Kontrole prowadzone przez Trybunał
Jak prowadzone są prace kontrolne?
Najważniejsze etapy procesu kontroli są następujące:
• planowanie – określenie w perspektywie rocznej i wieloletniej priorytetów kontroli w oparciu o analizę ryzyka i polityki oraz dokonanie na tej podstawie wyboru zadań kontrolnych;
• opracowanie programu kontroli – szczegółowe rozplanowanie etapów kontroli, tak aby proces kontroli przebiegał w sposób wydajny i skuteczny; ustalenie konkretnego zakresu i podejścia kontrolnego; określenie zasobów i celów pośrednich;
• prace kontrolne w terenie – uzyskanie na miejscu bezpośrednich dowodów kontroli od unijnych instytucji, agencji UE i organów zdecentralizowanych, krajowych i regionalnych organów administracyjnych w państwach członkowskich i innych odbiorców środków finansowych UE. Na potrzeby kontroli wykorzystywane są różnorodne metody, takie jak przegląd dokumentacji i sprawozdań, techniki gromadzenia informacji bezpośrednio od respondentów, tj. wywiady, panele z udziałem ekspertów i ankiety, a także procedury analityczne, m.in. analiza wielokryteriowa i analiza porównawcza (tzw. benchmarking). Jednostki kontrolowane są zobowiązane do przekazania Trybunałowi wszelkich dokumentów lub informacji, które kontrolerzy uznają za konieczne do celów kontroli;
• ustalenie stanu faktycznego z jednostką kontrolowaną – sprawdzenie stanu faktycznego z udziałem przedstawicieli jednostki kontrolowanej i potwierdzenie zasadności ustaleń. Wyjaśnianie stanu faktycznego i ustaleń przebiega wieloetapowo i uczestniczą w nim – w stosownych przypadkach – jednostki kontrolowane w państwach członkowskich, państwa trzecie lub organizacje międzynarodowe;
• publikacja sprawozdania – przedstawienie ustaleń kontroli, wniosków i zaleceń w postaci sprawozdania publikowanego wraz z odpowiedzią jednostek kontrolowanych. Wszystkie sprawozdania Trybunału są publicznie dostępne;
• monitorowanie działań następczych – sprawdzenie, w jakim stopniu jednostki kontrolowane zrealizowały zalecenia Trybunału. Monitorowanie przeprowadza się zazwyczaj po upływie trzech lat od daty zakończenia kontroli.
Jak długo trwają kontrole Trybunału?
Docelowym czasem trwania wybranych kontroli jest – zgodnie z ustaleniami z Parlamentem Europejskim – trzynaście miesięcy, licząc od momentu przyjęcia szczegółowego programu kontroli do daty przyjęcia sprawozdania. Biorąc pod uwagę wszystkie wymienione powyżej etapy kontroli, Trybunał jest przekonany, że proces kontroli nie trwa długo, tym bardziej że sprawozdania Trybunału muszą być publikowane w 23 językach UE.
Co oznacza kontrola wykonania zadań?
Kontrole wykonania zadań dotyczą skuteczności, wydajności i oszczędności unijnych strategii politycznych i programów, a celem tych kontroli jest zbadanie stosowania zasad należytego zarządzania finansami w zakresie dochodów i wydatków UE. Obejmują one szeroki zakres zagadnień, ze szczególnym uwzględnieniem zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych, wzrostu gospodarczego i włączenia społecznego, migracji, bezpieczeństwa i globalnego rozwoju, jednolitego rynku oraz zapewnienia rozliczalności i wydajności Unii Europejskiej oraz europejskiej wartości dodanej.
W jaki sposób wybierane są zadania kontrolne?
Trybunał wybiera zadania kontrolne w sposób niezależny w ramach regulowanego ścisłymi zasadami corocznego procesu wyboru i nadawania priorytetów. Opiera się przy tym na ocenie ryzyka obejmującej ogół unijnej polityki i całość budżetu UE. Bierze także pod uwagę wkład partnerów instytucjonalnych, takich jak Parlament Europejski.
Ponadto Trybunał przyjmuje wieloletnie strategie w celu wdrażania długoterminowych priorytetów dotyczących tak dziedziny i metod kontroli, jak i wewnętrznej struktury organizacyjnej Trybunału.
Jaką wiedzą fachową na potrzeby specjalistycznych kontroli dysponuje Trybunał? Czy Trybunał współpracuje z ekspertami zewnętrznymi?
Kontrolerzy Trybunału mają różnorodne wykształcenie oraz bogate doświadczenie zawodowe zdobyte w sektorze publicznym i prywatnym, m.in. w dziedzinie księgowości, zarządzania finansami, kontroli zewnętrznej i wewnętrznej, prawa i ekonomii. Jeżeli Trybunał potrzebuje dodatkowych informacji dotyczących konkretnego obszaru polityki – na przykład nadzoru bankowego – zatrudnia wówczas pracowników wyspecjalizowanych w tym zakresie.
Współpracuje także z ekspertami zewnętrznymi, z którymi konsultuje program kontroli i analizę ryzyka. Eksperci ci mogą także uczestniczyć w opracowywaniu koncepcji i przeprowadzeniu wybranych kontroli i przeglądów.
Ponadto niektóre kontrole w państwach członkowskich przeprowadza się w porozumieniu z krajowymi najwyższymi organami kontroli (NOK), których kontrolerzy mają możliwość dołączenia do zespołu kontrolnego Trybunału.
Dlaczego Trybunał przeprowadza kontrole kilka lat po wdrożeniu strategii politycznej lub programu?
Trybunał uznaje za istotne, aby w ramach unijnych strategii politycznych osiągano zamierzone cele oraz aby przy realizacji programów wydatkowania gospodarnie wykorzystywano środki. Trzeba zatem poczekać, aż projekty i programy zostaną wdrożone i przyniosą pierwsze rezultaty, co – w zależności od strategii i programu – może czasem potrwać kilka lat. Z tego powodu większość kontroli i przeglądów Trybunału jest przeprowadzana ex post — w przeciwnym razie kontrolerzy nie mogliby opierać się na dowodach przy dokonywaniu oceny.
W jaki sposób Trybunał zapewnia niezależność i obiektywność kontroli?
Trybunał przeprowadza kontrole zgodnie z kodeksem dotyczącym jakości kontroli opracowanym przez Międzynarodową Organizację Najwyższych Organów Kontroli INTOSAI. Kontrolerów obowiązuje opublikowany przez INTOSAI kodeks etyki zawodowej. Przykładowo, nie mogą oni wykonywać obowiązków pod takim wpływem lub w takich okolicznościach, które mogłyby zagrażać rzetelności ich osądu zawodowego – lub mogłyby być jako takie postrzegane. Są także zobowiązani do działania w sposób bezstronny i obiektywny.
Na mocy Traktatu członkowie Trybunału są w pełni niezależni w wykonywaniu swych obowiązków. Oznacza to, że nie zwracają się o instrukcje do żadnych podmiotów zewnętrznych ani takich instrukcji nie przyjmują, powstrzymują się od wszelkich czynności niezgodnych z charakterem ich funkcji i nie angażują się w żadną inną działalność zawodową, zarobkową lub niezarobkową. W przypadku naruszenia powyższych warunków Trybunał Sprawiedliwości może orzec o odwołaniu ich z urzędu.
Co dzieje się z zaleceniami Trybunału po publikacji sprawozdania?
Komisja, Parlament, Rada, a także parlamenty narodowe oraz organy państw członkowskich mogą korzystać z wyników prac Trybunału, by udoskonalać sposób wdrażania w terenie unijnych strategii politycznych i programów. Dokonują tego przez wprowadzenie zmian w przepisach ustawowych lub wykonawczych, doprecyzowanie wytycznych lub przyjęcie nowego podejścia do realizacji polityki lub programu. Około 90% zaleceń sformułowanych przez Trybunał jest z czasem przyjmowanych w całości lub w części, a tylko niecałe 5% zaleceń jest odrzucanych.
Czy Trybunał monitoruje realizację zaleceń?
Tak. Zazwyczaj po trzech latach Trybunał sprawdza, w jakim stopniu jego zalecenia zostały zrealizowane.
Czy Trybunał może egzekwować wdrażanie swoich zaleceń?
Misją Trybunału jest udzielanie wskazówek w postaci zaleceń, a nie ich egzekwowanie.
Jeżeli w toku kontroli Trybunał ustali, że środki finansowe zostały nienależnie wypłacone i należy je odzyskać, Komisja dysponuje odpowiednimi narzędziami do wyegzekwowania tych środków, także w przypadku unijnych programów wydatkowania wdrażanych w państwach członkowskich.
Jeżeli Trybunał powziął podejrzenie, że doszło do nadużycia finansowego, zgłasza tę sprawę do OLAF, tj. Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych, w którym zatrudnieni są specjaliści w tym zakresie. Przeprowadzenie kontroli wymaga innego rodzaju umiejętności, a Trybunał postrzega taki rozdział zadań jako sposób na jak najlepsze wykorzystanie umiejętności pracowników. OLAF przeprowadza dochodzenie w sprawie i – w zależności od wyniku dochodzenia – przekazuje ją krajowym organom ścigania.
Następnie Trybunał monitoruje, jakie działania naprawcze podjęły Komisja i OLAF oraz czy – zależnie od wyników dochodzenia prowadzonego przez prokuraturę krajową – wymiar sprawiedliwości orzekł sankcje.
Członkowie Trybunału i współpraca z innymi instytucjami
W jaki sposób mianowani są członkowie Trybunału?
Członkowie Trybunału są mianowani przez Radę, po konsultacjach z Parlamentem Europejskim i w następstwie nominacji przez rząd danego państwa członkowskiego. Kadencja członków trwa sześć lat i jest odnawialna. Członkowie zobowiązani są wypełniać swoje obowiązki z zachowaniem pełnej niezależności i z myślą o ogólnym interesie Unii Europejskiej.
Czy członkowie Trybunału osobiście prowadzą prace w ramach kontroli?
Tak. Każdy z członków nie tylko przynależy do Kolegium Trybunału, ale także jest przypisany do jednej z pięciu izb, specjalizujących się w różnych obszarach polityki. Izby te przyjmują większość sprawozdań z kontroli i opinii.
Każdy członek realizuje również powierzone mu konkretne zadania, głównie w zakresie kontroli. Prace kontrolne, na podstawie których sporządzone zostanie sprawozdanie, są prowadzone przez kontrolerów z danej izby. Następnie członek przedstawia sprawozdanie z kontroli najpierw na forum izby lub Trybunału, a po jego przyjęciu – Parlamentowi Europejskiemu i innym zainteresowanym podmiotom, jak również mediom.
Jak przebiega współpraca Trybunału z Parlamentem Europejskim, Radą i parlamentami narodowymi?
Trybunał przyjmuje i realizuje program prac w sposób niezależny, co bynajmniej nie oznacza, że działa bez porozumienia z innymi instytucjami. Niezależność nie wyklucza także zasięgania opinii partnerów instytucjonalnych na temat tego, jakie informacje byłyby dla nich przydatne. Trybunał ściśle współpracuje z Parlamentem Europejskim, by uzyskiwać od posłów propozycje dotyczące kontroli na jak najwcześniejszym etapie procesu planowania. Bierze on także pod uwagę sugestie Rady – wypowiadającej się w imieniu państw członkowskich – i samych parlamentów w państwach członkowskich. W ubiegłych latach Trybunał otrzymał sporą liczbę bardzo przydatnych wskazówek, które wykorzystał w swoich pracach.
Trybunał jest również w stałym kontakcie z Komisją Europejską jako instytucją, która najczęściej odpowiada za realizację zaleceń kontrolerów.
Jak przebiega współpraca Trybunału z organami kontroli w państwach członkowskich?
Trybunał ściśle współpracuje z najwyższymi organami kontroli (NOK) w państwach członkowskich UE w ramach Komitetu Kontaktowego UE i kontaktów dwustronnych.
Kontrolerzy z NOK w krajach UE mają możliwość wzięcia udziału w pracach kontrolnych w terenie prowadzonych przez Trybunał w danym państwie członkowskim.
Trybunał i NOK dzielą się też informacjami i doświadczeniem w ramach członkostwa w EUROSAI i INTOSAI, tj. odpowiednio Europejskiej i Międzynarodowej Organizacji Najwyższych Organów Kontroli.
Czy Trybunał uwzględnia w swoich pracach kontrolnych wyniki prac innych podmiotów?
Tak. W ostatnich latach znacząco usprawniono mechanizmy kontroli wewnętrznej w Komisji i państwach członkowskich, w związku z czym Trybunał może w większym stopniu polegać na nich przy ocenie prawidłowości wydatków. Obecnie Trybunał realizuje projekt pilotażowy, który polega na zastosowaniu podejścia atestacyjnego do wydawanego corocznie poświadczenia wiarygodności w obszarze polityki spójności.
Działania te przyczyniają się do promowania rozliczalności i dalszego usprawniania zarządzaniem finansami UE. Trybunał zamierza poszerzyć zakres podejścia atestacyjnego i objąć nim wszystkie obszary budżetu UE, w przypadku których spełnione zostaną konieczne warunki, a wprowadzenie tego podejścia będzie racjonalne pod względem kosztów.
Sprawozdanie roczne Trybunału
Jaką rolę odgrywa Europejski Trybunał Obrachunkowy w odniesieniu do budżetu UE?
Co roku kontrolerzy Trybunału sprawdzają rozliczenia UE i przedstawiają opinię dotyczącą dwóch kwestii – czy rozliczenia są poprawne i wiarygodne oraz w jakim stopniu można dowieść, że środki zostały otrzymane lub wypłacone zgodnie z obowiązującymi przepisami unijnymi i krajowymi.
Na tej podstawie Trybunał wydaje poświadczenie wiarygodności, które ma obowiązek przedstawić Parlamentowi Europejskiemu i Radzie zgodnie z art. 287 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).
Czy to prawda, że Europejski Trybunał Obrachunkowy nigdy nie zaaprobował sprawozdania finansowego UE?
Nie. Trybunał zaaprobował, a zatem uznał za wiarygodne, wszystkie sprawozdania finansowe począwszy od 2007 r. (wydał w stosunku do nich tzw. opinię bez zastrzeżeń). Oznacza to, że Trybunał stwierdził, iż sprawozdania finansowe przedstawiały rzetelnie we wszystkich istotnych aspektach sytuację finansową UE oraz jej wyniki za badany rok.
Oprócz opinii na temat sprawozdań finansowych Trybunał zobowiązany jest do wydania opinii – na podstawie przeprowadzonych prac kontrolnych – na temat tego, czy płatności leżące u podstaw rozliczeń były dokonywane zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Jednym z elementów, na podstawie których Trybunał formułuje tę opinię, jest oszacowany przez Trybunał poziom błędu występujący w skontrolowanej populacji. Płatności uznaje się za nieprawidłowe, jeżeli środki finansowe nie powinny były zostać wypłacone z budżetu UE, ponieważ nie zostały wykorzystane zgodnie z przepisami unijnymi lub krajowymi.
W ostatnich kilku latach zaobserwowano poprawę, jeśli chodzi o szacowany poziom błędu w płatnościach: w 2014 r. – 4,4%, w 2015 r. – 3,8%, w 2016 r. – 3,1%, w 2017 r. – 2,4%, a w 2018 r. – 2,6%. Ponadto od 2016 r. w znacznej części skontrolowanych wydatków nie wystąpił istotny poziom błędu. Na tej podstawie Trybunał wydawał począwszy od tamtego roku tzw. opinię z zastrzeżeniem.
Co oznaczają: opinia bez zastrzeżeń, opinia z zastrzeżeniem i opinia negatywna?
Opinia bez zastrzeżeń oznacza, że przedstawione dane dają prawdziwy i rzetelny obraz oraz że są zgodne z zasadami sprawozdawczości finansowej.
Opinia z zastrzeżeniem oznacza, że kontrolerzy nie mogą wydać opinii bez zastrzeżeń, lecz wykryte problemy nie mają charakteru rozległego, tj. nie dotyczą one całej populacji.
Opinia negatywna wskazuje na powszechne występowanie problemów.
Co oznacza istotny poziom błędu?
W terminologii dotyczącej kontroli poziom błędu uważa się za istotny, jeżeli istnieje prawdopodobieństwo, iż wiedza o nim mogłaby wpłynąć na decyzje odbiorców korzystających ze sprawozdania finansowego i sprawozdania z kontroli. Zarówno Trybunał, jak i Komisja Europejska przyjmują do określania istotności próg na poziomie 2%.
Czy jeżeli oszacowano na przykład, że poziom błędu wynosi 2%, to oznacza, że zmarnowano środki unijne w wysokości około 3 mld euro?
Nie. Takie podejście może być mylące, ponieważ między pojęciem błędu a marnotrawstwa istnieje zasadnicza różnica. W ramach przeprowadzanych kontroli Trybunał sprawdza, czy środki UE były wydatkowane zgodnie z ich przeznaczeniem, czy naliczone koszty zostały właściwie obliczone i czy spełniono warunki kwalifikowalności. Poziom błędu odnosi się do tych właśnie elementów.
Niektóre z wykrytych błędów dotyczą płatności, które nie spełniały warunków kwalifikowalności. Tak było na przykład w przypadku niepoprawnych deklaracji powierzchni gruntów złożonych przez rolników, a także wsparcia udzielonego na badania naukowe podmiotowi zaklasyfikowanemu jako małe lub średnie przedsiębiorstwo, mimo że w rzeczywistości stanowił on w całości własność dużej firmy. W takich sytuacjach unijne środki nadal mogły jednak mieć pewien pozytywny wpływ i przynieść korzyści, mimo że nie przestrzegano w pełni warunków dotyczących ich wykorzystania.
Z kolei do marnotrawstwa może dojść nawet wtedy, gdy środki są wydatkowane legalnie i prawidłowo, jak choćby w przypadku budowy infrastruktury portowej bez uwzględnienia, w jaki sposób ukształtuje się w przyszłości natężenie przewozów towarowych.
Czy wykryte błędy stanowią nadużycie finansowe?
W zdecydowanej większości przypadków tak nie jest. Nadużycie finansowe jest aktem umyślnego oszustwa w celu odniesienia pewnej korzyści. Choć w toku standardowych procedur kontrolnych może być trudno wskazać przypadki popełnienia nadużycia finansowego, każdego roku w trakcie badań kontrolnych Trybunał stwierdza kilka przypadków podejrzenia popełnienia takiego nadużycia.
W 2018 r. kontrolerzy wykryli 9 przypadków podejrzenia popełnienia nadużycia finansowego w ramach około 728 skontrolowanych transakcji (w 2017 r. wykryto ich 13). Wszystkie te przypadki zostały zgłoszone do Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF).
Dlaczego w sprawozdaniu rocznym Trybunału liczba wykrytych przypadków podejrzenia popełnienia nadużycia finansowego jest tak niewielka?
Kontrolerzy Trybunału nie szukają nadużyć finansowych – nie taka jest ich rola jako zewnętrznych kontrolerów UE. Jeżeli jednak podejrzewają oni, że popełniono nadużycie, zgłaszają taki przypadek do Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF). OLAF przeprowadza dochodzenie w sprawie i – w zależności od wyniku dochodzenia – przekazuje ją krajowym organom ścigania.
Następnie Trybunał monitoruje, jakie działania naprawcze podjęły Komisja i OLAF oraz czy – zależnie od wyników dochodzenia prowadzonego przez prokuraturę krajową – wymiar sprawiedliwości orzekł sankcje.
Dlaczego na potrzeby sprawozdania rocznego Trybunał nie przeprowadza kontroli we wszystkich państwach członkowskich?
Przeprowadzana przez Trybunał kontrola dotyczy budżetu UE i sposobu, w jaki gospodaruje nim Komisja Europejska. Celem tej kontroli nie jest natomiast uzyskanie informacji na temat poszczególnych państw członkowskich. Na podstawie kontroli do celów poświadczenia wiarygodności Trybunał formułuje zatem opinię pokontrolną na temat prawidłowości dochodów i wydatków UE jako całości. Z tego właśnie względu przynajmniej w przypadku niektórych obszarów budżetu nie wszystkie państwa członkowskie są co roku dobierane do próby kontrolnej.
Jednocześnie jednak Trybunał corocznie przedstawia bardziej szczegółowe informacje na temat głównych obszarów wydatków, zawierając je w publikowanych przez siebie szczegółowych ocenach.
