Одитите на ЕСП
Как протича одитната дейност на практика?
Основните стъпки на одитния процес са:
• изготвяне на програма: определяне на многогодишните и годишните приоритети за одита въз основа на анализ на риска и на политиката, последвано от съответен подбор на одитните задачи.
• планиране на одита: представяне на подробните одитни стъпки, чрез които се гарантира ефикасността и ефективността на процеса; определяне на специфичния обхват и подход на одита; планиране на ресурсите и на етапните цели.
• одитна дейност на място: получаване на преки одитни данни на място от институциите, агенциите и децентрализираните органи на ЕС, от националните и регионалните органи в държавите членки, както и от други получатели на средства от ЕС. Одитите се извършват чрез набор от методи, като например преглед на документи и отчети, техники на прякото задаване на въпроси (интервюта, експертни комисии и проучвания), както и чрез аналитични процедури (например анализ въз основа на множество критерии и сравнителен анализ). Одитираните органи следва да предадат всички документи или информация, които одиторите сметнат за необходими за целта на одита.
• съгласуване с одитирания обект: проверка на фактите с одитирания обект и потвърждаване на валидността на констатациите. Фактите и констатациите се съгласуват на няколко етапа, включително, когато е приложимо, с одитираните органи в държавите членки, в трети държави или с международни организации.
• изготвяне на доклад: излагане под формата на доклад на одитните констатации, заключения и препоръки, заедно с отговора на одитиран(ия)/(ите) обект(и). Всички одитни доклади се оповестяват публично.
• последващ преглед: оценка доколко са спазени препоръките от страна на одитиран(ия)/(ите) обект(и), обикновено в рамките на три години след приключване на одита.
Колко време отнемат одитите на ЕСП?
Както е договорено с Европейския парламент, целевият график за приключване на избраните одити е 13 месеца, считано от приемането на подробния план до приемането на доклада. Като се вземат предвид всички горепосочени стъпки, този срок предполага много ефикасна работа, особено поради факта, че докладите на ЕСП трябва също така да бъдат преведени на 23 официални езика на ЕС.
Какво означава „одит на изпълнението“?
Одитите на изпълнението на ЕСП са насочени към ефективността, ефикасността и икономичността на политиките и програмите на ЕС и проверяват дали се прилагат принципите на добро финансово управление при управлението на приходите и разходите на ЕС. Тези одити обхващат широка гама от теми, но се фокусират по-специално върху устойчивото използване на природните ресурси, растежа и приобщаването, миграцията, сигурността и глобалното развитие, единния пазар, както и върху функционирането на отговорен и ефективен ЕС, който осигурява европейска добавена стойност.
Как избирате вашите одитни задачи?
ЕСП избира своите одитни задачи независимо чрез строг годишен процес на подбор и приоритизация въз основа на оценка на риска, обхващаща пълния набор от европейски политики и целия бюджет на ЕС. Ние взимаме предвид и приноса на заинтересованите институции, като например Европейския парламент.
Освен това ЕСП приема многогодишни стратегии за изпълнение на дългосрочни приоритети, както по отношение на одитните области и методи, така и във връзка с нашата вътрешна организация.
Какъв експертен опит е необходим за извършването на специализираните одити на ЕСП? Използвате ли външни експерти?
Одиторите на ЕСП имат разнообразен професионален опит, придобит в частния и публичния сектор, в области като счетоводство, финансово управление, вътрешен и външен одит, право и икономика. Ако се нуждаем от допълнителни познания за определена област на политика — например банков надзор, наемаме специализиран персонал.
Освен това се обръщаме към външни експерти, с които обсъждаме планирането на одита и анализа на риска. Те също така могат да дадат своя принос за разработването и изпълнението на избраните одити и прегледи.
Някои от одитите в държавите членки се извършват в сътрудничество с върховните одитни институции (ВОИ) и техните одитори могат да се включат в нашите екипи.
Защо извършвате одитите няколко години след изпълнението на политиката или на програмата?
ЕСП е на мнение, че е важно политиките на ЕС да постигат набелязаните цели и разходните програми да бъдат икономически ефективни. Поради това е необходимо да се изчака изпълнението на проектите и програмите и първоначалните резултати от тях. Понякога, в зависимост от политиката и програмата, това може да отнеме няколко години. Именно поради тази причина одитите и прегледите на ЕСП са с последващ характер. В противен случен не можем на направим нашата оценка въз основа на данни.
Как гарантирате независимостта и обективността на одитите на ЕСП?
Нашите одити се провеждат в съответствие със стандарта за контрол на качеството, установен от Международната организация на върховните одитни институции (ИНТОСАЙ). Одиторите на ЕСП спазват кодекса за професионално поведение на ИНТОСАЙ. Наред с другото, от тях се изисква да не се поддават на обстоятелства или влияние, които могат да компрометират — или да бъдат счетени като компрометиращи — тяхната професионална преценка, както и да действат по безпристрастен и непредубеден начин.
По подобен начин Договорът изисква членовете на ЕСП да бъдат напълно независими при изпълнението на функциите си. Това означава, че те не трябва да се допитват до или да приемат инструкции от външни източници, трябва да се въздържат от всякаква дейност, несъвместима с естеството на техните функции, и не могат да извършват никаква друга професионална дейност — платена или неплатена. Aко нарушат тези условия, Съдът на ЕС може да ги освободи от длъжност.
Какво се случва с препоръките на ЕСП след публикуване на даден доклад?
Резултатите от нашата дейност могат да бъдат използвани от Европейската комисия, Парламента, Съвета, националните парламенти и органите в държавите членки за подобряване на начина, по който политиките и програмите на ЕС се прилагат на практика. Това може да е свързано с изменения на законодателството или нормативната уредба, по-добри насоки или нов подход към изпълнението на политиките или програмите. През годините близо 99 % от препоръките на ЕСП са приети изцяло или частично. Отхвърлени са по-малко от 5 % от тях.
Предприемате ли последващи действия, свързани с докладите?
Да. Обикновено три години след публикуването на даден доклад одиторите извършват преглед на изпълнението на препоръките на ЕСП.
Можете ли да наложите изпълнението на вашите препоръки?
Нашата роля е да предоставим съвети чрез препоръките, а не да налагаме спазването им.
Ако в одитите бъде установено, че има неправомерно изплатени средства, които трябва да бъдат възстановени, Комисията разполага с механизми да приведе това в действие, включително по отношение на разходните програми на ЕС, изпълнявани от органите на държавите членки.
В случаите, в които имаме съмнения за измама, информацията се изпраща на ОЛАФ — Европейската служба за борба с измамите, която разполага със свои собствени експерти. Те имат различни умения от тези, които са необходими за извършване на одит, и за нас това разделение е средство за разгръщане на съответните специфични умения за постигането на най-добри резултати. ОЛАФ разследва случаите и в зависимост от резултата ги препраща на съответната национална прокуратура.
Впоследствие ЕСП прави последващ преглед на корективните действия, предприети от Комисията или ОЛАФ, или проверява дали случаите, в зависимост от изхода на разследванията на националните прокурори, са довели до съдебни санкции.
Членове на ЕСП и сътрудничество с други заинтересовани страни
Как се назначават членовете на ЕСП?
Членовете на ЕСП се назначават от Съвета, след съгласуване с Европейския парламент и по предложение на правителството на съответната държава членка. Членовете се назначават за срок от шест години, като мандатът им може да бъде подновен. Те се задължават да изпълняват дейността си при пълна независимост и да служат на общия интерес на Европейския съюз.
Членовете извършват ли одитна дейност?
Да. Освен че са част от колегиума на ЕСП, членовете се разпределят в един от петте одитни състава, всеки от които е специализиран в различни области на политика. Тези състави приемат повечето одитни доклади и становища.
Всеки член е отговорен за изпълнението на конкретни задачи, преди всичко в областта на одита. Одитната дейност, свързана с изготвянето на доклад, се извършва от одиторите на съответния одитен състав. След това членът на ЕСП представя доклада за приемане пред одитния състав и/или колегиума от членове на ЕСП, а впоследствие и пред Европейския парламент и други заинтересовани институции, както и пред медиите.
Как се осъществява сътрудничеството на ЕСП с Европейския парламент, Съвета и с националните парламенти?
Фактът, че вземаме решения и изпълняваме работната си програма в пълна независимост, не означава, че работим във вакуум, нито пък че това предотвратява общуването ни с институционалните ни партньори с цел да разберем какви са техните нужди от информация. Европейската сметна палата поддържа близки отношения с Европейския парламент, за да получава предложения за одит във възможно най-ранен етап в процеса на планиране. Изслушваме и Съвета, представляващ държавите членки, както и парламентите в самите държави членки. През последните години получихме значителен брой много полезни предложения, по които сме предприели действия.
Разбира се, поддържаме непрекъснат диалог с Европейската комисия, в качеството ѝ на институция, която носи основната отговорност за изпълнението на препоръките ни.
Как се осъществява сътрудничеството на ЕСП с одитните служби в държавите членки?
ЕСП поддържа много тесни работни отношения с върховните одитни институции (ВОИ) в държавите — членки на ЕС, в рамките на Контактния комитет на ЕС и посредством двустранни контакти.
Одиторите от ВОИ в ЕС могат да ни придружават по време на одитната дейност на място в тяхната държава членка.
Също така обменяме информация и опит посредством нашето членство в Европейската организация на върховните одитни институции (ЕВРОСАЙ) и в Международната организация на върховните одитни институции (ИНТОСАЙ).
Одиторите вземат ли предвид резултатите от дейността на други лица и органи за целите на одита?
Да. Вътрешните контроли в Европейската Комисия и в държавите членки бяха значително засилени през последните години, така че сме в състояние да разчитаме в по-голяма степен на техните резултати в контекста на оценката на редовността на разходите. Понастоящем пилотно се прилага подход за „ангажимент за атестация“ за целите на Декларацията за достоверност на ЕСП в областта на политиката на сближаване.
Това допринася за повишаване на управленската отговорност и за още по-добро управление на финансите на ЕС. Намерението на ЕСП е да разшири обхвата на този подход, за да се включат всички области на бюджета на ЕС, в които са изпълнени необходимите условия и подобен подход ще бъде икономически ефективен.
Годишен доклад на ЕСП
Каква е ролята на Европейската сметна палата по отношение на бюджета на ЕС?
Всяка година одиторите проверяват отчетите на ЕС и изразяват становище по два въпроса: дали отчетите са точни и надеждни и какви доказателства съществуват за получени или изплатени средства в съответствие с приложимите европейски и национални правила.
Тази дейност формира основата на нашата Декларация за достоверност, която сме длъжни да представим на Европейския парламент и на Съвета в съответствие с член 287 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС).
Вярно ли е, че Европейската сметна палата никога не е заверила отчетите на ЕС?
Не. ЕСП завери отчетите като надеждни (изрази „положително одитно становище“) за всяка финансова година от 2007 г. насам. Това означава, че според заключението на одиторите отчетите дават вярна представа във всички съществени аспекти за финансовото състояние на ЕС и за резултатите от неговата дейност за съответната година.
Освен своето становище относно отчетите ЕСП е длъжна да изрази и становище (основаващо се на извършената от нея одитна дейност) относно съответствието на плащанията с приложимите правила.
Един от елементите, на които се основава становището на одиторите, е тяхната оценка на процента грешки в популацията, обект на одита. Плащанията се считат за неправомерни, ако са налице средства, които не е следвало да бъдат изплатени от бюджета на ЕС, тъй като не са били използвани в съответствие с правилата на ЕС и/или националните разпоредби.
През последните няколко години е налице спад в изчисления процент грешки при плащанията: 2014 г.: 4,4 %, 2015 г.: 3,8 %, 2016 г.: 3,1 %, 2017 г.: 2,4 %; 2018 г.: 2,6 %. В допълнение, от 2016 г. насам значителна част от одитираните разходи не са засегнати от съществено ниво на грешки. Въз основа на това, считано от 2016 г., ЕСП изразява становище с резерви.
Какво означава положително становище/становище с резерви/отрицателно становище?
Понятието „положително становище“ означава, че данните дават вярна и точна представа за финансовото състояние и следват правилата за финансово отчитане.
„Становище с резерви“ означава, че одиторите не могат да дадат положително становище, но установените проблеми не са широко разпространени, т.е. не се проявяват в цялата популация.
„Отрицателното становище“ е показател за широко разпространени проблеми.
Какво означава „съществено ниво на грешки“?
В одитната терминология същественото ниво на грешки е ниво на грешки, което има вероятност да повлияе върху вземането на решения от страна на ползвателите на финансовите отчети и одитния доклад. И ЕСП, и Европейската комисия са определили прага на същественост на 2 %.
Ако например нивото на грешки е изчислено на 2 %, означава ли това, че близо 3 млрд. от разходваните средства на ЕС представляват разхищение?
Не. Възможно е този подход да бъде подвеждащ, тъй като има голяма разлика между грешка и разхищение. При своите тестове ЕСП проверява дали средствата на ЕС са изразходвани по предназначение, дали заявените разходи са изчислени правилно и дали условията за допустимост са изпълнени. Оценката на процента грешки се отнася до това.
Някои от грешките са свързани с плащания, които не отговарят на критериите за допустимост — например неточно деклариране на земеделски площи от земеделските стопани или подпомагане на изследвания, извършвани от предприятие, което се определя като „малко или средно“, въпреки че изцяло е собственост на голяма компания. В такива случаи средствата на ЕС може въпреки всичко да са имали известно положително въздействие и да са постигнали някои ползи, дори ако условията за тяхното изразходване не са спазени напълно.
От друга страна, някои законосъобразни и редовни разходи също могат да представляват разхищение, например пристанищна инфраструктура, която е построена, без да се отчитат в достатъчна степен бъдещите нива на товарните превози.
Представляват ли откритите грешки случаи на измама?
В повечето случаи — не. Измамата е умишлено извършена заблуда с цел извличане на полза. Въпреки че случаите на измама може да са трудни за откриване при стандартните одитни процедури, всяка година ние разкриваме известен брой предполагаеми случаи на измама при извършването на нашите одитни тестове.
През 2018 г. констатирахме 9 (13 през 2017 г.) случая на предполагаема измама от приблизително 728 одитирани операции. Всички тези случаи се докладват на ОЛАФ — Европейската служба за борба с измамите.
Защо броят на случаите на предполагаема измама, посочени в Годишния доклад на ЕСП, е толкова нисък?
Одиторите не търсят случаи на измама, това не е нашата роля като външен одитор на ЕС. Когато имаме съмнения за измама, информираме ОЛАФ — Европейската служба за борба с измамите. ОЛАФ разследва случаите и в зависимост от резултата ги препраща на съответната национална прокуратура.
Впоследствие ЕСП прави последващ преглед на корективните действия, предприети от Комисията или ОЛАФ, или проверява дали случаите, в зависимост от изхода на разследванията на националните прокурори, са довели до съдебни санкции.
Защо не извършвате одит на всички държави членки в годишния си доклад?
Одитът на ЕСП се отнася до бюджета на ЕС и начина на неговото управление от страна на Европейската комисия и няма за цел да събира информация за отделните държави членки. Въз основа на одита за целите нашата Декларация за достоверност ние изразяваме одитно становище относно редовността на приходите и разходите на ЕС като цяло. Това обяснява защо — поне в някои области на бюджета, не всички държави членки са включени в одитната извадка всяка година.
Същевременно чрез специфичните оценки ЕСП предоставя по-подробна информация за основните разходни области на годишна база.
