áustria, Finlândia, Reino Unido, Suécia, Espanha e França.

62 Os indicadores de desempenho medem geralmente os recursos, as realizações, os resultados ou o impacto de uma política. Os indicadores de recursos dizem respeito ao orçamento ou outros recursos afetados a uma medida política. Os indicadores de realizações revelam o grau de atividade relacionado com uma medida política. Os indicadores de resultados registam o efeito direto da medida relativamente ao objetivo específico da política. Os indicadores de impacto dizem respeito aos resultados pretendidos com a medida no que se refere ao seu impacto mais alargado no ambiente, além do efeito direto da medida.

63 Ver o Relatório Especial n.º 11/2009, p. 39.

64 Espanha, França e Roménia.

65 Bélgica, Bulgária, República Checa, Dinamarca, Estónia, Irlanda, Letónia, Malta, Áustria, Portugal, Eslovénia e Eslováquia.

66 Espanha, França, Polónia e Roménia. As duas regiões alemãs realizaram algumas atividades de vigilância nos sítios, mas não as apresentaram nos respetivos planos de gestão.

67 A Decisão de Execução 2011/484/UE da Comissão, de 11 de julho de 2011, relativa a um formulário de informações sobre os sítios da rede Natura 2000 (JO L 198 de 30.7.2011, p. 39) estabelece o formulário para a transmissão das informações sobre a rede Natura 2000. O objetivo inicial dos FDN era fornecer listas e mapas das zonas para o processo de designação e verificar as informações prestadas pelos Estados-Membros para o processo de designação do sítio.

68 Na sequência da auditoria do Tribunal, a Roménia atualizou os FDN, tal como mencionado no quadro 3 do anexo.

69 COM(2015) 219 final, p. 17.

70 Favorável, desfavorável-inadequado, desfavorável-mau ou desconhecido.

71 Melhor, estável, pior ou desconhecido.

Conclusões e recomendações

79

A perda de biodiversidade é reconhecida como um dos maiores desafios com que a União Europeia se depara. A Comissão aprovou a estratégia de biodiversidade da UE para 2020 depois de os objetivos relativos à biodiversidade para 2010 não terem sido alcançados. A estratégia define seis objetivos operacionais. O primeiro centra-se na rede Natura 2000 e na plena aplicação das diretivas Aves e Habitats, que constituem o elemento central da estratégia de biodiversidade da UE.

80

O Tribunal avaliou se a rede Natura 2000 foi implementada de forma adequada, tendo examinado se a rede foi devidamente gerida, financiada e acompanhada.

81

Apesar de reconhecer o papel fundamental da rede Natura 2000 na proteção da biodiversidade, o Tribunal concluiu que a rede Natura 2000 não foi implementada de forma a explorar todo o seu potencial. São necessários progressos significativos por parte dos Estados-Membros, e mais esforços por parte da Comissão, tendo em vista uma melhor contribuição para os objetivos ambiciosos da estratégia de biodiversidade da UE para 2020.

82

Os Estados-Membros não geriram suficientemente bem a rede Natura 2000. A coordenação entre as autoridades competentes, a participação das partes interessadas e a cooperação transfronteiriça não foram suficientemente desenvolvidas (pontos 20 a 22). As medidas de conservação necessárias não foram, em demasiados casos, estabelecidas nos prazos fixados nas diretivas, nem foram definidas e planeadas de forma adequada (pontos 23 a 27). Os Estados-Membros visitados não avaliaram de forma adequada o impacto dos projetos nos sítios Natura 2000 (pontos 28 a 34): a qualidade das avaliações foi, em alguns casos, insuficiente; os efeitos cumulativos não foram devidamente tidos em conta e a execução das medidas de atenuação não foi verificada pelas autoridades competentes dos Estados-Membros. A Comissão supervisionou ativamente a execução da rede Natura 2000 embora a divulgação das suas orientações junto dos Estados-Membros pudesse ser melhorada (pontos 35 e 36). A Comissão instituiu procedimentos para dar resposta ao elevado número de queixas, tentando, de um modo geral, encontrar soluções através de um diálogo estruturado com o Estado-Membro e dando início a procedimentos de infração sempre que necessário (pontos 37 a 39).

Recomendação 1 — Aplicar plenamente as Diretivas relativas à Natureza

No que se refere aos sistemas em vigor para gestão da rede, os Estados-Membros devem, até 2019:

a)assegurar uma coordenação adequada entre todas as autoridades envolvidas na gestão dos sítios Natura 2000. Em especial, os serviços responsáveis nos domínios da agricultura e do ambiente devem colaborar de forma estreita entre si. Os serviços responsáveis pela gestão da rede devem poder aceder facilmente às informações pertinentes.

No que se refere à proteção dos sítios, os Estados-Membros devem, até 2020:

b)concluir a aplicação das medidas de conservação necessárias para os sítios designados há mais de seis anos e assegurar que avaliações adequadas têm em conta os efeitos cumulativos e são de qualidade suficiente.

No que se refere às orientações que estabelece, a Comissão deve, até 2019:

c)envidar mais esforços para promover a divulgação e a aplicação dos seus documentos de orientação, os resultados dos seminários biogeográficos e o intercâmbio de boas práticas em matéria de cooperação transfronteiriça. Ao fazê-lo, a Comissão deve ter em conta a forma de ultrapassar as barreiras linguísticas.

83

Os fundos da UE não foram bem mobilizados para apoiar a gestão da rede Natura 2000. A abordagem da UE para financiar a implementação da rede Natura 2000 consistiu em utilizar os fundos existentes da UE, competindo aos Estados-Membros a utilização desses fundos na rede. Durante o período de programação de 2007-2013 verificou-se uma falta de informações fiáveis sobre os fundos da UE utilizados na rede Natura 2000 (pontos 41 a 44). Verificaram-se insuficiências na elaboração dos QAP pelos Estados-Membros e a avaliação das necessidades de financiamento para o período de programação de 2014-2020 não foi rigorosa nem exaustiva (pontos 45 e 46). Ao nível dos sítios, em muitos casos os planos de gestão não apresentavam uma avaliação rigorosa e exaustiva dos custos (ponto 47) associados à execução das medidas de conservação. Os documentos de programação para os diversos fundos da UE relativos ao período de 2014-2020 não refletiram totalmente as necessidades de financiamento (pontos 48 a 54) e a Comissão não deu resposta a estas insuficiências de uma forma estruturada. Os regimes de financiamento da UE, em especial no âmbito da PAC e da política regional/de coesão, não foram suficientemente adaptados aos objetivos dos sítios Natura 2000 (pontos 55 a 62).

Recomendação 2 — Financiamento e contabilização dos custos da rede Natura 2000

No que se refere ao financiamento da rede Natura 2000, para o próximo período de programação com início em 2021 os Estados-Membros devem:

a)estimar, de forma rigorosa e exaustiva, as despesas efetivas e as futuras necessidades de financiamento ao nível dos sítios (incluindo as estimativas de custos das medidas de conservação nos planos de gestão) e para a rede no seu conjunto;

b)atualizar os QAP com base no acima descrito e nas medidas de conservação definidas para todos os sítios [ver recomendação 1, alínea b)];

c)garantir a coerência entre as prioridades e os objetivos definidos nos QAP e os documentos de programação para os diversos instrumentos de financiamento da UE, bem como propor medidas orientadas para as necessidades específicas dos sítios Natura 2000.

No que se refere ao financiamento da rede Natura 2000, a Comissão deve, no próximo período de programação:

d)emitir orientações para os Estados-Membros sobre a forma de melhorar a qualidade dos quadros de ação prioritária e de estimar, de forma fiável e harmonizada, o apoio previsto e efetivo concedido à rede Natura 2000 através de programas de financiamento da UE.

84

Os sistemas de acompanhamento e de elaboração de relatórios relativos à rede Natura 2000 não eram adequados para fornecer informações abrangentes sobre a eficácia da rede. No que se refere aos fundos da UE, não existia um sistema específico de indicadores de desempenho que fornecesse dados que permitissem aferir se as medidas de apoio produziram as realizações, os resultados e os impactos esperados para a rede Natura 2000. Existiam indicadores ao nível dos programas mas, na maioria dos casos, diziam respeito a objetivos gerais de biodiversidade e centravam-se mais nas realizações do que nos resultados da rede Natura 2000 em matéria de conservação (pontos 64 a 68). O acompanhamento das medidas ao nível dos sítios foi inadequado: em muitos casos os documentos de gestão dos sítios não incluíam planos de acompanhamento ou, quando existiam, esses planos não eram, em muitas situações, suficientemente detalhados ou calendarizados (pontos 69 a 71). Os formulários de dados normalizados sobre os sítios não foram, de um modo geral, atualizados na sequência das atividades de vigilância (ponto 72). Relativamente à vigilância do estado de conservação dos habitats e espécies protegidos e à elaboração dos respetivos relatórios, os dados comunicados pelos Estados-Membros para o relatório sobre o estado da natureza estavam, em demasiados casos, incompletos, e a sua comparabilidade continuou a ser um desafio (pontos 73 a 78).

Recomendação 3 — Medição dos resultados alcançados pela rede Natura 2000

No que se refere ao sistema de indicadores de desempenho para os programas de financiamento da UE, os Estados-Membros devem, relativamente ao próximo período de programação (com início em 2021):

a)para os diferentes fundos, incluir indicadores e objetivos específicos da rede Natura 2000 e permitir um acompanhamento mais preciso e rigoroso dos resultados obtidos através do financiamento da rede Natura 2000.

No próximo período de programação, a Comissão deve:

b)definir indicadores transversais da rede Natura 2000 para todos os fundos da UE.

No que se refere aos planos de vigilância de habitats, espécies e sítios, os Estados-Membros devem, até 2020:

c)elaborar planos de vigilância ao nível dos sítios, executá-los e atualizar regularmente os formulários de dados normalizados, para que seja possível medir os resultados das medidas de conservação.

O presente relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Phil WYNN OWEN, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 11 de janeiro de 2017.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Anexo

Quadro 1 — Número e superfície dos sítios Natura 2000

|  |  |  |  | Dados relativos à superfície da rede Natura 2000 por Estado-Membro da UE (em km²) | Proporção da superfície terrestre europeia do Estado-Membro coberta por:
| Superfície terrestre em km² | Número de sítios | Total (zonas terrestres + zonas marinhas)
| (Parte europeia) | SIC | ZPE | N2K | SIC | ZPE | N2K | SIC | ZPE | N2K
Bélgica | 30 528 | 281 | 255 | 310 | 4 404 | 3 500 | 5 158 | 10,73% | 10,42% | 12,73%
Bulgária | 110 910 | 234 | 119 | 340 | 35 740 | 25 776 | 41 048 | 29,99% | 22,74% | 34,46%
República Checa | 78 866 | 1 075 | 41 | 1 116 | 7 856 | 7 035 | 11 061 | 9,96% | 8,92% | 14,03%
Dinamarca | 43 093 | 261 | 113 | 350 | 19 670 | 14 789 | 22 647 | 7,37% | 6,05% | 8,34%
Alemanha | 357 031 | 4 557 | 742 | 5 206 | 54 451 | 59 966 | 80 773 | 9,39% | 11,27% | 15,45%
Estónia | 45 226 | 542 | 66 | 568 | 11 669 | 12 662 | 14 837 | 17,21% | 13,67% | 17,87%
Irlanda | 70 280 | 430 | 165 | 595 | 16 950 | 5 895 | 19 486 | 10,19% | 6,14% | 13,13%
Grécia | 131 940 | 241 | 202 | 419 | 28 078 | 29 527 | 42 946 | 16,21% | 20,94% | 27,09%
Espanha | 504 782 | 1 467 | 644 | 1 863 | 172 268 | 153 032 | 222 142 | 23,26% | 20,00% | 27,29%
França | 549 192 | 1 364 | 392 | 1 756 | 75 585 | 79 087 | 111 677 | 8,68% | 7,93% | 12,74%
Croácia | 56 594 | 741 | 38 | 779 | 20 708 | 18 146 | 25 690 | 28,34% | 30,10% | 36,58%
Itália | 301 333 | 2 314 | 610 | 2 589 | 48 561 | 44 113 | 63 965 | 14,21% | 13,31% | 18,97%
Chipre | 5 736 | 40 | 30 | 63 | 883 | 1 644 | 1 784 | 13,11% | 26,74% | 28,82%
Letónia | 64 589 | 329 | 98 | 333 | 10 085 | 10 889 | 11 833 | 11,49% | 10,23% | 11,53%
Lituânia | 65 301 | 410 | 84 | 485 | 6 665 | 6 586 | 9 248 | 9,40% | 8,47% | 12,16%
Luxemburgo | 2 597 | 48 | 18 | 66 | 416 | 418 | 702 | 16,02% | 16,10% | 27,03%
Hungria | 93 030 | 479 | 56 | 525 | 14 442 | 13 747 | 19 949 | 15,52% | 14,78% | 21,44%
Malta | 316 | 32 | 13 | 39 | 233 | 17 | 234 | 12,97% | 4,11% | 12,97%
Países Baixos | 41 526 | 139 | 76 | 194 | 14 810 | 10 502 | 17 315 | 7,55% | 11,48% | 13,29%
Áustria | 83 859 | 247 | 99 | 294 | 9 191 | 10 169 | 12 691 | 10,96% | 12,13% | 15,13%
Polónia | 312 685 | 849 | 145 | 987 | 38 526 | 55 617 | 68 401 | 10,93% | 15,48% | 19,56%
Portugal | 91 990 | 106 | 62 | 165 | 39 781 | 17 952 | 50 895 | 17,05% | 10,01% | 20,67%
Roménia | 238 391 | 383 | 148 | 531 | 41 469 | 36 978 | 55 674 | 16,68% | 14,83% | 22,56%
Eslovénia | 20 273 | 323 | 31 | 354 | 6 640 | 5 078 | 7 684 | 32,73% | 25,00% | 37,85%
Eslováquia | 48 845 | 473 | 41 | 514 | 5 837 | 13 106 | 14 442 | 11,95% | 26,83% | 29,57%
Finlândia | 338 145 | 1 721 | 468 | 1 865 | 55 357 | 31 080 | 55 988 | 14,36% | 7,29% | 14,45%
Suécia | 414 864 | 3 986 | 544 | 4 082 | 64 003 | 30 075 | 64 578 | 13,20% | 6,11% | 13,32%
Reino Unido | 244 820 | 654 | 272 | 924 | 80 190 | 28 051 | 95 106 | 5,35% | 6,54% | 8,54%
UE28 | 4 346 742 | 23 726 | 5 572 | 27 312 | 884 469 | 725 433 | 1 147 956 | 13,84% | 12,38% | 18,12%

Fonte: Comissão Europeia, Barómetro Natura 2000, janeiro de 2016.

Quadro 2 — Número de sítios de importância comunitária (SIC) e zonas especiais de conservação (ZEC)

País | SIC em janeiro de 2010 (prazo expirado) | Designadas como ZEC em janeiro de 2016
Bélgica | 280 | 130
Bulgária | 228 | 6
República Checa | 1 082 | 287
Dinamarca | 261 | 261
Alemanha | 4 622 | 2 658
Estónia | 531 | 535
Irlanda | 424 | 5
Grécia | 239 | 239
Espanha | 1 448 | 985
França | 1 366 | 1 183
Croácia | 0 | 0
Itália | 2 288 | 522
Chipre | 36 | 2
Letónia | 324 | 329
Lituânia | 279 | 84
Luxemburgo | 48 | 48
Hungria | 467 | 479
Malta | 28 | 0
Países Baixos | 146 | 139
Áustria | 168 | 149
Polónia | 823 | 0
Portugal | 96 | 34
Roménia | 273 | 0
Eslovénia | 259 | 229
Eslováquia | 382 | 305
Finlândia | 1 715 | 1 710
Suécia | 3 983 | 3 983
Reino Unido | 623 | 622
UE28 | 22 419 | 14 924

Fonte: Comissão Europeia.

Quadro 3 — Síntese dos 24 sítios examinados

Estado-Membro | Sítio | Tipo de sítio | Superfície (ha) | Região biogeográfica | Plano de gestão aprovado | Aprovação atempada dos planos de gestão | Início da execução do plano de gestão | Revisão do plano de gestão | Acompanhamento da execução | Planos de acompanhamento executados | Realização de algum acompanhamento dos sítios² | Formulários de dados normalizados atualizados
Alemanha | Sítio 1 | ZPE, ZEC | 15 014 | Atlântica | S¹ | S¹ | S | NA | S | N | S | S¹
Sítio 2 | ZPE, ZEC | 74 690 | Continental | S¹ | S¹ | S | NA | S | N | S | S¹
Sítio 3 | ZPE, ZEC | 4 525 | Continental | N | N | N | NA | N | N | N | N
Sítio 4 | ZEC | 1 927 | Alpina | N | N | N | NA | N | N | N | N
Sítio 5 | ZPE, ZEC | 4 180 | Continental | N | N | N | NA | N | N | N | N
Espanha | Sítio 1 | ZPE, ZEC | 37 804 | Atlântica | S | N | S¹ | NA | N | N | S | N
Sítio 2 | ZPE, ZEC | 27 983 | Mediterrânea | S | N | S¹ | NA | N | N | S | N
Sítio 3 | ZPE, SIC | 29 285 | Mediterrânea | N | N | N | NA | N | N | S | N
Sítio 4 | ZPE, ZEC | 9 689 | Macaronésica | N | N | N | NA | N | N | S | N
Sítio 5 | ZEC | 634 | Macaronésica | S | S | S¹ | NA | N | N | S | S
França | Sítio 1 | ZPE, ZEC | 33 695 | Atlântica | S | S | S¹ | N | S | S | S | N
Sítio 2 | ZPE, ZEC | 18 840 | Atlântica | S | S | S | N | N | S | S | N
Sítio 3 | SIC | 9 369 | Mediterrânea | S | N | S | NA | N | N | N | N
Sítio 4 | ZPE, SIC | 39 781 | Alpina | S | S | S | N | S | N | S | N
Polónia | Sítio 1 | SIC | 157 | Continental | S | S | N | NA | N | N | N | N
Sítio 2 | ZPE | 30 778 | Continental | S | N | N | NA | N | N | N | N
Sítio 3 | ZPE | 6 846 | Continental | S | S | N | NA | N | N | N | N
Sítio 4 | SIC | 249 | Alpina | N | N | N | NA | N | N | N | N
Sítio 5 | SIC | 8 256 | Alpina | N | N | N | NA | N | N | N | N
Roménia | Sítio 1 | ZPE | 1 527 | Panónica | N | N | N | NA | N | N | S | S
Sítio 2 | SIC | 1 855 | Continental | N | N | N | NA | N | N | N | S
Sítio 3 | SIC | 4 281 | Alpina | N | N | N | NA | N | N | S | S
Sítio 4 | ZPE | 881 | Mar Negro | N | N | N | NA | N | N | S | S
Sítio 5 | ZPE, SIC | 2 413 | Estépica | N | N | N | NA | N | N | S | S
Total SIM | 12 | 8 | 9 | 0 | 4 | 2 | 14 | 8
Total NÃO | 12 | 16 | 15 | 3 | 20 | 22 | 10 | 16

1 Parcialmente.

2 Ações de acompanhamento não incluídas nos planos de acompanhamento.

Quadro 4 — Síntese das avaliações adequadas («AA») examinadas

Estado-Membro | Sítio | Projeto | AA exigidas? | AA realizadas de forma coerente e exaustiva? | Tipo de controlo | Medidas de atenuação incluídas? | Medidas compensatórias incluídas?
Impacto analisado em todas as espécies e habitats? | Rastreabilidade das decisões garantida? | AA com qualidade suficiente? (Por exemplo, falta de pessoal adequado) | Efeito cumulativo devidamente avaliado?
Alemanha | Sítio 1 | Projeto 1.1 | S | N | S | S | N | N | N | N
Sítio 1 | Projeto 1.2 | S | N | S | S | S | N | S | N
Sítio 1 | Projeto 1.3 | S | N | S | S | S | N | S | N
Sítio 2 | Projeto 2.1 | S | N | N | S | S | N | S | N
Sítio 2 | Projeto 2.2 | S | N | N | S | N | N | N | N
Sítio 3 | Projeto 3.1 | S | S | S | S | S | S | S | N
Sítio 3 | Projeto 3.2 | S | S | S | S | S | S | S | N
Sítio 4 | Projeto 4.1 | S | S | S | S | S | S | S | N
Sítio 4 | Projeto 4.2 | S | S | S | S | S | S | N | N
Sítio 5 | Projeto 5 | S | S | S | S | S | S | S | N
Espanha | Sítio 1 | Projeto 1.1 | S | N | S | S | S | N | S | N
Sítio 1 | Projeto 1.2 | S | N | N | N | N | N | S | N
Sítio 2 | Projeto 2.1 | S | N | N | S | S | N | S | N
Sítio 2 | Projeto 2.2 | S | N | S | S | S | N | S | N
Sítio 3 | Projeto 3.1 | S | - | - | - | - | - | - | -
Sítio 3 | Projeto 3.2 | S | - | - | - | - | - | - | -
Sítio 4 | Projeto 4.1 | S | - | - | - | - | - | - | -
Sítio 4 | Projeto 4.2 | S | - | - | - | - | - | - | -
Sítio 5 | Projeto 5.1 | S | - | - | - | - | - | - | -
Sítio 5 | Projeto 5.2 | S | - | - | - | - | - | - | -
França | Sítio 1 | Projeto 1.1 | S | N | S | S | S | N | S | N
Sítio 2 | Projeto 2.1 | S | N | S | S | S | N | S | N
Sítio 2 | Projeto 2.2 | S¹ | N | N | N | N | N | N | N
Sítio 2 | Projeto 2.3 | S¹ | N | S | S | S | N | N | N
Sítio 3 | Projeto 3.1 | S | N | S | N | N | N | N | N
Sítio 3 | Projeto 3.2 | S¹ | N | S | S | S | N | N | N
Sítio 3 | Projeto 3.3 | S | S | S | S | S | S | S | N
Sítio 4 | Projeto 4.1 | S | N | N | S | S | N | N | N
Sítio 4 | Projeto 4.2 | S¹ | N | S | S | S | N | S | N
Sítio 4 | Projeto 4.3 | S | N | S | S | S | N | S | N
Polónia | Sítio 1 | Projeto 1 | S | N | S | S | S | N | S | N
Sítio 2 | Projeto 2.2 | S | N | S | S | S | N | S | N
Sítio 3 | Projeto 3.1 | S | N | S | S | N | N | S | N
Sítio 3 | Projeto 3.2 | S | N | S | S | N | N | S | N
Sítio 4 | Projeto 4.1 | S | N | S | S | N | N | S | N
Sítio 4 | Projeto 4.2 | S | N | S | S | N | N | S | N
Sítio 5 | Projeto 5.1 | S | N | S | S | N | N | S | N
Sítio 5 | Projeto 5.2 | S | N | S | S | S | N | S | N
Roménia | Sítio 1 | Projeto 1.1 | S | N | N | S | N | N | S | N
Sítio 2 | Projeto 2.1 | S | S | S | S | S | S | S | N
Sítio 2 | Projeto 2.2 | S | N | N | S | N | N | N | N
Sítio 3 | Projeto 3.1 | S | N | - | N | - | - | - | N
Sítio 3 | Projeto 3.2 | S | N | N | S | N | N | N | N
Sítio 4 | Projeto 4.1 | S | N | N | S | N | N | S | N
Sítio 4 | Projeto 4.2 | S | N | - | N | - | - | S | N
Sítio 5 | Projeto 5.1 | S | N | S | S | S | N | S | N
Sítio 5 | Projeto 5.2 | S | N | N | S | N | N | S | N
Total SIM | 47 | 7 | 28 | 36 | 24 | 7 | 30 | 0
Total NÃO |  | 34 | 11 | 5 | 15 | 32 | 10 | 41
Documentação insuficiente para formular conclusões |  | 6 | 8 | 6 | 8 | 8 | 7 | 6
Total | 47 | 47 | 47 | 47 | 47 | 47 | 47 | 47

1 Procedimentos simplificados; a autoridade ambiental não exige uma AA exaustiva.

Legenda: - Documentação insuficiente para formular conclusões.

Nota: Após o exercício de avaliação adequada, os projetos 1.1 na Alemanha e 5.1 na Polónia não obtiveram, por parte das autoridades competentes, autorização para serem realizados.

Quadro 5 — Financiamento da rede Natura 2000 com fundos da UE durante o período de programação de 2007-2013

Designação do Fundo | Objetivo do Fundo
Instrumento Financeiro para o Ambiente (LIFE+) | Os componentes Natureza e Biodiversidade do LIFE + têm por objetivo apoiar o desenvolvimento e a implementação da rede Natura 2000.

Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader)
Existem dois pagamentos específicos para a rede Natura 2000 no âmbito do Desenvolvimento Rural: a medida 213 «Pagamentos Natura 2000 e pagamentos relacionados com a Diretiva» e a medida 224 «Pagamentos Natura 2000 e pagamentos relacionados com a Diretiva (Florestas)».

Também se podem aplicar outras medidas de Desenvolvimento Rural aos sítios Natura 2000, em especial a medida 214 «pagamentos agroambientais».

Fundo Europeu das Pescas (FEP)
As medidas aquiambientais podem promover «a aquicultura sustentável, compatível com as condicionantes ambientais específicas resultantes da designação das zonas Natura 2000».

Além disso, o FEP pode apoiar medidas de interesse comum para a «proteção e o desenvolvimento do ambiente no âmbito de Natura 2000 nas áreas diretamente relacionadas com atividades piscatórias, excluindo os custos operacionais».

Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) | Diversas ações dos fundos estruturais podem dizer respeito a sítios Natura 2000, em especial a ação 51 «Promoção da biodiversidade e proteção da natureza (incluindo a rede Natura 2000)», a ação 55 «Promoção dos recursos naturais» e a ação 56 «Proteção e desenvolvimento do património natural».
Fundo Social Europeu (FSE)
Fundo de Coesão
7.º Programa-Quadro de Investigação (7.º PQ) | O 7.º PQ apoia a investigação transnacional no âmbito de diversos domínios temáticos, tais como o ambiente.

Fonte: Análise do TCE.

Respostas da Comissão

Resumo

III

Em consequência da avaliação do balanço de qualidade, a Comissão prevê adotar um plano de ação em 2017 para melhorar a aplicação das Diretivas Natureza.

IV

O estabelecimento e a aplicação das medidas de conservação necessárias são fundamentais para atingir os objetivos das diretivas. Requerem um bom conhecimento das exigências ecológicas dos habitats e das espécies que, por vezes, continua a não estar disponível.

V

A política de coesão integra plenamente considerações sobre a proteção da natureza, tanto em relação à possibilidade de financiar medidas em sítios Natura 2000 como em relação à garantia da prevenção de danos nesses sítios mediante investimentos cujo principal objetivo não seja a proteção da rede Natura 2000.

O restabelecimento, a preservação e a melhoria da biodiversidade, nomeadamente em zonas Natura 2000, constituem uma das subprioridades do desenvolvimento rural. Como tal, os Estados-Membros dispõem de instrumentos e fundamentos jurídicos no âmbito desta política para apoiar a gestão dos sítios Natura 2000. Nos PDR para 2014-2020, quase 44 mil milhões de euros do Feaderforam atribuídos à prioridade 4 (quase 45%), que inclui a biodiversidade como subprioridade e que beneficia direta e indiretamente a biodiversidade, embora não seja possível indicar o orçamento exato dedicado à gestão da rede Natura 2000. Além disso, mais de 18% das terras agrícolas (para além das terras florestais) são abrangidas por contratos de gestão de apoio à biodiversidade, ainda que não seja possível indicar a superfície exata ao abrigo de um contrato de gestão para efeitos da execução dos planos de gestão da rede Natura 2000.

VI

A comunicação de indicadores não foi obrigatória no período 2007-2013 no que se refere ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e ao Fundo de Coesão (FC). Não houve um indicador principal (comum) relacionado com a rede Natura 2000 — nem houve indicadores principais (comuns) para os resultados. No que diz respeito ao período de programação 2014-2020, existe um indicador para a biodiversidade (Superfície de habitats apoiados de modo a que se alcance um melhor estado de conservação).

O Feader tem indicadores de realização específicos para acompanhar as operações apoiadas pela rede Natura 2000. As avaliações ex post para 2007-2013 devem ser apresentadas pelos Estados-Membros até ao final de 2016 e serão resumidas pela Comissão em 2017.

O FEDER, o Feader e o FC abrangem um grande número de domínios diversos. Por conseguinte, a multiplicação do número de indicadores para um único domínio implicaria uma obrigação semelhante também para outros domínios.

Introdução

07

Embora a Comissão verifique a coerência entre as necessidades e os objetivos identificados nos quadros de ação prioritários (QAP) e nos programas de financiamento, os Estados-Membros podem decidir concretizar os objetivos dos QAP recorrendo a outros fundos e meios.

Relativamente a grandes projetos da política de coesão financiados pelo FEDER ou pelo FC, a Comissão verifica a conformidade com as exigências relacionadas com a rede Natura 2000 antes da adoção de uma decisão da Comissão sobre esses projetos.

Observações da auditoria

Caixa 2 — Segundo travessão:

O conceito de parceria e governação a vários níveis, constante das disposições comuns a todos os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, deve transformar numa prática corrente a cooperação entre vários intervenientes interessados numa determinada política. As autoridades públicas competentes devem fazer parte desta parceria, que deve, no entanto, ser organizada de acordo com o quadro jurídico e institucional dos Estados-Membros e com suas competências nacionais e regionais. No âmbito deste conceito, as autoridades de gestão são obrigadas a envolver os parceiros na preparação e execução dos programas. Além disso, a Comissão adotou um código de conduta europeu relativo às parcerias a fim de facilitar a aplicação do conceito nos Estados-Membros para o período de programação 2014-2020.

32

No que se refere ao projeto polaco, o incumprimento da condição imposta pela aprovação do projeto constitui uma infração clara, não apenas do direito da UE, mas também da legislação polaca. Tanto quanto é do conhecimento da Comissão, a legislação polaca prevê disposições suficientes a este respeito. Designadamente, a Lei da Construção da Polónia exige que determinados tipos de projetos (designadamente rodoviários, ferroviários e outros projetos abrangidos pela Diretiva AIA) obtenham uma «autorização de entrada em funcionamento da construção» após a conclusão das obras e antes de a infraestrutura construída poder funcionar. Todavia, a Comissão está consciente de que se podem verificar deficiências a nível da execução. Os casos de incumprimento das condições ambientais podem ser comunicados à respetiva Direção Regional para a Proteção do Ambiente, que toma medidas de execução no âmbito da Lei relativa à execução de processos administrativos.

36

A barreira linguística é inevitável, tendo em conta o caráter transnacional do processo biogeográfico e os limitados recursos disponíveis, que não permitem a interpretação durante as reuniões.

Além disso, os serviços da Comissão convidaram todos os intervenientes neste processo a disponibilizar, na sua língua, documentos de especial interesse (como, por exemplo, guias nacionais de interpretação dos tipos de habitat e dos respetivos estados de conservação). Por último, é também possível organizar eventos de trabalho em rede noutras línguas, não apenas em inglês, em função dos países/regiões participantes.

41

No respeitante ao Feader, existem dados sobre as despesas respeitantes às medidas especificamente destinadas à rede Natura 2000 (medidas 213 — «pagamentos Natura 2000» e 224 — «pagamentos Natura 2000 — floresta»). A fim de cobrir as despesas incorridas na rede Natura 2000 através de outras medidas, a Comissão aumentou os seus esforços de acompanhamento do financiamento da rede Natura 2000 no período de programação 2014-2020. Nomeadamente, as despesas incorridas com as medidas agroambientais e climáticas nas zonas Natura 2000 serão acompanhadas.

No que se refere ao FEDER e ao FC, verificaram-se dotações relacionadas com a rede Natura 2000 no âmbito da categoria de intervenção 51 sobre Promoção da biodiversidade e proteção da natureza (incluindo rede Natura 2000). Com vista a estabelecer uma melhor distinção entre o financiamento destinado à rede Natura 2000 e o restante apoio relacionado com a biodiversidade, para o período 2014-2020, foram criadas duas categorias separadas com os números 085 e 086.

42

As autoridades dos Estados-Membros são livres de decidir de que modo a sua rede Natura 2000 é gerida e financiada.

Em geral, as medidas de conservação nos sítios Natura 2000 são constituídas por uma combinação de obrigações e medidas voluntárias. A escolha da abordagem influencia os instrumentos que podem ser utilizados para efeitos de financiamento.

O apoio ao abrigo das medidas 213 e 224 só pode ser concedido para requisitos obrigatórios definidos nos planos de gestão ou nos instrumentos equivalentes. A inexistência de tais planos ou instrumentos em muitos sítios Natura 2000 impossibilitou a utilização destas medidas nesses sítios.

Além disso, normalmente a maioria dos Estados-Membros optou pela gestão dos sítios Natura 2000 através da abordagem voluntária na qual outros instrumentos, como a medida agroambiental, podem ser pertinentes. Portanto, uma utilização limitada das medidas 214 e 224 não fornece uma imagem completa do apoio do desenvolvimento rural à rede Natura 2000.

Ver também a resposta ao ponto 41.

43

No âmbito do FEDER e do FC, o apoio concedido à rede Natura 2000 e o apoio a outras medidas relacionadas com a biodiversidade/proteção da natureza estão incluídos na mesma categoria de intervenção para o período 2007-2013. Este aspeto foi alterado para o período 2014-2020, no qual o apoio aos sítios Natura 2000 consta de uma categoria de intervenção separada.

No contexto do desenvolvimento rural, várias medidas beneficiam direta ou indiretamente a rede Natura 2000 — por exemplo, apoiar a proteção do solo na medida agroambiental também beneficia a biodiversidade. Ao distinguir o apoio concedido à rede Natura 2000 do financiamento destinado a outras ações ambientais corre-se o risco de não refletir a natureza real, caracterizada por múltiplos efeitos, de muitas medidas. Por esse motivo, a contabilização das subações da prioridade ambiental 4 do desenvolvimento rural é comunicada ao nível agregado da prioridade.

Nos PDR para 2014-2020, quase 44 mil milhões de EUR do Feader (quase 45%) foram atribuídos à prioridade 4, que beneficia direta e indiretamente a biodiversidade, embora não seja possível indicar o orçamento exato dedicado à gestão da rede Natura 2000. Além disso, mais de 18% das terras agrícolas (para além das terras florestais) são abrangidas por contratos de gestão de apoio à biodiversidade, ainda que não seja possível indicar a superfície exata ao abrigo de um contrato de gestão para efeitos da execução dos planos de gestão da rede Natura 2000.

Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 42.

44

A Comissão deseja destacar o seguinte:

—no que se refere ao Feader, a Comissão aumentou os seus esforços de acompanhamento do financiamento da rede Natura 2000 no período de programação 2014-2020;

—no que diz respeito ao FEDER e ao FC, existem dados por Estado-Membro relativos ao apoio atribuído ao abrigo destes fundos à biodiversidade/proteção da natureza, que inclui também o apoio concedido aos sítios Natura 2000 (ver igualmente a resposta ao ponto 41).

45

A Comissão resumiu e analisou de forma sucinta as informações recebidas da maioria dos Estados-Membros sob a forma de documentos internos (também com o apoio de um contrato externo).

No que respeita ao seguimento das avaliações, o processo não foi formalizado. Porém, em consequência de intercâmbios bilaterais (por exemplo, durante os seminários sobre financiamento) ou no quadro dos PI/QAP no âmbito do Programa LIFE, os Estados-Membros/as regiões foram convidados a atualizar os seus QAP e tal já se verificou em vários Estados-Membros ou regiões (por exemplo, Espanha, Irlanda, Países Baixos, País de Gales).

49

É a decisão dos Estados-Membros de apoiar a rede Natura 2000 nos seus PO que determina a existência de financiamento para a rede Natura 2000. O que precede está igualmente em consonância com a observação n.º 9 («Os Estados-Membros são responsáveis por estabelecer, gerir e financiar a rede de sítios Natura 2000»).

Ver a resposta da Comissão aos pontos 41 e 43.

50

A concentração temática não impede os investimentos na proteção do ambiente, nomeadamente no que se refere à proteção da biodiversidade, mas, no caso das regiões mais desenvolvidas, afastou os investimentos das infraestruturas básicas de gestão de resíduos e água. Consequentemente, observa-se uma situação semelhante em termos de dotações financeiras atribuídas às medidas relacionadas com a biodiversidade/proteção da natureza para os períodos de programação 2014-2020 (3,7 mil milhões de euros dos quais cerca de mil milhões de euros para sítios Natura 2000) e 2007-2013 (3,7 mil milhões de euros). Além disso, os regulamentos relativos à política de coesão exigem ainda que o princípio do desenvolvimento sustentável, designadamente a proteção do ambiente e a biodiversidade, seja horizontalmente integrado na utilização dos fundos. Significa isto que, para 2014-2020, devem ser integradas considerações ambientais em todos os investimentos apoiados a partir de fundos da política de coesão.

51

Ver resposta da Comissão ao ponto 7.

Os QAP não constituíram a única forma de assegurar a devida consideração da rede Natura 2000 nos programas de cofinanciamento. Os serviços da Comissão envidaram muitos esforços a este respeito, não obstante as limitações dos QAP.

52

Além disso, mesmo no seio de outras DG, tais como a DG REGIO, também houve uma verificação interna da coerência com as políticas ambientais da UE (nomeadamente revisões com base em AP/PO realizadas por técnicos de alto nível pertencentes a redes temáticas). Foram também fornecidas orientações às unidades geográficas da DG REGIO — ver, por exemplo: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/guidance_fiche_biodiversity_n2000.pdf.

53

A Comissão deseja sublinhar que condicionalismos de tempo e de recursos não permitiram uma abordagem estruturada. Utilizaram-se sempre listas de verificação específicas elaboradas pela DG ENV durante as avaliações dos PO e PDR, ainda que os quadros pertinentes nem sempre tenham sido preenchidos em virtude de condicionalismos de tempo e de recursos.

Recorde-se que sete funcionários ou peritos nacionais avaliaram 118 PDR num prazo curto (por vezes alguns dias por PDR).

54

Os QAP, mesmo de qualidade irregular, indicaram pela primeira vez as necessidades financeiras da rede Natura 2000. Estas informações não se encontravam previamente disponíveis e foram muito úteis para apoiar as dotações atribuídas à rede Natura 2000. Além disso, os QAP não constituíram a única forma de assegurar a devida consideração da rede Natura 2000 nos programas de cofinanciamento. Os serviços da Comissão envidaram muitos esforços a este respeito, não obstante as limitações dos QAP.

Os Estados-Membros dispõem de flexibilidade no que se refere às suas prioridades. Não é obrigatório reservar um orçamento correspondente às necessidades identificadas no QAP.

Além disso, no que diz respeito ao Feader, nem todos os Estados-Membros (ou regiões) promovem suficientemente as medidas de execução da rede Natura 2000 junto dos potenciais beneficiários, o que conduz muitas vezes a um baixo nível de utilização das medidas. Por último, o orçamento reservado não é frequentemente utilizado, sendo transferido para outras medidas no final do período.

55

Ver as respostas da Comissão aos pontos 43 e 50.

58

A proteção e o aumento da biodiversidade, nomeadamente nos sítios Natura 2000, enquanto subprioridades do desenvolvimento rural, indicam que qualquer medida pertinente pode ser utilizada a fim de contribuir para este objetivo. Algumas destas medidas têm um potencial mais elevado do que outras neste capítulo e, como tal, podem ser mais bem orientadas para as necessidades da rede Natura 2000.

Na medida agroambiental e climática podem existir operações menos e mais orientadas, sendo que as primeiras são de natureza geral e beneficiam o ambiente no geral, ao passo que as últimas incidem mais numa necessidade/num objetivo concreto, por exemplo, uma espécie de aves ou um habitat específicos. Ambas as operações (menos e mais orientadas) podem proporcionar benefícios ambientais e estão incluídas nos programas de desenvolvimento rural.

59

Todavia, foi fornecido algum apoio do FEP aos beneficiários afetados por estes requisitos, contribuindo assim para uma melhor aceitação social dos programas Natura 2000.

Caixa 10 — Primeiro travessão:

A limitação do âmbito de aplicação da medida também se deveu ao orçamento mais reduzido do PDR em comparação com o período 2007-2013.

Caixa 10 — Segundo travessão:

A Comissão confirma que o PDR para a Polónia apoia apenas explorações agrícolas superiores a 1 ha.

Caixa 10 — Terceiro travessão:

Durante a execução do PDR para a Roménia, para 2007-2013, e à data da aprovação do PDR para 2014-2020, encontrava-se em vigor um número muito reduzido de planos de gestão Natura 2000. Por conseguinte, as medidas agroambientais orientadas para as espécies de aves mencionadas no presente relatório não podiam, à partida, tomar em consideração medidas de conservação que ainda não tinham sido estabelecidas. Na ausência de tais medidas de conservação, as medidas agroambientais visavam criar regimes de proteção amplos com vista a contribuir para os objetivos de conservação estabelecidos a nível nacional, da UE e internacional, na qualidade de precursores dos planos de gestão Natura 2000. A Roménia especificou no PDR para 2014-2020 que, quando fossem adotados mais planos de gestão Natura 2000, procederia à revisão dos regimes relacionados com a medida agroambiental e climática e ponderaria a introdução da medida de apoio à rede Natura 2000.

Os regimes agroambientais propostos incluem (no pacote 3.2 Lanius Minor e Falco Vespertinus e em ambos os períodos de programação) compromissos de limitação do encabeçamento para pastoreio e ceifa apenas a determinados períodos e de abolição da lavoura, da aração e da utilização de trabalhos mecânicos pesados. A aceitação destes compromissos voluntários depende do interesse de cada agricultor em assumi-los.

61

No que se refere à Roménia: o Programa LIFE cofinanciou quatro projetos sobre a conservação de ursos pardos na Roménia, estando três concluídos e um em curso. Os primeiros três abrangeram diferentes escalas e âmbitos de aplicação: 1) um sítio Natura 2000 específico (Muntii Vrancei), 2) nível regional, incluindo todos os sítios Natura 2000 da circunscrição de Vrancea e duas circunscrições vizinhas, 3) estabelecimento de regras nacionais para a conservação do urso pardo (com dados recolhidos e analisados a nível nacional). Os objetivos do projeto LIFE13 NAT/RO/1154 em curso consistem em conservar a população de ursos pardos numa escala inferior na circunscrição de Brasov e as medidas do projeto dizem sobretudo respeito ao conflito homem-urso. Nos quatro projetos, a escala e os domínios são diferentes e os estudos incluídos apresentam uma abrangência correspondente.

62

As operações de conservação orientadas para os resultados, por exemplo no âmbito de uma medida agroambiental e climática, constituem um bom exemplo de um instrumento que se enquadra no conceito de orçamento orientado para os resultados. Este conceito incide mais no esforço e no conhecimento próprio dos beneficiários para obter os resultados previstos nos ecossistemas concretos e não apenas para seguir as práticas prescritas. Quando as operações orientadas para os resultados são bem concebidas e se baseiam em provas e indicadores corretamente estabelecidos, o seu controlo deve ser mais fácil do que o de operações com base em práticas de gestão prescritas. O custo das operações orientadas para os resultados pode ser mais elevado na fase conceptual (por exemplo, estabelecimento de indicadores adequados e claros) do que na fase de execução.

Os Estados-Membros afetaram à rede Natura 2000 fundos para medidas orientadas para os resultados.

Caixa 12

Algumas outras regiões alemãs incluíram regimes agroambientais orientados para os resultados nos seus programas de desenvolvimento rural nos períodos 2007-2013 e/ou 2014-2020.

63

No caso do FEDER/FC, o acompanhamento a nível dos programas fornecerá informações sobre a execução de um programa e dos seus eixos prioritários, bem como sobre quaisquer questões que afetem o desempenho do programa.

64

No que se refere ao FEDER/FC, a comunicação dos indicadores não foi obrigatória para o período 2007-2013. No período 2014-2020, foram incluídos no regulamento indicadores de realização comuns, que devem ser utilizados, se pertinente, para agregar informações de todos os programas — caso as medidas de um programa não representem um indicador de realização comum, os Estados-Membros têm de identificar e comunicar um indicador pertinente específico do programa. Para o FEDER/FC, os indicadores de resultados são sempre específicos do programa.

65

Os indicadores de acompanhamento do Feader (recursos e realizações) apresentam uma visão pormenorizada daquilo que é efetivamente apoiado. Esta visão é complementada por avaliações realizadas para cada PDR que visam apreciar a eficiência da política. As avaliações ex post para 2007-2013 apresentadas pelos Estados-Membros serão resumidas pela Comissão em 2017.

Caixa 14

Ver resposta da Comissão ao ponto 65.

66

Ver resposta da Comissão ao ponto 65.

68

Os fundos têm indicadores de realização específicos para acompanhar as operações apoiadas pela rede Natura 2000. As avaliações ex post para 2007-2013 devem ser apresentadas pelos Estados-Membros até ao final de 2016 e serão resumidas pela Comissão em 2017.

69

A Comissão observa que não existe nenhuma obrigação expressa ao abrigo da Diretiva Habitats de estabelecer um plano de acompanhamento a nível do sítio. Contudo, concorda que o acompanhamento a nível do sítio é fundamental para avaliar a eficácia das medidas de conservação e para respeitar outras obrigações estabelecidas pela diretiva, como a obrigação de evitar a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como perturbações que atinjam as espécies para as quais os sítios foram designados (artigo 6.º, n.º 2).

71

Ver resposta da Comissão ao ponto 69.

72

A Comissão verifica se os FDN foram atualizados (no que se refere a alterações das informações sobre espécies e habitats para os quais os sítios foram designados) ou se os limites dos sítios foram alterados, tanto no âmbito da atualização anual das listas SIC da União como no da atualização da avaliação da suficiência da rede de SIC. A Comissão tenciona realizar uma verificação mais abrangente em 2017.

78

A inexistência de um método de recolha de dados «comum» não é crucial e atendendo à extrema diversidade de espécies, habitats e condições ecológicas na UE (em terra e no mar), é praticamente impossível (e ecologicamente inviável) estabelecer uma metodologia de acompanhamento única; em contrapartida, a questão fundamental é a ausência de regimes de acompanhamento e inventários cientificamente válidos para muitos tipos de habitats e espécies em vários Estados-Membros; se for cientificamente válido e proporcionar resultados estatisticamente significativos, um método de acompanhamento é suficiente para garantir a qualidade e comparabilidade dos dados (por exemplo, dimensões e tendências populacionais).

Conclusões e recomendações

81

Em consequência da avaliação do balanço de qualidade, a Comissão prevê adotar um plano de ação em 2017 para melhorar a aplicação das Diretivas Natureza.

Recomendação 1 — Conseguir a plena aplicação das Diretivas Natureza

a)A Comissão congratula-se com esta recomendação aos Estados-Membros.

b)A Comissão congratula-se com esta recomendação aos Estados-Membros e salienta que esta é também essencial para assegurar a conclusão da rede Natura 2000, nomeadamente no que se refere à sua componente marítima.

Além disso, a Comissão sublinha que o acompanhamento da aplicação das medidas de conservação é essencial.

c)A Comissão aceita a recomendação. Reconhece as barreiras linguísticas existentes e visa disponibilizar documentos de orientação em todas as línguas oficiais. Porém, devido a condicionalismos em termos de recursos financeiros, tal apenas é possível de forma progressiva: em função do tema tratado, é conferida prioridade a algumas línguas em detrimento de outras, tomando igualmente em consideração as línguas mais faladas na UE. Os documentos de orientação fundamentais são traduzidos para todas as línguas oficiais a partir da data da sua publicação. Todos eles são disponibilizados no sítio Internet da Comissão. Confia também nos Estados-Membros para assegurar a sua divulgação aos grupos-alvo.

83

No que se refere ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e ao Fundo de Coesão (FC):

—As dotações do FEDER e do FC relacionadas com a rede Natura 2000, que foram incluídas na categoria de intervenção 51 sobre Promoção da biodiversidade e proteção da natureza (incluindo rede Natura 2000) para o período 2007-2013, figuram em duas categorias separadas para o período de programação 2014-2020, a fim de melhor distinguir o financiamento concedido à rede Natura 2000 do restante apoio relacionado com a biodiversidade.

—A maior parte dos Estados-Membros atribuiu apoio do FEDER e do FC aos sítios Natura 2000 e, em geral, a medidas relativas à biodiversidade/proteção da natureza.

—Existem dados por Estado-Membro relativos ao apoio atribuído ao abrigo do FEDER e do FC à biodiversidade/proteção da natureza, que inclui também o apoio concedido aos sítios Natura 2000 (ver igualmente a resposta ao ponto 41).

Nos PDR para 2014-2020, quase 44 mil milhões de euros do Feader (cerca de 45%) foram atribuídos à prioridade 4, que inclui a biodiversidade como subprioridade e que beneficia direta e indiretamente a biodiversidade, embora não seja possível indicar o orçamento exato dedicado à gestão da rede Natura 2000. Além disso, mais de 18% das terras agrícolas (para além das terras florestais) são abrangidas por contratos de gestão de apoio à biodiversidade, ainda que não seja possível indicar a superfície exata ao abrigo de um contrato de gestão para efeitos da execução dos planos de gestão da rede Natura 2000.

Recomendação 2 — Financiamento e contabilização dos custos da rede Natura 2000

a)A Comissão congratula-se com esta recomendação aos Estados-Membros.

b)A Comissão congratula-se com esta recomendação aos Estados-Membros.

c)A Comissão congratula-se com esta recomendação aos Estados-Membros e salienta que é igualmente essencial assegurar o financiamento adequado da rede Natura 2000 para corresponder ao financiamento disponível da UE.

d)A Comissão aceita a recomendação. Todavia, tal não prejudica o resultado das futuras discussões sobre o período de programação seguinte.

Recomendação 3 — Avaliação dos resultados obtidos pela rede Natura 2000

a)A Comissão congratula-se com esta recomendação aos Estados-Membros.

b) A Comissão aceita a recomendação.

Todavia, tal não prejudica o resultado das futuras discussões sobre o período de programação seguinte. A Comissão ponderará melhorias dos indicadores existentes e a possibilidade de estabelecer novos indicadores, se for caso disso.

c)A Comissão congratula-se com esta recomendação aos Estados-Membros.

QJ-AB-17-036-PT-E    ISSN 1977-5822

A rede Natura 2000 é um elemento fundamental da estratégia da UE para suster a perda de biodiversidade e abrange milhares de sítios que protegem diversos habitats naturais e espécies em toda a UE. A auditoria do Tribunal reconheceu o importante papel da rede Natura 2000 na proteção da biodiversidade, mas concluiu que são necessários progressos significativos para que os ambiciosos objetivos da estratégia de biodiversidade sejam alcançados. Os Estados-Membros não geriram suficientemente bem a rede, os fundos da UE não foram devidamente mobilizados e verificou-se uma falta de informações exaustivas sobre a sua eficácia. O Tribunal formula um conjunto de recomendações, tendo em vista a implementação plena da rede, a clarificação do quadro de financiamento e a medição dos resultados.