Tilintarkastustuomioistuimen tarkastukset
Kuinka tarkastustyö käytännössä tehdään?
Tarkastusprosessi sisältää seuraavat keskeiset vaiheet:
• työohjelman laatiminen: määritetään monivuotiset ja vuotuiset tarkastusprioriteetit riski- ja toimintapolitiikka-analyysien perusteella ja valitaan tarkastustehtävät niiden mukaan.
• tarkastuksen suunnittelu: määritetään tarkastuksen vaiheet yksityiskohtaisesti, jotta prosessi olisi tehokas ja vaikuttava, määritetään tarkastuksen sisältö ja tarkastustapa, suunnitellaan resurssit ja välietapit.
• tarkastuksen kenttätyö: hankitaan suoraa tarkastusevidenssiä paikalla EU:n toimielimissä, virastoissa ja hajautetuissa elimissä, kansallisissa ja alueellisissa hallintoelimissä jäsenvaltioissa sekä muiden EU:n varojen saajien luona. Tarkastukset toimitetaan käyttäen useita erilaisia menetelmiä, joita ovat esimerkiksi asiakirjoihin ja raportteihin perehtyminen, suorat kyselytekniikat (haastattelut, asiantuntijapaneelit ja kyselytutkimukset) ja analyyttiset menettelyt kuten monikriteerianalyysi ja vertailuanalyysi. Tarkastuskohteena olevien tahojen on toimitettava kaikki asiakirjat tai tiedot, joita tarkastajat pitävät tarkastuksen kannalta tarpeellisina.
• kuulemismenettely tarkastuskohteen kanssa: käydään läpi havainnot tarkastetun tahon kanssa ja vahvistetaan niiden pitävyys. Tosiseikat ja havainnot tarkastetaan ja hyväksytään useassa eri vaiheessa ja soveltuvissa tapauksissa myös jäsenvaltioissa, kolmansissa maissa tai kansainvälisissä organisaatioissa tarkastettujen tahojen kanssa.
• raportointi: esitetään kertomuksessa tarkastushavainnot, johtopäätökset ja suositukset sekä tarkastuskohteen vastaukset. Kaikki tilintarkastustuomioistuimen kertomukset ovat saatavilla julkisesti.
• seuranta: arvioidaan yleensä kolmen vuoden kuluessa tarkastuksen päättymisestä, missä määrin tarkastuskohde on ottanut suositukset huomioon.
Kuinka kauan tarkastuksenne kestävät?
Euroopan parlamentin kanssa on sovittu, että tavoitteena on saada valitut tarkastukset suoritettua kolmessatoista kuukaudessa (yksityiskohtaisen suunnitelman hyväksymisestä tarkastuskertomuksen hyväksymiseen). Kun otetaan huomioon kaikki edellä kuvatut tarkastustyön vaiheet, pidämme tätä ajankäytöllisesti hyvin tehokkaana, varsinkin kun kertomuksemme myös käännetään kaikille 23:lle EU-kielelle.
Mitä ”tuloksellisuuden tarkastus” tarkoittaa?
Tuloksellisuuden tarkastuksissa tilintarkastustuomioistuin arvioi EU:n toimintapolitiikkojen ja ohjelmien vaikuttavuutta, tehokkuutta ja taloudellisuutta ja tutkii, onko EU:n tulot kerätty ja menot toteutettu moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti. Näissä tarkastuksissa käsitellään monia erilaisia aihepiirejä, mutta erityisesti kohteena ovat luonnonvarojen kestävä käyttö, kasvu ja osallisuus, muuttoliike, turvallisuus ja maailmanlaajuinen kehitys, sisämarkkinat sekä tilivelvollinen ja tehokas eurooppalaista lisäarvoa tuottava EU.
Kuinka valitsette tarkastustehtävänne?
Valitsemme tarkastustehtävät riippumattomasti noudattaen tiukkaa vuotuista valinta- ja priorisointiprosessia. Valinta perustuu EU:n kaikki politiikat ja koko talousarvion kattavaan riskianalyysiin. Lisäksi otamme huomioon institutionaalisten sidosryhmien, esimerkiksi Euroopan parlamentin, ehdotukset.
Tilintarkastustuomioistuimella on myös monivuotisia strategioita, joiden avulla pannaan täytäntöön pitkän aikavälin prioriteetteja, jotka koskevat sekä tarkastettavia aloja ja tarkastusmenetelmiä että tilintarkastustuomioistuimen omaa sisäistä organisaatiota.
Millaista asiantuntemusta Euroopan tilintarkastustuomioistuimella on erityisalojen tarkastusten toimittamiseen? Käytättekö ulkopuolisia asiantuntijoita?
Tarkastajiemme ammatillinen tausta ja kokemus vaihtelevat laajasti julkisesta sektorista yksityiseen sektoriin ja kirjanpidosta varainhoitoon, sisäiseen ja ulkoiseen tarkastukseen, oikeustieteeseen ja taloustieteeseen. Kun tarvitsemme lisää osaamista joltakin tietyltä politiikanalalta – esimerkiksi pankkivalvonnasta – rekrytoimme asiantuntevaa henkilöstöä.
Lisäksi käytämme ulkoisia asiantuntijoita, joiden kanssa keskustelemme tarkastussuunnitelmasta ja riskianalyysistä ja jotka voivat myös osallistua valittujen tarkastusten ja arviointien suunnitteluun ja toteuttamiseen.
Jäsenvaltioissa osa tarkastuksista voidaan myös toimittaa yhdessä ylinten kansallisten tarkastuselinten kanssa ja niiden tarkastajat voivat olla mukana tilintarkastustuomioistuimen tarkastustiimeissä.
Miksi teette tarkastuksia vasta useita vuosia toimintapolitiikan tai ohjelman toteuttamisen jälkeen?
Pidämme tärkeänä, että EU:n toimintapolitiikoilla saavutetaan niille asetetut tavoitteet ja että meno-ohjelmat tuottavat vastinetta rahalle. Meidän on siksi annettava aikaa hankkeiden ja ohjelmien toteuttamiseen ja ensimmäisten tulosten näkymiseen. Tämä voi politiikanalasta tai ohjelmasta riippuen kestää joskus useita vuosia. Näin ollen useimmat tarkastuksistamme ja yleisluontoisista arvioinneistamme tehdään jälkikäteen. Muutoin emme pysty suorittamaan arviointia evidenssin perusteella.
Kuinka takaatte tarkastustenne riippumattomuuden ja objektiivisuuden?
Tilintarkastustuomioistuimen tarkastukset suoritetaan ylimpien tarkastuselinten maailmanlaajuisen järjestön INTOSAIn asettaman laadunvalvontaa koskevan standardin mukaisesti. Tarkastajamme noudattavat INTOSAIn ammatillisia käytännesääntöjä. Heidän on muun muassa vältettävä tilanteita tai vaikutteita, jotka saattavat asettaa kyseenalaiseksi tai joiden voidaan ajatella asettavan kyseenalaiseksi heidän ammatillisen harkintansa. Lisäksi heidän on toimittava puolueettomasti ja tasapuolisesti.
Vastaavasti perussopimuksessa vaaditaan, että tilintarkastustuomioistuimen jäsenet hoitavat tehtäväänsä täysin riippumattomina. Tämä tarkoittaa sitä, että he eivät saa pyytää tai ottaa vastaan ohjeita miltään ulkopuoliselta taholta, heidän on pidättyvä kaikesta, mikä on ristiriidassa heidän tehtävänsä kanssa, ja heidän on pidättäydyttävä harjoittamasta minkäänlaista palkallista tai palkatonta ulkopuolista ammatillista toimintaa. Jos he rikkovat näitä ehtoja, Euroopan unionin tuomioistuin voi erottaa heidät virastaan.
Mitä tapahtuu suosituksillenne sen jälkeen, kun kertomus on julkaistu?
Euroopan komissio, parlamentti ja neuvosto sekä jäsenvaltioiden parlamentit ja viranomaiset voivat hyödyntää tilintarkastustuomioistuimen työn tuloksia parantaakseen EU:n toimintapolitiikkojen ja ohjelmien toteuttamistapaa paikan päällä. Parannuksia voivat olla esimerkiksi lainsäädännön tai asetusten muuttaminen, ohjeistuksen parantaminen tai uusi toimintapolitiikan tai ohjelman toteuttamistapa. Pidemmällä aikavalillä tarkastuskohteet hyväksyvät noin yhdeksänkymmentä prosenttia tilintarkastustuomioistuimen suosituksista kokonaisuudessaan tai osittain. Alle viisi prosenttia suosituksista hylätään.
Kohdistatteko suosituksiin seurantaa?
Kyllä. Tarkistamme yleensä kolmen vuoden kuluttua tarkastuksesta, miltä osin suositukset on pantu täytäntöön.
Voitteko määrätä panemaan suosituksenne täytäntöön?
Tehtävänämme on antaa neuvoja suositusten avulla eikä huolehtia suositusten täytäntöönpanosta.
Jos tarkastuksissamme ilmenee, että varoja on maksettu perusteettomasti ja ne on perittävä takaisin, komissiolla on keinot takaisinperinnän täytäntöönpanoon – myös silloin, kun EU:n meno-ohjelmien toteuttajina ovat jäsenvaltioiden viranomaiset.
Petosepäilyjen kohdalla siirrämme tapauksen Euroopan petostentorjuntavirastolle OLAFille, jolla on omat asiantuntijansa. Kyse on erilaisesta osaamisesta kuin tarkastustyö, ja pidämme tehtävien eriyttämistä keinona kyseisen osaamisen optimaaliseen käyttöön. OLAF tutkii tapauksia ja tuloksesta riippuen ohjaa ne kansallisten syyttäjäviranomaisten käsiteltäväksi.
Tilintarkastustuomioistuin seuraa myöhemmin, millaisia korjaavia toimia komissio ja OLAF ovat toteuttaneet tai ovatko tapaukset, kansallisten syyttäjäviranomaisten suorittaman tutkinnan tuloksesta riippuen, johtaneet oikeudellisiin seuraamuksiin.
Tilintarkastustuomioistuimen jäsenet ja tilintarkastustuomioistuimen työskentely muiden kanssa
Kuinka Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenet nimitetään?
Neuvosto nimittää tilintarkastustuomioistuimen jäsenet Euroopan parlamenttia kuultuaan, asianomaisten jäsenvaltioiden hallitusten ehdotusten perusteella. Jäsenet nimitetään kuuden vuoden toimikaudeksi, joka voidaan uusia. Jäsenten on hoidettava tehtäviään täysin riippumattomasti ja Euroopan unionin yleisen edun mukaisesti.
Osallistuvatko jäsenet tarkastustyöhön?
Kyllä. Sen lisäksi, että tilintarkastustuomioistuimen jäsenet kuuluvat kollegioon, kukin heistä nimitetään yhteen viidestä tilintarkastustuomioistuimen jaostosta, joista jokainen on erikoistunut erilaisiin politiikanaloihin. Jaostot hyväksyvät suurimman osan tarkastuskertomuksista ja lausunnoista.
Jokaisella jäsenellä on vastuullaan myös erityistehtäviä, jotka liittyvät pääasiassa tarkastukseen. Tarkastuskertomusta edeltävän tarkastustyön suorittavat jaostoon kuuluvat tarkastajat. Tilintarkastustuomioistuimen jäsen esittelee tarkastuskertomuksen jaostossa ja/tai kollegiossa hyväksymistä varten ja tämän jälkeen Euroopan parlamentille ja muille asiaankuuluville institutionaalisille sidosryhmille sekä tiedotusvälineille.
Millaista on yhteistyönne Euroopan parlamentin, neuvoston ja kansallisten parlamenttien kanssa?
Se, että päätämme ja toteutamme työohjelmamme täysin riippumattomasti ei merkitse, että työskentelisimme tyhjiössä. Se ei myöskään estä meitä olemasta yhteydessä institutionaalisin kumppaneihimme kuullaksemme, millaisia tiedonsaantitarpeita heillä on. Meillä on tiiviit suhteet Euroopan parlamenttiin, jotta saisimme tarkastuksia koskevia ehdotuksia mahdollisimman aikaisessa vaiheessa suunnitteluprosessia. Kuuntelemme myös neuvostoa – eli jäsenvaltioiden ääntä – sekä jäsenvaltioiden parlamentteja. Viime vuosina olemme saaneet huomattavan määrän hyvin hyödyllisiksi osoittautuneita ehdotuksia ja olemme myös toimineet niiden pohjalta.
On selvää, että käymme luonnollisesti jatkuvaa vuoropuhelua Euroopan komission kanssa, sillä komissio on pääasiallinen suositustemme täytäntöönpanosta vastaava toimielin.
Kuinka teette yhteistyötä jäsenvaltioiden tarkastusvirastojen kanssa?
Meillä on hyvin tiiviit työskentelysuhteet EU:n jäsenvaltioiden ylimpien kansallisten tarkastuselinten kanssa EU:n yhteyskomitean ja kahdenvälisen yhteydenpidon kautta.
EU:n jäsenvaltioiden ylimpien kansallisten tarkastuselinten tarkastajat voivat olla mukana, kun teemme tarkastuksia paikan päällä jäsenvaltioissa.
Lisäksi vaihdamme tietoja ja kokemuksia EUROSAIn ja INTOSAIn eli ylimpien kansallisten tarkastuselinten muodostaman eurooppalaisen ja kansainvälisen järjestön jäsenenä.
Otatteko muiden tahojen tekemän työn huomioon omassa tarkastustyössänne?
Kyllä. Euroopan komission ja jäsenvaltioiden sisäisiä kontrolleja on viime vuosina tehostettu huomattavasti, joten tilintarkastustuomioistuin voi luottaa niihin aiempaa enemmän menojen sääntöjenmukaisuutta arvioidessaan. Tilintarkastustuomioistuimessa on parhaillaan käynnissä pilottitoimi, jossa kokeillaan varmentavaa tarkastustapaa vuotuisen tarkastuslausuman yhteydessä koheesiopolitiikan alalla.
Tämä auttaa edistämään tilivelvollisuutta ja parantamaan EU:n varainhoitoa entisestään. Tilintarkastustuomioistuin aikoo laajentaa kyseisen tarkastustavan kaikille niille EU:n talousarvion aloille, joilla on siihen tarvittavat edellytykset ja joilla se on kustannustehokas.
Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus
Mikä on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen rooli EU:n talousarvioon liittyen?
Tarkastamme joka vuosi EU:n tilit ja annamme lausunnon kahdesta aiheesta eli tilien oikeellisuudesta ja luotettavuudesta sekä siitä, missä määrin on saatu evidenssiä, että varat on vastaanotettu tai maksettu EU:n ja kansallisten sääntöjen mukaisesti.
Tämä muodostaa perustan tarkastuslausumalle, joka tilintarkastustuomioistuimen on annettava Euroopan parlamentille ja neuvostolle Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 287 artiklan mukaisesti.
Onko totta, että Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei ole koskaan vahvistanut EU:n tilejä?
Ei. Tilintarkastustuomioistuin on vahvistanut tilit luotettaviksi (eli antanut ’puhtaan lausunnon’) joka varainhoitovuodelta vuodesta 2007 alkaen. Tilintarkastustuomioistuin on näin olen todennut, että tilinpäätös antaa kaikilta olennaisilta osiltaan oikeat ja riittävät tiedot EU:n taloudellisesta asemasta ja toimien tuloksista kulloiseltakin varainhoitovuodelta.
Tilejä koskevan lausunnon lisäksi tilintarkastustuomioistuimen on annettava tarkastustyönsä perusteella lausunto siitä, onko tilien perustana olevat maksut suoritettu sovellettavien sääntöjen mukaisesti.
Yksi tekijöistä, joihin tilintarkastustuomioistuimen lausunto perustuu, on sen arvio tarkastetun perusjoukon virhetasosta. Maksuja pidetään virheellisinä, jos varoja ei ole käytetty EU:n ja/tai kansallisten sääntöjen mukaisesti eikä niitä siksi olisi pitänyt maksaa EU:n talousarviosta.
Maksujen arvioitu virhetaso on muutamana viime vuotena alentunut: vuonna 2014: 4,4 prosenttia; 2015: 3,8 prosenttia; 2016: 3,1 prosenttia; 2017: 2,4 prosenttia; 2018: 2,6 prosenttia. Suuressa osassa tarkastettuja menoja virhetaso ei ole vuodesta 2016 lähtien ollut olennainen. Tilintarkastustuomioistuin on näin ollen antanut siitä lähtien 'varauman sisältävän lausunnon'.
Mikä on puhdas/varauman sisältävä/kielteinen lausunto?
’Puhdas tarkastuslausunto’ tarkoittaa, että luvut antavat oikean ja riittävän kuvan ja ovat tilinpäätösraportoinnin sääntöjen mukaisia.
’Varauman sisältävä lausunto’ tarkoittaa, että tarkastajat eivät voi antaa puhdasta lausuntoa, mutta havaitut ongelmat eivät ulotu laajalle eli niitä ei esiinny koko perusjoukossa.
’Kielteinen lausunto’ on osoitus laajalle levinneistä ongelmista.
Mikä on olennainen virhetaso?
Tarkastusterminologiassa virhetasoa kutsutaan olennaiseksi, kun se todennäköisesti vaikuttaa tilinpäätöksen ja tarkastuskertomuksen kohderyhmänä olevien käyttäjien päätöksentekoon. Sekä tilintarkastustuomioistuin että Euroopan komissio soveltavat olennaisuuden määrittämiseen kahden prosentin raja-arvoa.
Jos virhetasoksi arvioidaan esimerkiksi kaksi prosenttia, tarkoittaako se, että on tuhlattu noin kolme miljardia euroa EU:n rahaa?
Ei. Tällainen lähestymistapa voi olla harhaanjohtava, sillä virheen ja ”tuhlaamisen” välillä on suuri ero. Tilintarkastustuomioistuin tarkastaa, onko EU:n varat käytetty aiottuun tarkoitukseen, onko veloitetut kulut laskettu oikein ja täyttyvätkö tukikelpoisuusehdot. Virhetasoa koskeva arvio tarkoittaa tätä.
Joissakin virheissä on kyse maksuista, joiden osalta tukikelpoisuusehdot eivät täyty: viljelijöiden pinta-alailmoitukset ovat esimerkiksi olleet virheellisiä tai tukea on annettu tutkimukseen pk yritykseksi luokitetulle yritykselle, vaikka yritys on kokonaan suuryrityksen omistuksessa. Näissä tapauksissa EU:n varoilla on silti voinut olla osittain myönteinen vaikutus ja niillä on kenties saatu aikaan jonkin verran hyötyä, vaikka varojen käytölle asetetut ehdot eivät ole täysin täyttyneet.
Toisaalta varojen laillinen ja sääntöjenmukainenkin käyttö voi johtaa tuhlaukseen esimerkiksi silloin, kun rakennetaan satamainfrastruktuuri ottamatta riittävällä tavalla huomioon tulevia rahtiliikennemääriä.
Ovatko havaitsemanne virheet petostapauksia?
Valtaosassa tapauksista eivät ole. Petoksella tarkoitetaan tahallista petollista menettelyä, jolla tavoitellaan hyötyä. Tavanomaisilla tarkastusmenettelyillä voi olla vaikea havaita petostapauksia, mutta tarkastuksissa ilmenee silti joka vuosi joitakin tapauksia, joissa epäillään petosta.
Vuonna 2018 tilintarkastustuomioistuin havaitsi noin 728:ssa tarkastamassaan tapahtumassa 9 petosepäilytapausta (13 tapausta vuonna 2017). Kaikista näistä tapauksista raportoidaan Euroopan unionin petostentorjuntavirastolle OLAFille.
Miksi tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa mainittu havaittujen petosepäilyjen lukumäärä on niin alhainen?
Emme etsi petoksia, sillä se ei ole tilintarkastustuomioistuin tehtävä EU:n ulkoisena tarkastajana. Petosta epäillessämme ilmoitamme asiasta Euroopan unionin petostentorjuntavirastolle OLAFille. OLAF tutkii tapauksia ja tuloksesta riippuen ohjaa ne kansallisten syyttäjäviranomaisten käsiteltäväksi.
Tilintarkastustuomioistuin seuraa myöhemmin, millaisia korjaavia toimia komissio ja OLAF ovat toteuttaneet tai ovatko tapaukset, kansallisten syyttäjäviranomaisten suorittaman tutkinnan tuloksesta riippuen, johtaneet oikeudellisiin seuraamuksiin.
Miksi ette tarkasta kaikkia EU:n jäsenvaltioita vuosikertomustanne varten?
Tarkastuksissamme arvioidaan EU:n talousarviota ja Euroopan komission vastuulla olevaa talousarvion hallinnointia, eikä tarkastuksen tavoitteena ole hankkia tietoja yksittäisistä jäsenvaltioista. Tilintarkastustuomioistuin antaa tarkastuslausumaa varten toimitettavan tarkastuksensa perusteella tarkastuslausunnon EU:n tulojen ja menojen sääntöjenmukaisuudesta kokonaisuutena tarkasteltuna. Tämä selittää, miksi tarkastusotoksemme ei sisällä kaikkia jäsenvaltioita joka vuosi ainakaan osalla talousarvioaloista.
Samaan aikaan annamme erityisarvioiden kautta yksityiskohtaisempaa tietoa keskeisimmiltä menoaloilta joka vuosi.
